Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2147/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5 , art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 139 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 907
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity.
article: art. 169 ust. 6, art. 168 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 498
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit b), art. 141 par. 4, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2313/13 w sprawie ze skargi Powiatu K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji celowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu K. 5.400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014r., po rozpoznaniu skargi Powiatu K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. działając na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, dalej jako u.f.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 182, dalej jako k.p.a.) określił kwotę części dotacji celowej podlegającej zwrotowi przez Powiat K. do budżetu państwa w wysokości 1.882.490,08 zł, jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 8 grudnia 2011 r.

Po rozpoznaniu odwołania Powiatu K. Minister Finansów decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu podał, że w dniu 3 grudnia 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawarł dwie umowy z Powiatem K. dotyczące dofinansowania zadań związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 roku, polegające na odbudowie dróg powiatowych środkami budżetu państwa w wysokości odpowiednio 2.124.518,00 zł i 1.100.000,00 zł. Aneksami z dnia 10 grudnia 2010 r. przesunięto terminy wykonania zadań objętych umowami oraz wykorzystania dotacji do dnia 31 grudnia 2010 r. Środki dotacji celowej w łącznej wys. 3.224.518,00 zł, w dniu 28 grudnia 2010 r. zostały przelane na konto Starostwa Powiatowego w K.

W dniach od 12 do 20 września 2011 r. Zespół Kontrolny M. Urzędu Wojewódzkiego przeprowadził kontrolę w Powiecie K. odnośnie wykorzystania dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa w roku 2010 na zadania związane z usuwaniem skutków klęsk żywiołowych. W toku kontroli ustalono, iż Zarząd Dróg Powiatu K. (dalej również jako ZDPK) nie przekazał do dnia 31 grudnia 2010 r. na konto Wykonawcy realizującego przedmiotowe zadania, tj. firmy P. Sp. z o.o. części zapłaty, gdyż w dniu 30 grudnia 2010 r. przelał ją na konto sum depozytowych ZDPK. Płatności dotyczyły zapłaty za 5 faktur na łączną kwotę 2.451.159,73 zł, z czego na konto sum depozytowych ZDPK przelano 1.882.490,08 zł, a na konto wykonawcy 568.669,65 zł.

W wystąpieniu pokontrolnym z dnia 5 grudnia 2011 r. Wojewoda M. m.in. wskazał, iż część dotacji wynosząca 1.882.490,08 zł nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem do dnia 31 grudnia 2010 r. i w związku z powyższym środki te winny być zwrócone na konto M. Urzędu Wojewódzkiego wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia wpływu wystąpienia.

Minister Finansów uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazał m.in., iż w przedmiotowej sprawie bezsprzeczny jest fakt, iż ZDKP dopiero w dniu 5 kwietnia 2011r. przekazał z konta sum depozytowych na konto wykonawcy P. Sp. z o.o. kwotę pochodzącą z dotacji celowej z 2010 r. w wys. 1.474.710,80 zł, a w dniu 28 kwietnia 2011 r. kwotę pochodzącą z dotacji celowej w wys. 407.779,28 zł - łącznie 1.882.490,08 zł – po terminie wynikającym z zawartych umów dotacyjnych. Minister Finansów wyjaśnił, iż zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Natomiast stosownie do ust. 2 ww. przepisu, dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Zdaniem organu, aby mówić o wykorzystaniu dotacji w danym roku budżetowym należało przekazać środki finansowe za zrealizowane zadanie na rzecz wykonawcy do dnia 31 grudnia roku budżetowego. Minister Finansów uznał, iż wyjaśnienie pojęcia "zapłata" było kluczowe do rozważenia w jakim momencie doszło do "wykorzystania dotacji". Pojęcie "zapłata" nie zostało wyjaśnione na gruncie ustawy o finansach publicznych. W opinii organu II instancji w tej kwestii można posiłkować się przepisami regulującymi kwestie płatności danin publicznych. Stosownie do art. 60 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz.749, z późn. zm., dalej jako o.p.) za termin dokonania zapłaty podatku uważa się w obrocie bezgotówkowym dzień obciążenia rachunku bankowego podatnika lub rachunku podatnika w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej lub rachunku płatniczego podatnika w instytucji płatniczej na podstawie polecenia przelewu. Natomiast brak jest ustawowo uregulowanej definicji momentu obciążenia rachunku bankowego. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN za obciążenie uważa się nałożenie na kogoś zobowiązania, zlecenie komuś wykonania czegoś, natomiast obciążeniem konta jest zapisanie transakcji na danym koncie (oczywiście posiadacz rachunku winien posiadać na nim środki finansowe w niezbędnej wysokości w tym dniu). W związku z powyższym, w przypadku złożenia przez beneficjenta dyspozycji dokonania przelewu na rachunek wykonawcy i obciążenia rachunku bankowego beneficjenta można mówić, iż w tym dniu doszło do wykorzystania dotacji celowej.

