Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2756/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 437/13 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 437/13 oddalił skargę R. K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

R. K. pełnił służbę na stanowisku [...] Komendy Miejskiej Policji w [...].

Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz art. 108 k.p.a., zwolnił R. K. ze służby w Policji z dniem 10 stycznia 2013 r., nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że w toku śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w [...] (sygn. akt [...] ) R. K. przedstawiono zarzut popełnienia przestępstw z art. 288 § 1 k.k., polegających na tym, że w dniu [...] stycznia 2013 r. w [...], będąc w stanie nietrzeźwości, uszkodził 3 samochody osobowe, dokonując przy pomocy nieustalonego narzędzia zarysowań na drzwiach tych pojazdów. W toku postępowania przesłuchano świadków, którzy opisali zdarzenie, do jakiego doszło w dniu [...] stycznia 2013 r. Jeden z pokrzywdzonych był świadkiem uszkodzenia przez R. K. samochodów i zatrzymał policjanta na miejscu zdarzenia. Zgromadzone w sprawie materiały dowodzą oczywistości popełnienia przez R. K. czynu o znamionach przestępstwa, mimo iż policjant nie przyznał się do winy i odmówił złożenia wyjaśnień. Charakter przypisywanych R. K. czynów uniemożliwia kontynuowanie przez niego służby w Policji. Spełnione zatem zostały przesłanki do zwolnienia policjanta ze służby na podstawie w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Organ dodał, że zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji o wszczęciu postępowania powiadomiono Zarząd Terenowy NSZZ Policjantów KMP w [...]. Organizacja ta zajęła negatywne stanowisko w sprawie zwolnienia R. K. ze służby w Policji.

W odwołaniu R. K. domagał się uchylenia decyzji organu I instancji, wytykając złamanie art. 7, art. 97 ust. 1 pkt 4 i art. 107 k.p.a. Zarzucił również naruszenie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji poprzez niezasięgnięcie opinii właściwej organizacji zakładowej związku zawodowego.

[...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że regulacja zawarta w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji została wprowadzona w trosce o autorytet Policji, która jest formacją służącą społeczeństwu oraz powołaną do ochrony bezpieczeństwa ludzi i utrzymywania porządku publicznego. Rola Policji oraz charakter zadań i kompetencji powierzonych tej formacji uzasadniają zastosowanie w niniejszej sprawie instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Przepis ten ma bowiem służyć jak najszybszemu wyeliminowaniu ze struktur Policji funkcjonariuszy popadających w konflikt z prawem.

Zdaniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] organ I instancji trafnie przyjął, że popełnienie przez R. K. czynów o znamionach przestępstw z art. 288 § 1 k.k. jest oczywiste. Przesłanka oczywistości popełnienia może być stwierdzona na podstawie oceny konkretnego zdarzenia, które – tak jak w niniejszej sprawie – nie pozostawia wątpliwości, że czyn o znamionach przestępstwa został popełniony. Czyny zarzucane funkcjonariuszowi są szczególnie naganne w odbiorze społecznym i nie licują z honorem, godnością oraz dobrym imieniem Policji. W zawodzie wymagającym zaufania społecznego – a do takich zalicza się zawód policjanta – popełnienie przestępstwa, nawet niezwiązanego ze służbą, uniemożliwia pozostawienie funkcjonariusza w służbie. Funkcjonariuszy Policji obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i sam fakt naruszenia obowiązującego porządku prawnego stanowi sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta. Nie jest możliwe realizowanie zadań służbowych przez policjanta, na którym ciążą zarzuty popełnienia przestępstwa. R. K. swoim zachowaniem dał wyraz ignorancji prawa przez co utracił zaufanie społeczne. Funkcjonariuszem Policji nie może być osoba, która ma egzekwować przestrzeganie prawa przez innych obywateli, a sama zasad tych nie respektuje. Ponadto pozostawienie w służbie sprawcy takich przestępstw mogłoby demoralizująco wpłynąć na pozostałych funkcjonariuszy.

