Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 590/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] Zespołu Parków Krajobrazowych we [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Starosta [...] w dniu [...] maja 2019 r. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (aktualnie - Dz.U. 2020 r., poz. 1333, j.t.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (aktualnie - Dz.U. 2020 poz. 256,j.t., dalej – k.p.a.) udzielił J. i G. W. pozwolenia na budowę obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczo-magazynowy z częścią usługową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...][...] obręb [...]. W decyzji opisano planowane do realizacji zamierzenie konfrontując jego zgodność z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o warunkach zabudowy oraz wskazanymi przepisami prawa materialnego. W uzasadnieniu rzeczonej decyzji wskazano także na pismo złożone w toku postępowania przez Dyrektora [...] Zespołu Parków Krajobrazowym, (dalej – DZPK), w którym postulowano o pozostawienie działki w dotychczasowym zagospodarowaniu bez możliwości zabudowy. Odnośnie tego żądania organ I instancji wyjaśnił, że dla przedmiotowego terenu Burmistrz Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowego i budynku gospodarczo-magazynowego z częścią usługową na działce nr [...] obręb [...]. Z treści tej decyzji wynika, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zajął stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, więc zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) projekt decyzji uznano za uzgodniony. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ uzgadniający projekty decyzji dla inwestycji planowanych na obszarach objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, posiadał wiedzę odnośnie planowanej inwestycji i nie zajął żadnego stanowiska, z którego mogłoby wynikać stanowisko przedstawione przez DZPK.

Jak wynika z rozdzielnika decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] została ona doręczona stronom postępowania zaś do DZPK została ona przesłana do wiadomości.

DZPK pismem z dnia [...] maja 2019 r. wniósł odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, w którym wniósł o uznanie za stronę w przedmiotowej sprawie i uchylenie zaskarżonej decyzji. Względem zaskarżonej decyzji podniesiono zarzuty:

- niezgodności decyzji ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego polegającą na usytuowaniu planowanego sposobu zagospodarowania działki [...][...] obręb [...], gm. [...] poprzez budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie rolnym nieprzeznaczonym do takiej funkcji,

- naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, polegające na pominięciu okoliczności braku podstaw do przyjęcia uzasadnienia budowy domu mieszkalnego i budynku gospodarczo-magazynowego z częścią usługową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nie pełniącego funkcji i produkcji rolnej dla osoby nie będącej rolnikiem,

- pominięcia opinii wyrażonej przez DZPK wobec braku uzgodnienia Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we [...],

- naruszenia korytarza ekologicznego w Parku Krajobrazowym "[...]".

Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia podniesiono szereg zarzutów merytorycznych opisując przebieg postępowań prowadzonych w związku z zainwestowaniem przedmiotowej nieruchomości. Negowano możliwość zrealizowania inwestycji objętej pozwoleniem ze względu na niezgodność z obowiązującym studium zagospodarowania przestrzennego oraz fakt, że planowane zamierzenie nie mieści się w zakresie produkcji i obsługi gruntów rolnych. W studium przedmiotowa działka przewidziana jest pod zagospodarowanie jako rola dlatego DZPK wnioskował o pozostawienie jej w takim użytkowaniu. Zarzucano także niedopuszczenie odwołującego się do udziału w postępowaniu, przy czym interes prawny legitymujący do przyznania DZPK atrybutu strony postępowania wyprowadzono z orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...], (dalej – SKO) oraz wyroku sądu administracyjnego dotyczącego uznania parku krajobrazowego za stronę postępowania lokalizacyjnego.

W dniu [...] lipca 2019 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ II instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, po czym zwrócił uwagę na treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści łub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ I instancji określił jako obszar oddziaływania inwestycji działki nr [...],[...],[...] i [...], a zatem działkę, na której zlokalizowana będzie inwestycja oraz działki bezpośrednio z nią sąsiadujące. Do kręgu podmiotów, którym służy prawo własności albo inne prawo, które w świetle zacytowanego przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego skutkowałoby koniecznością uznania statusu podmiotu jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, nie zalicza się DZPK. Podmiot ten nie jest również zarządcą żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu.

