Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 314/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 2 pkt. 2, art. 93 ust. 7, art. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Teza: 1. Odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie sankcjonowanych karą pieniężną przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej u.t.d.) ma charakter obiektywny, tzn. jest niezależna od jego winy. Nie jest to jednak odpowiedzialność absolutna.

2. W ramach odpowiedzialności przewoźnika mieści się również odpowiedzialność za działania osób naruszających przepisy, a przede wszystkim kierowców, którymi przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności gospodarczej.

3. Wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika na podstawie art. 93 ust. 7 u.t.d. skutkujące wydaniem przez właściwy organ administracji publicznej decyzji o umorzeniu postępowania, wymaga wykazania przez przewoźnika, a nie organ, że niedopełnienie obowiązków jest następstwem okoliczności, za które przewoźnik nie ponosi odpowiedzialności. Przedsiębiorca (przewoźnik) powołujący się na przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić, że nie miał wpływu lub nie mógł przewidzieć stwierdzonego w trakcie kontroli naruszenia. Natomiast organ powinien in concreto zbadać - przy wzięciu pod rozwagę całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały zdarzenia lub okoliczności nadzwyczajne, tzn. takie, których przewoźnik nie mógł przewidzieć. Zatem obowiązkiem organu – w świetle m. in. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. – jest rozważenie, czy zachodzą okoliczności wyłączające odpowiedzialność przewoźnika.

TEZY

1. Odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie sankcjonowanych karą pieniężną przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej u.t.d.) ma charakter obiektywny, tzn. jest niezależna od jego winy. Nie jest to jednak odpowiedzialność absolutna.

2. W ramach odpowiedzialności przewoźnika mieści się również odpowiedzialność za działania osób naruszających przepisy, a przede wszystkim kierowców, którymi przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności gospodarczej.

3. Wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika na podstawie art. 93 ust. 7 u.t.d. skutkujące wydaniem przez właściwy organ administracji publicznej decyzji o umorzeniu postępowania, wymaga wykazania przez przewoźnika, a nie organ, że niedopełnienie obowiązków jest następstwem okoliczności, za które przewoźnik nie ponosi odpowiedzialności. Przedsiębiorca (przewoźnik) powołujący się na przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić, że nie miał wpływu lub nie mógł przewidzieć stwierdzonego w trakcie kontroli naruszenia. Natomiast organ powinien in concreto zbadać - przy wzięciu pod rozwagę całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały zdarzenia lub okoliczności nadzwyczajne, tzn. takie, których przewoźnik nie mógł przewidzieć. Zatem obowiązkiem organu – w świetle m. in. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. – jest rozważenie, czy zachodzą okoliczności wyłączające odpowiedzialność przewoźnika.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędziowie NSA Joanna Kabat - Rembelska Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. S. w G. M. Sp. z o.o. w G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1151/10 w sprawie ze skargi P. K. S. w G. M. Sp. z o.o. w G. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1151/10, oddalił skargę P. K. S. w G. M. Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Na podstawie upoważnienia M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (MWITD) z dnia 3 kwietnia 2009 r., nr [...], inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę w siedzibie P. K. S. w G. M. Sp. z o.o. (dalej: Skarżący), obejmującą miesiąc marzec 2009 r. Kontrolą objęto dokumenty związane z wykonywaniem transportu drogowego oraz przestrzeganie warunków w nich określonych (posiadane licencje i zezwolenia), czas pracy kierowców (okresy prowadzenia pojazdu, obowiązkowe przerwy oraz czas odpoczynku), dokumentację związaną z pracą kierowców: Y. B., A. G., wykonujących przewozy regularne na terenie m.st. W. i G. M., których trasa nie przekraczała 50 km, a także kierowcę J. R. wykonującego przewozy regularne na trasie powyżej 50 km. Po analizie zgromadzonego materiału w dniu 22 maja 2009 r. sporządzono protokół kontroli nr [...], który wraz z zawiadomieniem o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego z dnia 22 maja 2009 r. doręczono stronie.

M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] nałożył na P. K. S. w G. M. karę pieniężną w wysokości 30.000 zł (ograniczoną na mocy art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze. zm., dalej u.t.d. gdyż łączna kara wyniosła 47.600 zł) za stwierdzone naruszenia:

- skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego - z tytułu którego łączna kara wyniosła 6.900 zł;

- skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego - z tytułu którego łączna kara wyniosła 5.400 zł;

- przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego - z tytułu którego łączna kara wyniosła 16.000 zł;

- przekroczenie maksymalnego dziennego okresu czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego - z tytułu którego łączna kara wyniosła 14.800 zł,

- przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozu drogowego – z tytułu którego łączna kara wyniosła 3.300 zł;

- wykresówka była zapisywana zbyt długo - z tytułu którego łączna kara wyniosła 200 zł;

- oznaczenie czasu na wykresówce nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu - z tytułu którego łączna kara wyniosła 1.000 zł.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r.

