Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 867/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 66
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprzeciwu Firma A od decyzji Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 13 grudnia 2019 r. ([...]), na podstawie art. 67 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane(Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki odmówił [...] Sp. z o.o. jako właścicielowi nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] wydania nakazu rozbiórki nieużytkowanego i nienadającego się do remontu, odbudowy lub wykończenia zespołu budynków zlokalizowanych przy ul. [...] i [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] z uwagi na negatywne stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w sprawie wydania zgody na rozbiórkę przedmiotowego zespołu budynków.

Organ wskazał, że w dniu 2 września 2019 r. wpłynęło do niego pismo dotyczące stanu technicznego budynku położonego przy ul. [...] i [...] w K. oraz wniosek o przeprowadzenie kontroli w terenie celem ustalenia stanu faktycznego. W załączeniu została przedłożona ekspertyza techniczna dotycząca oceny stanu technicznego zespołu budynków zlokalizowanych przy ul. [...] i [...] w K., autorstwa rzeczoznawcy budowlanego pana A. B..

Organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w trybie art. 67 ustawy Prawo budowlane, w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, mogącego stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, powodującego swym wyglądem oszpecenie otoczenia.

Jak podano, w dniu 30 września 2019 r. przy udziale przedstawicieli właściciela nieruchomości oraz przedstawiciela [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. przeprowadzono rozprawę administracyjną i oględziny na terenie ww. nieruchomości. Obiekty położone przy ul. [...] i [...] w K. znajdują się w granicach obszaru pomnika historii -"K. historyczny zespół Miasta", ustalonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 12 stycznia 2004 r. w sprawie zasad użytkowania i ochrony przestrzeni publicznej historycznego zespołu Miasta K. (z późn. zm.) oraz położone są w terenie układu urbanistycznego dawnego miasta P., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji z dnia 26 października 1981 r., a nadto przedmiotowy zespół budynków jest wpisany na listę nieruchomości będącej w ewidencji miejskiego konserwatora zabytków K..

Przedmiotowa zabudowa składa się z zespołu budynków pełniących niegdyś funkcje mieszkalno- usługowe. Przez lata obiekty uległy przebudowom. Powstałe w okresie XVIII do połowy XX wieku, stanowią zwartą zabudowę składającą się z 7 obiektów. Stan budynków w ramach oceny wizualnej jest nieodpowiedni oraz może zagrażać bezpieczeństwu i zdrowiu oraz życiu ludzi przebywających w otoczeniu obiektów, a także zagrażają mieniu tj. pojazdom pozostawionych przy chodniku na ulicach [...]. Stan stropów, więźby dachowej, ścian, fundamentów jest nieodpowiedni i wątpliwy. Widoczne są liczne zacieki, pęknięcia i zarysowania, zagrzybienia ścian od strony wnętrza jak i na zewnątrz, a nadto ugięcia stopów, zmurszałe tynki oraz elementy konstrukcyjne ścian i stropów. Dach jest nieszczelny wraz odspajającymi się elementami połaci dachowej, orynnowania oraz pasa podrynnowego i gzymsów. Ściany wykonane są z elementów mieszanych tj. cegła i kamień z widocznymi zaciekami i wykwitami pleśni i innej grzybni. Widoczna jest degradacja elementów konstrukcyjnych drewnianych oraz murowanych. Wyczuwalny jest zapach stęchlizny i wilgoci. Aktualny stan techniczny budynku wskazuje stan przedawaryjny.

