Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 259/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 75 i 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134  ust. 1 i 2, 151 i 154
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 18  ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 152 i 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] wydał zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi ekspresowej [...]; zadanie nr [...]: odcinek węzeł [...]

i węzeł [...] (wraz z węzłem) i odcinek drogi krajowej nr [...] - granica administracyjna miasta [...]. Powołaną decyzją - która stała się ostateczna w dniu [...] maja 2012 r. - zatwierdzono podział działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...] na działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha., w celu wydzielenia gruntów niezbędnych do realizacji inwestycji. Działka nr [...] przeznaczona została pod ww. inwestycję drogową.

Następnie Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] września 2012 r., nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz A. M. w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów

i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Do wypłaty odszkodowania zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz orzekł o sposobie

i terminie wypłaty.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność A. M. Rzeczoznawcy majątkowi S. D. i S. R. sporządzili w dniu [...] czerwca 2012 r. operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł, w tym za grunt [...] zł, za składniki budowlane [...] zł oraz za składniki roślinne [...] zł.

W trakcie przeprowadzonych oględzin rzeczoznawcy stwierdzili, iż wyceniana działka

nr [...] stanowi część siedliska rolniczego, na działce znajdują się składniki budowlane: budynek mieszkalny parterowy murowany podpiwniczony pod całością wybudowany 1979 r. (część zlokalizowana na przedmiotowej działce stanowi [...] całości budynku), budynek garażowo-gospodarczy, budynek magazynowy (część zlokalizowana na tej działce stanowi [...] całości budynku), studnia, ogrodzenie, szambo bezodpływowe i utwardzenie terenu. Nasadzenia roślinne objęły [...] pozycji drzew owocowych, drzew i krzewów liściastych oraz iglastych ozdobnych - szczegółowo opisanych w operacie szacunkowym.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy N. wyceniana nieruchomość od strony południowej leży w terenie zabudowy zagrodowej MR

z dopuszczalnością zabudowy jednorodzinnej, w pozostałej części leży w terenie upraw polowych i w terenie zieleni izolacyjnej ZI.

Ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, dlatego też - stosownie do art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - określono wartość rynkową nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania.

Wycena gruntu została dokonana z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Ten sposób wyceny polega na określeniu wartości wycenianego gruntu na podstawie zbioru co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Określenie wartości następuje w drodze korekty ceny średniej, uzyskanej z przyjętego zbioru nieruchomości podobnych, współczynnikami przypisanymi odpowiednim cechom nieruchomości. Zakłada się przy tym, że uczestnicy rynku zachowują się racjonalnie, tj. nieruchomości o najlepszych cechach uzyskują najwyższe ceny, a nieruchomości o cechach gorszych - najniższe.

Organ przytoczył treść § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i stwierdził, iż w przedłożonej organowi opinii przyjęto rynek nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne na terenie gmin graniczących z L., w miejscowościach najbardziej popularnych.

W wyniku analizy tego rynku biegli wybrali do wyceny kilkanaście transakcji, zawartych w okresie ostatnich 2 lat, których cena 1 m2 powierzchni gruntu nieruchomości przyjętych do porównań zawarta była w przedziale [...] zł - [...] zł. Stwierdzili,

że w okresie tym nie nastąpił wzrost cen transakcyjnych, dlatego też nie dokonano korekty tych cen ze względu na upływ czasu, a cechy, które wpływają w sposób istotny na ceny nieruchomości na badanym rynku - to położenie i otoczenie nieruchomości.

Korygując cenę średnią wskaźnikiem odzwierciedlającym różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównania, biegli ustalili wartość rynkową 1 m2 w kwocie [...] zł.

Wartość składników roślinnych określili w podejściu kosztowo-dochodowym według zasad zapisanych w art. 135 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zaś wartość składników budowlanych określili w podejściu kosztowym przyjmując kwotę równą kosztom ich odtworzenia, pomniejszoną o wartość zużycia. Średnioważne zużycie elementów określono z wykorzystaniem publikacji "Zasady ustalania zużycia technicznego budynków i budowli" wydawnictwo [...] - obliczeń zużycia technicznego dokonano przy założeniu prawidłowej gospodarki remontowej.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podniósł, że po zapoznaniu się z operatem szacunkowym, A. M. zgłosił szereg uwag i zarzutów do wykonanego operatu oraz wniósł o zobowiązanie biegłych do złożenia opinii uzupełniającej.

