Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 251/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 170
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi J.B. i I. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 3 lutego 2021 r. nr GiK-II.7213.4.2018.TS w przedmiocie umorzenia w całości jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 lutego 2021 r., znak GiK-II.7213.4.2018.TS, Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 908), powoływanej dalej jako: "ustawa z 1982 r.", po rozpatrzeniu odwołania I.B. i J. B., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 9 listopada 2020 r., znak: GK.6620.150.2018.JG, o umorzeniu w całości jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów we wsi D. i D., gmina Z., zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, w zakresie wydzielenia z gruntów będących we władaniu Rolniczej Spółdzielni Wytwórczej "[...]" w D. ekwiwalentu gruntowego o równej wartości szacunkowej w zamian za objęte postępowaniem wymiennym grunty należące do I.B. i J.B.

Z akt sprawy wynika, że w 1977 r. I.B. i J. B. wnieśli jako grunt wkładowy do Rolniczej Spółdzielni Wytwórczej "[...]" (dalej jako: "Spółdzielnia") grunty oznaczone jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 8,96 ha. W poczet członków Spółdzielni J. i I.B. zostali przyjęci na podstawie uchwały Walnego Zgromadzenia Spółdzielni w dniu 31 grudnia 1977 r. Następnie umową dzierżawy z dnia 15 marca 1978 r. J.B. wniesione do Spółdzielni grunty wkładowe wydzierżawił ww. Spółdzielni, za co otrzymał czynsz dzierżawny za okres 10 lat w postaci tzw. renty skumulowanej.

Decyzją z dnia 2 marca 1978 r., nr OT.473-2/78, Prezydent Miasta Łodzi podjął z urzędu postępowanie wymienne niezabudowanych gruntów położonych we wsi D., gm. Z., o obszarze 7,07 ha. Wymianą zostały objęte grunty wykazane w rejestrze szacunku porównawczego gruntów pod pozycją:

1) Rolniczej Spółdzielni Wytwórczej "[...]", oznaczone jako działki nr [...],[...],[...],[...] i [...], o łącznej powierzchni 3,81 ha i wartości 318,40 jednostek szacunkowych, w tym działka nr [...] o powierzchni 1,32 ha i wartości 104,90 j.sz., stanowiąca własność I. i J.B.;

2) S. i Z.S., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 0,72 ha i wartości 60,20 j. sz.;

3) B. B., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 1,12 ha i wartości 91,90 j. sz.;

4) F. B. (s. F.), oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 0,73 ha i wartości 61,20 j. sz.;

5) F.B. (s. F.), oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 0,69 ha i wartości 56,30 j. sz.

Zgodnie z rejestrem szacunku porównawczego gruntów po wymianie w zamian za grunty wniesione do wymiany zostały wydzielone następujące grunty:

1) Rolniczej Spółdzielni Wytwórczej "[...]", oznaczone jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 3,69 ha i wartości 303,40 j.sz. (w tym ekwiwalent należny I. i J. B. za działkę nr [...] o powierzchni 1,32 ha i wartości 104,90 j.sz.);

2) S. i Z.S., oznaczone jako działki nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 0,82 ha i wartości 65,60 j.sz.;

3) B.B., oznaczone jako działka nr 378 o powierzchni 1,03 ha i wartości 96,10 j.sz.;

4) F.B. (s. F.), oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 0,79 ha i wartości 63,10 j.sz.;

5) F. B. (s. F.), oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 0,74 ha i wartości 59,80 j. sz.

Projekt wymiany gruntów został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 czerwca 1978 r., nr OT.473-3/78.

Następnie decyzjami Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 czerwca 1979 r., nr OT.473-10/79, oraz z dnia 25 lipca 1979 r., nr OT.473-10/79, zostało podjęte z urzędu postępowanie wymienne niezabudowanych gruntów położonych we wsi D. i D., gm. Z. Wymianą zostały objęte grunty wykazane w rejestrze szacunku porównawczego gruntów D. pod pozycją:

1) Rolniczej Spółdzielni Wytwórczej "[...]" (wkłady członkowskie), oznaczone jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 18,61 ha i wartości 1 383,40 j.sz. (w tym działki nr [...] o powierzchni 0,52 ha i wartości 31,20 j. sz., nr [...] o powierzchni 0,97 ha i wartości 67,50 j. sz. i nr [...] o powierzchni 1,05 ha i wartości 80,30 j. sz., stanowiące własność I. i J. B.);

2) Rolniczej Spółdzielni Wytwórczej "[...]" (grunty przekazane z PFZ), oznaczone jako działka [...] o powierzchni 2,36 ha i wartości 168,90 j. sz.;

3) H. i J. O., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 3,08 ha i wartości 233,70 j. sz.;

