Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 244/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1, ust. 2 , ust. 4, ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2014 roku sprawy ze skargi T. W. i W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie wstępnego podziału nieruchomości oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia T. W. i W. W., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy N. z dnia [...] znak: [...]

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że Wójt Gminy N. postanowieniem z dnia [...] znak:[...], wydanym na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej zwanej u.g.n.) oraz art. 123 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku T. W. i W. W., zaopiniował negatywnie załączony do wniosku wstępny projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości K., gminie N., powiecie[...], oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 146 o powierzchni 3,8892 ha w obrębie ewidencyjnym[...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiącej przedmiot współwłasności wnioskodawców na zasadach małżeńskiej wspólności majątkowej. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że przedłożony przez wnioskodawców wstępny projekt jej podziału jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., przyjętego uchwałą Rady Gminy N. nr XXXIII/225/05 z dnia 13 czerwca 2005 r. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr 260, poz. 2592), gdyż powierzchnia projektowanych do wydzielenia działek budowlanych nr: 146/3, 146/4, 146/5 i 146/6 jest mniejsza niż minimalna powierzchnia nowych działek budowlanych na terenie oznaczonym symbolem 2.MN.30, określona w § 23 pkt 8 lit. a części tekstowej tego planu, a ponadto przy wydzielaniu działki nr 146/2, przeznaczonej pod drogi publiczne, nie uwzględniono wymogów co do szerokości pasów drogowych dróg oznaczonych symbolami 12KDD i 19KDD, przewidzianych w § 205 ust. 1 planu.

W zażaleniu na powyższe postanowienie T. W. i W. W. zarzucili naruszenie: art. 93 u.g.n. w związku z § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 i 2 uchwały nr XXXIII/225/05, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż zaproponowany podział działki nr 146 jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, pomimo że odpowiada on ustaleniom planu wynikającym z jego części graficznej; § 3 pkt 1 i 5 ww. uchwały, poprzez naruszenie zasady kształtowania ładu przestrzennego, z uwagi na zakwestionowanie projektu podziału, który nawiązuje do uprzednio wydzielonych działek wchodzących w skład terenu o symbolu 2.MN.30 i jako jedyny z potencjalnych sposobów podziału nieruchomości może stanowić uzupełnienie i dopełnienie istniejącego osiedla o podobnych parametrach działek budowlanych i drogowych; art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie w sprawie i dokonanie dowolnej oceny proponowanego podziału działki nr 146.

Strony zarzuciły organowi I instancji niekonsekwencję w działaniu i świadome wprowadzenie w błąd właścicieli nieruchomości, poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zawiera sprzeczności między częścią tekstową a częścią graficzną, oraz ustanawianie zakazów wiążących się z nieuzasadnionym ograniczaniem prawa własności. Według małżonków W. zaproponowana przez nich koncepcja podziału nieruchomości została sporządzona z uwzględnieniem przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu oraz linii podziału nieruchomości uwidocznionych na rysunku planu miejscowego.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., art. 93 ust. 1, 2, 4, 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy odwołując się do brzmienia art. 93 u.g.n. podkreślił, że wyrażenie opinii co do zgodności podziału z planem miejscowym jest obligatoryjnym elementem postępowania podziałowego, w sytuacji gdy objęta nim nieruchomość jest położona na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżone postanowienie Wójta Gminy N. i niniejsze postanowienie zostały wydane w trybie określonym w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. Kolegium wskazało, że plany miejscowe uchwalane przez rady gmin w ramach przysługującego gminom tzw. władztwa planistycznego są aktami prawa miejscowego, czyli źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP na obszarze działania rad gmin, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tym samym, jako normy prawa miejscowego, ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są bezwzględnie wiążące dla organów administracji publicznej orzekających w sprawach administracyjnych (w tym dotyczących podziału nieruchomości), które zobowiązane są przestrzegać zasad wynikających z art. 6 i 7 K.p.a.