W odpowiedzi rzeczoznawcy poinformowali, iż wykonany został w dniu [...] sierpnia 2012r. nowy operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości, określający jej wartość rynkową na łączną kwotę [...] zł - w którym częściowo uwzględnili zarzuty byłego właściciela - określając m.in. wartość odtworzeniową budynków i budowli opracowaną w oparciu o nowe, dostępne katalogi.

Organ stwierdził, że A. M. - po przeanalizowaniu drugiego operatu z dnia [...] sierpnia 2012 r. - powtórzył zarzuty, które zostały już wyjaśnione. Ponadto wniósł

o uwzględnienie w ramach odszkodowania podatku VAT.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naliczenia ww. podatku Wojewoda wskazał, że wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości jest określana

z uwzględnieniem czynników rynkowych, tj. wynikających z wzajemnego oddziaływania Ponadto rzeczoznawcy majątkowi w operacie szacunkowym wyjaśnili, iż stosownie do standardu KSWP 1 wartość rynkową nieruchomości określono bez uwzględnienia kosztów transakcji kupna-sprzedaży oraz związanych z tą transakcją podatków i opłat, w tym podatku VAT. Podobny pogląd prawny wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt. I SA/Wa 1643/11.

Następnie organ odniósł się do zarzutu opracowania dwóch wycen obejmujących siedlisko i wyjaśnił, iż z uwagi na fakt, że siedlisko zlokalizowane jest na dwóch odrębnych działkach ewidencyjnych, różniących się przeznaczeniem w planie zagospodarowania oraz prowadzone są odrębne księgi wieczyste dla obu działek, nie było możliwe wykonanie jednego operatu. Ponadto działki te obciążone są innymi prawami rzeczowymi.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przedmiotowej sprawie ustalono, iż nie zaistniały przesłanki do powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

Ponadto, zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 1f ww. ustawy wysokość odszkodowania została powiększona o kwotę [...] zł.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa

i Gospodarki Morskiej złożył A. M., wnosząc o zmianę decyzji

i podwyższenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W uzasadnieniu podniósł, iż operat szacunkowy, stanowiący podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania zawiera wady powodujące obniżenie wartości nieruchomości. Zarzucił, że sporządzenie operatów oddzielnie dla każdego numeru działki spowodowało obniżenie wartości przedmiotowej nieruchomości w sytuacji,

gdy siedlisko rolnicze stanowi funkcjonalną całość. Zwrócił także uwagę na błędne wskazanie w operacie przeznaczenia działki nr [...] - jako działki zlokalizowanej

w terenie upraw polowych bez prawa zabudowy. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy N. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr [...], poz. [...]) działka nr [...] opisana jest jako działka z istniejącym siedliskiem

o ustaleniach między innymi dopuszczających rozbudowę i modernizację istniejących siedlisk według warunków jak dla terenów MR, dopuszczających w granicach istniejącego siedliska realizację domu mieszkalnego dla członków rodziny rolnika, dopuszczających przekształcenie istniejącego siedliska na cele zabudowy letniskowej ML oraz zabudowy mieszkalnej MN, a także zabudowy zagrodowej MR

i dopuszczających lokalizację ferm hodowlanych, które ze względu na uciążliwość nie mogą być lokalizowane w zwartej zabudowie. Natomiast w studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. nieruchomości skarżącego są ujęte w terenie przeznaczonym pod usługi publiczne i komercyjne.

