Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 378/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 180
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. w Ś. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2011 r. Stowarzyszenie E. wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej także jako: PINB) z żądaniem wstrzymania rozbudowy mocy emisji stacji bazowej telefonii komórkowej sieci PTC-ERA nr [...]. Zdaniem Stowarzyszenia, inwestor uzyskał decyzję pozwalającą na budowę stacji i przystąpił do prac przygotowawczych wbrew wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 615/08).

W dniu 20 grudnia 2012 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania, wezwał strony do złożenia wyjaśnień oraz zawiadomił o zamiarze przeprowadzenia dowodu z oględzin, a postanowieniem z dnia 28 stycznia 2013 r. dopuścił wymienione stowarzyszenie do udziału w postępowaniu.

W toku postępowania organ przeprowadził czynności wyjaśniające i ustalił w oparciu o pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we W. - Delegatury w W. z dnia 11 stycznia 2013 r., że pomiary monitoringowe wykonane w latach 2007, 2010 i 2011 w konkretnych punktach (w tym przy ul. P. i ul. D.) na terenie Ś. nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Stacja bazowa telefonii komórkowej nr [...] w Ś. została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty Ś. nr [...] z dnia [...] r. (znak: [...]). Inwestycja polegała na wykonaniu wieży o konstrukcji stalowej o wysokości 40 m, kontenera stacji nadawczej (szafa posadowiona na fundamencie za pośrednictwem ramy stalowej), w trakcie realizacji tej inwestycji zostały zamontowane anteny przewidziane zatwierdzonym projektem budowlanym, z wyjątkiem 4 sztuk anten radiolinii, z których montażu zrezygnowano. W stosunku do zrealizowanej inwestycji Starosta Ś. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie inwestycji.

Natomiast odnośnie do rozbudowy stacji organ ustalił, że miała ona miejsce w kwietniu 2011 r. i polegała na wymianie 6 sztuk anten systemu GSM na 3 sztuki anten pracujących jednocześnie w pasmach GSM/DCS/UMCS oraz na wymianie 2 anten radioliniowych. Inwestor poprzedził jednak roboty budowlane stosownym zgłoszeniem, zaś o braku sprzeciwu świadczy dokument z dnia 22 października 2009 r. nr [...]. Zgłoszenie rozbudowy poprzedzone też zostało wykonaniem w kwietniu 2008 r. analizy środowiskowej. Zakres robót wymienionych w zgłoszeniu to wymiana anten systemowych i radioliniowych, dróg kablowych i kabli, a także instalacja urządzeń nadawczo-odbiorczych w szafie telekomunikacyjnej na istniejącej ramie. Po wykonaniu robót w dniu 18 sierpnia 2011 r. wykonano pomiary pól elektromagnetycznych, zaś wyniki zamieszczono w sprawozdaniu nr [...], z którego jednoznacznie wynika, że w miejscach dostępnych dla ludzi nie występują obszary o przekroczonej wartości granicznej natężenia pola elektrycznego - tj. 7 V/m. W każdym z punktów pomiarowych wartość natężenia pola elektrycznego wynosiła poniżej 2,0 V/m.

Kolejna przebudowa miała miejsce w dniach 7-8 lutego 2013 r., a w jej trakcie wykonano demontaż 3 sztuk anten systemowych wraz z urządzeniem typu TMA/RCU, zainstalowano anteny systemowe 742 265 - 3 sztuki i anteny 80010510V0.1 - 3 sztuki na istniejących wspornikach. Moce i charakterystyki poszczególnych anten zamieszczono w opracowanej we wrześniu 2012 r. "Kwalifikacji-przedsięwzięcia modernizowanej stacji bazowej (...)". Wymiary zamontowanych podczas robót anten wynoszą odpowiednio: 2256x282x182 mm dla anteny 742 265 oraz 1686x337x112 mm dla anteny 80010510V0.1.

