Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1293/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Gminy
Treść wyniku: stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 169  ust. 1, art. 170, art. 171
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 73a, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94, art. 99 ust. 1 a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 1293/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 marca 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędzia: WSA Grażyna Firek, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r., sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, na uchwałę Związku Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa w Mszanie Dolnej, z dnia 29 stycznia 2010 r. Nr I/2/2010, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej I. stwierdza niezgodność z prawem uchwały budżetowej Związku Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa w Mszanie Dolnej na 2010 rok, nr I/2/2010 z dnia 29 stycznia 2010 r. w części w jakiej zaplanowano rozchody budżetu przeznaczone na spłatę zaciągniętych kredytów (§ 3 ust. 2 w zakresie rozchodów budżetowych i załącznik nr 3 § 992) oraz wydatki na obsługę długu (§ 2 pkt 1 i załącznik nr 2 Dział 757), w wysokości łącznie przekraczającej kwotę 54.424zł (pięćdziesiąt cztery tysiące czterysta dwadzieścia cztery złote 00/100), jak również w części dotyczącej prognozy długu publicznego na lata 2009-2015 zawartej w załączniku Nr 5; II. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie złożyła skargę na uchwałę budżetową Zgromadzenia Związku Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa w Mszanie Dolnej na rok 2010 Nr I/2/2010 z dnia 29 stycznia 2010r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, w zakresie w jakim przekroczone zostały wskaźniki określone w art. 169 ust. 1 w związku z art. 171 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych, które na podstawie art. 121 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, obowiązują do 2013r. W uzasadnieniu skargi podała, że zaskarżona uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie Zespół Zamiejscowy w Nowym Sączu w dniu 2 lutego 2010 r. Z zaskarżonej uchwały wynika, że Zgromadzenie Związku określiło prognozowane dochody w kwocie 362.827 zł. Jednocześnie zostały zaplanowane rozchody budżetu przeznaczone na spłatę zaciągniętych kredytów w wysokości 535.316 zł oraz wydatki na obsługę długu w kwocie 45.265 zł, czyli łącznie 580.585 zł. Powyższa suma stanowi 160,02% planowanych dochodów ogółem, co narusza powołane powyżej przepisy art. 169 ust. 1, w związku z art. 171 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Rozchody przeznaczone na spłatę zaciągniętych kredytów oraz wydatki na obsługę długu, nie mogą bowiem przekraczać 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego. Wskazano ponadto, że istotną nieprawidłowością zaskarżonej uchwały jest także przekroczenie dopuszczalnego poziomu długu, który do 2013 roku unormowany jest na podstawie art. 121 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, przepisami art. 170 w związku z art. 171 ustawy o finansach publicznych. Zadłużenie Związku na koniec 2010 roku, według przedstawionej w załączniku Nr 5 Prognozy długu publicznego ZGDGRiK wyniesie 1.599.712 zł, co stanowi 440,9% planowanych dochodów i wielokrotnie przekracza ustaloną prawem granicę. Wskazane przepisy ustalają bowiem zasadę, że łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% wykonanych dochodów ogółem jednostki, zaś w trakcie roku budżetowego łączna kwota długu na koniec kwartału nie może przekroczyć 60% planowanych dochodów. Ustawowy limit zadłużenia, według powyższej prognozy, przekroczony jest także w 2011 roku – 132,28% i 2012 roku – 104,4%.

W odpowiedzi na skargę Związek Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa w Mszanie Dolnej wniósł o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności podniesiony został zarzut, iż wskazany w skardze organ, nie jest biernie legitymowany. Zaskarżona uchwała została bowiem podjęta przez kolegialny organ związku tj. przez Zgromadzenie Związku, który powinien być stroną przeciwną w stosunku do skarżącego. Jest to bowiem organ, którego działanie jest przedmiotem skargi. Następnie podniesiono, że w żadnym z aktów prawnych, nie zostało uściślone, jak ma to miejsce w stosunku do gmin, jakie składniki stanowią dochód własny związków międzygminnych. Ponieważ związek międzygminny nie jest jednostką samorządu terytorialnego, to nie obejmuje go swoim zakresem ustawa z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Dochody w oparciu o które Związek Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa może budować plan finansowy, wynikają z § 22 przyjętego Statutu. Biorąc pod uwagę zapisy statutu zaplanowano dochody w oparciu o realne źródła. Wszystkie wartości dochodów według ich źródeł wyliczono na podstawie obowiązujących zasad, biorąc pod uwagę art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych. Proces planowania dochodów został przeprowadzony prawidłowo, a dochody i przychody przyjęte zostały na realnym poziomie. Ponadto wszystkie pozycje wydatków zostały wyliczone w oparciu o dane i przy zastosowaniu obowiązujących zasad. Tak samo została wyliczona wartość rozchodów przeznaczonych na sfinansowanie spłaty kapitałów zaciągniętych pożyczek. Obliczenie wartości rozchodów było stosunkowo łatwe, gdyż w momencie planowania pożyczki te były już w trakcie spłat, a więc wyliczenia dokonano na podstawie obowiązujących harmonogramów, które są załącznikami do umów. Pożyczki zaciągnięte były bowiem w latach poprzednich, a obecny Zarząd Związku miał obowiązek ich realizacji. Tak więc w planie finansowym Związku na rok 2010 nie naruszono kardynalnej zasady gospodarki finansowej mówiącej o tym, że suma zaplanowanych wydatków i rozchodów nie może być większa od zaplanowanych dochodów i przychodów.