Organ podkreślił również, że rozwiązanie stosunku służbowego powinno nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Do zwolnienia policjantów nie jest jednak wymagana pozytywna opinia organizacji związkowej. Pismem z dnia 7 stycznia 2013 r. Komendant Miejski Policji w [...] poinformował Zarząd Terenowy NSZZ Policjantów przy Komendzie Miejskiej Policji w [...] o wdrożeniu procedury zmierzającej do zwolnienia R. K. ze służby oraz zwrócił się o wydanie stosownej opinii. W odpowiedzi uzyskano pismo z dnia 8 stycznia 2013 r., które w ocenie organu odwoławczego, stanowi opinię, o jakiej mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia tego ostatniego przepisu jest niezasadny.

Decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. R. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 k.p.a.; 2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji uchylającej, mimo że niemożliwe było załatwienie sprawy co do istoty z uwagi na braki merytoryczne i faktyczne, 3) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji, mimo niezasięgnięcia opinii właściwej organizacji zakładowej związku zawodowego, 4) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania, mimo że wynik kontrolowanego rozstrzygnięcia zależał od rozstrzygnięcia innego organu, 5) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela i błędną interpretację interesu społecznego oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zaufania obywatela do organów Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę R. K. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Zastosowanie tego przepisu jest możliwe, jeżeli wszystkie przewidziane w nim trzy przesłanki zostaną spełnione łącznie. Ponadto, jak wynika z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji może nastąpić dopiero po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. W sprawie nie ulega wątpliwości, że czyn zarzucany R. K. nosi znamiona przestępstwa, gdyż wyczerpuje opis zawarty w art. 288 § 1 k.k. Przestępstwo to ścigane jest z oskarżenia publicznego na wniosek pokrzywdzonego i takie wnioski w sprawie zostały złożone. W art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji ustawodawca celowo posłużył się zwrotem "czyn o znamionach przestępstwa", a nie pojęciem "przestępstwa". Fakt popełnienia przestępstwa ustalany jest bowiem w toku postępowania karnego. Procedura zwolnienia policjanta ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji może być uruchomiona, jeżeli spełnione są wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie, nie jest natomiast konieczne uzyskanie wyroku karnego skazującego policjanta. Nie było zatem podstaw do zawieszania, na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w niniejszej sprawie. Odmienna wykładnia pozostawałaby w sprzeczności z art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, wedle którego prawomocne skazanie wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego stanowi odrębną podstawę zwolnienia policjanta ze służby o charakterze obligatoryjnym a nie fakultatywnym.

Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że popełnienie przez R. K. zarzucanego mu czynu jest oczywiste. Wskazują na to jednoznacznie zeznania M. M., który ujął R. K. bezpośrednio po zdarzeniu. Zeznania te potwierdzają przy tym zeznania pozostałych świadków zajścia, tj. M. B. i J. G. Zeznania te są spójne, dokładne i szczegółowe, a ich wiarygodność nie budzi wątpliwości.

W ocenie Sądu trafne jest również stanowisko organów Policji, że czy zarzucany R. K. uniemożliwia pozostawanie tego policjanta w służbie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 omawianej ustawy Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań Policji należy m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym czy wreszcie wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Czyn zarzucany R. K. pozostaje w oczywistej w sprzeczności z wymienionymi zadaniami Policji. Uszkodzenie samochodów osobowych, należących do innych osób, stanowi niedozwoloną ingerencję w cudze poczucie bezpieczeństwa oraz w mienie pokrzywdzonych, a takie działanie może być również przestępstwem przewidzianym w art. 288 § 1 k.k. Ponadto, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji służbę w Policji może pełnić osoba legitymująca się m.in. nieposzlakowaną opinią. Czyn zarzucany skarżącemu ma charakter chuligański i jest szczególnie naganny. Trudno bowiem oczekiwać, że policjant, który dopuszcza się uszkodzenia cudzego mienia, będzie dawał należytą rękojmię wykonywania swoich obowiązków służbowych.

