Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 279/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 1,  art. 79a,  art. 8 par. 3,   art. 107  par. 3,  art. 138 par. 2,  art. 139
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 59 ust. 1,  art. 61,  art. 1,  art. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Aleksandra Bartczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 2022 r. nr SKO 4122/30/21/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolno stojącego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

U Z S A D N I E N I E

Wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, decyzją Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miejskim Wrocławia z dnia 29 grudnia 2020 r. (Nr 5363/2020, znak: WAB.P1.6730.157.2019.DS-16), odmówiono ustalenia - na rzecz Z. W. - warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolno stojącego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, po rozbiórce istniejącego budynku, przewidzianej do realizacji we W., przy ulicy [...], na działce nr [...] oraz części działek nr [...] i nr [...],[...], obręb [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 5 stycznia 2022 r. (SKO 4122/30/21/22) po rozpatrzeniu odwołania Z. W., reprezentowanego przez r. pr. R. W., od opisanej decyzji organu I szej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm. - zwanej dalej "Kpa") oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm. - zwanej dalej też "ustawą") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 9 października 2019 r. (uzupełnionym w dniu 28 listopada 2019 r., w dniu 6 grudnia 2019 r., w dniu 3 stycznia 2020 r., w dniu 30 stycznia 2020 r. i w dniu 25 września 2020 r.) Z. W. wystąpił do organu pierwszej instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolno stojącego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną oraz na rozbiórce istniejącego budynku, przewidzianej do realizacji we W., przy ulicy [...], na działce nr [...] oraz części działek nr [...] i nr [...],[...], obręb [...].

Decyzją z dnia 24 czerwca 2020 r. (Nr 2347/2020, znak AB.P 1.6730.157.2019.DS-13), działający z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, Kierownik Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miejskim Wrocławia odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ lokalizacyjny wywiódł, że planowany sposób zagospodarowania terenu i cechy zabudowy, a także jej układ przestrzenny, nie kontynuują cech zabudowy i zagospodarowania terenu występującego w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego terenu wynika, że planowany budynek jest tworem wtórnym, nieeksponowanym, a linię zabudowy od strony działki nr [...] można zbliżyć do granicy z tą działką, jednak nie bardziej niż na około 15 m od granicy działek nr [...] i nr [...]. W dalszej argumentacji organ wskazał, że średni wskaźnik zabudowy wynosi około 0,31, ale większość kwartałów zabudowy mieszkalnej historycznego osiedla S. ma wskaźniki na poziomie od 0,24 do 0,26. Z tego względu wskaźnik zabudowy winien kształtować się na poziomie 0,25. Większość budynków na osiedlu S. kryta jest dachami stromymi o gzymsach na poziomie 7,0 - 7,5 m i kalenicy 11,5 m - 12 m, o kątach nachylenia od 40° do 45° i takie gabaryty winny mieć planowane budynki.

W wyniku zaskarżenia pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, Kolegium, decyzją z dnia 30 lipca 2020 r. (SKO 4122/100/20), uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazało, że przeprowadzona przez organ analiza urbanistyczna nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy w zakresie możliwości ustalenia linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości planowanego budynku. Ponadto zaś organ nie zrealizował dyspozycji art. 79a Kpa, stosownie do którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, opisaną w osnowie decyzją, organ pierwszej instancji po raz drugi odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przez inwestora zamierzenia budowlanego. Jako podstawę wydania decyzji odmownej organ wskazał na niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ wyjaśnił w tym kontekście, że planowana inwestycja nie kontynuuje dominujących cech obszaru analizowanego, nie wpisuje się w zastany ład przestrzenny obszaru analizowanego, a w szerszym kontekście także całego osiedla S. Organ pierwszej instancji podniósł, że błędne jest twierdzenie, iż planowana inwestycja może - w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa - kontynuować cechy zabudowy wielorodzinnej przy ul. [...] do [...] i zabudowy jednorodzinnej z usługami przy ul. [...] do [...]. Budynki te tworzą enklawę zabudowy z II połowy XX w., która swoimi cechami znacząco odbiega od typowych cech zabudowy wielorodzinnej S., zarówno pod względem wielkości poszczególnych parametrów, ale przede wszystkim pod względem formy architektonicznej. Powierzchniowo enklawa ta stanowi niewielki ułamek powierzchni całego obszaru analizowanego, w którym dominuje zabudowa typowa dla całego osiedla, tj. budynki wielorodzinne w formie długich ciągów, dwukondygnacyjne, o dachach dwuspadowych i kącie nachylenia połaci dachowych 45°, szerokości traktu ok. 10 m, wysokości okapu 7-8 m i wysokości kalenicy 12-13 m, generujące niewielki wskaźnik powierzchni zabudowy (dla kwartałów zabudowy: od 0,17 do 0,28). Zabudowa ta - zdaniem organu pierwszej instancji - nie może stać się wzorcem dla zabudowy działki nr [...], zwłaszcza jeśli chodzi o wskaźnik zabudowy, który dla poszczególnych działek mieszczących się we wskazanej wyżej enklawie jest bardzo wysoki i dochodzi do 0,71. Przyjęcie dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tak wysokiego wskaźnika - wyższego niż średni z całego obszaru analizowanego - przyczyniłoby się do zwiększenia dysharmonii w rejonie ul. [...] od nr. [...] do nr. [...].