W uzasadnieniu wskazał, że przedsiębiorca wykonujący przewozy drogowe musi przestrzegać norm dotyczących okresów prowadzenia pojazdów oraz obowiązkowych przerw i odpoczynków bez względu na sytuację występującą na drogach, na których wykonywane są przewozy. Zawarte umowy z Zarządem Transportu Miejskiego (dalej: ZTM), czy konieczność zabezpieczenia regularnej komunikacji miejskiej nie zwalnia Skarżącego z konieczności przestrzegania przepisów. Jak wskazał organ, nie znalazł on podstaw do zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., gdyż okoliczności sprawy i dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie nie wskazywały, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia i nie mógł przewidzieć zaistniałych naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę P. K. S. w G. M. na powyższą decyzję, podzielił argumentację wyrażoną w decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r.

Zdaniem Sądu I instancji Skarżący dopuścił się naruszenia w postaci: skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę; skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut; przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę; przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do dwóch godzin oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę; nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: wykresówka zapisywana była za długo; nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: oznaczenie czasowe na wykresówce nie było zgodne z urzędowym czasem kraju rejestracji pojazdu.

W ocenie Sądu I instancji, Skarżący w odwołaniu nie podważył ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia 22 maja 2009 r., a w konsekwencji stwierdzonych naruszeń. Z wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 17 czerwca 2009 r. wynika, że Skarżący uznał ich zasadność, na co wskazują wyjaśnienia, w których tłumaczy on przyczyny wystąpienia naruszeń. Jako okoliczność usprawiedliwiającą wskazał bezwzględną konieczność właściwego wywiązywania się z warunków umowy o świadczenie usług komunikacji miejskiej zawartej z ZTM w W., których naruszenie naraziłoby Skarżącego na wysokie kary pieniężne. Wskazał także na zatory drogowe spowodowane robotami drogowymi w W. i G. M., które dezorganizowały rozkłady jazdy, w tym czas pracy kierowców.

Jak stwierdził WSA w trakcie rozpoznawania sprawy została uwzględniona okoliczność, iż Skarżący wykonuje: przewozy regularne na trasie do 50 km (w okresie objętym kontrolą wykonywane przez kierowców Y. B. oraz A. G.) oraz przewozy regularne na trasie powyżej 50 km (w okresie objętym kontrolą wykonywane przez J. R.). Odpowiednio do rodzaju wykonywanych przez kierowców przewozów regularnych osób pobrano: karty kursowania autobusu na linii ZTM W. (karty drogowe), a także dokumenty służące do rozliczenia finansowego kierowcy oraz dodatkowo wykresówki. W związku z dokonanymi ustaleniami, iż Skarżący wykonuje przewozy regularne na trasach o różnej długości (do 50 km i przekraczających 50 km), zastosowanie znalazły przepisy dwóch aktów prawnych: ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, która w art. 1 pkt 4 określa: okresy prowadzenia pojazdów, obowiązkowe przerwy w prowadzeniu i gwarantowane okresy odpoczynku kierowców: zatrudnionych na podstawie stosunku pracy, niebędących pracownikami, wykonujących przewozy regularne na trasach nieprzekraczających 50 km pojazdami, oraz przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1, dalej: rozporządzenie (WE) nr 561/2006), których nie stosuje się do przewozu drogowego pojazdami używanymi do przewozu osób w ramach przewozów regularnych, których trasa nie przekracza 50 km. Sąd I instancji przyjął, że regulacje wynikające z rozporządzenia (WE) nr 561/2006 mają zastosowanie do przewozów regularnych, których trasa przekracza 50 km.

