Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 259/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: aret. 50 par. 1, art. 147 par. 1, art. 151, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 9 i 11, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 21 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem 2R, II. stwierdza nieważność § 23 ust. 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały, III. w pozostałej części skargę oddala, IV. zasądza od Gminy [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr Lll/561/2018 z dnia 26 czerwca 2018 r. Rada Miejska w Swarzędzu (dalej również: Rada Miejska; Rada Gminy) przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy; plan) gminy Swarzędz obejmujący "wieś Łowęcin, część północną obrębu Jasin i część wschodnią obrębu Gortatowo oraz część Paczkowa – CZĘŚĆ POŁUDNIOWA B" (uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 9 lipca 2018 r. pod poz. 5773).

Przedmiot uchwały wynika z jej nazwy, a także został określony w § 1 ust. 1 (Rozdział 1. Przepisy ogólne). Natomiast w § 1 ust. 2 Rada Gminy wskazała, że uchwała dotyczy południowej części obszaru wskazanego uchwałą nr LII/316/2010 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 9 lutego 2010 r. "w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz, obejmującego wieś Łowęcin, część północną obrębu Jasin i część wschodnią obrębu Gortatowo oraz część Paczkowa (pow. ca 1160 ha) – wydzielonego na podstawie § 1 ust. 3 tej uchwały i określonego jako CZĘŚĆ POŁUDNIOWA B, a położonego po południowej stronie ulic Zygmunta Grudzińskiego w Jasiniu oraz Pszennej i Łowieckiej w Łowęcinie".

Z § 1 uchwały wynika ponadto, że: granicę obszaru objętego planem określa rysunek planu (ust. 3); powierzchnia obszaru objętego planem wynosi około 310 ha (ust. 4); dla obszaru określonego w ust. 2 wprowadza się ustalenia planu, będące przedmiotem niniejszej uchwały (ust. 5); integralnymi częściami uchwały są m.in.: 1) załącznik nr 1 będący integralną częścią planu, stanowiący część graficzną zwaną "rysunkiem planu", opracowany w skali 1:2000; 2) załącznik nr 2 stanowiący rozstrzygnięcie Rady Miejskiej o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu (ust. 6).

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art.18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994, ze zm. – dalej: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm. – dalej: u.p.z.p.), po stwierdzeniu zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz, zatwierdzonego uchwałą nr X/51/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r. (dalej również: studium).

W § 3 ust. 1 (Rozdział 2. Ustalenia dotyczące całego obszaru objętego planem) planu miejscowego przyjęto m.in., że na obszarze planu ustala się następujące przeznaczenie terenów:

- oznaczony symbolem P/U/UC teren produkcyjny, magazynowo-składowy lub zabudowy usługowej, z dopuszczeniem lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m kw. (pkt 5),

- oznaczone symbolem R tereny rolnicze (pkt 11).

W § 17 ust. 1 planu miejscowego stwierdzono, że w granicach tego terenu oznaczonego symbolem P/U/UC obowiązuje przeznaczenie na cele produkcyjne, magazynowo-składowe lub zabudowę usługową, z dopuszczeniem lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Z kolei w ust. 2 tego przepisu stwierdzono, że w granicach terenu P/U/UC: 1) zakazuje się lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej, z dopuszczeniem zachowania istniejącej w dniu wejścia w życie ustaleń planu oraz objętej prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną przed dniem wejścia w życie ustaleń planu, zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej, z możliwością jej przebudowy i remontu; 2) dopuszcza się lokalizowanie parków przemysłowych, logistycznych i innych obiektów produkcyjnych, magazynowych, a także wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m kw. W dalszych szczegółowych ustaleniach dotyczących tego terenu P/U/UC, zawartych w § 17, określono zasady, parametry i wskaźniki zagospodarowania terenów – w tym m.in. obowiązek wprowadzenia, co najmniej pojedynczych rzędów drzew liściastych wzdłuż granic z terenem 2R (ust. 3 pkt 3) oraz z zastrzeżeniem przestrzegania zapisów § 4 ustalono zasady, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy (ust. 4).

W § 23 przyjęto, że w granicach terenów oznaczonych symbolami 1R i 2R obowiązuje przeznaczenie na cele rolnicze (ust. 1) i dla terenów R ustala się zakaz budowy jakichkolwiek obiektów budowlanych z wyjątkiem urządzeń melioracji wodnych, dróg dojazdowych do gruntów rolnych oraz infrastruktury technicznej, określonej w planie (ust. 2).

W dniu [...] lutego 2019 r. (data nadania pocztowego) Centrum Logistyczne [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka; skarżąca; strona; zainteresowana) na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wniosło skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 26 czerwca nr Lll/561/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (data wpływu pisma do Urzędu Miasta i Gminy w Swarzędzu: [...] marca 2019 r.), domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenia nieważności tej uchwały w części dotyczącej działek stanowiących własność skarżącej, tj. działek o nr ewid. [...] i [...]. Ponadto strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Spółka zarzuciła zaskarżonej uchwale następujące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:

I. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.) poprzez brak zgodności postanowień planu miejscowego planu z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz i przyjęcie w planie miejscowym przeznaczenia działek [...] oraz [...] na tereny w całości rolnicze, w sytuacji gdy działki te w studium [strona omyłkowo użyła sformułowania "w Miejscowym Planie"] są przeznaczone na aktywizację gospodarczą z wielkopowierzchniowymi obiektami handlowymi;

