Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 87/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części, stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa i wymierzono organowi grzywnę
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 149 par. 1 i 2, art. 61 par. 1, art. 154 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 par. 1, art. 35, art. 37 par. 1, art. 127 par. 3, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 12 par. 1, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 45, art. 77 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 40/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach I. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 (drugim), II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Burmistrzowi [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, IV. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 40/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi [...] SA w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: 1. zobowiązał Burmistrza [...] do wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku [...] SA w [...] z dnia 20 lipca 2010 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. dalej idącą skargę oddalił; 4. zasądził od Burmistrza [...] na rzecz [...] SA w [...] kwotę 357 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 20 lipca 2010 r. firma [...] SA z siedzibą w [...] (dalej spółka, skarżąca bądź wnioskodawca) wystąpiła do Burmistrza [...] (dalej organ I instancji bądź Burmistrz) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z istniejącą produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych, na działce nr [...] w miejscowości [...]. Do wniosku załączyła raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Pismem z 9 sierpnia 2010 r. Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Informację o złożeniu wniosku podał również, dnia 9 sierpnia 2010 r., do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia na stronie BIP Urzędu Miejskiego, a także na tablicach ogłoszeń w Urzędzie i w miejscowości Górażdże. Wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ bądź Regionalny Dyrektor) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej PPIS).

Pismami z 2 i 8 września 2010 r. Burmistrz wezwał spółkę do uzupełnienia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dnia 15 października 2010 r. inwestor przesłał uzupełnienie raportu.

Dnia 8 listopada 2010 r. PPIS wydał pozytywną opinię co do warunków realizacji przedsięwzięcia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych z zastrzeżeniem, że należy określić konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 82 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej udiś).

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r., Burmistrz dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie [...], które wniosek w tym przedmiocie sformułowało w piśmie z 15 grudnia 2010 r.

Regionalny Dyrektor pismami z: 9 grudnia 2010 r. i 5 maja 2011 r., wezwał spółkę o złożenie dodatkowych wyjaśnień i uzupełnienia informacji przedstawionych w raporcie.

Przy piśmie z 24 marca 2011 r., spółka przesłała Burmistrzowi ujednolicony tekst raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] 2011 r. uzgodnił, w wariancie wskazanym przez inwestora, realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji.

Burmistrz poinformował pismem z 3 sierpnia 2011 r. strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Burmistrz odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia objętego postępowaniem uznając, że jest ono w całości niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...] II, zatwierdzonego uchwałą z [...] 2006 r. nr [...] Rady Miejskiej w [...] (dalej Plan).

Po rozpoznaniu odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ II instancji bądź SKO) decyzją z dnia [...] 2011 r. uchyliło decyzję z [...] 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zarzuciło zignorowanie pozytywnej opinii urbanistycznej, a nadto, nie przesądzając kwestii zgodności przedsięwzięcia z Planem zwróciło uwagę, że w § 12 ust. 1 Planu wprowadzono relatywnie szerokie rozumienie pojęcia "produkcja", zaliczając doń różne sposoby postępowania z odpadami innymi niż niebezpieczne. Kolegium podało, że organ I instancji winien przeprowadzić kompleksową ocenę projektowanej inwestycji pod kątem ustaleń Planu, biorąc pod uwagę wszystkie aspekty sprawy.

Pismem 31 stycznia 2012 r. Burmistrz powiadomił strony postępowania o możliwości wglądu do akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Postanowieniem z 24 lutego 2012 r. Burmistrz przedłużył termin załatwienia sprawy do 31 marca 2012 r., z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, konieczność uzupełnienia dowodów w tym, przez uzyskanie opinii uzupełniającej, w związku z treścią odwołania, zaleceniami organu odwoławczego i argumentami podniesionymi przez wnioskodawcę w piśmie z 8 lutego 2012 r. wskazującymi na nowe okoliczności, które nie były dotychczas rozpatrywane.

W piśmie z 1 marca 2012 r., spółka zanegowała "przedłużenie" terminu i podniosła, że jest ono nieuzasadnione, zebrane dowody są wystarczające do rozstrzygnięcia, a uzyskanie opinii "uzupełniającej" bezcelowe.

Dnia 23 marca 2012 r., rzeczoznawca Polskiej Izby Urbanistów przedstawił opinię Burmistrzowi dotyczącą zgodności z obowiązującym Planem projektowanego zakładu.

Zawiadomieniem z 29 marca 2012 r. Burmistrz poinformował strony, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie do 27 kwietnia 2012 r. a strony mogą zapoznać się z materiałem dowodowym.

Spółka pismem z 19 kwietnia 2012 r. przesłała Burmistrzowi opinię w sprawie zgodności przedsięwzięcia z Planem, sporządzoną przez członka Południowej Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w [...]. Jednocześnie wniosła o uwzględnienie tej opinii przy wydaniu decyzji.