Następnie organ II instancji zauważył, że działka nr 146 w obrębie K. jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., przyjętego uchwałą Rady Gminy N. nr XXXIII/225/05 z dnia 13 czerwca 2005 r., a konkretnie wchodzi w skład terenów oznaczonych symbolami:

- 2.MN.30, 2.MN.31, 2.MN.32, 2.MN.35 - o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i uzupełniającym - jako funkcja usługowa wbudowana w budynek mieszkalny o uciążliwości nie wykraczającej poza granice lokalu (§ 23 pkt 1 i 2 ww. uchwały);

- 2.MN.33, 2.MN.34 - o przeznaczeniu j.w. (§ 24 pkt 1 i 2 uchwały);

- 10KDL - o przeznaczeniu pod drogę lokalną gminną, mającą status drogi publicznej, o szerokości w liniach rozgraniczających 15 m (§ 6 pkt 1 lit. c, § 205 ust. 1 uchwały);

- 12KDD, 19KDD, 20KDD - o przeznaczeniu pod drogi dojazdowe gminne, mające status dróg publicznych, o szerokości w liniach rozgraniczających 8 m (§ 6 pkt 1 lit. c, § 205 ust. 1 uchwały);

- 21KDD - o przeznaczeniu pod drogę dojazdową gminną, mającą status drogi publicznej, o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m (§ 6 pkt 1 lit. c, § 205 ust. 1 uchwały);

- KDW - o przeznaczeniu pod drogi wewnętrzne (§ 205 ust. 2 uchwały).

Nie budzi też wątpliwości okoliczność, że linie rozgraniczające drogi o symbolach 12KDD, 19KDD i 20KDD zostały naniesione na rysunek planu w taki sposób, iż szerokość tych dróg nie odpowiada minimalnej szerokości określonej dla nich w części tekstowej planu (jest o ok. 2 m mniejsza), jak również okoliczność, że na rysunku planu uwidoczniono linie podziału nieruchomości na terenach budowlanych oznaczonych symbolami: 2.MN.30, 2.MN.31, 2.MN.32, 2.MN.33, 2.MN.34 i 2.MN.35. Dodać należy, że w § 23 pkt 8 i § 24 pkt 7 planu ustalono możliwość podziałów istniejących własności na działki budowlane lub wtórnych podziałów po połączeniu własności pod warunkiem bezpośredniej dostępności do istniejących lub projektowanych ulic pokazanych na rysunku planu oraz spełnienia przez nowe działki następujących parametrów: 1500 m2 (dla terenów 2.MN.30, 2.MN.31, 2.MN.32, 2.MN.35) lub 1200 m2 (dla terenów 2.MN.33, 2.MN.34) - w zakresie minimalnej powierzchni działki, 20 m (dla terenów 2.MN.30, 2.MN.31, 2.MN.32, 2.MN.35) lub 30 m (dla terenów 2.MN.33, 2.MN.34) - w zakresie minimalnej szerokości frontu działki. Z porównania treści § 23 pkt 8 lit. a części tekstowej planu miejscowego z odpowiednim fragmentem części graficznej tego planu oraz koncepcją podziału przedstawioną na wstępnym projekcie podziału działki nr 146 wynika, że powierzchnie działek, które zostałyby z niej wydzielone z uwzględnieniem linii podziału nieruchomości nakreślonych na rysunku planu, byłyby mniejsze niż minimalna powierzchnia działki budowlanej określona w przytoczonym wyżej przepisie prawa miejscowego. Kolegium ustaliło również, że załączony do wniosku o podział działki nr 146 wstępny projekt jej podziału zakłada wydzielenie czterech działek budowlanych, oznaczonych numerami: 146/3, 146/4 o powierzchni 0,1193 ha każda i 146/5, 146/6 o powierzchni 0,1206 ha każda, których granice pokrywają się z liniami podziału nieruchomości uwidocznionymi na rysunku planu (ta część działki nr 146 wchodzi w skład terenu o symbolu 2.MN.30), działki nr 146/2 - wydzielonej pod drogi publiczne gminne o symbolach: 12KDD, 19KDD i 21KDD, której granice pokrywają się z liniami rozgraniczającymi te tereny uwidocznionymi na rysunku planu, oraz działki nr 146/1 - jako pozostałej części nieruchomości o zróżnicowanych funkcjach planistycznych.

