Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2169/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50, 141 par 4, 106 par 3, 135,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Po 144/17 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od K. B. na rzecz [...] kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Po 144/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Poznaniu w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt II. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], Nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., uPb) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, K.p.a.) odmówił [...] (inwestor, Spółka)) zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej EW 17 o mocy 3,2 MW wraz z drogą wewnętrzną oraz placem montażowym na działce nr ew. [...], położonej w m. [...], gm. [...].

W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wniosek inwestora nie zawierał ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Pomimo wezwania organu i upływu terminu wskazanego w tym wezwaniu, inwestor nie dołączył ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i tym samym nie uzupełnił braku wniosku, co uniemożliwiało weryfikację zgłaszanego projektu budowlanego pod tym kątem.

[...] odwołała się od powyższej decyzji zarzucając jej:

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i wydaniu decyzji mimo braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wyrażające się w:

a) niezastosowaniu się przez organ I instancji do zawartych w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. (wydanym w sprawie: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia) wskazań tego organu co do dalszego procedowania w sprawie,

b) bezpodstawnym pominięciu wniosków odwołującej, zawartych w piśmie z dnia 21 września 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz także na podstawie treści art. 98 § 1 K.p.a. i wydaniu zaskarżonej decyzji bez możliwości rozpatrzenia tychże wniosków przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia;

- naruszenie art. 6, 8 i 10 § 1 K.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i naruszeniu w tym samym prawa odwołującej się do rzetelnego i zgodnego z prawem procedowania w sprawie, z poszanowaniem słusznych interesów strony, umożliwieniem czynnego udziału w sprawie, wyrażające się w:

a) braku zawiadomienia strony, na zasadzie art. 10 § 1 K.p.a., o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i braku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

b) braku umożliwienia wypowiedzenia się odwołującej w przedmiocie postanowienia Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. dotyczącego odmowy zawieszenia niniejszego postępowania,

c) wydaniu postanowienia z dnia [...] września 2016 r. rozstrzygającego wniosek odwołującej z dnia 21 września 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania, bez formalnie złożonego w tym zakresie wniosku w sprawie,

d) wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w sprawie, bez oczekiwania na wyjaśnienia odwołującej na wezwanie Starosty [...] z dnia 24 sierpnia 2016 r. (organ wydał decyzję w dniu [...] września 2016 r., jeszcze przed wpływem wyjaśnień odwołującej z dnia 21 września 2016 r.),

- naruszenie art. 98 § 1 K.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i braku zwrócenia się przez Starostę [...] do pozostałych stron postępowania z informacją, iż odwołująca pismami z dnia 16 czerwca 2016 r. oraz z dnia 21 września 2016 r. wniosła o zawieszenie postępowania, w celu umożliwienia im zajęcia stanowiska w sprawie,

- naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie wydanej decyzji, wyrażające się w:

a) braku wyczerpującego odniesienia się Starosty [...] w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do wszystkich wniosków odwołującej się, w tym co do kwestii wniosków o zawieszenie postępowania,

b) braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, braku wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji,

- naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu wskazówek Wojewody [...], zawartych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. dotyczących rozpoznania wniosku odwołującej z dnia 9 czerwca 2016 r. i braku zwrócenia się do pozostałych stron o wyrażenie stanowiska w tym zakresie oraz braku rozstrzygnięcia tego wniosku,

- art. 35 ust. 1 i ust. 4 uPb polegające na ich niezastosowaniu i wbrew tym przepisom wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w sytuacji, kiedy wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę odwołująca przedłożyła projekt budowlany zgodny ze wskazanymi przepisami, a żaden przepis prawa nie wymaga, aby decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach była na moment złożenia wniosku ostateczna.

Sąd przywołał argumentację odwołującej się strony, która eksponowała iż wnosiła o zawieszenie postępowania przed organem do czasu uzyskania przez decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przymiotu ostateczności. Jednakże organ I instancji wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie informując o wniosku odwołującego pozostałych stron postępowania. Tym samym doszło do naruszenia przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W toku postępowania odwoławczego Spółka przedłożyła organowi II instancji odpis decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], określającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie parku elektrowni wiatrowych "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej mocy do 64 MW, zlokalizowanego na terenie gminy [...] w obrębach geodezyjnych: [...],[...],[...] – gmina [...] oraz w obrębie geodezyjnym [...] – gm. [...], opatrzonej adnotacją organu, który ją wydał, iż jest ona ostateczna z dniem [...] lipca 2016 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, że inwestor w postępowaniu odwoławczym przedłożył decyzję ostateczną o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż choć co do istoty wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przez Starostę [...] było słuszne, to nie ma możliwości utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, ze względu na zgromadzenie nowego materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie brak jest możliwości orzeczenia przez organ II instancji co do istoty sprawy i wydania pozwolenia na budowę, albowiem powodowałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności.

