Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1217/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi H. O. i W. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu bez pozwolenia; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących H. O. i W. O. kwotę 100 zł ( sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 23 listopada 2009 r., znak: [...] nałożono na H. i W. O. karę w wysokości 10 000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych nr "1" i nr "2" w miejscowości T. oraz wezwano w/w osoby do wpłacenia powyższej kwoty w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 57 ust. 7 oraz art. 59f w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, póz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r. póz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że H. i W. O. w dniu 14 kwietnia 2009 r. złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie opisanego powyżej budynku mieszkalnego. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] października 2009 r. kontroli organ nadzoru budowlanego stwierdził, że budynek został wykonany zgodnie z projektem zamiennym, jednakże jest użytkowany w sposób odbiegający od jego funkcji i przeznaczenia, bowiem inwestorzy w budynku tym prowadzą działalność gospodarczą polegającą na produkcji [...] oraz ich składowaniu w całym budynku, o czym świadczą maszyny umieszczone wewnątrz budynku oraz półki na których składowane są wykonywane [...]. Kwota ustalonej opłaty kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego obliczona została zgonie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższego postanowienia złożyli H. i W. O. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego tj. zasad wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 oraz art. 75, art. 77, art. 81 i art. 124 k.p.a. poprzez niezastosowanie większości z tych zasad lub zastosowanie tylko w części. Skarżący podnieśli, że organ niewłaściwie wydał i sformułował treść postanowienia, a zasadniczą kwestią są wady w merytorycznym zrozumieniu istoty użytkowania obiektu. W ocenie skarżących, w żadnym wypadku nie można traktować umieszczonych w budynku maszyn do szycia oraz [...] jako przesłanki świadczącej o użytkowaniu budynku. Faktyczne użytkowanie to takie, gdzie dany obiekt został oddany do eksploatacji. Natomiast przygotowanie do rozpoczęcia użytkowania odbywa się poprzez np. montaż urządzeń, ustawienie mebli, wykładzin itp. Nie można zatem przyjąć, że postawione maszyny i [...], które można przenosić w każdej chwili w dowolne miejsce, świadczą o użytkowaniu obiektu. Skarżący podnieśli, że organ nie podjął żadnych czynności, które potwierdzałyby użytkowanie. Ustalenie tej okoliczności powinno nastąpić według ogólnych reguł postępowania wyjaśniającego określonych w k.p.a. Oględziny stanowią co prawda dowód, ale niezupełny i nie można uznać, że wykonanie elementów wyposażenia wnętrz jest dowodem użytkowania obiektu. Wykończenie wnętrz przed zamieszkaniem jest bowiem częstą praktyką. Skarżący zaznaczyli, że stojące w budynku maszyny nie posłużyły do żadnej produkcji [...]. Ponadto wskazali, że organ nadzoru budowlanego jest niekonsekwentny bowiem stwierdził, że w budynku mieszkalnym jest prowadzona działalność gospodarcza, a jednocześnie nie stwierdził żadnych odstępstw od projektu. W takiej sytuacji musiała nastąpić zmiana sposobu użytkowania obiektu z mieszkalnego na produkcyjny, co stanowi istotne odstępstwo.

