Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 728/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Administracyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 11 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
article: art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 46b pkt 2, art. 48a ust. 1 pkt 3, art. 48a ust. 3 pkt 1, art. 48a ust. 3, art. 48a ust. 4, art. 48b.
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: art. 8, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 1, art. 68 ust. 4, art. 92 ust. 1, art. 233 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 183 § 1, art. 183c, art. 189f
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: art. 111 § 1, art. 135, art. 145 § 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 2 pkt 4, § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] marca 2022 r. spraw ze skarg M. sp. z o.o. z siedzibą w S. , Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] maja 2021 r., [...], [...], II. umarza postępowanie administracyjne w całości, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołań M. sp. z o.o. oraz R. P. (zwanego dalej "Rzecznikiem"), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] maja 2021 r., [...], [...] w przedmiocie wymierzenia odwołującej się administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie ograniczeń związanych z zapobieganiem skutków epidemii Covid-19.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. Inspektor powiatowy przeprowadził w lokalu M. sp. z o.o. kontrolę stosowania przepisów odnoszących się do ogłoszonego w Polsce stanu epidemii. Kontrola miała charakter niezapowiedziany z uwagi możliwe bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia (art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 162 z późn. zm., dalej "P.p.") w kontekście zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych, co należy do właściwości Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 z późn. zm., dalej "u.z.z.z.ch."). Podczas kontroli właściciel poinformował, że w obiekcie przy ul. [...] w S. prowadzi działalność obiektów służących poprawie kondycji fizycznej. Zatrudnia 4 trenerów, którzy prowadzą szkolenia z zakresu treningu ogólnorozwojowego. Zajęcia są prowadzone we wszystkie dni tygodnia, a pomiędzy zajęciami obiekt zostaje zamknięty w celu dezynfekcji i zapewnienia bezpiecznej wymiany grup. W dniu kontroli trenowały w obiekcie 2 osoby z trenerem. Posiadały one licencję Polskiego Związku Przeciągania Liny. W pozostałym zakresie ustalono, że w obiekcie przestrzega się wszystkich wytycznych dla funkcjonowania obiektu w stanie epidemii. Prezes zarządu M. sp. z o.o. oświadczył, że obiekt działa zgodnie z § 9 ust. 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 512 z późn. zm. dalej "[...]") oraz § 26 ust. 11 tego aktu prawnego (k. 5-9 akt administracyjnych).

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. (k. 15-19 akt administracyjnych)M. sp. z o.o. przedstawiła wyjaśnienia oraz uszczegółowiła protokół kontroli. Podkreśliła, że prowadziła zajęcia sportowe w rozumieniu § 9 ust. 16 r.[...] wyłącznie dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych, sportowców zawodowych oraz osób pobierających stypendia sportowe, a w jej ocenie było to dopuszczalne.

W odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Inspektor Powiatowy wyjaśnił M. sp. z o.o., że stosownie do § 9 ust. 16 pkt 1 i 2 [...] baseny, siłownie, centra i kluby fitness mogły być udostępnione (poza działalnością leczniczą) wyłącznie zawodnikom będącym członkami kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich (a nie wszystkim zawodnikom będącym członkami klubów zrzeszonych w polskim związku sportowym, czy też stypendystom) (k. 22-23 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił M. sp. z o.o. o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej na podstawie art. 48a u.z.z.z.ch. (k. 25 akt administracyjnych).

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. M. sp. z o.o. przedstawiła swoje stanowisko domagając się umorzenia postępowania. Akcentowała, że w jej ocenie działała zgodnie z przepisami, zwłaszcza § 9 ust. 1 i § 26 ust. 11 [...] Przede wszystkim jednak wywodziła, że ograniczenia działalności gospodarczej zawarte w [...], jako że jest to akt wykonawczy, naruszają art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja") wymagający dla takich regulacji aktu rangi ustawowej (k. 29-31 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił M. sp. z o.o. o zakończeniu postępowania i o możliwości wypowiedzenia się strony, co do zebranych dowodów i materiałów (k. 38 akt administracyjnych).