W wytycznych co do dalszego toku prowadzenia postępowania Wojewoda wskazał, że Starosta [...] analizując ponownie powyższą sprawę winien sprawdzić zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami prawa w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 uPb.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł K. B. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy decyzja tego organu nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie przez Wojewodę decyzji o charakterze kasacyjnym. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Skarżący wskazywał, że wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności jest właśnie rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną jest brak możliwości załatwienia sprawy w sposób merytoryczny przez organ II instancji. Skarżący podniósł także, że organ I instancji nie naruszył w żaden sposób przepisów postępowania, a czynności przez niego podejmowane były zgodne z art. 35 ust. 3 uPb w zw. z ust. 1.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Z żądaniem oddalenia skargi wystąpił także inwestor. Podważył legitymację procesową skarżącego wskazując, że pomimo iż jest on właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działką objętą postępowaniem administracyjnym, nie wykazał interesu prawnego w sprawie. Zdaniem inwestora wydanie orzeczenia reformatoryjnego naruszyłoby przepisy art. 15 oraz 136 K.p.a. w zakresie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. WSA w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd ten doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych, zaskarżoną decyzja wydana bowiem została z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 72 ust. 1 pkt 1 i art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., Uioś), które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a polegało na braku zastosowania tychże przepisów przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

W dalszych motywach zrekapitulowano podstawy prawne rozpoznawania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, eksponując przy tym, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 Uioś. Stosownie do ust. 3 razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd a quo uwypuklił, że zgodnie z art. 72 ust. 1 Uioś wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m. in. decyzji o pozwoleniu na budowę czy decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego wydawanych na podstawie przepisów uPb. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji budowlanych, złożenie wniosku o wydanie takich decyzji następuje co do reguły w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna.

WSA w Poznaniu podkreślił obowiązek organu administracji architektoniczno-budowlanej odnośnie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe oznaczać ma, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzając zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska w pierwszym rzędzie dokonać musi oceny, czy dane zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc dokonać kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia pod kątem regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w przypadku ustalenia, iż wymóg takowy istnieje, a jednocześnie do podania inicjującego postępowanie nie dołączono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wezwać stronę do usunięcia tego braku w trybie przewidzianym w art. 35 ust. 3 uPb, to jest poprzez nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia pod rygorem wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W dalszych motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji za trafne uznał nałożenie przez organ I instancji na inwestora postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 uPb obowiązku usunięcia nieprawidłowości poprzez przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej zamierzonego przedsięwzięcia. Zdaniem sądu wojewódzkiego brak dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku zamierzenia inwestycyjnego dla którego uzyskanie takowej decyzji jest wymagane, jest naruszeniem objętym zakresem sprawdzenia projektu określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, albowiem wiąże się z badaniem zgodności projektu z wymogami ochrony środowiska, a jednocześnie nie stanowi braku formalnego podania o jakim mowa w art. 33 ust. 6 uPb, albowiem stwierdzenie jego wystąpienia każdorazowo wymaga od organu administracji architektoniczno-budowlanej przystąpienia do merytorycznego badania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie budziło sporu w sprawie, że inwestora stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Błędem organu I instancji było natomiast – w ocenie orzekającego sądu wojewódzkiego – pominięcie w postanowieniu organu I instancji wymogu by decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach była "wsteczna" (oczywista omyłka sądu pierwszej instancji – zapewne chodziło o użycie określenia "ostateczna", uwaga Sądu) na dzień składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Uchybienie to nie miało – zdaniem sądu wojewódzkiego – jednakże wpływu na treść rozstrzygnięcia organu I instancji.