Pismem z 26 kwietnia 2012 r. organ I instancji poinformował strony o kolejnym przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do 25 maja 2012 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (...; dalej decyzja z [...]2012 r.), Burmistrz odmówił zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia, uznając, że jest ono w całości niezgodne z ustaleniami obowiązującego Planu.

W wyniku wniesionego odwołania spółki, decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.), SKO w [...] uchyliło decyzję z [...] 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium dokonało wykładni planu i wywiodło, że w oparciu o § 12 Planu - obiektami produkcyjnymi są także zakłady, w których odbywa się produkcja paliw alternatywnych prowadzona z wykorzystaniem procesów odzysku wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.), np. przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu. Kolegium zaznaczyło, na podstawie § 4 ust. 1 Planu, że teren górniczy może być zagospodarowany na inne cele niż działalność górnicza, chyba że plan wprowadza wyraźne ograniczenia inwestycyjne. Odnosząc się do oceny Burmistrza SKO stwierdziło, że nie sprecyzował on na czym opiera przekonanie, że objęta wnioskiem spalarnia odpadów nie spełnia wymagań § 32 ust. 1 Planu. Wskazano, że wydanie decyzji odmownej musi opierać się na konkretnej normie prawa. Stwierdzając, że postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 15 kpa, jest dwuinstancyjne SKO uznało, że merytorycznej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w pierwszej kolejności winien dokonać Burmistrz. Organ II instancji zaznaczył, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy uwzględnić rozważania z decyzji odwoławczej, poddać wnikliwej analizie zebrane dowody, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiednio uzasadnić.

Decyzja z [...] 2012 r. wpłynęła do organu I instancji [...] 2012 r.

Pismem z 8 października 2012 r. spółka wystąpiła do Burmistrza o rozpatrzenie tej sprawy i wydanie decyzji w możliwie jak najkrótszym terminie wskazując, że przedłużające się postępowanie stwarza zagrożenie realizacji inwestycji i utraty dotacji (środków unijnych).

Dnia [...] 2012 r. decyzję z [...] 2012 r., zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Zakłady [...] SA. Również dnia [...] 2012 r. Burmistrz wystąpił do Prokuratora Rejonowego w Strzelcach Opolskich z wnioskiem o zaskarżenie decyzji z [...] 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Wobec wniesienia skargi i pisma SKO z 15 października 2012 r., Burmistrz dnia 24 października 2012 r. przesłał Kolegium akta administracyjne sprawy.

Pełnomocnik spółki kolejnymi pismami z 25 października 2012 r. i 30 listopada 2012 r., nawiązując do decyzji kasacyjnej z 27 lipca 2012 r., wniósł do Burmistrza o kontynuowanie postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, wskazując, że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania decyzji ostatecznej, która podlega wykonaniu. Akcentował, że planowana inwestycja jest objęta dotacją, a zwłoka w wydaniu decyzji może spowodować rozwiązanie umowy o dofinansowanie. Sprawa ta nie jest "szczególnie skomplikowana." Na skutek dwukrotnego uchylenia decyzji przez SKO, Burmistrz uzyskał jednoznaczne wskazania. Zarzucając Burmistrzowi bezczynność, Spółka wskazała, że narusza art. 35 i 12 kpa.

Pismem z 24 grudnia 2012 r. Burmistrz poinformował skarżącą o tym, że decyzja z [...] 2012 r. została zaskarżona do Sądu i wobec tego "na skutek braku prawomocnej decyzji odwoławczej, nie zachodzą przesłanki do podjęcia i zakończenia postępowania."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 555/12 (dalej wyrok II SA/Op 555/12), oddalił skargę wniesioną na decyzję z 27 lipca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Uznał, że organ I instancji nie przeprowadził oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wobec czego tym bardziej nie mógł jej dokonać organ odwoławczy, gdyż skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z [...] 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uwzględniło zażalenie strony na bezczynność Burmistrza i wyznaczyło Burmistrzowi trzymiesięczny termin na załatwienie sprawy, a jednocześnie w okresie od 13 września 2012 r. tj. od przekazania organowi akt sprawy wraz z decyzją z [...] 2012 r., organ ten nie podejmował żadnych czynności celem ponownego rozpatrzenia "wniosku Spółki z dnia [...] 2012 r.," zażalenie na przewlekłość postępowania jest nieuzasadnione.

Powołując się na postanowienie z [...] 2013 r. nr [...],stwierdzające bezczynność organu, pismem z 11 marca 2013 r. spółka wezwała Burmistrza do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Nawiązując do wyroku II SA/Op 555/12, kolejnym pismem z 26 marca 2013 r. spółka zwróciła się do Burmistrza o udzielenie informacji dotyczących podjętych czynności w sprawie.