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł, z zachowaniem terminu ustawowego, Z. W., reprezentowany przez r. pr. R. W. Odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a w szczególności: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, pomimo że przedstawiona przez odwołującego się koncepcja spełnia warunki kontynuacji funkcji i cech zabudowy, bowiem: - organ pierwszej instancji odmawia oparcia się przy ustaleniu warunków zabudowy na kwartale architektonicznym bezpośrednio sąsiadującym z działką nr [...] z uwagi na fakt, iż "budynki te tworzą enklawę zabudowy z II połowy XX w., która swoimi cechami znacząco odbiega od typowych cech zabudowy S.", gdy tymczasem okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla obowiązku organu rozważenia okoliczności wynikających z istnienia tej "enklawy", bowiem nie stanowi ona samowoli budowlanej, bowiem dla zabudowań w tym obszarze organ wydał decyzje o warunkach zabudowy oraz pozwolenia budowlane,-funkcja zabudowy pozostaje tożsama z zabudową otaczającą działkę nr [...],-działki sąsiednie zabudowane są budynkami mieszkalnymi o procentowej powierzchni zabudowy, znacznie wyższej od zabudowy zaproponowanej przez odwołującego się (którą tą okoliczność powoływało samorządowe kolegium odwoławcze w decyzji z dnia 30 lipca 2020 r.), co stanowi odtworzenie planu osiedla S. Wahlicha i Heima z 1919-1920 r. i pozwala "domknąć" pierzeję enklawy o wysokim wskaźniku zabudowy, -przyjęta linia zabudowy od strony ciągu pieszo-jednego połączonego z ulicą [...] jest zgodna z linią zabudowy dominującą w obszarze S. i z działką sąsiadującą o numerze [...], co zostało wskazane przez samorządowe kolegium odwoławcze w decyzji z dnia 30 lipca 2020 r. oraz przyznane przez organ pierwszej instancji, który korespondencją z dnia 6 października 2020 r. dopuścił możliwość sytuowania budynku na granicy działki, -wysokość okapów proponowana przez odwołującego się nie odbiega w sposób znaczący od średniej dla obszaru analizowanego, a nadto zabudowa sąsiadująca posiada podobnej wysokości okapy, geometria dachu proponowana przez wnioskodawcę jest kontynuacją geometrii dachów budynków sąsiadujących wielorodzinnych, w szczególności wobec dokonania korekty wniosku dnia 25 września 2020 r.,- szerokość elewacji frontowej znajdującej się od frontu działki, tj. od strony ul. [...], koresponduje z szerokościami istniejącej zabudowy przyjętymi dla obszaru analizowanego, natomiast w odniesieniu do szerokości elewacji bocznych oraz tylnej brak jest odnośnych regulacji prawnych, wobec czego formułowanie w tym zakresie jakichkolwiek wymogów przez organ pierwszej instancji jest niedopuszczalne, - wysokość kalenicy pozostaje w ustalonej przez organ normie -13 metrów, b) art. 53 ust. 4 pkt 2, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, poprzez faktyczne pominięcie wydanego przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu uzgodnienia z dnia 15 listopada 2019 r. oraz wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 18 lutego 2020 r., polegające na braku podjęcia jakiejkolwiek polemiki z tym uzgodnieniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz nieuargumentowaniu przyjęcia odmiennych wniosków w przedmiocie ochrony ładu przestrzennego dzielnicy S., co finalnie jest naruszeniem obowiązku zawartego w treści art. 53 ust, 3 pkt. 2 ustawy, c) art. 56, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, poprzez oparcie decyzji odmownej wyłącznie o podstawę prawną wskazaną w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, zarzucając rzekome niespełnienie wymagań ładu przestrzennego historycznej dzielnicy S., podczas gdy przytoczone w decyzji argumenty oraz wyniki analizy wskazują, że w istocie warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy został zachowany, a organ powołując się na szeroko pojęte i przez siebie dowolnie interpretowane "uwarunkowania ładu przestrzennego" dzielnicy S., nie precyzuje na czym rzekome niespełnienie wymagań ładu przestrzennego ma polegać, d) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez kierowanie się przy ustalaniu wskaźnika zabudowy wskaźnikiem zabudowy spoza obszaru analizowanego, co spowodowało nieprawidłowe ustalenie tego wskaźnika na poziomie 0,24-0,26, e) § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu do ustalenia linii zabudowy od strony działki nr [...] (ciągu pieszo-jezdnego), w sytuacji gdy wskazana regulacja dotyczy ustalania linii zabudowy jedynie od strony drogi publicznej (tj. ul. [...]); przy tym organ pośrednio doprowadził do wskazanego naruszenia poprzez ustalenie, iż szerokość elewacji szczytowych (w tym również bocznych - w zależności od projektu budowalnego) powinna zawierać się w przedziale 10-11 m, co wymuszałoby posadowienie budynku z dala od granicy działki; ewentualnie - w wypadku uznania dopuszczalności wyznaczania linii zabudowy od strony działki nr [...] - Odwołujący się zarzucił błędne ustalanie tej linii w tzw. oddaleniu od granicy działki, pomimo istnienia zabudowy w tzw. pierwszej linii na działkach sąsiadujących o nr.: [...] i [...], wbrew dyspozycji § 4 ust. 1 rozporządzenia, który nakazuje wyznaczać linię zabudowy, jako kontynuację istniejącej linii, f) § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, poprzez: - nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 0,24-0,26 i odmowę ustalenia warunków zabudowy z proponowanym wskaźnikiem powierzchni zabudowy rzędu 0,4, podczas gdy średnia powierzchnia zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,31, zaś intensywność zabudowy w obszarze najbliższego sąsiedztwa dla budynków mieszkalnych wynosi od 0,54 do 0,71 powierzchni działki: - nieprawidłowe wyznaczenie w analizie wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 0,19, w oparciu o działki niezabudowane, w sytuacji gdy takie działanie jest niedopuszczalne i nie znajduje umocowania w przepisach prawa; g) § 5 ust. 2 wymienionego rozporządzenia, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie wskaźnika zabudowy działki na poziomie 0,24-0,26, podczas gdy przeprowadzona analiza wykazała średni wskaźnik zabudowania obszaru analizowanego na poziomie 0,31, zaś prawidłowe zastosowanie przepisu prowadzić powinno do konkluzji, że działka znajduje się w gęsto zabudowanej enklawie budynków mieszkalnych o wskaźniku intensywności zabudowy od 0,54 do 0,71, wobec czego wnioskowany wskaźnik zabudowy nie jest wygórowany i jako taki winien być uznany za dopuszczalny, w szczególności wobec historycznych planów utworzenia w miejscu działki objętej wnioskiem budynku o podobnych rozmiarach (vide plan osiedla S. Wahlicha i Heima z 1919-1920 r., znajdujący się w aktach sprawy) oraz wobec wynikającej z obecnego układu tej enklawy konieczności "domknięcia" jej pierzei, który to zamysł realizowałaby planowana zabudowa, bazująca na kształcie litery "L", co wprost podnoszone było przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w pismach z dnia 15 listopada 2019 r. oraz z dnia 18 lutego 2020 r. - tym samym dopuszczenie wskaźnika zabudowy na wnioskowanym poziomie spełniłoby wymóg kontynuacji gęstości zabudowy; h) § 5 ust. 2, w zw. z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe ustalenie dopuszczalnego wskaźnika zabudowy na poziomie 0,24-0,26 z powołaniem się na okoliczność, że w sąsiedztwie obszaru analizowanego (wskaźnik nasycenia terenu zabudową) wynosi 0,25 i 0,26, co w sposób jednoznaczny dowodzi, iż organ przy wyznaczeniu wartości tego wskaźnika oparł się nie na obszarze analizowanym (jak nakazuje § 3 rozporządzenia), a na obszarach znajdujących się poza obszarem analizowanym; i) § 6 ust, 1 tegoż rozporządzenia, poprzez: - ustalenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej na poziomie 10-11 m i niewyznaczenie zakresu tolerancji o wartości 20%, co stanowi działanie niezgodne z brzmieniem przepisu; - wyznaczenie szerokości elewacji szczytowych na poziomie 10-11 m, podczas gdy dyspozycja tego przepisu dotyczy wyłącznie wyznaczania szerokości elewacji frontowych znajdujących się od strony ulicy, a nie pozostałych elewacji; j) § 8 przytaczanego rozporządzenia, poprzez nieustalenie warunków zabudowy w sposób objęty wnioskiem w zakresie geometrii dachu, podczas gdy proponowana przez odwołującego się geometria dachu jest odpowiednia do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, w szczególności mając na względzie fakt, że w obszarze analizowanym kąty nachylenia dachu kształtują się na poziomie 30°-45°, zaś wobec skorygowania treści wniosku pismem z dnia 25 września 2020 r. Odwołujący się wnioskował o przyjęcie kąta nachylenia dachu w wartościach 35°-45°, przy czym powoływany przepis nie nakazuje przyjmowania wartości średnich, a jedynie "odpowiednich"-, k) art. 18 ust. 1, w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy zmierzającej do przywrócenia historycznego charakteru kwartałowi mieszkalnemu objętemu wnioskiem i wydanie wytycznych prowadzących do zaburzenia zabytkowego charakteru układu urbanistycznego S. sprzecznych z uzgodnieniem dokonanym przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i jego dalszymi wyjaśnieniami; 1) art. 7 pkt. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędne niezastosowanie, objawiające się w odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wniosku respektującego ustalenia ochrony zabytkowej dzielnicy S., który pismem z dnia 15 listopada 2019 r. uzyskał uzgodnienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, tj. organu odpowiedzialnego za ochronę obszaru zabytkowego kompleksu budynków na osiedlu S.; jak wskazał organ konsultacyjny koncepcja objęta wnioskiem "kontynuuje charakterystyczną na S. zasadę "konturowego" kształtowania linii i bloków zabudowy oraz wnętrz urbanistycznych. W bezpośredni sposób odnosi się ona do historycznych koncepcji zagospodarowania i zabudowy tej części S. (np. plan Wahlicha i Heima z 1919-20), (...) omawianą inwestycję należy traktować jako formułę uporządkowania stanu istniejącego a także - ze względu na kwestie podniesione w pkt 5 - rewaloryzację tego obszaru. (...) Koncepcja zaopiniowana pozytywnie zakłada gęstość zabudowy oraz formy typowe dla oryginalnej zabudowy S., dlatego w zaproponowanym zakresie jest akceptowalna dla DWKZ (z omówionymi na wstępie uwagami)"; 2) przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na treść wydawanej decyzji, a mianowicie: a) art. 7, w zw. z art. 77 oraz art. 80 Kpa, poprzez: - bezpodstawne, dowolne i niepoparte jakimkolwiek materiałem dowodowym ustalenie, że planowany na działce nr 74 budynek powinien być wycofany do drugiej linii zabudowy od strony działki nr 70/8 (którego to zapatrywania organ pierwszej instancji nie zmienił, pomimo wytycznych Kolegium zawartych w decyzji z dnia 30 lipca 2020 r.), podczas gdy w granicach obszaru analizowanego w najbliższym sąsiedztwie oraz w całym obszarze analizowanym znajduje się liczna zabudowa zlokalizowana w pierwszej linii (tj. przylegająca do działek, na których zlokalizowane są drogi publiczne), przykładowo działki o nr: [...],[...] (przylegające do ciągu pieszo-jezdnego zlokalizowanego na działce [...],[...],[...],[...]; lokalizacja inwestycji w sposób zaproponowany we wniosku byłaby kontynuacją linii zabudowy, która została wyznaczona przez budynki zlokalizowane na działkach nr [...] i nr [...], natomiast żądanie organu wycofania się poza pierwszą linię zabudowy zaburzy ład przestrzenny na obszarze S. i będzie stało w sprzeczności z zaleceniami Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co wynika m.in. z pisma tego organu z dnia 18 lutego 2020 r.; utworzenie postulowanego przez organ pierwszej instancji uskoku uniemożliwiłoby także zamknięcie pierzei kwartału zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...];- bezpodstawne, dowolne oraz niepoparte rzetelną analizą przyjęcie, że maksymalna intensywność zabudowy na działce nr [...] powinna wynosić 24-26% jej powierzchni, co doprowadziło do błędnej odmowy ustalenia warunków zabudowy na wnioskowanym poziomie intensywności 0,4, podczas gdy z analizy w części tekstowej przedstawionej przez sam organ wynika, iż obszar analizowany posiada średnia gęstość zabudowy na poziomie 0,31, zaś budynki o podobnej funkcji (mieszkalnej) zlokalizowane w najbliższym sąsiedztwie zajmują od 54% do 71% powierzchni działek, na których zostały posadowione (którą to okoliczność organ pierwszej instancji pominął); wobec powyższego uznać należy, że ustalenie intensywności zabudowy na poziomie 0,4 stanowiłoby kontynuację intensywności zabudowy z budynkami sąsiadującymi, co daje podstawę do zastosowania odstępstwa od wyników analizy na korzyść Odwołującego się; w tym zakresie Odwołujący się zarzucił również, że organ w swoich ustaleniach oparł się na wskaźnikach "sąsiedztwa obszaru analizowanego"-, w szczególności Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał w piśmie z dnia 18 lutego 2020 r., że koncepcja zaopiniowana pozytywnie zakłada gęstość zabudowy oraz formy typowe dla oryginalnej zabudowy S., dlatego w zaproponowanym zakresie jest akceptowalna dla organu konserwatorskiego; - bezpodstawne i całkowicie dowolne ustalenie, że proponowana geometria dachu nie koresponduje z geometrią dachów z obszaru analizowanego, podczas gdy już z samej treści uzasadnienia decyzji wynika, iż dachy budynków w obszarze analizowanym posiadają kąty nachylenia rzędu 30°-45°, wobec czego wnioskowany dach z nachyleniem od 35° do 45° nie koliduje z dotychczasową zabudową, lecz kontynuuje jej cechy;- bezpodstawne i całkowicie dowolne ustalenie, że wysokość kalenicy winna nie przekraczać 12-13 m wysokości, podczas gdy średnia wysokość kalenic w obszarze analizowanym wynosi 13,39 m; - bezpodstawne i całkowicie dowolne przyjęcie, że proponowana przez odwołującego się zabudowa zaburzy ład architektoniczny historycznego układu urbanistycznego S., podczas gdy z planu osiedla S. Wahilicha Heima z 1919-1920 r. wynika, iż w miejscu lokalizacji działki nr [...] miał znajdować się budynek sięgający linią zabudowy z jednej strony do ulicy [...], a z drugiej strony do ciągu pieszo-jezdnego od strony działki [...], wobec czego propozycja lokalizacji budynku jest zbieżna z historycznymi zamierzeniami architektonicznymi dla osiedla S. w zakresie, w jakim obecna parcelacja terenu na działki pozwala odtworzyć ten teren; zgodność tę potwierdza również pozytywne uzgodnienie wniosku przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 15 listopada 2019 r. oraz w wyjaśnieniach z dnia 18 lutego 2020 r.; bezpodstawne i całkowicie dowolne ustalenie, że posadowienie budynku w proponowanym we wniosku kształcie zaburzy historyczny układ urbanistyczny wpisany do rejestru zabytków, co było jednym z motywów decydujących o ustaleniu odmiennych założeń zabudowy przez organ pierwszej instancji, podczas gdy Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 15 listopada 2019 r. zaakceptował proponowaną koncepcję zagospodarowania, przyjmując jednocześnie, że projektowany budynek nawiązywać ma do prostej bryły, proporcji, kształtu dachu, zasadniczych parametrów (wysokość kalenicy do 12-13 m, szerokość elewacji szczytowej do około 10 m) szeregowej międzywojennej zabudowy S., np. przy ul. [...] lub ul. [...]; w tym zakresie w szczególności propozycja usytuowania budynku na działce nr [...] na granicy z działką nr [...] (od strony zachodniej) została podyktowana zaleceniami Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który wskazał konieczność zamknięcia pierzei w celu wprowadzenia ładu przestrzennego zgodnego z materiałami archiwalnymi, co też wynika m.in. z pisma Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 lutego 2020 r.; pominięcie okoliczności, że przyczyną posadowienia budynku aktualnie istniejącego na działce nr [...] w drugiej linii zabudowy, była jego niemieszkalna, techniczna funkcja - stanowił bowiem centralę telefoniczną Telekomunikacji Polskiej, wobec czego jego eksponowanie od strony działki nr [...] nie było pożądane, zaś proponowana we wniosku funkcja dla nowego budynku jest funkcją mieszkalną, zatem przyczyna, dla której budynek został wycofany, nie istnieje. Wskazać przy tym należy, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków, z uwagi na zmianę funkcji zabudowy, oczekuje posadowienia proponowanego budynku w pierwszej linii zabudowy od strony działki nr [...] oraz zamknięcia pierzei tym nowym budynkiem. Pominięcie powyższej okoliczności doprowadziło do błędnego ustalenia, iż proponowana wnioskiem zabudowa nie spełnia warunku kontynuacji cech zabudowy, w konsekwencji czego organ odmówił uzgodnienia warunków zabudowy; powołanie się na cztery poprzedzające postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] i w konsekwencji ustalenie, że konieczna jest odmowa ustalenia warunków zabudowy w tym postępowaniu ze względu na rzekome podobieństwo w postulowanych warunkach zabudowy, gdy tymczasem akta tych postępowań nie stanowią materiału dowodowego zgormadzonego w sprawie, zaś zgodnie z wyjaśnieniami Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w postępowaniu tym proponowane w poprzedzających postępowaniach sposoby zabudowy nawiązywały do dotychczasowej, ahistorycznej zabudowy i nie uzyskały pozytywnych uzgodnień ze strony Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; tym samym organ dopuścił się również naruszenia art. 8 § 2 Kpa, traktując różne wnioski i stany faktyczne w taki sam sposób, - bezpodstawne i całkowicie dowolne pominięcie i nieustosunkowanie się do pism Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - uzgodnienia z dnia 15 listopada 2019 r. oraz wyjaśnień zawartych piśmie z dnia 18 lutego 2020 r. - dotyczących zasadniczych różnic pomiędzy czterema postępowaniami w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] (wzmiankowane na karcie nr 2 zaskarżanej decyzji) a wnioskiem złożonym przez odwołującego się, w tym w szczególności przytoczonych przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków argumentów o konieczności zamknięcia pierzei i możliwości uporządkowania istniejącej już zabudowy w kwartale budynków przy ul. [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ decyzji odmawiającej uzgodnienia warunków zabudowy; organ nie odniósł się w szczególności do pisma Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 lutego 2020 r., gdzie w pkt. 5 organ ten wskazał, iż koncepcja objęta wnioskiem "kontynuuje charakterystyczną dla S. zasadę »konturowego« kształtowania linii i bloków zabudowy oraz wnętrz urbanistycznych. W bezpośredni sposób odnosi się ona do historycznych koncepcji zagospodarowania i zabudowy tej części S. (np. plan Wahlicha i Heima z 1919-20), zakładających wprowadzenie tu bloku zabudowy dokładnie w omawianej lokalizacji, wzdłuż południowej krawędzi terenu zielonego (dz.nr [...], obecnie teren przedszkolny). Wskazać należy, że podobne komponowane historycznie regularne zamknięcie niewielkiego obszaru zabudową zrealizowane zostało w północnym krańcu osiedla, u zbiegu ul. [...] i [...]", a także w pkt. 7 - "W tym kontekście omawiana inwestycje należy traktować jako formułę uporządkowania stanu istniejącego a także - ze względu na kwestie podniesione w pkt 5 - rewaloryzację tego obszaru. Ma to istotne znaczenie w kontekście przywołania w Państwa wystąpieniu uprzednich, negatywnych stanowisk DWKZ wobec inwestycji planowanych na tym terenie. Podkreślić należy, że każdorazowo organ odnosił się do propozycji zagospodarowania i gabarytów odmiennych od tych zaopiniowanych pozytywnie w dniu 15.11.2019 roku. Zanegowane propozycje obejmowały bowiem zachowanie oraz rozbudowę i nadbudowę wtórnego, bezstylowego obiektu technicznego (centrala O.) lub zastąpienie go obiektami o podobnych gabarytach i w dużym zagęszczeniu, a więc utrwaleniem ahistorycznych form zagospodarowania tego terenu. Koncepcja zaopiniowana pozytywnie zakłada gęstość zabudowy oraz formy typowe dla oryginalnej zabudowy S., dlatego w zaproponowanym zakresie jest akceptowalna dla DWKZ (z omówionymi na wstępie uwagami)"; -bezpodstawne i całkowicie dowolne kierowanie się przy ustalaniu wskaźnika zabudowy wskaźnikiem zabudowy spoza obszaru analizowanego, co wpłynęło na ustalenie tego wskaźnika na poziomie 0,24-0,26; b) art. 107 § 3 Kpa, przez; - w zakresie faktów, które organ uznał za udowodnione - brak sprecyzowania, jaki powinien być wskaźnik intensywności zabudowy działki nr [...] - organ w decyzji posługuje się na przemian wartościami 0,24-0,26 oraz 0,31, nie wskazując ostatecznie, jaka jego zdaniem powinna dopuszczalna gęstość zabudowy działki nr [...], - niewskazanie przez organ, na jakich dowodach się oparł przyjmując za właściwą intensywność zabudowy na poziomie 0,24-0,26 dla działki nr [...], w szczególności które kwartały w obszarze analizowanym (czy poza obszarem analizowanym) charakteryzują się gęstością zabudowy na poziomie 0,24-0,26, czy powołane na karcie nr 6 wartości: 0,19, 0,21, 0,28, - niewskazanie przez organ, na jakiej podstawie wywodzi, że dla planowanej inwestycji właściwa byłaby tzw. druga linia zabudowy od strony działki nr [...], skoro w zasadzie żaden budynek w obszarze analizowanym nie jest tak głęboko wycofany względem linii zabudowy, a większość budynków w obszarze analizowanym posadowiona jest na granicach działek; - niewskazanie przez organ, na jakiej podstawie przyjął, że budynek nie powinien stwarzać wrażenia pierzei wzdłuż działki nr [...], skoro żadna zabudowa z obszaru analizowanego nie jest tak głęboko wycofana, jak budynek posadowiony obecnie na działce, a także nieodniesienie się do stanowiska Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który uznał kontynuację i zamknięcie pierzei wzdłuż działki [...] za właściwe;- brak wyjaśnienia przez organ, dlaczego proponowana geometria dachu nie stanowi kontynuacji cech zabudowy obszaru analizowanego, pomimo skorygowania wniosku pismem z dnia 25 września 2020 r.; - zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego organ pierwszej instancji w zakresie ochrony konserwatorskiej historycznego układu urbanistycznego dzielnicy S. nie podzielił opinii Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zawartej w uzgodnieniu z dnia 15 listopada 2019 r. oraz wyjaśnieniach z dnia 18 lutego 2020 r., lecz przyjął własne, odmienne stanowisko w zakresie sposobu zagospodarowania kwartału mieszkalnego, na którym leżą działki objęte wnioskiem, a ponadto nie odniósł się w żaden sposób do opinii Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w tym w szczególności nie sformułował jakichkolwiek zarzutów wobec jej treści, ani wobec treści wyjaśnień Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 lutego 2020 r., c) art. 107 § 3 Kpa, poprzez odwołanie się do stwierdzenia, że "pozostałe zapisy w decyzji 2347/2020 pozostają bez zmian", która to decyzja nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, a nadto poprzez niewyjaśnienie stronie, które z "zapisów" tej uchylonej decyzji pozostają bez zmian, wobec czego decyzja ta w sposób oczywisty dotknięta jest brakiem wszystkich obligatoryjnych elementów jej uzasadnienia; d) art. 138 § 2 Kpa, poprzez zaniechanie poczynienia ustaleń faktycznych zaleconych przez organ drugiej instancji w decyzji z dnia 30 lipca 2020 r., a to: -niewskazanie normatywnych i urbanistycznych argumentów przemawiających za odsunięciem planowanej linii zabudowy od działki nr [...], w szczególności wobec treści propozycji oznaczonej jako wariant A zawartej w korespondencji mailowej kierowanej przez pracownika organu pierwszej instancji do pełnomocnika odwołującego się, w której organ pierwszej instancji uznał za dopuszczalną lokalizację linii zabudowy na granicy działki, jako kontynuację linii zapoczątkowanej już na działkach nr [...] oraz nr [...], - niewskazanie normatywnych i urbanistycznych argumentów przemawiających za wyznaczeniem wysokości elewacji na poziomie 7-8 m, skoro w obszarze analizowanym znajdują się budynki o znacznie wyższej wysokości elewacji, zaś wnioskowana przez odwołującego się wysokość elewacji wynosi 8,7 m, co jest wartością zbliżoną do średniej i nie zaburza ładu obszaru analizowanego, kontynuując funkcje jego zabudowy, na co wskazało kolegium, c) art. 139, w zw. z art. 138 § 2 Kpa, poprzez pogorszenie sytuacji prawnej odwołującego się przez organ pierwszej instancji po wydaniu zaskarżonej decyzji, polegające na ustaleniu, że: - szerokość traktu powinna wynosić 10-11 m (w decyzji 2347/2020 organ nie oponował wnioskowanym 12 m elewacji szczytowej frontowej), - geometria dachu winna być ustalona w kącie nachylenia 45° (w decyzji 2347/2020 - 40° do 45°).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnych z wnioskowanymi przez niego parametrami inwestycji. Ponadto, na podstawie art. 136 Kpa, Odwołujący się wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów stanowiących załączniki do odwołania, tj.: 1) opinii urbanistycznej L. W. z dnia 29 czerwca 2020 r. do analizy funkcji oraz cech zabudowy, sporządzonej do decyzji nr 2347/2020 z dnia 24 czerwca 2020 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji położonej przy ul. [...] we W., działka nr [...] oraz część działek nr [...] i [...],[...], obręb [...], celem udowodnienia faktu istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, jej funkcji, cech i zagospodarowania terenu, w tym w szczególności intensywności zabudowy w najbliższym sąsiedztwie działki nr [...] oraz średniej intensywności zabudowy w obszarze analizowanym, z uwzględnieniem działek zabudowanych i niezabudowanych, przyjętych linii zabudowy w odniesieniu do dróg publicznych, kontynuacji pierzei, geometrii dachu w obszarze analizowanym oraz wysokości kalenic; spełnienia przez wnioskowaną inwestycję warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w szczególności w zakresie powierzchni zabudowy, linii zabudowy oraz geometrii dachu; 2) pisma Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2019 r. oraz pisma z dnia 18 lutego 2020 r., celem udowodnienia stanowiska tego organu w przedmiocie proponowanej przez wnioskodawcę zabudowy działki nr [...], wydanej w procedurze uzgodnienia przeprowadzonej w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy; 3) planu osiedla S. Wahlicha i Heima z 1919-1920 r., celem udowodnienia faktu pierwotnego rozplanowania kwartału, w którym mieści się aktualnie wyznaczona działka nr [...], w szczególności budynku zaplanowanego na tej działce, jego położenia względem ul. [...] oraz działki nr [...], wielkości budynku w stosunku do pozostałej części zabudowy; 4) korespondencji mailowej P. F. i T. G. z dni 6- 8 października 2020 r., na okoliczność przebiegu rozmów w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy po uchyleniu decyzji nr 2347/2020 przez Kolegium.

W skierowanym do Kolegium piśmie z dnia 13 marca 2021 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawiły także strony postępowania – E. O. i T. O.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w rozpatrywanej sprawie, w ocenie kolegium, nie zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy. Trzeba zauważyć, że wystarczającym uzasadnieniem dla odmowy ustalenia warunków zabudowy stanowi niezaistnienie choćby jednego z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niespełnienie kolejnego warunku stanowi więc tylko dodatkowe umocowanie dla prawidłowego kierunku rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych a cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 56, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika ponadto z art. 52 ust. 3 ustawy, nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Oznacza to, że ilekroć wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa i spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy, to organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Jeśli zaś powyższe warunki nie zostały spełnione, wydanie pozytywnej decyzji lokalizacyjnej jest niedopuszczalne.

W celu ustalenia, czy spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a także w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ lokalizacyjny wyznacza, wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawę prawną do wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji i cech zabudowy do dnia 3 stycznia 2022 r. stanowił § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej "rozporządzeniem planistycznym"), obecnie zaś art. 61 ust. 5a ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, przy czym przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Podkreślić należy, że przepisy określają jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o rozmiarach adekwatnych dla każdego przypadku odrębnie. Oznacza to, że w razie potrzeby organ może określić większy obszar analizy, który będzie tworzył całość urbanistyczną, jeżeli umożliwi to zebranie pełniejszego materiału umożliwiającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07, źródło: CBOSA). W zależności zatem od stanu faktycznego sprawy, w niektórych przypadkach ustalenie obszaru analizowanego o wielkości minimalnej może pozwolić organowi na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w innych zaś przypadkach analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 ustawy, będzie wymagać od organu wyznaczenia większego obszaru poddanego analizie.