Postanowieniem z dnia z dnia 25 sierpnia 2010 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.) - utrzymał postanowienie organu l instancji w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 11 maja 1994 r. W związku z istnieniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego w/w decyzją projektu budowlanego, w dniu 20 lutego 2009 r. organ nadzoru budowlanego wydał decyzję, którą zatwierdził projekt budowlany zamienny dla tego budynku oraz nałożył na Inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W/w decyzja z dnia 20 lutego 2009 r. jest decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Słusznie zatem organ l instancji zastosował art. 57 ust. 6 wskazanej ustawy i potraktował wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie jako wezwanie do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego. Organ II instancji zwrócił również uwagę na brzmienie przepisów przejściowych, wprowadzonych ustawami nowelizującymi Prawo budowlane, dotyczących instytucji obowiązkowej kontroli i kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zaznaczył, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dnia 11 maja 1994 r. została wydana przed dniem wejścia w życie nowelizacji prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r., jak również przed dniem wejścia w życie nowelizacji prawa budowlanego z dnia 16 kwietnia 2004 r., która to nowelizacja wprowadziła instytucję kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego z dniem 1 stycznia 2005 r. Przepisy o obowiązkowej kontroli mają jednak w niniejszym wypadku zastosowanie, albowiem decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego wydana w 2009 r. zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, wobec czego nie ma do niej zastosowania przepis art. 7 ust. 3 nowelizacji prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r. Jednakże nawet gdyby przyjąć, iż niniejszy przypadek wypełnia hipotezę art. 7 ust. 3 w/w ustawy, to zdaniem organu, zastosowanie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy tj. nałożenie na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest instytucją niezależną od instytucji obowiązkowej kontroli. Organ nadzoru budowlanego podzielił w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1182/09. W opinii organu odwoławczego bezsprzecznym pozostaje fakt, że przedmiotowy budynek był użytkowany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czym naruszono przepis art. 55 ustawy Prawo budowlane. Wskazują na to ustalenia protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2009 r., w którym stwierdzono fakt użytkowania budynku w całości - w dniu kontroli przyziemie użytkowane było jako warsztat produkcyjny, natomiast pozostałe kondygnacje jako magazyny. Stwierdzenie powyższe udokumentowane zostało wykonaną w trakcie kontroli dokumentacją fotograficzną, przedstawiającą wnętrza umeblowane, wyposażone w półki, na których zalegają [...] oraz działający warsztat produkcyjny. W ocenie organu odwoławczego, wysokość kary za nielegalne użytkowanie obiektu została obliczona prawidłowo. Odnosząc się natomiast do zarzutów zażalenia organ wskazał, że zaprzeczanie przez skarżących faktowi użytkowania obiektu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią protokołu kontroli, w którym stwierdzono użytkowanie obiektu i który został własnoręcznie podpisany przez W. O.. W ocenie organu nie może być tu mowy o "przygotowaniu do rozpoczęcia użytkowania", albowiem kontrola dokonana przez organ l instancji stanowi wystarczający dowód dla uznania faktu użytkowania obiektu. Strony w trakcie przeprowadzanej kontroli miały możliwość składania oświadczeń oraz wyjaśnień, z której to możliwości jednak nie skorzystały.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli H. i W. O.. Skarga stanowi powtórzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarżący podkreślili, że organy obu instancji nie rozumieją istoty użytkowania obiektu. Zdaniem skarżących w żadnym wypadku nie można traktować umieszczonych w budynku maszyn do szycia [...] jako przesłanki świadczącej o użytkowaniu tego budynku. Należy rozdzielić faktyczne przystąpienie do użytkowania oraz przygotowanie do rozpoczęcia użytkowania obiektu. W całym postępowaniu organy nadzoru budowlanego nie podjęły żadnych czynności, które by potwierdzały fakt użytkowania np. nie wezwano na świadków osób, które widać na zdjęciach, nie odebrano od tych osób ani od samych skarżących żadnych oświadczeń ani wyjaśnień. Skarżący podnieśli, że fakt, iż maszyny stojące w budynku nie posłużyły do żadnej produkcji [...] potwierdza treść protokołu Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w N. z dnia [...] stycznia 2010 r. (która przeprowadzała czynności kontrolne) oraz pismo Państwowej Inspekcji Pracy. Skarżący podnieśli ponadto, że w momencie podpisywania protokołu, pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wprowadzili w błąd W. O.. W formie ustnej przekazali, że treść protokołu jest dla Inwestora korzystna, natomiast nie wskazali na konsekwencje jego podpisania. Brak zastrzeżeń i uwag wynikał z braku wiedzy, a ponieważ druga ze skarżących osób nie brała udziału w kontroli nie mogła w tym dniu wnieść zastrzeżeń czy uwag. Skarżący zaznaczyli, że wiedzą, iż nie mogą powoływać się na brak znajomości przepisów prawa, jednakże chcą w ten sposób zobrazować metody zbierania dowodów przez urzędników. Skarżący wysunęli także zastrzeżenia, co do uzasadnienia organu l instancji. Organ nie przedstawił bowiem wszystkich faktów i okoliczności, które brał pod uwagę. Fakty te zostały przedstawione dopiero w piśmie z dnia 15 grudnia 2009 r., nie będącym ani postanowieniem ani decyzją. Organ II instancji tych uchybień nie zauważył. Zdaniem skarżących przedstawione w w/w piśmie nowe okoliczności powinny znaleźć odzwierciedlenie w postanowieniu o nałożeniu kary. Powyższe stanowi naruszenie art. 107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych nr "1" i nr "2" w miejscowości T.. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), na którym - jako podstawie prawnej - oparte zostało zaskarżone postanowienie, nakazuje wymierzenie przez właściwy organ kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w przypadkach stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 tej ustawy. Stosownie do regulacji prawnej zawartej w art. 54 wskazanej ustawy, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przy czym przystąpieniem do użytkowania będzie zarówno rozpoczęcie korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, określonym w pozwoleniu na budowę, jak i przystąpienie do korzystania w inny sposób (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 października 2009r. sygn. akt IISA/Kr 429/09).

Analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie przed organami nadzoru budowlanego, prowadzi do wniosku, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania postanowień organów obu instancji z obrotu prawnego. Zdaniem sądu ustalenia faktyczne tych organów nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. - udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania.

Zasadniczą okolicznością wymagającą ustalenia w rozpatrywanej sprawie jest to, czy doszło do przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Dopiero nie budzące wątpliwości ustalenie, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem wskazanych przepisów, daje podstawę do wymierzenia kary, o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 ustawy. W rozpatrywanej sprawie organy administracji obu instancji nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, jakie powinno poprzedzać wydanie postanowienia.

Według ustaleń stanu faktycznego, organu l instancji który prowadząc postępowanie naprawcze w stosunku do budynku wzniesionego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 11.05.1994 r. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i zobowiązał inwestorów H. O. i W. O. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W związku z tym zobowiązaniem złożyli oni wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Kontrola przeprowadzona przez PINB [...] października 2010 r. stwierdziła, iż obiekt jest wykonany zgodnie z projektem zamiennym oraz, że jest już użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem inwestorzy w budynku jednorodzinnym prowadzą działalność gospodarczą polegającą na produkcji [...] oraz ich składowaniu w całym budynku o czym świadczą maszyny umieszczone wewnątrz budynku i półki na których [...] są składowane.

Wskazać przede wszystkim należy, iż organ prowadził postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zaskarżone postanowienie dotyczy natomiast kary za nielegalne użytkowanie budynku. Są to dwa odrębne postępowania, a jak wynika z akt administracyjnych przed wydaniem decyzji przez organ l instancji, skarżący nie zostali w ogóle przez ten organ powiadomieniu o wszczęciu postępowania w tej sprawie - czym naruszyli przepis art. 61 § 4 k.p.a., który stanowi, iż o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Wszelkie ustalenia w sprawie organy poczyniły w oparciu o protokół kontroli w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, podpisany wprawdzie przez W. O., który by obecny przy kontroli, ale nie podpisany przez skarżącą H. O. która przy tej kontroli nie uczestniczyła. Ustalenia w ten sposób poczynione - protokół podpisany przez jednego tylko inwestora i to sporządzony w innej sprawie administracyjnej, nie może sam w sobie stanowić podstawy do uznania, że ustalenia organu nie budzą wątpliwości i stanowią podstawę do wydania decyzji. Zgodzić się należy ze skarżącymi, iż W. O. mógł po prostu nie zwrócić uwagi na niekorzystne zapisy protokołu w związku choćby z niewiedzą o konsekwencjach podpisania protokołu bez zgłoszenia zastrzeżeń, uwag czy choćby złożenia wyjaśnień. Nie jest to może okoliczność najbardziej istotna, ale ustalenia dokonane przez organ nie świadczą o prowadzonej w budynku produkcji [...]. Protokół kontroli nie wskazuje bowiem, aby inspektorzy PINB stwierdzili fakty pozwalające ustalić, że produkcja w tym budynku jest wykonywana. Nie wynika mianowicie z protokołu aby zastano tam osoby pracujące przy produkcji [...], a zapisy protokołu mogły świadczyć najwyżej o składowaniu [...] i maszyn w przedmiotowym budynku.