II. art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przez postanowienia planu miejscowego wymagań, jakim powinny odpowiadać ustalenia miejscowych planów, w tym w szczególności: ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, poprzez przeznaczenie w planie miejscowym znacznych terenów na tereny o przeznaczeniu rolniczym, w sytuacji gdy: a) tereny te (oraz tereny z nimi sąsiadujące) są obecnie – w zgodzie z postanowieniami studium, a nadto indywidulanymi rozstrzygnięciami administracyjnymi, w tym w szczególności decyzjami przedmiocie warunków zabudowy, pozwoleń na budowę – wykorzystywane są jako tereny aktywizacji gospodarczej, b) określenie rolniczego przeznaczenia dla terenów leżących w bezpośrednim sąsiedztwie znacznych terenów obecnie przeznaczonych na aktywizację gospodarczą nie znajduje uzasadnienia w ładzie przestrzennym oraz obecnych uwarunkowaniach urbanistycznych oraz społeczno-gospodarczych obszaru objętego planem miejscowym, c) określenie rolniczego przeznaczenia dla terenów obecnie wykorzystywanych lub przeznaczonych w przyszłości do takiego wykorzystywania (a co potwierdzone zostało indywidualnie wydanymi dla skarżących warunkami zabudowy, pozwoleniami na budowę) w sposób nieuzasadniony ogranicza możliwość rozwoju gospodarczego dla terenów obecnie mających ściśle gospodarczy charakter;

III. art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na: a) nieuzasadnionym wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy na terenie działek o numerze ewidencyjnym [...] oraz [...] objętych planem miejscowym, z uwagi na przyjęcie rozwiązania stojącego w jawnej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego studium, tj. nieumożliwienie dalszego wykorzystywania tych terenów pod działalność gospodarczą oraz rozwoju zlokalizowanych tam inwestycji, b) bezzasadnym zróżnicowaniu przeznaczenia działek ewidencyjnych należących do skarżącej, a objętych jednymi księgami wieczystymi oraz stanowiącymi jedną zorganizowaną całość gospodarczą, w tym poprzez przyjęcie oznaczenia części działek jako działek o przeznaczeniu rolniczym w sytuacji, gdy pozostała część działek przeznaczona jest do prowadzenia działania gospodarczej;

IV. art. 140 k.c. w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP

oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na naruszeniu zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności, które to ograniczenie musi być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a także poprzez brak jakiegokolwiek wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu właścicieli nieruchomości – i tym [...]mym niezgodnym z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczeniu prawa własności w tym sytuacji, gdy: a) ograniczenie takie nie jest uzasadnione faktycznym wykorzystaniem terenów, w tym istniejącymi uwarunkowaniami społeczno-gospodarczymi, a w szczególności ogranicza możliwość rozbudowy terenów bezpośrednio sąsiednich a przeznaczonych pod tereny aktywizacji gospodarczej, b) w planie miejscowym, formułując zakaz zabudowy, nie przytoczono żadnych uwarunkowań faktycznych czy też prawnych uzasadniających wprowadzenie takiej ingerencji w prawo własności.

W uzasadnieniu Spółka przedstawiła argumenty przemawiające za posiadaniem przez nią legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie. W tym względzie podniosła, że jest właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], " tym w szczególności w zakresie działek ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...] [...], [...]" (strona powołała się na odpisy aktualne ksiąg wieczystych nr [...] i [...]), które to tereny objęte są ustaleniami kwestionowanego planu miejscowego. Strona podniosła, że tereny te zgodnie z postanowieniami studium, wydanymi w sprawie decyzjami o warunkach zabudowy oraz pozwoleniami na budowę, są wykorzystywane jako tereny dla funkcji aktywizacji

gospodarczej z wielkopowierzchniowymi obiektami handlowymi. Skarżąca powołała się na wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. o warunkach zabudowy oraz wydane przez Starostę [...] decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej wyżej wymiennie działki – decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę oraz decyzje zmieniające z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] i [...] lutego 2015 r. nr [...]. Skarżąca podniosła, że w zaufaniu do postanowień studium oraz wydanych na jej rzecz indywidualnych decyzji przeprowadziła na tych działkach inwestycję polegającą na budowie kompleksu centrum spedycyjno-logistycznego, obejmującego m.in. budowę biurowca, niepublicznej stacji paliw, budynki pomocnicze. Dodała, że inwestycja ta miała prowadzić do umiejscowienia siedziby Spółki na tej nieruchomości, w tym także w zakresie głównego zakładu, która docelowo wraz z rozwojem firmy miała się poszerzać w przyszłości, w tym poprzez rozbudowę usytuowanych już zakładów. Zdaniem strony, zaskarżony plan wprowadza w stosunku do nieruchomości skarżącej znaczne ograniczenia, tj. tereny dotychczas przeznaczone do aktywizacji gospodarczej, w tym w szczególności na obszarze działki [...] oraz [...] określa jako tereny, na których stosownie do § 23 ust. 2 tego planu ustalono zakaz zabudowy. Według skarżącej ograniczenie to ma jednocześnie bezpośrednie przełożenie na pozostałe działki należące do skarżącej, albowiem ogranicza w sposób bezpośredni możliwość zabudowy. Dalej Spółka wywodziła, że "w konsekwencji niniejszej uchwały", poprzez oznaczenie działek nr [...] oraz [...] w planie miejscowym jako tereny w całości oznaczone symbolem R - tereny rolnicze, doszło do naruszenia wykonywanego przez skarżącą prawa własności, swobody w podejmowaniu decyzji dotyczących tych terenów, mieszczących się w ramach przewidywań studium oraz kontynuowania prowadzonej nań działalności, a także szkód materialnych leżących po stronie skarżącej, poprzez niemożność gospodarowania na wskazanych terenach w sposób uprzednio przyjęty w studium.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, strona podniosła, że ustalenia studium są wiążące przy dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i niedopuszczalna jest taka zmiana w planie miejscowym przeznaczenia obszaru, którego funkcje wynikały z obowiązujących postanowień studium, która narusza interesy prawne właściciela nieruchomości.

Motywując niezgodność planu miejscowego ze studium w zakresie obejmującym działki nr [...] i [...], strona podniosła, że działki, których jest właścicielem, znajdują się na obszarze opisanym w studium jako teren dla funkcji aktywizacji gospodarczej z wielkopowierzchniowymi obiektami handlowymi (AG/UC), oznaczone w treści studium i na rysunku studium symbolem - II.AG/UC, przy czym działka nr [...] objęta jest nieznacznym udziałem w części północnej działki istniejącą drogą zbiorczą KZ (odcinek ul. [...]). Skarżąca stwierdziła, że brak jest podstaw do oznaczenia działek nr [...] oraz [...] w planie miejscowym jako terenów w całości oznaczonych symbolem R - tereny rolnicze, w sytuacji gdy w studium oznaczone są one jako teren dla funkcji aktywizacji gospodarczej z wielkopowierzchniowymi obiektami handlowymi.