Następnie PINB w trakcie oględzin w dniu 12 lutego 2013 r. ustalił, że omawiana stacja bazowa telefonii komórkowej wykonana jest na maszcie o konstrukcji stalowej i wysokości około 40 m i zamontowano na niej 6 sztuk anten sektorowych oraz 2 anteny radioliniowe o średnicach 0,3 m i 0,6 m. Na terenie stacji znajdują się również szafy nadawcze w ilości 4 sztuk, które są zamontowane na ramie stalowej o wymiarach 3,10x0,70 m.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy PINB przyjął, że zarówno budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, jak i jej rozbudowa zostały zrealizowane zgodnie z prawem, ponieważ inwestor dokonał wymaganych prawem zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych. Rozbudowa stacji w latach 2011-2013 nie wymagała pozwolenia na budowę, ponieważ zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych wymaga, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b., zgłoszenia właściwemu organowi i inwestor dopełnił tego wymogu. Stwierdzając brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ uznał, że istnieje konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego i decyzją z dnia 28 sierpnia 2013 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] zlokalizowanej w Ś. przy ul. P. i ul. D., na terenie działki nr 1/6, AM-10, obręb 1.

W uzasadnieniu swojej decyzji PINB odwołał się również do § 2 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który stanowi, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W, przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Podkreślono także, iż nieprawidłowe jest dokonywanie sumowania wszystkich istniejących na danej stacji bazowej anten, gdyż nie znajduje to poparcia w przepisach prawa.

Od decyzji PINB Stowarzyszenie E. wniosło odwołanie, w którym zażądało jej uchylenia i wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek terminowej rozbiórki stacji bazowej. Stowarzyszenie zarzuciło, że inwestor przystępując do budowy stacji bazowej opracował kwalifikację przedsięwzięcia, w której zakwalifikował ją "prywatnie" do przedsięwzięć niedziałających szkodliwie na środowisko, mimo że sumaryczna moc emisji tylko anten rozsiewczych wzrosła, zaś kwalifikacja nie była przedmiotem jakichkolwiek opinii lub uzgodnień. Po dokonanej przebudowie nastąpił znaczny wzrost emisji i zasięgu ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego, w związku z czym powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że tak drastyczna rozbudowa stacji jaka miała miejsce w 2013 r. powinna być traktowana jako nowe przedsięwzięcie i powinna być poprzedzona uzyskaniem od Prezydenta Ś. - decyzji, uzgodnień, decyzji lokalizacyjnej i uwarunkowań środowiskowych, od Starosty - pozwolenia na budowę. Zarzucono, że PINB nie dokonał żadnej samodzielnej merytorycznej oceny pisma Stowarzyszenia zawierającego "kluczową ocenę faktyczną i prawną odnośnie oddziaływania przebudowanej w l-ll kwartale 2013 r. stacji bazowej nr [...] na środowisko i zdrowie oraz deprecjację wartości użytkowej i rynkowej pobliskich nieruchomości przy ul. D./P.". W ocenie Stowarzyszenia przedłożona przez nie "ekspercka analiza" wskazuje na konieczność kumulacji oddziaływań anten, co jest zgodne z prawami natury/fizyki. Stanowisko PINB, że ocena oddziaływania stacji bazowej lub kilku stacji bazowych na środowisko powinna następować tylko w oparciu o moc jednej anteny, zdaniem odwołującego się "jest sprzeczne z prawami natury/fizyki i wytłumaczalne tylko w konwencji niepoczytalności umysłowej lub hiperkorupcji ustawodawcy i jego specjalistów". Z kolei fragment decyzji dotyczący dokonania przebudowy stacji zgodnie ze zgłoszeniem robót oceniono jako "rażące, celowe potwierdzenie na rzecz inwestora nieprawdy, dla zapewnienia kamuflażu brzemiennych skutków faktycznych i prawnych przeciw zdrowiu i mieniu ludności oraz Spółdzielni Mieszkaniowej".