WSA w Poznaniu zauważył, że z regulacji zawartych w Uioś, a zupełnie pominiętych w rozważaniach organów obu instancji wynika, że wniosek o udzielenie pozwolenia pozwolenie na budowę może zostać złożony dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji administracyjnej ustalającej środowiskowe uwarunkowania planowanego przedsięwzięcia. Stwierdzenie to wywiedziono z treści art. 72 ust. 3 Uioś stanowiącego, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku, o którym mowa w ust. 1 tegoż samego artykułu, to jest między innymi do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś wymóg by była to decyzja ostateczna wynikać ma wprost ze zdania drugiego tegoż przepisu stanowiącego, że złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się "wsteczna" (co także należy traktować jako oczywistą omyłkę językową sądu a quo – uwaga Sądu). Zdaniem sądu pierwszej instancji przepis powyższy wyznacza zatem zarówno datę końcową, jak i datę początkową okresu, w którym dopuszczalne prawnie jest złożenie podania o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu stanowiącego przedsięwzięcie objęte obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym datą początkową jest właśnie moment uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Tymczasem w niniejszej sprawie na dzień składania podania o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej elektrowni wiatrowej (co nastąpiło 19 maja 2016 r.) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia wprawdzie była wydana (nastąpiło to [...] maja 2016 r.), jednakże nie posiadała przymiotu ostateczności i na skutek ewentualnego zaskarżenia jej przez stronę postępowania potencjalnie mogła być wycofana z obrotu prawnego, a uzyskanie przez nią przymiotu "wsteczności" (por. uprzednie uwagi odnośnie oczywistego błędu językowego sądu pierwszej instancji) było zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Za przyjęciem takiej wykładni – w ocenie orzekającego sądu pierwszej instancji – przemawiać mają także pośrednio regulacje art. 35 ust. 3 uPb odczytywane łącznie z art. 35 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy, w aspekcie maksymalnego terminu rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Ta okoliczność dodatkowo wzmacniać ma stanowisko, iż podmiot ubiegający się o pozwolenie na budowę obiektu stanowiącego przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (jak też przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko) obowiązany jest dysponować ostateczną decyzją w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań tegoż przedsięwzięcia już na dzień składania wniosku o udzieleniu mu pozwolenia na budowę. Co za tym idzie brak uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę o wskazaną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia automatycznie prowadzić winien do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co też – w ocenie WSA w Poznaniu – słusznie organ I instancji uczynił. W konsekwencji czynności podejmowane w toku postępowania przed organem II instancji w żaden sposób nie mogły dokonać konwalidacji wniosku, bowiem załączona przez inwestora decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie posiadała przymiotu ostateczności na dzień złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Za bezprzedmiotowe uznano dywagacje na temat dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem nawet dołączenie decyzji ostatecznej o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie postępowania drugoinstancyjnego nie zmieniało faktu, że decyzja ta przymiot ostateczności uzyskała dopiero [...] lipca 2016 r., a więc blisko dwa miesiące po złożeniu przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.

Zdaniem tegoż sądu wbrew twierdzeniom organu II instancji stan prawny sprawy nie uległ zmianie w zakresie okoliczności istotnych dla jej rozpoznania, albowiem uzyskanie przez decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przymiotu ostateczności nastąpiło w czasie, gdy nie miało to już wpływu na ocenę spełniania przez podanie inicjujące postępowanie wymogów wynikających z art. 72 ust. 1 pkt 1 i art. 72 ust. 3 Uioś.

Co się tyczy argumentacji inwestora na poparcie twierdzenia o braku legitymacji czynnej skarżącego to uznano ją za chybioną, przyjmując iż działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu ze względu na okoliczność, iż znajduje się w zakresie izofony 45 dB. Sąd wojewódzki przywołał treść art. 28 ust. 2 uPb, z którego wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym w myśl definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 20 uPb przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepisami odrębnymi, wprowadzającymi związane z planowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie nieruchomości skarżącego były niewątpliwie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, które w przypadku realizacji inwestycji objętej wnioskiem o udzielnie pozwolenia na budowę w obszarach w których natężenie hałasu w środowisku przekraczałoby dopuszczalne poziomy określone w tym rozporządzeniu dla określonych rodzajów terenów uniemożliwiałoby w przyszłości zmianę zagospodarowania nieruchomości skarżącego poprzez realizację np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej, względnie innej zabudowy określonej w § 1 pkt 1 tegoż rozporządzenia.

Sąd wojewódzki podkreślił, że podnoszona w piśmie procesowym uczestnika okoliczność, że poziomy hałasu dopuszczalne dla aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich względem inwestycji są zachowane nie stanowi przesłanki dla odmowy uznania właścicieli tych nieruchomości za strony postępowania, lecz podlegającą badaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej materialnoprawną przesłankę udzielenia, względnie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na brak zgodności z wymaganiami ochrony środowiska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor – [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego, "a w szczególności":

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa mające istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że organy administracji (Starosta [...] oraz Wojewoda [...]) w toku postępowania administracyjnego nie naruszyły przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 16, art. 77, art. 80 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 1, art. 138 § 2 K.p.a., co z kolei skutkowało:

przyznaniem K. B. statusu strony w niniejszym postępowaniu oraz uwzględnieniem skargi z dnia 2 stycznia 2017 r. w sytuacji, kiedy K. B.

