Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 957/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi H. N. i J. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. N. i J. N. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania H. N. i J. N. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2020 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2007 r. nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia wniosku K. W. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego - segment [...] na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Pismem z 29 lipca 2019 r. H. N. i J. N. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB z [...] stycznia 2007 r., wskazując, że zamienny projekt budowlany został sporządzony na mapie zasadniczej nie przeznaczonej do celów projektowych. Ponadto, jak wyjaśnili, budynek mieszkalny został zrealizowany częściowo na cudzym gruncie, tj. działce nr [...] należącej do wnioskodawców, co prowadzi do wniosku, że decyzja PINB została wydana na podstawie sfałszowanej dokumentacji.

Pismem z 30 sierpnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) jako organ nadzoru zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek H. N. i J. N. postępowania, a na następnie decyzją z [...] stycznia 2020 r. na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB z [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona żądną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przytaczając treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ zauważył, że zatwierdzony przez PINB projekt budowlany zamienny zawiera część opisową projektu zagospodarowania działki sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednakże jak wynika z klauzuli, w którą została zaopatrzona ww. kopia aktualnej mapy zasadniczej, mapa ta nie mogła służyć do celów projektowych. W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W myśl art. 34 ust. 3 p.b. projekt budowlany powinien zawierać między innymi projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133), projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493) określało rodzaje klauzul w jakie powinny być zaopatrzone mapy. Zdaniem [...]WINB, PINB nie naruszył w sposób rażący ww. przepisów, albowiem inwestor przedłożył projekt zagospodarowania działki na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przy czym PINB, wydając decyzję nr [...] nakładającą na T. W. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego wraz z oceną techniczną dokonanych zmian w budynku mieszkalnym, nie wskazał, jakie wymagania powinien spełniać ww. projekt. Powyższe prowadzi do wniosku, że wadliwość dotykająca złożony projekt zamienny stanowi zwykłe, tj. niekwalifikowane naruszenie prawa. W świetle treści, która powinna być nadawana art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak wskazał [...]WINB, analizowane naruszenie nie wywołuje również skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. N. i J. N., wnosząc o jej uchylenie.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] marca 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] stycznia 2020 r. GINB wyjaśnił, że decyzja [...]WINB jest prawidłowa, albowiem całokształt okoliczności sprawy nie wskazuje, by decyzja PINB z [...] stycznia 2007 r. została wydana z naruszeniem uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Organ odwoławczy zauważył, że zatwierdzenie projektu budowlanego, do którego sporządzenia użyto niewłaściwej mapy nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 16 października 2008 r. sygn. II OSK 1194/07; wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2006 r. sygn. VII SA/Wa 994/06). Jest to naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 4 p.b., które jednak w ocenie GINB nie ma charakteru rażącego. Natomiast to, że w wyniku błędu na mapie PINB nie dostrzegł, iż sporny budynek został wykonany częściowo na działce nr ew. [...], może co najwyżej stanowić, jak wskazał GINB, podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2007 r., a nie do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Warszawę z 13 października 2016 r. sygn. VII SA/Wa 2641/15). Ujawnienie się nowych okoliczności, czy też fałszywości dowodów nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Przesłanką wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zgodnie z art. 51 ust. 4 p.b. jest stwierdzenie, że przedłożony projekt jest zgodny z przepisami prawa. Rozpatrując z urzędu całość zgromadzonego materiału dowodowego w tym kontekście GINB stwierdził, że brak jest okoliczności wskazujących, iż decyzja o zatwierdzeniu kontrolowana została przez PINB wydana z naruszeniem prawa. Z materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby przedłożony projekt został sporządzony z oczywistym naruszeniem przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Przy ocenie stopnia naruszenia prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie można także pominąć upływu ok. 13 lat od dnia jej wydania (por. wyrok TK z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13, wyrok NSA z 30 marca 2016 r. sygn. II OSK 1871/14; wyrok NSA z 25 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1603/14).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] marca 2020 r. złożyli H. N. i J. N., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 6 i 7 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wadą istotną projektu zamiennego jest brak mapy do celów projektowych, która zgodnie z art. 34 pkt 3 ust. 1 p.b. jest niezbędna w każdym przypadku. Z mapy do celów projektowych wynika, że budynek mieszkalny inwestorów jest częściowo posadowiony na gruncie – działce nr ew. [...]. Działka ta jest własnością skarżących, w związku z czym inwestorzy nie posiadali prawa do wykorzystania cudzego gruntu do wznowienia prac budowlanych. Zatwierdzenie mapy zasadniczej w projekcie zamiennym zamiast mapy do celów projektowych jest jawnym zafałszowaniem dokumentacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że gdyby planowana budowa budynku mieszkalnego posiadała mapę do celów projektowych, to widoczne by było, czy dana inwestycja w całości mieści się na działce nr ew. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wykorzystał swoje stanowisko i poprzez wydane decyzje przyczynił się do zagarnięcia mienia stanowiącego własność skarżących. Skarżący zauważyli również, że powołane przez GINB wyroki nie zawierają oceny prawnej, która została przytoczona jako potwierdzająca stanowisko zajęte w sprawie przez organ nadzoru.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji z [...] marca 2020 r.