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej także jako: DWINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB, podzielając ustalenia organu I instancji oraz ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu decyzji odwołał się do regulacji prawnych zawartych w art. 50-51 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i podniósł, że wykonanie przez inwestora robót budowlanych w warunkach wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest samo w sobie przesłanką do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 51 ust. 1. Warunkiem wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, że wykonane roboty naruszają przepisy, a odmienne ustalenia nie dają podstaw do wydania decyzji merytorycznej, lecz umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy DWINB wskazał, że omawiana stacja bazowa telefonii komórkowej została wykonana legalnie. W myśl art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych wymaga, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego zgłoszenia. W myśl art. 29 ust. 3 tej ustawy pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z Nr 199 poz. 1277 ze zm.).

W odniesieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazano, że wymagana jest ona gdy planowane przedsięwzięcie może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a także jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym w rozpoznawanej sprawie postanowienie takie nie zostało wydane.

Kolejnym aktem normatywnym, wskazanym przez DWINB było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397 ze zm.) - § 2 ust. 1 pkt 7 określający przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Organ podkreślił, że równoważną moc promieniowana izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Organ podał, że moc promieniowania poszczególnych anten nie przekracza w niniejszym przypadku podanych w tym przepisie wskaźników oraz i uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które skutkowałoby koniecznością wydania orzeczenia w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Nadto w ocenie DWINB Stowarzyszenie nie przedstawiło wiarygodnych dowodów wskazujących, że przedmiotowa stacja bazowa nie może funkcjonować ze względu na stwarzane zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, mienia lub środowiska. Oceniając zasadność zastosowania przepisu art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego powinny badać, czy wykonana inwestycja narusza przepisy Prawa budowlanego. Natomiast materiał dowodowy pozwolił na przyjęcie, że inwestor zrealizował przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej legalnie. Nie zgodzono się z poglądem Stowarzyszenia, iż instalacja anten na maszcie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, uznając to stanowisko za sprzeczne z jednoznaczną treścią art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 29 ust. 3 p.b. w związku z art. 59 i 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie podzielono również poglądu Stowarzyszenia o konieczności zsumowania wartości mocy poszczególnych anten stacji bazowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję DWINB z dnia [...] r. Stowarzyszenie E. wniosło o uchylenie tejże decyzji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego rozbudowa stacji bazowej spowodowała wzrost promieniowania elektromagnetycznego, które przekroczyło wartości normatywne. Zatem przedsięwzięcie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz pozwolenia na budowę. Stowarzyszenie, podobnie jak w odwołaniu, zakwestionowało zastosowanie przez organy możliwości badania mocy emisyjnej wyłącznie jednej anteny, wskazując, iż winna zostać skumulowana moc emisyjna wszystkich anten, zaś na poparcie takiej metody oceny stanu faktycznego przywołało własną "ekspercką opinię". Kolejnym zagadnieniem podważającym poprawność zapadłych rozstrzygnięć było – zdaniem skarżącego – pominięcie przez organy okoliczności, że zdaniem Stowarzyszenia stacja bazowa jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Z tej przyczyny w sprawie istniała konieczność poprzedzenia inwestycji stosownymi decyzjami i pozwoleniami.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 859/13, skargę tę oddalił.

Sąd w składzie wówczas orzekającym stwierdził, że zakres postępowania został ukształtowany wnioskiem Stowarzyszenia, które zażądało od organów nadzoru budowlanego przeprowadzenia postępowania dotyczącego rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. W korespondencji kierowanej do organu i inicjującej postępowanie wnioskodawca określił rodzaj i etap poczynań inwestora, które winien ocenić organ administracyjny. Korespondencja, a nawet argumentacja odwołania dotyczą bowiem wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej stacji, kwestionowane są decyzje innych organów, jak np. pozwolenie na budowę czy przyjęcie zgłoszenia. Stowarzyszenie nie zgodziło się nawet z treścią obowiązujących przepisów, dopatrując się w nich "niedorzecznych przekrętów prawodawczych". Sąd stwierdził, że mimo szerokiego spektrum zarzutów dotyczących nieprawidłowości po stronie organów przeprowadziły one postępowanie prawidłowo, zaś same rozstrzygnięcia należy ocenić jako zgodne z prawem.