Zarzucił także, iż w operacie szacunkowym uwzględniono tylko ceny netto materiałów budowlanych i usług budowlanych, a w ocenie skarżącego do wartości odtworzeniowej budynków powinien być doliczony stosowny podatek VAT.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.),

art. 134 ust. 1 ust. 3 i 4 oraz art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Dodał, że złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie

o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/07, dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie

z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych S. R. i S. D.. Biegli ustalili w nim, że działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy drodze krajowej, w sąsiedztwie zabudowy mieszkalno-usługowej, mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz upraw polowych. Wyceniana działka jest zabudowania budynkiem mieszkalnym parterowym murowanym, budynkiem garażowo-gospodarczym i budynkiem magazynowym. Znajdują się na niej ogrodzenie, szambo bezodpływowe, utwardzenia i przyłącza.

Badając przeznaczenie planistyczne autorzy operatu ustalili, że wyceniana nieruchomość jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr [...] poz. [...]) ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Rady Gminy [...] 12 stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z ustaleniami planu działka nr [...] użytkowana jako siedlisko rolnicze, wydzielona z działki [...], leży od strony południowej w terenie zabudowy zagrodowej MR z dopuszczeniem do zabudowy jednorodzinnej, w pozostałej części leży na terenie upraw polowych RP i w terenie zieleni izolacyjnej.

Oszacowania nieruchomości biegli dokonali w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej i stwierdzili, że w gminach graniczących z miastem L. nie ma transakcji kupna sprzedaży podobnych nieruchomości rolnych zabudowanych.

Dla potrzeb wyceny zanalizowali dwa rodzaje rynku, tj. rynek obrotu gospodarstwami rolnymi z uwzględnieniem przeznaczenia pod drogi publiczne oraz z wolnego obrotu tzw. prywatnego, dotyczący nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną. W gminie Jastków ceny nieruchomości gruntowych drogowych niezabudowanych kształtują się na niższym poziomie (zakres cen 25,00 - 81,00 zł/m2, a w sąsiedniej gminie N. do 147 zł/m2) w stosunku do cen nieruchomości niezabudowanych, ale przeznaczonych

w planie pod zabudowę zagrodową uzyskiwanych w tzw. obrocie rynkowym prywatnym (najlepsze lokalizacje od 119,89 zł/m2 do 189,43 zł/m2). Ponadto analiza rynku wykazała brak danych rynkowych o cenach nieruchomości podobnych do wycenianej pod względem stanu zagospodarowania - zatem nie występują warunki do określenia wartości rynkowej nieruchomości. Dlatego też biegli ustalili wartość odtworzeniową nieruchomości, stosownie do art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według aktualnego sposobu jej użytkowania - bowiem przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości stosownie do art. 134 ust. 3 ww. ustawy. Rzeczoznawcy przedstawili zbiór 11 transakcji nieruchomościami z terenów miejscowości [...], zawartych w latach 2010-2012 r. i na podstawie analizy zachowań rynku wyróżnili dwie cechy rynkowe nieruchomości, tj. położenie nieruchomości - 30% i otoczenie nieruchomości - 70%. Następnie obliczyli wartości współczynników korygujących

z uwzględnieniem cech rynkowych i wartość 1 m2 działki nr [...] na kwotę [...] zł, zaś całej działki na kwotę [...] zł.

Składniki budowlane rzeczoznawcy wycenili w oparciu o ilość elementów robót określoną według przeprowadzonych obmiarów inwentaryzacyjnych, przyjmując ceny wg katalogów cen, zaś koszty opracowania dokumentacji i nadzoru budowlanego przyjęli w wysokości 5%, średnioważone zużycie elementów określili z wykorzystaniem publikacji "Zasady ustalania zużycia technicznego budynków i budowli" wydawnictwa [...] - obliczeń zużycia technicznego dokonali przy założeniu prawidłowej gospodarki remontowej.

Wartość nasadzeń wyliczyli na podstawie cennika "Określanie wartości plantacji kultur wieloletnich" opracowanego przez K. Z., Warszawa 2012 r. - według wzoru zawartego w operacie. Zaznaczyli przy tym, iż z uwagi na fakt, że siedlisko zlokalizowane jest na 2 działkach, wartość nasadzeń określili jako całości przypisując każdej z działek 50% udział w nasadzeniach. Biegli wskazali, że na dzień sporządzania protokołu z oględzin nieruchomości nie był znany fakt konieczności określania odrębnej wartości każdej z działek wchodzących w skład siedliska.