Niezależnie od powyższego Spółka stwierdziła, że przy sporządzaniu przedmiotowego planu doszło do przekroczenia uprawnień w zakresie władztwa planistycznego, narusza on bowiem ogólne wytyczne w zakresie sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a tym samym doszło do nieuprawnionego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącej. W tym względzie strona podniosła, że plan miejscowy narusza art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie wymagań ładu przestrzennego, gdyż przeznaczenie terenów obecnie już wykorzystywanych pod działalność gospodarczą (oraz terenów z nimi bezpośrednio sąsiadujących) na tereny rolne nie znajduje uzasadnienia. Argumentowała, że nie uwzględnia to walorów ekonomicznych tych terenów, które zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami były wykorzystywane przez inwestorów pod działalność gospodarczą, a zatem "wiadomym i celowym byłoby umożliwienie im dalszego rozwoju zlokalizowanych tam już inwestycji". Poza tym podniosła, że działanie lokalnego prawodawcy pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi aktami planistycznym, tj. decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] oraz decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], wraz z jej zmianami.

Strona stwierdziła również, że "w stosunku do terenu obecnie ustalonego jako tereny rolne, wydany został cały szereg warunków zabudowy oraz pozwoleń na budowę, umożliwiając tym samym lokalizacje inwestycji gospodarczych", zaś "obecne przeznaczenie w planie tych terenów, jako tereny rolne, uniemożliwia de facto jakąkolwiek dalszą rozbudowę gospodarczą". W ocenie Spółki, wprowadzenie tak istotnych ograniczeń jak zakaz zabudowy stanowi najdalej idące ograniczenie prawa własności i jako takie powinno stanowić instrument ostateczny podyktowany szczególnymi okolicznościami sprawy. Jej zdaniem, w przedmiotowej sprawie żadne okoliczności nie przesądzają o takim określeniu działek skarżącej, a co więcej – ustanowienie zakazu zabudowy nie zostało w żaden sposób przez skarżącą uzasadnione, co ma podstawowe znaczenie przy ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego, również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, przy ingerencji w prawo własności.

W końcowych wnioskach strona stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie doszło do niczym nieuzasadnionego podzielenia przeznaczenia działek skarżącej, stanowiących z założenia jedną zorganizowaną całość gospodarczą i objętych jednymi księgami wieczystymi, gdyż lokalny prawodawca potraktował je w różny sposób. Skarżąca podkreśliła, że w szczególności w sposób nieuzasadniony doszło do wyłączenia części działek z całości gospodarczej oraz (...) [jej] przeznaczenia pod tereny rolne".

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, w której imieniu działał Burmistrz Miasta i Gminy [...] Burmistrz (dalej również: Burmistrz; organ), wniosła o oddalenie skargi. Burmistrz stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie w żadnej części, bowiem cała procedura planistyczna została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a wskazane przez Spółkę przeznaczenie działek objętych ustaleniami planu miejscowego nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym. Organ podniósł, że w trakcie sporządzania planu skarżąca nie złożyła wniosków ani następnie uwag w związku z dwukrotnym wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu, które odnosiłyby się do działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Burmistrz wyjaśnił też, że [...] listopada 2018 r. do Urzędu Miasta i Gminy w [...] wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez natychmiastowe podjęcie czynności zmierzających do uchylenia bądź zmiany przedmiotowego planu miejscowego, jednak organ uznał zarzuty skarżącej za bezpodstawne. Nadto organ stwierdził, że po stronie Spółki nie występuje interes prawny do zaskarżenia przedmiotowego planu, a przynajmniej interesu takiego zainteresowana nie wykazała, gdyż nie jest wystarczające powołanie się jedynie na prawo własności nieruchomości objętych planem – i dalej, na rzekomy całkowity zakaz

zabudowy na tych nieruchomościach. W ocenie Burmistrza w sprawie nie zachodzi niezgodność postanowień planu miejscowego ze studium. Organ stwierdził, że zarzut dotyczący niezgodności ze studium polega na przeznaczeniu działek nr [...] i [...] w planie miejscowym na funkcję w całości rolniczą w przypadku, gdy w studium funkcja ta określona jest jako aktywizacja gospodarcza z wielkopowierzchniowymi obiektami handlowymi. W odniesieniu do takiego zarzutu organ stwierdził, że w zakresie interpretacji zapisów oraz rysunku studium dla terenu działek nr [...] oraz [...] skarżąca pomija zupełnie fakt występowania na części obu tych działek znacznej wielkości terenu oznaczonego na rysunku i w tekście studium symbolem R. Organ podniósł, że studium "przeznacza (...) działkę o numerze ewid. [...], obręb [...] w południowej części pod funkcję aktywizacji gospodarczej z wielkopowierzchniowymi obiektami handlowymi, oznaczonymi na rysunku i w tekście studium symbolem [...], na niewielkim północnym fragmencie pod funkcję istniejących dróg zbiorczych, oznaczanych na rysunku i w tekście studium symbolem KZ". Podkreślił przy tym, że "w przeważającej jednak części działka ta oznaczona jest jako tereny rolnicze, oznaczone na rysunku i w tekście Studium symbolem R". Podobnie, w stosunku do działki o nr ewid. [...] wskazał na przewidziane w studium "[przeznaczenie] południowej części pod funkcję aktywizacji gospodarczej z wielkopowierzchniowymi obiektami handlowymi, oznaczonymi na rysunku i w tekście Studium symbolem [...], natomiast w kierunku północnym pod tereny rolnicze, oznaczone na rysunku i w tekście Studium symbolem R". Odwołując się do dołączonego do odpowiedzi na skargę załącznika w postaci wyrysu ze studium, organ stwierdził, że dokument ten rzetelnie obrazuje położenie przedmiotowych działek.