Dalej przypomniano, że realizacja samej stacji bazowej telefonii komórkowej odbyła się w oparciu o ostateczną decyzję Starosty Ś. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, a inwestycja związana z budową stacji została sfinalizowana decyzją Starosty Ś. z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie, co potwierdza zgodność z prawem budowy i funkcjonowania stacji przed jej rozbudową. Natomiast w zakresie robót budowlanych polegających na rozbudowie stacji inwestor dokonał stosownego zgłoszenia i w momencie prowadzenia robót legitymował się wydanym mu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zaświadczeniem. Czynności wyjaśniające przeprowadzone przez PINB, w tym w szczególności dowód z oględzin, nie wykazały nieprawidłowości związanych z inwestycją, w tym odstępstw od zgłoszenia, czy nieprawidłowości w funkcjonowaniu stacji bazowej, i potwierdziły legalność wykonanych robót.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie nie naruszyły prawa procesowego. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w środku odwoławczym, rozpoznał sprawę ponownie (w ramach postępowania drugoinstancyjnego), a rozstrzygnięcie spełnia wymogi wynikające z k.p.a. Organy w ramach posiadanych kompetencji sprawdziły działania inwestora mieszczące się w granicach zgłoszenia i nie dostrzegły w nich nieprawidłowości. Zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko czy kumulowania promieniowania wszystkich anten powinny być badane przez organ przyjmujący zgłoszenie i wydający zaświadczenie o przyjęciu zgłoszenia.

Odnosząc się do prowadzonej przez Stowarzyszenie polemiki z oceną prawną zaprezentowaną przez organ, Sąd podniósł, że trudno ją oceniać, skoro niejednokrotnie polegała ona na podważaniu samych przepisów, a nawet ich sprzeczności z prawami natury/fizyki. Słuszny zatem pogląd w tym względzie wyraził organ odwoławczy twierdząc, że art. 6 k.p.a. nakazuje organom administracji działanie na podstawie prawa, a nie polemikę z tym prawem. W ocenie Sądu, organy administracyjne nie naruszyły przepisów procesowych związanych z postępowaniem dowodowym, stosując właściwie reguły wynikające z art. 7 i 77 k.p.a.

Na skutek skargi kasacyjnej Stowarzyszenia, wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1909/14), którego uzasadnienie sprostowano postanowieniem NSA z dnia 25 maja 2016 r., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił przytoczony wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 859/13) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W uzasadnieniu wyroku NSA podano, że Sąd ten uznał, iż zasadna jest podstawa kasacyjna, w której Stowarzyszenie kwestionuje zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które były lub powinny być zastosowane przy ocenie czy roboty budowlane, których dotyczy sprawa, wymagały pozwolenia na budowę. W szczególności chodzi o powołane w skardze kasacyjnej art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.b tej ustawy.