Wartość składników budowlanych oszacowali na kwotę [...] zł, a składników roślinnych na kwotę [...] zł.

Ponadto z uwagi na fakt, iż przedmiotowa działka przejęta pod inwestycję drogową była zabudowania budynkiem mieszkalnym Wojewoda - stosownie do art. 18 ust. 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - powiększył kwotę odszkodowania o [...] zł.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ stwierdził, że ocena sporządzonego operatu szacunkowego, w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., pozwala stwierdzić, iż opinia ta nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jej wykorzystywanie.

Minister stwierdził również, że nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący błędnego określenia przeznaczenia planistycznego wycenianej działki, gdyż zostało ono określone na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według stanu na dzień wydania decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Nie podzielił także zarzutu dotyczącego braku uwzględnienia kosztów dokumentacji

i nadzoru. Jak bowiem wynika z operatu szacunkowego biegli uwzględnili te koszty.

Odnosząc się zaś do wskazanej w odwołaniu kwestii doliczenia podatku VAT stwierdził, że podatek ten, jak również inne opłaty nie są efektem gry rynkowej między nabywcą

a zbywcą, nie stanowią także efektu wzajemnego oddziaływania na siebie popytu

i podaży, a tym samym nie mogą być traktowane jako element wykreowany przez wolny rynek, lecz, jak to określa sama teoria wyceny, jako element warunków sprzedaży. Podatek VAT, jak również i inne podatki czy opłaty powinny być traktowane jako jeden

z kosztów zawarcia transakcji (np. tak samo jak prowizja dla pośrednika, której ciężar, tak samo jak podatek VAT, z reguły jest przenoszony na kupującego), który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny. Tym samym określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nie obejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacja umowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł A. M.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 18 ust 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania nie uwzględniającej wynikającego z powyższego przepisu obowiązku podwyższenia kwoty przyznanego odszkodowania o 5% w sytuacji kiedy, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, opuścił nieruchomość zabudowaną w terminie wynikającym ze stosownej decyzji administracyjnej.

b) art. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg krajowych i art. 153 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie wysokości odszkodowania za budowle znajdujące się na nieruchomości, szacowane metodą odtworzeniową (kosztową) bez uwzględnienia podatku VAT od materiałów budowlanych i usług budowlanych, w sytuacji kiedy do jego zapłaty będzie on zobowiązany dokonując odtworzenia, nadto przepis

art. 153 ust 3 wskazuje, iż wartość nieruchomości określana przy uwzględnieniu wskazanej metody winna odpowiadać kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym jedynie o wartość zużycia nieruchomości.

Ponadto zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 6, 7 i 8 kpa, polegające na załatwieniu przedmiotowej sprawy

z pogwałceniem zasady praworządności, albowiem organy administracji nie odniosły się w żaden sposób do uwag jakie złożył do operatu szacunkowego,

2) art. 7, 80 i 77 § 1 kpa, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wyczerpującego rozważenia i analizy całości zebranego materiału dowodowego

w szczególności brak właściwej analizy treści operatu szacunkowego w kontekście zgłoszonych zarzutów,

3) art. 81 kpa, art. 10 § 1 kpa i art. 9 kpa, poprzez uznanie przez organ drugiej instancji za udowodnione okoliczności wynikających z dowodów zgromadzonych na etapie postępowania prowadzonego przed Wojewodą [...], w sytuacji gdy zgodnie z powołanym przepisem okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co dowodów o niej świadczących, takiej zaś strona była pozbawiona na etapie postępowania tak

w pierwszej jak i drugiej instancji;

4) art. 7, 75 i 78 kpa, poprzez nieuwzględnienie przez organ zgłoszonych przez stronę w toku postępowania zarzutów, wniosków dowodowych zmierzających do ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i co za tym idzie ustalenia prawidłowego, słusznego odszkodowania za nieruchomość,