Omawiając przeznaczenie tych działek w planie miejscowym, Burmistrz stwierdził, że określa on przeznaczenie obydwu działek jako teren P/U/UC - teren produkcyjny, magazynowo-składowy lub zabudowy usługowej, z dopuszczeniem lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m kw.; 2R - tereny rolnicze. Natomiast w odniesieniu do działki nr [...] wyjaśnił, że plan w niewielkiej, północnej części określa jej przeznaczenie jako 5KDZ - tereny dróg publicznych - tereny dróg klasy zbiorczej. Dodatkowo zauważył, że przez obszar obu tych działek "przebiega strefa potencjalnego przekroczenia dopuszczalnego poziomu promieniowania elektromagnetycznego od napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego (15kV) i wysokiego napięcia (110 kV) oraz izofonie hałasu drogowego LN = 55 dB, LDWN = 60 dB, LDWN = 65 dB wg mapy emisyjnej GDDKiA". Wskazując na załącznik w postaci wyrysu z planu, organ zauważył, że załącznik ten w sposób dokładny określa przeznaczenie obu działek, zaś załącznik graficzny przedstawiony przez Spółkę nie zawiera granic geodezyjnych działek, a jedynie ich orientacyjne położenie.

Zdaniem Burmistrza, zmiana przeznaczenia działek na tereny wyłącznie przeznaczone pod funkcję produkcyjną, magazynowo-składową lub zabudowy usługowej, z dopuszczeniem lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m kw., wymagałoby wcześniejszej zmiany studium. Ponadto organ podkreślił, że "zdecydowaną nadinterpretacją jest stwierdzenie" skarżącej, że "tereny wokół nieruchomości są wykorzystywane pod działalność gospodarczą". W tym względzie organ zauważył, że "w bezpośrednim sąsiedztwie, na północ od terenu działek nr ewid.[...] i [...] (teren 2R w planie) znajduje się działka o numerze ewid. [...], na części której znajdują się grunty rolne klasy Illb". Nadto Burmistrz odwołał się do argumentu, że procedura planistyczna została zweryfikowana przez Wojewodę Wielkopolskiego, który nie dopatrzył się uchybień proceduralnych.

Nie zgadzając się z zarzutem naruszenia władztwa planistycznego przez gminę, organ stwierdził, że nie jest wystarczające powoływanie się przez stronę jedynie na prawo własności nieruchomości i dalej na rzekomy zakaz zabudowy obowiązujący na całym terenie działek nr [...] i [...] w obrębie [...]. Zdaniem Burmistrza, przy opracowywaniu planu organ korzystał z przysługującego w tym zakresie władztwa planistycznego i nie sposób przyjąć, by uprawnienie to zostało w jakimkolwiek stopniu nadużyte. W jego uznaniu, rozwiązania przyjęte w planie w należyty sposób uwzględniały interes publiczny, jak i interesy poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych planem, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto zauważył, że zaskarżona uchwała nie powoduje likwidacji istniejącej zabudowy, a skarżąca, powołując się na uzyskane decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzje o pozwoleniu na budowę, pomija treść art. 65 ust. 1 u.p.z.p. Podniósł przy tym, że stwierdzenie strony, iż plan pozostaje w sprzeczności z wydanymi aktami planistycznymi, uniemożliwiając dalszą rozbudowę nie jest trafne, gdyż "plan nie unieważnia ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę". Dodał, że "sama procedura podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być źródłem interesu prawnego, a rzekome błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały", zaś badanie tejże procedury może dopiero nastąpić "po wykazaniu przez wnoszącego skargę, że jego interes prawny wywodzi się z prawa materialnego", jak tego wymaga art. 101 ust. 1 u.s.g.

Końcowo Burmistrz zauważył, że przy ocenie aktów prawa miejscowego należy mieć na uwadze aspekt zapewnienia ochrony w postaci pewności prawa i stabilności aktów prawnych, których twórcą jest organ gminy. Podniósł, że "nie bez znaczenia jest (...), że kwestionowany Plan został podjęty w zgodzie z zapisami Studium, które przyjęte zostało w 2011 r. W jego uznaniu, zaskarżona uchwała musiałaby powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków", bowiem "o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zmianami) rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego".

W toku postępowania Sąd wezwał strony do uzupełnienia materiałów sprawy i przedstawienia stanowisk. Burmistrz przy piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. przedłożył Sądowi materiał graficzny pozwalający określić granicę terenu R (w studium) oraz 2R (w uchwale nr LII/561/2018 z dnia 26 czerwca 2018 r.), w tym załącznik graficzny do planu miejscowego w skali 1:2000 - kalka i załącznik graficzny do studium w skali 1:2000 – kalka. Skarżąca Spółka w piśmie z dnia [...] czerwca 2019r. podniosła, że w ocenie skarżącej "teren działek nr [...] i [...] nie znajduje się w całości na obszarze oznaczonym na rysunku kwestionowanego planu miejscowego", zaś "przebieg na rysunku planu granicy pomiędzy terenami oznaczonymi symbolami[P]/U/UC i 2R na odcinku obejmującym działki nr [...] i [...] nie pokrywa się z przebiegiem granic terenów oznaczonych na wyrysie studium symbolem [...] i symbolem R". Zdaniem skarżącej "w przedmiotowej sprawie doszło do niczym nieuzasadnionego podzielenia przeznaczenia działek skarżącej, stanowiących z założenia jedną zorganizowaną całość gospodarczą (...), w szczególności w sposób nieuzasadniony doszło do wyłączenia części działek z całości gospodarczej oraz jego przeznaczenia pod tereny rolne". Strona przedstawiła również m.in. załączniki graficzne do decyzji o warunkach zabudowy z 2012 r., w tym rysunek projektu zagospodarowania terenu. jak i materiał graficzny pozwalający określić granicę terenu R (w studium) oraz 2R (w uchwale nr LII/561/2018 z dnia 26 czerwca 2018 r.).