stroną niniejszego postępowania nie jest z uwagi na okoliczność braku oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego Spółki na nieruchomości, których K. B. jest właścicielem/użytkownikiem wieczystym;

nieustaleniem kiedy dokładnie (na etapie postępowania przed organem I instancji czy przed organem II instancji) decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia stała się ostateczna; sąd pierwszej instancji nie ustalił kiedy decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji, tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja powyższa stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2016 r. z uwagi na upływ terminów do wniesienia od niej odwołania i tym samym skarżąca dysponowała ostateczną decyzją już na etapie postępowania przez organem I instancji;

- błędnym przyjęciu, że w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w postępowaniu odwoławczym, toczonym przed organem II instancji nie można dokonać konwalidacji wniosku poprzez przedłożenie organowi II instancji ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia;

b. art. 50 Ppsa polegające na przyjęciu skargi K. B. do rozpoznania pomimo, że wskazany uczestnik nie posiadał legitymacji procesowej czynnej, a zatem wniesiona przezeń skarga powinna być oddalona;

c. art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do przedstawionego przez inwestora w piśmie procesowym z dnia 20 marca 2017 r. stanowiska w zakresie braku legitymacji czynnej przez skarżącego;

d. art. 145 § 1 "ust." 1 lit. a Ppsa poprzez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w sytuacji, kiedy nie powinien mieć on zastosowania;

e. art. 106 § 3 Ppsa oraz 135 Ppsa poprzez niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia należytej kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej (organu I instancji oraz organu II instancji) oraz uwzględnienia skargi K. B. w sytuacji, kiedy skarga ta powinna być oddalona;

f. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w nieuprawnionym przyjęciu, że K. B. przysługuje legitymacja procesowa czynna w niniejszym postępowaniu, co przejawiało się uwzględnieniem skargi i wydaniem zaskarżonego wyroku, gdzie tymczasem z treści zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że nieruchomości stanowiące własność/użytkowanie wieczyste wskazanego uczestnika postępowania nie znajdowały się w obszarze oddziaływania projektowanego przez inwestora obiektu;

g. art. 35 ust. 1 uPb poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że "inwestor winien legitymować się już na moment złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie z przepisu tego wcale taka konieczność nie wynika";

h. art. 72 ust. 1 i 3 Uioś poprzez ich błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, iż inwestor winien legitymować się już na chwilę złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie ze wskazanych przepisów takiego obowiązku nie sposób wywieść, zaś przepis art. 72 ust 3 Uioś określa jedynie termin końcowy "ważności" przedmiotowej decyzji (określający datę krańcową jej ważności, tj. "ważna do", a nie ważna "od ... od") i do kiedy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na postawie wydanej decyzji powinien być przez uprawniony podmiot złożony.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, w każdym przypadku zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zwrotu kosztów postępowania przed WSA w Poznaniu, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa, Spółka wnosi także o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro ustawodawca posługuje się w treści art. 72 ust. 1 Uioś sformułowaniem, iż "wydanie decyzji" o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem wskazanych w tym przepisie decyzji, to nie oznacza, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna posiadać już na moment złożenia wniosku o wydanie przedmiotowych decyzji waloru ostateczności, a powinna być na ten moment co najmniej wydana (w znaczeniu podpisana). Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał powiązać przymiot ostateczności wskazanej decyzji przed uzyskaniem określonych przepisem art. 72 ust. 1 Uioś decyzji, z całą pewnością takie znaczenia temu przepisowi by nadał. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że zaprezentowanych przez sąd pierwszej instancji wniosków nie sposób także wyciągnąć z treści art. 72 ust. 3 Uioś, który reguluje jedynie okres końcowy ważności przedmiotowych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. do którego to momentu powinno nastąpić złożenie wniosku o wydanie jednej z decyzji określonych w art. 72 ust. 1 Uioś.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 24 października 2018 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymując wniesioną skargę kasacyjną, sprecyzował wniosek o zwrot kosztów w ten sposób, aby zasądzić je od skarżącego, a nie jak mylnie uprzednio wskazał – od organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można stwierdzić, aby wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna była pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty oraz argumentacja są trafne.

