Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 80/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 137 ust. 1 i 2, art. 136 ust. 3,
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz Z. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania Z.F. - reprezentowanego przez R. F. od decyzji Starosty z [...], orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz [...] prawa własności nieruchomości, położonej w K. przy ul. J., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków m. K. jako działka nr [...]obręb 006 o pow. 1,3088 ha, odpowiadającej części nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka hip. nr [...]o pow. 2,2059 ha, nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...], stanowiącej własność Gminy K. w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd Ś., dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą KW Nr KI1L/00000101/5, na podstawie art. 9a, art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) -zwanej dalej ugn i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z [...] Starosta odmówił zwrotu opisanej wyżej nieruchomości, decyzja ta została uchylona rozstrzygnięciem Wojewody z [...] Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji wystąpił pismem do Sądu Rejonowego w K. X Wydziału Krajowego Rejestru Sądowego o przesłanie aktualnego odpisu z rejestru handlowego: Spółdzielni Mieszkaniowej "Związkowiec" wpisanej do rejestru pod numerem RSA 70 Kielce i Spółdzielni Domów Jednorodzinnych "Związkowiec-Bieszczadzka" wpisanej do rejestru pod numerem RSA 1223 Kielce. Ponadto wystąpił do ww. Spółdzielni o przesłanie uwierzytelnionej kserokopii decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. o lokalizacji szczegółowej nr [...]z dnia [...] znak: [...], szczególnie załącznika graficznego stanowiącego integralną część tej decyzji oraz planu sporządzonego w 1965 r. przez Miastoprojekt. Dodatkowo Starosta wystąpił do Archiwum Państwowego w K. oraz Sądu Rejonowego w K. o nadesłanie m.in. postanowienia tego Sądu z 10 lipca 2014 r. sygn. akt I Ns 227/14 oraz projektu szczegółowego zagospodarowania pod nazwą Kielce S. Północ z 1965 r. wykonanego przez Miastoprojekt oraz załącznika graficznego do decyzji nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. znak: [...] o lokalizacji szczegółowej z dnia [...]

W odpowiedzi Sąd Rejonowy w K. przesłał odpisy z rejestru handlowego dot.: Spółdzielni Mieszkaniowej "Związkowiec" w K. i Spółdzielni Domów Jednorodzinnych "Związkowiec-Bieszczadzka" w K.. Wydział Infrastruktury i Nieruchomości Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. nadesłał kserokopię prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt. I Ns 227/14. Z postanowienia tego wynikało, że spadek po R. F. nabyła J. F. w całości.

Starosta zdołał także odszukać w Archiwum Państwowym w K. decyzję nr [...]Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. o lokalizacji szczegółowej z [...] znak: [...], która dotyczyła ustalenia lokalizacji szczegółowej budownictwa indywidualnego, ogródków działkowych i pasów zieleni na terenie położonym w K. w dzielnicy S.. Organ I instancji nie zdołał jednak odszukać, pomimo podejmowanych działań, załącznika graficznego do tej decyzji.

Następnie uwzględniając materiał dowodowy Starosta wydał decyzję z [...]. W uzasadnieniu podał, że z uwagi na fakt, że cel wywłaszczenia został określony w akcie notarialnym z [...] w sposób ogólnikowy zaistniała konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty z okresu przejęcia nieruchomości stanowiącej własność J. F. vel F. oraz K. F. vel F.. W związku z tym pozyskana została decyzja nr [...]PMRN w K. o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] znak: [...]. Z dokumentu tego wynika, że ww. nieruchomość została przeznaczona na cele związane z budownictwem indywidualnym, pod budowę ogródków działkowych i pasów zieleni na terenie położonym w K. w dzielnicy S.. Organ powołał się również na ustalenia poczynione w czasie oględzin wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości przeprowadzonych 23 września 2011 r. Ze sporządzonego protokołu wynika, że objęta wnioskiem o zwrot część nieruchomości oznaczona obecnie na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta Miasta 19 września 2012 r. za numerem 1316/2012, oznaczona jako działka nr [...](obr. 0006) o pow. 1,3088 ha w całości została zagospodarowana pod Rodzinne Ogrody Działkowe Z.1. Na terenie tym znajdują się działki indywidualnych użytkowników wraz z nasadzeniami i naniesieniami (porosty, altany) oraz drogi wewnętrzne.

Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia w akcie notarialnym z dnia [...] został określony bardzo ogólnikowo, stwierdzono w nim jedynie, że nabywana nieruchomość będzie przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Jednocześnie przywołano w umowie sprzedaży decyzję nr [...]o lokalizacji szczegółowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z [...] znak: [...]. Z treści tego dokumentu wynika, że grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa miały zostać przeznaczone pod budownictwo indywidualne, ogrody działkowe i pasy zieleni. Realizacja inwestycji miała obejmować swoim zakresem grunty położone na terenie Kielc w dzielnicy S.. Z uwagi na brak załącznika graficznego stanowiącego integralną część ww. decyzji nie jest możliwym określenie, gdzie dokładnie miały zostać zlokalizowane poszczególne elementy przedsięwzięcia określone ww. decyzji o lokalizacji. W aktach sprawy znajduje się opis techniczny do szkicowego projektu zagospodarowania pracowniczych ogródków działkowych na terenie osiedla K.-S., który został opracowany na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] Z zapisów tego dokumentu wynika, że pod ogrody działkowe miał zostać przeznaczony teren o pow. 14,48 ha, na którym ponadto miały zostać wybudowane drogi dojazdowe i infrastruktura techniczna w postaci sieci energetycznych i kanalizacyjnych.

Decyzja nr [...]z [...] została anulowana decyzją nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z [...] znak: Blu-440/297a/67. Z jej treści wynika, że w oparciu o plan ogólny m. Kielce zatwierdzony [...] uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] ustalono lokalizację szczegółową związaną z urządzeniem pracowniczych ogródków działkowych i pasów zieleni na terenie K. w dzielnicy S.. Brak jest w aktach sprawy załącznika mapowego, o którym mowa w ww. decyzji, a na którym miał być zaznaczony plan zagospodarowania terenu uwzględniający jego przeznaczenie pod ogrody działkowe.

W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. [...] znak: [...] z której wynika, że na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w K. przekazane zostały bezpłatnie w trwałe użytkowanie tereny Skarbu Państwa położone w dzielnicy S. o pow. 9,4703 ha z przeznaczeniem pod ogrody działkowe-campingowe.

Przekazanie terenu nastąpiło protokołem zdawczo-odbiorczym sporządzonym 25 czerwca 1968 r. w obecności przedstawiciela WZPOD K., któremu zostały przekazane tereny o pow. 9,4703 ha, składające się z działek zakreślonych w załączniku do decyzji nr [...] z [...] Dodatkowo decyzją z [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. przekazało bezpłatnie w trwałe użytkowanie na rzecz Zarządu Pracowniczych Ogrodów działkowych w K. teren o powierzchni 0,5910 ha stanowiący własność Skarbu Państwa położony w dzielnicy S..

Dalej Wojewoda wskazał, że organ I instancji zdołał odszukać i uzupełnić akta sprawy o dokumentację pochodzącą z okresu przejęcia nieruchomości aktem notarialnym z [...]. Uzupełniony materiał dowodowy, choć pozbawiony załączników graficznych i mapowych stanowiących element decyzji nr [...]z [...] i decyzji nr [...] z [...], umożliwia w sposób dość jednoznaczny ustalenie co miało zostać zrealizowane na przejętej na rzecz Skarbu Państwa, a objętej wnioskiem o zwrot części nieruchomości.

Pozyskana dla celów niniejszego postępowania dokumentacja z okresu przejęcia wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości pozwala stwierdzić, że cel nabycia związany był z urządzeniem pracowniczych ogródków działkowych i pasów zieleni na terenie Kielc w dzielnicy S.. Potwierdzają to w szczególności zapisy zawarte w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z [...] i decyzji nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z [...] znak: [...].

