Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2886/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 8 ust. 3 i 4, 106 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1 art. 16 ust. 2 pkt. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1353/14 w sprawie ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Ch. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], obie w części odmawiającej przyznania W. P. zasiłku stałego za okres poprzedzający 1 czerwca 2014 r.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1353/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, z dnia [...] października 2014 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku stałego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. W. P. zwrócił się o przyznanie, począwszy od 24 kwietnia 2014 r., zasiłku stałego w kwocie 542 zł miesięcznie oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł miesięcznie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Wójt Gminy Ch. W. na podstawie art. 104 i 108 K.p.a., art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1, pkt 19 i 20, art. 37 ust.1 pkt 1, ust.2 pkt 1. ust.3, art. 106 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., zwanej dalej u.p.s.), § 1 Rozporządzenia rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), art. 66 ust.1 pkt 26, art. 75 ust. 10, art. 79, art. 81 ust. 8 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), przyznał W. P. zasiłek stały od dnia 1 czerwca 2014 r. do 31 maja 2015 r. w kwocie 389 zł miesięcznie oraz objął wnioskodawcę ubezpieczeniem zdrowotnym w wysokości 9% kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania świadczenia.

Organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest niezdolny do pracy z powodu niepełnosprawności w stopniu znacznym do 31 maja 2014 r., a dochód stanowi zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł, co nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej 542 zł. Wysokość zasiłku ustalona została na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w ten sposób, że od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (542 zł) odliczono kwotę dochodu (153 zł), uwzględniając, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł a niższa niż 30 zł. Z tych względów przyznano wnioskodawcy zasiłek stały na okres od 1 czerwca 2014 r. do 31 maja 2015r. w kwocie 389 zł. Z uwagi na treść art. 106 ust. 3 u.p.s. świadczenie przyznano za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Z tych względów nie uwzględniono wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku stałego od 24 kwietnia 2014 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia i terminu, od którego ta decyzja obowiązuje i wniósł o przyznanie zasiłku stałego w kwocie 542 zł miesięcznie od dnia 24 kwietnia 2014 r., określenie, że decyzja o zasiłku stałym obowiązuje od 24 kwietnia 2014 r., tj. od dnia wskazanego jako ten, od którego jest osobą niepełnosprawną w stopniu istotnym dla zdrowia, przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Międzychodzie z dnia 30 maja 2014 r.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na przepis art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Kolegium uznało, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość zasiłku stałego w kwocie 389 zł przyjmując, że dochodem wnioskodawcy jest pobierany zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Skoro wnioskodawca złożył wniosek w dniu 12 czerwca 2014 r., dołączając orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, to organ pierwszej instancji działając zgodnie z przepisem art. 106 ust. 3 u.p.s., przyznał zasiłek stały od miesiąca, w którym złożono wniosek tj. od 1 czerwca 2014 r.

W skardze W. P. zaskarżył obie decyzje w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia, zaliczenia zasiłku pielęgnacyjnego do dochodu oraz terminu, od którego świadczenie zostało przyznane. Wniósł o uchylenie obu decyzji w zaskarżonej części i przyznanie zasiłku w kwocie 542 zł, począwszy od dnia złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, powodującego brak możliwości wykonywania pracy zarobkowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd odnotował, że stanowisko, według którego, zasiłek pielęgnacyjny zalicza się do dochodu, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s., jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1901/11, NSA podkreślił, że katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 u.p.s. ma charakter zamknięty. Nie ma żadnych podstaw, by zwracać się w tym zakresie z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność przepisu z Konstytucją.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s., zasiłek stały ustala się, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie. Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji, po słusznym uwzględnieniu zasiłku pielęgnacyjnego jako dochodu, przyznał zasiłek stały w kwocie prawidłowej. Sąd stwierdził, że Wójt przyznając zasiłek stały - prawidłowo określił termin, od którego świadczenie przysługuje. Zgodnie z art. 106 ust. 3 u.p.s., świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Wniosek jest datowany na dzień 12 czerwca 2014 r., a wpłynął do siedziby organu w dniu 13 czerwca 2014 r. Brak informacji o sposobie wniesienia wniosku nie ma znaczenia w świetle generalnej zasady przyznawania świadczeń, sformułowanej w art. 106 ust. 3 u.p.s. Sąd zaznaczył, powołując się na wywiad środowiskowy, że wcześniejszym źródłem utrzymania nie był zasiłek stały, a zasiłek okresowy i zasiłek pielęgnacyjny.