W rozpatrywanej sprawie wjazd na teren planowanej inwestycji planowany jest od drogi publicznej - ul. [...] - przez wąski sięgacz, będący częścią działki objętej wnioskiem Inwestora. Trzeba zauważyć, że część działki przewidziana do zainwestowania położona jest w oddaleniu od drogi publicznej, w tzw. "drugiej linii zabudowy", zaś tylko wspomniany odcinek sięgacza, o szerokości ok. 6 m, przylega bezpośrednio do ul. [...]. W ocenie Kolegium zasadne jest przyjęcie, że "front działki", stanowiący wyznacznik dla wielkości obszaru analizowanego, odpowiada szerokości działki zainwestowania od strony drogi publicznej - ul. [...] (mimo, że nie przylega on do tej drogi na całej długości), tj. szerokość ok. 28 m. Daje to obszar analizowany w minimalnych granicach 84 m, liczonych od granic działki potencjalnego zainwestowania (28 m x 3 = 84 m). Organ lokalizacyjny objął obszarem analizowanym działki położone w odległości od ok. 90 do ok. 365 m od granic obszaru analizowanego, uwzględniając je w pełnym geodezyjnym obrysie (za wyjątkiem działek drogowych, które nie wpływają na ocenę stanu zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym). Podkreślić również trzeba, że granice te przebiegają wzdłuż szlaków komunikacyjnych, tj. wzdłuż ulic: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Obszar analizowany przekracza zatem minimalne wartości wyznaczone przepisami ustawy, a uprzednio rozporządzenia planistycznego, zwłaszcza w kierunku północno-zachodnim. W ocenie kolegium, działanie takie było w rozpatrywanej sprawie uzasadnione z uwagi na szczególny, zabytkowy charakter układu przestrzennego S. oraz ze względu na zwartą, spójnie ukształtowaną zabudowę. Wytyczenie granic obszaru analizowanego wzdłuż ciągów komunikacyjnych (tj. ulic: [...],[...],[...] i [...]) z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych pozwoliło na uchwycenie urbanistycznej całości sąsiedztwa planowanej inwestycji, które stanowi przemyślany układ - zarówno w sferze dwuwymiarowego planu, jak i trójwymiarowego kształtowania zabudowy o jednorodnych gabarytach i analogicznych rzutach. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z analizy urbanistycznej wynika, że budynki mieszkalne i usługowe usytuowane są wzdłuż głównych ciągów komunikacyjnych, w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego (w tzw. pierwszej linii zabudowy), tworząc długie pierzeje o jednakowych gabarytach i cechach architektonicznych. Układ zabudowy jest czytelny i symetryczny. Wyjątek pod tym względem stanowi zespół zabudowy zlokalizowany u zbiegu ulic [...] i [...], na działkach o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Składa się bowiem na niego skupisko nieregularnie położonych i zróżnicowanych architektonicznie budynków, nie wpisujących się w szersze otoczenie urbanistyczne przedmiotowego terenu. Pośród tej zabudowy znajduje się również działka potencjalnego zainwestowania, która dodatkowo charakteryzuje się także tym, że jest zlokalizowana w tzw. drugiej linii zabudowy, powiększając dysonans urbanistyczny terenu, przez wprowadzanie zabudowy w głąb kwartałów wykorzystywanych jako tereny zielone. Odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla opisanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego organ pierwszej instancji wskazał na brak zgodności wniosku Inwestora z wynikami analizy funkcji i cech zabudowy. Organ podniósł w tym kontekście, że średni wskaźnik zabudowy wynosi około 0,31, ale ze względu na dominujący w obrębie większości kwartałów zabudowy mieszkalnej osiedla S. parametr ten powinien kształtować się na poziomie od 0,24 do 0,26. Szerokość traktu (elewacji szczytowej) powinna zawierać się w przedziale od 10,0 m do 11,0 m, wysokość okapu w przedziale od 7,0 m do 8,0 m, zaś geometria dachu to dach dwuspadowy o kącie nachylenia 45°. Kolegium podziela stanowisko organu pierwszej instancji co do niezgodności planowanej inwestycji z wymogami ładu przestrzennego. Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Dodatkowo art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Należy przyjąć, że określony w przepisach ustawy oraz w rozporządzeniu planistycznym sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi jeden z aspektów uwzględniania w postępowaniu lokalizacyjnym ładu przestrzennego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zawarte w powyższym rozporządzeniu "matematyczne" zasady wyznaczania wartości poszczególnych parametrów planowanej zabudowy nie wyczerpują przytoczonego wyżej, ustawowego sposobu rozumienia ładu przestrzennego, z którego wynika obowiązek organu lokalizacyjnego uwzględniania także takich wartości, jak harmonijne ukształtowanie przestrzeni oraz wymogi kompozycyjno-estetyczne. Wartości te z oczywistych względów nie dają się kwantyfikować i ich wyrazem nie może być tylko i wyłącznie tabelaryczne zestawienia wyników analizy urbanistycznej w zakresie poszczególnych parametrów planowanej inwestycji kubaturowej.

Mając na względzie powyższe wytyczne kolegium stwierdza, że zasadne jest stanowisko organu pierwszej instancji zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, zgodnie z którym planowany budynek powinien gabarytami nawiązywać do zabudowy dominującej w sąsiedztwie urbanistycznym działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że nie chodzi o wąsko pojmowane, bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji, na które składają się wspomniane wyżej działki o nr.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], lecz o kontekst całego układu urbanistycznego, objętego granicami obszaru analizowanego. W obszarze tym mamy bowiem niewątpliwie do czynienia z niezwykle harmonijnym, historycznie ukształtowanym układem zabudowy. Z kolei teren potencjalnego zainwestowania znajduje się w obszarze, który stanowi dysonans w tym układzie. Nie oznacza to jednak, że dopuszczalne jest dalsze pogłębianie tego stanu, przez wprowadzanie kolejnej zabudowy, dysharmonijnej względem dominującego wzorca.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia planistycznego wskaźnik zabudowy ustala się na poziomie średniej wartości tego parametru w obszarze analizowanym, która w rozpatrywanej sprawie wynosi 0,31. Przepis ust. 2 dopuszcza wyznaczenie wskaźnika na innym poziomie, musi to jednak wynikać z analizy urbanistycznej. Sam fakt występowania w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem działek o wyższym wskaźniku zabudowy nie oznacza automatycznie, iż ustalenie tego parametru zgodnie z wnioskiem inwestora będzie uzasadnione. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem "przewidziane rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby »wynikało to z analizy«, nie oznacza dowolności. Jak akcentuje się w orzecznictwie, nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora" (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 października 2012 r., II SA/GI 564/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009 r., II SA/Kr 1525/09; źródło: CBOSA). Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że w rozpatrywanej sprawie nie tylko brak jest uzasadnienia dla ustalenia stosunkowo wysokiego wskaźnika zabudowy zgodnie z wnioskiem Inwestora, ale także, że ustalenie tego parametru we wnioskowanej wysokości naruszyłoby istniejący ład przestrzenny. O ile bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajdują się działki o podobnym, wysokim wskaźniku zabudowy, to jednak należy zwrócić uwagę na powierzchnię działki objętej wnioskiem, wynoszącą 2027 m2. Jest ona znacznie większa niż powierzchnia działek sąsiednich, na które powołuje się w odwołaniu Inwestor (działki o nr.: [...],[...] i [...]- 648 m2; działka nr [...] - 389 m2; działka nr [...] - 424 m2; działka nr [...] - 324 m2; działka nr [...] - 362 m2; działki o nr.: [...] i [...] - 682 m2). Jakkolwiek zatem na wskazanych działkach wskaźnik zabudowy przekracza średnią wartość, to jednak ustalenie równie wysokiego wskaźnika dla inwestycji objętej wnioskiem doprowadziłoby do powstania obiektu znacznie większego niż obiekty sąsiednie. Co więcej, wnioskowana przez Inwestora wysokość planowanej rozbudowy (gzyms na poziomie 8,7 m, kalenica na poziomie 13 m), przewyższa wysokość budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Inwestora zaś dla wykazania spełnienia warunku kontynuacji wskaźnika zabudowy przywołuje specyficzne (w kontekście całego obszaru analizowanego) wartości z bezpośredniego sąsiedztwa terenu inwestycji, a dla uzasadnienia kontynuacji wysokości planowanego budynku - parametry zabudowy spoza tergo sąsiedztwa. Zatem realizacja planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem spowodowałaby nie tylko znaczne zagęszczenie istniejącej zabudowy w najbliższym sąsiedztwie inwestycji, ale również wprowadziła na zaplecze istniejących budynków obiekt przewyższający je rozmiarami. W istocie oznaczałoby to zaburzenie istniejącego, przemyślanego i starannie zaprojektowanego układu przestrzennego, co słusznie podniósł organ pierwszej instancji. Z analizy urbanistycznej wynika ponadto, że w całym obszarze analizowanym nie występuje wzorzec zabudowy mieszkaniowej w drugiej linii zabudowy. Kolegium stoi na stanowisku, że wprowadzenie tego typu rozwiązania nie tworzy ładu przestrzennego, a jedynie potęguje chaos przestrzenny oraz prowadzi do nieharmonijnego zagęszczenia zabudowy. Kolegium podkreśla, że organ lokalizacyjny prowadząc postępowanie wyjaśniające dostrzegł kolizję pomiędzy zamierzeniem inwestycyjnym a zabudową sąsiedzką. Z tego powodu wystąpił do Inwestora jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia 24 czerwca 2020 r. Nr 2347/2020, z pismem z dnia 2 kwietnia 2020 r. (k. nr 39 akt), informującym - zgodnie z wymaganiami art. 9 Kpa - o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, wskazującym na niedochowanie przez wnioskowane zamierzenie zasady dobrego sąsiedztwa i o zasadności rozważenia modyfikacji wnioskowanego zamierzenia, w celu jego zharmonizowania z zabudową obszaru analizowanego. Analiza akt sprawy wskazuje nadto, że również na kolejnych etapach postępowania organ pozostawał w kontakcie z pełnomocnikiem Inwestora, wskazując na możliwość modyfikacji wniosku w zakresie podstawowych parametrów planowanej zabudowy. Kolegium zauważa, że organ pierwszej instancji określił w zaskarżonej decyzji parametry, przy zachowaniu których możliwe byłoby - jego zdaniem - ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Tego typu praktyka nie znajduje jednak uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa. Funkcją decyzji lokalizacyjnej jest ścisłe i jednoznaczne określenie warunków, przy spełnieniu których możliwa jest realizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, co może jednak nastąpić tylko w przypadku wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Nie można zatem zasadnie twierdzić - jak to czyni odwołujący się - że organ pierwszej instancji "wyznaczył" w zaskarżonej decyzji jakiekolwiek parametry planowanej zabudowy. Poczynione przez organ lokalizacyjny pierwszej instancji sugestie można traktować wyłącznie w kategoriach informacyjnych albo jako element strategii argumentacyjnej tego organu, odwołującej się do pewnej koncepcji architektonicznej, którą organ potraktował jako punkt odniesienia dla odmowy ustalenia warunków zabudowy w sprawie. W konsekwencji kolegium nie dokonuje oceny zaproponowanych przez organ pierwszej instancji parametrów pod kątem możliwości wydania w oparciu o nie decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie podejmuje także polemiki z zawartymi w odwołaniu argumentami, kwestionującymi zarekomendowane przez organ pierwszej instancji wartości poszczególnych parametrów planowanej zabudowy. Rolą kolegium jest weryfikacja zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania administracyjnego pod kątem ich zgodności z przepisami obowiązującego prawa, nie zaś ocena mieszczących się jedynie w sferze postulatywnej możliwości realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Mając powyższe na względzie kolegium odniosło się do tych ustaleń pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, które znajdują oparcie w przepisach ustawy i wydanych do niej aktów wykonawczych, przede wszystkim zaś do tych, które stanowiły podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przez Inwestora zamierzenia budowlanego. W rozpatrywanej sprawie kolegium, oceniając przebieg postępowania lokalizacyjnego, nie dopatrzyło się uchybień procesowych, które mogłyby stanowić uzasadnienie dla wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Kolegium dostrzega - na co zwrócił również uwagę odwołujący się - że organ pierwszej instancji zawarł w zaskarżonej decyzji zapis o treści "pozostałe zapisy w decyzji nr 2347/2020 pozostają bez zmian". Rację ma odwołujący się twierdząc, że skoro decyzja Nr 2347/2020 została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek jej uchylenia przez kolegium, to jej zapisy nie mogły stanowić odniesienia dla decyzji kończącej postępowanie w tu rozpatrywanej sprawie. Jednocześnie jednak należy stwierdzić, że weryfikowana przez Kolegium decyzja z dnia 29 grudnia 2020 r., Nr 5363/2020, posiada wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 1 Kpa oraz zawiera uzasadnienie, w sposób dostateczny dowodzące zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Brak było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn wskazanych przez odwołującego się. Organ prawidłowo ustalił strony postępowania i zawiadomił je o wszczęciu postępowania, i o jego zakończeniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom ustawy oraz rozporządzenia planistycznego. Granice obszaru analizowanego zostały poprowadzone w miarę możliwości wzdłuż ciągów komunikacyjnych, co pozwoliło poddać analizie obszar stanowiący ukształtowaną całość urbanistyczną. Obszar ten mógł zatem stanowić podstawę do ustalenia stanu zagospodarowania działek sąsiednich oraz stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zagospodarowania terenu inwestycji. Analizując dalej zaskarżoną decyzję kolegium stwierdziło, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Skład orzekający kolegium, dokonując własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, do jakich doszedł organ pierwszej instancji. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 Kpa. Prawidłowo organ wskazał ustalenie faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia i ustosunkował się do twierdzeń stron zgłaszanych w toku postępowania. Mając na uwadze całokształt poczynionych rozważań, kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami regulującymi problematykę zagospodarowani przestrzennego, co oznacza, że w myśl powołanego powyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy, nie można było ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ponieważ do zarzutów odwołującego się, dotyczących możliwości ustalenia podstawowych parametrów planowanej inwestycji, kolegium odniosło się w swoich wcześniejszych uwagach, w tym miejscu należy ustosunkować się do argumentu odwołania, wskazującego na konieczność uwzględniania opinii Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2019 r. (znak: WZN.5183.2231.2019.JS; k. 12 akt sprawy), którą odwołujący się określa mianem "uzgodnienia". W opinii tej organ konserwatorski wyraził akceptację dla ogólnych założeń koncepcji zagospodarowania działki nr [...] i wskazał na brak przeciwwskazań do wyburzenia dotychczasowej jej zabudowy, która ma charakter wtórny i ahistoryczny. Jednocześnie organ podniósł, że projektowany budynek powinien, zgodnie z wnioskiem, nawiązywać do prostej bryły, proporcji, kształtu dachu i zasadniczych parametrów szeregowej, międzywojennej zabudowy S., np. przy ul. [...] czy ul. [...]. W kontekście wskazanego wyżej argumentu odwołania należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w przeciwieństwie do uzgodnienia dokonywanego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy, opinia organu konserwatorskiego sporządzona w toku postępowania nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie przez organy lokalizacyjne obu instancji na równi z innymi materiałami dowodowymi sprawy. Przede wszystkim jednak należy zwrócić uwagę na fakt, że uwarunkowania związane z ochroną zabytków nie są jedynymi wytycznymi, którymi musi kierować się organ lokalizacyjny oceniając dopuszczalność projektowanej inwestycji. W rozpatrywanej sprawie zarówno kolegium, jak i organ pierwszej instancji wskazały na istotne uwarunkowania urbanistyczne i architektoniczne, które przesądzają o niemożności zrealizowania wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego w kształcie zaproponowanym przez inwestora. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu wprawdzie zaakceptował przedstawioną we wniosku inwestora koncepcję zagospodarowania działki nr [...], wskazując na kilka podstawowych parametrów zabudowy, która - w jego opinii - mogłaby zostać zrealizowana na tej działce (wysokość do 12-13 m na poziomie kalenicy, szerokość elewacji szczytowej do ok. 10 m), jednocześnie jednak organ ten podkreślił konieczność nawiązania do zastanej, historycznej zabudowy osiedla S. W opinii Kolegium nawiązanie takie należy rozumieć szeroko, tj. zarówno w zakresie gabarytów nowej zabudowy, jak i jej lokalizacji w zastanym układzie urbanistycznym. Jednak nawet w zakresie gabarytów projektowanej zabudowy organ konserwatorski odniósł się tylko do maksymalnej jej wysokości i szerokości elewacji szczytowej, pomijając istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zagadnienie całkowitej powierzchni planowanej zabudowy i jej stosunku do powierzchni działki. Obie te kwestie, tj. położenia działki potencjalnego zainwestowania w szczególnym pod względem urbanistycznym obszarze, stanowiącym wyjątek w kontekście harmonijnej zabudowy obszaru analizowanego oraz wskaźnik powierzchni zabudowy wykraczający poza średnią wartość tego parametru w obszarze poddanym analizie mają - jak zostało to już wyżej wyjaśnione - fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Za wadliwy należy również uznać zarzut wydania zaskarżonej decyzji wyłącznie na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy. Stosownie do tego przepisu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Kolegium stwierdza, że organ pierwszej instancji ani nie powołał tego przepisu w podstawie prawnej weryfikowanej decyzji, ani nie ograniczył się w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia do argumentacji opartej na tym przepisie. Jak zostało to już wyjaśnione, organ pierwszej instancji przedstawił argumenty odwołujące się do braku kontynuacji przez projektowane zamierzenie inwestycyjne cech zastanej zabudowy. Jakkolwiek argumentacja taka mieści się w pojęciu "wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury", którym posłużył się ustawodawca w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, ale należy mieć na uwadze, że ze względu na przedmiot ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdecydowana większość jej przepisów ma na celu realizację wymagań ładu przestrzennego. Z tego względu nie można czynić organowi lokalizacyjnemu zarzutu, że uzasadniając decyzję o warunkach zabudowy odwołuje się w swej argumentacji do tego rodzaju kryteriów. Odwołujący się podniósł także zarzut naruszenia art. 139, w zw. z art. 138 § 2 Kpa, przez pogorszenie jego sytuacji prawnej przez organ pierwszej instancji po wydaniu zaskarżonej decyzji, polegające na ustaleniu szerokości traktu oraz geometrii dachu o innych parametrach, niż w uchylonej przez Kolegium decyzji z dnia 24 czerwca 2020 r., Nr 2347/2020. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że zakaz reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 Kpa, dotyczy wyłącznie postępowania odwoławczego i ewentualnej decyzji reformatoryjnej organu drugiej instancji, która może w tym postępowaniu zapaść. Nie odnosi się on natomiast do ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji, które organ ten musi przeprowadzić po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Stanowisko takie nie budzi żadnych wątpliwości na tle jednoznacznego sformułowania art. 139 Kpa i znalazło wielokrotne potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym stwierdza się m.in., że "zakaz z art. 139 k.p.a. odnosi się jedynie do wydanej w danej sprawie decyzji organu odwoławczego, podjętej w wyniku kontroli poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie tylko nie obejmuje on decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), ale też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a." (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2021 r., II OSK 2/21, źródło: LEX nr 3196674; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2021 r., III OSK 3752/21, źródło: LEX nr 3213647; podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2020 r., II OSK 181/20; źródło: LEX nr 2786088). Ponadto organ odwoławczy raz jeszcze podkreśla, że sformułowanych w zaskarżonej decyzji parametrów, przy zachowaniu których - zdaniem organu pierwszej instancji - możliwe byłoby ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej realizowanej na działce nr [...], nie należy traktować jako ustaleń o charakterze wiążącym, bowiem zaskarżona decyzja, jako decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, nie dokonuje ustaleń w zakresie jakichkolwiek parametrów projektowanej zabudowy.