Na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. Sąd stwierdził, że analiza nadesłanych przez strony dokumentów spowodowała konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o oryginał lub potwierdzony za zgodność odpis oryginału opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej sporządzonej w toku postępowania planistycznego, której wydruk znajduje się na k. 110 akt administracyjnych oraz o dokument w postaci prognozy odziaływania na środowisko, który nie został dołączony do akt administracyjnych. Wymienione dokumenty zostały następnie przedłożone Sądowi przez pełnomocnika organu.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2020 r. Spółka, uzupełniając argumentację dotyczącą zarzutu wskazanego w pkt I skargi, tj. niezgodności przepisów planu miejscowego z postanowieniami studium, stwierdziła, że niezgodność pomiędzy obydwoma aktami planistycznymi dotyczy nie tylko części graficznej, ale również części tekstowej. W tym względzie strona podniosła, że § 23 ust. 2 planu, ustanawiając bezwzględny zakaz zabudowy, "pozostaje w sprzeczności z zapisami studium", gdyż "stosownie do postanowień studium, na terenach oznaczonych na rysunku studium symbolem III.AG/O, tj. na terenach objętych symbolem R, ustalono jedynie ograniczenia (a nie bezwzględny zakaz) niektórych form zabudowy".

Na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał dotychczasowe wnioski i argumentację skargi, dodając, że na wskazanych w skardze działkach Spółka prowadzi działalność gospodarczą i na podstawie pozwolenia na budowę realizuje zamierzenie inwestycyjne, a plan koliduje z tymi zamiarami z uwagi na przeznaczenie tego terenu.

Sąd postanowił na rozprawie przeprowadzić dowód z opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej przy Burmistrzu Miasta i Gminy [...] (k. 162-189 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Na wstępie dalszych rozważań Sąd wyjaśnia, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżania uchwały do sądu administracyjnego), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wobec zakwestionowania przez organ legitymacji skargowej spółki w przedmiotowej sprawie, Sąd stwierdza, że z całokształtu okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że strona wykazała istnienie i bezpośrednie naruszenie własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. na skutek podjęcia kwestionowanej uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Plan miejscowy w stosunku do terenu działek nr [...] i [...], a w gruncie rzeczy również do pozostałych działek skarżącej znajdujących się – w całości lub w części – na terenie oznaczonym w planie symbolem R lub na terenie oznaczonym symbolem P/U/UC, wprowadza odmienne sposoby zagospodarowania i determinuje sposób wykonywania prawa własności co do tych działek. Należało przy tym zgodzić się z Burmistrzem co do tego, że zaskarżona uchwała nie powoduje likwidacji istniejącej zabudowy na działkach skarżącej, jak również że treść art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. może sprzeciwiać się stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy uzyskanej dla tego terenu, a strona, która uzyskała ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę może realizować swoje przedsięwzięcie niezależnie od postanowień planu. Tego rodzaju argumenty nie mogły jednak stanowić podstawy do uznania, że Spółka nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego planu miejscowego.

W przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego też powodu skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, a zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), np. pozbawia pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) do wniesienia skargi z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie legitymuje właściciela nieruchomości ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2389/16, jw.). Innymi słowy, warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi na akt planistyczny jest, aby taki akt ingerował w prawo własności danego podmiotu. Tak też było w niniejszej sprawie. Plan miejscowy określił przeznaczenie gruntów należących do skarżącej. Uczynił to zaś w sposób zdecydowanie odmienny od sposobu zagospodarowania, na jaki wskazywały przedstawione przez stronę decyzje wydane w procesie budowlanym, tj. decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] o warunkach zabudowy oraz wydane przez Starostę [...] decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej wyżej wymienione działki – decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę oraz decyzje zmieniające z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] i [...] lutego 2015 r. nr [...]. Niewątpliwie zatem plan miejscowy narusza uprawnienia właścicielskie Spółki, wynikające z art. 140 k.c., czy szerzej z przepisów Konstytucji – art. 21 ust. 1 oraz art. 64. Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1) i każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak i do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2).

W warunkach niniejszej sprawy skarżąca Spółka dowiodła, że w wyniku podjętej uchwały planistycznej doszło do naruszenia jej interesu prawnego, wykazała bowiem związek między zawartymi w kwestionowanej uchwale unormowaniami a jej własną, indywidualną sytuacją prawną wynikającą z prawa materialnego. Z kolei od oceny, czy ingerencja taka mieściła się w prawnie wyznaczonych granicach władztwa planistycznego gminy, czy też je przekraczała – a zatem była bezprawna – zależała dopuszczalność stwierdzenia nieważności części lub całości planu miejscowego. Ponadto skarga w przedmiotowej sprawie spełniała wymogi formalne, a została wniesiona w warunkach, o których mowa w art. 53 § 2a p.p.s.a.

Skoro ustanowione w wyżej przywołanych ustawach warunki formalne i materialne dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w przedmiotowej sprawie zostały zachowane, należało przejeść do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i ocenić, czy zaskarżona uchwała w granicach sprawy zakreślonych w skardze narusza obowiązujące przepisy. Sąd zaznacza, że zainteresowana Spółka nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących procedury podejmowania uchwały. Również Sąd nie dopatrzył się z urzędu wad proceduralnych w podejmowaniu uchwały, które wskazywałyby na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które powodowałyby nieważność uchwały w całości i uzasadniały wyeliminowanie całej uchwały z porządku prawnego. Z miejsca zatem Sąd zauważa, że w tym zakresie, w jakim Spółka domagała się stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały planistycznej, należało skargę oddalić, o czym Sąd rozstrzygnął w punkcie III sentencji wyroku.