4) B. i B. P., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 1,14 ha i wartości 90,80 j. sz.;

5) T. i J. C., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 1,08 ha i wartości 86,00 j. sz.;

6) J. i M. P., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 0,77 ha i wartości 61,60 j. sz.;

7) I. i E. P., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 1,06 ha i wartości 84,30 j. sz.;

8) A.O., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 1,04 ha i wartości 82,30 j. sz.;

9) B. i H. R., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 0,54 ha i wartości 42,50 j. sz.;

10) S. i Z. S., oznaczone jako działki nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 3,16 ha i wartości 225,00 j. sz.;

11) A. C., oznaczone jako działki nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 2,62 ha i wartości 205,10 j.sz.;

12) J. B., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 3,14 ha i wartości 242,00 j.sz.

Ponadto wymianą zostały objęte grunty Rolniczej Spółdzielni Wytwórczej "[...]" oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 5,07 ha, położone w D.

W trakcie postępowania wymiennego:

- działki nr [...] o powierzchni 2,36 ha, nr [...] o powierzchni 2,57 ha i nr [...] o powierzchni 0,86 ha uległy połączeniu, a w ich miejsce powstały działki nr [...] o powierzchni 1,47 ha, nr [...] o powierzchni 0,96 ha, nr [...] o powierzchni 1,28 ha, nr [...] o powierzchni 1,21 ha, nr [...] o powierzchni 0,40 ha, nr [...] o powierzchni 0,31 ha i nr [...] o powierzchni 0,16 ha;

- działka nr [...] o powierzchni 6,17 ha została podzielona na działki nr [...] o powierzchni 3,02 ha i nr [...] o powierzchni 3,15 ha;

- działka nr [...] o powierzchni 0,98 ha została podzielona na działki nr [...] o powierzchni 0,15 ha, nr [...] o powierzchni 0,54 ha i nr [...] o powierzchni 0,29 ha.

Projekt wymiany niezabudowanych gruntów, położonych we wsi D. i D., gm. Z., o obszarze 44,02 ha, został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79. W wyniku wymiany zostały wydzielone następujące grunty:

1) Rolniczej Spółdzielni Wytwórczej "[...]" (wkłady członkowskie), oznaczone jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], o łącznej powierzchni 17,85 ha i wartości 1 358,00 j.sz. (w tym ekwiwalent należny I. i J. B. za działki nr [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 2,54 ha i wartości 179,00 j.sz.);

2) Rolniczej Spółdzielni Wytwórczej "[...]" (grunty przekazane z PFZ), oznaczone jako działki [...],[...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 4,97 ha i wartości 380,20 j.sz.;

3) H. i J.O., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 5,07 ha, położona w D.;

4) B. i B. P., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 1,28 ha i wartości 98,20 j. sz.;

5) T. i J.C., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 1,47 ha i wartości 93,60 j. sz.;

6) J. i M.P., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 0,96 ha i wartości 67,40 j. sz.;

7) I. i E.P., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 1,21 ha i wartości 90,60 j. sz.;

8) A. O., oznaczone jako działki nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 1,16 ha i wartości 82,90 j. sz.;

9) B. i H.R., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 0,54 ha i wartości 42,50 j. sz.;

10) S. i Z.S., oznaczone jako działka nr [...], o powierzchni 3,02 ha i wartości 233,80 j. sz.;

11) A. C., oznaczone jako działki nr [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 2,83 ha i wartości 201,80 j. sz.;

12) J.B., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 3,15 ha i wartości 245,10 j.sz.;

13) Gminie Z., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 0,16 ha i wartości 11,50 j. sz., stanowiące drogę powszechnego użytkowania.

Postępowania wymienne zostały przeprowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13), dalej jako: "ustawa z 1968 r.". Celem tych wymian miało być racjonalne ukształtowanie gruntów Spółdzielni, której grunty własne oraz grunty wkładowe jej członków, w tym I. i J.B., położone były w szachownicy z gruntami rolników indywidualnych.

Z akt sprawy wynika również, że I. B. i J.B. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 czerwca 1978 r., nr OT.473-3/78, i decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że działki nr [...], [...], [...] i [...], stanowiące ich własność na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1974r. Rep. [...], a wniesione do Spółdzielni jako wkłady gruntowe, zostały objęte bez ich wiedzy i zgody postępowaniami wymiennymi i potraktowane jako grunty należące do Spółdzielni. W wyniku przeprowadzonych wymian grunty będące ich własnością wydzielone zostały jako grunty zamienne innym uczestnikom tych postępowań. Wskazane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa - art. 3 ust. 1 ww. ustawy, ponieważ w zamian za grunty stanowiące ich własność przed wymianą nie otrzymali należnego im ekwiwalentu. Wycofanie wkładu gruntowego po ustaniu członkostwa w Spółdzielni nie nastąpiło do chwili obecnej.