Zdaniem NSA w sprawie niniejszej należy mieć na uwadze, że na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, tzn. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] r. prawidłowo Sąd I instancji podzielił stanowisko organów orzekających, że inwestycja w postaci wykonania wieży konstrukcji stalowej o wysokości 40m, kontenera stacji nadawczej (szafa posadowiona na fundamencie za pośrednictwem ramy stalowej) została zrealizowana legalnie. Natomiast problem dotyczy kolejnych etapów: tzw. "rozbudowy" stacji bazowej w kwietniu 2011 r., objętej zgłoszeniem z dnia 22 października 2009 r. (na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego), która miała polegać na wymianie anten systemowych i radiolinii, dróg kablowych i kabli, zainstalowaniu urządzeń nadawczo-odbiorczych w szafie telekomunikacyjnej na istniejącej ramie, co do którego nie zgłoszono sprzeciwu oraz kolejnego etapu, tzw. "przebudowy" stacji bazowej, dokonanej w lutym 2013 r., kiedy dokonano demontażu 3 szt. anten systemowych wraz z urządzeniem typu TMA/RCU i zainstalowano 6 szt. innych anten na wspornikach.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Sąd I instancji stwierdził, iż w zakresie robót budowlanych polegających na rozbudowie stacji inwestor dokonał stosownego zgłoszenia i w momencie prowadzenia robót legitymował się wydanym mu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zaświadczeniem. Jednak uszło uwadze Sądu I instancji, że zgłoszenie z dnia 22 października 2009 r. nie obejmowało tzw. przebudowy stacji bazowej, dokonanej w 2013 r. Zgłoszenie określało termin rozpoczęcia realizacji zamierzenia na 8 listopada 2009 r., a zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wykonania robot można przystąpić nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia. Nie można zatem stwierdzić, że wykonana w lutym 2013 r. przebudowa była dokonana na podstawie zgłoszenia.

Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powyższej oceny nie dokonał i nie doszło do tej kontroli, uzasadniało to uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem NSA w pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione. Jak wyżej wskazano w sprawie niniejszej zasadniczą kwestią jest, czy wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, jak twierdzi Stowarzyszenie. Od tego zależy również to, czy wymagana była decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzja o środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Należy jednak stwierdzić, że przed wyjaśnieniem przez Sąd I instancji zasadniczej kwestii nie jest możliwe stwierdzenie w tym zakresie. O ile bowiem zostanie wykluczony obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, to w sytuacji gdyby zainstalowane na maszcie w lutym 2013 r. urządzenia nie były wyższe niż 3m, inwestycja stanowiłaby roboty budowlane, które w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego są zwolnione z obowiązku zgłoszenia. Odmienne twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej są nietrafne. Podkreślono także, że urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, nie należy utożsamiać z urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Nie był zasadny zarzut skargi kasacyjnej, w której zarzuca się naruszenie art. 19 k.p.a.

Po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyznaczono termin rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu na dzień 20 lipca 2016 r. W trakcie rozprawy przedstawiciel strony skarżącej poparł skargę i wniósł załącznik do protokołu, zawierający m.in. fotografię spornej stacji bazowej.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, co oznacza, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu.

Sąd wziął pod uwagę, że w myśl art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że ponownie rozpoznając skargę sąd pierwszej instancji jest związany wykładnią prawa wyrażoną przez sąd odwoławczy w uzasadnieniu orzeczenia uchylającego zaskarżone orzeczenie i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania. Istotą związania wykładnią prawa wyrażoną przez sąd odwoławczy jest niewątpliwie zapewnienie większej jednolitości orzecznictwa oraz ograniczenie ponownego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może więc narzucić sądowi I instancji określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Przy czym "wykładnia prawa", o której mowa w omawianym przepisie obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego. Sąd w składzie obecnie rozpoznającym skargę jest zatem związany wykładnią prawa i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1909/14).

W tym stanie rzeczy Sąd rozpoznając skargę ocenił, że zaskarżona decyzja DWINB i poprzedzająca ją decyzja PINB zostały wydane co najmniej przedwcześnie i z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż za jego sprawą mogło dojść do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Analiza zaskarżonej decyzji i zgromadzonego przez organy materiału dowodowego w sprawie wskazuje niezbicie, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl tych przepisów organy winny z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym celu organ winien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy i które okoliczności zostały udowodnione.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, organy obu instancji uznały za udowodnioną okoliczność, że roboty budowlane wykonane przy spornej stacji bazowej nie naruszają prawa, co doprowadziło do umorzenia postępowania. Tymczasem za takim wnioskiem nie przemawia zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Przyjmując – za cytowanym już wyrokiem NSA – że sama lokalizacja (budowa) stacji bazowej była legalna, organy obu instancji błędnie oceniły kwestię legalności "rozbudowy" i "przebudowy" tej stacji. Organy – zdaniem Sądu rozpoznającego skargę – nie zgromadziły wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego ocenić, że te ostatnie roboty budowlane nie naruszają prawa. Przeprowadzając oględziny w dniu 12 lutego 2013 r. PINB nie skoncentrował się na ocenie istotnych parametrów stacji bazowej w stanie po rozbudowie i przebudowie i w efekcie pozbawił się możliwości oceny legalności wykonania tychże robót budowlanych. Szczególnie zaś organy zaniechały rzetelnej oceny legalności kwestii przebudowy omawianej stacji bazowej.