Odnosząc się do niekonstytucyjności art. 8 ust. 4 u.p.s., w zakresie w jakim ustawodawca miałby pominąć zasiłek pielęgnacyjny w tym przepisie i art. 106 ust. 3 u.p.s. w zakresie w jakim wskazuje, że datą początkową wypłaty świadczenia jest miesiąc, w którym został złożony wniosek wraz ze wskazaną dokumentacją, Sąd stwierdził, że nie ma wątpliwości co do zgodności z Konstytucją wskazanych przepisów. Podkreślił, że ocena dokonana przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z ustawą zasadniczą art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w wyroku z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P28/07, w żaden sposób nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Trybunał w w/w wyroku podkreślił cel zasiłku pielęgnacyjnego, którego przyznanie wiąże się ściśle z niepełnosprawnością wykazaną orzeczeniem organów orzekających o stopniu niepełnosprawności. Z tych względów zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie skarżący domaga się świadczenia w postaci zasiłku stałego z ustawy o pomocy społecznej, którego przyznanie zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. nie jest ściśle związane z orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z tym przepisem, zasiłek stały przysługuje również osobie niezdolnej do pracy z powodu wieku. Świadczenie to zależne jest od kryterium dochodowego i celem jego przyznania jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Fakt, że skarżący wnosił o przyznanie tego zasiłku wykazując stopień niepełnosprawności w stopniu znacznym, który jest tożsamy z całkowitą niezdolnością do pracy wskazaną w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. nie oznacza, że wobec niego należy odmiennie, niż wobec innych osób wnioskujących o to świadczenie, np. z uwagi na niezdolność do pracy spowodowaną wiekiem, czy osoby, które będąc niepełnosprawnymi od lat dopiero w ostatnim czasie osiągają dochody poniżej kryterium socjalnego, stosować inne zasady dotyczące daty przyznania tego świadczenia z pomocy społecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. P., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 8 ust. 3 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej wykładni i błędne uznanie, że zasiłek pielęgnacyjny zalicza się do dochodu skarżącego i ma wpływ na ustalenie wysokości zasiłku stałego, a w konsekwencji przyjęcie zasiłku pielęgnacyjnego jako przychodu wyłączonego z dochodu określonego w art. 8 ust. 4, mimo, że prowadzi to bezpośrednio do naruszenia zasad pomocy społecznej określonych w art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a., mianowicie art. 106 ust. 3 ustawy u.p.s. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż przyznanie zasiłku celowego skarżącemu następuje od dnia złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego nie zaś kiedy skarżący złożył wniosek o ustalenie niepełnosprawności oraz mimo że dokonana wykładnia art. 106 ust. 3 u.p.s. pozostaje w sprzeczności z art. 2 w zw z art. 69 Konstytucji RP w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 28/07, ponieważ w okolicznościach sprawy doszło do naruszenia wynikającej z zasady państwa prawnego nakazu przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji, ponieważ przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku stałego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji, który mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej.

II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 P.p.s.a mając na uwadze art. 7, art. 80 K.p.a. w związku z nieuwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia Sądu, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji oraz pierwszej instancji wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego art. 8 ust. 4 w zw. z art. 4 u.p.s., pomimo że dokonana wykładnia przepisów prawa materialnego pozostaje w sprzeczności z art. 2 ust. 1 u.p.s.,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 P.p.s.a. mając na uwadze art. 7, art. 80 K.p.a. i nieuwzględnienie skargi wobec błędnego ustalenia Sądu, że skarżący nie spełnia kryterium dochodowego w zakresie przyznania zasiłku stałego w pełnej wysokości tj. w kwocie 542,00 zł, podczas gdy okoliczności sprawy w świetle art. 8 ust. 4 w zw. z art. 4 i art. 2 ust. 1 u.p.s. przeczą ustaleniom Sądu,

3. art. 134 i art. 151 P.p.s.a. wobec naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności o których mowa w pkt 1, 2, 3, 6 niniejszej skargi skutkującego oddaleniem skargi oraz polegającym przy tym na wadliwym wyniku kontroli legalności zaskarżonych decyzji wobec naruszenia ww. przepisów prawa materialnego i procesowego w powiązaniu z błędną oceną stanu faktycznego, na którą wpływ miało ww. zarzucane naruszenie przepisów prawa materialnego,

