Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 285/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2, 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 113 poz 984
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
article: art. 99 ust. 3, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 98 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: art. 271 par. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 359/09 w sprawie ze skargi Rady Gminy T. na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy T. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., III SA/Kr 359/09 oddalił skargę Rady Gminy T. na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy T.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Swym zarządzeniem zastępczym Wojewoda Małopolski stwierdził wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy T. J. N. Zostało ono wydane na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. nr 113, poz. 984 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1549 z późn. zm.).

W uzasadnieniu tego zarządzenia Wojewoda stwierdził, iż jego wydanie stało się konieczne z uwagi na niepodjęcie przez Radę Gminy T. , pomimo wezwania jej przez organ nadzoru, uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu Wójta. Owo stwierdzenie wygaśnięcia mandatu winno nastąpić w związku z utratą przez niego prawa wybieralności do pełnienia funkcji wójta (biernego prawa wyborczego) wskutek skazania prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Tarnowie Wydział II Karny z dnia 14 czerwca 2007 r., [...], którym to wyrokiem Sąd utrzymał częściowo w mocy wyrok Sądu Rejonowego w Bochni Wydział II Karny z dnia 20 lutego 2007 r., [...], skazujący J. N. za przestępstwa popełnione z winy umyślnej, tj. za przestępstwa ujęte w art. 271 § 1 k.k. oraz za przestępstwo z art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.).

W skardze do Sądu Rada Gminy T. wniosła o uchylenie zarządzenia zastępczego w całości. Skargę podpisał przewodniczący Rady Gminy, jej wniesienie poprzedzone zostało podjęciem uchwały przez Radę o zaskarżeniu zarządzeniu zastępczego oraz upoważnieniu przewodniczącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności. Natomiast art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowi, że nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.

Istota zarzutów podnoszonych w skardze dotyczyła naruszenia przepisów Konstytucji traktujących o równości wobec prawa wszystkich ludzi, co w przedmiotowej sprawie odnosi się do różnić między przesłankami wygaśnięcia mandatu posła i senatora a przesłankami wygaśnięcia mandatu wójta. Wskazano mianowicie, że Ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu wśród przesłanek dotyczących braku prawa wybieralności nie wymienia zastrzeżenia dotyczącego braku karalności.

Zdaniem Sądu podniesiony zarzut jest niezasadny, bowiem wskazany problem prawny był przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 24 listopada 2008 r., K 66/07 (Dz.U. z 2008 r. nr 214, poz.1354 ) orzekł, że art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw jest zgodny z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził: "To, że ograniczenie biernego prawa wyborczego nie dotyczy w obowiązującym stanie prawnym posłów (senatorów), wynika z przyjętych przez prawodawcę standardów, co nie znaczy, że nie jest pożądane w określonej sytuacji (np. w związku z wystąpieniem niepożądanych zjawisk na forum Sejmu czy Senatu, pod naciskiem opinii publicznej) zastosowanie takich standardów, które ustalono wobec osób ubiegających się o mandat w organach samorządu terytorialnego. Jednakże wskazane we wniosku "zaniechanie" prawodawcze w tym zakresie nie może być "naprawione" przez ewentualną eliminację z porządku prawnego zaskarżonego przepisu. Po pierwsze, trudno sobie wyobrazić, by wnioskodawca uznawał za racjonalne odstąpienie od wszystkich ograniczeń biernego prawa wyborczego w wyborach do samorządu terytorialnego (zresztą nie kwestionuje ograniczeń przewidzianych wobec osób skazanych z art.7 ust.2 pkt 1 ordynacji samorządowej), byłoby swoistym "równaniem w dół" (por. wyrok TK z 2 lipca 2002 r., sygn. U 7/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz.48). Nie chodzi więc o to, aby zlikwidować jakiekolwiek ograniczenia, lecz o to, aby uregulować tę kwestię w sposób jednolity tam, gdzie to jest zasadne. Kwestia "zasadności" nie może być jednak automatycznie utożsamiana z niekonstytucyjnością każdej sytuacji odbiegającej od mechanicznej egalitaryzacji statusów". Zgodnie z art. 190 ust.1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązująca i są ostateczne. a więc wiążą ono wszystkie podmioty prawa, w tym wszystkie organy władzy publicznej. A ponadto moc powszechnie obowiązująca odnosi się zarówno do orzeczeń stwierdzających niekonstytucyjność skontrolowanej normy, jak i do orzeczeń "pozytywnych" - orzeczeń stwierdzających, iż skontrolowana norma jest zgodna z Konstytucją. W takim stanie prawnym podnoszone w skardze zarzuty stały się bezprzedmiotowe.