Sąd I instancji ustosunkowując się do zarzutu, że decyzja została wydana w oparciu o nieobowiązujący w dniu jej wydania formularz wskazał, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. Nr 145, poz. 1184, dalej: rozporządzenie z 2009 r.) nie dotyczy formy samej decyzji, ale skutków protokołu kontroli. Zgodnie ust. 3 § 4 rozporządzenia z 2009 r. decyzję sporządza się według wzoru określonego w załączniku 3 do tego rozporządzenia. Sąd zaznaczył, że porównując niezastosowany formularz z załącznika 3 z formularzem zastosowanym przez organ pierwszej instancji, różnią się one dodatkową rubryką, w której wpisuje się karę pieniężną za jednostkowe naruszenie. Jak stwierdził WSA, kwestia wykorzystania nieobowiązującego formularza decyzji przez organ I instancji ma drugorzędne znaczenie. Wzór ten został określony w rozporządzeniu, czyli akcie niższego rzędu od ustawy. Jest to "wzór". Istotną natomiast kwestią jest, aby decyzja sporządzona według wzoru spełniała wymagania przepisów wyższej rangi, mianowicie Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 107, przepisów prawa materialnego tj. ustawy o transporcie drogowym (art. 87 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Zdaniem WSA wydanie decyzji przez organ I instancji według nieobowiązującego jej wzoru, stanowiło naruszenie przepisów postępowania, lecz w stopniu, który nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

WSA wskazał, iż nie ma zastosowania w niniejszej sprawie art. 93 ust. 7 u.t.d., bowiem okoliczności sprawy jak i dowody w niej zgromadzone nie wskazują, że Skarżący nie miał wpływu na powstanie stwierdzonych naruszeń. Nie przedstawił on żadnych dowodów na okoliczność braku wpływu na zaistniałe naruszenia. Natomiast materiał dowodowy, zgromadzony w sprawie, w pełni potwierdzał, iż okoliczności popełnienia zarzucanych naruszeń były okolicznościami, które przedsiębiorca powinien był przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby mogli oni przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II Rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. To przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy. Pracodawca jest obowiązany: poinformować kierowców o obowiązujących ich przepisach z zakresu czasu pracy, w sposób przyjęty u danego pracodawcy oraz uzyskać od kierowcy oświadczenie na piśmie o wymiarze zatrudnienia albo o niepozostawaniu w zatrudnieniu u innego pracodawcy. Warunki wynagradzania kierowców nie mogą przewidywać składników wynagrodzenia, których wysokość jest uzależniona od liczby przejechanych kilometrów lub ilości przewiezionego ładunku, jeżeli ich stosowanie mogłoby zagrażać bezpieczeństwu na drogach lub zachęcać do naruszania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Zdaniem Sądu I instancji w dyspozycji art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 u.t.d. mieszczą się sytuacje, które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Także kwestia właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieści się w zakresie regulacji art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 u.t.d. Rzeczą przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących. Przy zachowaniu należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących nie dochodziłoby do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. WSA zaznaczył, iż wymieniony przepis statuuje odpowiedzialność obiektywną. Nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa.

Jak wskazał WSA, okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu. Organizacja pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, winna odbywać się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sąd I instancji zaznaczył, iż niedopuszczalne jest przyjęcie, że przedsiębiorca nie odpowiada za naruszenia przepisów, o których mowa w art. 92 ust. 1 u.t.d. z tego wyłącznie powodu, iż naruszenia były wymuszone czynnikami zewnętrznymi (koniecznością dotrzymania warunków zaciągniętego zobowiązania wobec osób trzecich) bądź, że to pracownik dopuścił się tych naruszeń, a Skarżący jako pracodawca nie miał wpływu na ich powstanie.

W ocenie Sądu, w sprawie nie znajduje zastosowania przywołany przez Skarżącego art. 93 u.t.d., albowiem nie można dopatrzeć się żadnych zdarzeń lub okoliczności, których Skarżący, będący koncesjonowanym przewoźnikiem, nie mógł przewidzieć. Również brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 92a ust. 4 u.t.d., zgodnie z którym postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia.

W ocenie Sądu, naruszenia w rozpoznawanej sprawie miały charakter rażący, bowiem skrócenie dziennego lub tygodniowego czasu wypoczynku, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy było znaczne, nadto były to naruszenia wielokrotne. Sąd zaznaczył, że kontrolą nie objęto całej prawie 300–osobowej załogi przedsiębiorstwa Skarżącego, a jedynie 3 pracowników, losowo wybranych. Mimo tego w przypadku tych pracowników, w poddanym kontroli okresie jednego miesiąca (marzec 2009 r.) działania przedsiębiorstwa stwierdzono cały szereg naruszeń.

Odnosząc się do kwestii odpowiedzialności przedsiębiorcy ponoszonej na zasadzie winy obiektywnej, WSA wskazał, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych, regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny. Są to decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, które nie stwarzają właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określona w ustawie o transporcie drogowym, jak również innych przepisach krajowych oraz powołanych przepisach rozporządzeń wspólnotowych, jest oderwana od kwestii winy. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotnym jest stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn - przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego, które oznacza, że stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości.