Wobec powyższego, przedmiotem dalszej oceny są te postanowienia zawarte w kwestionowanej uchwale, które dotyczą przeznaczenia i przewidzianego sposobu zagospodarowania tych terenów, których częścią są wskazane w skardze działki gruntu należące do zainteresowanej Spółki. Uczynione to zostanie na gruncie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały i z odpowiednim powiązaniem z pozostałymi przepisami kwestionowanej uchwały oraz jej uzasadnieniem.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zaskarżonego planu miejscowego, Sąd zaznacza, że uczynił to wyłącznie w graniach interesu właściciela nieruchomości objętej ustaleniami tego planu, w zakresie w jakim legitymowany był do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 u.s.g. Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Jeśli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego (tak NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, dostępnym jw.). Powyższe nie oznacza, że ewentualne stwierdzenie nieważności planu miejscowego było dopuszczalne jedynie w odniesieniu do wskazanych w skardze nieruchomości, bowiem możliwość taka obejmuje wszystkie te przepisy planu, które dotyczyły przedmiotowych nieruchomości, a nie wyłącznie przepisy odnoszące się kazuistycznie do tychże nieruchomości.

Zdaniem Sądu, postanowienia kwestionowanego planu miejscowego tak w części tekstowej, jak i graficznej, w jakiej odnosiły się do terenu oznaczonego w planie symbolem 2R, zostały wprowadzone z takimi uchybieniami w zakresie sporządzania planu miejscowego, które istotnie naruszały obowiązujące prawo w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten określa podstawy nieważności aktów planistycznych i stanowi lex specialis względem art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16, dostępny jw.). Mając na względzie treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy przyjąć, że jedynie istotne naruszenie zasad lub trybu postępowania skutkuje nieważnością aktu planistycznego (studium bądź planu miejscowego) w całości lub w części. Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie należy rozumieć takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego.

Przyczyną rozstrzygnięcia o nieważności części planu miejscowego było w niniejszej sprawie przede wszystkim stwierdzenie takiego rodzaju niezgodności postanowień planu miejscowego ze studium, która świadczy o sprzeczności pomiędzy tymi aktami planistycznymi. Stąd też uchybienie to nie może być traktowane jako naruszenie mniejszej wagi i stosownie do art. 28 u.p.z.p. skutkuje nieważnością planu (jego części).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem planistycznym stanowiącym niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz aktem zawierającym konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p. Z kolei przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Użyty zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, gdyż wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2525/18, dostępny jw.), a zatem tak określona niesprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. Wobec tego, nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba podkreślić, że wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium (tak NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2460/12, dostępnym jw.). Pojęcie "niesprzeczności" uchwalonego planu ze studium oznacza pewien stopień związania, co powoduje, że w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2891/17, dostępny jw.).

W niniejszej sprawie przedmiotowa uchwała w sprawie planu miejscowego została podjęta "po stwierdzeniu zgodności ustaleń planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz, zatwierdzonego uchwałą nr X/51/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r.". Wobec tego warto zauważyć, że okoliczność stwierdzenia przez radę gminy w uchwale planistycznej zgodności czy też niesprzeczności projektu planu ze studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium (tak NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1106/16, dostępnym jw.). Ponadto, skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania, czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2808/17, dostępny jw.).

W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że w § 3 ust. 1 (Rozdział 2. Ustalenia dotyczące całego obszaru objętego planem) planu miejscowego przyjęto m.in., że na obszarze planu ustala się następujące przeznaczenie terenów:

- oznaczony symbolem P/U/UC teren produkcyjny, magazynowo-składowy lub zabudowy usługowej, z dopuszczeniem lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m kw. (pkt 5),

- oznaczone symbolem R tereny rolnicze (pkt 11).

Z odpowiednich materiałów poglądowych, a w szczególności z materiałów przedstawionych przez Burmistrza, które zostały wykonane z wysoką starannością i umożliwiały pełne rozeznanie co do położenia działek nr [...] i [...] wynika, że w zasadzie całość obszaru tych działek znajduje się na terenie przeznaczonym w planie pod dwa różne sposoby zagospodarowania. Obszar każdej z działek objęty jest dwiema różnymi – w istocie wykluczającymi się – funkcjami zagospodarowania. Wynika to jednoznacznie z treści § 17 i § 23 planu miejscowego. Dlatego szczególnie istotne było zbadanie, czy rozgraniczenie tych terenów, jak i ich przeznaczenie zgodne jest ze wskazaniem obowiązującego studium.

W § 17 ust. 1 planu stwierdzono, że w granicach tego terenu oznaczonego symbolem P/U/UC obowiązuje przeznaczenie na cele produkcyjne, magazynowo-składowe lub zabudowę usługową, z dopuszczeniem lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Z kolei w ust. 2 tego przepisu przewidziano, że w granicach terenu P/U/UC: 1) zakazuje się lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej, z dopuszczeniem zachowania istniejącej w dniu wejścia w życie ustaleń planu oraz objętej prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną przed dniem wejścia w życie ustaleń planu, zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej, z możliwością jej przebudowy i remontu; 2) dopuszcza się lokalizowanie parków przemysłowych, logistycznych i innych obiektów produkcyjnych, magazynowych, a także wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m kw. W dalszych szczegółowych ustaleniach dotyczących tego terenu P/U/UC, zawartych w § 17, określono zasady, parametry i wskaźniki zagospodarowania terenów – w tym m.in. obowiązek wprowadzenia, co najmniej pojedynczych rzędów drzew liściastych wzdłuż granic z terenem 2R (ust. 3 pkt 3) oraz z zastrzeżeniem przestrzegania zapisów § 4 ustalono zasady, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy (ust. 4). Z kolei w § 23 przyjęto, że w granicach terenów oznaczonych symbolami 1R i 2R obowiązuje przeznaczenie na cele rolnicze (ust. 1) i dla terenów R ustala się zakaz budowy jakichkolwiek obiektów budowlanych z wyjątkiem urządzeń melioracji wodnych, dróg dojazdowych do gruntów rolnych oraz infrastruktury technicznej, określonej w planie (ust. 2). Przeznaczenie działki nr [...] od strony północnej w niewielkiej części pod istniejącą drogą zbiorczą KZ jest w tym wypadku całkowicie pomijalne, jak również nie stanowi przedmiotu argumentacji Spółki wskazującej w tym zakresie na naruszenie jej interesu prawnego.

