Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 691/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: także WWINB) decyzją z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 735 zm.; dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania M. T. reprezentowanego przez fachowego pełnomocnika od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej PINB) z dnia 1 czerwca 2022 r. (znak [...]), którą organ nakazał inwestorowi - M. T. rozbiórkę ogrodzenia z prefabrykowanych elementów betonowych składającego się z dwóch części o długości 23,10 m każda i zlokalizowanego od strony ul. [...] na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w S. w gminie D. ,

utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu WWINB wskazał, że 18 maja 2022 r. w trakcie kontroli ustalono, że w granicy z chodnikiem przy ul. [...] zlokalizowane jest ogrodzenie z prefabrykowanych elementów betonowych na słupkach betonowych. Ogrodzenie składa się z dwóch części, każda po 23,10 m, a jego wysokość nie przekracza 2,20 m. Ogrodzenie zostało wykonane w październiku 2021 r., a inwestorem był M. T..

Pismem z dnia 18 maja 2022 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy ogrodzenia od strony drogi publicznej (ul. [...]) zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w S. w gminie D. i jednocześnie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z prawa tego skorzystał Pan M. T., który następnie w piśmie z dnia 31 maja 2022 r. zmienił swoje wcześniejsze oświadczenie wskazując, że ogrodzenie zrealizowane zostało w marcu 2018 r.

Decyzją z dnia 1 czerwca 2022 r. organ powiatowy nakazał inwestorowi M. T. rozbiórkę ogrodzenia z prefabrykowanych elementów betonowych składającego się z dwóch części o długości 23,10 m każda i zlokalizowanego od strony ul. [...] na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w S. w gminie D. .

Odwołanie w ustawowym terminie wniósł Pan M. T., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.; art. 21, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 37a-37e ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 48 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako P.b.).

Pismem z dnia 27 lipca 2022 r. (znak [...]) WWINB wezwał Pana M. T. do przesłania wszelkich dokumentów oraz wyjaśnień (np. dowody zakupu materiałów budowlanych służących do wzniesienia ogrodzenia, dane świadków wraz z ich adresami zamieszkania) celem poparcia twierdzenia o zrealizowaniu ogrodzenia z prefabrykowanych elementów betonowych składającego się z dwóch części o długości 23,10 m każda i zlokalizowanego od strony ul. [...] na działce nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w S. w gminie D. w marcu 2018 r. Do dnia wydania decyzji WWINB wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

Zaskarżone rozstrzygnięcie PINB wydane zostało na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 P.b.). W myśl art. 3 pkt 9 P.b. ogrodzenia należą do urządzeń budowlanych - przez które należy rozumieć: "urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 lipca 2019 r. o sygn. akt: SA/Ol 439/19, LEX nr 2706503: "Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. (w tym ogrodzenia) z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Działka, na której zrealizowano przedmiotowe ogrodzenie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, wobec czego zasadnie PINB zakwalifikował je jako urządzenie budo walne.

Uwzględniając generalną zasadę wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które określają jakich obiektów budowa i jakie roboty budowlane nie wymagają pozwolenia, oraz które spośród wymienionych można realizować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, jeżeli organ ten w określonym terminie nie zgłosi sprzeciwu. W toku sprawy organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako wybudowanie ogrodzenia, które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 20 P.b. z uwagi na wysokość poniżej 2,20 m zwolnione jest z reglamentacji administracyjnej i nie wymaga dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę. Niemniej, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. (sygn. akt: II OPS 1/16) "do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy P.b.)".Oznacza to, iż roboty niewymagające dla swej legalności uzyskania pozwolenia lub dokonania uprzedniego zgłoszenia, winny być również oceniane przez organy nadzoru budowlanego pod kątem art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. (tj. roboty wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska), a także pod kątem art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. in fine (tj. roboty wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach).