II

W skardze kasacyjnej Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i orzeczenie reformatoryjnie w rybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej p.p.s.a.), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. § 4 ust. 1 i ust. 3 oraz załącznika nr 3 do rozporządzenia z 2009 r. poprzez uznanie za prawidłową decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego Nr [...] z dnia [...].09.2009 r. i utrzymującą ją w mocy decyzję Głównego Inspektora Drogowego nr: [...] z dnia [...] marca 2010 r., mimo, że decyzja ta została sporządzona na nieprawidłowym formularzu, niezgodnie z wzorem obowiązującym w dniu jej wydania;

2. art. 93 ust. 7 u.t.d., poprzez wymierzenie przewoźnikowi kary i nie umorzenie postępowania mimo, że przewoźnik wykazał, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których przewoźnik nie mógł przewidzieć.

W uzasadnieniu m. in. wskazał, że powodem przekraczania przez kierowców czasu pracy - normy dziennej, tygodniowej itp. był brak kierowców spowodowany przyczynami niezależnymi od przewoźnika. Kierowcy w roku 2008 i 2009 masowo wyjeżdżali do pracy w innych krajach Unii, głównie do Wielkiej Brytanii i Irlandii. Na polskim rynku wystąpił duży brak kierowców. Przewoźnik robił wszystko co mógł, aby zatrudnić kierowców. Poszukiwał ich w innych rejonach kraju i poza granicami Polski (na Ukrainie), lecz mimo to kierowców ciągle brakowało. W czasie kiedy Skarżący wygrywał przetargi nieograniczone organizowane przez Zarząd Transportu Miejskiego w W. w roku 2006 i na początku 2007 występowały braki kierowców. Przewoźnik nie mógł przewidzieć takiej sytuacji.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię. Jednakże zarzut wymieniony w pkt 1 należałoby zakwalifikować do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Nietrafny jest zarzut naruszenia § 4 ust. 1 i ust. 3 oraz załącznika nr 3 do rozporządzenia z 2009 r. poprzez uznanie za prawidłową decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. i utrzymującą w mocy decyzję Głównego Inspektora Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. pomimo tego, że decyzja ta została sporządzona na nieprawidłowym formularzu niezgodnie z wzorem obowiązującym w dniu jej wydania.

Przepis § 4 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Protokół kontroli będący podstawą decyzji o nałożeniu kary pieniężnej został prawidłowo sporządzony przez M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w W. i zawierał naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej, stwierdzone w toku kontroli. Natomiast dopiero w ust. 3 § 4 cyt. rozporządzenia ustawodawca wprowadził wymóg, by decyzję sporządzać według wzoru określonego w załączniku 3 do tego rozporządzenia. Porównując niezastosowany formularz z załącznika nr 3 do rozporządzenia z formularzem zastosowanym przez organ I instancji, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że różnią się one nieznacznie, mianowicie formularz wynikający z obowiązujących przepisów zawiera dodatkową rubrykę, w której wpisuje się wysokość kary pieniężnej za jednostkowe naruszenie. Jednakże nie oznacza to, że organ I instancji nie zamieścił w decyzji wysokości nałożonych kar pieniężnych, uczynił to bowiem w drugiej rubryce pod opisem każdego naruszenia, czyniąc to jednocześnie pogrubioną czcionką.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie przez organ I instancji decyzji na niewłaściwym formularzu nie stanowi istotnej (kwalifikowanej) wady decyzji, która powinna skutkować jej uchyleniem przez Sąd I instancji, jeśli decyzja ta zawiera wszystkie wymagania wynikające z art. 107 k.p.a., jak również określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia.

W świetle wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., (sygn. akt S.A. 1163/91, Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych 1982, z. 9-10, poz. 169) do minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pewne składniki decyzji mają większą doniosłość prawną od pozostałych, bowiem ich brak powoduje nieistnienie decyzji lub jej poważną wadę, gdy tymczasem brak niektórych elementów nie pozbawia rozstrzygnięcia charakteru decyzji administracyjnej, lecz co najwyżej powoduje nieistotną wadę decyzji (A. Wróbel (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, Zakamycze 2005, s. 644).

Nie ulega wątpliwości, że samo niezastosowanie właściwego formularza (wzoru) do sporządzenia decyzji przez organ I instancji, nie powoduje konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego, gdyż stanowi wadę nieistotną decyzji.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 93 ust. 7 u.t.d. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej Skarżący zarzuca niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, bowiem jak podnosi wykazał on, że "naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których nie mógł przewidzieć".