Skarżący w piśmie z 12 lipca 2020 r. odnieśli się do stanowiska sformułowanego przez organ, wskazując na jego wadliwość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] marca 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotem wniosku skarżących, który został rozpatrzony przez GINB jako organ nadzoru, pozostaje decyzja PINB z [...] stycznia 2007 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego - segment [...] na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] i udzielająca (K. W.) pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. To rozstrzygnięcie miało związek z uprzednim uchyleniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z [...] listopada 2006 r. własnej decyzji z [...] września 2001 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę osiedla małych domów mieszkalnych z garażami i przyłączami sieciowymi: tj. 17 zespołów 4-segmentowych budynków mieszkalnych, 2 budynków mieszkalnych wolnostojących z gabinetami lekarskimi oraz 1 budynku mieszkalnego wolnostojącego przy ul. [...] w [...] w części dotyczącej budynku mieszkalnego oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu jako segmenty nr [...] ze względu na ustalenie, że został on wykonany z istotnymi zmianami w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji i względem niego PINB decyzją z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nałożył na T. W. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego wraz z oceną techniczną dokonanych zmian w ww. budynku mieszkalnym - segmencie [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela całość uwag, jakie organ nadzoru zamieścił w treści zaskarżonej decyzji odnośnie do charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i wyjaśnienia, które organ zawarł w decyzji z 12 marca 2020 r., wskazując, jak należy rozumieć znaczenie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Trafnie bowiem GINB stwierdził, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżących, że względu na jego przedmiot, organ nadzoru ocenia wyłącznie, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2129/19). W pełni zgodzić się należy równocześnie z wykładnią nadawaną w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu, jak się przyjmuje w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r. sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2392/16).