W piśmie z dnia [...] maja 2021 r. M. sp. z o.o. podtrzymała swoje stanowisko odnośnie zgodności jej działalności z § 9 ust. 16, 17 i 18 [...] Jeszcze raz przypomniała, że w jej ocenie zakazy i ograniczenia zawarte w rozporządzeniu naruszają art. 22 Konstytucji RP (k. 46-48 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] maja 2021 r., [...] R. P. (zwany dalej "Rzecznikiem") zawiadomił wstąpieniu do postępowania w trybie art. 9 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców (Dz. U. poz. 648) oraz w zw. z art. 183 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."). W motywach pisma Rzecznik podkreślił, że § 9 ust. 16 oraz § 9 ust. 1 pkt 2 [...] w stosunku do siłowni i klubów i centrów fitness należy starać się interpretować w sposób przyjazny dla przedsiębiorcy. Trzeba też mieć na względzie, że ograniczenia zostały zawarte właśnie w tym akcie, który ma charakter wykonawczy, a art. 22 Konstytucji RP wymaga ustawowych regulacji w tym zakresie. Rzecznik przypomniał też o kompetencji organu do odstąpienia od nałożenia kary (art. 189f K.p.a.).

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., [...] (k. 56-60 akt administracyjnych) Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z.z.ch. oraz § 9 ust. 1 pkt 1 [...] nałożył na M. sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną w kwocie [...]zł. Przedstawił przy tym obszerną argumentację prawną wykazując, że w stosunku do spółki nie można było zastosować wyjątków od zakazów zawartych w [...], w tym duchu utrzymanych też w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 z późn. zm., dalej "[...]"). Gdy chodzi o same osoby trenujące, to organ zaznaczył, że udostępnianie siłowni klubów i centrów fitness dla osób niebędących członkami kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodnikom przygotowującym się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych, jak i prowadzenie działalności szkoleniowej na siłowniach, w klubach i centrach fitness, polegającej na organizowaniu kursów, zajęć sportowych i rekreacyjnych dla tych osób, ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...] 0 – było zgodnie z [...] niedozwolone. Inspektor Powiatowy wyjaśnił też, że nie znalazł powodów, dla których miałby odstąpić od wymierzenia kary na podstawie art. 189f K.p.a. W jego ocenie ścisłe przestrzeganie ograniczeń w warunkach epidemii Covid-19 ma istotne znaczenie i służy zapobieganiu dalszemu rozwojowy epidemii i dobru całego społeczeństwa.

Odwołanie od decyzji Inspektora Powiatowego wnieśli M. sp. z o.o. (k. 69-73 akt administracyjnych) oraz Rzecznik (k. 63-68 akt administracyjnych).

Spółka wniosła o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia w całości i umorzenie postępowania. Zarzuciła przy tym naruszenie:

- § 9 ust. 16 [...] w zw. z art. 189c K.p.a. poprzez ich niezastosowanie; naruszenie to wyrażało się w tym, że zainteresowana wskazywała na niekonstytucyjność wskazanego aktu wykonawczego w zakresie, w jakim ogranicza ono wolności obywatelskie, tymczasem organ zdecydował się odrzucić możliwość zastosowania wyłączenia z § 9 ust. 16 [...];

- art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niekonstytucyjne przepisy;

- art. 7 i 77 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcie wiadomości e-mail ze stanowiskiem Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii;

- art. 7a § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o wyjątkowo niejasne przepisy dotyczące zakazów i nakazów związanych z epidemią [...], bez wyjaśnień niejasności związanych z zaleceniami co do ich stosowania pochodzącymi z Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii,

- art. 7b i art. 8 K.p.a. poprzez złamanie zasady budzenia zaufania do władzy publicznej i działanie w oparciu o przepisy niekonstytucyjne, a dodatkowo wbrew wyjaśnieniom innego organu (Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii);

- art. 11 K.p.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia, w tym pominięcie przyczyn wydania decyzji niezgodnej z stanowiskiem Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii;

- art. 8, art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 46b oraz art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.z.z.z.ch. w zw. z § 9 ust. 1 [...] poprzez niezastosowanie ustawy zasadniczej i dokonanie błędnej wykładni rozporządzenia, przy założeniu, że ograniczenie swobody gospodarczej w zakresie prowadzenia działalności związanej ze sportem jest możliwe w drodze aktu wykonawczego;

- art. 48b u.z.z.z.ch. w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji poprzez błędne uznanie, że przepisy u.z.z.z.ch. są wystarczającą podstawą do wydania rozporządzenia ograniczającego wolności obywatelskie;

- art. 233 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 46b u.z.z.z.ch. poprzez błędne uznanie, że w związku ze stanem epidemii możliwym jest w drodze rozporządzenia ograniczenie wolności gospodarczej.