Zdaniem WSA w Poznaniu przed wydaniem decyzji zwolnieniowej zasięgnięto ponadto niezbędnej opinii właściwej organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów, a zatem zarzuty R. K. w tym zakresie są niezasadne. Organ I instancji uzyskał bowiem opinię Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów przy Komendzie Miejskiej Policji w [...], z której wynika, że skarżący w listopadzie 2012 r. w związku z toczącym się przeciwko niemu postępowaniem dyscyplinarnym został objęty ochroną prawną, a także że w toku dotychczasowej służby dał się poznać jako policjant koleżeński, który czasami służył radą i doświadczeniem policjantom z małym stażem służby. Opinia ta nie jest wiążąca dla organu i stanowi jedynie dowód podlegający jego ocenie. Następnie w piśmie z dnia 11 stycznia 2013 r. Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów województwa [...] wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji, wskazując, że zgodnie z § 20 ust. 1 lit. c Statutu NSZZ Policjantów organizacją zakładową jest organizacja wojewódzka tego związku zawodowego, a więc jedynie ona mogła wydać opinię, o jakiej mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Ze stanowiskiem tym - w ocenie Sądu I instancji - nie można się zgodzić. Z § 4 ust. 1 umowy zawartej w dniu 8 lutego 2000 r. pomiędzy [...] Komendantem Wojewódzkim Policji oraz Zarządem Wojewódzkim NSZZ Policjantów województwa [...] wynika bowiem, że przed mianowaniem na stanowisko kierownicze, przeniesieniem lub zwolnieniem policjanta [...] Komendant Wojewódzki Policji oraz podlegli Komendanci Miejscy i Powiatowi Policji zasięgają opinii o policjancie odpowiednio w Zarządzie Wojewódzkim lub Zarządzie Terenowym NSZZ Policjantów. Tym samym uzyskanie opinii z dnia 8 stycznia 2013 r. w pełni wyczerpało tryb przewidziany w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji.

Podkreślić również trzeba, że decyzja z art. 41 ust. 2 ustawy o Policji ma charakter uznaniowy, na co wskazuje użycie w tym przepisie wyrazu "może". Sądowa kontrola takich decyzji jest wprawdzie ograniczona, lecz nie oznacza to, że działanie organów administracji publicznej może być w tym przypadku zupełnie dowolne. Organy administracji publicznej są zobowiązane do dokładnego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, mając przy tym na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony. Rozstrzygnięcia organów obu instancji nie budzą w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Organy administracji publicznej ustaliły bowiem stan faktyczny zgodnie z wytycznymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i przekonująco uzasadniły swe decyzje.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 437/13 złożył R. K., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji polegającą na przyjęciu, że przepis ten dopuszcza możliwość uznania przez Komendanta Miejskiego Policji, że policjant swoim zachowaniem dopuścił się "czynu o znamionach przestępstwa lub przestępstwa skarbowego" oraz, że może on stwierdzić, iż popełnienie takiego czynu jest oczywiste, w sytuacji gdy zgodnie z konstytucyjną zasadą domniemania niewinności jedynym uprawnionym podmiotem do stwierdzenia tego rodzaju okoliczności jest sąd karny;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

• art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nierozważnie "konkretnych aktów lub czynności kwestionowanych przez uprawniony skarżącego granicami, których sąd jest jednak związany";

• art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo że organy administracji publicznej przy wydawaniu swojej decyzji nie wzięły pod uwagę słusznego interesu obywatela i interesu społecznego, a także nie uwzględniły tego, że wydalenie ze służby pomimo warunkowego umorzenia postępowania karnego nie podrywa zaufania obywateli do organów państwa.

W związku z powyższymi zarzutami R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że R. K. zarzucono czyn, którego dopiero ustalenie i przypisanie w postępowaniu karnym może być uznane za okoliczność uzasadniającą zwolnienie ze służby. Tym bardziej, że czyn ten w żaden sposób nie był związany ze służbą, a Prokuratura Rejonowa w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. umorzyła postępowanie karne przeciwko R. K. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że w przypadku zachowania się sprawcy, które jednocześnie wyczerpuje znamiona przestępstwa, najpierw należy ustalić przyczynę, na podstawie której wszczynane jest postępowanie administracyjne. Jeżeli postępowanie administracyjne jest prowadzone jedynie z uwagi na uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez obwinionego przestępstwa, to w tej sytuacji wynik postępowania administracyjnego jest jednak zależny od wyniku prowadzonego postępowania karnego. W sytuacji, gdy postępowanie karne nie doprowadzi do ustalenia winy policjanta, to nie można mu przypisać przestępstwa, które winno stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Postępowanie karne zakończyło się umorzeniem postępowania, dlatego też postępowanie w przedmiocie wydalenia ze służby należało zawiesić do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy karnej, gdyż wynik postępowania karnego zależał od rozstrzygnięcia sprawy przez sąd karny.