Dnia 22 kwietnia 2013 r. Burmistrz wydał postanowienie na podstawie art. 84 kpa w zw. z art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 72 ust. 1 pkt 1 udiś, w którym zwrócił się do dra inż. R. S., "reprezentującego" Politechnikę Wrocławską Wydział Inżynierii Środowiska, o wydanie w charakterze biegłego opinii w sprawie "Budowy zakładu produkcji paliw alternatywnych, wraz z instalacją produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych" w miejscowości [...], działka nr [...], do 15 maja 2013 r.

Wyrok WSA w Opolu z 11 lutego 2013 r., II SA/Op 555/12, stał się prawomocny dnia 23 kwietnia 2013 r., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu z 13 maja 2013 r. Odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami administracyjnymi doręczono SKO w Opolu, które 16 maja 2013 r. przekazało akta sprawy wraz z kserokopią prawomocnego wyroku Burmistrzowi.

Pismem z 17 maja 2013 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność Burmistrza w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W zakresie skargi na bezczynność, będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, sformułowała żądania: stwierdzenia wystąpienia bezczynności organu i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia Burmistrzowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa, a także zobowiązania go do wydania decyzji w terminie wynikającym z art. 35 kpa i przyznania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Przedstawiając przebieg całego postępowania, znajdujący potwierdzenie w aktach sprawy, skarżąca wskazała dodatkowo także na fakt zwrócenia 13 września 2012 r. akt sprawy Burmistrzowi przez Kolegium wraz z decyzją z [...] 2012 r., a także na: swe pismo z 8 stycznia 2013 r., którym wezwała organ I instancji do podjęcia czynności procesowych i wydania rozstrzygnięcia; pismo Burmistrza z 24 stycznia 2013 r. informujące, że sprawa załatwiona zostanie niezwłocznie po wyroku WSA w Opolu, gdyż wyrok ten może mieć wpływ na byt prawny decyzji SKO; pismo z 12 lutego 2013 r., którym wezwała Burmistrza do wydania decyzji merytorycznej; odpowiedź organu z 28 lutego 2013 r. zawierająca informację, że rozstrzygniecie sprawy nastąpi po przekazaniu oryginału akt przez SKO. W oparciu o przedstawione okoliczności faktyczne podniosła, że Burmistrz pozostaje w bezczynności od 13 września 2012 r. tj. przekazania mu akt sprawy przez Kolegium, a bezczynność tę potwierdza postanowienie z 20 lutego 2013 r., którym wyznaczono trzymiesięczny termin na załatwienie sprawy. Mimo wydania wskazanego postanowienia Burmistrz dopiero po upływie 2 miesięcy od jego wydania podjął czynność tj. wystąpił do biegłego o sporządzenie opinii, przy czym przedmiot tej opinii dotyczy kwestii należących do kompetencji organu. Uszczegóławiając zarzuty, jako czynności i zaniechania bezsprzecznie świadczące o bezczynności organu, będące rażącym naruszeniem prawa, skarżąca wskazała:

- brak prowadzenia postępowania co do meritum i niedokonanie żadnej czynności procesowej od dnia przekazania akt wraz z decyzją organu odwoławczego, mimo wezwań do wydania rozstrzygnięcia - poza wydaniem postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, co uznać jednak należy za czynność przedłużającą postępowanie;

- wskazywanie pozornych przeszkód uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie sprawy i niestosowanie przepisów procedury administracyjnej, regulujących kwestie wykonalności orzeczeń ostatecznych w sytuacji, gdy wykonalność decyzji Kolegium nie została wstrzymana;

- brak wyznaczenia terminu załatwienia sprawy od 13 września 2012 r. do 24 stycznia 2013 r., mimo wielokrotnych wezwań do podjęcia działania;

- niedochowanie terminu określonego przez organ w piśmie z 24 stycznia 2013 r., gdyż wyrok wydano 11 lutego 2013 r., a przez pojęcie "niezwłocznie" na gruncie art. 35 kpa należy rozumieć termin nieprzekraczający jednego miesiąca;

- brak wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy po wyroku II SA/Op 555/12.

Spółka zarzuciła także organowi ignorowanie faktu, że planowana inwestycja objęta jest dotacją, a bezczynność organu stwarza realne zagrożenie jej utraty.