Podkreślenia wymaga, że teren nieruchomości na której zrealizowano ogrodzenie objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia 23 kwietnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. W. z 2018, poz. [...]). Zgodnie z § 4 pkt 1 przywołanego planu ustala się następujące zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: zakaz budowy ogrodzeń pełnych i składających się z przęseł wykonanych z prefabrykatów betonowych od strony dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Natomiast przedmiotowe ogrodzenie wykonane zostało z prefabrykowanych elementów betonowych na słupkach betonowych.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego w zakresie braku ustalenia daty powstania ogrodzenia wyjaśniać należy, że organ powiatowy poczynił odpowiednie kroki w tym zakresie, które znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. M. T. pierwotnie oświadczył, że ogrodzenie zrealizowane zostało październiku 2021 r. (protokół kontroli z dnia [...] maja 2022 r.) a następnie odwołał je i zmienił oświadczając, że ogrodzenie zrealizowane zostało przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. w marcu 2018 r. Odwołujący nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie tego twierdzenia. Doświadczenie związane z prowadzeniem postępowań administracyjnych uczy, ze najczęściej prawdziwe są oświadczenia uczestników postępowania złożone w początkowych jego stadiach, kiedy to osoba je składająca nie posiada jeszcze wiedzy na temat sposobu w jaki oświadczenie to zostanie wykorzystane, swojej roli w postępowaniu, realnych skutkach własnych działań oraz przyszłych ewentualnych rozstrzygnięć sprawy. Oświadczenie złożone na początku postępowania wolne jest od konfabulacji oraz nierzetelnego oddawania rzeczywistości determinowanej chęcią uchronienia się od odpowiedzialności administracyjnej oraz uzyskaniem jak najkorzystniejszego rozstrzygnięcia. Zatem organ powiatowy dał wiarę dowodom wskazującym na powstanie ogrodzenia już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w ocenie WWINB nie budzi zastrzeżeń.

Wobec ustalenia, że wykonane roboty są niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, PINB prawidłowo orzekł o rozbiórce i właściwie zastosował w sprawie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z art. 51 ust. 7 P.b. Z powodu braku możliwości doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego i technicznym brakiem możliwości wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, konieczne było orzeczenie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 P.b.: "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego." Jak wynika z protokołu kontroli obiektu budowlanego, co na żadnym etapie postępowania nie zostało zakwestionowane, inwestorem jest M. T., zatem PINB prawidłowo wskazał adresata obowiązku.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego należy uznać go za chybiony, bowiem niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującymi przepisami wymaga wydania stosowanego orzeczenia w tym zakresie, a nie jedynie stwierdzenia ze strony odwołującego, poza tym nie leży to w kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Decyzja WWINB zaskarżona została w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez M. T. reprezentowanego przez fachowego pełnomocnika. Wniesiono o jej uchylenie, podobnie jak decyzji organu I instancji.

Skarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji tj.:

a) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w tym brak ustaleń w zakresie możliwości rozbiórki częściowej lub wdrożenia postępowania naprawczego, skutkujące błędnym ustaleniem o braku technicznych możliwości wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i wynikającego z niej obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa prawnego oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

c) art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i w konsekwencji naruszenie prawa własności, uniemożliwiające korzystanie właścicielom z przysługujących praw, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu ich uprawnień;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 i 3 w zw. art. 37a-37e ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 48 ust 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy P.b. poprzez nakazanie rozbiórki z uwagi na niezgodność ogrodzenia z przepisami - zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości regulowania w planie zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, zatem ustalenia planu w tym zakresie są nieważne i zarazem nie jest spełniona przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt. 4

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że PINB nakazał rozbiórkę ogrodzenia z prefabrykowanych dokumentów betonowych ustalając, że ogrodzenie powstało "najprawdopodobniej jesienią 2021 roku" na podstawie treści donosu oraz zdjęć z Google Earth, które nie są aktualizowane corocznie oraz są słabej jakości, nie pozwalającej na ustalenie rodzaju posadowionego ogrodzenia. Dowody, na których oparł się organ, nie były wiarygodne i wystarczające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym daty posadowienia ogrodzenia, a sprawa nie została rozpatrzona w sposób wszechstronny. Ogrodzenie istniało od wielu lat i miało charakter mieszany - było częściowo ogrodzeniem pełnym, choć zmieniało swój charakter. Było to ogrodzenie wykonywane wcześniej tzw. systemem gospodarczym, częściowo jeszcze przez poprzedniego właściciela. Skarżący nie posiada związanych z tym dokumentów. Ogrodzenie częściowo miało charakter pełny, murowany, częściowo ażurowy, częściowo drewniany.