Odnosząc się na koniec do wniosków dowodowych odwołującego się, obejmujących opinię urbanistyczną autorstwa L. W. z dnia 29 czerwca 2020 r., pism Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2019 r. oraz z dnia 18 lutego 2020 r., plan osiedla S. Wahlicha i Heima z 1919-1920 r. oraz korespondencję mailową P. F. i T. G. z okresu od dnia 6 do dnia 8 października 2020 r. Kolegium stwierdza, że uwzględniło wszystkie wskazane wyżej materiały dowodowe w postępowaniu odwoławczym.

Skargę na ostateczną decyzję odmawiającą ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, po rozbiórce istniejącego budynku przy ul. [...] we W. na działce oznaczonej geodezyjnie: S: [...] działka nr [...] oraz części działek nr [...] i [...], która została doręczona skarżącemu w dniu 1 lutego 2022 r., złożył działając przez pełnomocnika na podstawie art. 50 § 1 i art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a wniósł wnioskodawca zaskarżając tę decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez: - dowolne i nieodzwierciedląjące rzeczywistości uznanie, że budynek planowany do wybudowania przez skarżącego jest wyższy i szerszy niż budynki w najbliższym sąsiedztwie oraz w obszarze analizowanym, podczas gdy budynek ten kształtem i parametrami nawiązuje do cech charakterystycznych budynków w obrębie jego najbliższego sąsiedztwa oraz całego osiedla S., a w szczególności do budynków posadowionych w niedalekiej odległości, tj. przy ul. [...]; - dowolne i arbitralne ustalenie przez organy granic obszaru przyjętego do analizy i przeprowadzenie analizy przy uwzględnieniu nieruchomości niemiarodajnych i różnych od nieruchomości i inwestycji skarżącego, tj. nieruchomości, na których posadowione są m.in. przedszkole, szkoła, infrastruktura sportowa, działki rekreacyjne, - pominięcie, iż proponowana przez skarżącego lokalizacja budynku byłaby kontynuacją linii zabudowy, która została wyznaczona przez budynek zlokalizowany na działce [...] i [...] oraz w sposób harmonijny zamykałaby pierzeję kwartału architektonicznego, na którym znajduje się działka skarżącego; - bezpodstawne, dowolne oraz niepoparte rzetelną analizą przyjęcie, iż maksymalna intensywność zabudowy na działce [...] powinna wynosić 0,24-0,26 jej powierzchni, co posłużyło organom I i II Instancji do odmowy ustalenia warunków zabudowy ze wskaźnikiem gęstości zabudowy 0,4, podczas gdy z analizy organów wynika, iż obszar analizowany posiada średnią gęstość zabudowy na poziomie 0,31, zaś budynki o podobnej funkcji (mieszkalnej) zlokalizowane w najbliższym sąsiedztwie zajmują od 0,54 do 0,71 powierzchni działek, na których zostały posadowione; b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ II instancji w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy wobec braku przeszkód w wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez arbitralne, nieproporcjonalne i nieracjonalne naruszenie konstytucyjnego prawa własności skarżącego poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, a co za tym idzie ingerencję w prawo do swobodnego i nieskrępowanego decydowania o przeznaczeniu nieruchomości, będącej we własności skarżącego, w sytuacji gdy planowana inwestycja nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz praw osób trzecich, jak również nie zakłóca ładu przestrzennego okolicy, w jakiej miałby powstać budynek skarżącego; b) art. 61 ust. 1 pk.t 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez: - utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie przez budynek skarżącego przesłanki posiadania odpowiednich gabarytów, pomimo że w niedalekiej odległości od planowanej inwestycji, tj. w południowym rejonie ul. [...] istnieje budynek odpowiadający kształtem i gabarytami budynkowi skarżącego; utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na to, że posadowienie na działce nr [...] budynku o parametrach wskazanych przez skarżącego we wniosku doprowadziłoby zdaniem organu do zbyt dużego zagęszczenia terenu, podczas gdy budynek skarżącego jest posadowiony w głębi osiedla i zamyka linię zabudowy, zaś od północy i zachodu działkę skarżącego otaczają tereny zielone i niska zabudowa garażowa, co sprawia, że do realnego zagęszczenia obszaru w istocie nie dochodzi;- utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z uwagi na rzekomą zbyt dużą wysokość budynku skarżącego, tj. z uwagi na wysokość kalenicy 13 metrów i wysokość gzymsu 8,7 metrów, podczas gdy zarówno budynki posadowione w bezpośrednim sąsiedztwie (przy ul. [...] do [...]) oraz w innych rejonach osiedla S. charakteryzują się zbliżonymi wartościami ww. parametrów; - brak wszechstronnego i obiektywnego rozpatrzenia przesłanki intensywności wykorzystania terenu i przyjęcie przez organy stanowiska, zgodnie z którym posadowienie kolejnego budynku w "enklawie" przy ul. [...], doprowadzi do zagęszczenia zabudowań w okolicy, tj. oparcie wydanej decyzji na wybiórczej analizie gęstości zabudowań na danym obszarze uwzględniając jedynie gęstość zabudowań na działkach mieszczących się na południe oraz wschód od działki Skarżącego, a z pominięciem niezabudowanych obszarów posadowionych bezpośrednio na północ i zachód od działki skarżącego organy I i II Instancji odmawiają oparcia się przy ustaleniu warunków zabudowy na kwartale architektonicznym bezpośrednio sąsiadującym z działką [...] z uwagi na fakt iż - jak to ujął organ I Instancji - budynki te tworzą enklawę zabudowy z II połowy XX w., która swoimi cechami znacząco odbiega od typowych cech zabudowy S., co organ II instancji zaaprobował stwierdzeniem, że teren potencjalnego zainwestowania znajduje się w obszarze, który stanowi dysonans w tym układzie, gdy tymczasem okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla obowiązku organu rozważenia okoliczności wynikających z istnienia tej "enklawy", bowiem dla zabudowań w tym obszarze organ wydał decyzje o warunkach zabudowy oraz pozwolenia budowlane;- utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy pomimo, że zaproponowana przez skarżącego koncepcja zagospodarowania jego nieruchomości oraz wygląd budynku stanowi nawiązanie do planu osiedla S. Wahlicha i Heima z 1919-1920 r.;- utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy z uwagi na przekroczenie wysokości kalenicy i okapów, pomimo że wysokości tych parametrów proponowane przez skarżącego nie odbiegają w sposób znaczący od średniej dla obszaru analizowanego, a nadto zabudowa sąsiadująca posiada wartości tych parametrów na podobnym poziomie;- utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy, pomimo tego, że geometria dachu proponowana przez skarżącego jest kontynuacją geometrii dachów budynków sąsiadujących wielorodzinnych, w szczególności wobec dokonania korekty wniosku dnia 25 września 2020 r., c) § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (aktualnie art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), poprzez: - nieprawidłowe i arbitralne wyznaczenie obszaru analizowanego, który w żaden sposób nie jest miarodajny do ustalenia parametrów zabudowy ani ustalenia obowiązującego ładu przestrzennego w kontekście budynku skarżącego, a to z uwagi na fakt, że na obszarze analizowanym posadowione są przedszkole, szkoła, obiekty sportowe czy działki rekreacyjne, które pełnią inną funkcję niż budynek skarżącego i jako takie nie powinny być brane pod uwagę przy określaniu parametrów budynku skarżącego; - nieprawidłowe i arbitralne wyznaczenie obszaru analizowanego, które doprowadziło do sytuacji, gdzie do analizy nie zostały włączone budynki mieszczące się przy ul. [...] (łącznie działki nr [...],[...] i [...]), które odpowiadają gabarytami, formą, kształtem oraz parametrami budynkowi planowanemu do wybudowania przez Skarżącego, zaś w obszarze tym zostały uwzględnione tereny niezabudowane bądź przeznaczone na cel publiczny; d) § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy planowany do wybudowania przez skarżącego budynek kontynuuje i domyka linię zabudowy wzdłuż działki nr [...] (droga publiczna) i stanowi kontynuację linii zabudowy posadowionej na działce sąsiedniej, tj. przy ul. [...] do [...]; e) § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez: ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki przyjmując do wyznaczenia średniej wartości tego wskaźnika nieruchomości zabudowane budynkami przeznaczonymi na inny cel niż budynek skarżącego, tj. przedszkole, szkoła, obiekty sportowe czy niezabudowane działki rekreacyjne, co doprowadziło do zaniżenia średniej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy i utrzymanie w mocy decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, dowolne i arbitralne wyznaczenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy bez przekonującego wykazania podstaw przyjętych wartości oraz bez wyjaśnienia dlaczego wskaźnik na poziomi 0,31 byłby w danej sprawie akceptowalny, zaś wskaźnik 0,4 akceptowalny już nie jest, f) § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez: - brak wyjaśnienia przez organ przyczyn odmowy wydania warunków zabudowy i brak dopuszczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskazanego przez skarżącego, pomimo że z prawidłowo przeprowadzonej analizy obszaru w obrębie którego posadowiony ma być budynek skarżącego wynika, że wskaźnik na poziomie 0,4 nie stanowiłby o nadmiernym zagęszczeniu zabudowy, a wręcz budynek o takiej powierzchni pozwoliłby na uporządkowanie i zharmonizowanie zabudowań w bezpośredniej okolicy działki skarżącego; - arbitralne i subiektywne oparcie wydanych w sprawie decyzji na wyliczonej matematycznie wartości średniej wskaźnika powierzchni zabudowy bez uwzględnienia nasycenia zabudowaniami nieruchomości znajdujących się w najbliższej okolicy działki nr [...], tj. brak zastosowania wyjątku w przypadku, gdy przekroczenie średniej wartości wskaźnika z uwagi na obiektywne i uzasadnione okoliczności, w których z uwagi na niezabudowanie nieruchomości mieszczących się na zachód od działki skarżącego i zabudowanie nieruchomości znajdującej się na północ od działki skarżącego na bardzo niskim poziomie tego wskaźnika, uzasadnia przyjęcie i zastosowanie wyjątku pozwalającego na posadowienie budynku pomimo przekroczenia średniego wskaźnika zabudowy, tym bardziej, że przekroczenie to następuje o wartość marginalną, tj. 0,09.

W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. skarżący wnosi o: - uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 29 grudnia 2020 r. (WAB- P1.6730.157.2019.DS-16) odmawiającej ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, po rozbiórce istniejącego budynku przy ul. [...] we W. na działce oznaczonej geodezyjnie: [...]:[...] działka nr [...] oraz części działek nr [...] i [...]. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. strona skarżąca wnosi o przeprowadzenie przez sąd uzupełniających dowodów z dokumentów: 1. mapki sytuacyjnej ukazującej wizualizację planowanej przez skarżącego inwestycji przy ul. [...] we W. - na okoliczność wkomponowywania się planowanej inwestycji w ład przestrzenny dzielnicy S., harmonijnego i uporządkowanego wyglądu najbliższej okolicy inwestycji w przypadku jej zrealizowania, zamknięcia pierzei zabudowy, posadowienia w bliskiej okolicy planowanej inwestycji budynków o zbliżonych gabarytach do budynku objętego wnioskiem; 2. mapki sytuacyjnej ukazującej aktualny układ zabudowań okolicy działki skarżącego - na okoliczność posadowienia na działce skarżącego budynku, który nie koresponduje z okolicznymi zabudowaniami oraz ładem przestrzennym osiedla S., 3. dwie archiwalne mapy sytuacyjne dzielnicy S., - na okoliczność odstąpienia przez ówczesnych projektantów ze schematu zabudowy prezentowanego dla pozostałej części dzielnicy S. w odniesieniu do tej części dzielnicy, na której znajduje się działka skarżącego, planowania innego, niesymetrycznego rozmieszczenia budynków w tej części dzielnicy S.; 4. dokumentacji zdjęciowej ukazującej aktualny sposób zagospodarowania działki skarżącego oraz najbliższe sąsiedztwo tej działki, - na okoliczność sposobu zagospodarowania działki skarżącego, aktualnego wpływu posadowionego na niej budynku na najbliższe sąsiedztwo, sposobu zagospodarowania działek sąsiadujących z działką skarżącego. Ponadto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. skarżący wnosi o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, między innymi, że w jego ocenie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 stycznia 2022 r. znak SKO 4122/30/21/22 (dalej "Decyzja") oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia 29 grudnia 2020 r. (WAB- P1.6730.157.2019.DS-16) naruszają przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania i jako takie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Strona wskazuje, że wniosek skarżącego o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną po rozbiórce istniejącego budynku zlokalizowanej przy ul. [...] we W. (oznaczenie geodezyjne: obręb [...],[...], działka nr [...] oraz części działek nr [...] i [...]) był przedmiotem rozpoznania Organu I instancji - Prezydenta Miasta Wrocławia - który w dniu 24 czerwca 2020 r. wydał w sprawie decyzję nr 2347/2020 odmawiającą skarżącemu ustalenia warunków zabudowy (pierwsza decyzja Organu I instancji). Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Odwołanie było uzasadnione, gdyż Organ II instancji - uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji prawidłowo zauważył, że decyzja wydana przez organ I instancji podlega uchyleniu z uwagi na to, że z treści uzasadnienia nie wynikało, z jakiego powodu organ ten odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącego. Organ II instancji wskazał na szereg niejasności towarzyszących wydaniu decyzji przez organ I instancji, które skutkowały nierozpatrzeniem istoty sprawy, albowiem organ nie uwzględnił wszystkich aspektów normatywnych tej sprawy, kierując się generalnymi przesłankami ochrony ładu przestrzennego, z pominięciem wnikliwego rozważenia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (dalej "ustawa"). Mając na uwadze powyższe, po skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ I instancji wezwał skarżącego do wypowiedzenia się w sprawie i - ewentualnie - zmiany parametrów wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko. Należy zauważyć, że decyzja organu I instancji z dnia 24 czerwca 2020 r. mimo, że niekorzystna dla skarżącego i opatrzona nader lakonicznym uzasadnieniem, wskazywała, że powodami odmowy ustalenia warunków zabudowy są: zbyt wysoki wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, usytuowanie projektowanego budynku na granicy z działką nr [...] (co zdaniem organu I instancji tworzyło w sposób niewłaściwy wrażenie kontynuowania pierzei wzdłuż zabudowań od strony tej działki - nota bene drogi publicznej) oraz geometria dachu nienawiązująca do zabudowy istniejącej. Z uwagi na fakt, że zdaniem skarżącego przesłanki towarzyszące wydaniu decyzji przez organ I instancji były bezzasadne, złożony przez niego wniosek w swym finalnym kształcie był zgodny z obowiązującymi przepisami, a planowana inwestycja tworzyła harmonijną całość z najbliższym sąsiedztwem, skarżący podtrzymał swój wniosek. W takich okolicznościach doszło do wydania drugiej decyzji przez organ I instancji, tj. decyzji nr 5363/2020 z dnia 29 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji powołuje się na wcześniej prowadzone przez niego postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla tej działki, dla innych inwestorów. Zdaniem skarżącego - jak również dla SKO - okoliczność ta jest zupełnie zbędna i nie mająca znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dalej, Organ przywołuje szereg orzeczeń sądów administracyjnych i organów administracji, które stanowią niejako wstęp do dalszych rozważań. Wreszcie, uzasadniając przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy (która to część uzasadnienia obejmuje niespełna dwie strony) Organ I instancji wskazuje, że planowana inwestycja nie może kontynuować cechy zabudowy wielorodzinnej przy ul. [...] do [...] i zabudowy jednorodzinnej z usługami przy ul. [...] do [...]. Organ zajmuje w tym zakresie stanowisko zgodnie z którym budynki te tworzą enklawę zabudowy z II połowy XX w., która swoimi cechami znacząco odbiega od typowych cech zabudowy S., zarówno pod względem wielkości poszczególnych parametrów (jak wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki, wysokość okapu czy wysokość kalenicy), ale przede wszystkim pod względem formy architektonicznej, a w tym - odmiennej geometrii dachu. Organ I instancji stoi na stanowisku, że rzeczona "enklawa" stanowi swoistą dysharmonię, którą inwestycja skarżącego by zwiększyła. Na kolejnej stronie uzasadnienia organ I instancji wskazał zaś, jakie są dominujące cechy obszaru analizowanego, a co za tym idzie - budynek, o jakich parametrach byłby możliwy do posadowienia na działce skarżącego: - budynki o szerokości traktu 10-11 metrów, - wysokości okapu 7-8 metrów, - wysokości kalenicy 12-13 metrów, - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 45°. Co jednak, zdaniem strony istotne, organ zauważa, że w obszarze analizowanym znajdują się inne budynki, o innych parametrach (niemieszczących się w tych granicach), ale z uwagi na to, że jest ich kilkukrotnie mniej i nie odbiegają znacząco swoimi parametrami od zabudowy dominującej nie mogą mieć zasadniczego wpływu na wartości średnie poszczególnych parametrów. Tym niemniej, organ I instancji w żaden sposób nie odnosi ustalonych przez siebie "parametrów" do treści wniosku skarżącego. Innymi słowy, organ I instancji pomimo tego, że ustala pewne średnie parametry zabudowy nie wskazuje, że inwestycja planowana przez Skarżącego nie spełnia któregoś z tychże warunków. Organ I instancji szerzej opisuje za to przesłankę polegającą na przekroczeniu przez skarżącego (a właściwie przez planowany przez niego do wybudowania budynek) średniego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu działki, na której się znajduje. Dość jednak zauważyć, że sposób wyliczenia wskaźnika, ustalony przez organ I instancji "obszar analizowany", podstawy wyliczeń oraz mnogość przywoływanych przez ten organ wartości sprawia, że - zdaniem skarżącego - argument ten, skutkujący odmową ustalenia warunków zabudowy był chybiony i jako taki nie powinien stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. Co jednak znamienne, organ I instancji w zakresie pozostałych zapisów odwołał się do decyzji nr 2347/2020 z dnia 24 czerwca 2020 r., które - jak stwierdził - pozostać miały bez zmian. Od tak wydanej decyzji odwołanie wniósł skarżący. W dniu 5 stycznia 2022 r. organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję utrzymując w mocy decyzję organu I instancji z dnia 29 grudnia 2020 r. SKO przyznało rację skarżącemu, który twierdził, że decyzja organu I instancji z dnia 24 czerwca 2020 r. nr 2347/2020 została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutej jej uchylenia przez SKO, a zatem jej zapisy nie mogą stanowić odniesienia dla decyzji wydanej w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy. Niemniej jednak, organ II instancji stwierdził, że decyzja z dnia 29 grudnia 2020 r. nr 5363/2020 posiada wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 1 kpa oraz zawiera uzasadnienie, w sposób dostateczny dowodzące zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ II instancji przyznał rację organowi I instancji i uznał, że realizacja planowanej przez skarżącego inwestycji zaburzyłaby istniejący układ przestrzenny osiedla S. SKO, jako główne argumenty świadczące za słusznością stanowiska odmawiającego ustalenia warunków zabudowy wskazało na przekroczenie wartości średniej dla wskaźnika zabudowy oraz wprowadzenie na zaplecze istniejących budynków (budynek skarżącego mieściłby się "w głębi" osiedla) budynku przewyższającego je rozmiarami.