Zespół budynków nie nadaje się do remontu i aktualnie zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia oraz mienia i właściciel chce podjąć się w trybie pilnym rozbiórki przedmiotowego zespołu budynków. Pełnomocnik właściciela nieruchomości przedstawił opracowanie pn. "Ekspertyza konstrukcyjna stanu technicznego budynku przy ul. [...] i [...] w K., branża konstrukcyjna" z 2018 r. Z opracowania tego wynika, że opiniowane budynki w chwili obecnej wyłączone są z użytkowania i narażone są na zmienne warunki wilgotności względnej powietrza wewnątrz pomieszczeń oraz zmiennej temperatury w wyniku czego dochodzi do przyspieszonego procesu degradacji poszczególnych elementów oraz obniżenia cech wytrzymałościowych elementów wsporczych. Budynki są nieogrzewane co w połączeniu z niesprawną wentylacją pomieszczeń doprowadziło do nieodwracalnych skutków manifestujących się odspojeniami warstw tynku od murowanej struktury ścian i sklepień i destrukcją tynków. Analiza statyczno- wytrzymałościowa wykazała brak wymaganej nośności elementów wsporczych więźby dachowej oraz braki wymaganej sztywności giętnej dla belek stropowych i układu więźby dachowej. Analiza zasolenia i zawilgocenia murowanych ścian w poziomie parteru wykazała, że w wykonanych profilach zawilgocenia ścian w przeważającej większości przekroczone są dopuszczalne wskaźniki zawilgocenia ścian oraz przekroczone są dopuszczalne wskaźniki zasolenia dla azotanów, siarczanów i chlorków.

W piśmie z dnia 14 listopada 2019 r[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. negatywnie zaopiniował rozbiórkę obiektów przy ul. [...] [...]. Podał, że przedmiotowe budynki stanowią, jako kompleks budynków, historycznie ukształtowany zespół urbanistyczny. Wymagają one przeprowadzenia w trybie pilnym prac remontowych i zabezpieczających, a ich rozbiórka jest niedopuszczalna z konserwatorskiego stanowiska.

Mając na uwadze powyższe oraz treść przepisu art. 67 ust 2, 3 i 4 Prawa budowlanego organ I instancji odmówił wydania nakazu rozbiórki nieużytkowanego i nienadającego się do remontu, odbudowy lub wykończenia ww. zespołu budynków.

Organ wyjaśnił również, że adresatem niniejszej decyzji jest właściciel zespołu budynków przy ul. [...] i [...] w K., tj. spółka [...] Sp. z o.o. Al. [...] [...] jako właściciel przedmiotowych nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] sp. z o. o. z siedzibą w W., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w omawianej sprawie dopuszczalne było podjęcie decyzji odmawiającej wydania nakazu rozbiórki zespołu budynków, podczas gdy zaistniały wszelkie przesłanki wymienione ww. przepisie, co w konsekwencji skutkować powinno wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę;

- art. 67 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że uzgodnienie decyzji przez konserwatora zabytków nastąpiło w terminie wskazanym w art. 67 ust. 4 ww. ustawy, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że pismo organu I instancji do MWKZ zostało wysłane 10 października 2019 r., zaś stanowisko MWKZ datowane jest dopiero na 14 listopada 2019 r. co obligowało do uznania, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło tzw. milczące uzgodnienie; Naruszenie to skutkowało bezzasadną odmową wydania nakazu rozbiórki;

- art. 67 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 106 § 5 kpa w zw. z art. 15 kpa poprzez przyjęcie, że MWKZ zajął negatywne stanowisko w sprawie zgody na rozbiórkę zespołu budynków, podczas gdy organ konserwatorski nie wydał w niniejszej sprawie postanowienia lecz jedynie poinformował PINB o swojej opinii jaką wyraża w niniejszej sprawie, co skutkować powinno przyjęciem tzw. milczącego uzgodnienia, o którym mowa w art. 67 ust. 4 Prawa budowlanego;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewszechstronne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym niedostrzeżenie, że MWKZ nie zajął w terminie 30 dni stanowiska w formie prawem przewidzianej, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe powinno skutkować ustaleniem przez PINB, że w omawianej sprawie nastąpiło tzw. milczące uzgodnienie, co w konsekwencji skutkować winno wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę.

Decyzją z dnia 26 czerwca 2020 r. Nr [...] , na podstawie art. 138 §2 w zw. z art. 104 kpa i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wskazał, że organ I instancji naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego w tym przepisy kpa jak i zasad przepisów prawa materialnego.