Decyzją z dnia 14 lutego 2013 r., znak: GZge-057-604-12/13, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 czerwca 1978 r., nr OT.473-3/78, zatwierdzająca projekt wymiany niezabudowanych gruntów, położonych we wsi D., gm. Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...] i [...] oraz decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, zatwierdzająca projekt wymiany niezabudowanych gruntów, położonych we wsi D. i D., gm. Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...], [...] i [...], położonych we wsi D., zostały wydane z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdził ich nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jakie wywołały. Następnie decyzją z dnia 29 sierpnia 2013 r., nr GZge-057-604-12-1/13, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 14 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2312/13, oddalił skargę I. i J. B. na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 sierpnia 2013 r.

Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 6 września 2017 r. znak: GZ.ge.604.17.2014:

1) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 czerwca 1978 r., nr OT.473-3/78, zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów, położonych we wsi D., gm. Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...], [...],[...], [...];

2) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów, położonych we wsi D. i D., gm. Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...], [...], [...];

3) stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 czerwca 1978 r., nr OT.473-3/78, zatwierdzająca projekt wymiany niezabudowanych gruntów, położonych we wsi D., gm. Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...], [...], [...], [...], została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdził jej nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jakie wywołała;

4) stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, zatwierdzająca projekt wymiany niezabudowanych gruntów, położonych we wsi D. i D., gm. Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdził jej nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jakie wywołała;

5) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów, położonych we wsi D. i D., gm. Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...], [...], [...] i [...] (aktualnie nr [...],[...],[...],[...] 1 [...]).

Rolnicza Spółdzielnia Wytwórcza "[...]" w D. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 września 2017 r., nr GZ.ge.604.17.2014, w części, tj. pkt 5 decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 26 lutego 2018 r., znak: GZ.ge.604.41.2017, po rozpatrzeniu ww. wniosku Spółdzielni, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 6 września 2017 r., znak: GZ.ge.604.17.2014, w części dotyczącej pkt 5 decyzji. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...], [...], [...] i [...] (aktualnie nr [...],[...],[...],[...] i [...]), otworzy przed Starostą [...] nowe postępowanie administracyjne, co pozwoli na wydzielenie I. i J. B. należnego ekwiwalentu za grunty wniesione do wymiany zgodnie ze stanem prawnym sprzed wymiany i że to właśnie te grunty stanowią ekwiwalent zamienny za działki objęte wymianą stanowiące własność I. i J. B. Ponadto Minister wskazał, że decyzje Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 czerwca 1979 r., nr OT.473-10/79, oraz z dnia 25 lipca 1979 r., nr OT.473-10/79, o podjęciu postępowania wymiennego pozostają nadal w obrocie prawnym.

Spółdzielnia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2018 r.

Natomiast pismem z dnia 5 kwietnia 2018 r. I. i J. B., na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1982 r., wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów wsi D. i D., gmina Z. zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, w zakresie wydzielenia gruntów będących we władaniu Spółdzielni ekwiwalentu gruntowego o równej wartości szacunkowej w zamian za objęte postępowaniem wymiennym grunty należące do I. i J. B. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawomocną decyzją z dnia 6 września 2017 r., znak: GZ.ge.604.17.2014 stwierdził w pkt 5 nieważność decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych we wsi D. i D., gmina Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...], [...], [...] i [...], co pozwala na wydzielenie I. i J. B. należnego ekwiwalentu za grunty wniesione do wymiany zgodnie ze stanem prawnym sprzed wymiany w drodze nowego postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 9 maja 2018 r. Starosta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania zgodnie z wnioskiem I. i J.B., po czym postanowieniem z dnia 16 lipca 2018 r., znak: GK.6620.150.2018.IR, odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów. Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni, postanowieniem z dnia 6 września 2018 r., znak: GiK-II.7213.4.2018.TS, uchylił ww. postanowienie Starosty [...] z dnia 16 lipca 2018 r. i zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. wydania prawomocnego orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Spółdzielni na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2018 r., znak: GZ.ge.604.41.2017, utrzymującą w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 września 2017 r., znak: GZ.ge.604.17.2014, w części dotyczącej pkt 5.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2019 r., sygn. IV SA/Wa 11245/18, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2018 r., znak: GZ.ge.604.41.2017, oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 września 2017 r., znak: GZ.ge.604.17.2014, w części dotyczącej punktu 5 decyzji.

W tej sytuacji, Starosta [...] postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2020 r., znak: GK.6620.150.2018.IR, podjął z urzędu zawieszone w dniu 6 września 2018 r. postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia 9 listopada 2020 r., znak: GK.6620.150.2018.JG, umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów.