Rzecznik także wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania. Zarzucił przy tym naruszenie art. 189c K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do zastosowania przepisów nowszego rozporządzenia Rady Ministrów, nie uwzględniającego zakazów, w oparciu o które M. sp. z o.o. mogła prowadzić legalnie działalność gospodarczą w zakresie zorganizowanych zajęć sportowych w kwietniu 2021 r., § 9 ust. 16 [...] poprzez jego niezastosowanie, co mogło skutkować nieprawidłowym ustaleniem, że strona prowadzi działalność gospodarczą w sposób niedozwolony oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 195, dalej "u.P.I.S.") poprzez powierzchowne przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie ustaleń faktycznych wyłącznie na podstawie protokołu kontrolnego, bez uwzględnienia i odniesienia się do wyjaśnień przedstawionych przez stronę.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 u.P.I.S. oraz art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (k. 99-107 akt administracyjnych).

W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił przede wszystkim, że w sprawie nie zachodziła możliwość stosowania ustawy względniejszej. Pomiędzy datą kontroli a datą decyzji stan prawny zasadniczo się nie zmienił. Zmianie podlegał jedynie przepis szczególny (§ 9 ust. 1 pkt 1 [...]). W ocenie Inspektora Wojewódzkiego najistotniejsze jest to, że nakazy i zakazy, których dotyczy sprawa, mają ze swej istoty charakter czasowy, co wprost wynika z art. 46b pkt 2 u.z.z.z.ch. Kolejne obostrzenia, także zawarte w [...] zakreślone były datami końcowymi, co nie powinno przysłaniać faktu, że sama podstawa ustawowa aktów wykonawczych pozostała niezmieniona. Wobec tego niezasadnym byłoby stosować w rozważanym przypadku art. 189c K.p.a.

Inspektor Wojewódzki przypomniał też dalej, że nie było nieprawidłowym działanie Inspektora Powiatowego, który w swej decyzji powołał się na [...], które nie obowiązywało w dacie kontroli, to jest [...] kwietnia 2021 r. Organ odwoławczy akcentował, że późniejszej rozporządzenie i tak utrzymało unormowania poprzedniego. Ponadto należy mieć na względzie, że chodzi o zakazy wprowadzane w związku ze stanem epidemii, który został ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej już [...] marca 2020 r.

Odnosząc się do zgłoszonych przez M. sp. z o.o. argumentów dotyczących możliwości podpadania jej działalności pod § 9 ust. 16 [...], Inspektor Wojewódzki wskazał przede wszystkim, że miał na uwadze stanowisko, jakie strona uzyskała wcześniej z Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii. Organ doszedł jednak do przekonania, że informacyjna wykładnia otrzymana z innej instytucji nie może wpływać na sposób odczytania norm prawnych. Należy dostrzec, że o ile rzeczywiście wcześniej dopuszczalne było korzystanie z siłowni, klubów i centrów fitness przez członków kadry narodowej polskich związków sportowych, to ten zakres zmienił się z dniem [...] kwietnia 2021 r. (Dz. U. poz. 617), kiedy to określono, że dopuszczalne jest korzystanie z wyżej wymienionych placówek przez "członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich".

Odnosząc się do kwestii zgodności z ustawą zasadniczą przepisów wykonawczych ustanawiających zakazy, które w sprawie usankcjonowano administracyjną karą pieniężną, Inspektor Wojewódzki zaznaczył, że organy administracji nie mają uprawnienia do sprawowania kontroli konstytucyjności prawa. Taką kompetencję mają sądy administracyjne, co jednak nie zmienia faktu, że orzecznictwo tych sądów dotyczy poszczególnych spraw i nie wywołuje skutku powszechnie obowiązującego.

Skargi na decyzję Inspektora Wojewódzkiego wnieśli M. sp. z o.o. (II SA/Po [...]) oraz Rzecznik (II SA/Po [...]).

Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. Sąd połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), by prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Po [...] (k. 19 akt sądowych II SA/Po [...]).