Tym trafnym uwagom odnoszącym się do wykładni, jaka powinna być nadawana art. 156-157 k.p.a., nie towarzyszyła jednakże poprawna analiza okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje bowiem, że kontrolowana decyzja opiera się na niepełnych ustaleniach (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), wobec czego wnioski wywiedzione z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie mogą być traktowane jako prawidłowo rozstrzygające o tym, czy kwestionowana decyzja PINB z [...] stycznia 2007 r. nie jest obarczona jedną z wad kwalifikowanych nakazujących stwierdzenie jej nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zastępuje bowiem pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie powinno podlegać jednocześnie wątpliwości, że istotne znaczenie ma zakres istotnych odstępstw, których dopuścił się inwestor i to, czy są one zgodne z przepisami, albowiem ewentualna zgoda na wznowienie robót budowlanych musi być traktowana jako rozstrzygająca o uprawnieniu inwestora do zrealizowania inwestycji odmiennej w sposób istotny od tej, na którą pozwolenie uprzednio wydał organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przyjęta wykładnia powoduje, że w sprawie dotyczącej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego nie da się pominąć kwestii tego, na czym polegało istotne odstępstwo od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Tego kontekstu rozważań GINB nie wziął tymczasem pod uwagę, pomimo że miał on kluczowe znaczenie z punktu widzenia prawidłowości stosowania w sprawie art. 51 ust. 4 p.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jakkolwiek w treści zaskarżonej decyzji GINB wskazał bowiem, że rozpatrzył "z urzędu całokształt okoliczności sporawy" (s. 3 decyzji), to wniosek ten nie znajduje pokrycia w jej uzasadnieniu, jeżeli organ nadzoru w żaden sposób nie wyjaśnił, jakich odstępstw dopuścił się inwestor przy realizowaniu spornej inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego nr [...] – segmentu [...] i dlaczego złożony przez T. W. i następnie zatwierdzony przez PINB projekt budowlany zamienny powinien być traktowany jako prawidłowo realizujący obowiązek wynikający z decyzji z [...] sierpnia 2006 r. nr [...].

Sąd temu zagadnieniu nadaje znaczenie mające wpływ na wynik kontrolowanej sprawy prowadzonej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, uwzględniając, że kwestionowana decyzja PINB nr [...] posiada dwuzdaniowe uzasadnienie sprowadzające się jedynie do wskazania, że inwestor złożył do organu nadzoru budowlanego "wniosek na dokończenie robót budowlanych [...] do którego dołączone były 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego" i Prezydent miasta [...] uchylił wcześniej wydane na wniosek inwestora pozwolenie na budowę. Nadana uzasadnieniu decyzji treść nie pozwalała więc na zweryfikowanie zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia przez pryzmat oceny stanowiska zajętego przez organ w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 p.b., ponieważ nie odnosiło się ono do warunków materialnych wydania tejże decyzji. Analogiczną ogólnikowością charakteryzowała się też decyzja PINB z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] nakładająca obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego wraz z oceną techniczną dokonanych zmian przy budowie segmentu [...] odstępująca od szczegółowego wyjaśnienia podstaw jej wydania. Temu zaniechaniu towarzyszyło równocześnie ograniczenie treści protokołu oględzin obiektu budowlanego z 12 lipca 2006 r., a więc dokumentu, na którym bazowało zainicjowanie postępowania naprawczego w sprawie, do nic nie wyjaśniającego stwierdzenia: "Budynek zlokalizowany na działkach przy ul. [...] o nr roboczym [...]segment [...] został wykonany z istotnymi zmianami w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji". Powoduje to, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, który został następnie przekazany wraz ze skargą Sądowi, organy orzekające w sprawie, tj. GINB, a wcześniej [...]WINB nie mogły wywieść jednoznacznego wniosku o nieobarczeniu badanej decyzji PINB nr [...] jakąkolwiek wadą skutkującą jej nieważnością, w szczególności wniosku zaprzeczającego, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli akta sprawy, którymi dysponowały organy, nie pozwalały – jak ocenia to Sąd - ustalić nawet tej podstawowej kwestii, jaką jest zakres istotnych odstępstw, których miał dopuścić się inwestor ([...]) podlegających prawnej legalizacji w tym postępowaniu (art. 36a ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 4 p.b.). W uzasadnieniu odwołania, a następnie skargi skarżący część swoich uwag względem treści decyzji PINB i decyzji GINB, która rozstrzygnęła o jej legalności, powiązali ze zmianami wprowadzonymi przez inwestora, niemniej materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala w sposób bezsporny się do nich odnieść.

