Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3341/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 386/19 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K.M. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 386/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.M., uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli (zwany dalej: PINB) nakazał L.B. rozbiórkę wiaty o wymiarach 2,35 m x 7,60 m i wysokości 1,90 m – 1,80, zlokalizowanej na działce o nr [...] w miejscowości R. O. 24, R. nad S..

Po rozpatrzeniu odwołania L.B. , Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (zwany dalej: WINB), decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], uchylił ww. decyzję PINB i umorzył postępowanie. WINB wyjaśnił, że powierzchnia zabudowy wiaty wynosi 17,86 m². Jest ona usytuowana na działce o nr [...], na której znajdują się budynki gospodarcze, bezpośrednio przylegające do działki o nr 340, na której usytuowany jest budynek mieszkalny należący do L.B. . Na działce o nr [...] nie ma innych wiat. Działki o nr [...] i [...] tworzą wspólną działkę budowlaną należącą do L.B. . Na realizację przedmiotowej wiaty nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia w organie administracji architektoniczno - budowanej.

Zdaniem organu odwoławczego PINB błędnie przyjął, że przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065; zwanego dalej: r.w.t.) ma zastosowanie do wiat. Będąca przedmiotem postępowania wiata nie posiada tych cech, które pozwalają scharakteryzować ją jako budynek. Brak ścian powoduje uznanie przedmiotu postępowania jako wiaty i prowadzi do konkluzji, że należy ona do kategorii budowli, a nie budynków. Nie ma podstaw, aby przepisy rozporządzenia rozszerzać na innego rodzaju obiekty budowlane, a w szczególności budowle, które nie spełniają funkcji użytkowych budynków.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 386/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję WINB.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał organowi odwoławczemu podstawę do przyjęcia, iż będąca przedmiotem postępowania wiata nie posiada wszystkich cech, które charakteryzują budynek. Częściowe wyposażenie w ściany, nie zmienia oceny, że obiekt ten stanowi wiatę.

Wiata posiada powierzchnię zabudowy 17,86 m², co oznacza, że jej powierzchnia nie przekracza 50 m² i tym samym nie jest wymagane pozwolenie na budowę jak również zgłoszenie. Kwestia legalności obiektu budowlanego nie zamyka się jednak w obszarze przepisów przewidujących obowiązek uzyskania zgody na przeprowadzenie robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego w takiej sytuacji są uprawnione do sprawdzenia, czy roboty budowlane nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Niewątpliwie przepisami prawa, do których odsyła art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.; p.b.), są przepisy ww. rozporządzenia w sprawie wymogów technicznych.

Stosownie do treści § 2 ust. 1 r.w.t. jego przepisy stosuje się w zakresie budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. O tym czy wiata pełni funkcję użytkową budynku decyduje przede wszystkim jej przeznaczenie. Będzie wypełniać funkcję budynku wiata o przeznaczeniu innym niż rekreacyjno-wypoczynkowe, to jest wiata składowa lub magazynowa służąca potrzebom działalności rolniczej czy gospodarczej. Jeżeli wiata ze względu na swe parametry konstrukcyjne i użytkowe, zapewniające składowanie materiałów, narzędzi, urządzeń, służy celom prowadzonej przez inwestora gospodarki, to znaczy że jej przeznaczenie jest takie same jak budynku gospodarczego. Za taki budynek § 3 pkt 8 rozporządzenia uznaje budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów dotyczących przedmiotowej wiaty wynika, iż pełni ona funkcje budynku gospodarczego, albowiem jest wykorzystywana do ochrony przed warunkami atmosferycznymi narzędzi, urządzeń rolniczych, drewna. Ze zdjęć wykonanych z dnia [...] sierpnia 2018 r., wynika niezbicie, iż w wiacie składowane było drewno. Z kolei zdjęcia wykonane w trakcie oględzin [...] października 2018 r., potwierdzają, iż w tym dniu pod wiatą znajdowały się urządzenia przeznaczone do gospodarki rolnej. Także oględziny obiektu wykonane na zlecenie organu odwoławczego dnia [...] stycznia 2019 r., dowodzą składowania pod wiatą maszyn przeznaczonych do użytku gospodarczego. Zatem uprawnione jest stanowisko skarżącej o pełnieniu przez wiatę funkcji budynku.