Następnie ponieść należy, iż organ l instancji decyzję w sprawie wymierzenia skarżącym kary pieniężnej wydał nie tylko bez zawiadomienia skarżących w wszczęciu postępowania w tej sprawie, ale też bez zapewnienia im możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgromadzonymi dowodami i wypowiedzeniem się w przedmiocie tych dowodów, czym rażąca naruszył przepis art. 10 k.p.a. Postępowanie takie naruszyło też wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli a także zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego o której mowa w art. 9 k.p.a. Uchybienia te nie zostały skorygowane przez organ II instancji i stanowią samoistną przesłankę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją organu decyzji l instancji.

Ponadto organy dopuściły się także innych istotnych uchybień w prowadzeniu tego postępowania, które to uchybienia także mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Otóż organy nie ustaliły w jakiej dacie przystąpiono do nielegalnego użytkowania tego obiektu. Postępowanie w sprawie udzielenie pozwolenia na użytkowanie, poprzedzone postępowaniem naprawczym prowadzone było w stosunku do budynku wzniesionego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].05.1994 r. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenia przy ustaleniu czy karę z tytułu nielegalnie użytkowanego obiektu budowlanego można w ogóle wymierzyć ponieważ dotyczy (prawdopodobnie gdyż nie ustaliły tego organy) budynku wzniesionego przed 1 stycznia 2005 r. Wskazać tu należy, iż przepis art. 57 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118) o treści: w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu - został wprowadzony przez art. 1 pkt 24 lit. b) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. (Dz.U.04.93.888), zmieniającej nin. ustawę z dniem 31 maja 2004 r., z tym że w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 31 maja 2004 r. zmiana ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. (art. 4 pkt 2 ustawy zmieniającej). Ponieważ jak wskazują okoliczności sprawy, budowa obiektu, którego nielegalne użytkowanie jest przedmiotem niniejszego postępowania została zakończona przed 31 maja 2004 r. - zatem należało ustalić datę przystąpienia do nielegalnego użytkowania tego obiektu, gdyż od daty tej uzależniona jest kluczowa kwestia, czy w stosunku do skarżących przepis art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane ma w ogóle zastosowanie. Jeżeli bowiem przystąpiono by do użytkowania obiektu przed 31 maja 2004 r., to nielegalne użytkowanie obiektu nastąpiło w czasie kiedy przepis o podanej wyżej treści nie obowiązywał. W tym czasie obowiązujące przepisy nie przewidywały kar pieniężnych z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia. Rozważając kwestię, czy w ogóle przepis art. 57 ust 7 w brzmieniu jakie nadała mu ustawa 16 kwietnia 2004 r. ma zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tej regulacji, należy zwrócić uwagę na kilka elementów. Z samego brzmienia art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. zmianie ustawy - Prawo budowlane, wynika co prawda, iż przepisy znajdują zastosowanie w stosunku do budynków wybudowanych przed wejściem w życie tej regulacji, ale nie wynika z nich, iż aby miały także zastosowanie do budynków nielegalnie użytkowanych przed wejściem w życie przepisu art. 75 ust 7 w brzmieniu nadanym mu przez ustawę 16 kwietnia 2004 r. Stanowisko, iż w stosunku do stanów faktycznych w których przystąpiono do użytkowania obiektu użytkowania bez wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli miało miejsce jeszcze przed zmianą wprowadzającą w art. 57 ust. 7 instytucję kary pieniężnej wymierzanej z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania - przepis ten nie znajduje zastosowania, gdyż kara ta, jako sankcja wiążąca się z deliktem administracyjnym i ma zastosowanie wyłącznie do zdarzeń zaistniałych w czasie obowiązywania normy prawnej określającej tę karę, czyli wprowadzającej upoważnienie dla właściwego organu do stosowania kary pieniężnej i warunków, w jakich jest ona wymierzana, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2010 r. II OSK 1044/09. Zdaniem tego sądu wymierzenie kary pieniężnej w odniesieniu do sprawcy zdarzenia, które miało miejsce jeszcze przed ustawowym unormowaniem wprowadzającym instytucję tej kary nosi wyraźną cechę działania prawa wstecz, co nie może być uznane za dopuszczalne.