Dnia 6 czerwca 2013 r. biegły dr inż. R. S. przekazał organowi opinię sporządzoną na potrzeby prowadzonego postępowania. Pismem z 7 czerwca 2013 r. Burmistrz poinformował strony o tej opinii i przekazując ją zobowiązał strony do pisemnego wypowiedzenia się co do jej treści w terminie 14 dni. Jednocześnie poinformował strony, że sprawa załatwiona zostanie do 28 czerwca 2013 r., a przyczyną zwłoki jest konieczność dopełnienia obowiązków wynikających z art. 10 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz stwierdził, że skarga jest niezasadna. Uznając za bezsporny przebieg postępowania przedstawiony przez skarżącą, organ zakwestionował jej argumenty co do bezczynności. Wskazał, że akta sprawy z WSA w Opolu wpłynęły do niego 16 maja 2013 r. Mimo tego, postanowieniem z 22 kwietnia 2013 r. powołał biegłego, który dostarczył opinię 6 czerwca 2013 r. Opinia ta przekazana została stronom postępowania, a termin na wypowiedzenie się co do jej treści upływa 24 czerwca 2013 r. Wywodząc na podstawie art. 35 § 5 kpa, że okres wykonywania czynności przez biegłego, okres przeznaczony dla strony w celu ustosunkowania się do opinii biegłego, jak również okres doręczeń wszelkich pism nie może być wliczony do terminu załatwienia sprawy organ podniósł, że nie przekroczył trzymiesięcznego terminu wyznaczonego przez organ II instancji.

Pismem z 12 września 2013 r. spółka podtrzymała zarzuty skargi podkreślając, że Burmistrz nie zastosował się do wytycznych SKO. Postanowienie o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego było bezcelowe, bowiem zakres czynności zleconych biegłemu, w tym m.in. ocena zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu "była już niejednokrotnie analizowana przez organ". Po opinii biegłego organ już dwukrotnie wydłużył termin rozpatrzenia sprawy, tj. do 28 lipca 2013 r., a następnie do 23 sierpnia 2013 r. Do chwili obecnej sprawa nie została rozstrzygnięta, a organ nie zawiadomił strony o przyczynach niedotrzymania ostatniego terminu. Możliwe jest stwierdzenie zarówno przewlekłości, jak i bezczynności organu w postępowaniu, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 kpa.

Na rozprawie dnia 26 września 2013 r. pełnomocnik spółki oświadczył, że Burmistrz - tak jak podał w piśmie z 25 września 2013 r. - nie wydał decyzji środowiskowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem II SA/Op 40/13 na podstawie art. 149 § 1, art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że spółka przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając pismem z 20 grudnia 2012 r. (uzupełnionym pismem z 8 stycznia 2013 r.) zażalenie, w trybie art. 37 § 1 kpa, do SKO (organu wyższego stopnia w stosunku do Burmistrza). Skarżąca w sposób jednoznaczny wskazywała na bezczynność, tj. nie załatwienie sprawy w terminie. Kolegium postanowieniem z [...] 2013 r. nr [...], uznało zażalenie za uzasadnione i na podstawie art. 36 § 2 kpa wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy trzymiesięczny termin załatwienia sprawy, licząc od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Postanowienie to wpłynęło do Burmistrza dnia 6 marca 2013 r. Mając na uwadze bezsporny stan faktyczny sprawy SKO wskazało, że po wpłynięciu do organu decyzji kasacyjnej wraz z aktami sprawy 13 września 2012 r., Burmistrz nie rozpatrzył ponownie wniosku skarżącej i nie wydał rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do istoty. Zdaniem SKO, wniesienie skargi na decyzję kasacyjną nie stanowi przeszkody do prowadzenia sprawy przez Burmistrza, a bierne oczekiwanie na wyrok w tej sprawie stanowi bezczynność organu.

Sąd I instancji wskazał, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego prowadzenia postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie - w przedmiocie decyzji środowiskowej - oznacza to obowiązek podjęcia działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku spółki z 20 lipca 2010 r. Z art. 35 § 1 i 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przywołane terminy do załatwienia spraw są terminami maksymalnymi. W świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, by o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Bezspornym jest, że żądanie wniosku skarżącej, w którym spółka domaga się rozstrzygnięcia, jest materią decyzyjną. Burmistrz już dwukrotnie prowadził postępowanie administracyjne i orzekał w sprawie, jednakże po decyzji kasacyjnej z [...] 2012 r., nie wydał oczekiwanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z instalacją produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych, na działce nr [...] w miejscowości [...].