Organ II instancji zauważył również, iż pojęcie "wykorzystania dotacji" nie należy utożsamiać z pojęciem "wydatek budżetowy". W ocenie Ministra wskazane naruszenie zapisów umowy, określających termin wykorzystania dotacji, spowodowało, iż zachodziła przesłanka wymieniona w art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., gdyż Powiat K. niewątpliwie pobrał dotację celową z budżetu państwa z naruszeniem warunków i zobowiązań określonych w umowach dotacyjnych.

Tak więc za dotację pobraną w nadmiernej wysokości należało uznać dotację w tej części, w której była ona pobrana niezgodnie z umową. Wobec tego zdaniem Ministra słusznie uznano dotację w kwocie 1.882.490,08 zł za pobraną niezgodnie z umową i zgodnie z dyspozycją art. 169 ust. 5 pkt 2 i ust. 6 ww. u.f.p. stwierdzono, iż ta część dotacji celowej powinna zostać zwrócona z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia dotacji

Dalej Minister Finansów wskazywał, że w sytuacji przekazania, ze środków otrzymanej dotacji celowej, w dniu 30 grudnia 2010 r. na konto sum depozytowych ZDPK kwoty 1.882.490,08 zł, kwota ta posiadała znaczony charakter - nieprawidłowe było wskazywanie, iż zawiera ona w sobie kwotę wpłaconą przez wykonawcę jako zabezpieczenie należnego wykonania umowy w wys. 123.839,19 zł. Fakt, iż środki te były również wpłacone na to konto sum depozytowych, nie oznacza, iż mogły być one niejako "włączone" do kwot przekazanych środków rezerwy celowej.

Organ II instancji uznał za nietrafny zarzut naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 6, art. 168 ust. 4 i ust. 5 u.f.p. w związku z art. 35 ustawy z dnia 24 czerwca 2010r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, po. 835) wskazując, iż przepis art. 35 tej ustawy nie reguluje sposobu udzielenia i rozliczenia dotacji, a jedynie określa źródło dofinansowania wyłączając stosowanie niektórych przepisów ustawy o finansach publicznych. Tak więc nie jest zasadne twierdzenie, iż doszło do wykorzystania dotacji poprzez realizację celów wskazanych w tym przepisie.

Natomiast kwestia niezastosowania w przedmiotowej sprawie art. 44 u.f.p. (ponoszenie wydatków w sposób celowy i oszczędny) nie mogła mieć wpływu na prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dotacji, gdyż w jego toku brane są pod uwagę kwestie wynikające z zastosowania art. 169 u.f.p., a więc organ bada, czy dotacja celowa udzielona z budżetu państwa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, bądź też nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję wskutek wniesionej przez Powiat K. skargi stwierdził, że wadliwie przeprowadzone w sprawie postępowanie z naruszeniem zasad określonych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., bez wszechstronnego rozważenia i oceny materiału dowodowego, doprowadziło do ustalenia, iż wobec tego, że skarżący nie przekazał w dniu 28 grudnia 2010 roku efektywnie środków pieniężnych wykonawcy robót budowlanych, ale przelał je na własny rachunek depozytowy, nie dokonał zapłaty za zrealizowanie zadania, a kwota 1.882.490,08 zł została wypłacona wykonawcy dopiero w kwietniu 2011 roku.

Sąd I instancji przypomniał, że w dniu 10 grudnia 2010 r. podpisano dwa aneksy do umów dotyczących dofinansowania zadań związanych z usuwaniem skutków powodzi, w których przesunięto terminy wykonania zadań objętych umowami oraz wykorzystania dotacji do dnia 31 grudnia 2010 r. Wynik rozliczenia ww. umów skłonił Ministra Finansów do przyjęcia, że skoro Zarząd Dróg Powiatu K. dopiero w dniu 5 kwietnia 2011r. przekazał z sum depozytowych na konto wykonawcy kwotę pochodzącą z dotacji celowej w wys. 1.474.710, 80zł, a w dniu 28 kwietnia 2011r. kwotę w wys. 407.779, łącznie 1 882.490, 08 zł - po terminie wynikającym z zawartych umów dotacyjnych, wykorzystanie dotacji uznane jako zapłata za zrealizowane zadanie nastąpiło niezgodnie z umową otrzymania dotacji, co uzasadnia uznanie jej w tej części jako nadmiernie pobraną, a tym samym rodzi obowiązek jej zwrotu do budżetu.

Sąd I instancji wskazał, że ustawa o finansach publicznych w art. 168 pkt 4 wskazuje jako zasadę, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Nie mniej, w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (art. 168 ust. 5 u.f.p.). Tym samym, jednym ze sposobów wykorzystania dotacji jest zapłata, zaś drugi to realizacja zadań niezbędnych do osiągnięcia wskazanych w odrębnych przepisach celów. W sprawie niniejszej, mimo że mamy do czynienia z dotacją przeznaczoną na określony konkretny cel wskazany w odrębnej ustawie, zasadnie organ administracyjny wskazuje, że skoro nie istnieją przepisy odrębne stanowiące o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, jakiemu ona służy, gdyż art. 35 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. określa jedynie źródło dotacji jakim jest rezerwa celowa utworzona w 2010 r. z przeznaczeniem na sfinansowanie usuwania skutków powodzi, to tym samym aby móc mówić w sprawie niniejszej o wykorzystaniu dotacji, należało przyjąć regulację określoną w art. 168 ust 4 u.f.p., zgodnie z którą wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowanie zadania co w przedmiotowej sprawie winno nastąpić do dnia 31 grudnia 2010 r. Tym samym, w ocenie Sądu nie okazały się zasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 168 ust. 5 u.f.p. w związku z art. 35 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczegółowych rozwiązań związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. poprzez pominięcie faktu udzielenia dotacji na cele szczególne określone w ww. ustawie i prawidłowego zrealizowania przez Powiat tych celów (tj. dokonania remontu i naprawy dróg w terminie do 31 grudnia 2010r.), a więc prawidłowego wykorzystania dotacji.