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 50 Ppsa polegający na przyjęciu skargi K. B. do rozpoznania pomimo, że podmiot ten nie posiadać miał legitymacji procesowej czynnej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że art. 50 Ppsa składa się z dwóch paragrafów, wnoszący skargę kasacyjną nie określił, którą z jednostek redakcyjnych w/w przepisu miałby naruszyć WSA w Poznaniu. Art. 50 Ppsa stanowi w § 1, że "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym", zaś w § 2, że "Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi". Nie jest rzeczą Sądu korygowanie czy też uzupełnianie treści skargi kasacyjnej, bądź też stawianie hipotez i domyślanie się, jakie były intencje strony towarzyszące wniesieniu danego środka zaskarżenia. W judykaturze wielokrotnie podkreślano, że skarga kasacyjna winna być tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2008 r., II GSK/456/07, z dnia 14 listopada 2006 r., II FSK 1401/05, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Zarzut omawianego środka zaskarżenia prawidłowo sformułowany powinien wprost wskazywać, jaki to przepis prawa materialnego lub postępowania został naruszony, przy czym chodzi o wskazanie konkretnej jednostki (jednostek) redakcyjnych danego przepisu, poprzez wydanie wyroku sądu pierwszej instancji, na czym to naruszenie polegało w danej sprawie na tle treści konkretnego przepisu. Zarzut winien ponadto, gdy odnosi się do przepisu o postępowaniu zawierać wywód wskazujący, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732).

W niniejszej sprawie konstrukcja rozpoznawanej skargi kasacyjnej umożliwiła wprawdzie kontrolę zaskarżonego orzeczenia, jednak treść sformułowanych w niej zarzutów uchybia przedstawionym wyżej wymogom. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 50 Ppsa, tak jego § 1 czy § 2, skoro sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę K. B. uznając, że miał on interes prawny w jej wniesieniu na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odrębną natomiast kwestią jest to, czy naruszono dyspozycję art. 28 ust. 2 uPb oraz art. 28 K.p.a.

B. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zakresie braku odniesienia się przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do przedstawionego przez inwestora w piśmie procesowym z dnia 20 marca 2017 r. stanowiska w zakresie braku legitymacji czynnej skarżącego.

Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39), podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania WSA w Poznaniu. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Chybione jest zarzucanie sądowi wojewódzkiemu braku odniesienia się do przedstawionego przez inwestora stanowiska w zakresie braku legitymacji czynnej przez K. B., o czym przekonuje lektura uzasadnienia wyroku ujęta na s. 10 (ostatni akapit) – 12. Sąd pierwszej instancji wyłuszczając swoje stanowisko wyraźnie wskazał, że nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki odnośnie braku legitymacji czynnej skarżącego. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

C. Zarzut naruszenia przepisów art. 106 § 3 Ppsa oraz art. 135 Ppsa poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia należytej kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej (organu I instancji oraz organu II instancji) oraz uwzględnienia skargi w sytuacji, kiedy skarga ta powinna być oddalona, uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Zgodnie z miarodajnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 135 Ppsa może stać się wzorcem kontroli kasacyjnej tylko w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji dokona jego błędnej wykładni lub błędnego zastosowania, rozszerzając granice orzekania w sposób nie znajdujący podstaw w treści hipotezy i dyspozycji powyższej regulacji. Nie może być natomiast przedmiotem zarzutu naruszenie powyższego przepisu przez samo jego niezastosowanie (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 maja 2008 r., II FSK1424/07, LEX nr 488559; z dnia 13 czerwca 2017 r., I OSK 2615/15; z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, LEX nr 1305295; z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 91/10, LEX nr 672934; z dnia 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14, [w:] CBOSA). W sprawie, której dotyczy skarga, przepis art. 135 Ppsa nie był przedmiotem stosowania, natomiast sąd pierwszej instancji wyjaśnił z jakich powodów uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji odwoławczej (zob. s. 9-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Zgodnie natomiast zaś z art. 106 § 3 Ppsa: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Autor skargi kasacyjnej w odniesieniu do tego zarzutu nie wskazał jaki dokument, poza znajdującymi się w aktach sprawy, miałby stanowić środek dowodowy służący do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (sądu) co do stanu rozpoznawanej sprawy. Z protokołu rozprawy nie wynikało, aby środek taki (dokument) był oferowany przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. Co do zasady "Sąd wydaje wyrok... na podstawie akt sprawy..." (art. 133 § 1 Ppsa). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, aby ocena sądu wojewódzkiego o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji dokonana została na podstawie dowodów, które nie były włączone do akt sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a więc z naruszeniem cytowanego przepisu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa), to zaś czyni chybionym zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa.

D. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 uPb poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w nieuprawnionym przyjęciu, że skarżącemu – K. B. – przysługuje legitymacja procesowa czynna w niniejszym postępowaniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 uPb, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 uPb przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Odesłanie zawarte w tym przepisie wskazuje na wszystkie obowiązujące przepisy prawa, inne niż wynikające z uPb – zawarte w innych ustawach i przepisach aktów wykonawczych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące się w otoczeniu tego obiektu działki (nieruchomości), lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, w związku z czym stwierdzenie tej możliwości jest już równoznaczne z podstawą do uznania za stronę zgodnie z art. 28 ust. 2 uPb.

