Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 67/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 104 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2013 r. sprawy ze skargi Z. w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Z. w L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – dalej także jako ustawa o świadczeniach lub ustawa, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy decyzję [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, oddalającą odwołanie [...] w [...], ul. [...], od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: świadczeń w zakresie rehabilitacji ogólnoustrojowej w ośrodku/oddziale dziennym na terenie dzielnicy [...], o kodzie postępowania numer [...].

Do powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym;

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2014 r. w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: świadczenia w zakresie rehabilitacji ogólnoustrojowej w ośrodku/oddziale dziennym.

Zgodnie z ogłoszeniem ofertę należało złożyć na formularzu dostępnym w [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia lub w Internecie pod rygorem odrzucenia, w formie pisemnej z podpisanymi wszystkimi stronami dokumentów należących do oferty oraz w formie elektronicznej, w zamkniętych kopertach lub paczkach z pieczątką. Oferty należało złożyć w terminie do dnia [...] listopada 2011 r. do godz. 16.00. Otwarcie ofert nastąpiło w dniu [...] listopada 2011 r. o godz. 09.00. ogłoszenie rozstrzygnięcia miało nastąpić na stronie Internetowej [...] NFZ i na tablicy informacyjnej tego Oddziału w dniu [...] grudnia 2011 r. W ogłoszeniu zastrzeżono prawo do odwołania konkursu oraz przedłużenia terminów składania ofert i ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu, a także zastrzeżono prawo przeprowadzenia negocjacji co do liczby i cen świadczeń z wybranymi oferentami, których oferty uzyskały za kryterium niecelowe wysokie łączne oceny oraz możliwość wybrania kilku ofert. W ogłoszeniu podano akty prawne mające zastosowanie w konkursie. Wartość zamówienia określono na kwotę [...] zł.

Do konkursu zostało złożonych [...] ofert. Protokołem z posiedzenia komisji w części jawnej, w dniu [...] grudnia 2011 r. komisja konkursowa przyjęła ofertę skarżącego do dalszego postępowania. Po przeprowadzeniu negocjacji z oferentami, został sporządzony ranking końcowy, zawierający wszystkie oferty. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu, aż do wyczerpania wartości zamówień określonej w ogłoszeniu.

Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu [...] grudnia 2011 r., (protokół z dnia [...] grudnia 2011 r.), nie wybrała oferty złożonej przez ZOZ [...] (z miejscem wykonywania świadczeń w [...] przy ul. [...] i przy ul. [...]) ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne, będące przedmiotem zamówienia oraz ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez ww. podmiot liczbę punktów wynoszącą odpowiednio dla lokalizacji ul. [...] oraz dla lokalizacji ul. [...] punktów.

Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania, 9 pierwszych ofert uszeregowanych w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny. Przy ofertach znajdujących się na tej samej pozycji 6 w rankingu końcowym (4 oferty), wyczerpały się środki finansowe, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

Za najlepsze uznane zostały oferty, które uzyskały po 82,500 pkt. Natomiast oferta ZOZ [...] w rankingu końcowym została sklasyfikowana na 11 i 16 miejscu.

W związku z powyższym pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ZOZ [...] w [...], ul. [...] wniósł odwołanie, w którym podniesiono, że wybór tylko jednego oferenta, który będzie świadczył usługi dla pacjentów największej dzielnicy [...] jaką są [...], dowodzi przypadkowości wybranych ofert, bez uwzględnienia uzasadnionego interesu zapewniającego równomierną dostępność świadczeń dla wszystkich mieszkańców miasta. Składający odwołanie wyjaśnił dodatkowo, że posiada personel zapewniający wymagania rankingowe, a świadczenia są realizowane na nowoczesnym sprzęcie rehabilitacyjnym w nowo wyremontowanych pomieszczeniach. Podkreślił również, że zaoferowana przez niego dostępność do tego rodzaju usług wynosi 10 godzin dziennie. Podniósł ponadto, że w pertraktacjach nie sugerowano mu konieczności negocjowania ceny, przez co rozumiał, że jego oferta zajęła dobrą pozycję rankingową.