Jednocześnie zostało przyznane, że faktycznie przekroczony został wskaźnik określony w art. 169 ustawy o finansach publicznych. Sytuacja taka była jednak w zaistniałej sytuacji nie do uniknięcia. Budżet został zaplanowany prawidłowo i to zarówno po stronie dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów. Wartości dotyczące spłat zaciągniętych wcześniej rat pożyczek, a przypadających na 2010 r. musiały być przyjęte na poziomie określonym w podpisanych wcześniej umowach. Gdyby tak się nie stało, to wówczas wystąpiłyby dodatkowe koszty związane z realizacją podpisanych wcześniej umów (np. odsetki od nieterminowych spłat rat pożyczek), co byłoby niezgodne z zasadą gospodarności. Wskazane powyżej okoliczności doprowadziły także do przekroczenia dopuszczalnego poziomu długu, który regulowany jest przepisami art. 170 w zw. z art. 171 ustawy o finansach publicznych.

W odpowiedzi na skargę zwrócono również uwagę na trudną sytuację Związku, popełnione wcześniej błędy związanie z planowaniem oraz na niedostosowanie przepisów o gospodarce finansowej do specyfiki działania związków międzygminnych.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Skarżąca pismem z dnia 28 października, doprecyzowała żądanie skargi, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie podkreślić należy, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. - kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W oparciu zaś o postanowienie przepisu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, natomiast stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. - w sprawach ze skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach zakresu administracji publicznej.

Przechodząc do merytorycznej części uzasadnienia stwierdzić należy, iż przedmiotowa skarga jest częściowo zasadna i jako taka w tej części zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając w pierwszej kolejności zarzut Związku Gmin w zakresie braku legitymacji biernej należy wskazać, że nie może on podlegać uwzględnieniu. Organem, który wydał w sprawie wadliwy akt jest co prawda Zgromadzenie Związku Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa w Mszanie Dolnej, jednakże jest ono organem uchwałodawczym w ramach struktury organizacyjnej organu administracji publicznej tj. Związku Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa w Mszanie Dolnej. Dlatego też zaskarżone uchwały są wydane przez organ administracji, którym w tym przypadku jest Związek Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa w Mszanie Dolnej. W badaniu oceny zgodności z prawem wydanych aktów administracyjnych okolicznością nie mającą znaczenia dla oceny legitymacji biernej jest struktura organizacyjna organu administracji. Z tych powodów Sąd nie uwzględnił zarzutu organu o braku legitymacji biernej po stronie wskazanego w skardze organu.