Sąd natomiast uznał za słuszne podniesione w skardze i jej uzupełnieniu zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych w zakresie przyczyn, dla których nie nastąpiło w grudniu 2010 formalne przemieszczenie środków pieniężnych z rachunku Powiatu K. na rachunek wykonawcy robót budowlanych. Organy, zdaniem Sądu, powinny przede wszystkim poczynić precyzyjne ustalenia faktyczne dotyczące wszelkich okoliczności wykorzystania dotacji. W rozpoznawanej sprawie ustalenie przyczyn przekazania przez Powiat środków pieniężnych na własny rachunek depozytowy zamiast na konto Wykonawcy miało charakter podstawowy. Okoliczności faktyczne powoływane przez skarżącego konsekwentnie od początku niniejszego postępowania, wskazywały na zawartą między stronami tj. Powiat i Wykonawcę - Spółkę P. umowę, (Porozumienie) zgodnie z którą kwota 1 882 490,08 zł stanowić ma dodatkową gwarancję udzieloną przez wykonawcę na zabezpieczenie roszczeń umownych, bowiem niekorzystne warunki pogodowe, mimo odbioru w grudniu 2010 r. prac uniemożliwiały ostateczne zweryfikowanie wykonanych robot. Za słuszny Sąd I instancji uznał zarzut niewyjaśnienia okoliczności zawarcia w dniu 28 grudnia 2010 roku umowy kaucji gwarancyjnej, na mocy której Wykonawca zobowiązał się przekazać Powiatowi K. kwotę 1.882.490,08 zł na zabezpieczenie kosztów usunięcia ewentualnych wad z tytułu rękojmi czy gwarancji na okres do kwietnia 2011 roku, a Powiat K. zobowiązał się do weryfikacji jakości wykonanych przez Wykonawcę robót w umówionym okresie (czyli do kwietnia 2011 roku) z zastrzeżeniem, iż niewykrycie wad w tym czasie spowoduje po jego stronie obowiązek zwrotu kwoty kaucji w całości z odsetkami ustawowymi liczonymi od ustalonych umownie terminów wynikały z pisemnego oświadczenia Wykonawcy z dnia 28 grudnia 2010 r. w którym mowa o przekazaniu na rzecz 1.882.490,08 zł jako dodatkowego "zabezpieczenia gwarancyjnego" kosztów usunięcia ewentualnych wad mogących ujawnić się w wykonanych robotach na dokładnie określonych w Oświadczeniu odcinkach prac. Oświadczenie z dnia 28 grudnia 2010r., złożone do akt w toku postępowania sądowadministracyjnego nie znajdowało się w aktach administracyjnych, nie mniej jednak organ nie kwestionował faktu istnienia takiej umowy (porozumienia). Jednak organy nie dokonały jego oceny, nie wyjaśniły okoliczności jej zawarcia oraz warunków, pod kątem dopuszczalności oraz zgodności z prawem - wbrew dyspozycji art. 80 k.p.a. oraz art.107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji nakazał organowi, aby ponownie rozpoznając sprawę wziął pod uwagę warunki porozumienia między skarżącym, a wykonawcą które znalazły swoje odzwierciedlenie w treści Oświadczenia P. Sp. z o.o. z dnia 28 grudnia 2010 r. o wyrażeniu zgody na ulokowanie kwoty 1.882.490.08zł na kocie depozytowym Zarządu Dróg Powiatu K. z tytułu realizacji umów w nim wskazanych w kwocie wyższej aniżeli wynikającej wprost z warunków przetargu - zabezpieczenia gwarancyjnego, z uwagi na ograniczenia związane z warunkami pogodowymi odbioru przez Powiat wykonanych robót, w kontekście stanowiska Powiatu, iż porozumienie to stanowiło umowę kaucji gwarancyjnej niezależnie od kaucji gwarancyjnych przewidzianych w poszczególnych umowach o roboty budowlane podlegających zasadom zwrotu określonym w § 15 tych umów. Ustalenie zaś prawnie skutecznej umowy kaucji gwarancyjnej zawartej w dniu 28 grudnia 2010 r. powoduje w konsekwencji przyjęcie, że środki pieniężne w łącznej kwocie 1.882.490,08 zł przelane przez Skarżącego na rachunek Wykonawcy w dniach 5 i 11 kwietnia 2011 roku stanowiły zwrot środków własnych Wykonawcy, nie zaś zapłatę za zrealizowane zadania, na które była udzielona dotacja. W tej sytuacji wykorzystanie dotacji poprzez zapłatę za wykonane zadanie mogło istotnie nastąpić w dniu 28 grudnia 2010r. przez potrącenie.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, powołującym jednolite stanowisko doktryny, że oświadczenie o potrąceniu nie musi być dokonane w szczególnej formie jak również być złożone także w sposób dorozumiany, albowiem istota kompensacji sprowadza się do skrócenia normalnego trybu zaspokojenia wierzytelności i nawet bez potrącenia, w zwykłym trybie powinny powstać skutki prawne i gospodarcze, jakie kompensacja za sobą pociąga.

