Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1484/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,77  par. 1,80,138  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 157
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościam - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Miasta K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. i S.K. uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] dotyczącą wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność M. i S.K., dla realizacji celu publicznego, przeznaczonych na pasy drogowe w ciągu drogi krajowej nr [...] oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Równocześnie Minister Budownictwa przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [....] września 2004 r. nr [...] ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy [...] w K. na odcinku od ul. [...] do granic miasta, w ciągu drogi krajowej nr [...], do parametrów drogi GP. W związku z tym M. i S.K. otrzymali ofertę Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia 7 listopada 2005 r. dotyczącą zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowych działek. Wobec braku zgody na zawarcie takiej umowy Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w K., działając w imieniu Prezydenta Miasta K., wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego o wszczęcie postępowania w celu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Wojewoda Świętokrzyski pismem z dnia 9 marca 2006 r. wyznaczył stronom termin do zawarcia umowy sprzedaży wyżej wymienionych działek do dnia 20 kwietnia 2006 r., a po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu pismem dnia 21 kwietnia 2006 r. zawiadomił strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewoda Świętokrzyski orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz ustalił za nią odszkodowanie na rzecz M. i S.K. w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. i S. K. Wojewoda Świętokrzyski pismem z dnia 30 sierpnia 2006 r. przekazał organowi odwoławczemu przedstawiony przez odwołujących się jako dowód w sprawie operat szacunkowy z wyceny przedmiotowej nieruchomości, wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego G.D.. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w jej uzasadnieniu wskazując na konieczność wyjaśnienia rozbieżności dotyczących oszacowania wartości wywłaszczanej nieruchomości wobec zaistnienia w postępowaniu dwóch zasadniczo różnych opinii uprawnionych rzeczoznawców majątkowych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. (mylnie oznaczonej jako decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r.) orzekł o wywłaszczeniu prawa własności spornych działek na rzecz Skarbu Państwa oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz M. i S.K. w wysokości [...] zł.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. i S.K. złożyli odwołanie. W jego uzasadnieniu podnieśli, że ich zdaniem naruszony został art. 7 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co stało się za przyczyną: 1) nie zapoznania się przez organ z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego G.D. - złożonym przez skarżących do akt sprawy, 2) odesłania strony postępowania do przeprowadzenia na jej koszt postępowania mającego na celu uzgodnienie sprzecznych operatów szacunkowych, mimo iż obowiązek wyjaśnienia sprawy ciążył na organie pierwszej instancji, 3) oddalenia wniosku dowodowego pełnomocnika skarżących o przeprowadzenie w toku postępowania konfrontacji rzeczoznawców majątkowych oceniających wartość nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia, a także wniosku dowodowego o dopuszczenie w sprawie sprawdzającej opinii innego rzeczoznawcy majątkowego.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Budownictwa stwierdził, że zasługuje ono na uwzględnienie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601), podstawę prawną dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r. Równocześnie Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ustawa ta ma zastosowanie także do dróg w miastach na prawach powiatu, finansowanych z budżetów tych miast, z tym że uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w odniesieniu do tych dróg, wykonuje właściwy zarządca drogi. W przedmiotowej sprawie zarządcą drogi jest Prezydent Miasta K., który upoważnił do działania Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy organ odwoławczy stanął na stanowisku, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało prawidłowo, po złożeniu przez inwestora stosownej oferty i wyznaczeniu przez Wojewodę Świętokrzyskiego terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowego gruntu. W dniach 12 lipca 2006 r. oraz 28 marca 2007 r. przeprowadzone zostały rozprawy administracyjne, na których zapoznano strony ze zgromadzonym materiałem dokumentacyjnym, w tym opinią biegłego rzeczoznawcy majątkowego z zakresu wyceny nieruchomości, który sporządził w dniu 16 czerwca 2006 r. operat szacunkowy, zaktualizowany w dniu 24 lutego 2007 r. określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Powyższy dowód z operatu szacunkowego został przyjęty przez organ I instancji, jako sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, za podstawę ustalenia odszkodowania.

To ustalenie organu I instancji po raz drugi zostało jednak zakwestionowane przez organ odwoławczy, który powołując się na treść art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz § 36 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanął na stanowisku, że zastosowany w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego M.Ś. sposób wyceny przedmiotowej nieruchomości nie jest zgody z wyżej przywołanymi przepisami prawa, ponieważ na potrzeby przedmiotowej sprawy nie pozwalają one na przyjęcie w celu oszacowania wartości gruntu (w tym jego części składowych) podejścia dochodowego.

Równocześnie organ II instancji podkreślił, że żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organ rozpoznający sprawę na podstawie dokumentu, jakim jest operat szacunkowy nie mógł samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie zażądać od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnień co do jego treści, jak również weryfikacji tego dokumentu.

Niezależnie od powyższego Minister podkreślił, że już w swojej poprzedniej decyzji z dnia [...] października 2006 r. wskazał na konieczność wyjaśnienia przez Wojewodę Świętokrzyskiego rozbieżności dotyczących oszacowania wartości wywłaszczanej nieruchomości wobec zaistnienia w postępowaniu dwóch zasadniczo różnych opinii uprawnionych rzeczoznawców majątkowych. Nie wykonując natomiast tego zalecenia organ I instancji naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. i ponownie zwrócił sprawę do organu I instancji w celu przeprowadzenia w sposób dokładny, wnikliwy i wyczerpujący postępowania dowodowego i wydania rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Na decyzję Ministra Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w K., działając w imieniu Prezydenta Miasta K.. W uzasadnieniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydanej w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przeznaczonej pod rozbudowę ul. [...], znajdującej się w ciągu drogi krajowej Nr [...]. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 136 i art. 138 § 2 kpa poprzez bezzasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zamiast samodzielnego dokonania przez organ odwoławczy w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego niezbędnych do jej rozstrzygnięcia ustaleń i wydania merytorycznej a nie kasacyjnej decyzji administracyjnej.