W odwołaniu od powyższej decyzji I. B. i J. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy w przedmiocie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów, w zakresie wynikającym z wniosku inicjującego postępowanie w sprawie, tj. w zakresie przyznania skarżącym ekwiwalentu, do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Odwołujący zarzucili naruszenie:

a) art. 105 § 1 k.p.a. wyrażające się w błędnym zastosowaniu, polegającym na przyjęciu przez organ, że zainicjowane wnioskiem postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów w zakresie wydzielenia z gruntów będących we władaniu Spółdzielni ekwiwalentu gruntowego, stało się postępowaniem bezprzedmiotowym wobec treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2019 r., sygn. IV SA/Wa 1245/18, uchylającego decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 września 2017 r., znak: GZ.ge.604.17.2014, w zakresie pkt 5 decyzji, w sytuacji gdy pkt 5 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a w konsekwencji przedmiotowe orzeczenie WSA nie obejmowało rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania skarżącym ekwiwalentu gruntowego należnego na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów lub na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, a w obrocie prawnym brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przyznającego takowy ekwiwalent odwołującym;

b) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wyrażające się w jego błędnym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem, tj. wydanie decyzji przewidującej wydzielenie z gruntów będących we władaniu Spółdzielni ekwiwalentu gruntowego na rzecz I. i J.B., byłoby tożsame z wydaniem decyzji w sprawie poprzednio objętej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, w sytuacji gdy ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r. nie zawierała rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania odwołującym ekwiwalentu gruntowego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 19[...] r. lub w art. 8 ust. 1 ustawy z 1982 r.;

c) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. wyrażające się w ich niezastosowaniu i umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów, przewidujących wydzielenie z gruntów będących we władaniu Spółdzielni ekwiwalentu gruntowego na rzecz I. i J.B., pomimo iż w obrocie prawnym pozostają decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi znak: GZ.ge.604.41.2017 (z dnia 6 września 2017 r. oraz z dnia 26 lutego 2018 r.) wskazujące, iż decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, m.in. w zakresie, w jakim nie przewiduje przyznania odwołującym ekwiwalentu, o którym mowa w art. 3 ustawy z 1968 r., jest decyzją wydaną z naruszenia prawa, a rozstrzygnięcie w zakresie przyznania ekwiwalentu, wobec braku jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., może być wydane bez ryzyka stwierdzenia nieważności decyzji i byłoby rozstrzygnięciem zgodnym ze słusznym interesem strony, budzącym zaufanie do organów władzy publicznej.

Wskazaną na wstępie decyzją Wojewoda Łódzki, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, że wszczęcie przez Starostę [...] postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, w zakresie wydzielenia z gruntów będących we władaniu Spółdzielni ekwiwalentu gruntowego o równej wartości szacunkowej w zamian za objęte postępowaniem wymiennym grunty należące odwołujących, wprost wynikało z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 września 2017 r., znak: GZ.ge.604.17.2014 (oraz z dnia 26 lutego 2018 r., znak: GZ.ge.604.41.2017) stwierdzającej w pkt 5 nieważność decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...], [...], [...] i [...]. Analogicznie, dalsza możliwość prowadzenia postępowania w tej sprawie i zakończenia go decyzją administracyjną przez Starostę [...] uzależniona jest od stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi zatwierdzających projekt wymiany gruntów. Jedyne bowiem grunty, jakie mogliby otrzymać odwołujący w drodze decyzji w sprawie wymiany gruntów, jako ekwiwalent zamienny za grunty wniesione jako wkład gruntowy w związku z przyjęciem w poczet członków Spółdzielni, to grunty, które były przedmiotem wymiany zgodnie z decyzjami Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 2 marca 1978 r., nr OT.473-2/78, oraz z dnia 22 czerwca 1979 r., nr OT.473-10/79, i z dnia 25 lipca 1979 r., nr OT.473-10/79, o podjęciu z urzędu postępowań wymiennych niezabudowanych gruntów i co do których skutecznie, tj. prawomocnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdziłby nieważność decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 czerwca 1978 r., nr OT.473-3/78, oraz z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, zatwierdzających projekt wymiany gruntów. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2019 r., sygn. IV SA/Wa 1245/18, decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2018 r., znak: GZ.ge.604.41.2017, oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 6 września 2017 r., znak: GZ.ge.604.17.2014, w części dotyczącej punktu 5 decyzji oznacza, że wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, w zakresie wydzielenia gruntów będących we władaniu Spółdzielni ekwiwalentu gruntowego o równej wartości szacunkowej w zamian za objęte postępowaniem wymiennym grunty należące do I. i J. B., stało się bezprzedmiotowe z uwagi na istniejącą w obrocie prawnym ostateczną (i prawomocną) ww. decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania, tj. gruntów, które można by przyznać skarżącym w drodze decyzji administracyjnej w sprawie wymiany gruntów, jako ekwiwalent zamienny za grunty wniesione jako wkład gruntowy w związku z przyjęciem w poczet członków Spółdzielni, i które były objęte wymianą zgodnie z decyzjami Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 2 marca 1978 r., nr OT.473-2/78, oraz z dnia 22 czerwca 1979 r., nr OT.473-10/79, i z dnia 25 lipca 1979 r., nr OT.473-10/79, o podjęciu z urzędu postępowań wymiennych niezabudowanych gruntów z uwagi na fakt, że wszystkie grunty objęte wymianą zostały przyznane uczestnikom ww. postępowań wymiennych jako ekwiwalent należny za grunty przez nich wniesione do wymiany zakończonych decyzjami Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 czerwca 1978 r., nr OT.473-3/78, oraz z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79. Dalsze prowadzenie postępowania i zakończenie go decyzją merytoryczną skutkowałoby wydaniem decyzji wadliwej zarówno pod względem procesowym, jak i merytorycznym, a w konsekwencji stwierdzeniem nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 16 k.p.a.).

