Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 443/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 200 i art. 205 § 2, art. 119 pkt 2 i art. 120
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 6 w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na akt Wójta Gminy [...] z dnia 31 marca 2021 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia upływu okresu powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącej M. B. 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dnia 30 czerwca 2011 r., na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej M. B. (dalej także jako "skarżąca") została powołana przez Wójta Gminy [...] na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] na czas nieokreślony.

Pismem z dnia 31 marca 2021 r. nr [...] skierowanym do M. B. Wójt Gminy [...] poinformował wyżej wymienioną, że dnia 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw, która całkowicie zniosła możliwość powoływania dyrektorów instytucji kultury na czas nieokreślony, wprowadzając w tym zakresie przepisy dostosowujące. Powołując się na art. 8 ust. 1-4 wymienionej ustawy Wójt Gminy [...] stwierdził, że kadencja M. B. uległa pierwotnie przedłużeniu o 3 lata, liczone od dnia 1 stycznia 2012 r., następnie M. B. została powołana na przedmiotowe stanowisko w trybie, o którym mowa w art. 8 ust. 4 ustawy, to jest bez przeprowadzania konkursu, na czas określony siedmiu lat. Okres ten miał upłynąć z dniem 31 grudnia 2021 r. a powołanie Dyrektora Domu Kultury w [...] na kolejny okres, który zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 194 ze zm.) może wynosić od 3 do maksymalnie 7 lat, nastąpi w trybie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy, to jest w drodze konkursu.

Z odwołaniem się do regulacji zawartych w art. 50 § 1 związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność podjętą przez Wójta Gminy [...] w dniu 31 marca 2021 r. nr [...] dotyczącą stwierdzenia wygaśnięcia kadencji Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...].

Skarżąca zarzuciła Wójtowi Gminy [...] naruszenie prawa materialnego,

które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu

i prowadzeniu działalności kulturalnej (dalej powoływanej jako "ustawa o działalności kulturalnej") oraz art. 8 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 207, poz. 1230; dalej powoływanej jako "ustawa nowelizująca") poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie w piśmie

z dnia 31 marca 2021 r. wygaśnięcia z tym samym dniem stosunku prawnego

z powołania łączącego skarżącą z Gminnym Ośrodkiem Kultury w [...];

2) art. 15 ust. 6 ustawy o działalności kulturalnej poprzez bezpodstawne odwołanie skarżącej ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w sytuacji,

kiedy przywołany przepis zawiera zamknięty katalog przyczyn odwołania dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został powołany

i żadna z nich nie została spełniona.

Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz uznanie, że kadencja Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] kończy się z dniem 1 stycznia 2024 r. Ponadto skarżąca wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, ewentualnie o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na dominujące stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, skarżąca podniosła, że skarga podlega rozpoznaniu ponieważ dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie lub akt organu wykonawczego gminy o odwołaniu dyrektora instytucji kultury. Podwójny charakter aktów odwołania dyrektorów instytucji kultury z zajmowanych stanowisk nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym.

Odnośnie podniesionych zarzutów skarżąca wskazała, że pełni stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...], który jest samorządową instytucją kultury, działającą na podstawie uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 września 2000 r., statutu nadanego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 31 marca 2016 r. oraz ustawy o działalności kulturalnej.

Zdaniem skarżącej, w jej przypadku nie ma zastosowania art. 8 ust. 4 ustawy nowelizującej, na którą powołuje się Wójt Gminy [...] i która to stanowi podstawę stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego stosunku administracyjnoprawnego.

Prawodawca w stosunku do dyrektorów samorządowych instytucji kultury nie zastosował przywilejów określonych w tych przepisów, co oznacza, że dyrektorzy ośrodków kultury nie pozostali po dniu 1 stycznia 2012 r. na zajmowanych stanowiskach, lecz z tym dniem wygasł z mocy prawa ich stosunek administracyjnoprawny związany z uprzednim powołaniem na stanowisko dyrektora samorządowego ośrodka kultury na czas nieokreślony. Takie stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Po 259/18.

W analogicznych sprawach sądy administracyjne przyjmowały, że pełnienie funkcji dyrektora bez formalnego aktu powołania oznacza, iż doszło do powołania

w sposób konkludentny na czas określony. Żaden przepis prawa nie przewiduje bowiem konieczności dokonania aktu powołania na stanowisko w formie pisemnej pod rygorem nieważności, względnie jej bezskuteczności. WSA w Poznaniu w wymienionym wyroku stwierdził, że "dopuszczenie skarżącej do wykonywania obowiązków dyrektora po dniu 1 stycznia 2012 r. oznacza powołanie w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy".

Podobnie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r.; sygn. akt II OSK 481/16 stwierdzając, że "poprzez dopuszczenie [...] do wykonywania obowiązków dyrektora Samorządowego Centrum Kultury i Promocji Gminy [...] powołana została przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy.".

Po wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego z mocy prawa z dniem

1 stycznia 2012 r. skarżąca została zatem dopuszczona do pracy i wykonuje ją niezmiennie do dnia dzisiejszego. Natomiast Wójt do dnia dzisiejszego nie wydał żadnego aktu dotyczącego stosunku skarżącej z powołania, a zatem przyjąć należy,

że z dniem 1 stycznia 2012 r. stosunek administracyjnoprawny wygasł z mocy prawa

i z tym samym dniem skarżąca została powołana w sposób konkludentny na czas określony, odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, czyli na okres trzech lat. Z dniem 1 stycznia 2015 r., 1 stycznia 2018 r. oraz 1 stycznia 2021 r. stosunek ten wygasał kolejno na skutek upływu czasu powołania i analogicznie następowało konkludentne powoływanie na czas określony, odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy, czyli na okres kolejnych trzech lat.

W konsekwencji aktualny stosunek publicznoprawny, a tym samym obecna kadencja skarżącej na stanowisku Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...], trwa nadal i zakończy się z dniem 1 stycznia 2024 r.

Odnośnie drugiego z zarzutów podniesiono, że zaskarżona czynność stanowi

w istocie akt odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska, dokonany w sposób bezprawny, bezpodstawny i z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Przepis art. 16 ust. 6 ustawy o działalności kulturalnej zawiera bowiem zamknięty katalog przyczyn odwołania dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został powołany, natomiast żadna z tych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie została spełniona.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ wyraził stanowisko, że zaskarżone pismo miało wyłącznie informacyjny charakter, wskazując na konieczność organizacji konkursu na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] w związku z upływem kadencji dyrektora tego ośrodka.

W doktrynie wskazuje się też, że w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. chodzi o takie akty (czynności), które formułują (nadają) uprawnienia lub ustanawiają obowiązki wynikające z powszechnie obowiązującego prawa. Takiego charakteru nie mają zaś akty (czynności) stwierdzające jedynie prawa wynikające z przepisów prawa oraz akty

o charakterze informacyjnym, jak zaskarżone pismo.

Co więcej, w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zaskarżeniu w trybie

art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą podlegać akty lub czynności skierowane do takich podmiotów jak inne organy, czy instytucje podporządkowane organizacyjnie lub służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Zwrócono natomiast uwagę, że dyrektor samorządowej instytucji kultury podlega służbowo wójtowi gminy.

Wreszcie pismo Wójta Gminy [...], które niezaprzeczalnie nie jest zarządzeniem ani innym aktem administracyjnym o charakterze publicznoprawnym i nie zawierało odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury z pełnionej funkcji. Nie taki był cel przedmiotowego pisma. W piśmie tym powołane bowiem zostały przepisy dotyczące długości kadencji pełnienia funkcji dyrektora oraz określony został skutek jej upływu, jakim jest rozwiązanie stosunku pracy dyrektora. Było to pismo informacyjne. Gdyby zamiarem organu było odwołanie dyrektora z funkcji to organ wskazałby na to wyraźnie w treści pisma i dokonałby tego zgodnie z procedurą określoną w przepisach ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Organ bowiem, co wynika jasno z pisma z dnia 31 marca 2021 r., nie kwestionuje faktu, że stosunek pracy z powołania z dyrektorem po 1 stycznia 2012 r. nawiązany został w sposób dorozumiany. Rozwiązanie stosunku pracy na skutek upływu kadencji od czynności odwołania różni się jednak tym, że to pierwsze następuje z upływem czasu bez konieczności podejmowania jakichkolwiek czynności władczych w tym zakresie, a to drugie wymaga podjęcia czynności określonych w ustawie, które w niniejszej sprawie nie zostały podjęte. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw by twierdzić, że intencją organu było odwołanie skarżącej ze stanowiska, a właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest sąd administracyjny.

Poza tym kompetencja do ustalenia długości okresu trwania powołania należy

do organizatora instytucji kultury. Wbrew twierdzeniu skarżącej brak jest powodów

by uznać, że zawsze musi być to okres 3 lat. To właśnie organizator, na podstawie przyznanych mu kompetencji w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy ostatecznie ustala, na jaki czas następuje nawiązanie stosunku powołania. Czas trwania powołania, które jest czynnością jednostronną, musi wynikać z wyraźnej woli powołującego.

W niniejszej sprawie zachodzą szczególne okoliczności polegające na tym,

że w związku z brakiem wydania aktu powołania skarżąca od 2012 r. pełniła swoją funkcję per facta concludentia. Jest to stan oczywiście sprzeczny z przepisami nakładającymi na organizatora obowiązek wyłącznie okresowego powoływania

na stanowisko. Określenie przez organizatora, że rozwiązanie stosunku powołania

w związku z upływem kadencji nastąpi z dniem 31 grudnia 2021 r. jest zatem działaniem w granicach prawa. Wyjaśniono, że od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. okres powołania wynosił 3 lata, zaś od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2021 r. okres powołania wynosił 7 lat.

Poza tym wniesiona skarga powinna podlegać odrzuceniu także z uwagi na fakt, że ustalanie treści stosunku pracy nie znajduje się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Akt powołania i odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, jako akt publicznoprawny, ma podwójny charakter, jednocześnie wywołując skutek

z zakresu prawa pracy.

Przechodząc do sedna sporu organ stanął na stanowisku, że zakres przepisów art. 8 ust. 4 i 6 ustawy pozwala na stwierdzenie, iż każdy ośrodek kultury jest instytucją kultury, ale nie każda instytucja kultury jest ośrodkiem kultury. W celu ustalenia,

czy w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą wskazane przepisy nie jest wystarczającym odniesienie się jedynie do nazwy funkcjonującej na terenie gminy samorządowej instytucji kultury, która w tym wypadku rzeczywiście nosi brzmienie "Gminny Ośrodek Kultury w [...]", lecz określenie jej zakresu działalności powinno mieć miejsce na podstawie nadanego jej statutu. Zgodnie natomiast z § 3 i § 4 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 29 czerwca 2011 r., podstawowy zakres działalności GOK obejmował: rozpoznawanie, rozbudzanie i zaspokajanie potrzeb oraz zainteresowań kulturalnych mieszkańców, edukację kulturalną i wychowanie przez kulturę i sztukę, gromadzenie, dokumentowanie, tworzenie, ochrona i udostępnianie dóbr kultury, tworzenie warunków dla rozwoju artystycznego i twórczego amatorskiego ruchu artystycznego oraz zainteresowania wiedzą i sztuką, tworzenie warunków dla rozwoju folkloru, a także rękodzieła ludowego i artystycznego, organizowanie koncertów, spektakli, wystaw, spotkań literackich, odczytów, prowadzenie biblioteki gminnej i czytelni, upowszechnianie czytelnictwa, organizowanie imprez rozrywkowych

i kulturalnych, prowadzenie działalności wydawniczej, prowadzenie ognisk i zespołów artystycznych, prowadzenie nadzoru kulturalnego i opieka nad działalnością kulturalną świetlic wiejskich, prowadzenie Izby [...]. Dodatkowy zakres działalności (inne formy działalności) obejmował natomiast: współorganizowanie imprez sportowych, rekreacyjnych (rajdów, wycieczek, spływów kajakowych i innych), prowadzenie informacji turystycznej dotyczącej Gminy [...] oraz gromadzenie informacji o Kociewiu, prowadzenie sprzedaży map, przewodników turystycznych

i widokówek, współdziałanie z organizacjami i stowarzyszeniami, współpracę z prasą, działalność promocyjną Gminy [...], świadczenie usług gastronomicznych, świadczenie usług poligraficznych, prowadzenie działalności wydawniczej, wynajem pomieszczeń, organizowanie imprez zbiorowych, prowadzenie sprzedaży dzieł sztuki

i artykułów użytku kulturalnego. Wskazany zakres działalności jest szerszy niż standardowy zakres usług świadczonych przez ośrodki kultury i obejmuje również działalność takich instytucji kultury jak regionalne izby pamięci, świetlice, galerie sztuki, biblioteki, ogniska artystyczne czy nawet muzea w których zakres działalności wchodzi gromadzenie, dokumentowanie, tworzenie, ochrona i udostępnianie dóbr kultury.

Jako, że zakres działalności GOK w [...] obejmuje również zadania właściwe dla innych form działalności kulturalnej, zastosowanie znaleźć powinien art. 8 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw, a nie art. 8 ust. 6 ustawy. W tym stanie maksymalny okres powołania dyrektora upływa 31 grudnia 2021 r., a zaskarżone pismo jedynie tę okoliczność potwierdza, nie kreując żadnych uprawnień lub obowiązków.

Z ostrożności procesowej organ wskazał, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności polegające na tym, iż od 2012 r. aktualny dyrektor wykonuje swoją funkcję wyłącznie w sposób dorozumiany, bez formalnego umocowania. Nawet zatem,

gdyby przyjąć, że stosunek pracy dyrektora na mocy art. 8 ust. 6 rzeczonej ustawy wygasł z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2012 r., to i tak uznać należy, że jednym organem właściwym do "uporządkowania" zaistniałej sytuacji jest organizator, a nie sąd administracyjny (art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). W związku z tym, przyjęty przez organ okres pełnienia funkcji przez dotychczasowego dyrektora uznać należy za zgodny z przepisami, a usankcjonowanie sytuacji panującej w ośrodku było niezbędne.

Za całkowicie chybiony organ uznał ponadto zarzut naruszenia art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jak już bowiem wskazano, absolutnie nie ma podstaw by poczytywać przedmiotowe pismo za próbę odwołania ze stanowiska z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów. Organ odróżnia instytucje rozwiązania aktu powołania z powodu upływu czasu od instytucji przedterminowego odwołania, zaś cel złożonego pisma jasno wynika z jego treści.

W piśmie z dnia 17 czerwca 2021 r. strona skarżąca odniosła się do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę kwestionując zawarte w niej tezy oraz podtrzymując zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd bada zaskarżony akt pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddany został akt Wójta Gminy [...] z dnia 31 marca 2021 r. nr [...] wskazujący w swej treści na upływ kadencji Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] z dniem 31 grudnia 2021 r.

Przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu wyjaśnienia wymaga kwestia dopuszczalności skargi. Wątpliwości w tej materii podniósł bowiem organ w odpowiedzi na skargę wskazując liczne powody niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym w tego typu sprawach.

Właściwość sądów administracyjnych wyznacza generalnie przepis art. 184 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), który stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza zaś przede wszystkim w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. W świetle regulacji zawartych w p.p.s.a. właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 p.p.s.a.). Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu.

Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, że dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, iż przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego

na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.

Rozważając w przedmiotowej sprawie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt Wójta Gminy [...], który wbrew argumentacji organu nie jest jedynie pismem informującym należało uwzględnić okoliczność, że akt ten choć ma charakter personalny, to nie jest stricte prywatnoprawny, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres działania administracji publicznej. Wprawdzie akt ten wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, tak jak to ujęto w odpowiedzi na skargę, niemniej jednak okoliczność ta ma takie następstwo, iż dyrektor może kwestionować sam akt odwołania, powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora i powołania go na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy.

Uwzględniając powyższe brak zatem powodów, dla których można byłoby przyjąć, że zaskarżony akt jest jedynie aktem z zakresu prawa pracy. Jest to również akt stwierdzający wygaśnięcie stosunku pracy z powołania, który należy traktować jako odwołanie z funkcji dyrektora z uwagi na skutki prawne, jakie swą treścią rodzi. Akt ten ma zatem charakter publicznoprawny, jest aktem z zakresu administracji publicznej podjętym w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter takiego aktu nie może pozbawić możliwości objęcia go kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zgodności z prawem.

Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wypowiadał się dopuszczając drogę sądową przed sądami administracyjnymi

w sprawach skarg na akty dotyczące odwołania dyrektora instytucji kultury (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2231/15; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11; z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 598/10, z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11, z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15 i z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 459/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo istnienia przeciwnych poglądów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2251/11 i 2250/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko to uznaje za wiodące w orzecznictwie.

Pośrednio za przyjęciem kognicji sądów administracyjnych w sprawach z zakresu powoływania i odwoływania dyrektorów samorządowych jednostek kultury przemawia nadto utrwalona i niebudząca aktualnie jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych linia orzecznicza dopuszczająca zaskarżanie do sądów administracyjnych zarządzeń o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły w sytuacji zbliżonego ukształtowania regulacji dotyczących powoływania i odwoływania dyrektorów szkół przez organ prowadzący oraz dyrektorów instytucji kultury przez organizatora (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r.; sygn. akt OPS 6/96; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Analogiczne poglądy wyrażane są też w orzecznictwie w odniesieniu do odwoływania dyrektorów zakładów opieki zdrowotnej (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

17 maja 2010 r.; sygn. akt VII SA/Wa 1814/09), czy też ośrodka pomocy społecznej

(por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009 r.; sygn. akt IV SA/Wr 428/09; obydwa powyższe orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując wskazać należy, że kontrola zaskarżonego aktu Wójta Gminy [...] należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem badania Sądu nie są bowiem roszczenia pracownicze skarżącej, a konkretnie Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...], do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących odwołania ze stanowiska dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze, do czego zaskarżony akt w istocie prowadzi.

Podkreślenia wymaga, że akt ten wbrew twierdzeniom organu nie może być uznany wyłącznie za pismo informujące o zasadności przeprowadzenia konkursu w związku z upływem aktualnej kadencji. Skutki materialnoprawne nim wywołane są o wiele bardziej doniosłe i przesądzają o odwołaniu skarżącej ze stanowiska kierowniczego z wprost wskazaną datą.

Przystępując zatem do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu wyjaśnić należy, że konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów powołujących (odwołujących) dany podmiot na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych aktów (zarządzeń) wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym.

Z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372) wynika natomiast, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością takiego aktu zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podejmowania takich aktów, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę ich podejmowania. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej aktu organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jego podjęcia.

Bezsprzecznym jest, że M. B. została powołana na stanowisko dyrektora stosownej instytucji kultury na podstawie aktu powołania z dnia 30 czerwca 2011 r. Powołanie to miało miejsce na czas nieokreślony, co odpowiadało ówczesnemu brzmieniu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony. W wyniku zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą ustawodawca wyeliminował możliwość powoływania dyrektorów instytucji kultury na czas nieokreślony, z jednoczesnym wprowadzeniem w art. 15 ust. 2 zdanie 2 regulacji, że dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat.

W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że Gminny Ośrodek Kultury

w [...] nie jest instytucją artystyczną w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia

25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

W konsekwencji dla uregulowania sytuacji prawnej dyrektora instytucji kultury powołanego przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, prawodawca ustalił

w art. 8 ust. 3 tej ustawy, że dyrektorzy instytucji kultury powołani na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż rok od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, a w przypadku instytucji kultury, które z dniem wejścia w życie ustawy stają się instytucjami artystycznymi od trzech

do pięciu sezonów artystycznych, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie

na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem roku od dnia wejścia w życie ustawy. Odnośnie natomiast samorządowych instytucji kultury prawodawca w art. 8 ust. 4 wskazał, iż dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów

na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne

z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy.

Co istotne, w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowione zostało,

że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury. W związku z brzmieniem tego przepisu, wywodząc w odpowiedzi na skargę,

że w sprawie znajduje zastosowanie właśnie cytowany przepis art. 8 ust. 4 przywołanej ustawy podniesiono, iż Gminny Ośrodek Kultury w [...] w istocie nie jest ośrodkiem kultury w rozumieniu ustawy lecz instytucją kultury, z uwagi na szerszy zakres prowadzonej dzielności.

W ocenie Sądu, z poglądem organu w tym zakresie nie można się jednak zgodzić. Ośrodek ten realizuje wprawdzie również inne zadania z zakresu kultury, niemniej jednak jego główny, zasadniczy przedmiot działalności sprowadza się właśnie do roli gminnego ośrodka kultury. Rozszerzenie zakresu dzielności ośrodka kultury o dodatkowe, niejako akcesoryjne zadania, nie zmienia jego pierwotnego i nominalnego charakteru, w związku z czym przepis art. 8 ust. 6 ustawy eliminował stosowanie do dyrektora tej placówki art. 8 ust. 3 i 4.

Zawarte w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowienie, że przepisów ust. 3

i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury oznacza,

że w stosunku do tych osób prawodawca - jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 11 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Po 259/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) "nie zastosował przywilejów określonych w tych przepisach", co prowadzi do stwierdzenia, że dyrektorzy samorządowych ośrodków kultury, domów kultury i bibliotek nie pozostali po dniu 1 stycznia 2012 r. na zajmowanych stanowiskach, lecz z tym dniem wygasł z mocy prawa stosunek administracyjnoprawny związany z uprzednim powołaniem ich na stanowisko dyrektora samorządowej biblioteki, domu oraz ośrodka kultury na czas nieokreślony.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy wygaśnięcie stosunku pracy na stanowisku dyrektora nastąpiło zatem z mocy prawa dnia 1 stycznia 2012 r.

Nie jest spornym, że skarżąca po tym dniu bez formalnego aktu powołania do dnia wydania zaskarżonego aktu sprawowała funkcję Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...]. Po dniu 1 stycznia 2012 r. doszło z kolei z mocy prawa do nawiązania stosunku w pracy z powołania na stanowisko dyrektora w sposób konkludentny na czas określony. Zgodzić się należy ze stanowiskiem WSA Poznaniu wyrażonym

w przywołanym wyroku, że żaden przepis nie przewiduje konieczności dokonania aktu powołania na stanowisko w formie pisemnej pod rygorem nieważności tej czynności, względnie jej bezskuteczności. Co więcej dopuszczenie skarżącej do wykonywania obowiązków Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] po dniu 1 stycznia

2012 r. oznacza, iż powołana została przez organizatora w sposób dorozumiany

na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony, przy czym kadencja

ta odpowiadała minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy. Konsekwencją z kolei przyjęcia minimalnego okresu jest dalsze przedłużanie wygasających kadencji na następujące po sobie 3-letnie okresy, tak jak to zostało opisane w skardze. Tym samym przyjąć należało, że aktualna trzyletnia kadencja, mająca swój początek z dniem 1 stycznia 2021 r., skończy się dopiero z upływem trzech lat liczonych od wskazanej daty, a nie jak przyjął organ z dniem 31 grudnia

2021 r.

Zaskarżony akt, wskazując bliższą datę, prowadzi do skrócenia kadencji dyrektora w związku z czym rozpatrywać go należało jak akt odwołania ze stanowiska. Przesłanki uzasadniające odwołanie dyrektora instytucji kultury reguluje z kolei przepis art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przepis ten wskazuje, że odwołanie dyrektora może nastąpić:

1) na własną prośbę;

2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków;

3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;

4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5;

5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.

Wskazany artykuł określa zatem zamknięty katalog przesłanek uzasadniających zastosowanie omawianej procedury. Jedynie wystąpienie tych konkretnie przewidzianych sytuacji może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Niewątpliwie zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, mieści się

w zakresie kompetencji organizatora. Ocena ta nie może przyjąć jednak dowolnego

i arbitralnego charakteru. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie stosownego aktu W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności i legalności - art. 7 (zob. w tej materii wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017 r.; sygn. akt II SA/Ol 176/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

28 czerwca 2017 r.; sygn. akt II SA/Wa 1954/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zaskarżonym akcie z dnia 31 marca 2021 r. Wójt Gminy [...] przytoczył

w całości treść art. 8 ustawy nowelizującej i wskazał, że kadencja Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] upłynie z dniem 31 grudnia 2021 r. Przyjęte przez organ okresy konkludentnego mianowania na kolejne kadencje, po dniu 1 stycznia 2012 r., wyniosły kolejno 3 i 7 lat. Stanowisko to uznać należało za błędne.

Podkreślić wobec tego należy, że odwołanie, którego skutek wyłania się z treści zaskarżonego przez skarżącą aktu nastąpiło bez żadnego uzasadnienia prawnego, jak i faktycznego.

Wójt Gminy [...] w zaskarżonym akcie istotnie naruszył zatem prawo w zakresie zastosowania ww. art. 15 ust. 6 w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Organ nie wskazał bowiem na istnienie jakiejkolwiek przesłanki dającej podstawę do odwołania skarżącej z funkcji dyrektora samorządowej instytucji kultury, co w sposób oczywisty istotnie narusza prawo.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gdańsku działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku (punkt pierwszy sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł

na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Gminy [...] na rzecz skarżącej kwotę (łącznie 497 zł) składa się kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżącą radcy prawnego (480 zł) ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa (17 zł).

Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.