W sytuacji zatem ustalenia, że na dzień 28 grudnia 2010 roku Powiatowi K. oraz Wykonawcy przysługiwały wzajemne wierzytelności pieniężne, możliwe byłoby podjęcie decyzji o ich kompensacji. Tak też zostało to dokonane przez Powiat, który kwotę potrąceń z tytułu gwarancji szczegółowo rozpisał i rozliczył w sporządzonym przez siebie pisemnym zestawieniu faktur VAT oraz wzajemnym rozliczeniu stron, znajdującym się w aktach sprawy. W tym miejscu odnosząc się do stanowiska Ministra, zawartego w piśmie procesowym z dnia 27 marca 2014r., iż w warunkach niniejszej sprawy, brak jest podstaw do przyjęcia, że wierzytelność wykonawcy nadawała się do potrącenia z wierzytelnością drugiej strony, gdyż jedna z nich była wierzytelnością o charakterze niepieniężnym ( zobowiązanie wykonawcy do usunięcia wad), a druga opiewała na świadczenie pieniężne, a zatem wierzytelności nie były jednorodne, Sąd I instancji wskazał, że w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia ze zobowiązaniem wykonawcy do usunięcia wad, które istotnie jest zobowiązaniem majątkowym o charakterze niepieniężnym nie podlegającym do dnia pojawienia się wad skutkowi transformacyjnemu, ale wierzytelnością Powiatu wobec wykonawcy o przekazanie dodatkowej kaucji gwarancyjnej w określonej kwocie, a zatem majątkowym zobowiązaniem wykonawcy do wpłacenia kwoty pieniężnej z tytułu podwyższonej kaucji.

Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut błędnej wykładni użytego w art. 168 § 4 u.f.p. pojęcia "zapłata", poprzez ograniczenie przez Ministra Finansów interpretacji tego zwrotu do "przesunięcia środków pieniężnych z rachunku jednego podmiotu na rachunek drugiego podmiotu". Zdaniem organu odwoławczego zapłata za wykonanie zadania, na którego realizację została udzielona dotacja, może nastąpić wyłącznie w formie przelewu bankowego środków pieniężnych z rachunku beneficjenta dotacji na rachunek wykonawcy zadania. Sąd I instancji stwierdził, że zapłata za zrealizowane zadania polega na zaspokojeniu wierzytelności Wykonawcy z tytułu wynagrodzenia na wykonane roboty budowlane i jako taka winna być oceniana pod kątem skuteczności i ważności przez pryzmat odpowiednich przepisów prawa cywilnego materialnego. Tym samym za w pełni dopuszczalne uznał dokonanie tej zapłaty w każdej formie przyjętej przez przepisy kodeksu cywilnego, także poprzez skorzystanie z instytucji potrącenia wierzytelności, uregulowanej w przepisach art. 498 i następnych k.c., stanowiącej surogat zapłaty polegającej na przelewie określonej kwoty pieniężnej na konto wierzyciela. Sąd za słuszne uznał stanowisko skarżącego, mające poparcie w doktrynie i orzecznictwie, że potrącenie jako sposób wygaszenia stosunku zobowiązaniowego uznaje się za równoważny spełnieniu świadczenia.

Mając na uwadze powyższe ustalenia i wnioski Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a wymóg realizacji zasady prawdy materialnej w postępowaniu administracyjnym, w kontekście ujawnienia istotnego dla sprawy nowego dowodu stanowiącego, zdaniem skarżącego dowód zawarcia umowy kaucji gwarancyjnej, który nie był znany organowi wydającemu zaskarżoną decyzję uzasadniał uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchylenie decyzji Ministra Finansów i uznanie, że postępowanie organów przeprowadzone zostało bez wszechstronnego rozpatrzenia, oceny materiału dowodowego oraz bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że postępowanie administracyjne było przeprowadzone z zachowaniem ww. zasad w wyniku, którego z zebranego i przeanalizowanego materiału dowodowego ustalono, że Powiat K. dokonał zapłaty za zadanie, na które została przekazana dotacja, w dniu 5 i 28 kwietnia 2011 r.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a., w sytuacji, gdy Minister Finansów przy wydawaniu decyzji nie dopuścił się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albowiem tak w chwili wydania decyzji organów, jak i na etapie wydania orzeczenia Sądu I instancji nie istniała sporządzona w formie jednego aktu pisemna umowa odpowiadająca wymaganiom art. 139 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r., mająca stanowić pisemną gwarancję wykonawcy na zabezpieczenie roszczeń Powiatu K.

- naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o dokument nieistniejący w dacie wydania decyzji organów, a także nieistniejący w dniu wydania orzeczenia, tj. dokument w postaci oświadczenia o dokonaniu potrącenia na dzień 28 grudnia 2010 r.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a, w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez:

- niedostateczne wyjaśnienie sprawy przez Sąd polegające na nie dokonaniu analizy wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, w tym błędnej wykładni przepisów Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o finansach publicznych oraz nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji podnoszonej w sprawie przez Ministra Finansów w zakresie, w jakim argumenty strony są sprzeczne z tymi przepisami.

- niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd okoliczności zmiany umowy zawartej na podstawie ustawy - Prawo zamówień publicznych, na wykonanie, której była udzielona dotacja celowa, bez zgody organu udzielającego dotację (Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji).

- dokonanie wskazań do dalszego postępowania, opartej na prawnej ocenie dowodu, sprzecznej z przepisami prawa materialnego, tj. art. 498 k.c. a polegającej na uznaniu, że doszło do potrącenie wierzytelności Powiatu K. z wierzytelnością P. spółka z o.o. w dniu 28 grudnia 2010 r., w sytuacji, gdy brak dowodu dokonania potrącenia na ten dzień, bowiem nie zaistniały przesłanki do potrącenia takie jak: wzajemność wierzytelności, jednorodzajowość, wymagalność, zaskarżalność wierzytelności; a kaucja gwarancyjna jest pisemnym zobowiązaniem do spłaty zobowiązania na wypadek, gdy dojdzie do wykrycia wad; zaś do dnia pojawienia się wad ma jedynie charakter niepieniężny i nie nadaje się do potrącenia.

2. przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 139 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907, z późn. zm.), dalej p.z.p, w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że Powiat K., mimo iż jest jednostką należącą do sektora finansów publicznych, nie musi stosować bezwzględnie obowiązujących przepisów p.z.p. w zakresie, w jakim ciąży na nim obowiązek zawierania umów sporządzonych na piśmie, w formie jednego aktu, i nie może zawierać umowy w sposób dorozumiany.

- art. 168 ust. 4 u.f.p. w związku z art. 498 k.c. oraz art, 169 ust. 6 u.f.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że doszło do zapłaty za wykonanie zadania w dniu 28 grudnia 2010 r. poprzez potrącenie wierzytelności Powiatu K. z wierzytelnością P. spółka z o.o., w sytuacji, gdy takie potrącenie było niemożliwe albowiem nie zaistniały przesłanki do potrącenia takie jak: wzajemność, jednorodzajowość, wymagalność, zaskarżalność wierzytelności; albowiem kaucja gwarancyjna jest pisemnym zobowiązaniem do spłaty zobowiązania na wypadek, gdy dojdzie do wykrycia wad; do dnia pojawienia się wad ma charakter niepieniężny i nie nadaje się do potrącenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Finansów uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a wymóg realizacji zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym, w kontekście ujawnienia istotnego dowodu stanowiącego, zdaniem skarżącego, dowód zawarcia umowy kaucji gwarancyjnej, który nie był znany organowi wydającemu zaskarżoną decyzję uzasadniał uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Z kolei zdaniem autora skargi kasacyjnej strona nie może zarzucać organowi nieprzeprowadzenia dowodu, jakoby z umowy kaucji gwarancyjnej, w sytuacji, gdy strona wyprowadzając z niej skutki prawne dowód ten przedłożyła na etapie postępowania sądowego.

W tym miejscu, podkreślenia wymaga, że wydany w sprawie kasacyjny wyrok Sądu I instancji, ma charakter przede wszystkim procesowy, Sąd co prawda odniósł się do kwestii merytorycznych w niezbędnym zakresie, to jednak zasadniczym powodem uchylenia decyzji było złożenie przez stronę na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nowego dokumentu w postaci Oświadczenia wykonawcy z dnia 28 grudnia 2010r., w którym mowa o przekazaniu na rzecz Powiatu K. kwoty 1.882.490,08 zł, jako dodatkowego "zabezpieczenia gwarancyjnego" kosztów usunięcia ewentualnych wad mogących się ujawnić w wykonanych robotach na dokładnie określonych w Oświadczeniu odcinkach prac, jak również niewyjaśnienie okoliczności zawarcia i niedokonanie oceny umowy (Porozumienia) pod kątem dopuszczalności i zgodności z prawem, mimo powoływania się przez stronę w toku postępowania na to Porozumienie.

Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2003r., sygn. akt II FSK 353/06, zgodnie z którym podstawą uchylenia decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. może być tylko taka sytuacja, w której organ przy wydawaniu decyzji dopuścił się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Powyższego warunku nie spełnia przesłanka określona w art. 240 § 1 pkt 5 o.p.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego kategorycznego poglądu opartego na glosie J. Zimmermanna do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, zgodnie z którym do grupy przesłanek tożsamych z naruszeniem prawa - uzasadniającym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. - należy zaliczyć tylko te, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 - 4 i pkt 6 k.p.a., zaś a priori wykluczyć z nich należy m.in. przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (tj. ujawnienie nowych, nieznanych organowi dowodów lub nowych okoliczności faktycznych). Podziela natomiast pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się również takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania - z art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 k.p.a. (zob. uzasadnienie wyroku 7 sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39, wyrok NSA z 14 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1321/05).