Nadto skarżący podniósł, że zgodnie z art. 157 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, gdyż zgodnie z § 1 tegoż artykułu oceny prawidłowości jego sporządzenia dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W sprawie określenia przez rzeczoznawcę wartości rynkowej reklamy obliczonej metodą dochodową, zdaniem skarżącego, organ odwoławczy był zobligowany do samodzielnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego poprzez wystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie powyższego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Przede wszystkim podkreślić należy, że decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2007 r. została wydana po wcześniejszym uchyleniu jego orzeczenia z dnia [...] października 2006 r. Uchylając po raz pierwszy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego organ II instancji, wobec zaistnienia w niniejszym postępowaniu dwóch zasadniczo różnych opinii uprawnionych rzeczoznawców majątkowych, nakazał organowi I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnienie rozbieżności dotyczących oszacowania wartości wywłaszczanej nieruchomości. Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że realizacja zawartej w art. 21 Konstytucji zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie wymaga jednoznacznego wyjaśnienia kwestii wartości przedmiotowej nieruchomości, co oznacza konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w drugiej instancji. Decyzja ta stała się ostateczna, a jej postanowienia wiążące zarówno dla stron postępowania administracyjnego, jak i dla organu I instancji. Z analizy akt sprawy wynika natomiast, że ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Wojewoda nie wykonał zaleceń organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...] października 2006 r., których wykonanie było niezbędne, aby można było przyjąć, że niniejsza sprawa została wyjaśniona i w pełni rozpatrzona. Rozpoznając sprawę po uchyleniu, organ I instancji zlecił jedynie rzeczoznawcy majątkowemu M.Ś. dokonanie aktualizacji kwestionowanego przez M. i S.K. operatu szacunkowego wykonanego przez niego w czerwcu 2006 r. Ponadto poza przytoczeniem w uzasadnieniu wydanej decyzji uzyskanych od wnioskodawcy wywłaszczenia (nie od rzeczoznawcy majątkowego) wyjaśnień dotyczących rozbieżności w oszacowaniu sąsiadujących ze sobą nieruchomości, organ I instancji nie dokonał analizy udzielonych wyjaśnień i nie przedstawił uzasadnienia, jaki wpływ ma ta ocena na ocenę prawidłowości zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Równocześnie w uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji stwierdził, że przedstawiony przez stronę postępowania administracyjnego operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego G.D. nie był przedmiotem badania tego organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, ponieważ został doręczony Wojewodzie Świętokrzyskiemu po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., jej przesłaniu wraz z odwołaniem do organu II instancji i został on przesłany do Ministra Budownictwa, jako załącznik do złożonego odwołania. Zwracając zaś akta sprawy do ponownego rozpatrzenia Minister Budownictwa nie przesłał z powrotem organowi I instancji tego operatu. Ponadto organ I instancji, powołując się na treść art. 157 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdził że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe nie jest uprawniony do merytorycznej oceny operatu szacunkowego, może dokonać jego oceny tylko pod względem formalnym. Sąd w pełni podziela w tych kwestiach stanowisko organu II instancji, że nie sposób zgodzić się z taką argumentacją. Dowodzi ona natomiast, że działanie organu I instancji naruszyło przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, które miało wpływ na merytoryczne rozstrzygniecie sprawy.

Z przepisu art. 157 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców. Dotyczy to również sytuacji, gdy zachodzi rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości. Jak stwierdzono jednak w doktrynie (por. S. Kalus, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka, Wyd. Prawnicze, Warszawa 2005, s. 481), "postępowanie przewidziane w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu oceny". Taka formalna ocena tego dokumentu w żadnym wypadku nie wyłącza jednak ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Organ rozpatrujący sprawę jest zobowiązany do oceny każdego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady każdy taki dowód organ może uznać za wiarygodny, może jednakże również każdemu przeprowadzonemu dowodowi wiarygodności w całości lub części odmówić. Nie ma żadnych przesłanek ku temu, aby stosowanie powyższych zasad ograniczać tylko do tych dowodów, które organ przeprowadza bezpośrednio (np. dowodu z przesłuchania świadków), a wyłączać z ich działania dowody uzyskane przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych (opinia rzeczoznawcy). Organy administracyjne rozpoznające sprawę mają zatem prawo i obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia.. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien więc spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. W szczególności nie można podzielić poglądu, iż zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1). Oznaczałoby to, że organ orzekający w sprawie byłby związany oceną dokonaną przez organizację rzeczoznawców, co jest nie do pogodzenia z zasadą swobodnej oceny dowodów. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić taką zasadę formalizmu dowodowego, jako odstępstwo od zasady obiektywnej oceny materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, wola w tym zakresie powinna być wyrażona wprost i jednoznacznie. W ocenie Sądu tezy o ograniczeniu zasady obiektywnej oceny dowodów nie można natomiast domniemywać z treści art. 157 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami (np. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 459/05, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 943/06, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1622/05, niepubl.). Organ orzekający w sprawie jest więc zobowiązany do oceny każdego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z treścią przywołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Są one obowiązane do dokonywania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a także muszą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Postępując zaś wbrew tym zasadom organ I instancji naruszył obowiązujące go przepisy prawa. W tej sytuacji prawidłowo organ II instancji uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia zgodnie z zawartymi w tej decyzji zaleceniami.

Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.