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że okoliczność, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia 6 września 2017 r., nr GZ.ge.604.17.2014, w punkcie 3 i 4 stwierdził, iż decyzje Prezydenta Miasta Łodzi: z dnia 30 czerwca 1978 r., nr OT.473-3/78, zatwierdzająca projekt wymiany niezabudowanych gruntów w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...], [...], [...] i [...] oraz z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, zatwierdzająca projekt wymiany niezabudowanych gruntów w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zostały wydane z naruszeniem prawa, nie daje podstaw do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, w zakresie wydzielenia gruntów będących we władaniu Spółdzielni ekwiwalentu gruntowego o równej wartości szacunkowej w zamian za objęte postępowaniem wymiennym grunty należące do odwołujących. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wcześniejszą decyzją z dnia 14 lutego 2013 r., nr GZge-057-604-12/13 stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 czerwca 1978 r., nr OT.473-3/78, zatwierdzająca projekt wymiany niezabudowanych gruntów w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...] i [...] oraz decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, zatwierdzająca projekt wymiany niezabudowanych gruntów w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...], [...] i [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdził ich nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jakie wywołały. Naruszenie to wyraża się m.in. w tym, że decyzje ww. Prezydenta Miasta Łodzi nie przyznawały odwołującym ekwiwalentu gruntowego w zamian za grunty stanowiące ich własność, a objęte wymianą. W takiej sytuacji odwołującym przysługuje odpowiednie roszczenie cywilnoprawne.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższą decyzję I. B. i J. B., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, wskazali na naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności zaś zaniechanie ustalenia, że w zakresie zawnioskowanym przez skarżących nie wydano dotychczas decyzji regulującej kwestię przyznania im ekwiwalentu gruntowego na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z 1968 r. lub na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1982r.;

b) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie oraz utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 9 listopada 2020 r., w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt. 3 oraz art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. oraz nie wyjaśniono w niej okoliczności braku przyznania na rzecz skarżących ekwiwalentu gruntowego należnego na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z 1968 r. lub na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1982 r., która to okoliczność miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Z tych względów skarżący, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 3 lutego 2021 r., rozważenie zastosowania art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 9 listopada 2020 r., a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 1 lipca 2021 r. uczestniczka postępowania - Spółdzielnia, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o oddalenie skargi jako całkowicie niezasadnej i dopuszczenie dowodu z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2021 r., znak: GZ.ge.604.2.2020, na okoliczność braku stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r. nr OT.473-10/79 zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych we wsi D. i D., gmina Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (aktualnie działki nr [...]), co uniemożliwia zatwierdzenie zmian w projekcie wymiany gruntów we wsi D. i D., gmina Z., zatwierdzonym tą decyzją, zgodnie z wnioskiem skarżących z dnia 5 kwietnia 2018 r.

W toku rozprawy w dniu 20 sierpnia 2021 r. Sąd dopuścił dowód z wskazanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2021 r., znak: GZ.ge.604.2.2020. Jednocześnie wobec podjęcia prób ugodowego zakończenia postępowania przez skarżących i Spółdzielnię oraz wniosku pełnomocnika organu Sąd postanowił odroczyć rozprawę i udzielić pełnomocnikowi organu 10-cio dniowego terminu do ustosunkowania się do wniosku pełnomocnika skarżących o zawieszenie postępowania na czas negocjacji zmierzających do zakończenia sprawy.

Postanowieniem z dnia 15 września 2021 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie na podstawie art. 126 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które następnie w związku z wnioskiem pełnomocnika skarżących podjął w drodze postanowienia z dnia 12 maja 2022 r.