Wobec stwierdzonych rozbieżności między częścią tekstową a rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. co do wielkości nowych działek budowlanych na terenie 2.MN.30 oraz co do szerokości dróg 12KDD i 19KDD, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma kwestia, czy proponowana koncepcja podziału działki nr 146, która została sporządzona z uwzględnieniem części graficznej planu, ale wbrew jego ustaleniom wynikającym z części tekstowej (§ 23 pkt 8 lit. a, § 205 ust. 1), może być uznana za zgodną z ustaleniami planu miejscowego w rozumieniu art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. , na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Powołując się na treść § 4 ust. 2 i 3 uchwały Rady Gminy N. nr XXXIII/225/05, Kolegium wyjaśniło, że o ile część tekstowa planu miejscowego przyjętego tą uchwałą jest w całości i bez wyjątków źródłem obowiązujących ustaleń planistycznych, o tyle taki status mają jedynie niektóre oznaczenia graficzne na rysunku planu, a mianowicie: 1) granice obowiązywania ustaleń planu, 2) przeznaczenie terenów, 3) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, 4) linie rozgraniczające dróg, 5) nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy. Inne oznaczenia na rysunku planu mają charakter informacyjny. Już choćby ta okoliczność świadczy o nadrzędnym charakterze tekstu planu miejscowego w stosunku do rysunku planu, stanowiącego załącznik graficzny do planu i jego integralną część (§ 4 ust. 1 ww. uchwały). Powyższy pogląd ma oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2008 r. II SA/Ol 112/08, czy wyroku WSA w Lublinie z dnia 11 maja 2006 r. II SA/Lu 320/2006 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że wśród oznaczeń graficznych będących obowiązującymi ustaleniami planu przepis § 4 ust. 2 uchwały nr XXXIII/225/05 nie wymienia linii podziału nieruchomości, co oznacza, że mają one informacyjny charakter. Niezależnie od przytoczonych unormowań pogląd o niewiążącym charakterze linii podziału nieruchomości wykreślonych w części graficznej planu miejscowego jest powszechnie aprobowany w judykaturze, np. w wyroku WSA w Łodzi z dnia 19 października 2012 r. II SA/Łd 834/12, czy też w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 26 sierpnia 2008 r. II SA/Bd 219/08, WSA w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2009 r. IV SA/Po 88/09).

Zdaniem organu II instancji, przy projektowaniu podziału nieruchomości jej właściciel nie ma obowiązku uwzględnienia linii podziału nieruchomości naniesionych na rysunek planu miejscowego. Jest natomiast zobligowany do przestrzegania stosownych zapisów w części tekstowej planu, odnoszących się do powierzchni minimalnej nowowydzielonych działek budowlanych, określonych w planie na podstawie upoważnienia zamieszczonego w art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Oczywiste jest więc, że w razie niepożądanej, ale realnie istniejącej rozbieżności między elementami planu miejscowego będącymi obowiązującymi ustaleniami planistycznymi a elementami niemającymi takiego charakteru, uwzględnienie tych drugich przestaje być fakultatywne, a staje się niedopuszczalne. Tym samym Kolegium stwierdziło, iż wstępny projekt podziału działki nr 146, będącej przedmiotem współwłasności T. W. i W. W., w zakresie, w jakim nie uwzględnia wymogów planistycznych co do minimalnej powierzchni działek budowlanych powstałych w wyniku podziału nieruchomości na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 2.MN.30, jest sprzeczny z ustaleniami tego planu w rozumieniu art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. Powyższe uwagi i wynikająca z nich konkluzja odnoszą się również do projektowanego wydzielenia działki nr 146/2, przeznaczonej pod drogi publiczne gminne, pomimo iż stosownie do § 4 ust. 2 pkt 4 uchwały nr XXXIII/225/05 linie rozgraniczające dróg uwidocznione w części graficznej planu miejscowego należą do obowiązujących ustaleń tego planu. W tym zakresie decydujące znaczenie ma przedstawiona wyżej reguła prymatu części tekstowej planu miejscowego nad rysunkiem planu (treść § 4 ust. 1 powołanej uchwały Rady Gminy N. nie pozostawia wątpliwości, że tekst planu miejscowego jest tożsamy z planem sensu stricto, a część graficzna - niezależnie od jej funkcji i wagi - jest jedynie załącznikiem, czyli dodatkiem do tego planu).

Ustosunkowując się do zarzutów i argumentów podniesionych w zażaleniu, Kolegium stwierdziło, że są one niezasadne i nie mogły zostać uwzględnione przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. W szczególności Kolegium nie stwierdziło niezgodności tego aktu z art. 93 u.g.n. w związku z § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 i 2 uchwały nr XXXIII/225/05 ani samoistnego naruszenia § 3 pkt 1 i 5 ww. uchwały (wspomnieć należy, iż przywołany § 3 określa ogólnikowo zakres przedmiotowy planu miejscowego, a zatem nie ma bezpośredniego zastosowania w sprawie). W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie naruszył także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., albowiem w sposób wyczerpujący rozpatrzył dostarczony mu przez strony kompletny materiał dowodowy, dokonał prawidłowej interpretacji norm prawa materialnego (w tym stosownych ustaleń planu miejscowego) i prawidłowo zastosował te normy do ustalonego stanu faktycznego. Na marginesie organ II instancji dodał, że zarzuty stron odnoszące się do kwestii związanych stricte z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. i zgodności z prawem jego postanowień nie podlegały rozpatrzeniu przez Kolegium z uwagi na zakres niniejszego postępowania, ograniczonego przedmiotowo do badania zgodności podziału nieruchomości z obowiązującymi ustaleniami planu miejscowego (z wyłączeniem możliwości dokonania oceny legalności tych ustaleń).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. i W. małżonkowie W. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, z uwagi na naruszenie prawa materialnego: art. 93 ust. 1 zd. 1 u.g.n. w zw. z art. 20 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu generalnej zasady prymatu części tekstowej planu nad jego częścią graficzną. Według skarżących stanowisko Kolegium w tym zakresie jest błędne i w przypadku sprzeczności pomiędzy tymi częściami planu miejscowego organ uwzględniając brzmienie art. 64 Konstytucji winien sprzeczność tę rozstrzygnąć na korzyść właściciela.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2014 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 132/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy N. negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości nr ewid. 146, położonej w miejscowości K., gmina N., stanowiącej współwłasność skarżących T. W. i W. W. z powodu jego sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. W przekonaniu sądu wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji - wbrew wszelkim zarzutom skargi - nie naruszają przepisów obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 93 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "u.g.n.), w myśl których podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Z przywołanych norm prawnych, których brzmienie jest jasne i nie wymaga wykładni wynika, że prawna dopuszczalność podziału nieruchomości determinowana jest przede wszystkim jego zgodnością z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który co nie budzi wątpliwości ma rangę przepisu prawa miejscowego. Oceny owej zgodności dokonuje właściwy organ (wójt, burmistrz, prezydenta miasta) w drodze opinii przybierającej postać postanowienia. Postanowienia opiniujące podział nieruchomości podejmowane są na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego byt prawny opinii jest ściśle związany z mocą obowiązującą tego planu. Oznacza to, że w razie zmiany planu lub jego uchylenia, postanowienie opiniujące, wydane na podstawie tego planu, przestaje wiązać organ, gdyż przestaje być aktualne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1282/11 – Lex nr 1260078). Istota postanowienia opiniującego powoduje, iż postępowanie w sprawie podziału nieruchomości może zakończyć się na tym etapie, wydanie opinii nie oznacza, iż do podziału dojdzie, podmiot zainteresowany podziałem może poprzestać na uzyskaniu jedynie opinii, aby mieć pogląd co do możliwości przeprowadzenia ewentualnego podziału (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 553/10 – Lex nr 667874 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1181/10 – Lex nr 1080892).

Jak wynika z załączonego do sprawy materiału dowodowego działka nr ewid. 146 znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy N. nr XXXIII/225/05 z dnia 13 czerwca 2005 r. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr 260, poz. 2592) – przywoływanym dalej w skrócie jako "m.p.z.p.", wobec czego projektowany przez skarżących podział wspomnianej nieruchomości wymagał uprzedniej opinii, co do jego zgodności z obowiązującym na tym terenie prawem miejscowym. Zgodnie z ustaleniami planu teren, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość znajduje się w rejonie oznaczonym symbolami: 2MN.30, 2MN.31, 2MN.32, 2MN.33, 2 MN.34, 2MN.35, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; 12KDD, 19KDD, 20KDD – to teren dróg dojazdowych w liniach rozgraniczających 8m; 21KDD - to teren dróg dojazdowych w liniach rozgraniczających 10m; 10 KDL – to teren drogi lokalnej (gminnej) o szerokości w liniach rozgraniczających 15m; KDW – to teren przeznaczony pod drogi wewnętrzne o minimalnej szerokości nowych dróg wewnętrznych 8 m (§ 205 ust. 2 m.p.z.p.).