WSA w Poznaniu przyjął odmienną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, stwierdzając, że do zainicjowania procedury zwolnienia policjanta ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie jest konieczne uzyskanie wyroku karnego skazującego, o ile spełnione są pozostałe przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, a ponadto nie było podstaw do zawieszenia kontrolowanego postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie to ma fundamentalne znaczenie, gdyż rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do właściwego rozumienia zawartego w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji zwrotu "czyn o znamionach przestępstwa". W orzecznictwie można spotkać się z poglądem, w myśl którego chodzi w tym przypadku o czyn będący przestępstwem, a więc nie tylko wypełniający ustawowe znamiona czynu zabronionego, ale ponadto bezprawny, zawiniony oraz społecznie szkodliwy w stopniu wyższym niż znikomy. Do stwierdzenia tego faktu kompetentny jest jedynie sąd powszechny. Zatem inne organy władzy publicznej, prowadząc postępowanie niebędące postępowaniem karnym, nie mogą samodzielnie ustalić faktu popełnienia przez obywatela przestępstwa i wyprowadzać z tego negatywnych konsekwencji prawnych. Odmienne stanowisko zostało zaprezentowane przez WSA w Poznaniu, zgodnie z którym "czyn o znamionach przestępstwa" ma jedynie wypełniać ustawowe znamiona czynu zabronionego, a zatem nie jest istotne czy czyn ów jest czynem bezprawnym, zawinionym i w odpowiednim stopniu społecznie szkodliwym. Skoro ustawodawca w ustawie o Policji posługuje się zarówno zwrotem "znamiona czynu zabronionego", jak i zwrotem "znamiona przestępstwa", to oznacza, że w procesie wykładni należy zwrotom tym nadawać różne znaczenie. W art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji mamy do czynienia z odniesieniem do przestępstwa, a nie czynu zabronionego, w konsekwencji zatem przyjąć należy, że kompetentnym do stwierdzenia tego faktu jest wyłącznie sąd. W niniejszej sprawie okoliczności tej nie stwierdził sąd powszechny, a popełnienie "czynu o znamionach przestępstwa" przypisał R. K. organ administracji. Taka sytuacja stanowi niewątpliwie naruszenie konstytucyjnej zasady domniemania niewinności poprzez stwierdzenie popełnienia przez R. K. czynu o znamionach przestępstwa w sytuacji, gdy z art. 42 ust. 3 Konstytucji wynika, że: "Każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu".