Pismem z dnia 1 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że nie doszło między stronami do ugodowego załatwienia sprawy. Poparł skargę i podtrzymał zgłoszone wnioski dowodowe, twierdzenia faktyczne oraz argumentację prawną zgłoszoną w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że podstawę rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1[...]2), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art.4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle powołanego przepisu wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19(...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 28 czerwca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestniczka postępowania wskazała na brak możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 27 lipca 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 28 czerwca 2022 r.). Z możliwości tej skorzystała uczestniczka postępowania w drodze pisma pełnomocnika z dnia 19 lipca 2022 r., w którym wnosząc o oddalenie skargi jako niezasadnej wskazała, że w okolicznościach niniejszej sprawy domaganie się przez skarżących ekwiwalentu za grunty wkładowe od Spółdzielni na drodze postępowania administracyjnego nie znajduje uzasadnienia, a wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie zasługuje na aprobatę.

W dalszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest wskazana na wstępie decyzja z Wojewody Łódzkiego z dnia 3 lutego 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 9 listopada 2020 r. o umorzeniu w całości jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów we wsi D. i D., gmina Z., zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, w zakresie wydzielenia z gruntów będących we władaniu ww. Spółdzielni ekwiwalentu gruntowego o równej wartości szacunkowej w zamian za objęte postępowaniem wymiennym grunty należące do skarżących.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art.105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 r., str. 491). Z kolei w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie wskazanego art. 105 § 1 k.p.a., stwierdził, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1245/18, decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2018 r., znak: GZ.ge.604.41.2017, oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 września 2017 r., znak: GZ.ge.604.17.2014, w części dotyczącej punktu 5 decyzji oznacza, że wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów wsi D. i D., gmina Z. zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, w zakresie wydzielenia gruntów będących we władaniu Rolniczej Spółdzielni Wytwórczej "[...]" w D. ekwiwalentu gruntowego o równej wartości szacunkowej w zamian za objęte postępowaniem wymiennym grunty należące do I. i J.B., stało się postępowaniem bezprzedmiotowym z uwagi na istniejącą w obrocie prawnym ostateczną (i prawomocną) ww. decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79. Zdaniem organu, zachodzi bowiem brak przedmiotu postępowania, tj. gruntów, które można by przyznać skarżącym w drodze decyzji administracyjnej w sprawie wymiany gruntów, jako ekwiwalent zamienny za grunty wniesione jako wkład gruntowy w związku z przyjęciem w poczet członków Spółdzielni, i które były objęte wymianą zgodnie z decyzjami Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 2 marca 1978 r., nr OT.473-2/78, oraz z dnia 22 czerwca 1979 r. nr OT.473-10/79 i z dnia 25 lipca 1979 r., nr OT.473-10/79, o podjęciu z urzędu postępowań wymiennych niezabudowanych gruntowa położonych we wsi D. i D., gm. Z.. Przyczyną zaś tego stanu rzeczy jest fakt, że wszystkie grunty objęte wymianą zostały przyznane uczestnikom ww. postępowań wymiennych jako ekwiwalent należny za grunty przez nich wniesione do wymiany zakończonych decyzjami Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 czerwca 1978 r., nr OT.473-3/78, oraz z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79.

W ocenie Sądu w składzie niniejszym, powyższe stanowisko organu zasługuje na aprobatę. W rozpoznawanej sprawie z pola widzenia nie można bowiem tracić regulacji zawartej w art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z którym, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Przypomnieć należy, że w powołanym wyroku z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1245/18, prawomocnym od dnia 6 grudnia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odwołując się uprzednio do wyroków NSA i WSA w Warszawie dotyczących sprawy, oraz braku poczynienia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystarczających ustaleń pozwalających na stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wskazał m.in., że w przypadku stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, stronom przysługują odpowiednie roszczenia cywilnoprawne. Natomiast sam fakt "pokrzywdzenia" małżonków B. nie może automatycznie prowadzić do uznania, że należy im w toku kontynuowanego postępowania wymiennego przyznać cztery działki należące obecnie do Spółdzielni. Sąd podkreślił przy tym, że celem postępowania wymiennego była – zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów – wymiana gruntów dla racjonalnego ukształtowania gruntów należących do jednostek gospodarki uspołecznionej. Natomiast, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 3 ust. 1 ustawy, każdy uczestnik wymiany otrzymywał w zamian grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej. W tym celu ustalano powierzchnię poszczególnych działek i dokonywano oszacowania ich wartości. Nie ma w sprawie żadnych podstaw pozwalających na stwierdzenie, że działki wskazane w pkt. 5 decyzji Ministra z 6.09.2017 r. mogłyby być ekwiwalentem zamiennym za działki należące przed wymianą do małżonków B. Jednocześnie Sąd ten wskazał, że z uwagi na kompleksowość decyzji z 1978 i 1979 r. w zakresie całej puli gruntów przyznanych Spółdzielni za poszczególne działki należące do osób prywatnych, wątpliwym wydaje się aktualnie możliwość dokonywania ustaleń faktycznych w zakresie ekwiwalentności poszczególnych działek. Niewątpliwym jest jednak, według Sądu, fakt, że Rolnicza Spółdzielnia Wytwórcza "[...]" otrzymała w puli działek również ekwiwalent zamienny w postaci gruntu, za 4 działki niestanowiące jej własności, a wobec powyższego, w zakresie decyzji dotyczącej działek przydzielonych Spółdzielni, doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Doszło również do naruszenia art. 10 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów co do działek [...], [...], [...], [...], które w ewidencji gruntów figurowały jako własność małżonków B., a w toku postępowania wymiennego błędnie wykazano je w rejestrze szacunku porównawczego gruntów pod pozycją rejestrową Spółdzielni, o powyższym wypowiedział się właśnie prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 2312/13.