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzeanalizowanie przez Sąd pierwszej instancji wszystkich istotnych aspektów rozpoznawanej sprawy oraz nieuzasadnienie przez Sąd należycie przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, a przede wszystkim, Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł problemów niekonstytucyjności art. 106 ust. 3 u.p.s. w sprzeczności z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 28/07, występujących przy orzekaniu w przedmiocie skargi, jak również w czasie wydawania przez organ pierwszej instancji oraz organ drugiej instancji zaskarżonej decyzji,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 75 K.p.a. i 78 K.p.a. i art. 80 K.p.a i art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. i art. 193 Konstytucji RP, przez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji oraz organ drugiej instancji, wydając zaskarżone decyzje zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, a tym samym uwzględniły interes społeczny, w szczególności interes skarżącego oraz w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do państwa i władzy publicznej, a tym samym wykazały należytą dbałość o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, co doprowadziło do utrzymania przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w mocy, a także błędnego uznania, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego o skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności przepisów ustawy o pomocy społecznej z Konstytucją RP.

5. art. 141 § 1 i 4 P.p.s.a poprzez niepodjęcie przez Sąd pierwszej instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w niniejszym postępowaniu, a w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i prawnym, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób pobieżny i lakoniczny, a także błędne uznanie, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego o skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności przepisów ustawy o pomocy społecznej z Konstytucją RP.

6. art. 145 i art. 133 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w związku z brakiem odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do tego co było przedmiotem sprawy i zaniechanie zbadania zgłoszonych zarzutów przez skarżącego, przyjmując bezkrytycznie, że zarówno organ pierwszej instancji oraz organ drugiej instancji przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe oraz dokonały prawidłowo subsumpcji przepisów prawa materialnego pod ustalony stan faktyczny w niniejszej sprawie, a w konsekwencji prawidłowo wydały decyzje, a także błędne uznanie, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności przepisów ustawy o pomocy społecznej z Konstytucją RP.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w całości sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych, tytułem wynagrodzenia nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe.

Bezzasadny jest zarzut art. 134 i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i wadliwy wynik kontroli legalności zaskarżonych decyzji. Wadliwość zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. wynika już chociażby z tego, że wnoszący kasację nie wskazał, który z przepisów art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. został, jego zdaniem, naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Niezależnie od tego warto wskazać, że naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. może polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy. Tymczasem Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy wyznaczonych zaskarżoną decyzją. Nie ograniczył się do zarzutów skargi. Rozpoznał sprawę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, podejmując istotne w sprawie kwestie materialne i procesowe. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 2 P.p.s.a. Natomiast przepis art. 151 P.p.s.a. nie ma charakteru samodzielnego i skuteczność zarzutu stawianego z powołaniem się na art. 151 P.p.s.a. zależy od trafności innych zarzutów procesowych lub zarzutów o charakterze materialnoprawnym. Wadliwy zaś wynik kontroli legalności oraz błędna ocena stanu faktycznego nie mogą być skutecznie zwalczane poprzez wskazanie w podstawie kasacji przepisów art. 134 oraz art. 151 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji zrealizował w uzasadnieniu obowiązek wynikający z dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Kwestia niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia jest związana z legalnością zaskarżonego wyroku. Tymczasem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może zmierzać do podważenia trafności wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można także kwestionować ustaleń faktycznych, z wyjątkiem sytuacji, w której uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Takie stanowisko uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera.

Nie odpowiada rzeczywistości zarzut przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i prawnym. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno zawierać relację z dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie do rozprawy przed sądem administracyjnym. Powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, pkt 8 do art. 141). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymagania.

Bezzasadny jest zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 P.p.s.a. mając na uwadze art. 7, art. 80 K.p.a. i nieuwzględnienie skargi wobec błędnego ustalenia Sądu, że skarżący nie spełnia kryterium dochodowego w zakresie przyznania zasiłku stałego w pełnej wysokości tj. w kwocie 542,00 zł, podczas gdy okoliczności sprawy w świetle art. 8 ust. 4 w zw. z art. 4 i art. 2 ust. 1 u.p.s. przeczą ustaleniom Sądu. Stan faktyczny został ustalony w spsoób prawidłowy. Nie można mylić ustaleń faktycznych z ich oceną prawną. Otrzymywanie przez skarżącego kwoty 153 zł miesięcznie z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego należy do sfery faktów. Natomiast kwestia zaliczenia tej kwoty do dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) jest zagadnieniem z zakresu kwalifikacji faktów, a więc stosowania prawa materialnego.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 75 K.p.a. i 78 K.p.a. i art. 80 K.p.a i art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. i art. 193 Konstytucji RP. Sąd trafnie przyjął, że organy zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. W odniesieniu do art. 7 i 8 K.p.a. wnoszący kasację nie podał konkretnych okoliczności wyczerpujących naruszenie zasad sformułowanych w tych przepisach. W podstawie kasacji i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył jedynie abstrakcyjne przesłanki zawarte w przepisach art. 7 i art. 8 K.p.a. Nie wykazał zatem na czym miałoby polegać wskazane naruszenie.

Skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Sąd administracyjny tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie TK pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi o uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (patrz: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 533/04, ONSA i wsa 2005/1/11; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Wadliwa jest konstrukcja zarzutu naruszenia art. 145 i art. 133 P.p.s.a. Przepisy te składają się z szeregu jednostek redakcyjnych, bez powołania których nie można skutecznie kwestionować zaskarżonego wyroku. Można natomiast stwierdzić, że wbrew opisowi naruszenia, Sąd piewrwszej instancji rozpoznał istotę sprawy. Odniesienie się do zarzutów skargi jest jednym z obowiązków sądu wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 P.p.s.a mając na uwadze art. 7, art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji oraz pierwszej instancji wydane zostały zgodnie z przepisami prawa materialnego art. 8 ust. 4 w zw. z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, pomimo że dokonana wykładnia przepisów prawa materialnego pozostaje w sprzeczności z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jest uzależnona od zasadności materialnej podstawy kasacji.

Przechodząc do analizy zarzutów materialnych, stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia art. 8 ust. 3 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej wykładni i błędne uznanie, że zasiłek pielęgnacyjny zalicza się do dochodu skarżącego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że zasiłek pielęgnacyjny zalicza się do dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 3, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pomniejszoną o: miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zasiłek pielęgnacyjny, o którym mowa w art. 16 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), jest dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Nie ma podstaw do niewliczania tego zasiłku do dochodu. Zamknięty katalog przypadków takiego niewliczania zawarty jest w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W katalogu tym nie ma zasiłku pielęgnacyjnego. W konsekwencji należy przyjąć, że zasiłek pielęgnacyjny zalicza się do dochodu, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1901/11; wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1269/14, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Skuteczny jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż przyznanie skarżącemu zasiłku celowego następuje od dnia złożenia wniosku o przyznanie skarżącemu zasiłku celowego nie zaś kiedy skarżący złożył wniosek o ustalenie niepełnosprawności. Zarzut ten nie został sformułowany precyzyjnie. Zawiera oczywistą niedokładność w zakresie określenia spornego świadczenia. Chodzi przecież nie o zasiłek celowy lecz o zasiłek stały. Nadto, wykładnia to proces odczytania abstrakcyjnej normy prawnej. Opis naruszenia, nawiązujący do osoby skarżącego, dotyka zatem nie tylko błędnej wykładni, ale także zastosowania przepisu art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w odniesieniu do osoby skarżącego. Możliwe jest jednak merytoryczne odniesienie się do zagadnienia wynikającego z podniesionego zarzutu.

Przed analizą treści art. 106 ust. 3 konieczne jest odnotowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt SK 19/14 (OTK-A 2015/9/141). Wyrokiem tym, w pkt I, Trybunał orzekł, że art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, 693, 1240 i 1310) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku stałego osobie całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie mającej innych środków utrzymania, prawo do zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek, jest niezgodny z art. 67 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie jednak, w pkt II, Trybunał orzekł, że przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą z upływem 31 grudnia 2016 r.

Tak więc przepis art. 106 ust. 3, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, z uwagi na zakresowy charakter wyroku TK oraz związane z tym odroczenie utraty mocy obowiązującej, pozostał w obrocie prawnym aż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2174). Podkreślić jednak należy, że w zakresie wskazanym w wyroku TK z dnia 6 października 2015 r. utracił cechę zgodności z Konstytucją RP.

W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma inne zagadnienie. Nawiązując do zarzutu błędnej wykładni stwierdzić najpierw należy, że co do zasady, przepis art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej został przez organy i Sąd pierwszej instancji odczytany prawidłowo. W myśl art. 106 ust. 3 zdanie pierwsze, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją.