Ustalenie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów uPb i przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2619/14, LEX nr 2106702). Niedopuszczalne jest zatem uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Trafnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2603/14 (LEX nr 2083558) wskazano, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Podkreślenia bowiem wymaga, że jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, będącej w użytkowaniu wieczystym lub w stosunku do której przysługują mu uprawnienia zarządcy nieruchomości. Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które – na gruncie konkretnej normy prawa materialnego – mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości powinno skutkować objęciem właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania.

W realiach przedmiotowej sprawy za bezsporne uznano, że izofona emisji hałasu o wartości 45 dB znajduje się na obszarze działki nr [...] należącej do K. B., co uzasadniało przyjęcie, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ta okoliczność wskazuje, ze zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb uznać należało za nietrafny.

E. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 "ust." 1 lit. a Ppsa (który w istocie dzieli się na punkty a nie ustępy – jak błędnie go formułuje strona skarżąca kasacyjnie) ma charakter tzw. wynikowy (blankietowy), odnosi się wyłącznie do określenia formy wyrokowania w przypadku uwzględnienia skargi, gdy za przedmiot sąd miał decyzję lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, a dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Zatem naruszenie wskazanego przepisu poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie tylko wtedy będzie trafne, gdyby zasadne okazały się inne zarzuty skargi kasacyjnej. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, wyrok uwzględniający skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie tego przepisu Ppsa, ale przekonania sądu pierwszej instancji, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i miały one wpływ na wynik sprawy.

D. Na uwzględnienie w powyższym kontekście zasługiwały także zarzuty wskazane w pkt II. g i h skargi kasacyjnej, a dotyczące art. 35 ust. 1 uPb oraz art. 72 ust. 1 oraz ust. 3 Uioś.

W pierwszej kolejności zauważyć wypada, że art. 35 ust. 1 uPb w dacie wydania dzielił się 4 punkty, natomiast art. 72 ust. 1 dzielił się na 23 punkty. Nie dyskwalifikowało to jednak powyższych zarzutów mając na uwadze, że zarzucając naruszenie powyższych przepisów skarżąca kasacyjnie Spółka podała, iż miało ono nastąpić w szczególności poprzez przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie winna legitymować się już na chwilę złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia, gdzie z przepisów tych taka konieczność ma nie wynikać.

Istota sprawy, w której zapadł kwestionowany skargą kasacyjną wyrok, sprowadzała się do wykładni powyższych przepisów uPb i Uioś, przy czym sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że skoro w dacie złożenia wniosku przez inwestora o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie była ostateczną decyzja środowiskowa wydana dla zamierzonego przedsięwzięcia, to późniejsze przedłożenie takiej decyzji przez skarżącą kasacyjnie Spółkę, nie miało znaczenia dla kierunku rozstrzygania i nie uzasadniało wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Stanowiska tego w okolicznościach kontrolowanej sprawy, nie podziela Sąd Naczelny w tym składzie.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 Uioś. Stosownie zaś do art. 72 ust. 1 pkt 1 Uioś wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja środowiskowa) następuje "przed uzyskaniem" m. in. pozwolenia na budowę. Z literalnego brzmienia wskazanego przepisu wynika, że ustawodawca wskazuje, iż jedynie wydanie decyzji środowiskowej powinno nastąpić przed uzyskaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego czy decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, przy czym nie wskazano w nim, że wnioskodawca powinien legitymować się, na moment złożenia samego wniosku w tym zakresie ostateczną decyzją środowiskową. Skoro zatem ustawodawca posługuje się w treści art. 72 ust. 1 Uioś sformułowaniem, że "wydanie decyzji" o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem wskazanych w tym przepisie decyzji, to wynikałoby z niego, że nie oznacza to, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna posiadać już na moment złożenia wniosku o wydanie przedmiotowych "decyzji budowlanych" waloru ostateczności, a powinna być na ten moment jedynie uprzednio wydana (w znaczeniu podpisana).

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko sądu pierwszej instancji, że wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę możliwe jest jedynie tylko w takim przypadku, gdy do wniosku o wydanie tego pozwolenia inwestor dołączył ostateczną decyzję środowiskową. Pogląd ten pozostaje w opozycji do treści art. 72 ust. 1 pkt 1 Uioś, w świetle którego, jedynie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. WSA w Poznaniu eksponował znaczenie treści art. 72 ust. 3 Uioś, wedle którego "Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a. Złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b". Sąd wojewódzki podkreślił znaczenie normy zawartej w zdaniu 2 art. 72 ust. 3 Uioś odnośnie obowiązku inwestora dołączenia do wniosku np. o wydanie pozwolenia na budowę, ostatecznej decyzji środowiskowej i z tego wyprowadził wniosek o konieczności wydania w przedmiotowej sprawie administracyjnej decyzji odmownej. Sąd w tym składzie przekonania takiego i zaprezentowanej wykładni analizowanych przepisów uPb i Uioś nie podziela.