Nie bez znaczenia dla przyjęcia tego poglądu jest również sytuacja, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie.

Jak podkreślał Sąd I instancji okoliczności faktyczne powoływane konsekwentnie, od początku postępowania przez Powiat K. wskazywały na zawartą przez Powiat i wykonawcę umowę ( Porozumienie), zgodnie z którą kwota 1 882 490,08 zł stanowić ma dodatkową gwarancję udzieloną przez wykonawcę na zabezpieczenie roszczeń umownych, bowiem niekorzystne warunki pogodowe, mimo odbioru w grudniu 2010r. prac, uniemożliwiały ostateczne zweryfikowanie wykonanych robót. Mimo tego, że organy nie zakwestionowały, co wynika z wydanych w sprawie decyzji, istnienia takiej umowy, to zamiast dokonać ustaleń w tym zakresie oraz dokonać jej oceny, wyjaśnić okoliczności jej zawarcia pod kątem dopuszczalności oraz zgodności z prawem, organy ograniczyły się do cytowania stanowiska Starosty K. oraz Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu K., nie odnosząc się do tej kwestii w żaden sposób – wbrew dyspozycji art. 80 i 107 § 3 k.p.a.

Pomimo formalnego postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 7, 77§ 1 praz 80 i 107 § 3 k.p.a. organ tego stanowiska Sądu I instancji nie podważył, a zarzutu, poza powtórzeniem jego treści w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie uzasadnił, co przesądza o braku jego trafności.

Nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z przyczyn już omówionych, ale także i z innych powodów – które należy wymienić w odniesieniu do aspektów zarzutu, wiążących się z jego połączeniem przez skarżącego - z brakiem – sporządzonej w formie jednego aktu pisemnej umowy, odpowiadającej wymaganiom art. 139 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych. W uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Sąd stwierdził, iż poprzez złożenie oświadczenia przez wykonawcę doszło do zawarcia umowy kaucji gwarancyjnej, i że ma ona odrębny od zawartych wcześniej w trybie zamówień publicznych umów o roboty budowlane byt i kreuje po stronie wykonawcy dodatkowe zobowiązania, a dla jej zawarcia nie jest wymaganie określonej formy ( może ono nastąpić w sposób konkludentny z chwilą przekazania środków na rzecz kaucjobiorcy).

Z takimi twierdzeniami skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić. Po pierwsze- przypisał on Sądowi I instancji twierdzenia, których Sąd nie zawarł w uzasadnieniu wyroku. Sąd I instancji nie uznał bowiem, że dla umowy kaucji gwarancyjnej zawartej przez strony umowy o roboty budowlane, która to umowa została zawarta w trybie zamówienia publicznego, nie jest wymagana forma pisemna ani, że jej zawarcie może nastąpić w sposób konkludentny. To ostatnie twierdzenie we wcześniejszych wywodach uzasadnienia skargi kasacyjnej zostało niewadliwie przypisane pełnomocnikowi skarżącej a zauważyć należy, że skarga kasacyjna winna zwalczać stanowisko Sądu I instancji, a nie stanowisko drugiej strony, błędnie przypisane Sądowi. Nie można też uznać, że WSA stwierdził, że umowa o dodatkową kaucję gwarancyjną ( niezależnie od przewidzianych w poszczególnych umowach o roboty budowlane) mogła być zawarta w dowolnej formie. Sąd zobowiązał tylko organ do wzięcia pod uwagę treści złożonego Oświadczenia – co trzeba podkreślić – "w kontekście stanowiska Powiatu, iż Porozumienie to stanowi umowę kaucji gwarancyjnej niezależnie od kaucji gwarancyjnych przewidzianych w poszczególnych umowach o roboty budowlane (...)". To nie to samo co przyjęcie, że umowa kaucji mogła zostać zawarta w dowolnej formie ( jak sugeruje kasator), a tylko nakazanie organowi, aby rozważył tę kwestę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak sformułowanemu stanowisku Sądu I instancji nie można odmówić trafności, zwłaszcza jeśli uwzględni się, że organ nie wyjaśnił na etapie postępowania administracyjnego i nie rozważył w uzasadnieniu decyzji kwestii dodatkowego Porozumienia, na które powoływała się już na tym etapie postępowania strona, i których to argumentów Sądu organ skutecznie skargą kasacyjną nie zakwestionował.