Prowadząc postępowanie "w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu" organ zobowiązany był ustalić, na podstawie jakiej normy prawnej powinno dojść do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowej sprawie. W tym względzie, mając także na uwadze wniosek inwestora o przeprowadzenie kontroli w związku z istotnym zagrożeniem życia i mienia spowodowanym złym stanem technicznym budynku, organ winien był podjąć wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia, czy istnieją przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie art. 66 Prawa budowlanego mając na uwadze zebrane dowody w sprawie złego stanu technicznego, zagrażającego bezpieczeństwu ludzi lub mienia.

Z dokumentacji zebranej w aktach sprawy wynika, że do wniosku [...] Sp. z o.o. dołączyła Ekspertyzę techniczną opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. A. B., z której wynika, że obecny stan techniczny należy uznać za zły (stopień zużycia 100%). Zatem obiekty te z punktu oceny technicznej należy uznać za nieużyteczne. W opinii autora niniejszej ekspertyzy, "odtworzenie budynku do stanu pierwotnego w świetle oceny złego stanu technicznego i funkcjonalnego jest całkowicie nieuzasadnione finansowo". Jednocześnie wskazuje, że - "utrzymanie budynków w obecnym stanie bez podjęcia innych działań nie jest wskazane z uwagi na fakt, że postępująca degradacja uszkodzonych elementów

w niedługim czasie może doprowadzić do wystąpienia stanu katastrofy budowlanej co wiązałoby się z bezpośrednim zagrożeniem zdrowia życia osób przebywających w obrębie tej nieruchomości. Występuje realne zagrożenie dla okolicznych mieszkańców sąsiadujących budynków z powodu niezachowania bezpieczeństwa pożarowego". W świetle przytoczonych faktów wg oceny Rzeczoznawcy przedmiotowy budynek kwalifikuje się do rozbiórki.

Jeżeli stan techniczny obiektu wymaga niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, na co wskazuje materiał dowodowy zebrany w sprawie, PINB winien był rozważyć zastosowanie art. 69 Prawa budowlanego, tj. zapewnić na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Z treści ww. przepisu nie wynika, aby zastosowanie nałożonego w nim na organ obowiązku podjęcia, na koszt właściciela lub zarządcy, działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia było uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie nałożenia na właściciela lub zarządcę obowiązku na podstawie art. 66 Prawa budowalnego. Przesłanki którymi kieruje się organ nakładając obowiązek usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 66 ww. ustawy różnią się od przesłanek zastosowania art. 69 ust. 1 tej ustawy. W art. 66 ust. 1 pkt 1 mowa jest o sytuacji, gdy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, a więc gdy zagrożenie to jest jedynie potencjalne. Natomiast w art. 69 ust. 1 mowa jest o istniejącym, realnym zagrożeniu, niebezpieczeństwie dla ludzi lub mienia, które uzasadnia podjęcie natychmiastowych działań zabezpieczających. Prowadzenie postępowania zmierzającego do wydania nakazu w oparciu o przepis art. 66 Prawa budowlanego w żaden sposób nie uniemożliwia zastosowania prze organ art. 69 tej ustawy, jeżeli wystąpią wskazane w tym przepisie przesłanki.

Decyzje wydawane w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 mają charakter związany, co oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści omawianego przepisu, to organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. II OSK 1328/09, II OSK 916/10).

Zdaniem MWINB przedłożona ekspertyza techniczna jak i dokonane przez PINB oględziny w sposób niebudzący wątpliwości wykazały, że budynki powodują realne obawy co do możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej, co niewątpliwie "może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Spółka w żaden sposób nie kwestionowała powyższych ustaleń, a wręcz potwierdzała stanowisko rzeczoznawczy, że stan budynku jest na tyle zły, że nadaje się on tylko do rozbiórki. Zatem organ I instancji miał podstawy do wydania stosownej decyzji określającej sposób zabezpieczenia budynków przed katastrofą.

Nieodpowiedni stan obiektu pozostał bez interwencji organu nadzoru budowlanego tylko z tego powodu, że właściciel oczekiwał na wydanie przez ten organ decyzji o jego rozbiórce. Zasadnym było w pierwszej kolejności nałożenie decyzją na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Po dokonaniu oględzin, w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 30 września 2019 r i 2 października 2019 r., właściciel przedmiotowego obiektu oświadczył – że zespół budynków nie nadaje się do remontu i aktualnie zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia oraz mienia, w związku z czym właściciel chce podjąć się działaniom rozbiórki przedmiotowych budynków.

W piśmie z dnia 2 września 2019 r. [...] sp. z o.o., stanowiącym niejako asumpt do wszczęcia postępowania z urzędu przez organ I instancji spółka wskazała, że prowadziła roboty przygotowawcze do prac remontowych pokrycia dachowego budynku. Jednocześnie, jak wynika z tego pisma, wykonano opinie techniczne obiektów i na ich podstawie stwierdzono, że "w obecnym stanie technicznym nie ma uzasadnienia ekonomicznego prowadzenia prac remontowych". Zaznaczyć należy, że przydatność obiektu budowlanego do remontu, odbudowy lub wykończenia powinna być oceniona w kategoriach technicznych, a nie ekonomicznych. Podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być uznanie, że jego remont, odbudowa lub wykończenia są nieopłacalne.

Organ I instancji nie mógł prowadzić postępowania na wniosek inwestora w trybie art. 67 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja rozpatruje wniosek, co jest sprzeczne z przyjętą w zawiadomieniu zasadą postępowania z urzędu. Podjęta w sprawie decyzja o odmowie nakazu rozbiórki obiektów nie zakończyła wszczętego postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] i [...]

Zasadą jest, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy jego rozbiórkę i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia - art. 67 ust. 1 Prawa budowanego. Jednak przepisu ust. 1 nie stosuje się do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. Natomiast w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję organ wydaje po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (art. 67 ust. 3 Prawa Budowlanego). Wojewódzki Konserwator Zabytków ma obowiązek zająć stanowisko w terminie 30 dni, a jego niezajęcie w tym terminie uznaje się za uzgodnienie. Zgodnie z pismem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 14 listopada 2019 r. organ ten - "negatywnie opiniuje rozbiórkę wskazanych we wniosku obiektów przy ul. [...]/[...] w K.".

Przedmiotowe obiekty znajdują się na obszarze stanowiącym strefę ochrony konserwatorskiej, zatem objęte są taką ochroną. Według rejestru zabytków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków wg. stanu na lipiec 2019 r. przedmiotowe budynki ul. [...] i [...] znajdują się w tym rejestrze pod pozycją [...] (k. nr [...] akt PINB). Wydanie decyzji możliwe było zatem dopiero po uzyskaniu takiego uzgodnienia.

W niniejszej sprawie pismo PINB stanowiące wniosek o zajęcie stanowiska w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego zespołu obiektów z dnia 9 października 2019 r., zostało wysłane do WUOZ drogą elektroniczną 10 października 2019 r. Zatem 30 dniowy termin określony w ust 4 art. 67 Prawo budowlane (uwzględniając dzień ustawowo wolny - 11 listopada 2019 r.) upłynął z końcem 12 listopada 2019 r. Zawiadomienie WUOZ o niezałatwieniu sprawy w terminie wpłynęło na dziennik podawczy organu I instancji 18 listopada 2019 r. (k. nr [...] akr PINB). Także pismo WUOZ będące stanowiskiem w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego zespołu obiektów wpłynęło na dziennik podawczy PINB 18 listopada 2019 r. (k. nr [...] akt PINB). W materiale dowodowym przekazanym przez PINB, znajdują się kolorowe fotografie dokumentów znajdujących się w aktach WUOZ potwierdzające datę 18 listopada 2019 r. jako datę złożenia na dziennik podawczy organu I instancji pism z dnia 12 listopada 2019 r. i z 14 listopada 2019 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie dochował więc określonego w ust. 4 art. 67 Prawa budowlanego 30 dniowego terminu na zajęcie stanowiska. Wydanie po terminie negatywnej opinii uznać należy jako nie zajęcie stanowiska. Także formę wydania uzgodnienia należy uznać jako niezgodną z przepisami art. 106 § 5 kpa. Zgodnie bowiem z treścią art. 106 § 5 kpa zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Nadto wiadomym jest organowi z urzędu, że WUOZ w K. prowadził postępowanie administracyjne na wniosek [...] sp. z o.o. w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego na rozbiórkę sześciu budynków na działce nr [...] obr. [...] [...] oraz muru granicznego znajdującego się w granicy działek nr [...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] oraz budową w ich miejsce budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na części parteru. Powyższe postępowanie zostało zakończone wydaniem przez WUOZ w K. decyzji z dnia 18 listopada 2019 r. domawiającej wnioskodawcy tj. [...] sp. z. o. o. pozwolenia konserwatorskiego na rozbiórkę wnioskowanych obiektów. Decyzją z dnia 27 maja 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 18 listopada 2019 r.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien zakończyć postępowanie w trybie art. 66 Prawa budowlanego, mając na względzie zły stan techniczny przedmiotowych budynków zagrażający zdrowiu i życiu ludzkiemu. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu wyjaśnienia wymaga fakt, że organ I instancji wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, a nie w sprawie rozbiórki na podstawie art. 67 Prawa budowlanego nie miał podstaw prawnych do występowania do WUOZ w K. o zajęcie przez ten organ stanowiska na podstawie art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego.

Od powyższej decyzji sprzeciw wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, gdyż w postępowaniu przed organem l instancji został zebrany cały materiał dowodowy i zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego;

- art. 66 prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie wszczętej i prowadzonej na podstawie art. 67 ust. 1ww. ustawy, a także w sytuacji, gdy właściciel przedmiotowych obiektów budowlanych nie zamierza ich użytkować i niezasadne zobowiązanie na podstawie art. 138 § 2 zdanie drugie i § 2a kpa organu l instancji do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego w którego trybie nie było prowadzone postępowanie;

- art. 139 w zw. z art. 138 § 2a kpa poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, pomimo że decyzja organu l instancji nie naruszała rażąco prawa ani interesu społecznego.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że w sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 kpa.

Zdaniem spółki, w niniejszej sprawie organ I instancji podjął wszelkie czynności wymagane przepisem art. 67 Prawa budowlanego oraz ogólnymi przepisami procedury administracyjnej. Po przeprowadzeniu tych czynności, decyzją z dnia 13 grudnia 2019 r. PINB odmówił wydania nakazu rozbiórki. Spółka zakwestionowała to rozstrzygnięcie odwołaniem do MWINB, ale ze względu na jego formę (niezasadnie odmowną, zdaniem Skarżącego). Wszystkie przesłanki art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego zostały zbadane i wyjaśnione zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa, a ponadto wszystkie kroki proceduralne, w szczególności określone w art. 67 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego oraz w § 2 rozporządzenia ws. rozbiórek, zostały wykonane.

Podniesiono, że przedmiotu postępowania nie można dowolnie zmieniać. Jeżeli niniejsze postępowanie od samego początku było prowadzone w trybie art. 67 Prawa budowlanego, to niedopuszczalna jest zmiana trybu postępowania w jego trakcie na art. 66 tej ustawy. Przesłanki zastosowania art. 66 Prawa budowlanego mogłyby być badane w nowym, odrębnie wszczętym postępowaniu administracyjnym. Nadto w sprawie brakuje podstawowej przesłanki do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, jaką jest wola właściciela do dalszego użytkowania i związanego z tym utrzymywania

w należytym stanie przedmiotowych obiektów.

W ocenie spółki decyzja organu odwoławczego została wydana na niekorzyść strony odwołującej się, ponieważ zamyka jej drogę do zakończenia postępowania w trybie art. 67 Prawa budowlanego. Choć decyzja organu l instancji nie jest zgodna z oczekiwaniami spółki, to tylko pozornie jej uchylenie jest dla strony korzystne. Organ odwoławczy zawarł bowiem w zaskarżonej decyzji wiążące dla PINB wskazania, na mocy art. 138 § 2 i 2a kpa, które determinują wydanie w dalszym postępowaniu wydanie decyzji niekorzystnej dla strony, tj. zapadłych w trybie art. 66 Prawa budowlanego, czemu sprzeciwia się spółka. Nadto organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu swojej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 kpa (wyrok NSA w Warszawie z 6 lutego 1989 r., IV SA 1101/88). Zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia w tym zakresie, co potwierdza naruszenie wskazanego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j.)n. zm.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Zgodnie z art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 ppsa. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wyprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie i przyspieszenie postępowań administracyjnych i sądowych. Dlatego w postępowaniu inicjowanym sprzeciwem ograniczono krąg uczestników i możliwość skarżenia wyroków sądów I instancji. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 ppsa nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64e ppsa sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 kpa, a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą merytorycznie postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu. W postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18).

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał podstawy legitymujące do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Postępowanie administracyjne wszczęte zostało z urzędu, a nie na wniosek (por. zawiadomienie – k.20 akt adm.). Tak wszczęte postępowanie nie może zakończyć się decyzją odmawiającą nałożenia obowiązku lub przyznania uprawnienia, ponieważ nie ma podmiotu, który takiego rozstrzygnięcia się domaga. W razie stwierdzenia braku przesłanek do zastosowania normy prawnej, na podstawie której z urzędu wszczęto postępowanie, winna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania. Z tego więc punktu widzenia decyzja organu I instancji była wadliwa, choć nie ta wada uzasadniała jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decydujące znaczenie miał tu przedmiot wszczętego postępowania. Otóż rację ma organ odwoławczy twierdząc, że przedmiot ten został określony jednoznacznie jako "nieodpowiedni stan techniczny obiektu, mogący stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życie ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, powodujący swym wyglądem oszpecenie otoczenia" i tego przedmiotu winno dotyczyć i postępowanie wyjaśniające, i rozstrzygnięcie. Nie ma wątpliwości, że przytoczony wyżej opis odpowiada hipotezie normy zawartej w art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. 2019/1186). Organ I instancji gromadził materiał dowodowy w zakresie zarówno tak określonego przedmiotu, jak i w zakresie przesłanek z art. 67 Prawa budowlanego, po czym wydał decyzję dotyczącą tylko rozbiórki. Jest oczywiste, że tak przeprowadzone postępowanie dotknięte jest wadą powodującą konieczność jego powtórzenia z udziałem stron świadomych istoty sprawy. Organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie w zakresie, w jakim zostało ono wszczęte i w tym zakresie sprawę zakończyć. Ma to także znaczenie dla zachowania praw stron. Przede wszystkim zaś sprzeczność pomiędzy przedmiotem wszczętego z urzędu postępowania a przedmiotem rozstrzygnięcia powoduje niepewność co do zakresu sprawy rozstrzygniętej, co jest stanem niedopuszczalnym.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie naruszył normy art. 139 kpa. Zasadniczo zaskarżona decyzja podyktowana została uchybieniami formalnymi, których dopuścił się organ I instancji i nie przesądza merytorycznego rozstrzygnięcia. Wynikający zaś z art. 139 kpa zakaz reformationis in peius mógłby zostać naruszony przez organ odwoławczy wyłącznie wtedy, gdyby podjęto rozstrzygnięcie merytoryczne. Nie znajduje on zastosowania w przypadku decyzji kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r. II OSK 555/19).

Ostatecznie stwierdzić należy, że żaden z zarzutów sprzeciwu nie jest uzasadniony. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a jej uchylenia nie mogłyby usprawiedliwiać intencje, w których wnoszący obecnie sprzeciw zainicjował postępowanie administracyjne.

Z tych powodów sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 ppsa należało oddalić.