Nie budzi również wątpliwości fakt, iż Uchwała Budżetowa Zgromadzenia Związku Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa w Mszanie Dolnej Nr I/2/2010 z dnia 29 stycznia 2010r., określająca dochody i przychody oraz wydatki i rozchody Związku w 2010r., wymaga - wbrew twierdzeniom Związku - oceny pod kątem limitu określonego w art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm. – zwana dalej u.o.f.p.). W pierwszej kolejności wskazać należy na art. 171 u.o.f.p., który nakazuje stosować uregulowania art. 169 tej ustawy do związków jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 73a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. nr 142, poz. 1591 z 2001r. z późn. zm.) do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin. Na podstawie wskazanego odesłania, w niniejszej sprawie znajdą więc odpowiednio zastosowanie przepisy regulujące gospodarkę finansową gmin, zamieszczone w Rozdziale 6 ustawy o samorządzie gminnym - Gminna gospodarka finansowa. W świetle wyżej wskazanego odwołania, a także na podstawie art. 171 u.o.f.p., ocena budżetu związku międzygminnego odbywać się będzie według postanowień ustawy o finansach publicznych. A zatem w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 169 ust. 1 u.o.f.p., w którym ustalono, że łączna kwota przypadająca w danym roku budżetowym spłat rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 82 ust. 2 i 3 u.o.f.p. wraz z należnymi odsetkami nie może przekroczyć 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem w części zaskarżonej Uchwały Budżetowej, dotyczącej właśnie planowanych w w/w zakresie wydatków i rozchodów w stosunku do dochodów przedmiotowy stosunek kształtował się na poziomie 160,02%, to niewątpliwie doszło do naruszenia ustawowego 15% progu. A zatem uznać należy, iż przedmiotowa Uchwała Budżetowa z dnia 29 stycznia 2010r., w części w jakiej zaplanowano rozchody budżetu przeznaczone na spłatę zaciągniętych kredytów (§ 3 ust 2 w zakresie rozchodów budżetowych i załącznik nr 3 § 992) oraz wydatki na obsługę długu (§ 2 pkt 1 i załącznik nr 2 - Dział 757) w łącznej kwocie przekraczającej kwotę 54.424 zł, narusza wyżej powołaną normę przepisu art. 169 ust. 1 u.o.f.p. Naruszenia tego nie usprawiedliwiają okoliczności, na jakie powołuje się Związek Gmin, w szczególności fakt, iż nie było możliwości ustalenia w zaskarżonej Uchwale Budżetowej innej proporcji pomiędzy kwotą planowanych przychodów a kwotami przeznaczonymi na spłatę rat zaciągniętych w latach ubiegłych pożyczek wraz z należnymi w danym roku od nich odsetkami. Przepis art. 169 ust. 1 u.o.f.p. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący. Co więcej - Ustawodawca nie przewidział wyżej przytaczanej przez Związek okoliczności jako przesłanki, której wystąpienie prowadziłoby do możliwości przekroczenia ustawowego limitu. Na marginesie podkreślenia jedynie wymaga, iż zgodnie z postanowieniem przepisu art. 85 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) przepisy art. 169 – 171 dotychczasowej ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych tracą moc z dniem 31 grudnia 2013r., a zatem regulacje zawarte w w/w przepisach mają nadal zastosowanie do przedmiotowej Uchwały Budżetowej, określającej plan finansowy Związku na rok 2009. Z powyższego wprost wynika, że również prognoza długu publicznego, stanowiąca załącznik nr 5, narusza wyżej wskazane przepisy – o czym w dalszej części uzasadnienia.

Jak zostało to już wskazane powyżej, normy wcześniej powołanych przepisów zezwalają aby łączna kwota spłat zobowiązań nie przekraczała 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę tę przesłankę, należy stwierdzić, że Związek Gmin Dorzecza Górnej Raby i Krakowa mógł przeznaczyć na ten cel maksymalnie kwotę 54.424 zł. Wobec powyższego w tym zakresie skarga została oddalona.

W piśmie doprecyzowującym skargę zostało wprawdzie stwierdzone, że przedmiotem skargi jest cała uchwała, lecz z uzasadnienia tego pisma, jak również samej skargi wynika, iż Skarżący domaga się dodatkowo stwierdzenia nieważności jedynie załącznika nr 5, dotyczącego prognozy długu publicznego. Kwestia ta została uregulowana w art. 170, u.o.f.p., który ma zastosowanie w sprawie, w związku z art. 171 u.o.f.p. Z przepisu tego wynika zasada, że łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% wykonanych dochodów ogółem jednostki, zaś w trakcie roku budżetowego łączna kwota długu na koniec kwartału nie może przekraczać 60% planowanych dochodów. Ustawowy limit zadłużenia, według powyższej prognozy został w 2010 r. przekroczony, gdyż wynosi on 440,9%. Na marginesie należy również dodać, że został on także przekroczony w 2011 r. -132,28% oraz w 2012r. – 104,4%.

Z uwagi na powyższe zaskarżona Uchwała Budżetowa w części w jakiej zaplanowano rozchody budżetu przeznaczone na spłatę zaciągniętych kredytów oraz wydatki na obsługę długu w łącznej kwocie przekraczającej kwotę 54.424 zł, jak również przewidującą prognozę długu publicznego na lata 2009-2015 winna być uznana za nieważną jako sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 w związku z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym). Jednocześnie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie siedmiu dni albo, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie doszło do upływu, określonego w art. 94 ust. 1 w/w ustawy, rocznego terminu, liczonego od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, bowiem przedmiotowa Uchwała Budżetowa Nr I/2/2010 została podjęta w dniu 29 stycznia 2010r., natomiast orzeczenie niniejsze wydane zostało w dniu 8 marca 2011 roku. Mając zatem na uwadze art. 94 ust. 2 powołanej ustawy Sąd orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim narusza ona prawo.

W pozostałym zakresie uchwała ta jest zgodna z prawem. Sam Skarżący nie wskazał, w jaki sposób uchwała ta w pozostałej części narusza przepisy prawa. Skoro w pozostałym zakresie uchwała jest zgodna z prawem, skarga w tej części musiała zostać oddalona.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.