Omawiany zarzut, wymieniony w tiret drugie petitum skargi kasacyjnej został przez jej autora powiązany ściśle z zarzutem naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię – art. 139 ust. 1 i 2 p.z.p., o czym świadczy łączne uzasadnienie tych zarzutów. Wobec tego zasadne będzie w tym miejscu ustosunkowanie się również i do ww. zarzutu naruszenia prawa materialnego, który nie jest zasadny.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby Sąd I instancji dokonywał wykładni art. 139 ustępu 1 , a przede wszystkim ustępu 2 ustawy – Prawo zamówień publicznych w sposób sugerowany w skardze kasacyjnej. WSA zobowiązując organ do rozważenia kwestii Porozumienia w sprawie dodatkowego "zabezpieczenia gwarancyjnego" i odniesienia się do warunków tego Porozumienia, nie przesądził, że jego forma – w kontekście art. 139 ust. 2 p.z.p. była właściwa. Nie zajął w tym zakresie stanowiska, co w świetle braku takiego stanowiska wyrażonego przez organ - z rozważeniem wszelkich jego aspektów, we właściwej formie procesowej tzn. w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, wydaje się zrozumiałe.

Ponadto zauważyć należy, że kasator twierdząc, iż art. 139 ust. 2 wymaga, aby umowa była zawierana pod rygorem nieważności z zachowaniem formy pisemnej, chyba, że przepisy szczególne wymagają zachowania formy szczególnej, w dalszym ciągu wywodzi, że "dlatego też jednostka samorządu terytorialnego nie ma swobody w dysponowaniu uzyskanymi środkami dotacji celowej i bez zgody dysponenta części budżetowej nie może dokonywać jakichkolwiek zmian – zgoda na modyfikację umowy musi być wyrażona w formie pisemnej pod rygorem nieważności."

Stanowisko to jest niezrozumiałe. Po pierwsze artykuł 139 ustawy – Prawo zamówień publicznych nie ma zastosowania do umowy miedzy dysponentem części budżetowej a jednostką samorządu terytorialnego otrzymującą dotację, lecz do stron umowy w sprawie zamówienia publicznego. Po drugie autor skargi kasacyjnej nigdzie nie wyjaśnia (mimo dwukrotnego powtórzenia tego stanowiska w skardze kasacyjnej) na jakiej podstawie twierdzi, iż zgoda na modyfikację umowy o roboty budowlane powinna zostać wyrażona przez dysponenta części budżetowej na piśmie i to pod rygorem nieważności. Takie stanowisko nie wynika z umów dotacyjnych, w których co prawda przyznano uprawnienia kontrolne Ministrowi Spraw Wewnętrznych prawidłowości wykonania zadania lub wykorzystania dotacji, ale nie polegają one na konieczności uprzedniego akceptowania ( na piśmie, pod rygorem nieważności) zmian w umowach, w oparciu o które te zadania się realizuje. Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 1 marca 2016r. również podstaw tego twierdzenia nie potrafił podać.

W tej sytuacji, podkreślając, że sąd kasacyjny nie jest uprawniony do doprecyzowywania, w miejsce strony, zarzutów skargi kasacyjnej czy też prowadzenia rozważań w kierunku dokonywania ich wykładni, zarzut naruszenia prawa materialnego postawiony w pkt 2 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny.

Nie jest również zasadny drugi zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 168 ust. 4 u.f.p. w zw. z art. 498 k.c. oraz art. 169 ust. 6 u.f.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że doszło do zapłaty za wykonane zadania w dniu 28 grudnia 2010r. poprzez potrącenie wierzytelności Powiatu K. z wierzytelnością P. spółka o.o., sytuacji, gdy takie potrącenie były niemożliwe, albowiem nie zaistniały przesłanki takiego potrącenia, takie jak: wzajemność, jednorodzajowość, wymagalność i zaskarżalność wierzytelności.

Istota tego zarzutu zawiera się w stanowisku Ministra, że w warunkach niniejszej sprawy, co do zasady, brak było podstaw do przyjęcia, że wierzytelność wykonawcy nadawała się do potrącenia z wierzytelnością drugiej strony, gdyż zobowiązanie wykonawcy do usunięcia wad było wierzytelnością o charakterze niepieniężnym, zaś przedmiotem drugiej wierzytelności było świadczenie pieniężne, zatem wierzytelności nie były jednorodne. Minister w skardze kasacyjnej w zasadzie wiernie powtórzył swoje dotychczasowe twierdzenia w tym zakresie, co do którego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie ustosunkował się Sąd I instancji. W zaskarżonym wyroku słusznie wskazano, że powołane na uzasadnienie stanowiska organu orzeczenie SN (wyrok z dnia 8 lipca 2011r., sygn. akt IV CSK 40/11) nie jest adekwatne do sytuacji, w której – tak, jak w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z zobowiązaniem wykonawcy do usunięcia wad, które istotnie, jak wskazał Sąd Najwyższy jest zobowiązaniem majątkowym o charakterze niepieniężnym, niepodlegajacym do dnia pojawienia się wad skutkowi transformacyjnemu, ale z wierzytelnością Powiatu o przekazanie dodatkowej kaucji gwarancyjnej w określonej kwocie i odpowiadającym jej majątkowym zobowiązaniem wykonawcy do wpłacenia kwoty pieniężnej z tytułu podwyższonej kaucji.