W dniu [...] stycznia 2012 r., strona zapoznała się z aktami sprawy, jednocześnie złożyła pismo, w którym podniosła bezprawność działania organu, polegającą na nieudostępnieniu ofert złożonych przez innych oferentów, co uniemożliwiło jej właściwe odniesienie się do wyników przeprowadzonego konkursu.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, w dniu [...] stycznia 2012 r., wydał dwie decyzje administracyjne oddalające w całości odwołanie. Decyzje zostały wydane odrębnie dla każdego miejsca wykonywania świadczeń tj. w [...] przy ul. [...] oraz w [...] przy ul. [...]

W uzasadnieniu obu decyzji, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ podał, iż po przeprowadzeniu oceny ofert, na podstawie art. 142 ust. 5 pkt. 1 ustawy o świadczeniach, oferta odwołującego nie została wybrana w związku z uzyskaną przez ZOZ [...] odpowiednio 11 i 16 (z miejscem wykonywania świadczeń w [...] przy ul. [...], oraz przy ul. [...]) pozycją w rankingu końcowym oraz w związku wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na przedmiotowe postępowanie.

Od obu decyzji Dyrektora [...] NFZ, strona pismami z dnia [...] stycznia 2012 r. wniosła odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Po rozpoznaniu odwołań w dniu [...] czerwca 2012 r. Prezes NFZ wydał dwie decyzje administracyjne, którymi uchylił decyzje Dyrektora [...] NFZ, i przekazał obie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wyjaśnił, iż w przedmiotowym postępowaniu odwołujący złożył jedną ofertę a wydane zostały dwie decyzje administracyjne. Podkreślił również, iż odwołujący odwołał się od rozstrzygnięcia postępowania w trybie konkursu ofert jednym odwołaniem, zatem złożenie oferty zawierającej m.in. innymi wykaz miejsc udzielania świadczeń w danym zakresie, nie stanowiło podstawy do wydawania kilku decyzji administracyjnych na poszczególne miejsca udzielania świadczeń, a jedynie stanowiło podstawę do wydania decyzji w zakresie jednej oferty złożonej w danym postępowaniu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydał decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. którą oddalił odwołanie w całości.

W uzasadnieniu powołując się na przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. nr 273, poz. 271), organ przytoczył dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślił, że postępowanie ogłoszone zostało na terenie miasta [...], a taki sposób ogłoszenia wykluczał rozgraniczenie obszaru zabezpieczenia świadczeń w zakresie rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym na terenie dzielnicy [...]. Ponadto zgodnie z ustawą, organ zobowiązany był do równego traktowania wszystkich oferentów.

Dodatkowo, organ wyjaśnił, że wybrani w wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego świadczeniodawcy zapewnią realizację świadczeń opieki zdrowotnej w przedmiotowym zakresie na obszarze, na którym zostało ogłoszone postępowanie, a przedstawiony w ofercie potencjał umożliwi wywiązanie się z podjętych zobowiązań. Dodał, że o wyborze ofert, które zajęły miejsca od 1-6 zadecydowała punktacja uzyskana za tzw. warunki rankingujące.

Odnosząc się do argumentacji strony w zakresie posiadanego wyposażenia i sprzętu, organ wyjaśnił, iż dzięki temu przedmiotowa oferta spełniała warunki formalne i nie została odrzucona.

W zakresie zarzutu dostępności świadczeń, organ wyjaśnił, iż jego zdaniem, wybrani w wyniku postępowania konkursowego świadczeniodawcy, w wystarczający sposób zapewnią realizację świadczeń dla wszystkich osób ubezpieczonych, a możliwości tych jednostek uznał za wystarczające.

Odnosząc się do naruszenia przepisu art. 73 k.p.a., organ wyjaśnił, że zawarte w ofertach dane, dotyczyły tajemnicy przedsiębiorstwa oraz danych osobowych i tym samym podlegały ochronie i nie mogły być ujawnione. Na potwierdzenie swego stanowiska organ przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w orzeczeniu z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10. Podkreślił, że strona została zapoznana z rankingiem końcowym – z kolejnością poszczególnych oferentów - z wyłączeniem niektórych danych.