5) art. 118 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, poprzez odstąpienie od wymogu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w toku postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania

w sytuacji, kiedy okoliczności sprawy, wskazane wątpliwości co do opinii biegłych przemawiały za koniecznością zrealizowania tej czynności.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra, jak również poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi, w którym uzasadnił szczegółowo podniesione zarzuty stwierdził, że nastąpiło naruszenie art. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i art. 153 ust 3 ustawy

o gospodarce nieruchomościami - bowiem w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie biegli stosując metodę odtworzeniową ustalili wysokość należnej kwoty za budowle bez uwzględnienia podatku VAT. Wskazał, że za koniecznością uwzględnienia tego podatku kilkukrotnie wypowiadały się sądy administracyjne między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30 grudnia 1988 r. oraz z dnia 5 grudnia 1988 r., sygn. IV SA 702/88 (ONSA z 1988 nr 2, poz. 100; sygn. IVSA 946/88 - ONSA z 1989 r. nr 2, poz. 67). Zbieżne stanowisko na tle odszkodowań innej natury - cywilistycznej prezentuje Sąd Najwyższy.

Skarżący podniósł także, iż organ administracji nie rozpoznał jego istotnych wniosków dowodowych, wniesionych po złożeniu nowego operatu. Takie postępowanie jest sprzeczne z treścią przepisu art. 7 kpa, art. 75 kpa i art. 78 kpa. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 1988 r., sygn. akt SA/Lu 151/88).

Wywiódł ponadto, iż art. 81 kpa gwarantuje stronie wypowiedzenie się co do dowodów potwierdzających daną okoliczność, co powinno to być rygorystycznie przestrzegane.

W niniejszej sprawie strona została tej możliwości pozbawiona. Po złożeniu drugiego operatu w sprawie skarżący zgłosił pod jego adresem uwagi i zarzuty, co do których biegli nie odnieśli się. Skutkiem naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania jest uchybienie art. 7 kpa.

Dodał, że wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w toku postępowania

w przedmiocie ustalenia odszkodowania winien być także respektowany. Na obowiązek przeprowadzenia takiej rozprawy wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 17 lipca 2003 r., SA/BD 1271/03, analogiczne stanowiska zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dwóch wyrokach z dnia 13 lutego 2008 r., sygn.

akt II SA/GL 825/07 i wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/GL 628/09.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podniósł, iż zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie i nie stanowią podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności

z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto,

co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Mając na względzie powyższe kryteria stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz orzeczenie ją poprzedzające naruszają przepisy prawa.

W niniejszej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]

z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania - uznając jako dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych S. R. i SW. D.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia ww. opinii biegłych określających wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości i prawidłowości ich oceny jako dowodu w prowadzonym postępowaniu.

Zdaniem Sądu, organ obowiązany był dokonać oceny operatów szacunkowych pod względem formalnym oraz ich wartości dowodowej, stosownie do art. 80 kpa. Zgodnie bowiem z art. 75 kpa, opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie

i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powinna również obejmować ocenę, czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści,

nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 kpa organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Następnie w uzasadnieniu zajętego stanowiska winien należycie wyjaśnić motywy zajętego stanowiska i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego.

Powyższe stanowisko znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05 (LEX nr 206473) Sąd ten stwierdził, że zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 kpa, wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej, a w razie wątpliwości żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści.

Podobnie w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 (LEX nr 281387) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, iż opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii i na nim spoczywa też obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku.

Sąd - oceniając wydane w sprawie decyzje - uznał, że zapadły one bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Ponadto, naruszyły one wskazane uprzednio przepisy postępowania administracyjnego, a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) - podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny

w obrocie nieruchomościami - ust 2 ww. art.

Wartość rynkowa nieruchomości jest szacowana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny

w obrocie nieruchomościami. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2 ww. art.).

Operat szacunkowy, jako stanowiący efekt pracy powołanego w postępowaniu biegłego, powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) -

a w szczególności § 36.