Niewątpliwie przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nakazywał organowi nadzoru kierowanie się wnioskami, których treść i przypisywane im znaczenie prawne kształtowała treść pozostających w obrocie prawnym ostatecznych decyzji wydanych w ramach postępowania naprawczego. O ile jednak obowiązywanie decyzji PINB nr [...] poprzedzającej kwestionowaną decyzję nr [...] nie pozwalało GINB sformułować stanowiska sprzeciwiającego się uznaniu odstępstw, których się dopuścił inwestor, jako istotnych, to nie znosiło ciążącego na organie nadzoru obowiązku zweryfikowania, czy rozstrzygnięcie następczo przyjmujące, że charakter odstępstw pozwalał na zatwierdzenie projektu zamiennego, odpowiada prawu w stopniu nienakazującym jego wyeliminowania ze skutkiem ex tunc. Tenże wymóg wymuszał na organach nadzoru przeprowadzenie szczegółowej analizy zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego, a przy tym wymuszał posłużenie się przy kontroli legalności decyzji PINB z [...] stycznia 2007 r. dokumentacją budowlaną pozostającą częścią udzielonego przez Prezydenta Miasta [...] pozwolenia na budowę przeniesionego z R. Ł. na T. W. decyzją z [...] sierpnia 2006 r. Mając na uwadze płytkość ustaleń faktycznych, które znalazły odzwierciedlenie w materiale dowodowym PINB, wydaje się, że tylko w ten sposób możliwe byłoby bowiem dokonanie kontroli podstawowych założeń, którymi kierował się organ, zastosowując w sprawie dyspozycję art. 51 ust. 4 p.b., jeżeli nakaz sporządzenia projektu budowlanego zamiennego nie daje jakichkolwiek wskazówek pozwalających w trybie nadzorczym ustalić rzeczywisty przedmiot postępowania naprawczego.

Ustalenie, czego dotyczyły istotne odstępstwa i czy zostały one w sposób poprawny uwzględnione w projekcie budowlanym zamiennym, dawałoby dopiero GINB podstawę do oceny spełnienia pozostałych wymagań w zakresie, w jakim jest to niezbędne do prawidłowego rozważenia legalności kwestionowanej decyzji ocenianej przez pryzmat przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. – czy projekt został sporządzony zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania tejże decyzji oraz zasadami wiedzy technicznej i jest kompletny z punktu widzenia celu, któremu ma służyć. W tych warunkach, w jakich została przeprowadzona kontrola decyzji z [...] stycznia 2007 r. przez GINB, brak było możliwości wszechstronnego i dokładnego sprowadzenia, czy zatwierdzony kwestionowaną decyzją projekt zamienny spełnia warunki techniczno-budowlane, jak też pozostaje zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów mieszkaniowych, rekreacyjnych zlokalizowanych pomiędzy ulicą [...] a ulicą [...] w [...], co stanowiło warunek wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 p.b.

W toku postępowania naprawczego obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, z kolei obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 p.b. mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. i sposób dopełnienia przez organ tego nakazu niewątpliwie mieści się przedmiocie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 51 ust. 4 p.b. To, że wnioskodawcy w ramach postawionych zarzutów tych kwestii nie podnosili nie oznacza, że organ nadzoru z urzędu nie powinien ich poddać samodzielnej ocenie znajdującej swoje rozwinięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sam wniosek, że "brak jest okoliczności, wskazujących, ze decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego została wydana z rażącym naruszeniem prawa", jeżeli nie towarzyszyło mu ujawnienie przesłanek, w oparciu o które został on sformułowany, nie spełnia wymagania, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a., uniemożliwiając poddanie go kontroli sądowej w zakresie odpowiadającym funkcji tejże kontroli.