Niezasadny jest zarzut sformułowany przez autora skargi kasacyjnej naruszenia art. 93 ust. 7 u.t.d. poprzez wymierzenie przewoźnikowi kary i nie umorzenie postępowania mimo, że przewoźnik wykazał, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których przewoźnik nie mógł przewidzieć.

Naruszenia Skarżącego przewoźnika miały charakter rażący, gdyż skrócenia dziennego lub tygodniowego czasu odpoczynku, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, były znaczne. Ponadto były to naruszenia wielokrotne. Podkreślenia wymaga, że kontrolą nie objęto całej prawie 300-osobowej załogi przedsiębiorstwa Skarżącego, a jedynie trzech losowo wybranych pracowników. Pomimo tego w przypadku tych pracowników, w poddanym kontroli okresie jednego miesiąca (marca 2009 r.) stwierdzono szereg naruszeń w działalności przedsiębiorstwa Skarżącego.

Odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie sankcjonowanych przepisów ustawy o transporcie drogowym ma charakter obiektywny, tzn. jest niezależna od winy. W ramach odpowiedzialności przewoźnika mieści się również odpowiedzialność za osoby naruszające przepisy, a przede wszystkim kierowców, którymi przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności gospodarczej. Wynika to wprost z art. 10 ust. 3 zd. 1 rozporządzenia nr 561/2006, stosownie do którego przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeżeli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego państwa członkowskiego lub w państwie trzecim. Przepis ten należy traktować jako część prawa krajowego z uwagi na m. in. przepis art. 92 ust. 1 pkt 8 u.t.d (por. wyrok NSA z 25 maja 2011 r., II GSK 510/10).

Wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika na podstawie art. 93 ust. 7 u.t.d. skutkujące wydaniem przez właściwy organ administracji publicznej decyzji o umorzeniu postępowania, wymaga wykazania przez przewoźnika, a nie organ, że niedopełnienie obowiązków jest następstwem okoliczności, za które przewoźnik nie ponosi on odpowiedzialności. Przedsiębiorca (przewoźnik) powołujący się na przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić, że nie miał wpływu lub nie mógł przewidzieć stwierdzonego w trakcie kontroli naruszenia. Natomiast organ powinien in concreto zbadać - przy wzięciu pod rozwagę całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały zdarzenia lub okoliczności nadzwyczajne, tzn. takie, których przewoźnik nie mógł przewidzieć. Zatem obowiązkiem organu – w świetle m. in. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. – jest rozważenie, czy zachodzą okoliczności wyłączające odpowiedzialność przewoźnika.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., bowiem okoliczności sprawy, jak i zgromadzone dowody nie wskazują, że Skarżący przewoźnik nie miał wpływu na powstanie stwierdzonych naruszeń. Podkreślenia wymaga, że Skarżący nie podważył prawidłowości ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia 22 maja 2009 r., a w konsekwencji stwierdzonych naruszeń. Przeciwnie, z wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 17 czerwca 2009 r. wynika, że Skarżący uznał ich zasadność. Jako okoliczność usprawiedliwiającą Skarżący podał bezwzględną konieczność właściwego wywiązywania się z warunków umowy o świadczenie usług komunikacji miejskiej zawartej z ZTM w W., których naruszenie naraziłoby stronę na wysokie kary pieniężne. Ponadto, Skarżący wskazał również na zatory drogowe spowodowane robotami drogowymi w W. i G. M., które dezorganizowały rozkłady jazdy, w tym czas pracy kierowców.

Wskazane przez Skarżącego okoliczności nie pozwalają na zastosowanie art. 93 ust. 7 u.t.d. i w konsekwencji uwolnienie go od odpowiedzialności za popełnione naruszenia. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. (sygn. akt SK 75/06, 30/2/A/2008) wypowiedział się w przedmiocie obowiązków przewoźnika określonych w art. 5 u.t.d. Trybunał podkreślił, iż regulacje te zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy na zasadzie samozatrudnienia. W powyższym wyroku Trybunał wskazał także, że "sankcje administracyjne - stosowane automatycznie, z mocy ustawy - mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne (zob. wyrok TK z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6).

W świetle powyższego, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że Skarżący nie przedstawił dowodów uzasadniających wystąpienie okoliczności braku wpływu na zaistniałe naruszenia. Natomiast materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w pełni potwierdzał, że okoliczności popełnienia zarzucanych naruszeń były okolicznościami, które przedsiębiorca powinien był przewidzieć oraz nie dopuścić do ich zaistnienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.