Zdaniem organu odwoławczego porównanie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji graficznej z okresu wywłaszczenia, w szczególności koncepcyjnego projektu zagospodarowania pracowniczych ogrodów działkowych K.-S. wykonanego 25 listopada 1967 r. z uwzględnieniem obecnego sposobu zagospodarowania wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości pozwala stwierdzić, że cel związany z budową ogródków działkowych został na niej zrealizowany. Fakt ten potwierdza również stan zagospodarowania nieruchomości ustalony podczas oględzin. Z protokołu sporządzonego na tę okoliczność wynika, że objęta żądaniem o zwrot część nieruchomości oznaczonej w dacie przejęcia jako działka nr [...], stanowiąca w dacie oględzin część działki ewidencyjnej [...] obecnie na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Prezydenta Miasta K. 19 września 2012 r. za numerem 1316/2012 oznaczona jako działka nr [...]o pow. 1,3088 ha w całości znajduje się na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego Z.1. Na terenie objętym żądaniem zwrotu znajdują się działki indywidualnych użytkowników wraz z nasadzeniami i naniesieniami oraz drogi wewnętrzne.

Organ II instancji zauważył, że mimo, że cel nabycia określony w akcie notarialnym z 21 listopada 1966 r. został określony w sposób ogólnikowy to analiza związku funkcjonalnego pomiędzy celem, na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, a celem określonym w podstawie wywłaszczenia, prowadzi do wniosku, że zagospodarowanie pod ogrody działkowe spornej części nieruchomości wskazuje, że cel został zrealizowany. Dokumentem, który wskazywał na przeznaczenie nieruchomości oznaczonej pierwotnie jako działka hip. Nr [...]pod budownictwo indywidualne, ogródki działkowe i pasy zieleni była powołana w ww. akcie notarialnym decyzja z [...] Pomimo anulowania tej decyzji obszar, na którym znajdowała się nieruchomość został zgodnie z zapisami decyzji nr [...] z [...] przeznaczony na cele związane z urządzeniem pracowniczych ogrodów działkowych i pasów zieleni. Przeznaczenia gruntów położonych w K. w dzielnicy S. pod ogródki działkowe i urządzone pasy zieleni spowodował, że w planie ogólnym m. Kielce zatwierdzonym [...] uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] również przeznaczono sporną nieruchomość na ten cel.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji podkreślił, że nie zdołano odszukać załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej, na który się w niej powołano. W złączniku tym miały być określone granice realizacji inwestycji jaką planowano wykonać na terenie położonym w K. w dzielnicy S.. Wbrew twierdzeniom odwołującego nie można w oparciu o samą decyzję z dnia [...], która z uwagi na brak załącznika graficznego nie jest pełnym dokumentem określić jednoznacznie i w sposób rzetelny co miało zostać na danym obszarze terenu zrealizowane.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, Z. F. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa.

W uzasadnieniu autor skargi podał, że ustalając, że celem, na który wywłaszczono nieruchomość stanowiącą obecnie działkę nr [...], było utworzenie ogródków działkowych, wojewoda w ślad za starostą zupełnie pominął dowody świadczące o okoliczności przeciwnej, a mianowicie że celem wywłaszczenia było budownictwo mieszkaniowe. Organ zignorował treść księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Tymczasem wpis w dziale I-O dokonany w oparciu o dokument źródłowy w postaci załącznika graficznego do decyzji nr [...]wprost świadczy o przeznaczeniu wywłaszczonego gruntu pod budownictwo mieszkaniowe. Organ zignorował również treść decyzji podatkowych, z których jednoznacznie wynika kwalifikacja wywłaszczonej nieruchomości jako terenu budowlanego, nie zaś jako terenu przewidzianego pod ogródki działkowe. W treści zaskarżonej decyzji brak uzasadnienia dla takiego wybiórczego rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięcia części zebranych dowodów świadczących o okoliczności przeciwnej w stosunku do ustaleń organu. Organ nie wyjaśnił, dlaczego odrzucił wymienione dowody oraz dlaczego taki postępowanie organu pierwszej instancji zostało przez niego uznane za prawidłowe - pomimo stosownego zarzutu podniesionego w odwołaniu.