W obowiązującym studium obszar działek nr [...] i [...] objęty jest postanowieniami, zgodnie z którymi dla ich południowych części przewidziano funkcję aktywizacji gospodarczej z wielkopowierzchniowymi obiektami handlowymi, tj. teren oznaczony na rysunku i w tekście studium symbolem [...], natomiast w kierunku północnym pod tereny rolnicze, oznaczone na rysunku i w tekście studium symbolem R. W punkcie 2 ust. 1 pkt 4 tomu II studium – Kierunków zagospodarowania, jak i w postanowieniach szczegółowych dla poszczególnych stref opisano funkcję terenów AG/UC. Z kolei w punkcie 2 ust. 1 pkt 7 opisano funkcję terenów rolniczych, z której wynika, że na tych terenach obowiązuje zakaz zabudowy mieszkaniowej, możliwa jest jednak zasadniczo realizacja zabudowy zagrodowej i inwentarskiej i innych obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną, należy zastosować zadrzewienia śródpolne w celu i ochrony gruntów rolnych przed erozją, jak i chronić krajobraz rolniczy, szczególnie w Strefie I - Północ. Nadto, w postanowieniach szczegółowych dla Strefy II - Centrum (punkt 2.2.2.), obejmującej również tereny oznaczone w planie miejscowym symbolami P/U/UC i częściowo 2R, przewidziano realizację parków przemysłowych, logistycznych innych obiektów produkcyjnych, magazynowych; są to tereny wyznaczone również dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych; ponadto obowiązują ogólne ustalenia przyjęte w punkcie 2.1.4 studium, przy czym obie funkcje są równoważne i mogą wystąpić osobno lub łącznie. Dla funkcji rolniczej (R) przewidziano, że na terenach oznaczonych na rysunku studium symbolem R obowiązują ogólne ustalenia przyjęte w punkcie 2.1.7 studium, a ponadto ustala się ograniczenie lokalizowania dużych ferm oraz obiektów i urządzeń rolnych, powyżej 49 DJP, w pasie minimum 1000 m od granic terenów zabudowy mieszkaniowej. Wobec tego należy odnotować, że strona skarżąca niezasadnie odwołała się do warunków określonych w punkcie 2.2.3. dla Strefy III – Południe. Niemniej jednak ograniczenia związane z terenami R dla obydwu tych stref są w duże mierze zbieżne, a żadne z nich nie przewiduje całkowitego zakazu zabudowy.

W ocenie Sądu, w sprawie zachodzi oczywista niezgodność ze studium (rysunkiem studium) co do ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów rolniczych oznaczonych symbolem 2R w zakresie, w jakim określony zostały na rysunku planu wykreślone linie rozgraniczające ten teren z terenem oznaczonym symbolem P/U/UC. Sąd porównał odpowiednie wyrysy z planu miejscowego i studium, posiłkując się wysokiej jakości materiałami graficznymi przedstawionymi przez organ (w szczególności z odwzorowaniem w jednej skali 1:2000), co pozwoliło na jednoznaczne stwierdzenie, że istotna część obszaru oznaczona w planie miejscowym symbolem 2R (od strony południowej) znajduje się już w granicach terenu wyznaczonego na rysunku studium dla terenów o symbolu [...], dla których w studium przewidziano całkowicie odmienną funkcję, tj. aktywizacje gospodarczą z wielkopowierzchniowymi obiektami handlowymi. Teren 2R zdecydowanie nie pokrywa się terenem R w odniesieniu do kwadrantu wyznaczonego przez linie rozgraniczające teren 2R. Zdaniem Sądu nie można w tym wypadku mówić o dopuszczalnej tolerancji w wykreśleniu czy też nieistotnym błędzie przeskalowania. Teren 2R co najmniej w swej południowej części został na rysunku planu wyznaczony w znacząco większym rozmiarze niż wynika to ze studium. Wobec tego, wbrew twierdzeniom organu, nie zachodzi w tym względzie zgodność planu miejscowego ze studium. Niewątpliwie też stanowi to o wiele bardziej niekorzystne rozwiązanie planistyczne dla strony skarżącej niż to, jakie wynika ze studium. Zamiary inwestycyjne skarżącej znajdują wprost swoje odzwierciedlenie w aktualnym i planowanym zagospodarowaniu jej nieruchomości. Jest ona zatem zainteresowana, by tereny te w jak najdalszym stopniu były objęte rodzajem zagospodarowania, który jest przewidziany dla terenów oznaczonych symbolem P/U/UC, a zgodny z kierunkiem określonym w studium dla terenów oznaczonych symbolem [...]