W niniejszej sprawie biegli określili wartość rynkową gruntu, przyjmując jego przeznaczenie pod zabudowę zagrodową, w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Swoją analizę oparli o § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia - przyjęli do porównań nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną.

Z kolei wartość odtworzeniową składników budowlanych określili w podejściu kosztowym, metodą kosztu odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (art. 135 ust. 4 ustawy) oraz stosując kalkulację własną. Natomiast wartość plantacji kultur wieloletnich ustalili metodą kosztowo – dochodową, według zasad określonych w art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Biegli stwierdzili, że cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości, zatem wartość rynkową nieruchomości ustalili według aktualnego sposobu jej użytkowania. Wyodrębnili oni dwie cechy wpływające na zróżnicowanie cen transakcyjnych, tj. położenie nieruchomości i jej otoczenie, a następnie nadali im odpowiednie wagi wyrażone w procentach, tj. odpowiednio 30 oraz 70. Uznali,

że położenie przedmiotowej nieruchomości jest atrakcyjne, a jej otoczenie dobre.

Sporządzając operaty ustalili, że działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy drodze krajowej, w sąsiedztwie zabudowy mieszkalno-usługowej, mieszkaniowej, jednorodzinnej, zagrodowej oraz upraw polowych i jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonego uchwałą

z dnia [...] czerwca 1998 Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 14, poz. 237 ze zm.). Zgodnie z ustaleniami planu działka użytkowana jest jako siedlisko rolnicze i leży od strony południowej w terenie zabudowy zagrodowej MR z dopuszczeniem do zabudowy jednorodzinnej, w pozostałej części znajduje się na terenach oznaczonych symbolem RP – uprawy polowe i na terenie zieleni izolacyjnej.

Wojewoda [...] oraz Minister prawidłowo zatem uznali - oceniając sporządzone operaty - że przejęta działka ewidencyjna wchodzi w skład funkcjonalnego siedliska. Przypisali jednak wycenionej działce 50 % udział w nasadzeniach,

co uzasadnili tym, że na dzień sporządzenia protokołu oględzin nie był znany fakt konieczności określenia odrębnej wartości każdej z działek wchodzących w skład siedliska.

Takie postępowanie jest jednak nieprawidłowe, bowiem narusza uprzednio wskazane regulacje, zgodnie z którymi opinia szacunkowa określa wartość rynkową konkretnej nieruchomości. Już z tego pojęcia można wywieść, że rzeczoznawcy,

a następnie organ nie postąpili prawidłowo. Nie działali oni w oparciu o materiał dowodowy prawidłowo ustalający stan wycenianej nieruchomości, lecz oszacowali składniki roślinne znajdujące się na całej nieruchomości. Tymczasem wartość rynkowa obejmuje tylko rzeczywiste części składowe nieruchomości, czyli tylko to, co faktycznie znajduje się na niej.

Sąd zgadza się ze skarżącym, iż przeprowadzona wycena poszczególnych części siedliska jest zdecydowanie mniej czytelna, co wpływa na transparentność sporządzonych opinii. Sąd podzielił jednak stanowisko organów, że szacowanie poszczególnych działek ewidencyjnych było niezbędne z uwagi na stan faktyczny sprawy i stopień jej skomplikowania. Sytuacja ta nie może jednak oznaczać prowadzenia przez organ działań pozaustawowych. W związku z faktem wyceny wartości poszczególnych działek siedliska biegli powinni przeprowadzić swoją analizę

w sposób niezwykle czytelny i ustalić jakie konkretnie składniki roślinne znajdowały się na przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha.

Nie można bowiem wycenić wszystkich nasadzeń roślinnych znajdujących się na całej działce siedliskowej – a następnie przyjąć do wyceny 50% tych nasadzeń.

Na uwagę zasługuje także fakt, że w operacie biegli ustalili, jakie budynki znajdują się na powyższej nieruchomości wskazując, że budynek mieszkalny parterowy, podpiwniczony pod całością, w część zlokalizowany jest na działce,

co stanowi [...] budynku, analogicznie stwierdzili odnośnie innej budowli na działce, wskazując na współczynnik [...] Dane te zostały co prawda uwzględnione w dalszym szacowaniu wartości - jednak z materiału dowodowego nie można ustalić, czy wynikają one z powierzchni tych obiektów, czy z ich kubatury, czy też z innych ich cech.

Jak z powyższego wynika organy orzekające w sprawie nie dokonały w sposób prawidłowy oceny operatu szacunkowego - z tego też względu ich orzeczenia powinny zostać uchylone, bowiem ustalenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości budzi wątpliwości w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów.

We wniesionej skardze skarżący podniósł, że organy nie powiększyły należnego mu odszkodowania o 5 % - mimo wypełnienia ustawowych przesłanek. Zgodnie

z brzmieniem art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17

– tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie wydanie nieruchomości - jak wynika z akt sprawy (pismo G. z [...] września 2012 r. k.155 oraz protokół zdawczo-odbiorczy z [...] marca 2012 r. k. 154) - nastąpiło w dniu [...] marca 2012 r., zaś decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji stała się ostateczna w dniu [...] maja 2012 r. - zatem już po wydaniu nieruchomości przez jej właściciela. W tej sytuacji uznać należy, że nie podwyższenie wysokości odszkodowania o wskazane w przepisie 5% stanowi naruszenie prawa,

a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego dotyczących podatku VAT organy obu instancji wyjaśniły tę kwestę w sposób prawidłowy i niezwykle szczegółowy.

W myśl art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Zarówno z powołanych wyżej przepisów, jak i z żadnych innych, nie wynika, ażeby kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) miały obejmować należne podatki oraz daniny. Regulacja ustawowa w tym zakresie jest jednoznaczna. Potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można m.in. w postanowieniu § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., który przesądza o tym, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu dochodowym nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości. Wprawdzie powyższy zapis dotyczy innego podejścia, tj. dochodowego, którego rzeczoznawca nie zastosował

w niniejszej sprawie, jednakże oba podejścia, tj. także to zastosowane w niniejszej sprawie do określenia wartości składników budowlanych, prowadzą w rezultacie do określenia wartości rynkowej, a zatem podstawowe zasady ich stosowania muszą być jednakowe. Skoro w podejściu dochodowym podstawą określania wartości są dochody wskazane m.in. na podstawie czynszów i wydatków operacyjnych, do których nie uwzględnia się VAT-u, to analogicznie należy postąpić w podejściu kosztowym metodzie kosztu odtworzenia z uwzględnieniem stopnia zużycia. Nie można bowiem uznać sytuacji w której tylko w zależności od przyjętej metody szacowania nieruchomości zależy uwzględnienie podatków i opłat na rzecz Skarbu Państwa. Taka sytuacja prowadziłaby do nierównego traktowania podmiotów na rzecz których wypłacane jest odszkodowanie.

Za całkowicie nieuzasadnione należy uznać też twierdzenie skarżącego dotyczące pozbawienia go prawa udziału w postępowaniu i pozbawienie go możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zarzuty do operatu szacunkowego zgłoszone przez skarżącego zostały rozważone przez rzeczoznawców

i w odpowiedzi na nie sporządzili oni nową opinię. Kolejne zarzuty skarżącego zostały przez organ uznane za tożsame z wcześniejszymi, a więc uznał on je za wyjaśnione. Ponadto wskazać należy, że skarżący na etapie postępowania sądowo-administracyjnego nie podniósł żadnych nowych okoliczności i zarzutów w sprawie.

Podsumowując Sąd stwierdził, że rzeczoznawcy szacując wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha

- nie ustrzegli się błędów. Organy obu instancji uznały te opinie za prawidłowe

- nie dokonując całościowej oceny materiału dowodowego, zgodnie z zasadami i regulacjami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Ponownie prowadząc postępowanie organy wezmą pod uwagę ww. stanowisko Sądu i nakażą sporządzenie nowego operatu szacunkowego, a następnie dokonają w sposób prawidłowy ich oceny.

W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.