W odwołaniu do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r., strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 10 § 1, art. 73 i art. 107 § 3 k.p.a., polegających na odmowie udostępnienia pełnych akt sprawy, nie udostępniania niektórym świadczeniodawcom wszystkich informacji związanych z prowadzonym postępowaniem, jak również naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, prowadzenia postępowania w sposób nie gwarantujący zachowania uczciwej konkurencji.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie wskazał, że konkurs ofert jest trybem eliminacyjno - konkurencyjnym, oferty niepodlegające odrzuceniu uszeregowywane są w ramach tzw. listy rankingowej od oferty najkorzystniejszej do oferty z najmniejszą liczbą punktów. Wyborowi podlegają te oferty, które uzyskują określoną liczbę punktów. Zdaniem organu, do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może zatem wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wskazał, że nie wykazano, w jaki sposób Fundusz naruszył wynikającą z art. 134 ustawy o świadczeniach zasadę równego traktowania świadczeniodawców, bowiem oferta skarżącego została przyjęta do postępowania konkursowego, a następnie oceniona według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad poprzez sprawdzenie warunków niezbędnych do realizacji świadczeń oraz pod kątem kryteriów oceny ofert, obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu. Jak podkreślił organ, skarżący w oświadczeniu załączonym do oferty oznajmił, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłaszał do nich zastrzeżeń oraz przyjął je do wykonania. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, warunkach postępowania i warunkach zawierania umów.

Organ odwoławczy podkreślił również, że dokonując analizy przedmiotowego postępowania, stwierdził, iż prowadząc postępowanie Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem zostały udostępnione oferentom na takich samych zasadach.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie naruszenia przepisów poprzez odmowę umożliwienia zapoznania się z całą sprawą tj. odmowa wglądu do ofert innych uczestników konkursu organ zważył, iż Fundusz nie mógł udostępnić dokumentacji ofertowej złożonej przez podmioty konkurencyjne biorące udział w postępowaniu konkursowym, gdyż zawierały one informacje, których przekazywanie podmiotom nieuprawnionym byłoby łamaniem istniejącego porządku prawnego. Uwzględniając powyższe NFZ nie był uprawniony do udostępniania odwołującemu wglądu do ofert złożonych przez konkurencyjnych świadczeniodawców biorących udział w przedmiotowym postępowaniu. Udostępnianie ww. danych doprowadziłoby, zdaniem organu, do paradoksalnej sytuacji, w której jeden z konkurentów wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałych, co spowodowałoby uprzywilejowanie, jednego podmiotu wobec innych.

Organ odwoławczy podkreślił, że po szczegółowym rozpatrzeniu posiadanej dokumentacji oraz po zbadaniu prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, stwierdził, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Cytując przepisy art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej Prezes Funduszu podnosił, że przedmiotem badania organów obu instancji była sprawa skonkretyzowana do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji podejmowanych w stosunku do tego podmiotu i w taki zakresie sprawę rozpatrzono.

Zdaniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ wskazał, że po wniesieniu odwołania, celem realizacji prawa, o którym mowa w art. 10 k.p.a., skarżący został zawiadomiony o przysługującym mu uprawnieniu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

Od powyższej decyzji ZOZ [...] w [...], ul. [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie obu decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

1) postępowania tj.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i § 3, art. 73 § 1, art. 74 § 2; art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadne uniemożliwienie stronie zapoznania się z całością materiałów postępowania, niewydanie w tym zakresie postanowienia i naruszenie w ten sposób prawa strony do poddania takiego rozstrzygnięcia kontroli sądowej, co w konsekwencji doprowadziło do niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a także poprzez niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności.

2) prawa materialnego tj.: art. 134 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 7, art. 148 i art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zapewniono w toku postępowania konkursowego równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ani nie zagwarantowano w tym postępowaniu zasady uczciwej konkurencji, a także równego (na takich samych zasadach) udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, związanych z prowadzonym postępowaniem oraz mimo wystąpienia uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu skarżący podkreślał, że nieudostępnione dokumenty nie były opatrzone klauzulą niejawności. W związku więc z ich nieudostępnieniem stronie skarżący nie mógł ani odnieść się do prawidłowości argumentacji organów Funduszu, ani wystarczająco przedstawić argumentacji własnej. Odmową udostępnienia akt sprawy Fundusz naruszył zasadę równego traktowania wszystkich oferentów wskazaną w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotne, przez co skarżący doznał uszczerbku w swoim interesie prawny.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna.

W sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji został ustalony z uwzględnieniem wymaganych przepisów postępowania, przez co ustalenie to nie było wadliwe albo nie zostało skutecznie podważone.