Wnoszący skargę wskazał, że organ ustalił cel wywłaszczenia w postaci ogródków działkowych tylko w oparciu o dokumentację i okoliczności powstałe po dokonanym wywłaszczeniu. Tego rodzaju postępowanie sądy administracyjne trafnie i jednogłośnie kwalifikują jako niedopuszczalne. Jest ono obarczone błędem logicznym polegającym na przyjęciu, że zdarzenie późniejsze (sposób zagospodarowania nieruchomości) stanowi zawsze przyczynowe następstwo zdarzenia wcześniejszego (wywłaszczenie nieruchomości) tzw. błąd post hoc ergo propter hoc. Tymczasem oczywistym jest, że zagospodarowanie terenu po dokonanym wywłaszczeniu nie musi wcale odpowiadać celowi wywłaszczenia - z tej właśnie przyczyny ustawa przewiduje możliwość żądania zwrotu nieruchomości przez byłego właściciela. Z tej przyczyny, w orzecznictwie sądowym dopuszcza się ustalenia oparte na dokumentacji późniejszej jedynie w celu doprecyzowania celu wywłaszczenia określonego ogólnie w akcie wywłaszczeniowym.

Strona skarżąca podkreśliła, że w sprawie niniejszej nie sposób uznać, że dokumentacja wytworzona w późniejszym okresie precyzowała cel wywłaszczenia. Dokumentacja ta stanowi wręcz dowód okoliczności przeciwnej - świadczy o zmianie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości. Uszło bowiem uwadze organu, że pomiędzy dokumentem określającym cel wywłaszczenia w postaci decyzji lokalizacyjnej nr [...]i decyzją lokalizacyjną nr [...] nie istnieje ciąg logiczny. Po ustaleniu lokalizacji decyzją z 1965 r. określającą cel wywłaszczenia został bowiem uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w całości niezgodny z tą decyzją. Wniosek o braku zgodności decyzji z planem wynika wprost z faktu anulowania decyzji z 1965 r. w zakresie ogródków działkowych i budownictwa mieszkaniowego dwoma decyzjami lokalizacyjnymi wydanymi po uchwaleniu planu, w tym decyzją nr [...]. W świetle powyższego decyzja lokalizacyjna nr [...] nie precyzowała celu wywłaszczenia określonego w decyzji nr [...], lecz ustalała na nowo przeznaczenie terenu wywłaszczonego dwa lata wcześniej. Oznacza to, że przeznaczenie gruntu w roku 1968 zostało określone zupełnie innym aktem niż w roku 1965 oraz że oba te akty były ze sobą niezgodne. Gdyby bowiem przeznaczenie gruntu w roku 1968 było tożsame z celem wywłaszczenia określonym w 1965 r., to zbędne byłoby uchylenie decyzji nr [...]i określenie nowej lokalizacji szczegółowej. Niezauważenie przez organ braku zależności pomiędzy obiema decyzjami i dokonanie ustaleń w oparciu o decyzję z 1968 r., jak również w oparciu o faktyczne wykorzystanie gruntu, świadczy o naruszeniu art. 7 kpa.

Zdaniem autora skargi organ bezpodstawnie uznał również, że projekt koncepcyjny z 1967 r. określa przeznaczenie wywłaszczonego gruntu w dacie wywłaszczenia, skoro z jego treści wynika wprost i jednoznacznie, że nie nawiązywał on do części graficznej decyzji lokalizacyjnej nr [...]w zakresie lokalizacji ogródków działkowych, podczas gdy z samej treści decyzji wynika, że szczegółowa lokalizacja ogródków została w niej dokonana. To właśnie nowe przeznaczenie gruntu spowodowało uchylenie decyzji lokalizacyjnej nr [...]określającej cel wywłaszczenia i ustalenie nowej lokalizacji.