Część graficzna planu (rysunek planu) określa przede wszystkim granice terenów o różnym sposobie zagospodarowania, natomiast ustalenia planu co do terenów wyodrębnionych tymi granicami znajdują się w części tekstowej planu. Część graficzna jest więc wiążąca w takim zakresie, w jakim znajduje odzwierciedlenie w treści planu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2770/14, dostępny jw.). Zaskarżony plan w części graficznej nie spełnił wymogów z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie obowiązkowego wskazania przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Poza tym, przewidziany dla terenu 2R, a w istocie wszystkich terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem R, zakaz wymieniony w § 23 ust. 2 również jest niezgodny ze studium. W przepisie tym dla terenów R (terenów znaczonych symbolami 1R i 2R) ustalono zakaz budowy jakichkolwiek obiektów budowlanych z wyjątkiem urządzeń melioracji wodnych, dróg dojazdowych do gruntów rolnych oraz infrastruktury technicznej, określonej w planie. Jest to obostrzenie idące znacznie dalej niż kierunek wskazany w punktach 2.1.7 i 2.2.2. II tomu studium. W żaden sposób nie można uznać, że przewidziany w studium zakaz zabudowy mieszkaniowej na terenach oznaczonych symbolem R (tereny rolnicze), jak ograniczenie w lokalizowaniu dużych obiektów produkcji rolnej i przetwórstwa rolnego w odległości min. 500 m od terenów zabudowy mieszkaniowej upoważnia Radę Gminy do wprowadzenia w planie miejscowym w istocie całkowitego zakazu zabudowy na terenach rolniczych, tj. terenach oznaczonych symbolami 1R i 2R. Jest to jaskrawo niezgodne z funkcją takich terenów, która ze swej istoty wymaga dopuszczenia możliwości lokalizowania jakiejś formy zabudowy zagrodowej czy siedliskowej (gospodarskiej; inwentarskiej). Podkreślić również należy, że ani w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podjętej w przedmiocie planu miejscowego, ani też w prognozie oddziaływania na środowisko nie przedstawiono żadnych motywów zastosowania tak dalece posuniętej oczywistej ingerencji w prawo własności, które tym samym zostało znacząco ograniczone co do możliwości jego wykonywania. Również Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w swej opinii nie wskazała na żadne okoliczności, które mogłyby rzucić światło na motywy podjęcia przez Radę Gminy decyzji o takim, a nie innym wyznaczeniu obszaru o przeznaczeniu rolniczym, objętego na rysunku planu kwadrantem 2R, oraz wprowadzenia na nim, jak i na całym obszarze o przeznaczeniu rolniczym (również oznaczonym jako 1R) praktycznie całkowitego zakazu zabudowy. W tym zakresie zatem uchwalony "zakaz zabudowy", o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w istocie pomijał funkcję terenu, dla którego został wprowadzony i sprowadzał się do działania powodującego wyłączenie terytorialne określonego obszaru bez odpowiedniego uzasadnienia, wskazującego na to, że wprowadzono odpowiedni zakaz zabudowy ze względu na znajdujące się na tym terenie grunty rolne. W ten sposób zakaz ten naruszał nie tylko powołany przepis ustawy planistycznej, ale i art. 140 k.c. oraz konstytucyjne zasady chroniące prawo własności przed arbitralnym ograniczaniem tego prawa, tj. art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. Tym bardziej, że dla terenów oznaczonych symbolem 2R, przeciwnie niż dla terenów P/U/UC, nie określono sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, czego wymaga art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.

W tych warunkach Sąd uznał, że Rada Miejska, podejmując zaskarżoną uchwałę, w sposób istotny naruszyła prawo w odniesieniu do terenu stanowiącego kwadrant oznaczony na rysunku panu symbolem 2R – a to poprzez jego niezgodne ze studium wyznaczenie i objęcie nim terenów, dla których w studium nie została przewidziana funkcja rolnicza (symbol R), lecz "kwalifikowana" funkcja aktywizacji gospodarczej (symbol [...]).

Wynikające z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów oraz określanie sposobów zagospodarowania terenu. Gmina może na tej podstawie ograniczyć sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli poszczególnych nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a pośrednio też swobodę prowadzenia przez nich działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 662/17, dostępny jw.). Niemniej jednak uchwalenie planu miejscowego powinno obejmować wyważanie interesu prywatnego. Brzmienie przepisów ustawy planistycznej jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki, a przyjęte rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Wobec tego ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. stanowisko NSA w wyrokach z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 76/18, 13 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3260/17 i 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2509/18, dostępne jw.). Aby móc uznać wprowadzenie do treści planu miejscowego określonego zakazu, który znacząco ogranicza wykonywanie prawa własności, za mieszczące się w granicach władztwa planistycznego gminy, konieczne jest odpowiednie uzasadnienie takiego rozwiązania. Uzasadnienie takie może wynikać również z samego kontekstu całości przepisów aktu planistycznego, jednakże powinno wprost lub w sposób dorozumiany wskazywać na proporcjonalność środka ograniczenia praw właścicieli. Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu jest odpowiednie zachowanie zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1943/17, dostępny jw.). Takiego wyważenia sprzecznych interesów, jak rozważenia dopuszczalności wprowadzenia zakazu dotyczącego wykorzystania terenów rolniczych, w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zabrakło.

Podsumowując, po przeprowadzeniu oceny zaskarżonej uchwały w granicach sprawy, wyznaczonych w tym wypadku treścią skargi (określenie naruszenia interesu prawnego w stosunku do konkretnych nieruchomości objętych postanowieniami planu miejscowego) oraz obowiązujących przepisów, Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała w odniesieniu do terenu oznaczonego w części tekstowej i graficznej planu symbolem 2R narusza przepisy obowiązanego prawa w takim stopniu, który uzasadnia stwierdzenie nieważności części postanowień planu. Poprzez określenie w punktach I i II sentencji wyroku zakresu, w jakim Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, zapewnione zostało z jednej strony uwzględnienie skargi w takim rozmiarze, w jakim zasadnie zakwestionowano plan miejscowy, a z drugiej pozwoliło na funkcjonowanie pozostałych przepisów planu miejscowego w odniesieniu do innych terenów niż tereny oznaczone symbolem 2R, z tym że postanowienia z § 23 ust. 2 planu (wprowadzony zakaz zabudowy) zostały w całości wyeliminowane z obrotu prawnego, odnosiły się bowiem do wszystkich terenów R, a zatem dla terenów oznaczonych symbolami 1R i 2R. Z uwagi na tak określone stwierdzenie nieważności planu w stosunku do obszaru oznaczonego symbolem 2R nie ma wątpliwości, że postanowienia tego planu w zakresie przeznaczenia gruntów na cele rolnicze nie będą obowiązywały na wskazanych przez skarżącą działkach. Zarazem jednak w dotychczasowym kształcie będą obowiązywały korzystne dla strony postanowienia dotyczące terenów oznaczonych symbolem P/U/UC. Należy dodać w tym względzie, że strona nie zakwestionowała żadnego z rozwiązań planistycznych przewidzianych dla terenów oznaczonych symbolem P/U/UC. Sąd zaś z urzędu nie doszukał się niezgodności tych przepisów z postanowieniami studium ani innymi przepisami prawa materialnego.

Mając na względzie treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punktach I i II sentencji. W pozostałym zaś zakresie, jak już wspomniano, Sąd skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.). Sąd wziął pod uwagę zastępstwo procesowe strony, jak również wysokość uiszczonych kosztów sądowych.