Organ odwoławczy uznał za właściwe zachowanie organu Funduszu I instancji odmawiające skarżącemu zapoznanie się z całym materiałem dowodowym ustalonym w sprawie, przez nieudostępnienie ZOZ [...] w [...], ul. [...] nie tylko ofert podmiotów, które konkurs wygrały, lecz także przez nieodniesienie się do tej dokumentacji przez dokonanie jej analizy w stosunku do oferty skarżącego. Prezes Funduszu również tej dokumentacji skarżącemu nie udostępnił ani jej nie omówił w odniesieniu do dokumentacji przedstawionej przez ZOZ [...] w [...], ul. [...], nie zapoznając również Sądu z tą dokumentacją i nie dokonując także jej analizy w relacji do oferty skarżącego.

Jak podkreślała Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 1012/09 (por. także postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie III SA/Gd 57/11), Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach). Z kolei, sam NFZ jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych dla tych organów. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone także w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 (oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ i następnie przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach). Przyjąć w związku z tym należy, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami.

Przede wszystkim organ odwoławczy wadliwie przyjął za organem I instancji, iż analiza przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach dowodzi, że postępowanie odwoławcze jest ograniczone do zbadania przez organy Funduszu wyłącznie okoliczności skonkretyzowanych do odwołującego się i do określonych czynności podejmowanych przez komisję w stosunku do tego podmiotu, a więc w postępowaniu odwoławczym organy Funduszu nie przeprowadzają analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. wydanym w sprawie II GSK 121/12 a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przykładowych wyrokach z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie VI SA/Wa 2295/12 i z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie VI SA/Wa 2431/12, analiza treści art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach nie uzasadnia stwierdzenia, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a., określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu. Z tego względu za zasadny należy uznać zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organy orzekające w sprawie nie podały powodów i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dających podstawę do podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Zwrócenia uwagi wymaga także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r. wydany w sprawie II GSK 1163/12 (teza 2), w którym sąd ten stwierdził, że "Odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. 2 oraz ust. 7 u.s.o.z. i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.". W wyroku tym NSA także wskazał na wyrok NSA sygn. akt II GSK 121/12 podkreślając, że z art. 154 ustawy nie sposób wyprowadzić przesłanek uzasadniających stwierdzenie, iż mamy do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracji zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu i nie dotyczą go obowiązki sformułowane np. w art. 7 i art. 77 1 k.p.a. Fundusz bowiem, zgodnie z art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, nie rozpatruje odwołania lecz sprawę. Zatem k.p.a. nakłada na organy Funduszu obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie nie zaś jedynie w zakresie wyznaczonym odwołaniem. Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku wyraził zasadniczy dodatkowy pogląd, lecz do rozpoznawanej sprawy pogląd ten się nie odnosi.

Mając więc na względzie orzecznictwo sądów administracyjnych i powołane przepisy ustawy oświadczenia należy podkreślić, że zarówno organ I instancji, jak i Prezes Funduszu są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić dlaczego niektórzy z oferentów otrzymali podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej oferentom może wynikać jedynie z porównania ofert oferentów, z czym wiąże się udostępnienie zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i Sądowi takiej analizy przeciwstawionych ofert.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku wydanym w sprawie II GSK 121/12 podkreślał, że akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej, stąd wniosek, że powinny być one przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. W związku z tym organy Funduszu kontrolując zgodność rozstrzygnięcia komisji z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to muszą nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie daje się wyprowadzić podstawy prawnej uzasadniającej wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a. Jak bowiem podkreślano "Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.)". Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela, gdyż w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia tego konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty ZOZ [...] w [...], ul. [...] w relacji do oferty podmiotów, które konkurs wygrały i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Zarówno brak właściwej dokumentacji i uzasadnienia decyzji stoi w niezgodzie, w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ze wskazanymi przepisami oraz z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a., przez brak oceny na podstawie całego zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego z jakich względów organ uznał niezasadność argumentacji skarżącego, co również uniemożliwiło Sądowi zbadanie legalności zaskarżonych decyzji oraz uniemożliwiało skarżącemu wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy (art. 81 k.p.a.).

Uznając zatem za zasadny zarzut skarżącej o pozbawieniu jej możliwości odniesienia się do koniecznego materiału dowodowego z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania (w tym także podanych w skardze), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy Funduszu dokonają one powtórnie analizy materialnoprawnej na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego z udostępnieniem go stronie skarżącej i odniesieniem się do jej zarzutów, by w następstwie wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.