Skarżący kasacyjnie podniósł, że WSA w Poznaniu poza odniesieniem się do problematyki związanej z koniecznością zasięgnięcia opinii właściwej organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów nie rozważył zarzutów opisanych w pkt 1 skargi dotyczących nieważności postępowania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd naruszył art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie czy za zwolnieniem ze służby R. K. przemawiał słuszny interes obywateli oraz interes społeczny, zwłaszcza w sytuacji gdy na etapie postępowania sądowego postępowanie karne, którego wszczęcie stanowiło podstawę do wydania rozkazu o wydaleniu skarżącego ze służby, zostało prawomocnie umorzone. Z tych powodów skarżący podnosi, że mimo naruszenia przez organ art. 7,art. 8, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważy co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi) może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Sąd II instancji nie jest zobowiązany do uzupełniania czy modyfikowania za stronę zarzutów kasacyjnych. Nie jest zatem uprawniony do badania czy Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia nie złamał innych przepisów niż te, które zostały wprost wskazane przez skarżącego kasacyjnie. NSA nie może ponadto domniemywać intencji strony i domyślać się, z jakich przyczyn zamierzała ona zakwestionować sposób wykładni czy zastosowania określonych przepisów. Niezbędną argumentację jurydyczną mającą potwierdzać zasadność stawianych zarzutów musi przytoczyć sama strona. Obligatoryjnym elementem każdej skargi kasacyjnej są bowiem nie tylko podstawy kasacyjne ale także ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.). Oznacza to, że skuteczność złożonej skargi kasacyjnej w znacznej mierze zależy od sposobu skonstruowania przez stronę tego środka zaskarżenia. Skarżący kasacyjnie przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie wyznacza bowiem (z wyjątkiem wspomnianej już nieważności postępowania sądowego) zakres postępowania kasacyjnego. Rozpoznając we wskazanych granicach skargę kasacyjną złożoną w imieniu R. K. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma przede wszystkim wytyk dotyczący naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Autor skargi kasacyjnej zarzucił przy tym tylko błędną wykładnię powołanego przepisu, mimo że w istocie zgłaszał zastrzeżenia także do sposobu zastosowania tej normy prawnej. Może to wskazywać, że nie w pełni zdaje on sobie sprawę z tego, że błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie to dwie całkowicie różne, odrębne postaci złamania prawa materialnego, a zatem zarzut błędnej wykładni nie obejmuje niewłaściwego zastosowania normy prawnej i na odwrót. Tym samym jeżeli strona zamierza wytknąć złamanie prawa w obu formach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to powinna to uczynić wprost oraz wykazać na czym dokładnie miała jej zdaniem polegać błędna wykładnia, a w czym dopatruje się ona niewłaściwego zastosowania kwestionowanego przepisu prawa materialnego. Takiej przejrzystej argumentacji uzasadnienie powyższego zarzutu nie zawiera. Niezależnie od tych istotnych mankamentów konstrukcyjnych omawiany zarzut jest także niezasadny merytorycznie.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie. WSA w Poznaniu prawidłowo zinterpretował ten przepis, wskazując, że zastosowanie tej instytucji jest uwarunkowane łącznym spełnieniem trzech następujących przesłanek, a mianowicie: 1) popełnieniem czynu wyczerpujące znamiona przestępstwa (przestępstwa skarbowego), 2) oczywistością popełnienia czynu, 3) charakterem czynu powodującym, że dalsze pozostanie policjanta w służbie jest niemożliwe.

Omawiany przepis, podobnie jak i inne przepisy ustawy o Policji, nie definiuje pojęcia "oczywistości popełnienia czynu wyczerpującego znamiona przestępstwa". W judykaturze zgodnie jednak przyjmuje się, że zaistnienie tej przesłanki nie musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem w sprawie karnej. Wtedy zresztą mogłyby wchodzić w rachubę odrębne podstawy zwolnieniowe, jedna obligatoryjna przewidziana w art. 41 ust. 1 pkt 4, zgodnie z którą policjanta zwalnia się ze służby w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego oraz druga fakultatywna określona w art. 41 ust. 2 pkt 2, w myśl której policjanta można zwolnić ze służby w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe inne niż określone w ust. 1 pkt 4. Należy zatem odróżnić stan faktyczny, przy którym popełnienie przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa jest "oczywiste", od stanów faktycznych, przy których popełnienie przestępstwa stwierdzone zostało prawomocnym wyrokiem. Są to stany faktyczne od siebie niezależne i każdy z nich umożliwia rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego w innym trybie. Dlatego też organ Policji, zamierzając zwolnić funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, nie jest zobligowany do bezwzględnego zawieszenia prowadzonego postępowania zwolnieniowego do czasu prawomocnego zakończenia sprawy karnej. "Oczywistość" popełnienia czynu organ może bowiem ustalić samodzielnie, na podstawie analizy okoliczności konkretnego zdarzenia. Ocena taka jest przy tym możliwa, gdy sprawca został złapany na gorącym uczynku lub przyznał się do popełnienia przestępstwa, a także gdy inne okoliczności zdarzenia nie nasuwają wątpliwości, że określony czyn został popełniony przez konkretną osobę.