Skarżący kwestionuje stanowisko organu II instancji zawarte w zaskarżonej Decyzji, jak również stanowisko organu I instancji i wskazuje, że 1 ingerowanie w prawo własności jest wyjątkiem. Przed nawias rozważań na temat przyczyn wadliwości decyzji wydanych przez organy administracji należy wyciągnąć fakt, że skarżący jest właścicielem działki nr [...],[...] Obręd [...]. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy wprowadza zaś zasadę "wolności wykonywania prawa własności" w kwestiach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, co odpowiada wykonywaniu prawa własności rzeczy na gruncie unormowań z dziedziny planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wskazuje, że nie jest to wolność pełna, bez żadnych ograniczeń. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny należy opowiedzieć się za konstrukcją uznającą prawo do zabudowy za element prawa własności, natomiast ewentualne regulacje planistyczne, na równi z innymi regulacjami ustawowymi - za elementy ograniczenia tego prawa. W konsekwencji ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W kwestii rozumienia zasady proporcjonalności oraz wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencję w konstytucyjne wolności i prawa, a więc regulacji art. 31 ust. 3 (Komentarz do art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, red. prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, rok 2021, wydanie 12, Konstytucji RP, należy powołać się na utrwalone orzecznictwo TK, który m.in. w wyroku z 11.5.1999 r. rozważając treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podkreślił, że norma ta: 1) dopuszcza możliwość ingerencji w konstytucyjne prawa jednostki jedynie w sytuacji, w której występuje funkcjonalny związek ograniczenia praw jednostki z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób); 2) stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa bądź wolności jednostki (konieczności); 3) odnosi się do środków niezbędnych w tym sensie, że chronić one będą określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. 2 w kontekście powyższego strona zauważa, że wprowadzone w art. 61 ustawy uregulowania dotyczące przesłanek, jakie muszą zostać spełnione przez planowaną inwestycję, aby ta mogła otrzymać decyzję o warunkach zabudowy, stanowią wyjątek od ogólnej zasady swobodnego decydowania przez właściciela o przeznaczeniu i zastosowaniu nieruchomości będącej jego własnością. Ingerencje w to prawo stanowią wyjątek. Elementem prawa własności nieruchomości jest wolność jej zagospodarowania. Zgodnie z tymi zasadami należy interpretować przepisy prawa, w tym ZagospPrzestrzU. Skoro sformułowania w niej zawarte są niejasne, tak jak rozumienie pojęcia "sąsiedztwa", to należy interpretować je na korzyść uprawnień właścicielskich. Nie ulega wątpliwości, że wąskie rozumienie pojęcia "sąsiedztwa" ogranicza w większym stopniu wolność zabudowy niż rozumienie szerokie, ponieważ drastycznie zawęża możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy, blokując tym samym w wielu przypadkach proces inwestycyjny. Należy zatem opowiedzieć się za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej". Restrykcyjna interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 ZagospPrzestrzU prowadziłaby do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności by tego nie wymagały. Taka wykładnia stałaby w sprzeczności z zasadą państwa prawa. " W demokratycznym państwie prawa nie ma i nie może być a priori założonego prymatu interesu ogólnego nad interesem jednostkowym. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować w świetle art. 1 Konstytucji RP [obecnie art. 2 - przyp. aut.] w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy" (wyr. NSA z 17.6.1996 r., IV SA 578/96, Pal 1997, Nr 3-4). Orzeczenie to dotyczyło, co prawda, procedury przygotowania planu miejscowego, jednak znaczenie powyższego poglądu można rozciągnąć na zasady interpretowania ZagospPrzestrzU, również jeśli chodzi o wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Podsumowując tę część rozważań należy strona skarżąca podkreśla, że Organy administracji publicznej władne do wydawania decyzji o warunkach zabudowy mają obowiązek poszanowania prawa własności inwestora będącego właścicielem nieruchomości i wyboru przez niego kierunku, w jakim będzie zmierzała planowana przez niego inwestycja. Prawo to może zostać ograniczone jedynie w drodze wyjątku, z zachowaniem odpowiednich proporcji, tylko w przypadku, gdy planowanej inwestycji nie da się pogodzić z istniejącym na danym obszarze ładem urbanistycznym i architektonicznym. Co istotne, ograniczenie prawa własności powinno każdorazowo odbywać się po przeprowadzeniu rzetelnej i obiektywnej analizy przez organ konkretnej sytuacji, nie zaś na podstawie ogólnych i subiektywnych odczuć organu wydającego decyzję w sprawie. 2. Błędne ustalenie obszaru analizowanego, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przechodząc do przedstawienia argumentów świadczących za tym, że wydana przez SKO decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w sposób wadliwy należy zacząć od tego, że - zdaniem skarżącego - organy te błędnie ustaliły zasięg obszaru analizowanego, o którym mowa w art. 61 ust. 5a Ustawy (uprzednio § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. - dalej "rozporządzenie"). W tym kontekście należy zauważyć, że ustawodawca w art. 61 ust. 5a ustawy (uprzednio § 3 ust. 1. i ust. 2 Rozporządzenia) wprowadził minimalne odległości, zgodnie z którymi organ rozpoznający sprawę powinien wziąć pod uwagę ustalając obszar, którego analiza powinna udzielić odpowiedzi na pytanie czy projektowana inwestycja spełnia wymogi architektoniczno- urbanistyczne i tym samym "wkomponuje się" w istniejący ład przestrzenny. Co jednak istotne - na co zwrócił uwagę Organ II instancji - przepisy określają jedynie minimalnej wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o rozmiarach adekwatnych dla każdego przypadku odrębnie. Oznacza to, że w razie potrzeby organ może określić większy obszar analizy, który będzie tworzył całość urbanistyczną, jeżeli umożliwi to zebranie pełniejszego materiału umożliwiającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy [vide: str. 11 uzasadnienia decyzji]. Organ I instancji korzystając z tej możliwości, jaką dał ustawodawca poszerzył obszar analizy ustalił go wzdłuż szlaków komunikacyjnych, tj. wzdłuż ulic: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (granice obszaru wziętego do analizy obrazuje załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji). Tym samym organ objął obszarem analizowanym działki położone w odległości od ok. 90 do ok. 365 metrów od granic działki skarżącego. Znamienne jest jednak to, z jakich przyczyn organ I instancji zdecydował się na poszerzenie obszaru analizowanego. Otóż, organ I instancji stwierdził, że najbliższe otoczenie działki, na której planowana jest (3 Komentarz do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, red. prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, rok 2021, wydanie 12), inwestycja tworzy "enklawę" zabudowy z II połowy XX w., która swoimi cechami znacząco odbiega od typowych cech zabudowy S. Z powyższego płynie szereg wniosków: -organ architektoniczny przyznaje, że na pewnym etapie planowania przestrzennego doszło do wydania decyzji i udzielenia warunków zabudowy dla inwestycji/budynków, które odbiegają parametrami od pozostałej części dzielnicy S., - budynki posadowione przy ul. [...] do [...] oraz [...] do [...] tworzą swoistą dysharmonię ładu przestrzennego osiedla S., - planowana inwestycja spełniałaby kryteria/parametry, gdyby do analizy brane byłyby pod uwagę zabudowania posadowione na obszarze najbliższego sąsiedztwa, - organ na uzasadnienie swojej tezy każdorazowo odnosi się do "osiedla S.", nie zaś do obszaru analizowanego, który wszak stanowi jedynie drobny wycinek tego osiedla. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wskazuje, że poszerzenie obszaru analizowanego do obszaru wskazanego powyżej jest bezzasadne i jako takie nie zasługuje na uwzględnienie. Tym niemniej, z ustalonego w sprawie obszaru analizowanego płyną daleko idące konsekwencje dla skarżącego. Organ I instancji zdecydował się bowiem na poszerzenie obszaru analizowanego z uwagi na - jak to ujmuje - dysharmonię zabudowy powstałą w "enklawie" przy ul. [...], która nie może być brana za przykład. Tym samym należy przyjąć, że poszerzenie obszaru analizowanego miało na celu uzyskanie bardziej miarodajnych (zrównoważonych) wyników analizy na podstawie badania zabudowań o zbliżonym charakterze. Jednakże strona podkreśla, że obszar wzięty do analizy jest jeszcze bardziej zróżnicowany pod względem zabudowy niż obszar najbliższego sąsiedztwa inwestycji i jako taki nie spełnia kryteriów "miarodajności". Otóż w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego przez organ I instancji znajdują się m.in. przedszkole, liceum ogólnokształcące z internatem, boiska do gry, tor speedrowerowy czy chociażby ogródki działkowe czy ciąg garaży. Przyjęcie do analizy obszaru tak zróżnicowanego pod kątem zarówno architektonicznym, jak również pod kątem funkcji, jakie pełnią poszczególne nieruchomości i posadowione na nich zabudowania z całą pewnością nie daje podstaw do uznania, że obszar analizowany jest w jakikolwiek sposób "miarodajny" i z którego można wyciągać jakiekolwiek średnie, które odzwierciedlają - jak to wielokrotnie powtarzają oba organy - cechy zabudowania "osiedla S.". Ustalony przez organy obszar analizowany ma bezpośredni wpływ na wydane w sprawie decyzje. Zdaniem skarżącego organy powinny wyznaczyć obszar analizowany albo w granicach najbliższego sąsiedztwa planowanej inwestycji, co byłoby jak najbardziej zasadne z uwagi na fakt, że to w tej najbliższej okolicy budynek będzie posadowiony i to w tę najbliższą okolicę budynek ten powinien się wkomponować, a ład architektoniczno-urbanistyczny powinien być zachowany w odniesieniu do tej części osiedla S. Z drugiej strony, jeżeli według subiektywnej oceny organów rozpoznających sprawę tak wyznaczony obszar analizowany nie może zostać wyznaczony z uwagi na - co należy podkreślić - błędy decyzyjne Organów zaistniałe w przeszłości, to należy wziąć pod uwagę do analizy obszar całej dzielnicy S., a nie tylko jej zróżnicowanej architektonicznie i niemiarodajnej części. Skoro bowiem Organ wielokrotnie powtarza, jak bardzo istotne jest dla niego zachowanie dominujących cech zabudowań osiedla S., to w ślad za swoimi przekonaniami powinien poddać analizie całe to osiedle, a nie tylko jego fragment.