Omawiane uchybienia proceduralne są o tyle istotne, że strona skarżąca konsekwentnie podnosiła w toku postępowania, że po przebudowie w 2013 r. powstała zupełnie inna stacja pod względem technicznym, użytkowym i o zwiększonym jej oddziaływaniu na otoczenie, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy obu instancji nie sposób jednak ustalić, czy przebudowa stacji bazowej dokonana w lutym 2013 r. zmieniła całkowicie to, co zostało wykonane na podstawie zgłoszenia z 2009 r. Zdaniem Sądu organy obu instancji błędnie więc zastosowały przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umarzając wszczęte postępowanie. Z powodu uchybień w toku zbierania i oceny materiału dowodowego, trudno uznać bezprzedmiotowość postępowania za istotnie mającą miejsce w sprawie.

Jeśli chodzi o naruszenie prawa materialnego, to trzeba pamiętać, że postępowanie legalizacyjne organów obu instancji prowadzone było na podstawie przepisów art. 50 – art. 51 Prawa budowlanego i organy powinny badać legalność obiektu, który istnieje w dacie wydania decyzji. Zatem w świetle powyższego organy obu instancji co najmniej przedwcześnie uznały, że roboty budowlane zostały wykonane legalnie. W tym kontekście trzeba mieć także na uwadze treść art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten w dacie zgłoszenia w 2009 r. stanowił, że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Jak wskazał NSA w cytowanym już wyroku, sens art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego był taki, że jeżeli budowy lub roboty budowlane wymienione w ustępach 1 i 2 tego artykułu były przedsięwzięciami znacząco oddziaływującymi na środowisko lub mogącymi znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu w/w ustawy z dnia 3 października 2008 r., to wymagały pozwolenia na budowę. Od dnia 20 lipca 2010 r. przepis ten został zmieniony przez art. 2 ustawy z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 119, poz. 804) poprzez stwierdzenie, że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Takie było brzmienie tego przepisu w dacie przebudowy w lutym 2013 r. Przepis ten stanowi wyjątek od uregulowań zawartych w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, które określają budowy i roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę.