Ponieważ wiata nie jest budynkiem, to nie mają do niej zastosowania przepisy § 12 r.w.t. Nie można jednak w związku z tym przyjąć poglądu, że wiatę (pełniącą funkcję użytkową budynku) można dowolnie sytuować, w każdym miejscu na działce w tym przede wszystkim w granicy nieruchomości. Nie sposób tu pominąć, iż sytuowanie budowli nadziemnej pełniącej funkcje użytkowe, musi być zgodne z § 13, § 60 r.w.t. oraz z przepisami określającymi wymagania przeciwpożarowe - § 270 i następne r.w.t. WINB prowadząc postępowanie odwoławcze nie wyjaśnił tego czy ustalone usytuowanie wiaty narusza powyższe regulacje rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a tym samym nie wykluczył ewentualności zastosowania przepisów o postępowaniu naprawczym wyrażonych m.in. w art. 51 ust. 7 p.b.

W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 7 p.b. w zw. z § 2 ust. 1 r.w.t. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wiacie wybudowanej na podstawie tego przepisu należy przypisać funkcję użytkową budynku w zależności od celu, w jakim wiatę wybudowano pomimo, że ustawodawca nie ograniczył w żaden sposób, jakim celom ma służyć wybudowana wiata i jakie ma być przeznaczenie takiej wiaty - co skutkowało zastosowaniem § 2 ust. 1, § 13, § 60 oraz § 270 i nast. oraz § 3 pkt 8 r.w.t. do wiaty bez ścian, wybudowanej około 50 lat temu, na działce nr ew. [...] w miejscowości R.O., wyremontowanej w 2018 r. i wykorzystywanej jako skład drewna - wobec uznania, że pełni ona funkcję użytkową budynku gospodarczego.

WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie WINB Sąd I instancji nie wziął pod uwagę oświadczenia inwestorki o wykonaniu remontu wiaty, a co za tym idzie, w myśl § 2 ust. 1 r.w.t., przepisy te nie mają zastosowania do robót budowlanych polegających na remoncie. Ponadto stanowisko Sądu I instancji dowodzi błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt. 2c p.b. Zdaniem organu, wykładnia tego przepisu nie może prowadzić do kolizji z innymi przepisami ustawy Prawo budowlane. Skoro ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt. 2c p.b. nie ograniczył w żaden sposób, jakim celom ma służyć wybudowana wiata na działkach budowlanych oraz jakie ma być przeznaczenie takiej wiaty, to nie można w drodze wykładni wprowadzać ograniczeń i uznać, że sposób korzystania z wiaty przesądza o pełnieniu przez taki obiekt funkcji użytkowej budynku. Jeżeli zgodnie z powołanym przepisem inwestor wykona roboty budowlane polegające na budowie wiaty na działce budowlanej, to nie można po wykonaniu tych robót uznać, że jest to budowa obiektu budowlanego pełniącego funkcję budynku gospodarczego, ponieważ pod wiatą składowane jest drewno. Jeżeli pod wiatą znajduje się zaparkowany samochód, wcale to nie oznacza, że wiata jest parkingiem czy otwartym miejscem postojowym, ponieważ takie rozumienie wykluczałoby całkowicie zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt. 2c p.b.

Ustawodawca nie wymaga od inwestora wyjaśnienia, w jakim celu i z jakim przeznaczeniem ten chce wykonać roboty budowlane polegające na budowie wiaty na działce budowlanej. Nie można jednak kwestionować robót budowlanych wykonanych w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt. 2c p.b. w zależności od tego, jakie będzie następnie przeznaczenie tak wybudowanej wiaty. Nie można więc uznać, że wybudowanie wiaty odpowiadającej słownikowej definicji tego pojęcia (dach oparty na słupach, bez ścian) stanowi w istocie budowę obiektu budowlanego pełniącego funkcję budynku gospodarczego.

Wadliwe jest więc stanowisko WSA w Rzeszowie, że organ odwoławczy nie zdołał wykazać, iż przedmiotowy obiekt nie pełni funkcji obiektu budynku gospodarczego czyli budynku przeznaczonego do prowadzenia działań gospodarczych w rolnictwie.