Co w tym kontekście szczególnie istotne, zdaniem skarżącego organy dobrały obszar analizowany w ten konkretny sposób, aby móc wydać decyzje odmowną, a to z uwagi na przekroczenie wskaźnika powierzchni zabudowy względem powierzchni działki (o czym będzie mowa szerzej w pkt. 3 poniżej). W tym miejscu strona nadmienia, że budzi poważne zastrzeżenia skarżącego fakt, że w granicach obszaru analizowanego znalazły się działki na zachód od działki skarżącego do ul. [...] oraz na północ aż do ul. [...], zaś nie zostały w tym obszarze uwzględnione zabudowania najbliższe, tj. po drugiej stronie ul. [...] wzdłuż ulicy [...]. Znamienne jest bowiem to, że na obszarze na zachód i północ od działki, na której planowana jest inwestycja, tj. działki nr [...] są rozległe obszary niezabudowane, których wzięcie pod uwagę do ustalania wartości średniego wskaźnika zabudowań ma istotny wpływ na wydaną decyzję, gdyż branie pod uwagę terenów niezabudowanych istotnie obniża wartość tego wskaźnika. Zdaniem skarżącego organ I instancji, a za nim organ II instancji dąży do z góry powziętego zamiaru wydania decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wobec czego poszukiwał (i wyznaczył) taki obszar analizy, który da podstawy ku temu, aby wydać decyzję odmowną, a to z uwagi na przekroczenie wskaźnika powierzchni zabudowy czy geometrii dachu. Zdaniem skarżącego wnioski te byłyby zupełnie inne, gdyby organy przyjęły do analizy obszar miarodajny, tj. albo obszar w najbliższym sąsiedztwie inwestycji albo obszar całego, historycznego osiedla S. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "Mając powyższe na uwadze uznać należy, że poszerzenie obszaru analizowanego było celowym poszukiwaniem funkcji zabudowy odpowiadającej zabudowie planowanej przez inwestora a nie koniecznością odzwierciedlenia występującej na tym terenie różnorodności zabudowy, co czyniłoby analizę bardziej miarodajną. Zabieg autora analizy należało zatem uznać w realiach niniejszej sprawy za niedopuszczalny bowiem zmierzał do sztucznego poniekąd stworzenia przeświadczenia u organu, że planowana zabudowa magazynowo-produkcyjno-usługowej odpowiada zabudowie występującej w sąsiedztwie. W orzecznictwie podzielany jest pogląd i nawet sam skarżący kasacyjnie go podziela, że poszerzenie analizowanego obszaru nie może prowadzić do arbitralnego rozszerzenia, celem spełnienia oczekiwań inwestora. Wbrew twierdzeniom skarżącego właśnie z taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Gdyby bowiem przyjąć minimalny obszar analizy lub nieznacznie większy okazałoby się, że nie występuje tu funkcja zabudowy wskazana przez inwestora. Czyniłoby to jego wniosek o ustalenie warunków zabudowy nieuzasadnionym z racji braku zachowania ładu przestrzennego. Nawet nieregularny kształt wyznaczonego obszaru analizowanego (na północ 180 m. a w pozostałych kierunkach 150 m.) świadczy o obliczonym na konkretny cel poszukiwania takiej zabudowy w otoczeniu działki (...), która by do niej nawiązywała. Przytoczone orzeczenie dotyczy co prawda "poszukiwania" przez organ granic obszaru analizowanego, którego zastosowanie wpłynie na wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora, tym niemniej nie może budzić (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021, sygn. akt: II OSK 2550/21, wątpliwości, że przez analogię stanowisko to jest aktualne do działań organu zmierzających do wydania decyzji odmownej. Zaprezentowane stanowisko w odniesieniu do poszukiwania przez organ argumentów przemawiających za wydaniem decyzji odmownej nabiera tym bardziej na znaczeniu, jeśli weźmiemy pod uwagę fakt, że ograniczenie prawa własności, o którym mowa w pkt. 1 powyżej, powinno mieć miejsce zupełnie wyjątkowo, tylko w szczególnie uzasadnionych okolicznościach oraz po obiektywnym przeanalizowaniu całokształtu okoliczności, co w niniejszej sprawie - zdaniem skarżącego - nie miało miejsca. Już tylko z tych przyczyn decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji powinny zostać uchylone, a sprawa powinna trafić do ponownego rozpoznania. 3. błędne ustalenie wskaźnika zabudowy determinującego wydanie decyzji odmownej oraz bezpodstawne wydanie decyzji odmownej z uwagi na rzekome przekroczenie średniej wartości wskaźnika zabudowy. Analiza wydanych w sprawie decyzji każe jednoznacznie stwierdzić, że główną przyczyną wydania skarżącemu decyzji odmownej ustalenia warunków zabudowy jest przekroczenie dla planowanej inwestycji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. I tak, zgodnie z § 5 rozporządzenia: 1. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy vi' stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W tym miejscu skarżący wskazuje, że dla ustalenia wartości wskaźnika powierzchni zabudowy kluczowe znaczenie ma ustalenie i odpowiednie dobranie obszaru analizowanego, którego zakres będzie stanowił podstawę do wyznaczenia tego parametru. Jak zostało wykazane w pkt. 2 powyżej organy błędnie i subiektywnie wyznaczyły granice obszaru analizowanego, co miało istotne znaczenie dla obliczenia tego wskaźnika. Tym niemniej, abstrahując od kwestii niewłaściwie dobranego do analizy obszaru, podnieść należy, że nawet gdyby przyjąć, że organy prawidłowo ustaliły granice tego obszaru, to wydanie decyzji odmownej z uwagi na rzekome przekroczenie wartości tego wskaźnika jest bezpodstawne. Celem wyjaśnienia strona przypomina, że zgodnie z wnioskiem skarżącego wskaźnik zabudowy, a więc powierzchnia posadowionego na działce budynku w stosunku do powierzchni całej działki, nie przekroczy wartości 0,4. Organ I instancji, a w ślad za nim organ II instancji, stwierdziły, że wskaźnik w ww. wysokości jest zbyt wysoki i będzie prowadził do "zagęszczenia" zabudowy, co zaburzy ład przestrzenny. Zdaniem skarżącego uzasadnienie w tym zakresie pozostawia jednak wiele wątpliwości. Skarżący zauważa, że organ I instancji w treści uzasadnienia jedynie lakonicznie wskazuje, w jaki sposób doszło do ustalenia wartości wskaźnika, przy czym organ ten stwierdza, że najwłaściwsze dla obliczenia wartości średniej czyli prawdziwego nasycenia terenu zabudową, jest przyjęcie stosunku sumy powierzchni zabudowy wszystkich budynków w obszarze analizowanym do powierzchni całego obszaru analizowanego, z wyłączeniem powierzchni ulic, przestrzeni publicznych wolnych od zabudowy (np. skwer). Ustalony w ten sposób wskaźnik zabudowy - zdaniem organu - wynosi 0,19. Co jednak istotne, a na co uwagę zwracał skarżący w punkcie 2 powyżej, w granicach ustalonego przez organ obszaru analizowanego mieści się przedszkole, szkoła, boiska czy niezabudowane tereny działkowe. Z uzasadnienia organu jasno zaś wynika, że tereny te nie zostały "wyciągnięte" spod analizy, a skoro tak, to zostały do niej włączone. Zdaniem skarżącego poza tym, że jest to przejaw "poszukiwania" argumentów przemawiających za wydaniem decyzji odmownej, to jednocześnie działanie takie w żaden sposób nie prowadzi do ustalenia "średniego" parametru dla zabudowy planowanej przez skarżącego, tj. budynku wielorodzinnego wolnostojącego. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że ustalanie wskaźnika powierzchni zabudowy powinno odbywać się poprzez porównanie podobnych w danym obszarze zabudowań, o podobnym przeznaczeniu. Skoro organ włącza do analizy działki/nieruchomości o zupełnie innym przeznaczeniu niż planowana inwestycja skarżącego, a powierzchnia tych obszarów stanowi istotną część tego obszaru, to z całą pewnością nie możemy mówić o tym, że obliczony przez organ wskaźnik jest "miarodajny" i może stanowić jakikolwiek wyznacznik. Co więcej, organ w uzasadnieniu posługuje się wieloma liczbami, które to działanie sprawiać ma prawdopodobnie wrażenie przeprowadzenia przez ten organ dogłębnej analizy, ale w rzeczywistości wprowadza zamęt i kolejne wątpliwości. Organ I instancji wskazuje bowiem, że w obszarze analizowanym wynoszą 0,19, 0,21, 0,24 i 0,28, a w sąsiedztwie obszaru analizowanego 0,25 i 0,26. To dowodzi, że przyjęcie wskaźnika na poziomie 0,24-026 byłoby i właściwe i uzasadnione. Organ nie znajduje uzasadnienia dla ustalenia wskaźnika wyższego niż 0,31. Skoro zatem organ po przeprowadzeniu swojej analizy dochodzi do wniosku, że właściwym parametrem zabudowy byłby wskaźnik w przedziale 0,24-0,26, to na jakiej podstawie stwierdza, że nie znajduje uzasadnienia dla wskaźnika wyższego niż 0,31? Innymi słowy, skoro organ zdaje się znalazłby uzasadnienie dla wskaźnika zabudowy w wysokości 0,31, to dlaczego nie znajduje takiego uzasadnienia dla wskaźnika 0,4? W tym kontekście strona skarżąca przytacza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że uzasadnienie decyzji kolegium nie zawiera argumentów na rzecz odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji ze wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy wynoszącym 0,45. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej "rozporządzenie", wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań, dlaczego nie można było ustalić warunków zabudowy z odstępstwem od wskaźnika średniego, tj. w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia, tym bardziej że w obszarze analizowanym występują obiekty o powierzchni zabudowy w przedziale 0,40-0,50. Mianowicie, w kwartałach nr 2 (wskaźnik 0,45, funkcja U A), 6 (wskaźnik 0,50, funkcja UA/GARAŻE), 18 (wskaźnik 0,43. funkcja MW/MN/UA) i 23 (wskaźnik 0,49, funkcja GARAŻE). W związku z tym za całkowicie dowolne uznać należy, zdaniem skargi, stwierdzenie kolegium, że ustalenie wskaźnika zabudowy 0,45 nie jest możliwe i zachwieje istniejącą w obszarze równowagę w sposobie jego zagospodarowania. W tym zakresie brak jest analizy zgodności z prawem ustalonego w decyzji organu I instancji wskaźnika zabudowy i zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zamiast tego kolegium wyraża w uzasadnieniu decyzji dowolne poglądy na temat ładu przestrzennego z całkowitym pominięciem treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego do realiów rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że w najbliższym sąsiedztwie, tj. na działkach bezpośrednio sąsiadującymi z działką skarżącego, posadowione są zabudowania, których wskaźnik zabudowy do powierzchni działki oscyluje w granicach 0,54 (działka nr [...]) do 0,71 (działka nr [...]). Skarżący przedstawił na tę okoliczność w toku postępowania wiarygodny dowód z opinii L. W., uprawnionego do projektowania w planowaniu przestrzennym. Dowód: Opinia urbanistyczna do analizy funkcji oraz cech zabudowy sporządzonej do decyzji nr 2347/2020 z dnia 24 czerwca 2020 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji położonej przy ul. [...] we W., dz. Nr [...] oraz część dz. Nr. [...] i [...],[...], obręb [...] z dnia 29 czerwca 2020 r. (w aktach sprawy). Co więcej, SKO zauważa, że w niniejszej sprawie zawarte w powyższym rozporządzeniu "matematyczne" zasady wyznaczania wartości poszczególnych parametrów planowanej zabudowy nie wyczerpują przytoczonego wyżej, ustawowego sposobu rozumienia ładu przestrzennego, z którego wynika obowiązek organu lokalizacyjnego uwzględnienia także takich wartości, jak harmonijne ukształtowanie przestrzeni oraz wymogi kompozycyjno-estetyczne. Wartości te z oczywistych względów nie dają się kwantyfikować i ich wyrazem nie może być tylko i wyłącznie tabelaryczne zestawienie wyników analizy urbanistycznej w zakresie poszczególnych parametrów planowanej inwestycji kubaturowej. Tym niemniej, z analizy sprawy wynika, że SKO pomimo teoretycznej wiedzy na temat tego, że ład przestrzenny nie może być ujęty w sztywne ramy tabelaryczne, nie zastosował tej wiedzy i tych reguł w praktyce. Organ II instancji w ślad za organem I instancji lakonicznie powiela argumentację, zgodnie z którą planowana inwestycja "powiększy dysharmonię" wskutek zagęszczenia zabudowy. Kluczowe dla rozumienia ewentualnego "powiększenia dysharmonii" jest zrozumienie tego, jak obecnie wygląda działka skarżącego i jej najbliższa okolica oraz tego, jak planowana inwestycja wpłynie na jej ład przestrzenny. Otóż aktualnie na działce skarżące zlokalizowany jest budynek należący w przeszłości do przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego. Budynek ten w żaden sposób nie oddaje ładu urbanistycznego okolicy, jest to budynek parterowy z płaskim dachem osadzony w głębi osiedla. Co istotne, teren działki jest zaniedbany, z nieuregulowaną i dziko rosnącą roślinnością. Dowód: 1. Dokumentacja zdjęciowa - 4 zdjęcia, 2 mapka ukazująca lokalizację posadowionego na działce skarżącego budynku z góry.

Skarżący pragnie podjąć się inwestycji, która wprowadzi na teren działki ład, chociażby poprzez rozbiórkę starego i szpecącego okolicę budynku i posadowienie na nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt: II OSK 118/21), nowego i zadbanego obiektu. Istotne jest przy tym to, że planowany budynek w niczym nie będzie odbiegał od budynków już istniejących na osiedlu S. Co więcej, z analizy sąsiedztwa działki skarżącego, patrząc od strony ulicy [...] wynika, że posadowione budynki zlokalizowane na działkach nr [...] (budynek zlokalizowany od ul. [...] wzdłuż działki nr [...]) oraz na działce [...] (budynek zlokalizowany przy ul. [...]) "otwierają" nową linię zabudowy wzdłuż ulic, które jednak linie zabudowy nie są domknięte. Co w tym kontekście szczególnie istotne, wszystkie linie zabudowań w całej dzielnicy S. charakteryzują się domknięciem pierzei zabudowań tworząc urbanistyczną, domkniętą całość. Co więcej, zdecydowana większość zabudowań łączy się ze sobą pod kątem 90° w tej samej linii zabudowy tworząc urbanistyczną całość. Jednocześnie, nie zawsze "zamknięcie" pierzei ma miejsce u zbiegu ulic. Na przykład zamknięcia pierzei "w środku" ulicy można przywołać zakończenie linii zabudowy po południowej stronie ul. [...]. Co szczególnie istotne, budynki posadowione w tym miejscu mają kształt litery "L" i zamykają linię zabudowy. Dowód: mapka sytuacyjna pokazująca wizualizację planowanej inwestycji na działce skarżącego.

Pozostawienie "enklawy" zabudowań przy ul. [...] w istniejącej postaci sprawia, że linia zabudowań w żaden sposób nie koresponduje z układem przestrzennym i rozmieszczeniem zabudowań na osiedlu S. Posadowienie na nieruchomości przez skarżącego budynku w postaci litery "L" sprawi, że linia zabudowy zostanie domknięta, co będzie komponowało się w charakter i układ przestrzenny S. Dowód: Dokumentacja zdjęciowa - 2 zdjęcia

Zdaniem strony posadowienie budynku "w głębi" osiedla nie tyle stanowi nieuzasadnione i wadliwe odejście od przyjętego w tej dzielnicy układu urbanistycznego, co w sposób przemyślany i adekwatny do zastanych okoliczności faktycznych doprowadzi do zharmonizowania istniejących na tym obszarze zabudowań. Co więcej, planowana inwestycja (jak twierdzi skarżący) doprowadzi do tego, że nielicujące z charakterem i układem architektonicznym zabudowania powstałe na podstawie i za przyzwoleniem organów lokalizacyjnych, zostaną wkomponowane w zamkniętą i spójną całość. Skarżący wskazuje także, że ustalenie warunków zabudowy zgodnie z jego wnioskiem nie doprowadzi do powstania niekorzystnego dla ładu urbanistycznego osiedla S. precedensu, zgodnie z którym linia zabudowy zostanie przesunięta dalej w głąb ulicy [...] czy wzdłuż działki nr [...]. Twierdzenie takie jest zasadne z dwóch powodów. Po pierwsze, linia zabudowy zostanie domknięta budynkiem w kształcie litery "L" co uczyni niemożliwym i niezasadnym kontynuowanie linii zabudowy wzdłuż ww. ulic. Po drugie, działka skarżącego graniczy od północy bezpośrednio z nieruchomością przeznaczoną na cele publiczne, tj. przedszkolem nr [...]. Usytuowanie w tym miejscu przedszkola sprawia, że prywatny inwestor nie będzie miał możliwości skorzystać z istniejącej linii zabudowy. Podejmując się analizy najbliższego sąsiedztwa działki skarżącego, na której ma powstać budynek należy zważyć na kolejne dwie jakże istotne kwestie. Po pierwsze, jak podnosi skarżący, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki odnosi się każdorazowo do powierzchni budynku, jaki zajmuje on na konkretnej działce. Wskaźnik ten – planując rozkład urbanistyczny zabudowań na konkretnym obszarze - może mieć zastosowanie w zasadzie bezrefleksyjnie, jeżeli w obszarze analizowanym mielibyśmy do czynienia z działkami o jednakowej wielkości. Wtedy też - konsekwentnie - budynki posadowione na tychże jednakowych pod względem powierzchni działkach musiałyby zajmować odpowiednią powierzchnię, proporcjonalną do powierzchni samych działek. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z sytuacją, że działki w obszarze analizowanym posiadają jednakową powierzchnię. Oznacza to, że teoretycznie, im większa jest powierzchnia działki, tym większy może być budynek posadowiony na takiej działce, gdyż proporcje odpowiednio się zwiększają. Działka skarżącego jest relatywnie mała, zatem podwyższenie wskaźnika powierzchni zabudowy do wartości 0,4 nie oznacza za zasadne automatycznego przyjęcia, że budynek na niej posadowiony będzie odbiegał gabarytami i wielkością od pozostałych budynków posadowionych w okolicy czy na obszarze analizowanym. Po drugie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy z uwagi na rzekome zagęszczenie zabudowy. Tym niemniej, nie sposób nie odnieść wrażenia, że stanowisko takie oparte jest na analizie zabudowań znajdujących się na południe i na wschód od działki skarżącego. Strona zauważa, że "enklawa" i dysharmonia zabudowań, na którą powołują się organy zlokalizowana jest wzdłuż ulicy [...] i częściowo przy ul. [...]. Organy analizując te zabudowania dochodzą do wniosku, że posadowienie kolejnego budynku w tej okolicy doprowadzi do zagęszczenia zabudowań. Należy jednak wskazać, że Organy podejmując się analizy zupełnie pomijają obszar znajdujący się na północ i na zachód od działki Skarżącego. I tak, na północ znajduje się Przedszkole nr [...], którego budynek zlokalizowany jest po drugiej stronie działki, zaś od granicy z nieruchomością Skarżącego rozciąga się niezabudowany i przestronny teren zielony. Na zachód od działki Skarżącego, tuż za linią nisko zabudowanych garaży znajdują się również niezabudowane tereny działkowe. Zdaniem skarżącego o "zwiększeniu gęstości zabudowań" można by mówić, gdyby planowany przez skarżącego do wybudowania budynek miał być posadowiony na działce, która ze wszystkich stron graniczy z działkami zabudowanymi. Wtedy też faktycznie, posadowienie kolejnego budynku prowadziłoby do jeszcze większego zagęszczenia. Ustawodawca w art. 61 ust. 5a ustawy nie bez powodu wskazuje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu... Nakaz wyznaczenia obszaru analizowanej "wokół" terenu, na którym ma powstać budynek oznacza konieczność analizowania cech zabudowy oraz wskaźnika zabudowy dookoła takiej działki nie zaś arbitralnie i subiektywnie w oparciu o jeden kierunek. Organy tłumacząc swoją decyzję zagęszczeniem zabudowy powołują się zaś na analizę zabudowy na południowy wschód działki skarżącego, a pomijają zupełnie obszar mieszczący się na północ i zachód. Takie procedowanie organów z oczywistych przyczyn stoi w sprzeczności z ustawą oraz zasadami obiektywizmu. Powyższe względy, zdaniem wnioskodawcy, jednoznacznie wskazują, że wskaźnik zabudowy wyższy niż średni wskaźnik z obszaru analizowanego (zaledwie o 0,09 od wskaźnika tolerowanego przez organ I instancji) nie powinien stanowić przeszkody w ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji skarżącego. Należy wskazać, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, o którym mowa w § 5 rozporządzenia jest narzędziem pomocniczym w rękach organu lokalizacyjnego, według którego organ ten powinien ustalać nasycenie obszaru analizowanego budynkami. Tym niemniej, możliwość korzystania z tego "narzędzia" nie jest absolutna i powinna podlegać refleksjom ze strony organu lokalizacyjnego, który powinien przede wszystkim kierować się wpływem zabudowań na ład przestrzenny. Świadczy o tym wprost wprowadzenie przez ustawodawcę do § 5 ustępu 2 zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy. Zdaniem skarżącego prawidłowe i rzetelne przeprowadzenie analizy obszaru, w obrębie którego ma być posadowiony budynek powinno prowadzić do wniosku, że planowana inwestycja nie doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego, a z uwagi na szczególne uwarunkowania danego obszaru - zharmonizuje i uzupełni aktualny układ architektoniczny. Osiedle S., jako układ architektoniczny zabudowań cieszy się historią sięgającą jeszcze czasów sprzed II Wojny Światowej i stanowi świadectwo minionej epoki. Wobec tego, osiedle, jako całość objęte jest opieką Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu, gdyż historyczny układ urbanistyczny osiedla S. wpisany jest do rejestru zabytków pod nr 679/399/Wm decyzją z dnia 9 lutego 1979 r. Zgodnie z art. 4 pkt. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. Ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu uwzględnienie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Mając na względzie fakt, że planowana przez skarżącego inwestycja mieści się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, Skarżący wystąpił z wnioskiem do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu o zajęcie stanowiska co do planowanej przez niego inwestycji. Skarżący doskonale bowiem zdaje sobie sprawę z faktu, że planowany przez niego do wybudowania budynek musi się komponować w istniejący ład urbanistyczny oraz - co istotne - nie może naruszać zabytkowego charakteru osiedla S. Dlatego też skarżący projektując budynek poczynił takie założenia odnośnie parametrów budynku, zagospodarowania terenu, gabarytów itd. które w możliwie najpełniejszy sposób wpisują się w styl i charakter osiedla S. Potwierdzeniem tego, że zamysł skarżącego na to jak powinien wyglądać budynek oraz fakt, że pasuje on do zabytkowego charakteru S. jest opinia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2019 r. Konserwator po przeanalizowaniu zamierzenia budowlanego skarżącego wyraził akceptację dla przedstawionej koncepcji zagospodarowania w ogólnych założeniach. Oczywistym jest wszak, że na etapie ustalania warunków zabudowy konkretny projekt budynku jeszcze nie istnieje, a rozpatrywany jest sam pomysł i ogólne zamierzenie budowlane w jego najważniejszych parametrach. I tak, Konserwator - odmiennie niż organy rozpoznające sprawę - zaakceptował koncepcję przedstawioną przez Skarżącego, tym niemniej dodał, że budynek powinien zostać wykonany zgodnie z określonymi parametrami, tj. nawiązywać do prostej bryły, proporcji, kształtu dachu, zasadniczych parametrów (wysokość kalenicy na poziomie 12-13 metrów, szerokość elewacji szczytowej ok. 10 metrów,) przedwojennej zabudowy S. Mimo akceptacji koncepcji inwestycji przedstawionej przez Konserwatora, a zatem zdawałoby się mimo spełnienia trudniejszej i dalej idącej przesłanki zachowania stylu międzywojennej zabudowy S. zgodnie z określonymi parametrami, organy zdecydowały, że budynek skarżącego zaburzy ład urbanistyczny. Innymi słowy, koncepcja budynku przedstawiona przez skarżącego będzie wpisywała się w zabytkowy, międzywojenny układ zabudowy S. (zdaniem Konserwatora), ale nie będzie zgodna z ładem urbanistycznym z uwagi na przekroczenie wskaźnika powierzchni zabudowy o wartość 0,09 (zdaniem organów lokalizacyjnych) i dlatego - jak można skonstatować - inwestycja skarżącego nie może zostać zrealizowana. Zamiast posadowienia na nieruchomości skarżącego nowego budynku odzwierciedlającego stylem zabytkowy charakter S., na tejże nieruchomości będzie w dalszym ciągu posadowiony szpecący i w żaden sposób nie pasujący tak do najbliższej okolicy, jak i do całego osiedla S. parterowy, szary budynek należący w przeszłości do przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego. Dowód: dokumentacja zdjęciowa - 4 zdjęcia