Wskazywana niepełność ustaleń czyniąca wydane przez GINB rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji PINB przedwczesnym łączyła się ze zbyt uproszczonym rozważeniem zastrzeżeń podnoszonych w sprawie przez skarżących. Szczegółowe wymogi projektu budowlanego zamiennego w dacie wydania kwestionowanej decyzji PINB regulowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Przepisy rozdziału 3 ww. rozporządzenia stanowiły o wymogach projektu zagospodarowania działki lub terenu, a rozdziału 4 rozporządzenia o wymogach projektu architektoniczno – budowlanego. Projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien był zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z zastrzeżeniem § 10 rozporządzenia, tj. z zastrzeżeniem, że skala mapy dostosowana być musiała do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniać powinna czytelność projektu. Rodzaje i zakres opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, w tym podczas projektowania obiektów budowlanych, regulowało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 25, poz. 133). W rozporządzeniu tym wskazane zostało, że projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub jednostkowej (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), jak również określono jaką treść powinna posiadać tego rodzaju mapa, by mogła być użyta jako mapa dla celów projektowych (§ 6 rozporządzenia). Wymienione wyżej uregulowania prawne stanowiły dla organu nadzoru budowlanego podstawę do żądania od inwestora, by przedstawiony przez niego projekt zagospodarowania terenu był sporządzony na aktualnej mapie zasadniczej do celów projektowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB przyjął, że zatwierdzenie projektu budowlanego, do którego sporządzenia użyto niewłaściwej mapy, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, niemniej nie wyjaśnił w żaden sposób tejże oceny, odwołując się wyłącznie do dwóch orzeczeń sądowych, w których jednakże tego rodzaju stanowisko, jak trafnie zwrócili uwagę skarżący, nie zostało sformułowane.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, że wskazywaną wadliwość z punktu widzenia sposobu rozumienia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należy oceniać zasadniczo przez pryzmat skutków, które wywołuje zaakceptowanie posłużenia się w postępowaniu naprawczym mapą niemogącą zostać użytą jako mapa do celów projektowych. Przy czym tego rodzaju skutki powinny podlegać rozważeniu nie w sposób ogólny, ale konkretny odnoszony do uwarunkowań danej sprawy. Jeżeli złamanie wymagania, o którym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, ma zatem charakter formalny i nie pociąga za sobą żadnych następstw, oczywistym jest, że działanie takie nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Inaczej, zdaniem Sądu, trzeba jednakże postrzegać sytuację, gdy pominięcie przez organ obowiązku zweryfikowania poprawności sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w zakresie użytej przez projektanta mapy służącej sporządzeniu projektu zagospodarowania terenu, prowadzi do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, która odnosi się do inwestycji nieodpowiadającej charakterowi rzeczywistych istotnych odstępstw, których dopuścił się inwestor przy realizacji tychże robót.

Celem nadrzędnym instytucji procesowej polegającej na nakazaniu inwestorowi sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, a następnie poddania go procedurze oceny prawnej prowadzącej do jego zatwierdzenia, jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, który uwzględnia istotne odstępstwa od projektu, których w procesie wykonawczym dopuścił się inwestor (art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). Nieuwzględnienie w toku prowadzenia tego postępowania faktu usytuowania obiektu budowlanego w sposób nieodpowiadający warunkom wydanego pozwoleniu na budowę, wynikające z niewezwania inwestora do przedstawienia prawidłowego projektu zagospodarowania terenu, tj. sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych, która ujawniałaby faktyczne przestrzenne usytuowanie obiektu względem granic nieruchomości, niewątpliwie przeczy powyższemu celowi i powinno zostać wzięte pod uwagę przy ocenie analizowanego naruszenia.