W swej skardze M. sp. z o.o. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 6 w zw. z art. 189c K.p.a. poprzez wadliwą wykładnię i nie uwzględnienie faktu zmiany rozporządzenia, które stanowiło podstawę decyzji pierwszej instancji;

- art. 189c K.p.a. poprzez pominięcie uchylonych przepisów względniejszych dla strony i dokonanie rozszerzającej wykładni z naruszeniem ustawy zasadniczej;

- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy, a także nie skonfrontowanie przedstawionego stanowiska z interpretacjami dwóch Ministerstw;

- art. 7a § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niejasne przepisy, a przy tym rażąco wadliwej, co potwierdziły stanowiska Ministerstw Rozwoju, Pracy i Technologii oraz Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu oraz decyzje innych organów w analogicznych sprawach i wyroki sądów administracyjnych;

- art. 7b i 8 K.p.a. poprzez złamanie zasady budzenia zaufania do władzy publicznej, w sytuacji gdy strona działała zgodnie z zaleceniami twórców przepisów (Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii);

- art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez celowe wskazanie niepełnej podstawy prawnej i przytoczenie wzajemnie sprzecznych argumentów dotyczących wykładni art. 189c i art. 6 K.p.a.;

- § 9 ust. 16 [...] w zw. z art. 189c K.p.a. poprzez ich niezastosowanie;

- art. 8, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 233 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 46b i art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 11 oraz ust. 4 u.z.z.z.ch. w zw. z § 9 ust. 1 [...] poprzez błędne uznanie, ż w drodze aktu wykonawczego można ograniczyć wolność działalności gospodarczej, w tym między innymi przyjęcie, że stan epidemii upoważnia do ograniczania wolności konstytucyjnych;

- art. 46b u.z.z.z.ch. w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji poprzez błędne uznanie, że przepisy u.z.z.z.ch. są wystarczającą podstawą do wydania rozporządzenia ograniczającego wolności obywatelskie;

- art. 46b i art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.z.z.z.ch. poprzez błędne uznanie, że stanowią one samodzielną podstawę do ukarania podmiotu i możliwym jest pominięcie przepisów rozporządzenia wykonawczego, którego przepisy się zmieniały.

Wskazując na powyższe M. sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania, a także zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Rzecznik w swej skardze zarzucił z kolei naruszenie § 9 ust. 16 [...] poprzez jego niezastosowanie skutkujące nieprawidłowym ustaleniem, że strona prowadziła działalność w sposób niedozwolony oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 37 u.P.I.S. poprzez powierzchowne przeprowadzenie postępowania dowodowego. Wskazując na te zarzuty Rzecznik wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargi Inspektor Wojewódzki wniósł o ich oddalenie, kwestionując zasadność podniesionych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w toku analizy materiału sprawy, zarzutów i stanowisk stron oraz kontrargumentów organów, miał oczywiście świadomość, że wynikły spór ogniskuje się na wielu płaszczyznach. Dotyczy on dopuszczalności stosowania przepisów szczególnych (zwłaszcza § 9 ust. 16 [...]) zwalniających pod pewnymi warunkami działalność gospodarczą w obszarze sportu z obostrzeń sanitarnych, kontekstu orzekania o administracyjnej karze pieniężnej w sytuacji istnienia kontrowersji dotyczących wykładni, a także skuteczności zakazów i wreszcie aspektów konstytucyjnych, w tym konkretnie możliwości ograniczania wolności działalności gospodarczej w taki sposób, jak to uczyniono w [...] czy późniejszym [...] (w drodze aktu wykonawczego).

Ostatnia z wyżej wymienionych kwestii ma znaczenie zasadnicze, gdyż uznanie, iż określone zakazy dotyczące obostrzeń wobec epidemii Covid-19 nie mogły być wprowadzone mocą aktu podustawowego, powoduje, że dalsze szczegółowe rozważania dotyczące takiej czy innej wykładni norm ustanawiających zakazy i wyjątki od nich, przestają mieć znaczenie.

Mając na uwadze podstawę prawną zapadłej w niniejszej sprawie decyzji wskazać należy, iż węzłowym zagadnieniem jest rozstrzygnięcie kwestii możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w formie aktu podustawowego, to jest rozporządzenia.

Na wstępie należy podkreślić, że administracyjna kara pieniężna została nałożona na M. sp. z o.o. po tym, jak Powiatowy Inspektor w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2021 r. stwierdził w obiekcie spółki naruszenia rygorów wprowadzonych w związku z epidemią COVID-19. Ze względu na datę kontroli i stwierdzonego stanu naruszenia jako źródło ograniczeń należało przyjąć obowiązujące wówczas [...] Karać można bowiem tylko za naruszenia obowiązującego porządku prawnego, a nie za zachowania, które stały się zakazane dopiero później. Sąd poczynił powyższą uwagę porządkowo w związku z faktem, że Powiatowy Inspektor przywoływał na poparcie swego rozstrzygnięcia późniejszy akt wykonawczy - [...], nietrafnie sugerując, że powinien on podstawą prawną decyzji.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 512 z późn. zm.) zostało wydanie na podstawie art. 46a i 46b u.z.z.z.ch.