Utrwalony jest jednak pogląd, ukształtowany na gruncie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), według którego, w sprawie o kontynuację zasiłku stałego, o jakim mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, w której kolejne orzeczenie o niepełnosprawności zostało przez uprawnione organy wydane z opóźnieniem wskutek okoliczności, za które strona nie ponosi odpowiedzialności, nie ma zastosowania przepis art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w zakresie, w jakim określa on początek przyznania i wypłacania zasiłku, uzależniając go od daty złożenia wniosku (patrz: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 743/05, ONSA i wsa 2006/6/177). Taki sam pogląd wyrażono w odniesieniu do zasiłku stałego wyrównawczego, o którym mowa w art. 27 ust. 4 ustawy z dnia wyrok NSA z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (patrz: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 353/05, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podobne jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie na tle art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1253/06, ZNSA 2007/2/101; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2348/14, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W ocenie składu orzekającego, reguła wynikająca z poglądu o kontynuacji prawa do świadczenia może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji, gdy osoba domagała się przyznania zasiłku stałego po raz pierwszy, prawo do świadczenia przysługiwało od miesiąca w którym został złożony wniosek z wymagana dokumentacją (obecnie, tj. od dnia 1 stycznia 2017 r., w odniesieniu do zasiłku stałego należy brać pod uwagę zastrzeżenie, wskazane w art. 106 ust. 3).

Nie można jednak przyjąć, że jako składającego wniosek o świadczenie po raz pierwszy należy uznać osobę, która wcześniej domagała się świadczeń wynikających z niepełnosprawności i otrzymała takie świadczenie, a tylko z powodu innego stopnia stwierdzonej wówczas niepełnosprawności nie uzyskała prawa do zasiłku stałego, ale prawo do innego świadczenia pieniężnego. Jest oczywiste, że prawo do zasiłku stałego jest innego rodzaju uprawnieniem, niż prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Nie ma także tożsamości miedzy prawem do zasiłku stałego a prawem do zasiłku okresowego. W sytuacji jednak, gdy został do tego samego organu złożony wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, oparty na orzeczeniu o niepełnosprawności, a następnie, w trakcie jego pobierania oraz w trakcie przysługiwania prawa do zasiłku okresowego, przyznanego także z uwagi na niepełnosprawność, osoba uprawniona przedłoży kolejne orzeczenie o niepełnosprawności, z tym, że uprawniające do zasiłku stałego, należy uznać, że pierwotny wniosek obejmował wszelkie świadczenia z pomocy społecznej, przysługujące z tytułu niepełnosprawności. Wówczas prawo do zasiłku stałego powinno przysługiwać od rzeczywistej daty całkowitej niezdolności do pracy, jeśli zachowane są także inne przesłanki określone w art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Warto zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Pamiętać jednak należy, że według art. 102 ust. 2, pomoc społeczna może być udzielana z urzędu. Oznacza to głównie, że działanie organu z urzędu powinno odnosić się przede wszystkim do przypadków, gdy osoba ubiegająca się o jedno świadczenie nie spełnia wymogów formalnych do jego otrzymania, a spełnia warunki do uzyskania innego świadczenia (patrz: Iwona Sierpowska "Pomoc społeczna. Komentarz", LEX 2014, komentarz do art. 102, za wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 135/10, niepublikowanym, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji, nieuwzględniające specyfiki postępowania administracyjnego w zakresie pomocy społecznej, w tym takiego rozumienia daty złożenia wniosku wraz z dokumentacją, jakie zostało wyżej przedstawione, doprowadziło w konsekwencji do niewłaściwego zastosowania w odniesieniu do osoby skarżącego.

W tym stanie rzeczy Naczelny sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzje w zakresie w jakim zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przypomnieć zaś trzeba, że skarga została wniesiona w części, w jakiej organy nie przyznały skarżącemu prawa do zasiłku stałego za okres wskazany w piśmie z dnia 13 czerwca 2014 r. Ta odmowa nie została wyartykułowana w sentencji decyzji wprost, ale wynika z rozstrzygnięcia. Taka konstrukcja decyzji pozwala także na takie odniesienie się do zarzutu o błędnej wysokości zasiłku stałego, które polega na stwierdzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w obrocie prawnym pozostaje jako prawidłowe, mimo uchylenia obu decyzji w częściach, rozstrzygnięcie o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego od dnia 1 czerwca 2014 r.

Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.