Następnie przywołano art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym, decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzgodnieniu m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Działka na której ma być prowadzona inwestycja położona jest na terenie Parku Krajobrazowego [...] i sieci Natura 2000 [...][...]. Przywołano art. 105 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. 2018 r., poz. 1614 ze zm.) wskazujący, że do zadań dyrektora parku krajobrazowego należy m.in. składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego. Z kolei art. 106 ust 2 wskazanej ustawy stanowi, że przepis ten stosuje się odpowiednio do dyrektora zespołu parków krajobrazowych. Przypomniano także, że DZPK działa w oparciu o statut nadany mu uchwałą z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie nadania statutu DZPK. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 5) i 6) do zadań Dyrektora Zespołu Parków należy m.in. składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład zespołu parków oraz opiniowanie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz projektów zmian do przyjętych planów - dla terenów parków krajobrazowych, a w szczególności tych, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Wojewoda wskazał także, iż przepisy Prawa budowlanego nie przyznają na etapie wydawania pozwolenia na budowę stosownej kompetencji regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska czy też DZPK. Dyrektor regionalny ochrony środowiska zgodnie z ustawą o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym bierze udział w procedurze planistycznej opiniując projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z art. 17 pkt 6 lit. a. tiret trzeci oraz art. 53 ust. 4 pkt. 7 w zw. z art. 60 ust. 1 tejże ustawy.

Po scharakteryzowaniu związanego charakteru decyzji o pozwoleniu na budowę zaznaczono, że Prawo budowlane nie przyznaje regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska ani DZPK analogicznych, jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, kompetencji w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyszczególniono dalej regulacje prawnomaterialne dotyczące postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oraz opisano sytuację, gdy spełnienie określonych wymogów uniemożliwia organowi odmowę wydania takiego pozwolenia.

Zaznaczono, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno- budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ II instancji podał, że inwestorzy zamierzają zrealizować inwestycję na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dysponują decyzją o warunkach zabudowy, która została wydana w warunkach określonych w art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. przy milczącym uzgodnieniu ze strony regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zatem zgodnie z tym przepisem decyzja o warunkach zabudowy traktowana jest jako uzgodniona przez wskazany organ ochrony środowiska.

Uwzględniając milczenie regionalnego dyrektora ochrony środowiska, co do przedłożonego mu projektu decyzji równoznaczne z uzgodnieniem decyzji o warunkach zabudowy, wykluczono udział DZPK w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Okoliczność ta została wyprowadzona z braku ku temu wyraźnej podstawy prawnej i z uwagi na możliwość wystąpienia sprzecznych stanowisk organów w zakresie ochrony środowiska. Zdaniem organu inwestor dysponowałby milczącym uzgodnieniem decyzji o warunkach zabudowy od regionalnego dyrektora ochrony środowiska zaś uzgodnienie to byłoby zwalczane przez DZPK.

Wojewoda [...] ocenił, że DZPK nie ma jakiegokolwiek tytułu prawnego do którejkolwiek z nieruchomości objętej obszarem oddziaływania planowanego obiektu budowlanego ani też nie jest takiej zarządcą. Ponadto, w przypisanych DZPK zadaniach nie ma mowy także o opiniowaniu czy kompetencji do uczestniczenia w postępowaniach w sprawach o pozwolenie na budowę. Jedynym sposobem uczestniczenia przez ten podmiot w postępowaniach administracyjnych, mających wpływ na planowane przedsięwzięcia budowlane, jest opiniowanie oraz składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu nie posiada więc przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę dla inwestycji zlokalizowanej na obszarze parku krajobrazowego. Nie mając więc statusu strony nie może skutecznie wnieść odwołania, gdyż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. możliwość taka przysługuje stronie. Względem wskazywanych w odwołaniu orzeczeń sądów administracyjnych organ stwierdził, że zawarte w nich wskazania sformułowane zostały na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na potrzeby innego postępowania niż uregulowane Prawem budowlanym postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Nie godząc się z wydanym postanowieniem DZPK oprotestował je skargą do sądu administracyjnego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i postanowienia Wojewody [...] oraz o rozpoznanie sprawy pod względem merytorycznym i uchylenie decyzji nr [...] Starosty Powiatowego w [...]. Względem zaskarżonego rozstrzygnięcia podniesiono zarzuty naruszenia:

- art. 7, 7a i 7b, art. 8 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, polegające na pominięciu negatywnej opinii wyrażonej przez DZPK wobec braku opinii wyrażonej przez RDOŚ,

- art. 28 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez sprzeczne ustalenia w zakresie uznania skarżącego jako stronę postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na terenie parku krajobrazowego,

- art. 5 i 74 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie.

Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi wyrażono dezaprobatę dla wydanego rozstrzygnięcia, gdyż w ocenie strony skarżącej pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., Starosta [...] uznał DZPK za stronę postępowania. Taki też status był przyznawany mu w toku postępowania, a dopiero w postanowieniu z dnia [...] maja 2018 r. DZPK nie został zaliczony do listy stron postępowania. Organ nie podał przyczyn zmiany stanowiska, natomiast w kolejnym rozstrzygnięciu - postanowieniu Starosty Powiatowego z dnia [...] grudnia 2018 r. ponownie DZPK zaliczony jest do uczestników postępowania jako strona lecz w toku dalszych czynności podejmowanych w 2019 r. organ nie uznawał DZPK jako strony. Zdaniem skarżącego ta sprzeczność w ustaleniach w zakresie grona podmiotów uczestniczących w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji usytuowanej na terenie parku krajobrazowego jednoznacznie wskazuje na brak po stronie organu I instancji ustaleń w tym zakresie, przy uwzględnieniu interesu parku krajobrazowego reprezentowanego przez Dyrektora DZPK z umocowania Marszałka Województwa, będącego organem ochrony przyrody. Według skarżącego naruszono zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. art. 7, 7a, 7b k.p.a., nakazujące organom wszechstronne zbadanie okoliczności sprawy, rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skoro organ I instancji nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności związanych z dopuszczeniem DZPK do udziału w charakterze strony postępowania, organ II instancji winien te wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść skarżącego i rozpoznać odwołanie DZPK od decyzji starosty.

W motywach skargi podniesiono powoływanie się przez Wojewodę na orzecznictwo, które zdaniem skarżącego nie jest jednolite. Na poparcie tego stanowiska szeroko przytoczono orzecznictwo dotyczące przedsięwzięć lokalizowanych na terenie parków krajobrazowych oraz sposobu rozstrzygania wątpliwości co do legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Podobnie jak w instancyjnym środku zaskarżenia przywołano orzecznictwo SKO we [...] i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczący uznania parku krajobrazowego za stronę postępowania lokalizacyjnego.

Domagając się od organu dokonania indywidualnej oceny w każdej sprawie, celem ustalenia kręgu podmiotów, które należy uznać za strony postępowania, przypomniano zadania dyrektora parku i uniemożliwienie mu, poprzez nieuznanie za stronę postępowania, wykonywania ustawowych obowiązków w zakresie ochrony przyrody, co stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia spraw w granicach słusznego interesu społecznego i obywateli. Z odmową udziału DZPK w postępowaniu wiązano ograniczenie działań w zakresie kontroli prawidłowości podejmowanych czynności przez organ I instancji pod względem merytorycznym, przy czym zwrócono też uwagę na upoważnienie Dyrektora DZPK do podejmowania wszystkich czynności w zakresie spraw dotyczących przedmiotu działalności jednostki wskazując na ustawę o ochronie przyrody. Zdaniem skarżącego Dyrektor DZPK ma legitymacje prawną do występowania w celu zapobieżenia wszelkim negatywnym zjawiskom na obszarze oddziaływania inwestycji, jeżeli inwestycja ta ma być realizowana na terenie parku krajobrazowego, natomiast Wojewoda [...] nie rozpoznał merytorycznie sprawy, odwołania DZPK na decyzję Starosty pod względem merytorycznym, tym samym nie wyjaśnił dostatecznie i wyczerpująco podstaw skargi.

