Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3474/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2104/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2104/17 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w W., decyzją z [...] października 2017 r nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. znak: [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie z dniem [...] maja 1990 r. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w granicach administracyjnych Miasta K., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 1,8464 ha oraz nr [...] o pow. 0,1046 ha, w obrębie ewidencyjnym [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w K. XI Wydział Ksiąg Wieczystych. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Organ ustalił, że [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość była własnością Skarbu Państwa, przy czym działka nr [...] w niewielkiej części była, i jest, zagospodarowana linią kolejową. Nieruchomość nie podlegała jednak wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 i 12 ustawy, ponieważ Spółka nie legitymuje się dokumentem potwierdzającym zarząd bądź użytkowanie. Organ uznał, że decyzja Urzędu Miejskiego w K. z [...] stycznia 1988 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia opłat za zarząd przedmiotowymi działkami, zmieniona decyzją z [...] stycznia 1989 r. nr [...], nie stanowi dokumentów potwierdzających ustanowienie na rzecz [...] prawa zarządu lub użytkowania do opisanej na wstępie nieruchomości.

Organ odwoławczy uznał za nietrafny argument, że prawo zarządu [...] S.A. do przedmiotowej nieruchomości powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Organ odwoławczy przywołał też uchwałę siedmiu sędziów NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt 1 OPS 2/16, według której pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy. Przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" nie ustanowił prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym.

Organ wykluczył także zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy podnosząc, że przepis ten stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem art. 14. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. (Dz.U. poz. 301), a w nim przedsiębiorstwo państwowe [...] nie zostało wymienione. Ponadto [...] w dniu [...] maja 1990 r. nie wykonywało zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, zdaniem organu, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowe.

W ocenie organu odwoławczego nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 34 i 34a ustawy 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. z 2014 r. poz. 1160), ponieważ art. 34a dotyczy gruntów, o których mowa w art. 34 tej ustawy, tj. gruntów będących własnością Skarbu Państwa, a znajdujących się [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których przedsiębiorstwo nie legitymowało się dokumentami o ich przekazaniu w formie prawem przewidzianym i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Jak wynika z przywołanego przez organ odwoławczy wyroku Trybunału Konstytucyjnego, art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. nowelizującej ww. ustawę o komercjalizacji (Dz.U. poz. 720) odnosi się do postępowań o przekazaniu gminom mienia Skarbu Państwa wyłącznie na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy, nie dotyczy natomiast nabycia przez gminy mienia Skarbu Państwa w trybie jej art. 5 ust. 1.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A. z siedzibą w W., zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., pomimo że decyzja ta powinna zostać uchylona;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy przez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego, zastosowanie legalnej teorii dowodów przez twierdzenie, że prawo zarządu [...] w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, jak również brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do treści dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu dowodom tym organ odmówił mocy dowodowej;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ustawy przez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

4) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ww. ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...], przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" (Dz.U. poz. 138, ze zm.) w związku z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1384 ze zm.) przez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji [...] w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności;

6) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji [...] przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...], oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki komunalizacji, wyłączające zastosowanie ww. przepisów.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Sąd wskazał, że ze względu na mający zastosowanie w sprawie art. 5 ust. 1 ustawy, kluczowe znaczenie ma ustalenie czy skarżąca, nie legitymując się żadnym dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do objętego sporną decyzją komunalizacyjną mienia nieruchomego, może skutecznie (powołując się na regulacje prawne normujące status prawny [...] i wywodząc z nich tytuł prawny) kwestionować zasadność komunalizacji tego mienia. Określenie "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego, użyte w art. art. 5 ust. 1 ustawy, należy rozumieć jako kategorię prawną, a nie faktyczną – wskazał na to Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1 ustawy. Trybunał wyjaśnił, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) "należało" do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, ponieważ dopiero wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne, płynące z ustanowionego zarządu. Podkreśla się przy tym, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był zsynchronizowany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia, podmiot władający tym mieniem zobowiązany jest w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to [...] maja 1990 r. należało do niego w sensie prawnym, a nie jedynie w sensie faktycznym. Udowodnienie prawa zarządu do ww. mienia wymagało przedłożenia wojewodzie bądź Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej odpisu decyzji lub umowy bądź innego dokumentu sporządzonego w określonej formie i wydanego na określonej podstawie prawnej.

W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]". W rozdziale 6 szczegółowo regulowała ona kwestie dotyczące mienia [...], stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie [...] jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego (ust. 1), a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności (ust. 2), zaś przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4). Jak się przyjmuje w orzecznictwie, ustawa ta nie mogła jednak dowodzić prawa zarządu, użytkowania, czy innego prawa do konkretnej nieruchomości, ponieważ jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji [...] przysługują temu przedsiębiorstwu uprawnienia prawnie wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przekazane mienie służyło tylko do określonej działalności, którym [...] dysponowały i go używały.

W ocenie Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że rozważania na tle kolejnych uregulowań dotyczących [...] nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile [...] nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu [...] do nieruchomości objętej komunalizacją. Samo jednak dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcie "należy do", zdaniem Sądu, odwołuje się bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego. Tymczasem okoliczności powoływane przez skarżącą nie potwierdzają, aby Przedsiębiorstwo Państwowe [...], poprzednik prawny skarżącej spółki, spełniało wskazane warunki. Skoro zatem [...] maja 1990 r. [...] nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w tej dacie nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa.

Sąd podkreślił, że uprawnień do spornej nieruchomości skarżąca nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Zgodnie z tymi przepisami grunty, będące własnością Skarbu państwa, znajdujące się [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] (art. 34 ust. 1). Grunty te, od 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. (art. 34a). Uwłaszczenie [...] dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (K. 30/2003), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Mienie to stało się własnością gmin już [...] maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie [...] na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Trybunał wyraźnie stwierdził też, że art. 34a przywołanej ustawy nie dotyczy mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Stanowiska powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie zmienia okoliczność, że na danej nieruchomości funkcjonuje infrastruktura kolejowa, ponieważ żaden przepis prawa nie wyłącza z komunalizacji nieruchomości, na których się ona znajduje. Z prawnego punktu widzenia kwestia oceny tytułu prawnego do nieruchomości jest taka sama jak uprzednio miało to miejsce co do węzłów kolejowych, bocznic, hangarów czy gruntów zajętych bezpośrednio pod tory czy nawet budynki dworca. Niezależnie od konkretnego stanu faktycznego orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje niezmienne i wskazuje, że dla wyłączenia komunalizacji skarżąca spółka musiałaby przedstawić stosowne dokumenty, dające jej tytuł prawny do władania daną nieruchomością. Sąd podkreślił przy tym, że w sprawie nie jest kwestionowane, że spółka w maju 1990 r. była (i nadal jest) podmiotem faktycznie władającym i faktycznie zarządzającym ww. gruntem. Jest to jednak stan faktyczny, który nie odzwierciedla stanu prawnego, brak udokumentowania którego powoduje konieczność zastosowania domniemania o należeniu ww. gruntu do terenowych organów administracji państwowej.

W ocenie Sądu organ prawidłowo zinterpretował także art. 11 ust. 1 pkt 1 czy pkt 2 ustawy, w którym wyłączono spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Sąd przypomniał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości. W tej sprawie nie zostało jednak wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo państwowe [...] uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością.

Ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 2 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji przedsiębiorstwo państwowe [...] nie zostało wymienione. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy mieniem komunalnym nie stają się składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Jednak wykonywane przez Przedsiębiorstwo [...] zadania nie należały do właściwości organów administracji rządowej, władzy państwowej ani sądów. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister, nie oznaczał jeszcze, że wykonywane przez to przedsiębiorstwo zadania należały do właściwości organów administracji rządowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową następujących przepisów postępowania:

a) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy przez błędne zastosowanie normy prawa materialnego w postaci art. 5 ust 1 pkt 1 do nieustalonego stanu faktycznego oraz nieuzwględnienie spełniania przez przedmiotową nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, wyłączającej możliwość wydania w odniesieniu do nieruchomości decyzji komunalizacyjnej, jak również przerzucenie na skarżącą braków dokumentacji w archiwach państwowych,

b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 107 § 1 K.p.a. przez wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową [...] października 2017 r. decyzji nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona,

2. art. 134 § 4 P.p.s.a. wobec faktu, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że powinien to uczynić;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji przyczyn, dla których

a) dokonaną przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, w związku z zaskarżoną decyzją, wykładnię pojęć "zarządzać" i "należeć do", sprowadzającą się do uznania, że pojęcia te są ze sobą tożsame, uznać należy za prawidłową, oraz

b) nie dopuszcza on możliwości powstania, w przypadku skarżącej, zarządu nad przedmiotową nieruchomością na podstawie przepisów prawa, pomimo że taką możliwość dopuszcza w przypadku terenowych organów administracji, a to w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:

1. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy przez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z art. 5 ust. 1 pkt 1 wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

2. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 tej ustawy w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu przez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa;

3. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...], przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

4. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" w związku z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych przez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe[...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego [...] stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego [...] w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności;

5. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 34 oraz 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji [...] przez błędne zastosowanie, przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się [...] grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...], co do której przedsiębiorstwo państwowe [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...], z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...], oraz że nieruchomość jest wyłączona spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła też o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem z [...] października 2020 r., wydanym na podstawie art. art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), strony zostały poinformowane o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania, oraz że rozpoznanie sprawy w tym trybie będzie możliwe, jeżeli wszystkie strony, w terminie czternastu dni, od dnia doręczenia tego zarządzenia, wyrażą na to zgodę.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa oraz [...] S.A. z siedzibą w W. (dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania postanowieniem NSA z 12 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 3474/18) wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Pozostałe strony postępowania nie zajęły stanowiska.