W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości zasadność zarzutu skargi, że organ I instancji pozostaje bezczynny, bowiem w istocie wniosek spółki z 20 lipca 2010 r. nie został załatwiony. W dacie orzekania, co zgodnie strony przyznały, Burmistrz nie wydał aktu administracyjnego, nie załatwił sprawy administracyjnej z wniosku spółki. Skoro w sprawie winna być wydana decyzja administracyjna, to niewydanie decyzji przez Burmistrza - po decyzji z [...] 2012 r., w kolejnym etapie postępowania - w terminach przewidzianych w art. 35 kpa i w wyznaczonym dodatkowo terminie z art. 37 § 2 kpa, tj. do 6 czerwca 2013 r., jak i po wyroku II SA/Op 555/12, pozwala na postawienie organowi zarzutu bezczynności. Dla Burmistrza, bieg terminu załatwienia sprawy z wniosku spółki w kolejnym etapie (trzecim) postępowania rozpoczął się z dniem 13 września 2012 r. - dniem otrzymania decyzji kasacyjnej. Słusznie spółka zauważa, że wniesienie skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego nie spowodowało wstrzymania jej wykonania. Zgodnie z art. 61 § 1 ppsa, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Oznacza to, że zaskarżenie decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego nie ma wpływu na ważność i obowiązywanie poddanego kontroli sądowej aktu, ani na jego wykonalność w ścisłym sensie dopuszczalności podjęcia na jego podstawie czynności wykonawczych, o ile akt skutek taki wywołuje. Samo wszczęcie postępowania sądowego nie narusza zatem sfery urzeczywistnienia wynikających z decyzji skutków prawnych. W tej sprawie organ nie zauważył, że nie miało miejsca wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżenie decyzji kasacyjnej i przekazanie akt sądowi nie uzasadnia bezczynności organu administracji publicznej do czasu wydania prawomocnego wyroku i zwrotu akt. W sytuacji, kiedy organ upatruje przeszkody w prowadzeniu postępowania i załatwienia sprawy z powodu braku akt administracyjnych z uwagi na ich pozostawanie w sądzie, naraża się na zarzut bezczynności, gdyż nie występują przeciwwskazania do podjęcia takich działań, by pozyskać wymaganą dokumentację dostępnymi środkami jak np. wystąpić o nadesłanie akt, sporządzenie kserokopii, odpisów. W orzecznictwie również wskazuje się, że bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością (wyrok NSA z: 8.10.1999 r., IV SAB 46/99, Lex 47851; 20.3.2013 r., II OSK 552/13, Lex 1301134; wyrok WSA: w Warszawie z 16.6.2005 r., I SAB/Wa 18/05, Lex 179054; w Białymstoku z 18.9.2008 r. II SAB/Bk 12/08; w Poznaniu [z 19.12.2012 r.] IV SA/Po 1075/12, Lex 1234765).

Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Burmistrza, że niewydanie decyzji było spowodowane brakiem akt administracyjnych w związku z przekazaniem ich do sądu administracyjnego i brakiem decyzji "prawomocnej". W postępowaniu administracyjnym ustawodawca przyjął wyłącznie pojęcie decyzji ostatecznej, która została zdefiniowana w art. 16 § 1 kpa. Decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 kpa jest decyzją ostateczną, wiążącą erga omnes i wymaga podjęcia czynności wykonawczych. Orzeczenie zapadłe w trybie art. 138 § 2 kpa skutkuje tym, że decyzja organu I instancji zostaje zniesiona, a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powoduje utrzymanie stanu sprawy w toku.

Nie można bezczynności organu - w tym przypadku, po dwukrotnym uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji i po wyznaczeniu mu dodatkowo trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy - usprawiedliwiać cechą "szczególnego skomplikowania sprawy". Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), zatem również obowiązane są do przestrzegania terminów procesowych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 kpa. Okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny (proceduralny), czyli wynikać z konkretnej normy prawnej.

Wprawdzie w wyznaczonym terminie przez Kolegium do załatwienie spraw, tj. do 6 czerwca 2013 r. Burmistrz podjął działanie, ale nawet już po wyroku II SA/Op 555/12, oddalającym skargę na decyzję z [...] 2012 r., a następnie po doręczeniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, tj. w dniu 16 maja 2013 r., organ nie zakończył trwającego postępowania w tej sprawie, nie załatwił wniosku skarżącej [decyzją merytoryczną], nie wydał decyzji w terminie dodatkowym ani w terminach określonych w art. 35 kpa, a na dzień orzekania pozostawał w bezczynności. Bezczynność organu ma również miejsce wówczas, gdy w ustalonym terminie organ podjął działanie (czynność) w sprawie administracyjnej, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji.

W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji uznał, że zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej uznał za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd I instancji miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy i realną możliwość jej załatwienia przez Burmistrza w wyznaczonym wyrokiem terminie.

W ocenie Sądu I instancji nie ma usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność ta miała charakter rażący, bowiem Burmistrz podejmował pewne czynności w spornym okresie.

Sąd I instancji odstąpił od wymierzenia grzywny organowi, gdyż doszedł do wniosku, że nie jest ona konieczna do przymuszenia organu do załatwienia sprawy. Sąd I instancji miał na uwadze przede wszystkim okoliczność w jakiej sytuacji doszło do bezczynności, która jednak nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a organowi można przypisać jedynie brak prawidłowej interpretacji obowiązującego prawa, w tym art. 16 § 1 i art. 61 § 1 ppsa.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiodła [...] SA z siedzibą w [...] reprezentowana przez radcę prawnego J. L., zaskarżając wyrok w części tj. w zakresie pkt 2. w jakim stwierdzono, że przewlekła bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 149 § 1 ppsa polegające na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji braku podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu I instancji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji spowodowało pozbawienie skarżącej prejudykatu koniecznego do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa na podstawie art. 4171 § 3 kc, w sytuacji, kiedy wobec nieprawidłowej interpretacji obowiązującego prawa przez organ I instancji, w tym art. 16 § 1 kpa, art. 61 ppsa, koniecznym i jednocześnie możliwym było stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