Sąd I instancji, co trzeba podkreślić, nie sformułował stanowiska o potrąceniu w sposób stanowczy, warunkowo tylko uznał, że – w sytuacji ustalenia, iż na dzień 28 grudnia 2010r. Powiatowi K. i Wykonawcy przysługiwały wzajemne wierzytelności pieniężne - możliwe byłoby podjęcie decyzji o ich kompensacji. Prawidłowo stwierdził, że oświadczenie o potrąceniu nie musi być dokonane w szczególnej formie, może być dokonane w sposób dorozumiany, albowiem istota kompensacji sprowadza się do skrócenia normalnego trybu zaspokojenia wierzytelności i nawet w zwykłym trybie powinny powstać skutki gospodarcze i prawne, jakie kompensacja za sobą pociąga. Jak wskazuje się w doktrynie moment ziszczenia się wszystkich pozytywnych przesłanek potrącenia, określonych w art. 498 § 1 k.c., przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych, rozpoczyna tzw. stan potrącalności, nazywany też fazą kompensacyjną. Podmiot, dla którego rozpoczęła się faza kompensacyjna, nabywa z tą chwilą prawo kształtujące, którego treścią jest możność doprowadzenia przez własne działanie, bez udziału drugiej strony, a nawet wbrew jej woli, do umorzenia dwóch stosunków prawnych, których podmiot ten jest stroną (M. Pyziak-Szafnicka (w:) System prawa prywatnego, t. 6, s. 1129 i n.). W tym stanie rzeczy ( i przy ustaleniu, że Powiatowi K. i Wykonawcy przysługiwały wzajemne wierzytelności pieniężne) skarżący kasacyjnie mógłby skutecznie dokonać kompensacji. Brak jest zatem w konsekwencji podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uznając, iż do wykonania zobowiązania mogło dojść w dniu 28 grudnia 2010r. przez potrącenie – naruszył art. 168 ust. 4 i 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje zresztą na czym ta błędna wykładnia miałaby polegać, poza wadliwą - co wyżej omówiono - argumentacją dotyczącą braku jednorodzajowości ewentualnych wzajemnych wierzytelności stron umowy o roboty budowlane. Nie kwestionuje, w szczególności, prawidłowego stanowiska WSA, iż zapłata za zrealizowane zadania polega na zaspokojeniu wierzytelności, i w pełni dopuszczalne należy uznać dokonanie tej zapłaty w każdej formie przyjętej przez przepisy kodeksu cywilnego, w tym także poprzez skorzystanie z instytucji potrącenia wierzytelności uregulowanej w przepisach 498 i nast. k.c.

Reasumując zatem oraz mając na względzie, że jedną z funkcji potrącenia jest funkcja zapłaty, dokonanie zapłaty w ten sposób ( przez potrącenie) powinno być co do zasady poczytane, jako zgodne z art. 168 ust. 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji przez zapłatę za zrealizowane zadania.

Wobec tego WSA w W. nie naruszył prawa materialnego w sposób opisany w omawianym zarzucie.

Nie jest w końcu zasadny zarzut skargi kasacyjnej - naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 1 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wskazany przepis określa zatem wymogi formalne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 745/11), względnie gdy sąd nie zajmie stanowiska odnośnie prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Nie można natomiast mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów.

Zdaniem skarżącego uchybienie temu przepisowi polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy poprzez nieustosunkowanie się do wymienionych w zarzucie skargi kwestii, w tym: niewyjaśnienia okoliczności zmiany umowy zawartej na gruncie ustawy Prawo zamówień publicznych bez zgody organu udzielającego dotację, dokonanie wskazań do dalszego postępowania oparte na prawnej ocenie dowodu sprzecznej z art. 498 k.c. polegającej na uznaniu, że doszło do potrącenia wierzytelności Powiatu z wierzytelnością P. Spółki z o.o., ponadto dokonanie błędnej wykładni przepisów Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o finansach publicznych, wreszcie, sprzeczne z art. 133 § 1 p.p.s.a. oparcie rozstrzygnięcia o dokument nieistniejący w dacie wydania decyzji organów oraz wydania orzeczenia.

Zarzuty te, w większości zatem polegają na kwestionowaniu stanowiska Sądu I instancji w zakresie wykładni, czy ewentualnych wskazówek co do zastosowania prawa materialnego. Nie mogą one zatem zostać uznane za trafne. Utrwalone jest w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, że nie można zwalczać zarzutem naruszenia przepisów postępowania – naruszenia prawa materialnego. Na marginesie tylko należy zauważyć, że do podnoszonych w ramach tego zarzutu kwestii potrącenia, zmiany umowy oraz wykładni przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych i ustawy o Finansach publicznych odniesiono się już przy analizowaniu zarzutów dotyczących właśnie naruszenia przez materialnego.

Natomiast adekwatną odpowiedzią na zarzut dotyczący oparcia się na przez Sąd I instancji na dokumencie nieistniejącym w chwili wydania decyzji będzie odesłanie do tej części niniejszego uzasadnienia, w której analizie poddano dopuszczalność zastosowania art. 145 § 1 pkt b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako bezzasadna, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.