W tym kontekście Sąd rozpoznający obecnie skargę doszedł do przekonania, że organy obu instancji nie wyjaśniły należycie tego, czy sporna stacja po rozbudowie i przebudowie oddziałuje na środowisko w sposób, który faktycznie powoduje, że wykonanie ww. robót nie wymagało pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu argumentacja organów obu instancji ograniczająca się do stwierdzenia, że inwestycja ta nie wymagała pozwolenia na budowę, w kontekście powołanego art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, nie była należycie uzasadniona. W ocenie Sądu, w aktach administracyjnych brak jest dowodów wystarczająco uzasadniających wnioski organu w tym zakresie. W konsekwencji można stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego wadliwie zastosowały w sprawie art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w toku oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Wobec tego Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji poprzestając de facto na dokumentacji przedstawionej przez inwestora oraz na dowodzie z oględzin nieruchomości, nie wyjaśniły należycie istoty sprawy. Z zaskarżonej decyzji jasno wynika, że organy nie dokonały samodzielnych i przekonujących ustaleń w zakresie tego, czy rzeczywiście sporna stacja bazowa została rozbudowana i przebudowana w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego. Przeprowadzone przez organy nie postępowanie dowiodło, że dla rozbudowy i przebudowy inwestycji nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym nie zostało wykazane, iż sporny obiekt rozbudowano i przebudowano w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego. Organy w tym zakresie oparły się w zasadzie wyłącznie na dokumentach sporządzonych na zlecenie inwestora, mimo że skarżące Stowarzyszenie wieloma argumentami podważało wiarygodność dokonanych w tej sprawie ocen. Organy nie ustosunkowały się należycie do materiału dowodowego znajdującego się w aktach postępowania, w tym do twierdzeń skarżącego Stowarzyszenia – w konsekwencji nie rozpatrując sprawy w jej całokształcie faktycznym i prawnym.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w postępowaniu doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nadto organy naruszyły art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ niedostatki postępowania dowodowego sprawiają, że nie można powiedzieć, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące. Organy nie podjęły bowiem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco całego materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu – organy administracji publicznej nie były w stanie prawidłowo ocenić na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy istotne w sprawie okoliczności zostały w sensie procesowym udowodnione. Pamiętać przy tym należy, że organ nie jest krępowany przy ocenie dowodów kryteriami formalnymi, lecz ma swobodnie oceniać wiarygodność i moc dowodową poszczególnych dowodów, w tym tych zgłoszonych przez stronę. Wymogom tym w realiach niniejszej sprawy organy obu instancji nie sprostały, między innymi nie odnosząc się do znacznej części argumentacji podnoszonej przez Stowarzyszenie.

Sąd ocenił, że opisane naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotknęły w równym stopniu postępowanie organów obu instancji. Zdaniem Sądu naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby organy rozważyły należycie poruszone przez Sąd zagadnienia związane z kwalifikacją spornej stacji bazowej, wynik sprawy mógłby być inny niż umorzenie postępowania administracyjnego. Stwierdzone przez Sąd uchybienia w postępowaniu prowadzonym przez organy obu instancji sprawiają, że zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB należało uchylić. Doszło bowiem do co najmniej przedwczesnego umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie, a więc naruszony został art. 105 § 1 k.p.a.

Kształt poczynionych przez Sąd rozważań uniemożliwia jednak odniesienie się podniesionych w skardze zarzutów w zakresie naruszenia prawa materialnego, poza tym, że Sąd zgodził się co do możliwości naruszenia przez organ art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. Jednak naruszenia prawa w tym zakresie w szerszym aspekcie mogą podlegać ocenie dopiero po stwierdzeniu, że w prowadzonym postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych. Skoro jednak do nich doszło, to nie można przesądzić, czy zastosowane (lub niezastosowane) przez organ przepisy prawa materialnego i przepisy tego rodzaju wskazane w skardze zostały naruszone, albowiem oceny dokonane w nieustalonym należycie stanie faktycznym sprawy byłyby przedwczesne i niecelowe. Niemożność dokonania kontroli prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego na skutek uchybień proceduralnych, których dopuściły się organy obu instancji dodatkowo potwierdza zasadność podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przy czym trzeba dodać, że w realiach niniejszej sprawy nie było możliwe sanowanie przez Sąd opisanych już niedostatków w materiale dowodowym zgromadzonym przez organy nadzoru budowlanego, ponieważ sądy administracyjne są powołane do kontroli legalności m.in. decyzji administracyjnych, a same mają stosunkowo ograniczone możliwości uzupełniania materiału dowodowego w sprawie (zob. art. 106 § 3 p.p.s.a.). Konieczne więc stało się uchylenie decyzji organów obu instancji, skutkiem czego organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i załatwienia sprawy w drodze decyzji (art. 104 k.p.a.).

W dalszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego uwzględnią ocenę prawną i rozważania poczynione przez Sąd rozpoznający skargę. Przeprowadzone przez organy rozważania winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie, co wypełni wymogi przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie zaznaczyć wypada, że w myśl art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast w myśl art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od niniejszego wyroku na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1909/14).

Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.