W orzecznictwie wyrażany jest także pogląd, iż przepis art. 57 ust 7 w brzmieniu jaki nadała mu 16 kwietnia 2004 r. ma zastosowanie także do stanów faktycznych (przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez decyzji o pozwoleniu) zaistniałych przed 1 stycznia 2005 r. Do stanowiska tego skłania się także sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Za taką wykładnią, przemawia dyspozycja art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. zmianie ustawy - Prawo budowlane. Jak mowa o tym wyżej z samego brzmienia tego przepisu wynika wprawdzie jedynie, iż przepis znajduje zastosowanie w stosunku do budynków wybudowanych (a nie nielegalnie użytkowanych) przed wejściem w życie tej regulacji, to jednak zdaniem sądu z uwagi na dość długi okres vocatio legis i fakt, że regulacja zawarta w art. 57 ust 7 dotyczy przystąpienia do użytkowania obiektu a nie okoliczności związanych z jego wybudowaniem, zamiarem ustawodawcy było objęcie tą regulacją także tych stanów faktycznych jakie miały miejsce przed wprowadzeniem jej w życie oraz przez długi okres vocatio legis, umożliwienie osobom które przystąpiły do nielegalnego użytkowania budynku a zatem dopuściły się deliktu administracyjnego, uzyskania stosownej decyzji likwidującej stan niezgodności z obowiązującym prawem.

Zdaniem sądu jednakże, stan niepewności związany z konsekwencjami dopuszczenia się deliktu administracyjnego tj. możliwością nałożenia na osobę która deliktu tego się dopuściła kary pieniężnej, nie może trwać w nieskończoność. Koniecznym jest wprowadzenie granic czasowych w których stan ten trwać może. Z uwagi na fakt, że przepis art. 57 ust 7 nie przewiduje żadnych form przedawnienia czy też ram czasowych w których organ administracji ma możliwości karania osób przystępujących do nielegalnego użytkowania budynków, sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1023/09, iż do kar pieniężnych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych zastosowanie mają przepisy o przedawnieniu zobowiązania o których mowa w art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W uzasadnieniu wyroku sąd ten podniósł, iż ponieważ zgodnie z art. 57 ust 7 (zdanie drugie) do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1,a który to przepis reguluje jedynie podstawę do wymierzenia kary, sposób ustalenia jej wysokości oraz następstwa wymierzenia kary i nie reguluje formy wymierzenia kary, trybu przymusowego wykonania kary a regulacja tej materii zawarta jest w art. 59g Prawa budowlanego, przepis ten należy stosować także do kar pieniężnych o których mowa w art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 58g ust 5 mówi z kolei, iż do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Dział III Ordynacji podatkowej w rozdziale 8 zawiera z kolei regulację przedawnienia. Odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej jest podstawą do przyjęcia, że przepisy tego działu stosuje się odpowiednio, do kar pieniężnych wymierzanych z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego tj. iż do tych kar ma odpowiednie zastosowanie przepis art. 68 Ordynacji podatkowej wprowadzający trzy i pięcioletni okres przedawnienia karania z tego tytułu. Stanowisko to sąd w składzie rozpoznającym, niniejszą sprawę podziela. Zdaniem sądu okres przedawnienia liczy się przy tym od zdarzenia które jest źródłem zobowiązania czy też początkuje stan związany z możliwością nałożenia na daną osobę dolegliwości finansowej (stan niepewności) a więc od daty przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Datę tą należy zatem liczyć jako początkującą bieg przedawnienia. Stanowisko podobne wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 22 kwietnia 2010 r. II SA/Po 906/09. Ponieważ, jak mowa wyżej organy daty tej nie ustaliły, zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji jest wadliwa, gdyż sań faktyczny w oparciu o który dokonano wyrzeczenia, nie pozwala na ustalenie, czy na skarżących w ogóle można karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego nałożyć z uwagi na możliwość jej przedawnienia.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.