W judykaturze prezentowano pogląd, do który Sąd w tym składzie przyłącza się, wedle którego w przepisie art. 72 ust. 3 Uioś określono jedynie maksymalny termin, w którym możliwe jest posłużenie się decyzją środowiskową w celu uzyskania decyzji o której mowa w art. 72 ust. 1 Uioś (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016 r., II OSK 2445/14, LEX nr 2117147 – w sprawie, w której zapadł w/w wyrok chodziło o decyzję o warunkach zabudowy, ale reguła tam wyrażona odnosi się w równej mierze do decyzji o pozwoleniu na budowę – uwaga Sądu). Sąd pierwszej instancji zdaje się pomniejszać znaczenie zd. 1 art. 72 ust. 3 Uioś, z którego wynika, że do wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 1 (a zatem także do decyzji o pozwoleniu na budowę – uwaga Sądu), dołącza się decyzję środowiskową, natomiast wyprowadza kategoryczny osąd z treści zd. 2, że decyzja środowiskowa powinna być już w momencie składania wspomnianego wniosku, decyzją ostateczną. Oznaczałoby to zarazem, że inwestor nie mógłby posłużyć się decyzją środowiskową zaopatrzoną chociażby w rygor natychmiastowej wykonalności, celem ubiegania się np. o pozwolenie na budowę. W judykaturze opowiedziano się jednak, co Sąd w tym składzie także aprobuje, za możliwością opatrywania decyzji środowiskowej rygorem natychmiastowej wykonalności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 maja 2016 r., II OSK 1066/15, LEX nr 2108434 i z 9 stycznia 2018 r., II OSK 2563/17, LEX nr 2463076). Z tych względów nie jest uprawniona taka wykładnia art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Uioś, z której wynikałoby, że decyzja środowiskowa musi być już w dacie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, decyzją ostateczną, a jeśli tak nie było, postępowanie o uzyskanie pozwolenia na budowę, w każdym przypadku winno kończyć się decyzją odmowną.

Nie ulega wątpliwości, w realiach kontrolowanej sprawy, że decyzja środowiskowa dla zamierzonego przedsięwzięcia została wydana, zanim inwestor zwrócił się z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Spełniony został zatem bezspornie wymóg, określony w art. 72 ust. 1 pkt 1 Uioś in principio, aby wydanie decyzji środowiskowej nastąpiło "przed uzyskaniem" decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze powyższą wykładnię przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb oraz art. 72 ust. 1 i ust. 3 Uioś, uzyskanie waloru ostateczności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno nastąpić najpóźniej w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wydania jednej z decyzji określonych w treści art. 72 ust. 1 Uioś.

F. Za skuteczne, w konsekwencji uprzednich wywodów, należało z kolei uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa mający istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania poprzez jego zastosowanie w zw. z art. 7 i art. 138 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim uchylono zaskarżoną decyzję błędnie przyjmując, że w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w postępowaniu odwoławczym, toczonym przed organem II instancji nie można dokonać konwalidacji wniosku poprzez przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

Zdaniem składu orzekającego NSA rozstrzygnięcie organu II instancji – wbrew ocenie sądu wojewódzkiego – odpowiada prawu, zaś wniosek skarżącej kasacyjnie Spółki mógł być konwalidowany w postępowaniu odwoławczym. Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazuje, że organ II instancji w sposób poprawny dokonał zastosowania normy art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na przedłożenie przez skarżącą Spółkę w ramach trwającego postępowania odwoławczego, decyzji środowiskowej ze stwierdzeniem jej ostateczności, powstała potrzeba przeprowadzenia w całości postępowania dowodowego pod kątem spełnienia przez wniosek inwestora przesłanek do wydania pozwolenia na budowę, wskazanych w treści art. 35 ust. 1 uPb. Nietrafne było natomiast stwierdzenie zawarte w decyzji organu I instancji, że odmowna decyzja znajdować miała uzasadnienie w braku decyzji środowiskowej. Taka decyzja w rzeczywistości została wydana, choć nie była jeszcze w momencie wszczęcia postępowania przed organem I instancji decyzją ostateczną.

Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 K.p.a.). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Wynika to z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania), bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie wówczas, gdy zachodzą przesłanki o jakich mowa w przepisie art. 138 § 2 K.p.a., tj. gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie budzi wątpliwości, że sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. Okoliczność, że żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, i że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a., nie budzi w orzecznictwie wątpliwości. Raz jeszcze podkreślić należy, że w ramach kontroli instancyjnej organ odwoławczy rozpoznaje sprawę niejako "od nowa" i może oczywiście oprzeć swoje ustalenia na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i przywołać je jedynie w swoim uzasadnieniu, jednakże w sytuacji, kiedy są one kwestionowane w odwołaniu, konieczne jest ponowne przeprowadzenie tych ustaleń i wskazanie dowodów, na których się one opierają. Zatem przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ II instancji był zobligowany do uwzględnienia przedłożonej wraz z pismem z dnia 3 listopada 2016 r. decyzji środowiskowej wraz ze stwierdzeniem jej ostatecznego charakteru.

Zasadnie przeto Wojewoda [...], podkreślając znaczenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uwypuklił ujawnienie na etapie postępowania odwoławczego faktu ostateczności decyzji środowiskowej dla zamierzonego przedsięwzięcia i konieczności przeprowadzenia przez Starostę [...] procedury zbadania zgodności zamierzenia inwestycyjnego w zakresie art. 35 ust. 1 uPb. Byłoby przejawem nadmiernego formalizmu, aby w okolicznościach rozpatrywanej sprawy administracyjnej najpierw pozostawić w obrocie w aspekcie pozwolenia na budowę decyzję odmowną, by następnie wszczynać odrębne postępowanie z wniosku inwestora, do którego dołączono by wreszcie ostateczną decyzję środowiskową. W tym aspekcie argumentacja skargi kasacyjnej zasługuje na uwzględnienie. Odmienne działanie organu byłoby sprzeczne z zasadą ogólną nakazu uwzględniania słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.), jak również wynikającego z art. 4 uPb prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej, do której wykaże inwestor prawo do dysponowania na cele budowlane. Działanie takie rodziłoby także oznaczone wątpliwości co do zaistnienia negatywnej przesłanki rei iudicatae (powagi rzeczy rozstrzygniętej) odnośnie wydania w przyszłości kolejnej decyzji wobec tego samego zamierzenia inwestora.

G. Za nieskuteczne z kolei uznać wypadnie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 16, 77, 80, 97 § 1 pkt 4, 98 § 1 K.p.a. w zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji nie ustalić miał kiedy decyzja środowiskowa stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji niewadliwie ustalił, że decyzja środowiskowa (na skutek uchybienia terminów do wniesienia odwołania) stała się ostateczną w administracyjnym toku instancji w dniu [...] lipca 2016 r., a więc już na etapie postępowania przed organem I instancji. Sąd pierwszej instancji nie pominął zatem tej okoliczności, choć inaczej niż ocenia to obecnie Sąd Naczelny, ocenił znaczenie tej okoliczności dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Z uwagi na przymiot ostateczności decyzji środowiskowej, do której doszło wraz z wydaniem deklaratoryjnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] o niedopuszczalności odwołania od decyzji środowiskowej, de facto skarżąca kasacyjnie Spółka legitymowała się ostateczną decyzją środowiskową już na etapie postępowania przed organem I instancji, co jest bezsporne.

Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 97 § 1 i 98 § 1 K.p.a. to w skardze kasacyjnej nie rozwinięto go, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną, przeto powyższy zarzut nie poddaje się kontroli.

H. Zdaniem Sądu w tym składzie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to zaś pozwalało na rozpoznanie skargi w trybie art. 188 Ppsa. Zgodnie z cyt. przepisem Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Stosownie do art. 145 § 1 Ppsa "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Tylko tego rodzaju naruszenia prawa skutkowałyby skutecznością skargi.

Ocena jedynego powołanego w skardze K. B. zarzutu dot. naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. została już zaprezentowana w powyższych uwagach Sądu. Organ II instancji opierał swą decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., wedle którego "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Decyzja kasacyjna, tj. uchylająca decyzję Starosty [...] z [...] września 2016 r. i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, w ocenie Wojewody [...] ma znajdować uzasadnienie z faktu dołączenia do akt sprawy decyzji środowiskowej Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. wraz z klauzulą jej ostateczności, co spowodowało, że nie było możliwości utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, ze względu na zgromadzenie nowego materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa okoliczność uzasadniała podjęcie decyzji kasatoryjnej po myśli art. 138 § 2 K.p.a.

Starosta [...] analizując ponownie powyższą sprawę powinien sprawdzić zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami prawa, w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 uPb i wydać stosowną decyzję.

I. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa orzeczono, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.