Z powyższych względów bezzasadne są twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że organ Policji powinien powstrzymać się z podjęciem decyzji zwolnieniowej oraz zawiesić postępowanie administracyjne do czasu zakończenia sprawy karnej. Podobnie też należy ocenić sugestie dotyczące złamania konstytucyjnej zasady domniemania niewinności. Skarżący kasacyjnie z niezrozumiałych względów pominął fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06 (OTK-A 2008/7/120) nie dopatrzył się niezgodności art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji między innymi z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał zwrócił w szczególności uwagę na specyficzny status funkcjonariuszy służb mundurowych, akcentując przy tym że służba publiczna wiąże się nie tylko z przywilejami czy specjalnymi uprawnieniami. Każdy kto decyduje się na podjęcie takiej służby, musi liczyć się także z odmiennym i bardziej rygorystycznym - niż w przypadku pozostałych zawodów i funkcji - ukształtowaniem swego statusu zawodowego, w tym z zakresu jego utraty. Dopuszczalne jest zatem zwolnienie policjantów ze służby przed zakończeniem wszczętego przeciwko nim postępowania karnego, jeżeli funkcjonariusze w sposób oczywisty popełnili czyny o znamionach przestępstwa, a charakter tychże czynów uniemożliwia dalsze pozostawanie policjantów w służbie, bowiem czyny te zostały popełnione w wyniku motywacji zasługującej na szczególne potępienie w oczach opinii publicznej. Trybunał Konstytucyjny wskazał ponadto, że niezależnie od konsekwencji karnych, do których zasada domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzać inne prawne środki zabezpieczające, które będą stosowane, zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej. Nie ma podstaw do rozciągania zasady domniemania niewinności na wszelkie postępowania, w których stosowane są jakiekolwiek sankcje i dolegliwości. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych (por. też wyrok z dnia 19 października 2004 r. K 1/04 (OTK-A 2004/9/93, lex 127308).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] przedstawił R. K. zarzuty popełnienia 3 przestępstw przewidzianych w art. 288 § 1 k.k. polegających na zniszczeniu 3 prywatnych samochodów. Niesporne również jest śledztwo, które w tej sprawie przed wydaniem decyzji zwolnieniowej nie zostało zakończone. Mimo tego należy podzielić stanowisko organów Policji i Sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy popełnienie przez R. K. czynów o znamionach przestępstwa było oczywiste. Zniszczenie cudzego mienia wyczerpuje bowiem znamiona przestępstwa przewidzianego w art. 288 § 1 k.k. Ponadto R. K. został zatrzymany na miejscu zdarzenia przez jednego z pokrzywdzonych, który był także świadkiem uszkodzenia przez policjanta wszystkich samochodów. Wiarygodność zeznań wskazanego pokrzywdzonego nie nasuwała przy tym żadnych wątpliwości. Jego relacja była rzeczowa i spójna. Częściowo została ona też potwierdzona zeznaniami pozostałych przesłuchanych w sprawie w charakterze świadków.

Powyższych ustaleń i ocen strona skarżąca kasacyjnie nie próbowała nawet zakwestionować. Pełnomocnik R. K. wskazywał jedynie, że do omawianego zdarzenia doszło w czasie wolnym od zajęć służbowych, a zatem przypisywane czyny nie powinny prowadzić do wykluczenia skarżącego z grona funkcjonariuszy Policji. Tymczasem okoliczności te nie mogą mieć w sprawie decydującego znaczenia. Czyny polegające na zniszczeniu cudzego mienia zostały popełnione przez R. K. w stanie nietrzeźwości i mają one charakter chuligański. Taki charakter powyższych czynów wypełniających znamiona przestępstwa, okoliczności ich popełnienia oraz zachowanie się sprawcy po zatrzymaniu go na miejscu zdarzenia uprawniają do stwierdzenia, że nie jest możliwe dalsze pełnienie służby przez policjanta, który wskazanych czynów się dopuścił.