II. z ostrożności procesowej , na wypadek uznania przez Sąd, że art. 149 § 1 ppsa jest przepisem prawa materialnego, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 ppsa polegające na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji braku podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu I instancji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji spowodowało pozbawienie skarżącej prejudykatu koniecznego do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa na podstawie art. 4171 § 3 kc, w sytuacji, kiedy wobec nieprawidłowej interpretacji obowiązującego prawa przez organ I instancji, w tym art. 16 § 1 kpa, art. 61 § 1 ppsa, koniecznym i jednocześnie możliwym było stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. niezastosowanie art. 45 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 § 3 kc, co w konsekwencji spowodowało pozbawienie skarżącej prejudykatu koniecznego do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa na podstawie art. 4171 § 3 kc, w sytuacji, kiedy tylko wyrzeczenie w przedmiocie rażącej bezczynności umożliwia skarżącej wykorzystanie konstytucyjnie zagwarantowanych uprawnień w przedmiocie realizacji uprawnień odszkodowawczych za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji;

- orzeczenie o kosztach postępowania przez Sądem II instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, jednakże zarzut naruszeniu przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa) w istocie odpowiada zarzutowi naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) z punktu II.1 petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty naruszenia prawa materialnego, jako dalej idące, należało rozpoznać w pierwszej kolejności.

Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu błędnych ustaleń stanu faktycznego, zatem stan faktyczny ustalony zaskarżonym wyrokiem, jest dla Naczelnego Sąd Administracyjnego wiążący.

Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 16 § 1 kpa i art. 61 § 1 ppsa, okazał się być usprawiedliwiony. Norma prawna zawarta w art. 149 § 1, podobnie jak norma prawna zawarta w art. 154 § 1 ppsa, mimo że zawarte w ustawie procesowej, są normami materialnoprawnymi (odpowiednio – wyrok NSA z: 26.4.2006 r., II GSK 25/06, Lex nr 209715; 4.3.2010 r., II OSK 489/09, Lex nr 597633). Zaskarżony wyrok w punkcie 2 (drugim) narusza normę materialnoprawną, zawartą w art. 149 § 1 zd. 2 ppsa w zakresie, w jakim na skutek błędnej wykładni art. 149 § 1 ppsa Sąd I instancji uznał, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do przyjęcia, że Burmistrz dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Ustawodawca wprowadził zasadę załatwiania bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 i 2 kpa; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 154). Zgodnie z art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 kpa. W przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym, bądź w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa), załatwienie sprawy winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej. Artykuł 37 § 1 kpa stanowi zaś, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami kpa, służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ, do którego wpłynęło takie zażalenie, jeśli uzna je za zasadne, wyznacza organowi rozpoznającemu sprawę dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (§ 2). Po wyczerpaniu środków przewidzianych w owym przepisie strona może wnieść, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Art. 149 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie (jak to było według stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 kwietnia 2011 r.), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Przesłanki zawarte w art. 149 § 1 ppsa nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania i stwierdzenia rażącego charakteru przewlekłości.

Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 ppsa wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie - z analizy tego przepisu, w kontekście normatywnym art. 4171 § 3 kc wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu bądź oddalenia skargi na bezczynność.

Zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 kpa (art. 6 kpa). Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Urzeczywistnienie praworządności wiąże się zwykle z szybkością postępowania (Z. Janowicz - op. cit.- uw. 1 do art. 12 kpa).

Pojęcie "bezczynności organu" jest nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa, np. art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie (G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 115, 116 i podana tam literatura przedmiotu).

W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (wyrok NSA z 14.6.1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24).

W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa, ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z 20.7.1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000/6/87). Ocena prawna NSA wyrażona w tym orzeczeniu zasługiwała na aprobatę do czasu nowelizacji kpa z 3 grudnia 2010 r., ponieważ literalna wykładnia omawianych przepisów nie znajdowała wówczas uzasadnienia na gruncie wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie ulega wątpliwości, że organ administracyjny, do którego wpłynie podanie ma określone przepisami kodeksowymi obowiązki wobec wnoszącego. Wobec tego zasadnym był wniosek, że winny mieć w stosunku do niego zastosowanie instytucje procesowe mające na celu przeciwdziałanie bezczynności organu.

Pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania częściowo się pokrywają. Mogą wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mimo, że żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje, itd. Stany faktyczne poddawane ocenie mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie – co do zasady – jest następstwem owej przewlekłości. Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w regulacji prawnej, która wiąże ze stwierdzeniem bezczynności organu obowiązek wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy (art. 37 § 2 kpa, art. 149 § 1 ppsa), która to sankcja nie może być zastosowana w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przerodzi się ono w bezczynność organu, która nie przestanie istnieć w dacie orzekania przez organ wyższego stopnia lub sąd administracyjny.

Środki przeciwdziałania bezczynności organu istniejące na gruncie postępowań administracyjnych, jak i na gruncie postępowania przed sądem administracyjnym, co do zasady dawały stronie realne gwarancje przeciwdziałania opieszałości w działaniach organów administracji publicznej. W doktrynie trafnie wskazuje się, że środki te zawodzą, szczególnie w sytuacji, gdy niezałatwienie sprawy w terminie jest świadomym i celowym działaniem osoby będącej piastunem organu administracji (J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013/69/s. 10, p. 1.2, dalej J. P. Tarno, Bezczynność).

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wskazał, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie NSA z 21.12. 2010 r., II GPP 5/10, Lex nr 753418; wyrok NSA z 7.11.2013 r., II OSK 1852/12).

Jedną z zasad odnoszących się do działań organów administracji publicznej wyróżnia się zasadę efektywności wskazując, że pod nazwą tą kryje się sprawność, szybkość, skuteczność, czy ekonomiczność działań podejmowanych przez organy administracji. W konsekwencji obywatel ma prawo oczekiwać od administracji działań, które będą miały takie właśnie cechy. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" wynika z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), a także z art. 17 Europejskiego Kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Jednocześnie "w wymiarze Unii Europejskiej zasada efektywności oznacza obowiązek ustanowienia odpowiednich reguł nadzoru nad działaniami podmiotów wewnątrzpaństwowych". Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (J. P. Tarno – op. cit. s. 10 i n.).

Zaskarżony wyrok w punkcie 2 narusza funkcję kontrolną sądu administracyjnego. Ustawodawca nakazuje sądowi w przypadku ustalenia, że organ pozostaje w bezczynności, stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bądź że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (J. P. Tarno, Bezczynność, s. 15 p. 8.3). Nietrafnie zatem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednozadaniowe uzasadnienie tej części wyroku: "W ocenie Sądu nie ma natomiast usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność ta miała charakter rażący, bowiem Burmistrz podejmował jednak pewne czynności w spornym okresie" (s. 13 uzasadnienia wyroku II SA/Op 40/13, akapit drugi) jest nieprzekonujące i pozostaje w sprzeczności z pozostałą częścią uzasadnienia, wskazującego na długotrwałe okresy bezczynności (od 13 września 2012 r. – gdy Burmistrz otrzymał decyzję kasacyjną – do dnia [...] 2013 r. – dnia wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem II SA/Op 40/13). Trafnie Sąd I instancji ocenił, że brak akt administracyjnych, przesłanych Wojewódzkiemu Sądowi do sprawy II SA/Op 555/12, nie mógł być przeszkodą dla zakończenia kontrolowanej sprawy decyzją.

Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu błędnych ustaleń stanu faktycznego, zatem stan faktyczny ustalony zaskarżonym wyrokiem, jest dla Naczelnego Sąd Administracyjnego wiążący.

Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 16 § 1 kpa i art. 61 § 1 ppsa, okazał się być usprawiedliwiony. Norma prawna zawarta w art. 149 § 1, podobnie jak norma prawna zawarta w art. 154 § 1 ppsa, mimo że zawarte w ustawie procesowej, są normami materialnoprawnymi (odpowiednio – wyrok NSA z: 26.4.2006 r., II GSK 25/06, Lex nr 209715; 4.3.2010 r., II OSK 489/09, Lex nr 597633). Zaskarżony wyrok w punkcie 2 (drugim) narusza normę materialnoprawną, zawartą w art. 149 § 1 zd. 2 ppsa w zakresie, w jakim na skutek błędnej wykładni art. 149 § 1 ppsa Sąd I instancji uznał, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do przyjęcia, że Burmistrz dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd prawidłowo ustalił, że decyzja z [...] 2012 r. wpłynęła do organu I instancji 13 września 2012 r. Z tym momentem, mając na uwadze brzmienie art. 138 § 2 kpa, obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r., Burmistrz nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego w kwestii okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, towarzyszących decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 kpa; J. P. Tarno, Bezczynność, s. 12, uw.2.2 lit. e), a czego nie uczynił.