Skarżący zwraca także uwagę na historyczne plany osiedla S. Na planach tych, stworzonych jeszcze przez niemieckie organy lokalizacyjne, widać wyraźnie, że obszar, na którym znajduje się działka skarżącego odbiega strukturą i zamysłem zabudowania od pozostałego obszaru tego osiedla. Na mapce oznaczonej numerem 1930/31 widać, że zabudowania w tym kwartale miały układać się w literę "Z". Na innym planie - Plan osiedla S. Wahlicha i Heima z 1919-1920 r, widać zaś, że układ budynków na tym obszarze przypomina literę "C". Powyższe oznacza, zdaniem strony, że co do obszaru, na którym mieści się działka skarżącego nie było jednego, sztywnego i wiążącego planu zagospodarowania przestrzennego nawet przed II Wojną Światową i te plany ewoluowały z czasem. Zdaniem skarżącego planowany przez niego do wybudowania budynek nawiązuje do historycznego układu zabytkowego osiedla S. i pozwoli na zharmonizowanie pod względem architektonicznym i urbanistycznym "enklawy" zabudowań przy ul. [...] we W.

Dowód: 1. Mapka oznaczona numerem 1930/31

2. Plan osiedla S. Wahlicha i Heima z 1919-1920 r.

5. Zgodność parametrów budynku z cechami zabudowy w obszarze analizowanym

Odkładając na bok kwestię wskaźnika powierzchni zabudowy oraz posadowienia budynku skarżącego "w głębi" osiedla, co zdaniem organu II instancji stanowi główny argument za utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, należy wskazać, że pozostałe parametry planowanej inwestycji nie pozostawiają wątpliwości co do ich zgodności z przepisami ustawy i rozporządzenia, a nadto posadowienie zgodnie z nimi budynku na nieruchomości skarżącego nie prowadzi do zaburzenia ładu urbanistycznego. I tak, organ I instancji przedstawił załącznik nr 2 do wydanej przez siebie decyzji. W treści tego załącznika zostały wskazane główne parametry, jakie powinien mieć budynek, aby komponował się w układ architektoniczny obszaru analizowanego. Wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy – jego zdaniem - spełnia parametry wskazane w załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji. W tym kontekście strona wskazuje, że organ I instancji nie wypowiada się co do innych parametrów poza wskaźnikiem powierzchni zabudowy. Organ I instancji odsyła w tym zakresie do decyzji nr 2347/2020 z dnia 24 czerwca 2020 r., która - jako nieistniejąca - nie może stanowić źródła wiedzy dla skarżącego. Organ II instancji odniósł się zaś do kwestii wysokości planowanego budynku uznając, że budynek ten jest za wysoki, a co za tym idzie zaburzy układ urbanistyczny najbliższego sąsiedztwa. SKO argumentuje swoje stanowisko w następujący sposób: Co więcej, wnioskowana przez inwestora wysokość planowanej rozbudowy (gzyms na poziomie 8,7 m, kalenica na poziomie 13 m) przewyższa wysokość budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Inwestor zaś dla wykazania spełnienia warunku kontynuacji wskaźnika zabudowy przywołuje specyficzne (w kontekście całego obszaru analizowanego) wartości z bezpośredniego sąsiedztwa terenu inwestycji, a dla uzasadnienia kontynuacji wysokości planowanego budynku - parametry zabudowy spoza tego sąsiedztwa. Zatem realizacja planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem spowodowałaby nie tylko zagęszczenie istniejącej zabudowy w najbliższym sąsiedztwie inwestycji, ale również wprowadziła na zaplecze istniejących budynków obiekt przewyższający je rozmiarami. W istocie oznaczałoby to zaburzenie istniejącego, przemyślanego i starannie zaprojektowanego układu przestrzennego. co słusznie podniósł organ pierwszej instancji. Na podstawie prezentowanego stanowiska organu II instancji wyraźnie widać brak konsekwencji i dążenie przez SKO do utrzymania decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W tym kontekście skarżący wskazuje, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji konsekwentnie stoją na stanowisku, zgodnie z którym najbliższa okolica/sąsiedztwo działki skarżącego nie powinna stanowić jakiegokolwiek wyznacznika dla planowanej zabudowy, gdyż posadowione na niej budynki tworzą "enklawę" zabudowań osiedla S. i dysharmonię, a ich parametry są niemiarodajne dla ustalenia warunków zabudowy inwestycji skarżącego. Takie argumenty stanowią uzasadnienie dla poszerzenia obszaru analizowanego, dla poszukiwania "miarodajnego" średniego wskaźnika powierzchni zabudowy czy wreszcie dla uzasadnienia samych gabarytów budynku. Uzasadniając przesłanki przemawiające za odmową ustalenia warunków zabudowy "enklawa" zabudowań jest pomijana przez Organy, a to z uwagi na to, że nie odzwierciedla cech charakterystycznych dzielnicy S. Tym niemniej, w odniesieniu do parametrów samego budynku, tj. wysokości jego kalenicy i wysokości elewacji, nagle "enklawa" staje się dla organów wyznacznikiem ładu urbanistycznego, a odwoływanie się przez skarżącego do wysokości budynków z pozostałej części dzielnicy S. traktowane jest jako działanie pozbawione racji. Organy stoją bowiem na stanowisku, że planowany budynek będzie za wysoki i jako taki będzie zaburzał ład przestrzenny istniejącego, przemyślanego i starannie zaprojektowanego układu przestrzennego. Nie może wszak budzić wątpliwości, że cytowane słowa odnoszą się do "enklawy" zabudowań, gdyż SKO wprost odnosi się do najbliższego sąsiedztwa inwestycji. Procedowanie organu II instancji i w tym miejscu nosi znamiona poszukiwania argumentów przemawiających za subiektywnym i niepopartym rzetelną analizą dążeniem przez organu do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Abstrahując jednak od dowolnego i subiektywnego stanowiska organów należy wskazać, że planowany przez skarżącego budynek w żaden sposób nie zaburzy ładu przestrzennego – tak najbliższego sąsiedztwa, jak również całej dzielnicy S. Po pierwsze, organ poza gołosłownymi twierdzeniami nie wskazuje o ile i w jakim stopniu budynek ten będzie przewyższał wysokością budynki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie. Organ ten jedynie lakonicznie wskazuje, że zgodnie z wnioskiem parametry budynku to gzyms na wysokości 8,7 m. i kalenica na wysokości 13 m., nie odnosząc tych wartości do sąsiednich zabudowań. Po drugie, organ II instancji ww. wartości uznaje za zbyt wysokie, zaś organ I instancji w treści załącznika nr 2 wskazuje, że średnia wysokość kalenicy w obszarze analizowanym to 13,39 m., zaś gzymsu 8,15 m. Innymi słowy, budynek skarżącego jest wręcz niższy od średniej wielkości z obszaru analizowanego, a wysokość gzymsu osadzona jest jedynie nieznacznie ponad poziomem średniej, a różnica w tym zakresie wynosi nie zaledwie 55 cm. Po trzecie, skarżący wskazuje, że planowany przez niego budynek będzie miał taką samą wysokość oraz taką samą szerokość jak posadowiony na sąsiedniej działce budynek przy ul. [...] do [...], a co za tym idzie kontynuacja linii zabudowy będzie zachowana. Dowód: mapka ukazująca wizualizację planowanej inwestycji. Co istotne, ww. mapka stanowiąca dowód w niniejszej sprawie posiada cienie na nieruchomościach już istniejących, zaś budynek planowany do wybudowania przez skarżącego tych cieni nie posiada. Powyższe wynika z faktu, że zdjęcie, na którym została wykonana wizualizacja w swym pierwotnym kształcie posiadało cienie, a naniesiony budynek tych cieni nie posiada z uwagi na konieczność pełnego i przejrzystego ukazania planowanej inwestycji. Tym niemniej, osoba analizująca ww. mapkę powinna mieć tę świadomość i wziąć ww. aspekt pod uwagę. W tej mierze, zdaniem strony skarżącej, trzeba zauważyć, że posadowienie budynku w głębi osiedla stanowi atut planowanej inwestycji nie tylko ze względu na domknięcie pierzei, zamknięcie linii zabudowy, zagospodarowanie terenu poprzez wyburzenie szpecącego okolicę starego budynku przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego, ale również z uwagi na to, że jego wysokość będzie jednakowa z budynkiem posadowionym w tej samej linii zabudowy od strony działki nr [...]. Jak trafnie zauważa SKO planowana inwestycja przywołuje specyficzne parametry charakterystyczne dla zabudowań z całej dzielnicy S. Dlatego też posadowienie budynku przez skarżącego korespondować będzie z budynkami posadowionymi wzdłuż ul. [...] (od strony południowo-wschodniej), jak również z budynkami wzdłuż ul. [...]. Co istotne, budynek skarżącego odpowiada kształtem i gabarytami budynkom posadowionym w południowej stronie ul. [...], który to obszar nie został jednak wzięty pod uwagę do analizy przeprowadzonej przez organy. W tym miejscu, jedynie gwoli ścisłości strona odnosi się do lakonicznej wzmianki wprowadzonej do treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, gdzie organ ten stwierdza, że geometria dachu - dach dwuspadowy o kącie nachylenia 45°, (symetryczny, bez płaskich elementów podnoszących wysokość okapu, dopuszczalne są lukarny). Organ I instancji co prawda nie konfrontuje swojego stanowiska z treścią wniosku, zaś Organ II instancji w ogóle nie wypowiada się w przedmiocie dachu, niemniej jednak zaproponowana geometria dachu we wniosku skarżącego nie powinna stanowić przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skarżący planuje wybudowanie budynku z dachem dwuspadowym lub wielospadowym z kalenicą główną skierowaną równolegle lub prostopadle do frontu działki, z dopuszczeniem dachów płaskich lub dachów o innym kącie nachylenia połaci, jako dopełnienia formy budynków, ale nie więcej niż na 50% całkowitej powierzchni dachów obiektu, liczonej w rzucie dachów. O tym, że proponowana geometria dachu jest dopuszczalna świadczy fakt, że w obrębie samej dzielnicy S., zwłaszcza w jej północnej części, posadowione są budynki, które posiadają w całości płaski dach. Jednocześnie posadowienie budynku z dachem wielospadowym, dwuspadowym i płaskim idealnie wkomponuje się w najbliższe otoczenie działki. Należy bowiem zauważyć, że od strony ul. [...] i [...] dominują dachy dwuspadowe. Budynki znajdujące się w "enklawie" charakteryzują się dużą różnorodnością, od dachów dwuspadowych, przez dachy wielospadowe do "łączeń" między budynkami, które są wręcz płaskie. Od zachodu działka graniczy zaś z szeregiem garaży, które w zabudowie parterowej wszystkie bez wyjątku kryte są płaskim dachem. Budynek skarżącego zaprojektowany i wybudowany zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy łączyłby wszystkie elementy najbliższego otoczenia komponując się w istniejący ład przestrzenny, a nadto nie wybiega parametrami poza średnią wysokości dla dzielnicy S. Jednocześnie nie bez znaczenia dla planowanej inwestycji pozostają następujące kwestie: - inwestycja będzie posiadała dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...] oraz od ul. [...] poprzez działkę drogową nr [...]. Co więcej, skarżący planując inwestycję przeprowadzi remont drogi - ciągu pieszo-jezdnego na działce nr [...], aż do północnej granicy jego działki nr [...], co wydatnie poprawi walor estetyczny działki u jej początku od strony ul. [...]. Aktualny obraz ww. działki odbiega walorami estetycznymi od okolicznych dróg i wygląda jak na zdjęciach załączonych do skargi. Dowód: dokumentacja zdjęciowa - 3 zdjęcia -istniejące i planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, - wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy byłoby zgodne z przepisami odrębnymi.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego organy wydające decyzje w niniejszej sprawie oparły ją o subiektywne i sztywne kryterium oceny nie uwzględniając przy tym faktycznego wpływu budynku na działce inwestora na najbliższą okolicę. Jednocześnie, Organy będąc kompetentnymi do wydawania władczych decyzji w sprawie, kształtujących prawa i obowiązki skarżącego w sposób nieuprawniony, zbyt daleko idący, a z całą pewnością nieproporcjonalny wydając zaskarżoną decyzję ingerują w prawo własności i związane z nim uprawnienie skarżącego do decydowania o przeznaczeniu tego prawa.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku stwierdzenia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź nie-zgodność z prawem. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga jest niezasadna. Przedmiotem skargi objęta została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolno stojącego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, po rozbiórce istniejącego budynku, przewidzianej do realizacji we W., przy ulicy [...], na działce nr [...] oraz części działek nr [...] i nr [...],[...], obręb [...]o. Orzeczenie organu drugiej instancji znajduje swoje uzasadnienie w art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Istota sporu pomiędzy skarżącym a organem sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy decyzja odmowna została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. Zdaniem sądu decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy w zakresie inwestycji polegającej na zamiarze wybudowania domu mieszkalnego wielorodzinnego na określonych we wniosku działkach, została wydana po prawidłowo przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczonego w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Prawidłowo i zgodnie z obowiązującym prawem, zdaniem sądu, został określony obszar analizowany. Trzeba bowiem pamiętać, że obszar analizowany, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 3) organ lokalizacyjny ma "narzucone" minimalne granice obszaru analizowanego (nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów), natomiast norma prawna nie określa maksymalnego, dopuszczalnego terenu, przyjętego do analizy, odnosząc to do konkretnego stanu faktycznego, zastanego w terenie i tym samym kwestię najwłaściwszego terenu analizy pozostawiając do decyzji kompetentnego organu. Z analizy tej, wykonanej przez uprawniony podmiot wynika, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Trzeba bowiem pamiętać, że na terenie, na którym ma ona być usytułowana, w znakomitej większości dominują cechy obszaru analizowanego o charakterze historycznej dzielnicy osiedla S. Zdaniem sądu organy orzekające instancyjnie trafnie doszły do konkluzji, iż nie wystarczy, aby planowana inwestycja (ewentualnie) w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa - kontynuowała cechy zabudowy wielorodzinnej przy ul. [...] do [...] i zabudowy jednorodzinnej z usługami przy ul. [...] do [...]. Trzeba bowiem pamiętać, że enklawa tych budynków pochodzi z II połowy XX w., powstała w innych warunkach społeczno-gospodarczych. Wystarczy odwołać się do organoleptycznej analizy dokumentacji terenowej aby stwierdzić, że nie ma ona nic wspólnego z dominującymi w terenie cechami zabudowy wielorodzinnej S. Można jeszcze dodać, że stwierdzone okoliczności potwierdza przedłożona przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie wizualizacja projektowanego budynku (k. 79 akt sądowych).. Nie odpowiada on poszczególnymi parametrami, parametrom zastosowanym dla osiedla S. przez jego przedwojennych projektantów Hermanna Wahlicha, Alberta Kempter oraz Paula Heima. Inaczej mówiąc, potęguje znacząco dysonans w ładzie architektonicznym i urbanistycznym i kłóci się formą architektoniczną historycznej zabudowy, tworzącą ład przestrzenny S. Powierzchniowo enklawa budynków, pochodzących z II połowy dwudziestego wieku stanowi niewielki ułamek powierzchni całego obszaru analizowanego. Nie może także ujść z pola widzenia sądu, że działka nr [...], ma relatywnie znaczną powierzchnię w stosunku do działek z nią sąsiadujących co powoduje, że przeniesienie wprost wskaźnika zabudowy z działek położonych najbliżej także burzy ład architektoniczny. W związku z tym należy dalej wskazać, że w myśl przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Niesporną w sprawie pozostaje okoliczność, że dla terenu objętego wnioskiem skarżącego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz, że planowana inwestycja polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu. Dalej trzeba powiedzieć, że zgodnie z art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zatem brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy musi skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" winna zostać poprzedzona sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Artykuł 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przy czym jak stanowi ust. 2 tego paragrafu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem sądu organy nie naruszyły wskazanych przepisów. Z akt sprawy wynika, że strona wystąpiła do organu pierwszej instancji o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działce .....i części działek . Następnie organ I szej instancji wydał decyzję na podstawie, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 296 z późn. zm., dalej - u.p.z.p. lub ustawa) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz.1588), którą odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie organ I instancji z powołaniem się na treść art. 61 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu oceny przesłanek normatywnych, wynikających z art. 61 u.p.z.p. przenalizowano zainwestowanie nieruchomości położonych w sąsiedztwie, co doprowadziło organ do konstatacji, że nie można uznać, iż na analizowanym terenie zamierzenie budowlane inwestora pozostaje w harmonii -kontynuuje- przeważające cechy obszaru analizowanego. To doprowadziło organ lokalizacyjny do konstatacji, że planowana inwestycja nie wpisuje się w ład przestrzenny nie tylko obszaru objętego analizą, przeprowadzoną przez uprawnioną osobę na potrzeby prowadzonego postępowania, ale co równie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istotne także całego osiedla S. Trzeba zatem pamiętać, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Z materiału sprawy wynika, że przesłanki określone we wskazanym przepisie istnieją w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla planowanej inwestycji decyzji ustalającej jej warunki. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy przywoływany wcześniej przez organy dysponujące kompetencją orzeczniczą, uzależnia wydanie decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Jednocześnie wskazany przepis uzależnia możliwość zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego, objętego jego hipotezą (w tym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części) od istniejących już w sąsiedztwie form zabudowy z uwzględnieniem w szczególności ich funkcji, parametrów i cech (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady - jak wskazuje się w literaturze przedmiotu - jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne. Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze uznano, że ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną, estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Omawiana zasada stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą - z pewnym ograniczeniem w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy. Stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w tym przepisie decyzja o warunkach zabudowy uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok WS A w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 961/07, Lex nr 466216; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK ZU Nr 1/A/2007). Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie swój wniosek o niedopuszczalności zrealizowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego - wyrażone poprzez treść decyzji - uzasadniły wnioskami z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeprowadzonej według reguł określonych w powoływanym wcześniej rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie analizy warunku kontynuacji funkcji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji rozważał ustawowe pojęcie "dobrego sąsiedztwa" w kontekście planowanej nowej zabudowy. – W efekcie doszły do niewadliwego i znajdującego w szczególności w przeprowadzonej analizie wniosku, że nie wystarczy kontynuować cechy zabudowy wielorodzinnej przy ul. [...] do [...] i zabudowy jednorodzinnej z usługami przy ul. [...] do [...], aby została zachowana omówiona zasada dobrego sąsiedztwa. Trafnie bowiem analiza wskazuje, że budynki te tworzą enklawę zabudowy z II połowy XX w., natomiast już organoleptyczna analiza dołączonych do akt zdjęć, czy map w wskazuje, że w sposób diametralny różni się ona od widocznych w zgromadzonej dokumentacji cech zabudowy wielorodzinnej S. Analiza cech tej przedwojennej zabudowy wskazuje na jej odmienność tak pod względem wielkości poszczególnych parametrów, jak i formy architektonicznobudowlanej. Jak wskazano w analizie enklawa budynków, o których była mowa wcześniej stanowi niewielki ułamek powierzchni całego obszaru analizowanego, w którym dominuje zabudowa typowa dla całego osiedla, tj. budynki wielorodzinne tworzących wydłużone ciągi dwukondygnacyjne, z dachami dwuspadowymi i kątem nachylenia połaci dachowych 45°, szerokości traktu ok. 10 m, wysokości okapu 7-8 m i wysokości kalenicy 12-13 m, generujące niewielki wskaźnik powierzchni zabudowy (dla kwartałów zabudowy: od 0,17 do 0,28). Zabudowa ta - zdaniem organu pierwszej instancji - nie może stać się wzorcem dla zabudowy działki nr 74, zwłaszcza jeśli chodzi o wskaźnik zabudowy, który dla poszczególnych działek mieszczących się we wskazanej wyżej enklawie jest bardzo wysoki i dochodzi do 0,71. Przyjęcie dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tak wysokiego wskaźnika - wyższego niż średni z całego obszaru analizowanego - przyczyniłoby się do zwiększenia dysharmonii w rejonie ul. [...] od nr [...] do nr [...]. W związku z powyższym oceniono, że nie została spełniona przesłanka w zakresie tak obowiązującego w terenie ładu przestrzennego, jak i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Odnosząc się w tym miejscu do okoliczności, że planowana inwestycja znajdować się ma na terenie osidla S. nie od rzeczy będzie wspomnieć, że Wrocław (jako jedyne miasto w Polsce) może pochwalić się tak wyjątkowym osiedlem jak S. Wrocławskie osiedle swoim kształtem symbolizuje orła. Orzeł symbolizuje Dolny Śląsk, w związku z czym, takiego orła możemy również znaleźć w godle województwa Dolnośląskiego. Teren, na którym znajduje się S., w 25 % jest zagospodarowany parkami. Patrząc na S. z lotu ptaka, budynki, ulice i ogrody nawiązują do ogromnego orła. W przedwojennych czasach wrocławski magistrat planował, żeby powstająca nowa część Wrocławia miało charakter “miasta-ogrodu". Obecny kształt osiedla został zaprojektowany przez architektów Hermann Wahlich, Albert Kempter oraz Paul Heim. Budowa tego wczesnomodernistycznego osiedla trwała 16 lat. Pierwsze mieszkania zaczęto wznosić w 1919 roku, a ostatnie budynki powstały w 1935 roku. Można jeszcze dodać, że podczas oblężenia Festung Breslau, osiedle nie doznało mocnych zniszczeń, w związku z czym na S. można odczuć prawdziwy przedwojenny klimat Wrocławia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 13 lutego 2014 r. (II OSK 2213/12). "zasady zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają zagwarantować ład przestrzenny, a celowi temu służyć ma przeciwdziałanie rozproszeniu zabudowy oraz dostosowanie nowej zabudowy do istniejącego otoczenia. Zabudowa w związku z powyższym powinna tworzyć harmonijną całość skomponowaną według urbanistycznych oraz architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego.