Ponadto WSA w Warszawie stwierdził, że rację ma skarżąca wskazując, że w momencie stwierdzenia nieważności decyzji z 1979 r. dochodzi do przywrócenia stanu prawnego nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...], [...] i [...] w dacie sprzed 28.09.1979 r. Działki te stają się ponownie własnością osób fizycznych sprzed wymiany (a więc J. i M.P., I. i E. P., T. i J. C., B. i B. P. – bądź ich następców prawnych). Osoby te otrzymały już ekwiwalenty zamienne za te grunty w postaci innych działek, co do których organ odmówił stwierdzenia nieważności. W tej sytuacji, w toku dalej prowadzonego postępowania wymiennego, przedmiotem postępowania wymiennego pozostaną działki o nr [...], [...], [...] i [...], których nie można wymienić z innymi działkami, ponieważ nie istnieją inne grunty podlegające wymianie. Dodatkowo Sąd wskazał, że małżonkowie B. nie mogą wnieść do wymiany żadnych swoich działek, a obecni właściciele działek [...], [...], [...] i [...], już otrzymali wcześniej za nie ekwiwalent. Konkludując WSA w Warszawie stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, brak było w jego ocenie "możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z 26.09.1979 r., co do działek nr [...], [...], [...] i [...]. Natomiast z uwagi na niewątpliwe naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24.01.19 [...] r. o scalaniu i wymianie gruntów przy wydawaniu decyzji z 26.09.1979 r. i przydzieleniu Spółdzielni działek [...], [...], [...] i [...] m.in. za działki, których Spółdzielnia nie była właścicielem, organ winien rozważyć możliwość stwierdzenia wydania decyzji z 26.09.1979 r. z naruszeniem prawa również co do ww. działek".

W tej sytuacji, w ocenie Sądu w składzie niniejszym, z uwagi na związanie zarówno Sądu, jak i organów administracyjnych orzekających w przedmiotowej sprawie, powyższym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przyjąć należy, że organy te trafnie stwierdziły, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W sprawie zachodzi bowiem brak gruntów, które można by przyznać skarżącym w drodze decyzji administracyjnej w sprawie wymiany gruntów jako ekwiwalent zamienny za grunty wniesione jako wkład gruntowy w związku z przyjęciem w poczet członków Spółdzielni i które były objęte wymianą zgodnie z decyzjami Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 2 marca 1978 r. i z dnia 22 czerwca 1979 r. oraz z dnia 25 lipca 1979 r. o podjęciu z urzędu postępowań wymiennych niezabudowanych gruntów położonych we wsi D. i D., gm. Z.. Niewątpliwie przyczyną tego stanu rzeczy, jak prawidłowo przyjęły organy, jest fakt, że wszystkie grunty objęte wymianą zostały przyznane uczestnikom ww. postępowań wymiennych jako ekwiwalent należny za grunty przez nich wniesione do wymiany zakończonych decyzjami Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 czerwca 1978 r., nr OT.473-3/78 oraz z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79.

Wychodząc z powyższych ustaleń przyznać należy również rację organowi odwoławczemu, że dalsze prowadzenie przedmiotowego postępowania i zakończenie go decyzją merytoryczną, rozstrzygającą kwestię przyznania skarżącym ekwiwalentu gruntowego, wedle żądania skargi, skutkowałoby wydaniem decyzji wadliwej, co mogłoby prowadzić w przyszłości do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wydanie kolejnej decyzji w sprawie rozstrzygniętej wcześniej ostateczną decyzją prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej później. W rozważanym aspekcie podkreślić należy, że uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2018 r., znak: GZ.ge.604.41.2017, oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 września 2017r., znak: GZ.ge.604.17.2014 w części dotyczącej punktu 5 decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w drodze przywołanego wyroku powoduje, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79 zatwierdzająca projekt wymiany gruntów jest decyzją prawomocną, w całości rozstrzygającą kwestię komu i jakie grunty przypadły w wyniku wymiany.