Po wskazaniu na ujęte we wstępnej części pisma procesowego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, na potwierdzenie zaistnienia tych naruszeń w badanej sprawie wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie milczącego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy wobec braku działań regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Dopatrując się analogii z rozpoznawaną sprawę wskazywano na konieczność dopuszczenia strony skarżącej do udziału w postępowaniu. Końcowo jako niezrozumiałe i naruszające zasady postępowania określono stanowisko Wojewody dotyczące możliwości wystąpienia sprzecznych stanowisk organów w zakresie ochrony środowiska. Wprawdzie przepisy prawa dopuszczają przejęcie tzw. milczącej zgody organu, jakim w sprawie był brak wyrażenia opinii przez RDOŚ, jednakże opinię taką wyraził skarżący działający z upoważnienia organu przyrody - Marszałka Województwa. Jeżeli Wojewoda uznał, iż wystąpiła sprzeczność wyrażonych opinii należała sprzeczność tę wyjaśnić, a nie odmówić udziału skarżącemu w postępowaniu i całkowicie pominąć wyrażone w sprawie stanowisko mające na celu ochronę interesu społecznego, jaką jest ochrona krajobrazu na terenie ustawowo chronionym.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oceniając podniesione w niej zarzuty jako nieuprawnione i nie zasługujące na aprobatę.

Skarżący w piśmie procesowym będącym reakcją na stanowisko organu podtrzymał stanowisko zajęte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej - p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwoławczego. Tytułem wstępu zaznaczyć wypada, że odwołanie jest środkiem prawnym inicjującym tok instancji w polskiej procedurze administracyjnej. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną, dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie, czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 k.p.a.). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 383). Bez wniesionego skutecznie odwołania kompetencja jurysdykcyjna organu odwoławczego ma charakter niejako potencjalny, nie ulega aktualizacji. Organ odwoławczy nie może wtedy orzekać w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił jego decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą. Proceduralną konsekwencją powyższego jest usankcjonowana normatywnie konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 921-922).

Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Brak legitymacji odwoławczej odznacza się tu jednak pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających. Zwykło się przyjmować, że wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 k.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. A. Golęba, tamże, s. 924-925 i 942). Tak czy inaczej, kwestia legitymacji odwoławczej musi być wyjaśniona, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej lub kasacyjnej.

W świetle powyższego przyjąć można, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie przed ewentualnym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy przystąpił do weryfikacji legitymacji procesowej i tym samym odwoławczej skarżącego. Skarżący wykazując swoją pozycję wynikającą z obowiązujących przepisów oraz legitymacji do działania w sprawie wynikającej z umocowania Marszalka Województwa [...] oczekuje od organu przyznania interesu prawnego wynikającego z art. 28 k.p.a., dodatkowo podkreślając, że do tej pory był uznawany przez organ I instancji za stronę postępowania. Wiążąc twierdzenia z konkretnymi zarzutami procesowymi, a nawet twierdzeniami dotyczącymi naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, strona skarżąca uważa, że niezasadnie pozbawiono ją statusu strony.

W świetle twierdzeń skargi i podniesionego wprost zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. zauważyć należy, że zasada procesowa wynikająca z tego przepisu doznaje ograniczenia w przypadku postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, bowiem ustawodawca przewidział w tym przypadku regulację szczególną. Status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl, którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowano w art. 3 pkt 20 wskazanej ustawy i należy go rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wskazane uregulowania powodują zatem, że to na organach administracji architektoniczno-budowlanej ustalających, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ciążą określone obowiązki, bowiem należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu.