W art. 1 u.p.z.p. określono m.in. zakres i sposoby postępowania w sprawach ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zaś zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Gdy mowa jest o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zdefiniowanie tego pojęcia w języku prawnym wyprowadzono z ukształtowanych poglądów doktryny urbanistycznej, a zatem dla ich wyjaśnienia i zastosowania w konkretnej sprawie sięgnąć trzeba do ich znaczenia zawartego w języku specjalistycznym. Jak podnosi się w literaturze urbanistycznej przestrzenny charakter urbanizacji wyraża przede wszystkim istniejąca zabudowa terenu, jej rodzaj, charakter, stopień koncentracji oraz zagospodarowanie widoczne w krajobrazie, formie, układzie przestrzennym. Są to te urbanistyczne cechy danej przestrzeni, które w sposób zobiektywizowany można oceniać w procesie indywidualnego realizowania zagospodarowania przestrzennego. Ład przestrzenny odpowiada systemom wartości właściwym danej społeczności. W tym też wyraża się tzw. władztwo planistyczne gminy reprezentującej tę społeczność. Harmonia zaś jest synonimem ładu rozumianego jako zgodność, stosowne uporządkowanie elementów. Jej atrybutami są m.in. spójność, a zarazem zwartość, dążenie systemu urbanistycznego do relacji niesprzecznych, a także czytelność, czyli regularność dająca się ująć w relacje geometryczne. Tak rozumiany ład przestrzenny wykracza znacząco poza sferę architektoniczno-urbanistyczną oraz nakazuje uwzględniać inne uwarunkowania, a szczególnie powiązanie ładu przestrzennego z rozwojem lokalnym, co też powoduje że ład przestrzenny musi być rozpatrywany i oceniany szeroko, w perspektywie zdecydowanie przekraczającej tylko urbanistyczno-architektoniczny punkt widzenia. Pojęcie ładu przestrzennego zapisano w ustawie zarówno na użytek tworzenia aktów generalnych, jak i indywidualnych".

Odnośnie do zarzutu skargi w kwestii przyjętego w analizie terenu trzeba podnieść, że orzecznictwo pozakreśla, że za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawiają zarówno ochrona prawa własności, jak również wyrażona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada wolności zagospodarowania terenu. Pamiętać też trzeba, że zakres nieruchomości stanowiących punkt odniesienia dla inwestycji determinuje możliwe modyfikacje zagospodarowania terenu, a zatem chodzi o to, aby możliwość zagospodarowania działki objętej postępowaniem nie kolidowała z naczelną dyrektywą zachowania ładu przestrzennego. Podstawą decyzji lokalizacyjnej jest przede wszystkim analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Sporządzenie jej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że znajdujący się w aktach organu I szej instancji dokument spełnia wymogi normatywne, a uprawniony urbanista uzasadnił swoje stanowisko w sposób, wobec którego podnieść konkretne zarzuty.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym). Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego znalazła się taka analiza, zawierająca część tekstową i graficzną. Zgodnie z tezami orzecznictwa sądowego, które Sąd podziela "1. zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. 2. Brak jest podstaw do przyznania prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, gdyż należy odwołać się do całości obszaru objętego analizą. 3. Pojęcia "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie jako bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość. W tym przypadku chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą.

W tym kontekście trzeba też mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08, w którym TK wyjaśnił, że wprawdzie maksymalne granice "obszaru analizowanego" nie zostały określone w rozporządzeniu, a minimalne granice wyznacza się w odległości nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.), jednak nie narusza to treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wręcz przeciwnie, pojęcia zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz treść wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego, interpretowanego zgodnie z ustawą, pozwalają zachować koncepcję zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która nakazuje powielać cechy dominujące (a więc cechy będące wypadkową analizy wielu obiektów z jak największego terenu), nie cechy jednostkowe. W ten sposób szeroka wykładnia art. 61 u.p.z.p. przyczynia się do realizacji celów tej ustawy.

Reasumując, wobec niespełnienia łącznie warunków art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., a w konsekwencji brakiem możliwości ustalenia dla wnioskowanej inwestycji warunków zabudowy Prezydent Wrocławia odmówił wnioskowi.

W tym kontekście zarzutów skargi trzeba powiedzieć, że decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 u.p.z.p., uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego do zagospodarowania działki, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku. Tu jednak trzeba dalej mieć na względzie, że możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu w trybie przywołanych wcześniej unormowań zostało uzależnione od dostosowania się inwestora – do odpowiednich cech dla planowanej inwestycji - do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., będącym jednym z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zostało to zdefiniowane w ustawie w art. 2 pkt 1 jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie wszystkie czynności, do których kompetentne organy są zobowiązane w toku postępowania, zostały przeprowadzone, a sąd nie znajduje podstaw dla kwestionowania ich prawidłowości. Skarżący począwszy od postępowania odwoławczego po skargę do sądu administracyjnego większość zarzutów materialnoprawnych jak i procesowych sprowadza do błędnego jego zdaniem ustalenia obszaru analizowanego. Przypomnieć jednak trzeba, że zgodnie z przywołanymi regulacjami, organ administracyjny, działając w granicach prawa ustala obszar analizowany niezależnie od oczekiwań wnioskodawcy, czy też wręcz na podstawie jego subiektywnej oceny cech zabudowy sąsiedniej. W realiach badanej sprawy zebrany materiał dowodowy w sposób niesporny potwierdza sposób zagospodarowania działek na terenie S. Skarżący zdaje się stanowiska organu nie dostrzegać i zamiast przyjęcia szczegółowo wskazanych różnic co do cech, parametrów, a wreszcie przeznaczenia budynków, czyni w skardze zarzut ,,zniechęcania skarżącego do realizacji planowanej inwestycji.

W odwołaniu i w skardze strona kwestionuje poprawność wyznaczenia obszaru analizowanego, a w tym w szczególności teren obszaru analizowanego. Zasadnie zdaniem sądu w składzie orzekającym, SKO we Wrocławiu w toku postępowania odwoławczego problematykę ustalenia obszaru analizowanego uznała za kluczową. Należy pamiętać, że ustalenie obszaru po pierwsze determinuje sposób zabudowy nieruchomości w nim ujętych, jako swoistego wyznacznika dla możliwości zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem, a po wtóre wynika z konieczności odniesienia się przez organ II instancji do twierdzeń odwołania. Zdaniem sądu w toku postępowania odwoławczego nie doszło także do naruszenia art. 15 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., gdyż kolegium nie naruszyło zasady dwuinstancyjności. Przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło zasadność odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem sądu nie są więc uprawnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej, jako chybione należy uznać zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8 czy 77 k.p.a. Na marginesie można zauważyć że naruszenie przepisów postępowania może prowadzić do uchylenia kwestionowanych decyzji jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a takiego wpływu analizując akta sprawy sąd nie stwierdził.

Odnośnie do kolejnych zarzutów, zdaniem sądu, wbrew twierdzeniom skargi, wyznaczony obszar analizowany jest reprezentatywny, tworzy urbanistyczną całość i pozwala ustalić sąsiedztwo urbanistyczne terenu planowanej inwestycji. Dalej- odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 203 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 k.p.a. należy również uznać jego bezzasadność. Organ I szej instancji wyjaśnił (za autorem projektu decyzji) dlaczego przyjął dane do analizy, a organ odwoławczy uzasadnił z jakiego względu uznał zasadność decyzji pierwszoinstancyjnej. W konsekwencji należało zatem uznać decyzję organu odwoławczego i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, za zgodne z regulacją prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszeń przepisów postępowania, w tym zwłaszcza naruszeń wskazanych w skardze przepisów: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu postępowanie przeprowadzone zostało przez organy administracji publicznej w zgodzie z przepisami k.p.a. Organy w sposób kompleksowy zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy i dokonały jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów u.p.z.p. i podjęcia decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium, jako organ ponownie merytorycznie rozpoznający sprawę w jej całokształcie, prawidłowo wyjaśniło przesłanki, którymi kierowało się przy załatwieniu sprawy, a okoliczność, że nie spotkały się one z jej aprobatą, nie świadczy o zasadności zarzutów w tym zakresie.

Jeśli chodzi o kwestię "uzgodnienia inwestycji" przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (k.12), to można jeszcze zwrócić uwagę na fakt, że z treści tego pisma wynika, iż jest to jedynie "informacja" organu ochrony zabytków o tym, na jakim terenie znajduje się działka, mająca być zainwestowana, a "odnośnie planowanej inwestycji po przeanalizowaniu załączonego wniosku (....) akceptuję koncepcję zagospodarowania w ogólnych założeniach". Trudno zatem uznać, aby taką informację uznać za stanowcze i jednoznaczne stanowisko organu konserwatorskiego. Także organ odwoławczy odniósł się do dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym analizy, dokonanej na zlecenie wnioskodawcy. Z akt sprawy wynika, iż organy nie podzieliły stanowiska opinii urbanisty, zawartej w posumowaniu (k. 238 odwrót) jego opracowania w zakresie wątpliwości co do braku spełnienia wymogów ustawowych planowanej inwestycji, w szczególności w zakresie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa.

Na koniec nie od rzeczy będzie dodać, że pełnomocnik skarżącego oświadczył do protokołu, że wnioskodawca składając wniosek w tym kształcie miał także na uwadze kwestie biznesowe, związane z możliwością sprzedaży lokali w projektowanym budynku. Nadto, także na rozprawie pełnomocnik złożył wizualizację planowanego budynku (o czym była mowa wcześniej) i owa wizualizacja, zdaniem sądu, potwierdza, że budynek w projektowanym kształcie sposób rzucający się w oczy zaburza ład urbanistyczno-architektoniczny już choćby z uwagi na jego gabaryty.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę