Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 370/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 13f, art. 40d ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o drogach publicznych
article: art. 3 par. 1, art. 29 par. 1-2
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Teza: Zobowiązanie z tytułu opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie, o której stanowi art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086 ze zm./ powstaje z mocy prawa. W konsekwencji podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania tego obowiązku stanowi art. 3 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./.

TEZY

Zobowiązanie z tytułu opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie, o której stanowi art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086 ze zm./ powstaje z mocy prawa. W konsekwencji podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania tego obowiązku stanowi art. 3 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Zborzyński ( spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Asesor sądowy Marta Wojciechowska Protokolant referent Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nysie z dnia [...] nr [...]; II. określa, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane; III. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz Burmistrza [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu

z dnia 22 lutego 2006 r.

Dnia 14 lipca 2005 r. Burmistrz [...] (skarżący) złożył Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Nysie, jako organowi egzekucyjnemu, dziesięć wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych, obejmujących należności z tytułu opłat dodatkowych za nieopłacony postój pojazdów w strefie płatnego parkowania wraz z kosztami upomnień, z żądaniem przeprowadzenia egzekucji tych należności. W tytułach wykonawczych określono, że dochodzone należności powstały z mocy prawa na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zmianami) i dotyczą zdarzeń zaistniałych w roku 2004. Do tytułów wykonawczych dołączono dowody doręczenia zobowiązanym upomnień.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w Nysie postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]) stwierdził na podstawie art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zmianami) niedopuszczalność egzekucji. W uzasadnieniu wskazał, że z powołanej przez wierzyciela podstawy prawnej nie wynika, by należności z tytułu opłat dodatkowych za nieopłacone parkowanie mogły być dochodzone w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a ponadto, że zobowiązania te nie powstają z mocy prawa i aby mogły być dochodzone w drodze administracyjnej niezbędne jest, ażeby wynikały z decyzji lub postanowień właściwych organów. Powołał się na pogląd wyrażony w piśmie Ministerstwa Finansów z dnia 5 stycznia 2004 r. (Nr SP2-1090/033-191/2146/03/AK) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2005 r. (sygn. II SA/Bd 754/04). Zauważył także, że z ustawy o drogach publicznych nie wynika w sposób jednoznaczny, kto jest zobowiązany do uiszczenia opłaty ani też w jakim terminie ma z obowiązku tego się wywiązać.

W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 2 § 1 i art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych, polegające na błędnym przyjęciu przez organ egzekucyjny, iż skoro z ustawy o drogach publicznych nie wynika wprost, kto jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie, ani w jakim terminie należność ta ma zostać uiszczona, a ponadto obowiązek jej zapłacenia nie wynika z decyzji lub postanowienia właściwego organu, brak jest podstaw do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej – i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, że o obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania stanowi art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a stosownie do art. 40d ust. 2 tej ustawy opłaty i kary nie uiszczone w terminie podlegają wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym twierdzenie organu egzekucyjnego, że należności te nie mogą być ściągane w drodze egzekucji administracyjnej, jest niedopuszczalne i nieuzasadnione. Orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniło, że opłaty za parkowanie pojazdu obciążają właściciela pojazdu, chyba, że wskaże on inną osobę, która kierowała pojazdem (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. I SA/Po 1852/96 i z dnia 12 lutego 1998 r., sygn. I SA/Po 876/97). Termin do uiszczenia opłat będących sankcją za niezapłacenie opłaty parkingowej wynika z treści upomnienia, doręczanego właścicielowi pojazdu, które jest podstawą do wszczęcia egzekucji administracyjnej. Żaden przepis nie stanowi podstawy do wydawania decyzji lub postanowień w przedmiocie opłat za nieopłacony postój, a Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. (sygn. P 6/02) stwierdził, że obowiązek wniesienia opłaty za parkowanie powstawał z mocy samego prawa, bez wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych czy innych rozstrzygnięć. Podobny pogląd w odniesieniu do kar pieniężnych za nieopłacony postój wypowiedziało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w decyzji z dnia 17 października 2002 r. (Nr SKO-I-1941/2002/dr). Skarżący zauważył także, że badanie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie należy do organu egzekucyjnego.

Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. Organ odwoławczy zgodził się z zarzutem skarżącego, że art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych zezwala na ściągnięcie w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie uiszczonych w terminie należności za parkowanie. Podniósł jednak, że należności te nie powstają z mocy samego prawa, gdyż zobowiązany nie może ich sam obliczyć i uregulować bez wezwania, a ponadto w przepisach brak jednoznacznego wskazania osoby zobowiązanej, co wynika także z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego cytowanych przez skarżącego. Ponadto nie ma możliwości stwierdzenia, że zobowiązany uchyla się od obowiązku, gdyż nawet wtedy, gdy termin do zapłaty wynikałby z decyzji, byłby swobodnie określany przez organy wydające rozstrzygnięcie administracyjne, co prowadziłoby do nierównego traktowania podmiotów zobowiązanych. Zauważył także, że organ egzekucyjny zobowiązany jest do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, co polega przede wszystkim na sprawdzeniu przesłanek umożliwiających wszczęcie egzekucji, w tym podstawy prawnej egzekucji. Wierzyciel nie może uchylać się od obowiązku wskazania aktu prawnego, z którego wynika określony w tytule wykonawczym obowiązek. Tymczasem w złożonych przez skarżącego tytułach wykonawczych nie powołano przepisu, na podstawie którego dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji, a wskazano tylko akt normatywny dotyczący podstawy prawnej należności pieniężnej poddanej egzekucji, co nie spełnia wymogu określenia podstawy prawnej prowadzenia egzekucji.

Od postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze tej – podobnie jak we wcześniejszym zażaleniu – zarzucił naruszenie art. 2 § 1 i art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na błędnym przyjęciu, iż skoro z ustawy o drogach publicznych wprost nie wynika, kto jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie, ani w jakim terminie należność ta ma zostać uiszczona oraz ponieważ kary pieniężne i opłaty dodatkowe nie wynikają z decyzji lub postanowień właściwego organu, brak podstaw do skierowania do egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego obejmującego kary pieniężne i opłaty dodatkowe za nie uiszczenie opłat za parkowanie – i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nysie. Skarżący powtórzył argumenty zawarte w zażaleniu, a ponadto podniósł, że art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 października 2005 r. stanowi, że określone w art. 13f tej ustawy opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponieważ art. 40d ust. 2 w brzmieniu sprzed nowelizacji także przewidywał, że określone w ustawie o drogach publicznych opłaty i kary nie uiszczone w terminie podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to nawet, jeżeli w tytule wykonawczym nie wskazano tego przepisu, a jedynie art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, podstawa prowadzenia egzekucji wynika z przepisów tej ustawy. Skarżący zakwestionował pogląd o braku jednoznacznego wskazania w ustawie o drogach publicznych osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty parkingowej i opłaty dodatkowej, wskazując, że ustawa ta określa, iż do uiszczenia tych opłat obowiązany jest korzystający z pojazdu, a zatem osoba dysponująca pojazdem w określonym miejscu i czasie. Osobą, która może rozporządzać rzeczą, jest na mocy art. 140 kodeksu cywilnego jego właściciel, a zatem to on odpowiada za czynności i działania wykonywane tym samochodem, w tym zajmowanie miejsca na parkingu, chyba że wskaże osobę, której samochód udostępnił. Obowiązek wniesienia opłaty za parkowanie wynika z ustawy o drogach publicznych i wydanych na jej podstawie przepisów prawa miejscowego, a powstaje z chwilą rozpoczęcia parkowania w strefie płatnego parkowania w czasie funkcjonowania strefy. Termin uiszczenia kar i opłat będących sankcją za nie uiszczenie tej opłaty wynika z upomnienia, przesyłanego właścicielowi pojazdu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponowił argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu, a nadto wskazał, że skoro zobowiązane podmioty są wzywane do zapłaty zaległości, pozbawia to należności będące przedmiotem tych wezwań przymiotu należności powstających z mocy prawa. Wynika to także z ich charakteru, ponieważ kara winna być wymierzona przez właściwy organ w drodze wydania stosownego rozstrzygnięcia. Zauważył też, że w myśl art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest możliwe jedynie w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, a jest wątpliwe, czy sporządzenie bez udziału zobowiązanego wezwania do zapłaty i pozostawienie tego wezwania za wycieraczką samochodu, a następnie stwierdzenie braku wpłaty należności, jest wystarczającym dowodem uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Brak doręczenia wezwania według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego uniemożliwia stwierdzenie, że zobowiązany wezwanie takie otrzymał. Zdaniem organu odwoławczego poglądy wyrażone w przywołanych przez skarżącego wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako wypowiedziane w indywidualnych sprawach, nie mogą mieć zastosowania w sprawie niniejszej.

Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali wcześniej określone stanowiska procesowe, przy czym pełnomocnik skarżącego powołał się dodatkowo na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., wyrażający pogląd, że zobowiązanie z tytułu opłaty dodatkowej za nie uiszczenie opłaty parkingowej powstaje z mocy prawa, a pełnomocnik strony przeciwnej podniósł, że wyrok ten zapadł w indywidualnej sprawie i pogląd w nim wyrażony w niniejszej sprawie nie wiąże.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Jako podstawę prawną stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji administracyjnej organy egzekucyjne wskazały art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 (ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi; na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, nie będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie. Z przepisem tym koresponduje przepis art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowiący, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa w § 1 i 2 treść tytułu wykonawczego, wymieniając wymogi formalne, jakie tytuł wykonawczy, jako dokument urzędowy, musi spełniać.

W sytuacji zatem, gdy organ egzekucyjny wskutek przedsiębranego z urzędu badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej dojdzie do wniosku, że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalnych, wydaje postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego, a nie o stwierdzeniu niedopuszczalności egzekucji, jak uczynił to Naczelnik Urzędu Skarbowego w Nysie i co zaakceptował Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu. Wadliwość w zakresie formuły rozstrzygnięcia nie przesądza jednak o jego wadliwości merytorycznej, ponieważ skutki rozstrzygnięcia w zakresie praw i obowiązków wierzyciela w obydwu formułach są identyczne i sprowadzają się do odmowy przeprowadzenia egzekucji administracyjnej.

Przesłanki dopuszczalności egzekucji, które winien z urzędu badać organ egzekucyjny, to w istocie przesłanki dopuszczalności wszczęcia egzekucji, czyli okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji. Czym innym natomiast są przesłanki dopuszczalności prowadzenia egzekucji, które w aspekcie pozytywnym odpowiadają przesłankom dopuszczalności wszczęcia egzekucji, a w aspekcie negatywnym stanowią wymienione w art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji okoliczności prowadzące do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przesłankami dopuszczalności wszczęcia egzekucji są: po pierwsze – by obowiązek wskazany w tytule wykonawczym podlegał egzekucji administracyjnej, po drugie – by tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot, po trzecie – by wniosek o wszczęcie egzekucji i dołączone do niego dokumenty spełniały warunki formalne, po czwarte – by organ egzekucyjny, do którego skierowano wniosek o wszczęcie egzekucji, był właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym, po piąte – by zobowiązany podlegał orzecznictwu polskich organów administracji publicznej (por. P. Przybysz: "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2006, teza 1 do art. 29).

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organy egzekucyjne zakwestionowały spełnienie przez skarżącego przesłanki pierwszej i trzeciej, przy czym argumenty na rzecz tezy, że skarżący nie spełnił przesłanki pierwszej, zostały rozbudowane w kierunku twierdzenia, iż należność z tytułu opłaty dodatkowej nie powstaje z mocy prawa.

Jeśli chodzi o przesłankę pierwszą, to już organ odwoławczy zauważył, że art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych (a nie art. 40d § 2, jak błędnie podano w uzasadnieniu postanowienia) "zezwala" na przymusowe ściągnięcie w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji opłat i kar za parkowanie pojazdów na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, nie uiszczonych w terminie.

Wymaga uściślenia, że do dnia 3 października 2005 r. art. 40d ustawy o drogach publicznych stanowił, że w przypadku nieterminowego uiszczenia opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 40 ust. 3, a także opłat wynikających z umów zawieranych zgodnie z art. 22 ust. 2 i art. 39 ust. 7, pobiera się odsetki ustawowe (ust. 1) oraz że opłaty i kary nie uiszczone w terminie podlegają wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 2). Wskutek zmiany dokonanej na mocy art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486) art. 40d ustawy o drogach publicznych od dnia 4 października 2005 r. uzyskał brzmienie następujące: w przypadku nieterminowego uiszczenia opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 40 ust. 3, opłat wynikających z umów zawieranych zgodnie z art. 22 ust. 2 i art. 39 ust. 7 oraz kar pieniężnych określonych w art. 29a ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 12 pobiera się odsetki ustawowe (ust. 1); opłaty określone w art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 40 ust. 3 wraz z odsetkami za zwłokę, opłaty określone w art. 13f ust. 1 oraz kary pieniężne określone w art. 29 a ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 12 wraz z odsetkami za zwłokę podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 2); obowiązek uiszczenia opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3 oraz kar pieniężnych określonych w art. 13g ust. 1, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12 przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone (ust. 3).

O obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania stanowi art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a wprowadzony z dniem 24 listopada 2003 r. na mocy art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) art. 13f tej ustawy stanowi, że za nie uiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową (ust. 1), że rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania; że wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (ust. 2) i że opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (ust. 3).

O ile zatem w stanie prawnym obowiązującym od dnia 4 października 2005 r. nie może być żadnych wątpliwości co do tego, że opłata dodatkowa za nie uiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o tyle wcześniejsze brzmienie omawianych przepisów mogło prowadzić do powstania pewnych wątpliwości co do dopuszczalności egzekucji administracyjnej opłaty dodatkowej, zwłaszcza, jeżeli rozważania ograniczone zostaną tylko do analizy przepisów ustawy o drogach publicznych. Wątpliwości te ustępują, jeśli zważyć, że art. 2 § 1 pkt 1b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Wymienione punkty 1 i 2 dotyczą podatków, opłat i innych należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zmianami) oraz grzywien i kar pieniężnych wymierzanych przez organy administracji publicznej. Jak stanowi art. 19 ust. 2, art. 20 pkt 8 i art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządcami dróg – w zależności od ich kategorii – jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarząd województwa, zarząd powiatu lub wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast); do zarządcy drogi należy między innymi pobieranie opłat; zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. W myśl art. 13f ust. 2 i 3 tej ustawy wysokość opłaty dodatkowej za nie uiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania określa rada gminy (miasta), a pobiera ją zarząd lub zarządca drogi. Opłata ta jest zatem niewątpliwie należnością pieniężną pozostającą we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej, podlegającą egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na marginesie należy dodać, że taki również pogląd prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych przez skarżącego wyrokach z dnia 26 czerwca 1997 r. (I SA/Po 1852/96) i z dnia 12 lutego 1998 r. (I SA/Po 876/97).

Jeśli chodzi o podnoszony przez organy egzekucyjne zarzut, że oznaczony w tytule wykonawczym obowiązek nie wynika z decyzji, postanowienia albo innego orzeczenia właściwego organu lub sądu oraz nie powstaje z mocy prawa, ponieważ należnością wynikającą bezpośrednio z przepisu prawa jest należność, którą zobowiązany może obliczyć sam we własnym zakresie i która powinna zostać uregulowana bez wezwania, a zobowiązany z tytułu opłaty dodatkowej za parkowanie jest wzywany do zapłaty, a ponadto nie ma możliwości stwierdzenia, kto jest zobowiązany do jej uiszczenia, w jakim terminie oraz czy uchyla się od spełnienia obowiązku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdza, że zarzutu tego nie podziela.

Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z cytowanym już art. 29 § 1 in fine ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wymagalność obowiązku nie podlega badaniu przez organ egzekucyjny w ramach czynności wstępnych, wobec czego nie jest przesłanką dopuszczalności egzekucji. Zawarte w tytule wykonawczym oświadczenie wierzyciela o tym, że obowiązek w nim określony jest wymagalny, jest wiążące dla wierzyciela (P. Przybysz, op.cit., s. 128). W złożonych przez skarżącego tytułach wykonawczych znajduje się oświadczenie, że określona w nich należność jest wymagalna i że powstała z mocy prawa. Kwestionowanie przez organy egzekucyjne zasadności i wymagalności obowiązków objętych tymi tytułami nie ma umocowania prawnego. Będące następstwem tej czynności rozstrzygnięcia organów egzekucyjnych, których istotą jest odmowa wszczęcia egzekucji, są zatem wadliwe. Wadliwość ta występuje niezależnie od tego, czy zobowiązanie z tytułu opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu powstaje z mocy prawa, czy też wskutek wydania decyzji administracyjnej. Zarzut obejmujący twierdzenie, że egzekwowany obowiązek nie istnieje, ponieważ nie powstaje on z mocy prawa, a decyzji kreującej ten obowiązek nie wydano, może podnieść sam zobowiązany w trybie przewidzianym w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wątpliwości co do charakteru prawnego sankcji administracyjnej za nie uiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania istotnie są podnoszone, czego wyrazem są także rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W szczególności, jak trafnie wskazywały strony w toku niniejszego procesu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 maja 2005 r. (II SA/Bd 754/04) wyraził pogląd, że obowiązek uiszczenia tych sankcji nie powstaje z mocy prawa, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r. (FSK 2580/04) stanął na stanowisku, iż obowiązek poniesienia sankcji nałożony został na korzystających z dróg publicznych bezpośrednio z przepisu prawa. Obydwa orzeczenia dotyczą stanu prawnego sprzed 24 listopada 2003 r., a więc odnoszą się do kar pieniężnych, a nie opłat dodatkowych. Niemniej, ponieważ i kary pieniężne, i opłaty dodatkowe mają charakter sankcji administracyjnych, przedstawione w omawianych wyrokach poglądy na powstawanie zobowiązań z tych tytułów wymagają przybliżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy akcentuje, że kary te są niepodatkowymi należnościami budżetowymi, do których stosuje się przepisy działu III ordynacji podatkowej, że wymierzenie takiej kary wymaga stwierdzenia faktu nie uiszczenia opłaty parkingowej, co oznacza konieczność przeprowadzenia określonego postępowania dowodowego, a osoba zobowiązana do uiszczenia kary nie ma żadnych możliwości obrony, ponieważ o fakcie wymierzenia jej kary może się dowiedzieć dopiero z upomnienia, gdyż włożenie zawiadomienia o karze za wycieraczkę samochodu nie może być uznane za skuteczne doręczenie. Ponadto zauważa, że niezrozumiałe byłoby zróżnicowanie przepisów ustawy o drogach publicznych, polegające na tym, że wymierzanie kar za przejazd drogami publicznymi pojazdami nienormatywnymi bez zezwolenia następowałoby w drodze decyzji administracyjnej, a wymierzanie kar za brak opłaty za parkowanie następowałoby bez wydawania decyzji.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wywodzi, że zarówno z wykładni językowej, jak systemowej i celowościowej przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że zarówno obowiązek uiszczania opłat za korzystanie z dróg, jak i obowiązek ponoszenia kary pieniężnej w razie stwierdzenia nie wniesienia opłaty, został nałożony na korzystających z dróg publicznych bezpośrednio z przepisów prawa, bowiem w stanie prawnym obowiązującym we wrześniu 2002 r. nie obowiązywały przepisy przewidujące postępowanie, w wyniku którego dokonywano by wymiaru kary za nie uiszczenie opłat drogowych w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania; nie istniały więc podstawy prawne zawierające procedury, które powodowały nadanie obowiązkowi zapłaty kar pieniężnych indywidualnego charakteru w drodze wydania decyzji lub postanowień przez właściwy organ władzy publicznej. Zarazem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawą prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania obowiązku zapłaty kary pieniężnej był przepis art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, rozpoznającego sprawę niniejszą, również w stanie prawnym obowiązującym w 2004 r., do którego to stanu prawnego należy odnosić zdarzenia, wskutek zaistnienia których skarżący wystawił tytuły wykonawcze, nie istniała procedura powodująca nadanie indywidualnego charakteru obowiązkowi zapłaty opłaty dodatkowej za nie uiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania w trybie wydania decyzji lub postanowienia przez właściwy organ władzy publicznej. Jak od dnia 24 listopada 2003 r. stanowi art. 13f ustawy o drogach publicznych opłatę dodatkową pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi. Oznacza to, że organem uprawnionym do pobrania opłaty jest co do zasady nie organ władzy publicznej, którym jest zarządca drogi, ale jej zarząd, a więc jednostka organizacyjna utworzona przez organ władzy publicznej do sprawowania zarządu nad drogami publicznymi. Natomiast w sposób zasadniczo odmienny uregulowano pobieranie innej należności, mającej charakter sankcji administracyjnej, a mianowicie kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu. W myśl art. 13g ustawy o drogach publicznych kara pieniężna wymierzana jest w drodze decyzji administracyjnej. Zróżnicowanie reżimów prawnych dotyczących przewidzianych w ustawie o drogach publicznych opłat sanacyjnych jest więc oczywiste. Co więcej, zróżnicowanie polegające na tym, że karę pieniężną wymierza się w drodze decyzji administracyjnej, a opłatę dodatkową pobiera bez określenia trybu jej skonkretyzowania, pozwala wyprowadzić istotne wnioski co do zróżnicowania podstaw powstawania zobowiązań z tytułu tych sankcji. W szczególności już samo określenie, że opłatę dodatkową się pobiera, może wskazywać, że chodzi o władczą czynność faktyczną w stosunku do należności, której obowiązek uiszczenia powstał z mocy prawa (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1990 r., III AZP 16/89). Jeżeli ponadto ustawodawca nie przewidział procedury konkretyzacji jednej należności sankcyjnej, a przewidział stosowną procedurę do innej należności sankcyjnej, uregulowanej w tej samej ustawie, nie sposób przyjąć, że zróżnicowanie to jest niezamierzone lub pozbawione znaczenia prawnego.

Nie przekonuje argument organów egzekucyjnych, że omawiane opłaty dodatkowe nie powstają z mocy prawa, ponieważ zobowiązany nie może ich sam obliczyć i uregulować bez wezwania. Przeciwnie – zarówno obszar strefy płatnego parkowania, jak i wysokość opłat parkingowych za postój pojazdu w strefie, jak i wreszcie wysokość opłaty dodatkowej, wynikają z przepisów obowiązującego prawa miejscowego, Korzystających z parkingu w strefie informują o tym znaki drogowe, obwieszczenia na parkometrach, a wreszcie zawiadomienia o stwierdzeniu przez kontrolujących parkowania w strefie bez wyłożenia ważnego biletu parkingowego, umieszczane za wycieraczką samochodu. Ta ostatnia czynność nie ma oczywiście charakteru doręczenia wezwania w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej informuje korzystającego z parkingu o tym, że obciąża go powstały z mocy prawa obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej. Dopiero nieuregulowanie tej należności powoduje wystosowanie upomnienia do właściciela pojazdu.

Zauważyć przy okazji należy, że nie sposób zgodzić się z kolejnym argumentem organów egzekucyjnych, iż nie ma możliwości stwierdzenia, że zobowiązany uchyla się od obowiązku. Przeciwnie – stwierdzenie, że mimo zgodnego z regułami kodeksu postępowania administracyjnego doręczenia upomnienia zobowiązany z ciążącego na nim obowiązku nie wywiązał się jest równoznaczne ze stwierdzeniem uchylania się zobowiązanego od tego obowiązku.

Nie jest wreszcie trafny argument o nierównym traktowaniu podmiotów zobowiązanych przez swobodne określanie terminów spełnienia obowiązku. Obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej powstaje w chwili parkowania samochodu w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty parkingowej i jest identyczny dla wszystkich, wobec których powstał. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast to, że zobowiązani w różnych terminach z obowiązku tego się wywiązują. Terminowość regulowania należności publicznoprawnych jest zagadnieniem innym od terminów powstawania tych należności.

Powyższe rozważania prowadza do wniosku, że również w obecnym stanie prawnym zobowiązanie z tytułu opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu samochodowego na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie, o której stanowi art. 13f ustawy o drogach publicznych, powstaje z mocy prawa. W konsekwencji podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania tego obowiązku stanowi art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obowiązki wskazane w wystawionych przez skarżącego tytułach wykonawczych podlegają zatem egzekucji administracyjnej. Rozstrzygnięcia organów egzekucyjnych, których istotą jest odmowa przeprowadzenia egzekucji administracyjnej na tej podstawie, że należności wskazane w tych tytułach wykonawczych egzekucji administracyjnej nie podlegają, stoją zatem w sprzeczności z przepisem art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Przechodząc do zagadnienia spełniania przez złożone przez skarżącego tytuły wykonawcze oraz dołączone do nich dokumenty warunków formalnych w aspekcie podniesionego przez organy egzekucyjne zarzutu nie podania podstawy prawnej wniosku, czyli przepisu, na podstawie którego dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej, Sąd stwierdza, że zarzut ten nie jest trafny.

Art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że tytuł wykonawczy powinien zawierać – między innymi – podstawę prawną egzekwowanego obowiązku (pkt 3) oraz podstawę prawną prowadzenia egzekucji (pkt 6). Wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku to powołanie decyzji, z mocy której na zobowiązanym ciąży egzekwowany obowiązek albo – w przypadku, gdy obowiązek ten wynika wprost z przepisu prawa – wskazanie aktu prawnego i numeru przepisu nakładającego obowiązek. Natomiast podstawę prawną prowadzenia egzekucji obowiązków z zakresu administracji publicznej stanowią przepisy art. 2-3a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w odniesieniu do obowiązków nie mających charakteru obowiązków administracyjnych – przepisy szczególne (por. P. Przybysz, op. cit., teza 9 i 13 do art. 27).

W urzędowym wzorze tytułu wykonawczego TYT-2, określonym rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zmianami), przewidziano w poz. 29 wskazanie aktu normatywnego, stanowiącego podstawę do wydania orzeczenia, sporządzenia deklaracji/zgłoszenia lub stanowiącego, że należność powstaje z mocy prawa, a w poz. 30 wskazanie podstawy prawnej należności (orzeczenie, deklaracja/zgłoszenie, z mocy prawa). Skarżący w poz. 29 wystawionych tytułów wykonawczych wpisał art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a w poz. 30 zaznaczył, że należność powstała z mocy prawa.

Odnośnie wskazania podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku należy zauważyć, że wskazany przez skarżącego przepis ustawy o drogach publicznych statuował obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Dochodzona przez skarżącego należność, choć dotyczy sankcyjnych opłat dodatkowych, wywodzi się z tego właśnie obowiązku. W dacie wystawienia tytułów wykonawczych przepis art. 40d ust. 2 tej ustawy nie odnosił się wprost do należności z tytułu opłat dodatkowych. Dopiero w wyniku nowelizacji z dniem 4 października 2005 r. przepis art. 40d ust. 2 reguluje także tryb ściągania opłat dodatkowych. Jest oczywiste, że tytuły wykonawcze, wystawione wcześniej, nie mogły wskazywać jako podstawy prawnej prowadzenia egzekucji przepisu w brzmieniu obowiązującym w okresie późniejszym, a powołanie tego przepisu w brzmieniu ówcześnie obowiązującym nie byłoby zasadne. W ocenie Sądu wystawione przez skarżącego tytuły wykonawcze, mimo nie wskazania jako podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a jedynie art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wymagania formalne w zakresie wskazania podstawy prawnej spełniają.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej wynika zresztą, że zastrzeżeń tego organu w istocie nie budziło to, że w tytule wykonawczym zabrakło powołania się dodatkowo na przepis art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ale to, że należności te nie wynikają z decyzji, postanowienia lub innego orzeczenia właściwego organu. Dyrektor Izby Skarbowej podnosi, że "wierzyciel nie może uchylać się od obowiązku wskazania aktu prawnego, z którego wynika określony w tytule wykonawczym obowiązek". Twierdzenie, że skarżący nie wskazał aktu prawnego, z którego wynika dochodzony przez niego obowiązek, nie może się ostać wobec oczywistej treści wpisów w poz. 29 tytułów wykonawczych, zawierających wskazanie nie tylko aktu prawnego, z którego wynika obowiązek określony w tytule wykonawczym, ale także numer jednostki redakcyjnej tego aktu.

Odnośnie wskazania podstawy prawnej prowadzenia egzekucji należy stwierdzić, że, jak już wcześniej wywiedziono, podstawę prawną prowadzenia egzekucji opłat dodatkowych stanowi art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zobowiązania z tytułu tych opłat powstają z mocy samego prawa. Sposób oznaczenia podstawy prawnej prowadzenia egzekucji (podstawy prawnej należności według formuły zastosowanej w urzędowym wzorze tytułu wykonawczego) przez zakreślenie pola oznaczającego, że należność powstała z mocy prawa, jest prawidłowe. I w tym zatem aspekcie omawiane tytuły wykonawcze warunki formalne określone przepisami prawa spełniają.

Jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianą) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nysie naruszają art. 29 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez podjęcie badania zasadności i wymagalności tytułów wykonawczych, do czego organy egzekucyjne uprawnione nie są oraz przez uznanie, że tytuły te nie spełniają przesłanek dopuszczalności wszczęcia egzekucji wskutek przyjęcia, że obowiązki wskazane w tytułach wykonawczych nie podlegają egzekucji administracyjnej, a tytuły wykonawcze nie spełniają warunków formalnych.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej naruszenie przepisu art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwiło wszczęcie egzekucji administracyjnej należności objętych tytułami wykonawczymi. Prowadzi to do uwzględnienia skargi i uchylenia na podstawie cytowanego przepisu prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego je postanowienia organu egzekucyjnego pierwszej instancji.

Na mocy art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na tej też podstawie zasądzono od Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu na rzecz Burmistrza [...] kwotę 100 zł, to jest kwotę odpowiadającą uiszczonemu przez skarżącego wpisowi od skargi, będącemu jedynym wykazanym kosztem postępowania, niezbędnym do celowego dochodzenia praw skarżącego.