Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 464/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania nakazu zlikwidowania zalesienia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania Z.S. od decyzji Wójt Gminy z [...], odmawiającej wydania nakazu zlikwidowania zalesienia na terenie nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na treść decyzji Wójta podniósł, że w trakcie trwania postępowania administracyjnego organ ten ustalił, że zachodnia część działki nr ewid. [...] jest porośnięta drzewostanem liściastym mieszanym, który zaczyna się w odległości około 5 m od granicy działki i ciągnie się przez całą jej długość na linii północ-południe na szerokości około 16,5 m. Drzewa mają charakter samosiewu. Wśród gatunków drzew można wyróżnić topolę osikę, brzozę brodawkowatą, dąb szypułkowy, dziką czereśnię. Są w wieku od 1 roku do 20 lat. Pozostała część działki jest zagospodarowana budynkiem gospodarczym drewnianym, gospodarczym murowanym i studnią. Na działce znajduje się budynek mieszkalny w budowie. Do budynków zlokalizowanych na działce prowadzi utwardzony dojazd, pozostała część działki jest użytkowana rolniczo.

Organ ustalił, że pomiędzy stronami toczyło się postępowanie sądowe o sygn. VIIIC 175/10, dotyczące [...] działki nr [...] przez jej właściciela. Z opinii biegłego w zakresie rolnictwa, sporządzonej na potrzeby tego postępowania wynika, że w sposób bezprawny i samowolny został zmieniony sposób użytkowania działki nr [...], tj. grunt rolny zmieniono na leśny. Ponadto biegły stwierdził, że drzewa posadzone na działce nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...] naruszają wykonanie prawa własności i zakłócają korzystanie z działki nr [...]. Z kolejnej opinii biegłego w zakresie leśnictwa, sporządzonej w powyższym postępowaniu sądowym wynika, że cała działka nr [...] figuruje w ewidencji gruntów jako grunt rolny klasy IIIa, a [...]nie wykonano na gruntach do tego nieprzeznaczonych oraz niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie wydano też decyzji na zalesienie tej działki. Postępowanie sądowe zostało zakończone wyrokiem nakazującym usunięcie posadzonych na działce nr [...] drzew na odległość 3m od granicy w zakresie łąki, a 5 metrów od granicy w zakresie siedliska i zapłacenie zainteresowanej odszkodowania. Wyrok ten został wykonany. Ponadto z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...], na której dokonano zalesienia, stanowi grunty orne klasy IlIa, zaś działka nr [...] to grunty orne zabudowane, grunty orne i sady. Organ I instancji również stwierdził, że dla działki nr [...] obowiązuje zmiana nr 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Raków uchwalona Uchwałą Nr XI/66/2015 Rady Gminy Raków z dnia 17 lipca 2015 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego poz. 2444 z dnia 26 sierpnia 2015 r., z której wynika, że została ona przeznaczona w miejscowym planie na cele nierolnicze i nieleśne, a zlokalizowane na jej terenie drzewa, niezależnie od tego czy pochodzą z samosiewu (zadrzewienia), czy zostały posadzone (zieleń urządzona) nie są sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu. Zatem w opinii Wójta nie doszło do degradacji gruntów, a do ich zgodnego z miejscowym planem, wyłączenia z produkcji rolnej.

Dalej Kolegium wskazało, że obowiązkiem organu w sytuacji, gdy wpłynęło do niego żądanie wszczęcia postępowania, jest zbadanie m.in. czy pochodzi ono od strony postępowania. Krąg stron postępowania w niniejszej sprawie winien być ustalony na zasadach przewidzianych w art. 28 kpa. Z kolei przepisy, w oparciu o które prowadzone jest to postępowanie, zawarte są w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zdaniem organu odwoławczego z regulacji zawartej w art. 15 i 20 ustawy wynika, że nie upoważnia ona sąsiadów i innych podmiotów do uznania ich za stronę postępowań uregulowanych w tych przepisach nawet pomimo wystąpienia przez nich ze stosownym wnioskiem. Zawarte w tych przepisach nakazy adresowane są albo do właściciela gruntu (art. 15 ust. 1 i 3), osoby powodującej utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów (art. 20 ust. 1), bądź też do właściwego organu (art. 15 ust. 2 i 5, art. 20 ust. 6).