Na aprobatę nie zasługuje więc stanowisko WSA w Rzeszowie, że zgodnie z § 2 ust. 1 r.w.t., do wiat służących przechowywaniu materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych będą miały zastosowanie jego regulacje, jednakże z wyłączeniem przepisu § 12, jako przepisu odnoszącego się wyłącznie do budynków, a nie budowli wypełniających jedynie funkcje budynku. Zdaniem organu odwoławczego, przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w przedmiotowej sprawie w ogóle nie mogą mieć zastosowania z tego powodu, że wiata na działce nr ew. 339 w miejscowości Rzeczyca Okrągła nie pełni funkcji użytkowej budynku. Ponadto, § 12 powołanych warunków technicznych nie znalazłby zastosowania w sprawie nawet, gdyby wiata ta pełniła funkcję użytkową budynku, ponieważ obiekt ten nie posiada ścian, zatem nie znajdują zastosowania w sprawie przepisy dotyczące sytuowania ścian obiektu budowlanego we wskazanych normach odległościowych od granicy działki budowlanej.

Będąca przedmiotem postępowania wiata nie posiada wszystkich cech, które charakteryzują budynek - brak ścian skutkował uznaniem, że należy ona do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 p.b.). Skoro przedmiotowa wiata nie pełni funkcji użytkowej budynku, zatem nie było podstaw, aby przepisy warunków technicznych rozszerzać na innego rodzaju obiekty budowlane, a w szczególności budowle, które nie spełniają funkcji użytkowych budynku.

W ocenie WINB naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. polega na błędnej wykładni i uznaniu, że wiacie wybudowanej na podstawie tego przepisu należy przypisać określoną funkcję użytkową budynku w zależności od celu, w jakim wiatę wybudowano pomimo, że ustawodawca nie ograniczył w żaden sposób, jakim celom ma służyć wybudowana wiata i jakie ma być przeznaczenie wiaty. Błędna wykładnia art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. skutkowała zastosowaniem § 2 ust. 1, § 13, § 60 oraz § 270 i nast. oraz § 3 pkt 8 r.w.t. do wiaty bez ścian, wybudowanej około 50 lat temu, na działce nr ew. [...] w miejscowości R.O., wyremontowanej w 2018 r. i wykorzystywanej jako skład drewna - wobec uznania, że pełni ona funkcję użytkową budynku gospodarczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej koncentruje się wokół oceny, czy wiacie będącej przedmiotem niniejszego postępowania można przypisać funkcje użytkowe budynku, co w konsekwencji skutkowałoby zastosowanie do niej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nie jest kwestionowanym w sprawie, iż organy nadzoru budowlanego w toku postępowania ustaliły, że na działce o nr [...] w miejscowości R.O. 24, R. nad S. istnieje wiata o wymiarach 2,35 m x 7,60 m i wysokości 1,90 m - 1,80 z dachem jednospadowym, krytym blachą trapezową ocynkowaną. Obiekt ten posadowiony jest na słupach drewnianych wkopanych w ziemię, wsparty jest na ogrodzeniu z działką sąsiednią w postaci muru pełnego o wysokości 1,80 m. L.B. oświadczyła jednocześnie, że wiata powstała około 50 lat temu, ale z uwagi na zły stan techniczny w lipcu 2018 roku wykonano jej remont, polegający na wymianie spróchniałych słupów drewnianych na nowe oraz pokrycia dachu. Nie jest również kwestionowane, że wykonanie przedmiotowych robót budowlanych zwolnione było z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a także zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Spornym jest natomiast, czy do przedmiotowej wiaty zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 r.w.t. przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Z § 2 ust. 1 r.w.t. wynika zatem wprost, że ma on zastosowanie nie tylko do budynków, ale i do budowli spełniających funkcje użytkowe budynków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że wiata nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., lecz stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b. Nie oznacza to jednak, że przepisy ww. rozporządzenia nie mogą być stosowane do wiat, o ile oczywiście spełniają one funkcje użytkowe budynków. Zatem wiata ze względu na swe parametry konstrukcyjne i użytkowe, w konkretnym przypadku może pełnić funkcje użytkowe budynku gospodarczego. Niemniej Sąd I instancji wyrażając pogląd, iż przedmiotowa wiata pełni funkcje użytkowe budynku gospodarczego, pomija kwestię parametrów konstrukcyjnych oraz rozmiarów przedmiotowej wiaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego nie pozwalał uznać, iż wiata będąca przedmiotem postępowania spełniała funkcję użytkowe budynku. Prawidłowo zatem WINB uznał, iż nie znajdują do niej zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podzielić w konsekwencji trzeba stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż organ nadzoru budowlanego, oceniając materiał dowodowy, nie dopuścił się wskazanych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przepisów postępowania.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.