Zarządzeniem z [...] lutego 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie, strony postępowania zostały poinformowane, że w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. zarządzenia, mogą dodatkowo przedstawić, na piśmie, swoje stanowisko w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie rozprawy, w sprawie istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać je za niezasadne.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały podniesione w ramach obu podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności zatem należało rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 375).

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, artj. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzają do wykazania, że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy i naruszono zasady postępowania dowodowego oraz koncentrują się na wykazaniu braku dostatecznego uzasadnienia decyzji. Przy czym te ogólne stwierdzenia w tym zakresie skarga kasacyjna precyzuje wyłącznie w kierunku stwierdzenia, że organy administracyjne pomimo ciążącego na nich obowiązku pominęły niebudzące wątpliwości dowody na to, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość znajdywała się w zarządzie skarżącej Spółki nie tylko w sferze faktycznej, ale i prawnej oraz że organy obarczyły skarżącą Spółkę negatywnymi skutkami zaniedbania w postaci braków dokumentów zgromadzonych w archiwach organu administracji.

Niekwestionowane w sprawie jest, że Dyrekcja Okręgowa [...] w K. legitymowała się jedynie decyzją Urzędu Miejskiego w K. z [...] stycznia 1988 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za zarząd przedmiotowymi działkami, zmienioną decyzją z [...] stycznia 1989 r. nr [...]. Żadnych innych dokumentów na dowód istnienia prawa zarządu Spółka nie przedłożyła ani też organy administracyjne takich dokumentów nie odnalazły. Decyzja powyższa była przedmiotem oceny organów administracji. Ocena ta znalazła wyraz w uzasadnieniu obu decyzji administracyjnych, gdzie organy administracyjne przedstawiły motywy, jakimi kierowały się podejmując decyzje. Stan ten prawidłowo zaaprobował Sąd Wojewódzki. Ocena zaś czy decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia istnienia prawa zarządu jest związana ściśle z wykładnią art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Podnoszony zaś w skardze kasacyjnej argument wskazujący, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] maja 1990 r. podmiotem władającym nieruchomością było przedsiębiorstwo państwowe [...] nie może mieć znaczenia w sprawie. Kwestia ta nie była sporna i uwzględnił ją również Sąd pierwszej instancji podczas kontroli zaskarżonej decyzji wyjaśniając, że prawidłowego stanowiska organu administracyjnego nie zmienia okoliczność, że na danej nieruchomości (jak to ma miejsce w znamiennej większości spraw) funkcjonuje infrastruktura kolejowa. Zgodzić się trzeba ze stwierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że nie istnieje przepis prawa, który z komunalizacji wyłączałby nieruchomości, na których znajduje się infrastruktura kolejowa, a z prawnego punktu widzenia kwestia oceny tytułu prawnego do nieruchomości jest taka sama jak miało to miejsce w innych tego typu sprawach co do węzłów kolejowych, bocznic, hangarów czy gruntów zajętych bezpośrednio pod tory czy nawet budynków dworca. Powtórzyć należy za Sądem pierwszej instancji, że niezależnie od konkretnego stanu faktycznego orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje niezmienne – i wskazuje, że dla wyłączenia komunalizacji skarżąca Spółka musiałaby przedstawić stosowne dokumenty dające jej tytuł prawny do władania daną nieruchomością. Fakt, że Spółka w maju 1990 r. (jak również wcześniej i później oraz obecnie) jest podmiotem faktycznie władającym i faktycznie zarządzającym ww. gruntem oznacza wyłącznie tyle, że jest to stan faktyczny, który nie odzwierciedla stanu prawnego. Brak udokumentowania tego ostatniego powoduje konieczność zastosowania domniemania o należeniu ww. gruntu do terenowych organów administracji państwowej.