W nawiązaniu do uzasadnienia wyroku TK z dnia 24 listopada 2008 r. Sąd zwrócił uwagę na zmianę Konstytucji RP dokonaną ustawą z 7 maja 2009 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 114, poz. 946 ), którą dodano do art. 99 ust. 3 w następującym brzmieniu: "Wybraną do Sejmu lub Senatu nie może być osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego". Przepis art. 99 ust. 3 Konstytucji, ma zastosowanie do kadencji Sejmu i Senatu następujących po kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie. W tym stanie rzeczy, wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt K 66/07 zarzut niekonstytucyjności podnoszony w skardze jest niezasadny.

Od powyższego wyroku Rada Gminy T. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wobec przyjęcia przez Sąd I instancji, że kwestionowane przez skarżącą przepisy ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, są zgodne z wyrażoną w powołanym artykule zasadą równości wszystkich wobec prawa, a także naruszenie art. 193 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wyłącznie Trybunał Konstytucyjny mógłby w sposób wiążący rozstrzygnąć wątpliwą kwestię i tym samym przesądzić o treści rozstrzygnięcia orzeczenia Sądu w przedmiocie skargi Gminy T.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie skarżącej przywoływane wyżej przepisy art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w konfrontacji z analogicznymi unormowaniami, znajdującymi się w art. 7 i art. 8 ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu naruszają zasadę równości wobec prawa wszystkich obywateli wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w przeszłości odnosił się do kwestii konstytucyjności art. 7 ust. 2 pkt 1, jednakże przede wszystkim przez pryzmat art. 62 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Tymczasem w opinii skarżącej nie sposób rozstrzygnąć, czy wydanie przedmiotowego zarządzenia, jest zgodne z porządkiem prawnym państwa demokratycznego, który w pierwszej kolejności wyznaczany jest normami konstytucyjnymi, bez kompleksowej oceny unormowań regulujących prawa wyborcze w różnych aktach prawnych rangi ustawowej - w tym przypadku ordynacjach wyborczych - w kontekście konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa. Nie wydaje się również, aby było możliwym jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii w sytuacji rozpatrywania zgodności z Konstytucję wyłącznie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, ponieważ podnoszony przez skarżącą zarzut nierównego traktowania obywateli znajdujących się w niemal identycznej sytuacji faktycznej i prawnej, tj. będących przedstawicielami bądź to Narodu - w przypadku posłów i senatorów, bądź też mieszkańców wspólnoty samorządowej - czyli np. wójta. W świetle Konstytucyjnej zasady równości, w opinii skarżącej Gminy przesłanki posiadania, czy też utraty prawa wybieralności przez osoby ubiegające się o piastowanie powyższych funkcji lub piastujących już te stanowiska, powinny być identyczne, a przynajmniej zbieżne w swojej zasadniczej treści. Tymczasem w zaistniałej sytuacji mamy do czynienia z unormowaniami ustawowymi, które nie tylko nie pozbawiają posła ani senatora prawa wybieralności w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione z winy umyślnej, ale również nie powodują utraty mandatu. W przypadku m.in. wójta prawo reguluje taką sytuację całkowicie odmiennie, czego najlepszym przykładem jest niniejsze postępowanie. Stąd też skarżąca Gmina stoi na stanowisku, że ocena konstytucyjności przepisów wskazanych w skardze pod względem równości wszystkich wobec prawa, jest możliwa tylko w sytuacji, gdy zostanie dokonana przez pryzmat sytuacji prawnej posłów i senatorów, którzy potencjalnie mogą się znaleźć w takiej samej sytuacji, w jakiej jest J. N. - Wójt skarżącej gminy T.