Każdy funkcjonariusz Policji, zwłaszcza policjant z takim stażem jak skarżący (ponad 20 lat służby), powinien zachowywać się godnie nie tylko w czasie wykonywania zadań służbowych ale także w czasie wolnym od służby. Musi mieć też świadomość, że w omawianej formacji nie można tolerować żadnych zachowań mogących nie licować z honorem i dobrym imieniem Policji. Formacja ta, zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji, ma służyć społeczeństwu. Jest przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej podstawowych zadań należy między innymi ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. W takich sytuacjach reakcja przełożonych skutkująca decyzją o zwolnieniu policjanta ze służby nie może być uznana za nieuzasadnioną.

W związku z powyższym oraz w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji uznać należy za nieuprawniony. Sądowi I instancji oraz organom Policji orzekającym w niniejszej sprawie nie można bowiem zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze autor skargi nie określił dokładnie wszystkich przepisów, które miały być złamane zaskarżonym wyrokiem. Wytknął między innymi naruszenie ogólnie art. 134 P.p.s.a., nie zważając, że artykuł ma złożoną strukturę i składa się z dwóch paragrafów, z których każdy reguluje odmienne zagadnienia. Skarżący kasacyjnie zobowiązany jest sprecyzować podstawy kasacyjnie i tym samym wskazać, złamanie jakiego konkretnie przepisu kwestionuje. Tego wymogu nie dopełniono ani w przypadku powołanego art. 134 P.p.s.a. ani art. 107 k.p.a. składającego się z 5 paragrafów. Po drugie, i najważniejsze, omawiany zarzut praktycznie pozbawiony jest jakiegokolwiek uzasadnienia. Autor skargi ograniczył się bowiem tylko do wytknięcia Sądowi I instancji, że Sąd ten nie ustosunkował się do zarzutów strony dotyczących ewentualnej nieważności postępowania administracyjnego, nie wyjaśniając nawet na czym ta nieważność postępowania administracyjnego miałaby polegać. Tak ograniczone wywody w tym zakresie mogą wskazywać na to, że strona nie dostrzega – co jeszcze raz należy podkreślić – że sąd kasacyjny nie może domniemywać intencji strony oraz domyślać się, jakie dokładnie przepisy i dlaczego w sprawie miały być naruszone. Władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjna do prawidłowego konstruowania zarzutów oraz ich uzasadnienia. Nieprzytoczenie przez stronę niezbędnej argumentacji jurydycznej, czyli niespełnienie jednego z obligatoryjnych wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, wyklucza możliwość rozpoznania skargi w takim zakresie. Z tych przyczyn zarzut dotyczący art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. nie może podlegać kontroli kasacyjnej. Uwaga ta w pełni odnosi się również do zarzutów naruszenia art.3 § 1 P.p.s.a. i art. 8 k.p.a., bowiem i te wytyki pozbawione są jakiegokolwiek uzasadnienia.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje zatem powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku ujawnienia określonych naruszeń przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, iż w sprawie doszło do określonych uchybień procesowych oraz że mogły one rzutować na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy przy tym rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Chodzi tu więc o uchybienia procesowe na tyle istotne, że kształtowały one lub współkształtowały treść stosunku administracyjnoprawnego, czyli że gdyby nie było ujawnionego naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracyjne mogłoby być inne. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem – jak wykazano wcześniej – nie było żadnych podstaw do zawieszenia administracyjnego postępowania w sprawie zwolnienia R. K. ze służby do czasu zakończenia sprawy karnej. Nie może być również mowy o złamaniu art. 7 k.p.a., gdyż wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały ustalone i szczegółowo rozważone. Sąd I instancji zasadnie uznał, że przy wydawaniu decyzji w sprawie zwolnienia R. K. ze służby nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego a przeprowadzone przez organy Policji postępowanie spełniało standardy wynikające z ogólnych zasad procedury administracyjnej. Ponadto wykazano przyczyny, z powodów których w okolicznościach niniejszej sprawy interes skarżącego, wyrażający się w pozostawieniu go w służbie w Policji, nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym utożsamianym z interesem i dobrem macierzystej formacji. Brak było podstaw do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a zatem zarzut naruszenia i tego przepisu uznać należy za całkowicie chybiony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.