W świetle powyższego obowiązkiem Wojewody, jako organu II instancji, było podjęcie czynności zmierzających do zweryfikowania dopuszczalności złożonego odwołania, i to niezależnie od tego, że środek ten pochodził od podmiotu uznanego za stronę na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Weryfikując posiadanie przymiotu strony postępowania przez DZPK organ odwoławczy ustalił, że strona skarżąca nie posiada prawa do władania nieruchomością usytuowaną w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji. W ocenie Sądu, ustalenia, które organ odwoławczy podjął były prawidłowe, bowiem przyznanie przymiotu stronny postępowania mocą art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga wykazania się aktualnym interesem prawnym, zaś takiego interesu prawnego nie można wywodzić z realizacji przysługujących uprawnień w zakresie ochrony środowiska czy działania z upoważnienia Marszałka Województwa [...].

Znamienne pozostaje, że stanowisko względem uznania DZPK za stronę postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2834/12) podając, że ,,Jednoznacznie i wyczerpująco określono w art. 28 ust. 2 pr. bud., kto może mieć przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 28 kpa, zawężający krąg podmiotów mających przymiot strony w tym postępowaniu. Aby spełnić wymagania ustawowe do bycia stroną w rozumieniu ust. 2 art. 28 pr. bud., muszą być jednocześnie spełnione określone tam warunki podmiotowe i przedmiotowe.", patrz – LEX nr 1481919. Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazanym wyrokiem oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2012 r., (sygn. akt II SA/Wr 310/12), którym oddalono skargę na postanowienie Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania także DZPK. W uznaniu składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje aktualny także w stanie faktycznym objętym obecnie oprotestowanym skargą postanowieniu.

Odnosząc się do twierdzeń skargi należy podkreślić, że wywodzone twierdzenia, jak też przywołane orzecznictwo dotyczą rozstrzygnięć wydawanych w sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wiadomym przy tym pozostaje, że ustalanie stron postępowania w tego rodzaju sprawach nie powoduje konieczności zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stąd też nie można stosować, jak zdaje się oczekiwać strona skarżąca analogii. DZPK wskazuje, że organ powinien dokonać indywidualnej oceny w każdej sprawie celem ustalenia podmiotów, które należy uznać za strony postępowania. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, zasada ta nie doznała ujmy. Jak wyjaśnia to Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu ,,skarżący nie ma jakiegokolwiek tytułu prawnego do którejkolwiek z nieruchomości objętej obszarem oddziaływania planowanego obiektu budowlanego ani też nie jest takiej zarządcą". W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ II instancji stwierdza, że ,,W przypisanych DZPK zadaniach nie ma mowy także o opiniowaniu czy kompetencji do uczestniczenia w postępowaniach w sprawach o pozwolenie na budowę. Jedynym sposobem uczestniczenia przez ten podmiot w postępowaniach administracyjnych, mających wpływ na planowane przedsięwzięcia budowlane, jest opiniowanie oraz składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". W ten sposób Wojewoda ocenił żądania strony skarżącej przyznania atrybutu strony ,,niejako w zastępstwie" za Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który w sposób milczący uzgodnił decyzję. Na marginesie podkreślić trzeba, że także i to stanowisko strony skarżącej zaprezentowane w skardze, a dotyczące konieczności wzięcia pod uwagę negatywnej opinii DZPK względem inwestycji wobec braku uzgodnienia decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska jest nieuzasadnione. Obowiązujące przepisy w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie przewidują bowiem ,,uzgodnienia" z DZPK, zaś wywodzenie z ,,negatywnej opinii DZPK" przymiotu strony postępowania godzi w treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Sąd uznał, że nie jest trafna argumentacja skargi dotycząca zaprezentowanej linii orzeczniczej czy orzeczeń SKO. Trafnie Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę podniósł, że są to poglądy niedotyczące kwestii posiadania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W przypadku, gdy zaskarżone postanowienie ma charakter stricte procesowy żądanie skargi dotyczące uchylenia decyzji organu I instancji nie znajduje podstaw prawnych, gdyż w istocie nie doszło do skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego.

W konsekwencji Sąd uznał, że Wojewoda [...] orzekł prawidłowo stwierdzając niedopuszczalność odwołania ponieważ ów środek odwoławczy został wniesiony przez podmiot nie posiadający przymiotu strony postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.