Stąd skarżąca jest zdania, że Sąd I instancji zanim oddalił skargę na zarządzenie Wojewody winien był poprzedzić rozstrzygniecie sprawy skierowaniem pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 193 Konstytucji, o co wnosił na rozprawie pełnomocnik skarżącej. W opinii Gminy T. nie jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa sytuacja, w której J. N. - Wójt Gminy T. traci mandat ponieważ został prawomocnie skazany, a hipotetycznie rzecz ujmując, J. N. - poseł na Sejm RP, skazany identycznym wyrokiem za identyczne przestępstwo, może bez przeszkód pełnić nadal swoją funkcję. Dla skarżącej jest niezrozumiałe, że w kwestii tak kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd I instancji, stwierdził z takim przekonaniem, że nie dostrzega wskazanych wyżej przesłanek niekonstytucyjności przepisów traktujących o utracie prawa wybieralności i w konsekwencji mandatu wójta, bez skorzystania z pomocy prawnej Trybunału Konstytucyjnego, który jako jedyny jest kompetentny w sposób wiążący rozstrzygnąć wszelkie wątpliwości powstałe na gruncie zgodności z Konstytucją przepisów ustaw.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Jest kwestią bezsporną, że Wójt Gminy T. J. N. został prawomocnie skazany za przestępstwo z art. 271 § 1 k.k. oraz za przestępstwo z art. 90 Prawa budowlanego. Tym samym stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1549 z późn. zm.) nie posiada on prawa wybieralności do rady gminy, powiatu i sejmiku województwa. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. nr 113, poz. 984 z późn. zm.) prawo wybieralności to znaczy bierne prawo wyborcze, posiada obywatel polski, który posiada prawo wybieralności do rady gminy, który najpóźniej w dniu wyborów ukończy 25 lat. J. N. w konsekwencji prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Tarnowie z dnia 14 czerwca 2007 r., [...] utracił prawo wybieralności. Miał więc do niego zastosowanie przepis art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, zgodnie z którym w skutek utraty prawa wybieralności nastąpiło wygaśnięcie mandatu wójta. Skoro Rada Gminy z pogwałceniem ust. 2 art. 26 tej ustawy nie stwierdziła tego wygaśnięcia w pełni uprawnione było podjęcie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego w tym przedmiocie na podstawie art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził wygaśnięcie mandatu wójta.

Wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze kasacyjnej zaskarżony wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na to zarządzenie zastępcze nie narusza zasady równości wobec prawa z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Można by o takim naruszeniu mówić w przypadku nie wydania takiego zarządzenia zastępczego, w sytuacji, w której osoby piastujące funkcje wójta w innych gminach traciły mandat wójta w konsekwencji jego wygaśnięcia w przypadku skazania za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Porównywanie w skardze kasacyjnej sytuacji wójta i parlamentarzysty jest nie tylko nieuprawnione z uwagi na różną rangę i rolę tych także pochodzących z wyborów bezpośrednich podmiotów, ale także ze względu na okoliczność podniesioną przez Sąd I instancji, iż od przyszłej kadencji parlamentu, na podstawie art. 99 ust. 3 Konstytucji osoba skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego nie będzie mogła być wybrana ani do Sejmu ani do Senatu, a na podstawie art. 177 ust 1 pkt 1 i art. 213 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej i Senatu Rzeczpospolitej polskiej (Dz.U. z 2007 r. nr 190, poz. 1360 z późn. zm.) w przypadku utraty prawa wybieralności mandat odpowiednio posła i senatora wygaśnie. Okoliczność, że przepis art. 99 ust. 3 Konstytucji będzie miał zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do parlamentarzystów wybranych w następnych wyborach, nie ma w ocenie Sądu znaczenia dla oceny Konstytucyjności wygaśnięcia mandatu wójta w trakcie kadencji.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie widzi żadnej potrzeby występowania do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do Konstytucyjności przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich z kilku powodów. Po pierwsze, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 listopada 2008 r., K 66/07 uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 2 Konstytucji. Ponadto Trybunał w wyroku z dnia 23 marca 2010 r., K 19/09 przyjął, że art. 7 ust. 2 pkt 2 tej samej ustawy w myśl którego nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego jest zgodny z art. 2, art. 32 i art. 60 Konstytucji Jeżeli więc nawet ten przepis dotyczący przecież czynu o mniejszym stopniu szkodliwości społecznej, został przez Trybunał uznany za Konstytucyjny, to nie powinno byś wątpliwości co do konstytucyjności także art. 7 ust. 2 pkt 1 tej samej ustawy. Dodatkowo zauważyć można, iż na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji Rada Gminy T. może samodzielnie wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw z Konstytucją.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.