Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 249/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3i ust. 3d
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 67, art. 252 ust. 1 pkt 1i ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka, Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (sprawozdawca), WSA Małgorzata Fita, Protokolant Sekretarz sądowy Kamil Rutkowski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi C. N. i B. "Ż." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz C. N. i B. "Ż." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. spółki z o.o. z siedzibą w Ł. od decyzji Starosty K. z dnia [...], wydanej w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji decyzjami z dnia [...] oraz z dnia [...] określił skarżącej kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości udzielonej w dniach [...] września 2011 r. oraz [...] października 2011 r. w wysokości 3.027,54 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia [...] czerwca 2012 r. oraz zażądał jej zwrotu. Po rozpoznaniu odwołań od powyższych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: "SKO"), decyzjami z dnia [...] oraz [...] uchyliło ww decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia decyzji, było niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie ustalenie nazwisk uczniów, co do których, w ocenie organu, dotacja została pobrana przez skarżącą w nadmiernej wysokości oraz nie przedstawienie przez organ sposobu wyliczenia kwoty nadmiernie pobranej dotacji.

W dniu [...] organ I instancji ponownie określił kwotę dotacji 3.027,54 zł jako pobraną w nadmiernej wysokości. Na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w dniach [...] grudnia 2011 r. – [...] stycznia 2012 r. w trzech szkołach niepublicznych prowadzonych przez A. na terenie K. organ uznał, że liczba uczniów wykazana w informacji o rzeczywistej liczbie uczniów została zawyżona w stosunku do stanu faktycznego. Ustalenia te w konsekwencji doprowadziły do stwierdzenia, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości.

W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonał i przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowy sposób wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu, zatem wykonał zalecenie wskazane w poprzedniej decyzji Kolegium. SKO zaznaczyło, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji, mając na uwadze wytyczne SKO podjął czynności zmierzające do ustalenia personaliów uczniów, na kształcenie których dotacja była przeznaczona. Dokonanie tej weryfikacji z uwagi na brak rzetelności prowadzonych ewidencji przez skarżącą było utrudnione, a w niektórych przypadkach wręcz niemożliwe. Ustaleń dokonano w oparciu o księgi słuchaczy, które jednak z uwagi na szeroki zakres uchybień nie mogły zostać uznane w całości za wiarygodny dowód w sprawie. W księgach tych chociażby znajdują się niechronologiczne wpisy, strony ksiąg nie są ułożone w kolejności, występują błędy w numerach.

Kolegium stwierdziło, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy można przyjąć, że dotacja nie została wykorzystana w wysokości odpowiadającej rzeczywistej liczbie uczniów korzystających z usług edukacyjnych skarżącej. Z akt sprawy wynika, że istnieje różnica między liczbą uczniów pobierających w rzeczywistości naukę w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "B" w K., Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "C" w K. i Policealnej Szkole Centrum Nauki Biznesu "D" w K., a liczbą uczniów wykazaną w informacji o rzeczywistej liczbie uczniów w tych szkołach na dzień 1 września i 1 października 2011 r.

W skardze na decyzję SKO z dnia [...] wniesiono o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji prawidłowego pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

- art. 75 § 1 k.p.a., poprzez nieuznanie za rzetelny i wiarygodny dowód ksiąg słuchaczy szkół, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki do jego nieuwzględnienia;

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organ I instancji zastosował się do wskazań organu II instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

- art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały pobrane w nadmiernej wysokości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w treści uzasadnienia decyzji organ odwoławczy ograniczył się do wskazania, że kontrolujący ustalili liczbę uczniów nie odpowiadającą rzeczywistej liczbie słuchaczy w oparciu o informację o rzeczywistej liczbie uczniów na dzień: 1 września 2011 r., 1 października 2011 r., 1 listopada 2013 r. i 1 grudnia 2011 r. w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "B" w K., Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "C" w K. i Policealnej Szkole Centrum Nauki i Biznesu "D" w K., wykazanej przez skarżącą w dokumentacji udostępnionej w trakcie kontroli, protokołu kontroli przeprowadzonej w szkołach niepublicznych prowadzonych przez Ośrodek Szkoleniowy Centrum Nauki i Biznesu "E" w K. w dniach od [...] grudnia 2011 r. do [...] stycznia 2012 r. oraz protokołu oględzin ksiąg słuchaczy prowadzonych przez te szkoły z dnia [...] czerwca 2013 r., bez wskazania jakiejkolwiek argumentacji potwierdzającej wyniki przeprowadzonej kontroli.

Zdaniem skarżącej nie sposób uznać, aby organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...]. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano co prawda według jakiego algorytmu wyliczono kwoty dotacji na jednego słuchacza, nie można jednak uznać, aby sposób rozumowania przedstawiony przez organ I instancji był jasny i przejrzysty. W związku z brakami w materiale dowodowym (chociażby brak wskazania danych personalnych uczniów) skarżąca nie może dokonać żadnej weryfikacji prawidłowości ustaleń zawartych w decyzji.

Nadto skarżąca powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych zarzuciła uzasadnieniu decyzji organu I instancji istotne braki. Wskazała, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej także uzasadnienie prawne decyzji zostało sporządzone wadliwie. Organ sporządzając decyzję bez prawidłowej podstawy prawnej i faktycznej naruszył art. 107 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Prawidłowe zredagowanie, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla zastosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a zrealizowanej na podstawie art. 107 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutu nieuznania za dowód w postępowaniu Ksiąg słuchaczy wskazanych szkół zaznaczyła, że warunkiem dopuszczalności odmowy uznania za wiarygodne przedstawionych przez stronę dokumentów z uwagi na ich wadliwe prowadzenie jest uprzednie wezwanie strony do wypowiedzenia się co do zgłaszanych wątpliwości.

Odnosząc się merytorycznie do problematyki objętej decyzją skarżąca wskazała, że w toku kontroli, która miała miejsce w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "B" w K., Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "C" w K. i Policealnej Szkole Centrum Nauki i Biznesu "D" w K. przedstawiciele urzędu nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń ani wątpliwości co do ilości słuchaczy, tak aby w trakcie kontroli wyjaśnić zaistniałe wątpliwości. W konsekwencji zgłoszenie zastrzeżeń co do prawidłowej ilości słuchaczy w protokole przekazanym po pół roku od zakończenia kontroli, bez jakiegokolwiek rzeczywistego uzasadnienia przyczyn stwierdzonej rozbieżności pozbawiło skarżącą możliwości odniesienia się do stawianego zarzutu.

Odnosząc się do twierdzeń organu, jakoby nie było możliwe wskazanie nazwisk słuchaczy, którzy zostali zakwestionowani skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z treścią protokołu kontroli ustaleń rzeczywistej liczby słuchaczy przedmiotowych szkół dokonano "na podstawie dokumentacji." Wobec powyższego, nie powinno budzić wątpliwości, iż organ prowadzący szkoły powinien wiedzieć na podstawie jakiej dokumentacji, oraz w jaki sposób powyższe nieprawidłowości zostały stwierdzone.

Odnosząc się do materiałów zgromadzonych w toku postępowania skarżąca wskazała, że do dnia dzisiejszego nie ustalono najważniejszej kwestii - danych personalnych słuchaczy, którzy w ocenie organu kontrolnego zostali błędnie wykazani do dotacji w miesiącach wrzesień - grudzień 2011 r. Zgromadzona przez organ dokumentacja w żadnym razie nie identyfikuje nazwisk słuchaczy a jedynie wskazuje ich liczbę, co sugeruje, że organ przyjął błędną metodologię w zakresie weryfikowanych dokumentów szkolnych. Podczas kontroli organ I instancji posiłkował się w niektórych przypadkach dokumentacją wewnętrzną kontrolowanej szkoły - protokołami z prac kontrolnych, które w styczniu 2012 r. nie musiały odpowiadać liczbie słuchaczy za okres wrzesień - grudzień poprzedniego roku kalendarzowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkól publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, dotacje dla placówek niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych stanowi, że przepisy ustawy o finansach publicznych stosuje się do podmiotów innych niż jednostki sektora finansów publicznych - w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami. Stosownie do treści art. 252 ust. 1 pkt 1 ww ustawy, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zgodnie z art. 252 ust. 5 zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Organy administracyjne zakwestionowały stanowiącą podstawę do obliczenia przyznanej kwoty dotacji wykazaną w informacji o rzeczywistej liczbie uczniów ilość osób pobierających naukę na dzień 1 września 2011 r., 1 października 2011 r., 1 listopada 2011 r. i 1 grudnia 2011 r. w szkołach prowadzonych przez skarżącą na terenie Powiatu K. Dokonane ustalenia stanowiły podstawę do określenia skarżącej kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

W myśl art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 (w tym kwot dotacji podlegających zwrotowi), nieuregulowanych ustawą, stosuje się przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy ordynacja podatkowa.

W postępowaniu dowodowym, stanowiącym zasadniczą część postępowania administracyjnego, fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ma określona w art. 7 k.p.a zasada prawdy obiektywnej. Zobowiązuje ona organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organ administracji zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie doprowadzi do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów.

W ocenie Sądu przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art 77 k.p.a. Organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób niewłaściwy i niewyczerpujący, w szczególności nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wbrew twierdzeniom organów administracyjnych z akt sprawy nie wynika, jaka jest różnica między liczbą uczniów pobierających w rzeczywistości naukę w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "B", Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "C" i Policealnej Szkole Centrum Nauki i Biznesu "D", a liczbą uczniów wykazaną w informacji o rzeczywistej liczbie uczniów w tych szkołach na dzień 1 września 2011 r. i 1 października 2011 r., 1 listopada 2013 r. i 1 grudnia 2011 r.

W treści uzasadnienia decyzji organ I instancji ograniczył się do wskazania, że kontrolujący ustalili liczbę uczniów nie odpowiadającą rzeczywistej liczbie słuchaczy w oparciu o informację o rzeczywistej liczbie uczniów, udostępnioną w trakcie kontroli dokumentację (dzienniki zajęć lekcyjnych, indywidualną dokumentację każdego słuchacza oraz imienne wykazy słuchaczy), protokół kontroli przeprowadzonej w szkołach prowadzonych przez skarżącą oraz protokół oględzin ksiąg słuchaczy tych szkół, jednak bez wskazania jakie konkretnie ustalenia stanowiły podstawę rozstrzygnięcia.

Organ I instancji dokonał oględzin ksiąg słuchaczy szkół prowadzonych przez skarżącą, jednak dowód ten przeprowadził wadliwie. W protokole oględzin kontrolujący zamieścili zapis, że te same osoby wielokrotnie były ujmowane w księgach słuchaczy. Z dokumentu tego nie wynika, które konkretnie osoby zostały kilkakrotnie wpisane w księgach słuchaczy pod różnymi pozycjami (k. 198, 20 i 204 akt administracyjnych). Z akt sprawy nie wynika także, które konkretnie pozycje w pozostałej dokumentacji szkół zostały przez kontrolujących zakwestionowane.

Niedostateczne ustalenie stanu faktycznego nakazuje przyjąć, że doszło do naruszenia art. art. 7 i art 77 k.p.a. Ocena niekompletnego materiału dowodowego nie może korzystać z ochrony jaką daje jej przepis art. 80 k.p.a.

Organ odwoławczy zauważył braki w postępowaniu wyjaśniającym, skutkiem czego dwukrotnie uchylił decyzję Starosty, jednak niekonsekwentnie w zaskarżonej decyzji zaakceptował stanowisko organu I instancji, mimo niewypełnienia zaleceń zawartych w decyzjach kasacyjnych. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie dołożyły należytej staranności przy dokonywaniu ustaleń faktycznych, na podstawie których można było stwierdzić czy dotacja nie została wykorzystana w wysokości odpowiadającej rzeczywistej liczbie uczniów korzystających z usług edukacyjnych skarżącej.

W tych okolicznościach należy podzielić stanowisko skarżącej, że sposób przeprowadzenia poszczególnych dowodów oraz dokumentowania czynności dokonanych przez kontrolujących, nie pozwala na ocenę, czy liczba uczniów rzeczywiście pobierających naukę została przez skarżącą zawyżona.

Z tych względów organ ponownie prowadząc postępowanie będzie zobowiązany zgromadzić kompletny materiał dowodowy i dopiero wówczas poddać go swobodnej ocenie , dając temu wyraz w podjętym rozstrzygnięciu.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w skrócie p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).