Nie jest też zrozumiałe, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dowody organ II instancji uznał, że plan ogólny z 1966 r. przeznacza sporną część działki nr [...](działkę nr [...]) w całości pod ogródki działkowe. W szczególności, w sprawie nie sporządzono operatu geodezyjnego nanoszącego granice ewidencyjne przedmiotowej działki na rysunek planu. Tymczasem wystarczy rzut oka na mapę zasadniczą i część graficzną planu, aby bez wiedzy geodezyjnej dojść do wniosku, że przebieg granicy ogródków działkowych wyznaczonej na części graficznej planu z 1966 r. zupełnie nie odpowiada aktualnemu przebiegowi granicy ogródków na gruncie zgodnej z obecnymi granicami działek ewidencyjnych. Granica ogródków na rysunku planu przebiega znacznie na północ od jej obecnego rzeczywistego przebiegu. Na rysunku planu ogródki zajmują znacznie mniejszą powierzchnię, niż aktualnie zajmowana. Proste zestawienie mapy zasadniczej i rysunku planu musi prowadzić do wniosku, że ustalenie, czy działka nr [...]znajduje się w całości bądź w części w granicach terenu przeznaczonego w planie z 1966 r. pod ogródki działkowe wymaga wiadomości specjalnych, tj. wiedzy geodezyjnej. Nie zasięgając opinii geodety w tym przedmiocie organ dokonał ustaleń w sposób dowolny, z naruszeniem art. 84 § 1 kpa. Brak stosownego operatu geodezyjnego oraz brak załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej powoduje, że tak naprawdę nie wiadomo, dlaczego organ uznał, że decyzja nr [...] odpowiada rysunkowi planu z 1966 r. w zakresie przeznaczenia spornej działki oraz że plan lokalizuje na ogródki działkowe na działce nr [...]. Wszak proste wizualne porównanie granic ogródków działkowych na aktualnej mapie zasadniczej i części graficznej planu z 1966 r. pokazuje, że nawet obecne wykorzystanie terenu przez ogródki działkowe jest z tym planem niezgodne. Skarżący tylko na marginesie zaznaczył, że aktualne granice ogródków działkowych odpowiadają miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego uchwalonemu dopiero w 1977 r. Podkreślił też, że z rysunku planu wynika, że całość działki nr [...]nie została w nim przeznaczona pod ogródki działkowe, lecz właśnie pod budownictwo mieszkaniowe - przy czym dokładne ustalenie tej okoliczności winno zostać poczynione w oparciu o opinię biegłego geodety, której w sprawie brak.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie spór między stronami dotyczy wyłącznie tego, jaki był cel wywłaszczenia dokonanego umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] pomiędzy poprzednikami prawnymi skarżącego i uczestników, J. i K. małżonkami F. vel F. a Skarbem Państwa reprezentowanym przez przedstawicieli Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. Ustalenie tej okoliczności jest zaś istotne z uwagi na to, że stosowanie do art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Zgodnie z art. 216 u.g.n, przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa między innymi na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79).

W wyroku z 13 marca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. P 38/11 orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, a jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji R.P.

W świetle powyższych regulacji oraz przywołanego wyroku TK, w odniesieniu do takiej sytuacji, jaka jest w tej sprawie, część nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie do art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. uznaje się za zbędną na cel określony w umowie, jeżeli w dniu złożenia wniosku lub najpóźniej przed 22 września 2004 r. nie został na niej zrealizowany cel określony w umowie zawartej stosownie do art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zdaniem skarżącego określony w umowie cel wywłaszczenia – budownictwo mieszkaniowe – dotyczył całej wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zdaniem organów nieruchomość została wywłaszczona zarówno pod budownictwo mieszkaniowe jak i pod ogródki działkowe.

Przedmiotem żądania zwrotu jest nie cała wywłaszczona w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. nieruchomość, oznaczona wówczas numerem hip. 83 o powierzchni 2,2059 ha lecz jej część o powierzchni 1,3088 ha, oznaczona obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Niesporne jest między stronami to, że pozostała część działki została zabudowana domami mieszkalnymi, natomiast na tej części wywłaszczonej nieruchomości, której dotyczy postępowanie zwrotowe, od wielu lat urządzone są ogródki działkowe.

W świetle znajdujących się w aktach dokumentów nie może budzić także wątpliwości to, że poprzednicy prawni skarżącego byli właścicielami większej nieruchomości rolnej, o powierzchni 5,5987 ha, której część stanowiła działka nr [../], co do której w akcie notarialnym stwierdzono, że " zgodnie z okazaną w odpisie decyzją o lokalizacji szczegółowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] za Nr.[...]przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe i stosownie do art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. /Dz. U. Nr 18/61/ strony doszły do porozumienia o dobrowolne odstąpienie tej działki". Zawarcie powyższej umowy było poprzedzone korespondencją między jej przyszłymi stronami. W aktach znajduje się między innymi pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z 10 czerwca 1966 r., adresowane do małżonków F., w którym wskazano, że "zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce zaplanowana została budowa osiedla Spółdz. "Związkowiec" zlokalizowanego w K. przy ul. S. – Północ. W związku z powyższym Prezydium M.R.N. – Dyrekcja Inwestycji Miejskich w K. na podstawie art. 6 ustawy (...) zwraca się z propozycją dobrowolnego odstąpienia nieruchomości położonej w K. przy ul. L.".

Z obu powyższych dokumentów wynika, że cel na jaki została wywłaszczona nieruchomość został określony jednoznacznie: budownictwo mieszkaniowe, budowa osiedla. Taki sam cel wynika z akt księgi wieczystej, na co trafnie powołuje się autor skargi. Tymczasem organy ustaliły, że celem wywłaszczenia części działki [...], której obecnie odpowiada działka Nr [...]o powierzchni 1,3088 ha było utworzenie ogródków działkowych, uznając, że wskazany w umowie z [...] cel wywłaszczenia został określony ogólnie, zaś został on sprecyzowany w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], która dotyczyła realizacji budownictwa mieszkaniowego, ogrodów działkowych oraz terenów zielonych. Na poparcie prawidłowości swoich ustaleń organy odwołały się do rożnych dokumentów pochodzących z okresu już po zawarciu umowy oraz do faktu, że na przełomie lat 60 – 70 tych ub. wieku przekazano tamte tereny pod ogrody działkowe.

W związku z tym stwierdzić należy, że tylko wówczas można by zaakceptować takie ustalenia organów, gdyby faktycznie z jakiegoś dokumentu – w szczególności załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], na którą powołano się w akcie notarialnym, wynikało, że część wywłaszczonej działki hip. Nr [...]w dacie zawierania umowy była przeznaczona nie na budownictwo mieszkaniowe ale na utworzenie pracowniczych ogrodów działkowych. Także wówczas nie można by skutecznie kwestionować ustaleń organów, gdyby decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...]dotyczyła tylko i wyłącznie działki będącej przedmiotem umowy z [...]. Jednakże żadna z powyższych okoliczności nie zachodzi. Przeciwnie, decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...]z dnia [...] dotyczyła dużego obszaru, położonego w K., w dzielnicy S.. W samej decyzji nie określono obszaru jakiego ona dotyczyła, jednakże z innych dokumentów, w tym między innymi: decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...]Nr [...] (o której będzie jeszcze mowa w dalszej części rozważań), decyzji z [...] o lokalizacji szczegółowej Nr [...], decyzji z [...]- dotyczących przekazania gruntów Wojewódzkiemu Zarządowi Ogródków Działkowych, decyzji z [...]o przekazaniu Spółdzielczemu Zrzeszeniu Budowy Domów Jednorodzinnych "Związkowiec" terenu położonego w K. na osiedlu S. na cele budownictwa mieszkaniowego, wynika, że decyzja nr [...]dotyczyła kilkunastu jeśli nie kilkudziesięciu hektarów powierzchni. Dlatego też nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że w umowie, dotyczącej tylko i wyłącznie działki hip. nr [...]o pow. 2,2059 ha, wskazując, że Skarb Państwa nabywa tę nieruchomość z przeznaczeniem na budownictwo mieszkaniowe, cel wywłaszczenia został określony ogólnie, natomiast decyzja Nr [...], dotycząca znacznie większego obszaru cel wywłaszczenia uszczegółowiła. Wręcz przeciwnie, skoro decyzja o lokalizacji szczegółowej przewidywała realizację przynajmniej dwóch, jeśli nie trzech różnych celów: budownictwo mieszkaniowe, tworzenie ogrodów działkowych oraz terenów zielonych na obszarze kilkunastu – kilkudziesięciu hektarów, a w umowie określono cel nabycia nieruchomości jako budownictwo mieszkaniowe, to stwierdzić należy, że to właśnie w umowie sprzedaży doszło do skonkretyzowania celu na jaki miała być przeznaczona cała wywłaszczana działka. Nie może także budzić żadnych wątpliwości, że budowa osiedla mieszkaniowego i tworzenie pracowniczych ogrodów działkowych to dwa zupełnie różne cele, na jakie można było wówczas wywłaszczyć nieruchomość.

Podkreślenia wymaga, że organy nie dysponują załącznikiem graficznym do decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...]i jak sam przyznał to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda, nie można w oparciu o samą decyzję z dnia [...], która z uwagi na brak załącznika graficznego nie jest pełnym dokumentem, określić jednoznacznie i w sposób rzetelny co miało zostać na danym obszarze terenu zrealizowane. Skoro więc decyzja Nr [...], bez załącznika graficznego nie może być dowodem na to, że część działki hip. Nr [...]była przeznaczona pod ogrody działkowe, tym bardziej niezrozumiałe jest stanowisko organów, że ta decyzja uszczegółowiła cel wywłaszczenia na jaki wywłaszczona nieruchomość miała być przeznaczona.

Zasadnie autor skargi zarzuca, że ustalając cel wywłaszczenia organy nieprawidłowo oparły się na późniejszej dokumentacji, w tym decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z [...] lokalizującej w dzielnicy S. ogrody działkowe oraz pasy zieleni wzdłuż rzeki S. oraz na fakcie, że tylko na części działki zostało zrealizowane budownictwo mieszkaniowe, a pozostała jej część została przekazana pod ogrody działkowe. Zauważyć bowiem należy, że decyzją z [...]Nr [...], a więc wydaną już po zawarciu umowy sprzedaży, anulowano decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...]w części dotyczącej osiedla domków jednorodzinnych. Jak bowiem wynika z tej decyzji, działki oznaczone kolorem granatowym i cyframi 1-17 zostają wyłączone z granic lokalizacji osiedla. Decyzja ta, którą organ pominął czyniąc swoje ustalenia, świadczy o tym, że już po wywłaszczeniu dokonanym umową zawartej w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. doszło do częściowej rezygnacji z budowy osiedla mieszkaniowego. Tak więc organ nie może czynić ustaleń, że celem wywłaszczenia było utworzenie na części działki 83 ogrodów działkowych na tej tylko podstawie, że już po wywłaszczeniu ta część nieruchomości została na taki cel przeznaczona.

W tym miejscu podkreślić należy, że pierwotnie ustawa o gospodarce nieruchomościami przewidywała w art. 229a, że przepis art. 229 (zgodnie z którym roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje) stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Przepis ten jednak, na skutek wyroku Trybunał Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r. (Dz. U. z 2008 r., Nr 59, poz. 369) utracił moc z dniem 9 kwietnia 2008 r. Tak więc poczynając od tej daty nie jest dopuszczalna odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli został na niej zrealizowany inny cel niż ten, jaki został określony w decyzji (lub umowie zawartej w trybie art. 6 ustawy z 1958 r.).

W tym miejscu dodatkowo podkreślić należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organy nie dysponowały także załącznikiem mapowym do planu ogólnego, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...]. W związku z tym nie wiadomo, na jakiej podstawie Wojewoda uznał, że fakt przeznaczenia gruntów położonych w K. w dzielnicy S. pod ogrody działkowe wynikał także z tego planu, a w szczególności, że zgodnie z tym planem część działki nr [...], odpowiadająca obecnie działce nr [...], w planie tym była przeznaczona pod ogrody działkowe. Ze skargi wynikałoby, że jej autor z załącznikiem graficznym do planu się zapoznał i że jego zdaniem granica ogródków działkowych zupełnie nie odpowiada aktualnemu przebiegowi granic tych ogrodów. O ile autor skargi ma na myśli dokument znajdujący się na k. 546 akt sprawy, to pomijając, że nie wiadomo z jakiej daty dokument ten pochodzi (zatytułowany jest bowiem jako "Ideowy odrys fragmentu planu ogólnego skorygowany zgodnie z opracowaniem Proj. Zagosp. Sp. Mieszk. Związkowiec") to faktycznie nie pozwala on na ustalenie przeznaczenia działki [...], bowiem w ogóle nie są na nim zaznaczone numery działek, sam zaś dokument jest sporządzony w skali 1:5000. Jak już jednak wcześniej była o tym mowa, organ odwoławczy ustalił, że nie dysponuje załącznikiem mapowym do planu z 1966 r.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, przez co doszło także do naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Dlatego też obie te decyzje podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw,. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami). Na podstawie art. 200 tej samej ustawy Sąd zasadził na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty w postaci wpisu sadowego od skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę, o ile nie dojdzie do odnalezienia załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], z którego w sposób jednoznaczny będzie wynikało, że już w dacie zawierania umowy notarialnej tj. [...] działka oznaczona obecnie numerem [...] była w całości przeznaczona pod ogrody działkowe, organ winien uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę i uwzględnić złożony przez spadkobierców wywłaszczonej nieruchomości wniosek.