Organ odwoławczy zauważył, że ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów wynika, że nieruchomość należąca do Z.S. sąsiaduje z nieruchomością nr ewid. [...]. Zatem brak było podstaw do uznania skarżącej za stronę postępowania w oparciu o przepisy ustawy. Skarżąca nie wskazała też żadnego innego przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę jej interesu prawnego. Jej żądania odnoszące się do zastosowania wobec właściciela działki przepisów ustawy mogą wskazywać na istnienie po jej stronie jedynie interesu faktycznego. Organ dodał, że przedstawiona argumentacja jest tym bardzie uzasadniona, że jak wynika z wyjaśnień skarżącej, znalazła ona ochronę prawną przed sądem powszechnym na podstawie art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 140 k.c., który nakazał usunięcie posadzonych na działce nr [...] drzew na odległości 3 metrów od granicy w zakresie łąki i 5 metrów od granicy w zakresie siedliska.

Ubocznie Kolegium podkreśliło, że skarżąca żąda podjęcia czynności przez organ I instancji na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy, poprzez nakazanie właścicielowi działki nr ewid. [...] usunięcie z nieruchomości drzew, argumentując to tym, że nieruchomość ta ma charakter rolny, a zatem w taki sposób winna być wykorzystywana. Jej zdaniem doprowadzenie do zalesienia działki rolnej stanowi degradację gruntu rolnego. W ocenie Kolegium żądanie to jest niezasadne, gdyż przez degradację gleby rozumie się naturalne lub sztuczne upośledzenie którejkolwiek funkcji gleby w ekosystemie i zmniejszenie się jej żyzności wskutek pogorszenia się właściwości fizycznych, chemicznych i biologicznych, ważnych dla życia i rozwoju roślin. Objawem degradacji jest m.in. pogorszenie się struktury gleby, zmniejszenie zawartości próchnicy, zniszczenie kompleksu sorpcyjnego gleby.

Ponadto organ II instancji podkreślił, że z brzmienia art. 7 ust. 1 ustawy wynika zasada, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z wypisu i wyrysu sporządzonego przez Wójta Gminy Raków oraz ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika jednoznacznie, że zadrzewienia zlokalizowane na działce znajdują się na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem - 27.5.MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W § 16 ust 2 pkt 2 lit. g zmiany nr 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Raków uchwalona Uchwałą Nr XI/66/2015 Rady Gminy Raków z dnia 17 lipca 2015 r. ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego poz. 2444 z dnia 26 sierpnia 2015 r.), jako przeznaczenie dopuszczalne dla terenów oznaczonych tym symbolem wymieniono zieleń urządzoną oraz zadrzewienia.

Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie dochodzi do degradacji gruntu w rozumieniu art. 15 ust. 5 ustawy.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję Z. S. zarzuciła:

- bezzasadne przyjęcie, że w sprawie nie ma statusu strony, w sytuacji, gdy Kolegium w identycznym stanie faktycznym badało poprzednią decyzję wydaną w sprawie, uchylając na skutek jej zażalenia postanowienie Starosty z [...], odmawiające wszczęcia postępowania, co przesądza, że raz przyznanie jej statusu strony, nie może być bez ustalenia innego stanu faktycznego podważane, dodatkowo [...] nie sąsiedniej działki powoduje drastyczne zacienienia jej działki, co "zmiesza" wartość rynkową tej działki,

- brak rozważenia, że z ustalenia poczynionego w decyzji organu I instancji wynika, że działka nr [...] została przeznaczona w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na grunty nierolnicze i nieleśne, zaś obsadzenie działki nr [...] ciasno posadzonym lasem, a więc jej wykorzystanie na teren leśny jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania miejscowego,

- pozbawione podstaw prawnych "uboczne" negatywne dla niej rozstrzygnięcie sprawy na karcie 5 i 6 uzasadnienia wydanej decyzji w sytuacji gdy Kolegium stwierdza, że postępowanie w ogóle nie może się toczyć.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do jej ponownego rozpoznania z urzędu, bowiem organ II instancji widząc rażące naruszenie prawa przez właściciela działki nr [...] winien reagować z urzędu, skoro jest zdania, że ona nie ma statusu strony w rozpoznawanej sprawie, ewentualnie przyjęcie, że Kolegium nie miało prawa do działania "ubocznego" w postaci negatywnego dla niej rozstrzygnięcia, a jedynie pouczenia jej, do kogo ma wystąpić o wszczęcie stosownego postępowania.