Mając na uwadze zainicjowany przez skarżących tryb postępowania, a także regułę niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, wymaga jednocześnie podkreślenia, że rzeczą organu nadzoru w niniejszej sprawie było ustalenie wyłącznie postaci wadliwości, którą należałoby przypisać PINB z uwagi na zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego z naruszeniem wymagania sporządzenia go na aktualnej mapie do celów projektowych a nie poddanie badaniu kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane określonej przez skarżących jako "zagarnięcie własności" działki nr ew. [...]. W tym bowiem zakresie pogląd GINB należy uznać za trafny. Wprawdzie wytyczenie w terenie w trakcie robót budowlanych wykonywanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2001 r. znak: [...] budynku mieszkalnego, które skutkuje tym, że segment [...], który powinien być w całości usytuowany na działce nr ew. [...] w części został zlokalizowany również na należącej do skarżących działce nr ew. [...] przesądza o wykonaniu robót budowlanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, niemniej z akt sprawy nie wynika, by to odstępstwo zostało przez PINB dostrzeżone w toku postępowania zakończonego decyzją nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko, zgodnie z którym podstawą do ustalenia prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego jest stan faktyczny ustalony przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3393/19). Okoliczność, na którą zwrócili uwagę skarżący, żądając stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], w kontrolowanym postępowaniu mogła zatem podlegać odpowiedniemu uwzględnieniu w ramach przypisanego PINB naruszenia prawa (art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 p.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wyłącznie przez pryzmat oceny skutków, jakie to rozstrzygnięcie wywiera z punktu widzenia wymagań praworządności, a nie jako ujawnienie się nowej istotnej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

W sprawie nie mogło dojść do naruszenia powołanych w skardze przepisów rozdziału 12 działu II k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a.), ponieważ organy nadzoru budowlanego w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie mogły wadliwości obarczającej sporną decyzję PINB powiązać z innymi wadami kwalifikowanymi aniżeli te, które określa art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] uzasadnić zaistnieniem przyczyn wznowienia postępowania. Zasada wyłączająca konkurencję trybu wznowienia postępowania z trybem stwierdzenia nieważności decyzji ma w literaturze charakter niesporny (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 804-805).

Przypisywane przez skarżących piastunowi organu (PINB) "działanie z premedytacją" wykorzystujące zajmowane stanowisko służbowe, pozostaje subiektywną oceną skarżących, która nie znajduje podstaw w zebranym materiale dowodowym i pozostaje bez związku z powołanymi w skardze przepisami - art. 156 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a. Pozostaje ona również, zdaniem Sądu, arbitralna o tyle, że nie uwzględnia faktu, iż jak wynika ze wspólnych akt sprawy dotyczącej postępowania naprawczego prowadzonego dla budynku mieszkalnego nr [...] – segmentów [...], także złożoną przez skarżących dokumentację budowlaną odnoszącą się do należącego do nich segmentu [...] obciąża wadliwość analogiczna do tej, która została stwierdzona przez GINB. Także bowiem projekt budowlany zamienny (projekt zagospodarowania terenu) zatwierdzony na wniosek skarżących decyzją PINB z [...] stycznia 2007 r. nr [...], której są adresatami, został sporządzony na mapie nie mogącej służyć do celów projektowych, jak wynika to jednoznacznie z zamieszczonej na niej klauzuli. Zarzut, że organ powinien posiadać wiedzę, chociażby mając dostęp do geoportalu, o przesunięciu usytuowania budynku, powinni zatem skierować i w stosunku do siebie, skoro w terminie wydania kwestionowanej decyzji jako inwestorzy posługiwali się dokumentacją budowlaną nie tylko oczywiście niezgodną z wymaganiem art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 4 p.b., ale i nieodpowiadającą geodezyjnemu wyznaczeniu budynku i tylko "nieuwaga", a posługując się sformułowaniem skarżących - "niekompetencja" organu sprawiła, że korzystają z przyznanego im uprawnienia polegającego na zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych decyzją nr [...]. Ten kontekst i uwagi w nim się mieszczące nie mają znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji GINB z [...] marca 2020 r., zostały jednakże sformułowane przez Sąd z uwagi na potrzebę nadania wadliwościom prawnym obciążającym postępowanie naprawcze prowadzone względem całego budynku mieszkalnego nr [...] – segmenty [...] nieco bardziej zobiektywizowanego obrazu aniżeli wynika on z zarzutów formułowanych przez skarżących w składanych przez nich pismach.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania Sądu, a następnie po przeprowadzeniu z ich zastosowaniem kontroli legalności decyzji PINB nr [...] dać wyraz swoim wnioskom w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.