Odnosząc się zaś do przerzucenia na Spółkę skutków braku odpowiednich dokumentów wskazać należy, że organ administracyjny jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. Niekwestionowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że co do zasady w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1131/10, czy wyrok NSA z 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1626/18). Skarżąca Spółka miała wiedzę o okolicznościach wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, mając przy tym możliwość przedstawienia dowodów i znając ustalenia Wojewody [...] co do pozostawania w zasobach organu jedynie dokumentów, z których wynika, że DO[...] w K. przed dniem [...] maja 1990 r. władała przedmiotowymi działkami i ustalenia co do braku dokumentów jednoznacznie potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości (pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z [...] grudnia 2015 r. znak [...]).

Tym samym nie można było uznać zarzutu naruszenia powyższych przepisów postępowania za zasadne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie nabycia przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w granicach administracyjnych Miasta K., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 1,8464 ha oraz nr [...] o pow. 0,1046 ha, w obrębie ewidencyjnym [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w K. XI Wydział Ksiąg Wieczystych, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12). Tego wymogu autorka skargi kasacyjnej nie dopełniła. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej do tego zarzutu wskazano wprawdzie, że "Sąd I instancji nie uwzględnił przepisów dotyczących powstania oraz funkcjonowania przedsiębiorstwa państwowego [...], w tym m.in. Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego [...] (...)", jednakże nie można tego uznać za spełnienie powyżej wskazanych wymogów. Ponadto, niezależnie od tych braków, o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości, nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa, o czym będzie jeszcze mowa poniżej. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09).

Nieskuteczny okazał się wreszcie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w braku wyjaśnienia przez Sąd I instancji, że dokonana przez organ administracji wykładnia określeń "zarządzać" i "należeć do" sprowadzająca się do stwierdzenia, że określenia te są ze sobą tożsame, jest prawidłowa, a dodatkowo braku wyjaśnienia dlaczego Sąd uznał, że w sytuacji [...] zarząd nie mógł powstać na podstawie przepisów prawa, skoro uznał, że powstanie takiego prawa było możliwe w odniesieniu do terenowych organów administracji w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego przede wszystkim trzeba wskazać, że – jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji - podstawowe zagadnienie ujawnione na tle niniejszej sprawy dotyczyło ustalenia, czy z dniem [...] maja 1990 r. doszło do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w sytuacji, gdy skarżąca Spółka w tym dniu nie legitymowała się żadnym dokumentem potwierdzającym jej tytuł prawny do ww. nieruchomości, a tytuł ten wywodziła z aktów prawnych regulujących na przestrzeni lat powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa [...].

Analizując to zagadnienie, podkreślić na wstępie trzeba, że było ono przedmiotem trzykrotnej oceny składów powiększonych Naczelnego Sądu Administracyjnego – uchwały składu 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 oraz postanowienia pełnego składu NSA z 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17 – i w świetle tych orzeczeń nie budzi ono obecnie żadnych wątpliwości interpretacyjnych, w tym Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną.