W uzasadnieniu autorka skargi podała, że analiza stanu faktycznego tego samego jak obecnie, jest dokonywano przez Kolegium po raz drugi. W tym stanie rzeczy w sytuacji, gdy przy pierwszym rozpoznaniu sprawy nie podniesiono argumentu, że nie ma w sprawie statusu strony, oznacza to, że status taki jej przyznano, a odebranie tego statusu na obecnym etapie było niedopuszczalne.

Skarżąca podkreśliła, że właściciel działki nr [...] zasadził swą działkę szybko rosnącymi drzewami z minimalnymi odstępami między tymi drzewami, tak by jej działkę zacienić w ciągu kilku lat. Owo zalesienie "zmieszało" ceną jej działki, co przedstawiciel organu I instancji widział na oględzinach, ale mimo zebranego w sprawie materiału w postaci opinii biegłego zakresu rolnictwa i leśnictwa ustalił, że zasadzony las to samosiejki.

Ponadto skarżąca stwierdziła, że gdyby nawet przyjąć, że w sprawie nie ma statusu strony, to Kolegium nie miało prawa czynić "ubocznych" ustaleń i ocen prawnych zawartych w decyzji. Skoro bowiem postępowanie jest umarzane, nie może być w nim dokonywana ocena przesądzająca w istocie negatywne rozstrzygniecie sprawy przez organ nie powołany prawnie do takiego rozstrzygnięcia, skoro doszło do wszczęcia postępowania w sposób wadliwy przez nią, a nie z urzędu. Zdaniem skarżącej Kolegium winno wskazać jedynie organ, do którego mogłaby skutecznie, bądź nieskutecznie postulować wszczęcie postępowania w sprawie, natomiast Kolegium nie mogło zajmować merytorycznego stanowiska w kwestii zasadności bądź niezasadności jej żądania oraz złożonego odwołania.