Według przedłożonego do zaopiniowania przez skarżących wstępnego projektu podziału działki nr ewid. 146, w wyniku podziału miało powstać sześć działek, z czego cztery miały zostać przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a mianowicie: nr 146/3 o powierzchni 1193m2, nr 146/4 o powierzchni 1193 m2, nr 146/5 o powierzchni 1206 m2, nr 146/6 o powierzchni 1206 m2 i dwie działki, z których jedna nr 146/2 o powierzchni 1668 m2 została przeznaczona pod drogę dojazdową gminną, zaś druga nr 146/1 o powierzchni 32426m2 to pozostały obszar wydzielanej nieruchomości przeznaczonej w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, drogi gminne dojazdowe, drogi wewnętrzne oraz w części pod poszerzenie drogi lokalnej gminnej. Działki o nr ewid. 146/3, 146/4, 146/5 i 146/6 znajdują się jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 2 MN.30., której zasady zagospodarowania normuje § 23 ust. 8 m.p.z.p. W myśl wspomnianego przepisu dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami (...) 2.MN.30 (...): ustala się zamierzenia inwestycyjne w ramach istniejących podziałów geodezyjnych pod warunkiem, że działka ma powierzchnię minimum 800m2, dostęp do drogi publicznej, możliwość podziałów istniejących własności na działki budowlane lub wtórnych podziałów po połączeniu własności pod warunkiem bezpośredniej dostępności do istniejących lub projektowanych ulic pokazanych na rysunku planu, dla nowych działek obowiązują parametry: minimalna powierzchnia działki 1500m2, minimalna szerokość działki 20m. Zestawienie powyższego unormowania z proponowanym przez skarżących wstępnym projektem podziału nieruchomości prowadzi do dość jednoznacznego wniosku, że powierzchnia działek nr ewid. 146/3, 146/4, 146/5 i 146/6 jest mniejsza aniżeli przewiduje § 23 ust. 8 m.p.z.p. Nadto działka nr 146/2, mająca zapewnić obsługę komunikacyjną dla projektowanych działek nie ma wymaganej szerokości w części stanowiącej przedłużenie ul. A (symbol 12 KDD) i ulicy B (symbol 19 KDD). Z kolei wydzielona działka nr 146/1 stanowi pozostały obszar działki nr 146 i będzie mogła podlegać ewentualnym podziałom, pod warunkiem ich zgodności z postanowieniami m.p.z.p. W tym stanie rzeczy sąd w pełni podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że koncepcja podziału działki nr ewid. 146 zaproponowana przez skarżących jest sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., co prawidłowo skutkowało wydaniem negatywnej opinii w tym przedmiocie.

Przechodząc w następnej kolejności do podstawowej kwestii spornej pomiędzy stronami postępowania, a mianowicie faktu, że rysunek wstępnego projektu podziału działki nr 146, zakładający wydzielenie czterech działek budowalnych nr 146/3, 146/4, 146/5, 146/6, których granice wprawdzie pokrywają się z liniami podziału nieruchomości uwidocznionymi na rysunku m.p.z.p., lecz ich powierzchnia bezspornie jest sprzeczna z częścią tekstową planu, oraz działki nr 146/2 wydzielonej pod drogę publiczną gminną, której granice pokrywają się z liniami rozgraniczającymi tereny na rysunku m.p.z.p., lecz jej parametry są niewątpliwie sprzeczne z częścią tekstową planu, sąd uznał za uzasadnione stanowisko Kolegium zaprezentowane obszernie w motywach zaskarżonego postanowienia, że w takiej sytuacji decydujące znaczenie ma część tekstowa planu, a nie – jak twierdzą skarżący – jego część graficzna. Przyznanie prymatu części graficznej planu nad częścią tekstową planu skutkowałoby wydaniem pozytywnej opinii proponowanego podziału, a w rezultacie doprowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, kiedy to tekst obowiązującego prawa w istocie przestałby być normą powszechnie obowiązującą. Taka zaś sytuacja jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. W piśmiennictwie przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, które sąd w pełni aprobuje, że to część tekstowa planu zagospodarowania przestrzennego zawiera normy prawne. Rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2011 r. sygn. akt II OZ 191/11). W motywach przywołanego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) część tekstowa planu stanowi treść uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) stanowi, iż na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Treść tych przepisów wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Tożsame stanowisko w tej kwestii zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 132/11, powołanym zresztą w trakcie rozprawy przez pełnomocnika skarżących przywołując w jego uzasadnieniu stanowisko komentatorów do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu.

Nie tracąc z pola widzenia poczynionych wyżej uwag zauważyć trzeba, że według legendy do części graficznej m.p.z.p. gminy N. linie podziału uwidocznione na rysunku planu odpowiadające zresztą proponowanej koncepcji podziału działki nr 146 – wbrew zarzutom skargi - nie mogły w żadnej mierze wiązać organów orzekających w tej sprawie, ponieważ należy je odczytywać jako "sugerowane podziały terenu na działki budowlane". W tym stanie rzeczy wobec sprzeczności wstępnego projektu podziału nieruchomości z postanowieniami m.p.z.p. gminy N., Wójt Gminy N., a w ślad za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane były wydać negatywną opinię o wstępnym projekcie podziału działki nr 146.

Wyjaśnić wreszcie trzeba, że wszelkie zarzuty skarżących kierowane w toku niniejszego postępowania pod adresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. pozostawały poza zakresem rozważań tutejszego sądu, którego rolą była wyłącznie ocena legalności zaskarżonego postanowienia Kolegium, co zresztą sąd uczynił.

Z tych powodów sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

d.j.