Burmistrz miał od początku postępowania obowiązek należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Z rażącym naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa), miast wydać decyzję merytorycznie kończącą postępowanie w sprawie w terminie w terminie jednego miesiąca od otrzymania decyzji z [...] 2012 r. (zatem do dnia 13 października 2012 r.; art. 36 § 3 kpa), decyzji merytorycznej nie wydał lecz dopuścił po upływie dalszych 7 miesięcy i 8 dni od dnia 13 października 2012 r., postanowienie z 22 kwietnia 2013 r. o powołaniu biegłego (art. 84 § 1 kpa). Do prowadzenia dowodu z opinii biegłego nie obligowały burmistrza ostateczne decyzje kasacyjne z [...] 2011 r. i z [...] 2012 r., ani prawomocny wyrok WSA w Opolu z 11 lutego 2013 r., II SA/Op 555/12. Podjęta czynność procesowa powołania biegłego po upływie 2 lat, 9 miesięcy i 2 dni od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie charakteryzowała się należytą koncentracją, konieczną w świetle art. 12 § 1 kpa.

Burmistrz nie procedował od dnia przekazania akt Kolegium (24 października 2012 r.) do dnia zwrotu akt (16 maja 2013 r.). Zaskarżenie decyzji kasacyjnej i przekazanie akt sądowi nie uzasadniało bezczynności organu administracji publicznej do czasu wydania prawomocnego wyroku i zwrotu akt. W sytuacji, kiedy organ upatruje przeszkody w prowadzeniu postępowania i załatwienia sprawy z powodu braku akt administracyjnych z uwagi na ich pozostawanie w sądzie, naraża się na zarzut bezczynności, gdyż nie występują przeciwwskazania do podjęcia takich działań, by pozyskać wymaganą dokumentację dostępnymi środkami jak np. wystąpić o nadesłanie akt, sporządzenie kserokopii, odpisów. W orzecznictwie wskazuje się, że bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością (wyrok NSA z: 8.10.1999 r., IV SAB 46/99, Lex 47851; 20.12.2011 r., I OSK 1471/11, Lex 1194181; 20.3.2013 r., II OSK 552/13, Lex 1301134; wyrok WSA: w Warszawie z 16.6.2005 r., I SAB/Wa 18/05, Lex 179054; w Białymstoku z 18.9.2008 r. II SAB/Bk 12/08, Lex 526437; w Poznaniu z 19.12.2012 r. IV SA/Po 1075/12, Lex 1234765). Trafnie Sąd I instancji ocenił, że brak akt administracyjnych, przesłanych Wojewódzkiemu Sądowi do sprawy II SA/Op 555/12, nie mógł być przeszkodą dla zakończenia kontrolowanej sprawy decyzją. W dobie powszechnej dostępności urządzeń kopiujących (skanery, kserografy), Burmistrz obowiązany był przed przesłaniem akt Wojewódzkiemu Sądowi, sporządzić odpisy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i po uwierzytelnieniu odpisów tych dokumentów, skutecznie procedować dla wydania decyzji merytorycznej w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa. Nie zwrócenie się do WSA o wypożyczenie akt administracyjnych na kilka dni dla sporządzenia uwierzytelnionych odpisów dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i nie prowadzenie sprawy w dalszym ciągu decyduje o przewlekłości postępowania w kontrolowanej sprawie (J. P. Tarno, Bezczynność, s. 11-12, p. 2.2., lit. c). Sporządzenie przez właściwy organ odpisów dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i po uwierzytelnieniu odpisów tych dokumentów, dalsze procesowanie, uchroniło organ od stwierdzenia, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie kontrolowanej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.9.2014 r., I OSK 2001/14, cbosa),

Burmistrz w sposób nieuzasadniony wyznaczał dodatkowe terminy załatwienia sprawy (art. 36 kpa; J. P. Tarno, Bezczynność, s. 11, p. 2.2., lit. b), przy czym po dniu 6 czerwca 2013 r. (wyznaczonym przez Kolegium na podstawie art. 37 par. 2 kpa) kolejno: do 28 czerwca 2013 r., 28 lipca 2013 r., 23 sierpnia 2013 r., przy czym żadnego z tych terminów nie dotrzymał i aż do dnia wyrokowania zaskarżonym wyrokiem (9 października 2013 r.), decyzji nie wydał.

W kontrolowanej sprawie doszło zatem do mieszanej formy przewlekłego prowadzenia postępowania (J. P. Tarno, Bezczynność, s. 11, p. 2.2), co doprowadziło do bezczynności (jako kwalifikowanej postaci przewlekłego prowadzenia postępowania) z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 ppsa).

Zarzut niezastosowania art. 45 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 § 3 kc, okazał się nieusprawiedliwiony.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 ppsa w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) – w istocie tożsamy z odpowiadającym mu zarzutem naruszenia prawa materialnego, okazał się nietrafny.

Skoro zatem zaskarżony wyrok dotknięty jest jedynie naruszeniem prawa materialnego w postaci błędnego określenia skutków z art. 149 § 1 zd. 2 ppsa, na podstawie art. 188 ppsa należało zaskarżony wyrok uchylić w punkcie 2 (drugim) i stwierdzić, że bezczynność Burmistrza [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 2 ppsa wymierzył Burmistrzowi [...] 500 zł grzywny. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.