Dodała, że jeżeli działka nr [...] jest przeznaczona na cele nierolnicze i nieleśne, jak to wynika z ustalania organu I instancji, niedopuszczalne jest na tej działce istnienie lasu. W sprawie winien być powołały biegły leśnik, dla dokonania oceny czy posadzony na tej działce drzewostan tworzy las, a w razie pozytywnego ustalenia tej kwestii, wszelkie rozważania, że nie naruszono prawa, zagospodarowując działkę nr [...] sprzecznie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek Z.S. , która odwołując się do opinii sporządzonych w sprawie cywilnej podniosła, że z opinii tych wynika, że działka [...] jako rolna - klasa gruntu III – nie powinna być zalesiona, bez zgody Wójta Gminy. Wniosek pierwotnie został skierowany do Starosty Powiatowego, który odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nakazania zlikwidowania zalesienia. Na skutek wniesionego przez skarżącą zażalenia SKO uchyliło to postanowienie i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest Wójt Gminy Raków, a starosta powinien, stwierdzając swoją niewłaściwość, wniosek przekazać temu właśnie organowi. Tym rozstrzygnięciem, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, SKO nie przesądziło o przyznaniu jej statusu strony. Ponadto na każdym etapie postępowania organ ma obowiązek badania, czy wnioskodawcy taki status przysługuje. Bardzo często ustalenie tej okoliczności jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego tę okoliczność, a więc już po wszczęciu postępowania. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest postępowanie zakończone postanowieniem SKO z [...], ale postępowanie zakończone decyzją tego organu z [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wójta Gminy. Było to więc odrębne postępowanie, chociaż zainicjowane tym samym wnioskiem. We wniosku tym skarżąca domagała się nakazania właścicielom działki nr [...] zlikwidowania zalesienia, a więc wycięcia znajdujących się na niej drzew.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, którą organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta Gminy Raków, odmawiającą wydania nakazu zlikwidowania zalesienia wynika, że powodem umorzenia postępowania było nie tylko to, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. na datę wydania zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zmianami), ale również i to, że brak jest przepisów w tej ustawie, które pozwalałyby na nałożenie takiego obowiązku na właścicieli działki nr [...]. Zarówno odnośnie pierwszej z przyczyn umorzenia jak i drugiej, w ocenie Sądu, stanowisko organu jest prawidłowe. Nawet bowiem gdyby działka nr [...] aktualnie podlegała pod przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to skarżąca nie miałaby legitymacji do żądania w oparciu o przepisy tej ustawy nakazania wycięcia drzew. Drugą przyczyną uzasadniającą umorzenie postępowania jest ustalona przez organy w tym postępowaniu okoliczność, że działka nr [...] położona w miejscowości [...] zgodnie z obowiązującym od 2015 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przez Radę Gminy Raków w dniu 17 lipca 2015 r., położona jest na terenie oznaczonym symbolem 27.5.MN o przeznaczeniu podstawowym pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz przeznaczeniu dopuszczalnym m.in. pod zieleń urządzoną i zadrzewienia - § 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 g. Takie przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości powoduje, że nawet, jeśli składają się na nią grunty rolne III klasy, to nie mają już do nich zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z chwilą wejścia w życie miejscowego planu, który jest aktem prawa miejscowego, zawarte w opiniach sporządzonych w 2011 i 2012 r. do sprawy cywilnej dywagacje biegłego straciły na aktualności. Skarżąca znalazła już ochronę swojego prawa własności przed Sądem Rejonowym w sprawie VIII C175/10, w której to sprawie, jak wynika z ustaleń organu, zapadł wyrok nakazujący właścicielom działki nr [...] wycięcie drzew rosnących przy granicy z nieruchomością skarżącej z pasa o szerokości 3 i 5 metrów. Jak wynika z protokołu z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji, na pasie o szerokości ok. 5 metrów, licząc od granicy z nieruchomością skarżącej, na działce uczestników nie ma drzew. Działka ta jest zabudowana budynkami gospodarczymi, aktualnie budowany jest na niej dom mieszkalny, rosną na niej także drzewa. W tej sytuacji organ władny był ustalić, że sposób jej zagospodarowania jest zgodnym z miejscowym planem. Dla potrzeb tej sprawy nie zachodziła też konieczność przeprowadzania dowodu z opinii leśnika na okoliczność, czy rosnące na działce uczestników drzewa (przedstawione na załączonej do akt dokumentacji fotograficznej) stanowią [...]nie czy też zadrzewienie.

Reasumując, prawidłowe jest stanowisko SKO, że postępowanie w tej sprawie okazało się bezprzedmiotowe, a co za tym idzie, że zachodziła podstawa do jego umorzenia, o której mowa w art. 105 § 1 kpa ( po wcześniejszym uchyleniu decyzji organu instancji, odmawiającej wydania nakazu zlikwidowania zalesienia).

Podniesiony w skardze zarzut, że rosnące na działce drzewa zdaniem skarżącej zmniejszają (w skardze mowa jest o mieszaniu) wartość jej nieruchomości nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Tego typu roszczenia, związane z wpływem zagospodarowania jednej działki na wartość drugiej działki w postępowaniu administracyjnym nie mogą być uwzględniane. Postępowanie przed organami administracyjnymi nie może służyć zaspokajaniu roszczeń cywilnych, które nie zostały uwzględnione przez sąd powszechny.

Zarówno w toku postępowania przed organami jak i przed sądem administracyjnym skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzut, że obowiązkiem organu w tej sprawie było wskazanie jej, do którego organu może "skutecznie bądź nieskutecznie postulować wszczęcie postępowania w tej sprawie" jest nieuzasadnione. Wskazany w art. 9 kpa obowiązek nie obejmuje udzielania tego typu porad, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ uznał brak podstaw do występowania przez skarżącą z takim żądaniem.

Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zmianami).