W pierwszej uchwale z 27 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Wyjaśniając podstawy zajętego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szerokiej analizy historycznej aktów prawnych regulujących działalność poprzedników prawnych skarżącej. W pierwszej kolejności wskazał na rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...] (Dz. U. R.P. poz. 568), którym przyznano ww. Przedsiębiorstwu (z mocy prawa) zarząd powierniczy, przekształcony następnie w zarząd. Rozporządzenie to zostało następnie w całości uchylone przez ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa ta nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez [...]. W szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego Przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego Naczelny Sąd Administracyjny wyprowadził wniosek, że nie było intencją ustawodawcy utrzymanie tego prawa. Zdaniem Sądu, zarząd w rozumieniu przepisów prawnoadministracyjnych musi mieć dla swego powstania podstawę istniejącą przez cały okres jego trwania. Jako szczególna forma władania nieruchomością może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. Uchylenie ww. rozporządzenia spowodowało zatem uchylenie tytułu prawnego (ustawowego) do zarządczego władania gruntami przez [...] z dniem 8 grudnia 1960 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowiąc w art. 8 ustawy z 1960 r. o tym, że [...] jako osoba prawna prowadzone jest w ramach narodowych planów gospodarczych, ustawodawca przyjął wyraźnie obowiązywanie zasad nabywania nieruchomości określonych w przepisach wykonawczych, wydanych z upoważnienia ustawowego (art. 3 ust. 2 dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. poz. 197 ze zm.). W okresie obowiązywania tego dekretu jeżeli nieruchomość, która znajdowała się w zarządzaniu [...], była niezbędna dla realizacji planu to powinna była być przekazana [...] w zarząd i użytkowanie protokołem zdawczo-odbiorczym. Tym samym obowiązkiem, a nie jedynie prawem poprzednika prawnego skarżącej, było wystąpienie z wnioskiem o przekazanie nieruchomości w zarząd i użytkowanie do ministra właściwego dla spraw kolejnictwa (§ 9 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. poz. 354). [...] mogły i po 1960 r. uzyskać grunt w zarząd i użytkowanie, występując ze stosownym wnioskiem i uzyskując prawem przewidziany dowód powstania zarządu w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego, ponieważ ww. rozporządzenie utraciło moc dopiero z dniem 1 sierpnia 1985 r. Także ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) nie zawierała żadnych przepisów w zakresie ewentualnego przyznania [...] zarządu gruntami i z żadnego jej przepisu nie wynika przyznanie [...] jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa ta, jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" (Dz. U. poz. 463), nakazywała w art. 16 uznać prawo [...] do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", co nie jest jednak oznaczonym prawem rzeczowym. Kolejna ustawa z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" (Dz. U. poz. 474) również nie przyznawała [...] prawa zarządu nieruchomości, zaś ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. poz. 948), choć przewidziała dla Przedsiębiorstwa prawo "zarządzanie liniami kolejowymi", to jednak nie jest ono tożsame z pojęciem zarządu, jako określonego prawa do rzeczy. W ostatniej z wymienionych ustaw przewidziano ponadto, że [...] S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi i po raz pierwszy od uchylenia rozporządzenia z 1926 r., przyznano Spółce w stosunku do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez [...] w dniu 5 grudnia 1990 r., ex lege prawo użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. przyjął, że dowodem uznania przez przedsiębiorstwo prawa zarządu lub innego tytułu prawnego do władania w odniesieniu do gruntów, podlegających komunalizacji z mocy prawa, może być zatem decyzja administracyjna o oddaniu w zarząd lub dokument stwierdzający zawarcie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa nabycia nieruchomości. Jak wyraźnie jednak podkreślono w uzasadnieniu uchwały decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie [...] zarządu.

W kolejnej uchwale z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził stanowisko wyrażone we wcześniejszej uchwale, stwierdzając, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". W uzasadnieniu uchwały podzielono argumentację przedstawioną w podjętej uprzednio uchwale, akcentując przy tym konstytucyjną rangę prawa własności i konieczność jego ochrony, w tym przed pozaustawowym jego ograniczaniem poprzez przyjęcie domniemania istnienia prawa zarządu.

Postanowieniem z 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17 Naczelny Sąd Administracyjny co prawda odmówił podjęcia uchwały w pełnym składzie, jednak w uzasadnieniu orzeczenia zaakcentował aktualność obu ww. uchwał oraz brak rozbieżności orzecznictwa występujących na tym tle.

Mając powyższe na uwadze, za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, a uwzględniające poglądy tożsame z poglądami uznanymi za prawidłowe przez składy powiększone Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca nie udokumentowała bowiem w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że w dacie komunalizacji przysługiwał jej do przedmiotowej nieruchomości zarząd znajdujący podstawę w decyzji terenowego organu administracji państwowej lub umowie o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowie o nabyciu nieruchomości, a ten na który powoływała się w sprawie, a mianowicie zarząd ex lege, jak przyjęto w powołanych uchwałach, nie istniał już po dacie 8 grudnia 1960 r. Powyższe nie pozwalało na uwzględnienie żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej, w tym naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, art. 80 ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" (wskazanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]", a także art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Wobec przyjętego stanowiska w cytowanych uchwałach nie może być uwzględniona argumentacja skargi kasacyjnej, w której [...] S.A. podkreśliło, że na określenie "prawo zarządu" należy spojrzeć przez pryzmat przyjętych w okresie PRL odnośnie do własności państwowej, koncepcji prawnych i ich uwarunkowań ustrojowo-ideologicznych, gdyż patrzenie na problematykę zarządu mieniem ogólnonarodowym z obecnej perspektywy prowadzi do zniekształcenia intencji ustawodawcy zamierzającego - po zmianie ustroju - dokonać procesów uwłaszczeniowych tak odnośnie do reaktywowanego samorządu terytorialnego, jak i państwowych osób prawnych - gdyż w ramach tych procesów chodziło raczej o zmianę konstrukcji prawnej (odpowiadającym współczesnym założeniom ustrojowym) niż o daleko idące przesunięcia majątkowe.

Również w świetle wspomnianych uchwał za nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". W uzasadnieniu uchwały o sygnaturze I OPS 2/16 w odniesieniu do tego argumentu skład powiększony zauważył, że w art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]"[...] przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 8 września 2000 r. - przez [...] ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Jednakże data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty [...] maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez [...] na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie [...] maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.