Z upoważniającego art. 46a u.z.z.z.ch., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia z marca 2021 r., wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b u.z.z.z.ch. – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 46b u.z.z.z.ch., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia z marca 2021 r., stanowił, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a u.z.z.z.ch., można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 u.z.z.z.ch.; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 6) obowiązek poddania się kwarantannie; 7) miejsce kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Jak zaznaczono, w dniu kontroli obiektu skarżącej spółki obowiązywało [...] Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia do dnia [...] kwietnia 2021 r. ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu P.p. oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem basenów, siłowni, klubów i centrów fitness: a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów, b) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że konsekwencje zachowań niezgodnych z wyżej wymienionymi obowiązkami określa art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z.ch., zgodnie z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł.

Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 u.z.z.z.ch. zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco–dyscyplinującym), wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznacza kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlega penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, to jest przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r., II GSK 1382/21, II GSK 996/21, II GSK 1032/21, II GSK 1206/21, II GSK 1448/21, II GSK 1544/21, II GSK 1545/21, II GSK 1546/21, II GSK 1622/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje, iż w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK ZU 1/1999, poz. 2), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że "w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, to jest przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 1998 r., U 5/97, OTK ZU 4/1998, poz. 46). Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności.

Niewątpliwie zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w art. 6 K.p.a., ale przede wszystkim w art. 7 Konstytucji. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (art. 92 ust. 2 Konstytucji).

Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa powinien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., K 33/00, OTK 2001/7/217).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w upoważnieniu zawartym w 46a w zw. z art. 46b u.z.z.z.ch. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46b u.z.z.z.ch. zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 u.z.z.z.ch., a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia ustawowego doprowadzono do sytuacji, w której w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej (poza czasowością) regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do naruszenia zasady określoności delegacji ustawowej.

Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny – w przeciwieństwie do organu administracji publicznej – ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

Natomiast wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do nałożenia określonego decyzją obowiązku bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie pozostałych postawionych w skardze zarzutów dotyczących szczegółowych zagadnień związanych ze stosowaniem [...], czy dotyczących sposobu prowadzenia postępowania.

Powyższe wywody należy uzupełnić jeszcze o jedną uwagę o charakterze ogólnym. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że dynamiczna sytuacja w kraju wobec epidemii Covid-19 wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującego i początkowo nierozpoznanego zagrożenia. Działania takie musiały być podejmowane bezzwłocznie.

Z powyższych względów za słuszne, w szczególności jeżeli pod uwagę weźmiemy art. 68 ust. 1 Konstytucji RP (każdy ma prawo do ochrony zdrowia) oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji RP (władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych), uznać należy twierdzenie organu, iż biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należało dokonywać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju.

Jednakże powyższe można było uznać za usprawiedliwienie dla odstępstwa od konstytucyjnej zasad wyłączności ustawy na początku epidemii, kiedy to system prawny, z uwagi na fakt nie występowania do tej pory w najnowszej historii Polski tak powszechnego i poważnego zagrożenia epidemicznego, nie był dostosowany do jej skutecznego zwalczania.

Powyższe jednak, mając na uwadze znaczny upływ czasu od dnia [...] marca 2020 r., to jest od wprowadzenia stanu epidemii, do dnia wydania rozporządzenia z marca 2020 r., nie uzasadnia obecnie ignorowania podstawowych zasad konstytucyjnych.

Należy podkreślić, iż prawodawca we wskazanym wyżej okresie czasu miał możliwość, na co wskazują liczne nowelizacje u.z.z.z.ch. (10 od wprowadzenia stanu epidemii do daty uchwalenia [...]), podjąć stosowne działania legislacyjne, aby wprowadzane ograniczenia z jednej strony służyły realizacji nakazów zwalczania chorób epidemicznych i ochrony zdrowia, a z drugiej zaś strony były wprowadzone z poszanowaniem omówionej wyżej zasady wyłączności ustawy.

Mając na uwadze przedstawione wywody, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2021 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] maja 2021 r., [...], ([...]) (punkty I. sentencji wyroku).

Jednocześnie, uznając że nie ma podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości), Sąd na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie, którego dotyczyły skargi M. sp. z o.o. oraz Rzecznika (punkt II. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz M. sp. z o.o. kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł złożyło się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (k. 32 akt sądowych).

Rzecznik nie uiszczał wpisu od skargi oraz nie był także reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – stąd na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania nie zasądzano.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 106 akt sądowych).