Trafnie przy tym podnosi organ odwoławczy, że okoliczność, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia 6 września 2017 r., nr GZ.ge.604.17.2014, w punkcie 3 i 4 stwierdził, że decyzje Prezydenta Miasta Łodzi: z dnia 30 czerwca 1978 r. nr OT.473-3/78, zatwierdzająca projekt wymiany niezabudowanych gruntów, położonych we wsi D., gm. Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...], [...], [...], [...] oraz z dnia 26 września 1979 r. nr OT.473-10/79, zatwierdzająca projekt wymiany niezabudowanych gruntów, położonych we wsi D. i D., gm. Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], zostały wydane z naruszeniem prawa, nie daje podstaw do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zmian w projekcie wymiany gruntów wsi D. i D., gmina Z. zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r., nr OT.473-10/79, w zakresie wydzielenia gruntów będących we władaniu Rolniczej Spółdzielni Wytwórczej "[...]’’ w D. ekwiwalentu gruntowego o równej wartości szacunkowej w zamian za objęte postępowaniem wymiennym grunty należące do I. i J. B.. Podobnie rzecz się ma, gdy idzie o wcześniejszą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2013 r. nr GZge-057-604-12/13, w której przyjęto, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 czerwca 1978 r. nr OT.473-3/78, zatwierdzająca projekt wymiany niezabudowanych gruntów, położonych we wsi D., gm. Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...] i [...] oraz decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979 r. nr OT.473-10/79, zatwierdzająca projekt wymiany niezabudowanych gruntów, położonych we wsi D. i D., gm. Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych po wymianie jako działki nr [...], [...] i [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdzono ich nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jakie wywołały. Naruszenie to wyraża się m.in. w tym, iż decyzje ww. Prezydenta Miasta Łodzi nie przyznawały skarżącym ekwiwalentu gruntowego w zamian za grunty stanowiące własność skarżących i objęte wymianą.

Niewątpliwie w takiej sytuacji, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, skarżącym przysługuje odpowiednie roszczenie cywilnoprawne. Dodać przy tym należy, że w wyżej powołanym wyroku WSA w Warszawie wskazano także na kwestię roszczeń cywilnoprawnych oraz kwestie związane ze zwrotem wkładu gruntowego i ich regulacją w przepisach Prawa spółdzielczego, podkreślając, że "skoro Spółdzielnia jest właścicielem również innych nieruchomości, to od woli stron zależy, czy dojdzie do porozumienia i ustalenia, jakie nieruchomości zaspokajać będą roszczenia małżonków B. w związku z wolą wycofania wkładu członkowskiego. Fakt braku porozumienia w tym zakresie nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji".

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących powtórzenia przez organ II instancji argumentacji przedstawionej przez organ I instancji, należy uznać go za niezrozumiały. Decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji zapada właśnie wtedy, gdy ustalenia organu II instancji pokrywają się całkowicie z ustaleniami organu I instancji, stąd też trudno oczekiwać od organu odwoławczego odmiennej argumentacji w tym względzie.

Za nietrafny uznać należy natomiast kolejny zarzut skargi dotyczący kwestii niewyjaśnienia okoliczności braku przyznania skarżącym należnego ekwiwalentu gruntowego w przedmiotowym postępowaniu. Niewątpliwie ani rolą Starosty [...], ani Wojewody Łódzkiego, nie było wyjaśnienie tych okoliczności w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979r., nr OT.473-10/79, zatwierdzającą projekt wymiany gruntów. Okoliczności te wyjaśnił Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979r., nr OT.473-10/79. Wynikiem tych ustaleń było stwierdzenie, że w zakresie działek nr [...], [...], [...], tj. gruntów będących własnością skarżących, decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, co znajduje potwierdzenie w ostatecznej decyzji z dnia 15 czerwca 2021 r., dopuszczonej jako dowód w rozpoznawanej sprawie.

Trafnie przy tym organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 26 września 1979r., nr OT.473-10/79, zatwierdzającej projekt wymiany gruntów została wydana z naruszeniem prawa otwiera skarżącym możliwość uzyskania należnego im z tego tytułu odszkodowania na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Ewentualnie w dalszym ciągu mogą oni dochodzić swoich praw w zakresie zwrotu wkładu członkowskiego w oparciu o przepisy ustawy Prawo spółdzielcze.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze uchybień organu mających polegać na naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie stwierdził, iż organ I instancji był uprawniony do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego i prawidłowo działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.