Skarżący z uwagi na potrzebę zapewnienia prywatności swojej rodzinie na działce przylegającej z dwóch stron do ulic oraz celem poprawy estetki istniejącego ogrodzenia wykonywanego metodą gospodarczą z różnych materiałów w marcu 2018 dokonał wymiany istniejącego ogrodzenia. Prace trwały jakiś czas i były wykonywane etapami - w ramach możliwości organizacyjnych i finansowych. Do dzisiaj planowane prace remontu i wymiany ogrodzenia nie zostały w 100% ukończone. Podpisanie przez odwołującego protokołu kontroli z dnia 18 maja 2022 r. nie stanowi dowodu prawdziwości zawartych tam ustaleń, gdyż skarżący nie przeczytał go dokładnie, przeoczył datę wykonania ogrodzenia, a po zrozumieniu swojej pomyłki złożył pismo z wyjaśnieniami wskazujące datę wybudowania ogrodzenia.

Co istotne akt prawa miejscowego (§ 4 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości S. w rejonie ulicy [...]), który jest podstawą decyzji o rozbiórce płotu, jest niezgodny z obowiązującymi przepisami. W sprawie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Od 11 września 2015 r. obowiązuje ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, tzw. ustawa krajobrazowa. Przepisami art. 7 pkt 3 lit. b ustawy krajobrazowej uchylono w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ust. 3 pkt 9, który dopuszczał określenie w planie miejscowym zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Znowelizowane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują już możliwości regulowania w planie zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych raz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Ustawa krajobrazowa wprowadziła do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy art. 37a i następne, które dają radzie gminy instrument w postaci tzw. "uchwały reklamowej", stanowiącej akt prawa miejscowego. To właśnie uchwałą reklamową organ gminy może określić na terenie gminy zasady i warunki sytuowania ogrodzeń i zasady te mogą zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę regulowaną w art. 37a-37e ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Umieszczenie tych zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego narusza obowiązujące prawo, a zapis planu stanowiący podstawę do wydanego nakazu rozbiórki jest nieważny. Skoro zaś są nieważne, to nie jest spełniona przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt. 4 prawa budowlanego - tj. niezgodność z przepisami.

Należy też zaznaczyć, że na tym obszarze nie istnieje zabytkowa zabudowa, a ogrodzenia z prefabrykatów są szeroko stosowane i rozpowszechnione. Wprowadzone zapisy planu mocno ingerują w prawa własności i prawo do prywatności mieszkańców, możliwość ochrony dzieci i ochrony przed hałasem ulicy itp., ale nie chronią przy tym żadnego równie istotnego dobra. W szczególności nie służą ochronie zabytkowego czy atrakcyjnie turystycznego krajobrazu. Wielu sąsiadów posadowiło płoty w prefabrykowanych elementów betonowych przed wprowadzeniem planu, więc i tak są one obecne w najbliższej okolicy. Aktualnie zapisy planu skutkują nierównością w stosowanych zasadach wobec mieszkańców - gdy jedni mieszkańcy tej samej ulicy mogą mieć takie ogrodzenia, gdyż zdążyli posadowić je przed wejściem planu, a inni nie mogą już ich posadowić - co jest niesprawiedliwe i nie uzasadnione żadnymi ważnymi względami jak np. zasady bezpieczeństwa. Skoro zaś zapisy planu w ww. zakresie są nieważne, nie istnieje przesłanka pozwalająca na nakazanie rozbiórki.

Ponadto jeśli istnieje możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, nakaz jego rozbiórki nie jest zasadny. Organy powinny bowiem podejmować jedynie działania wystarczające i konieczne do usunięcia naruszenia, co w niniejszym przypadku nie nastąpiło. Organ nie wziął pod uwagę możliwości częściowej przebudowy płotu (wymiana górnego przęsła).

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 22 listopada 2022 r. Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 20 grudnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja WWINB z 29 sierpnia 2022 r. nr utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 1 czerwca 2022 r., którą to decyzją PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 nakazał skarżącemu rozbiórkę ogrodzenia.

Podzielając w pełni ustalenia faktyczne organów obu instancji oraz akceptując wskazaną przez nie podstawę prawną rozstrzygnięcia, Sąd, by uniknąć powielania rozważań, odstępuje od ich referowania. Wskazać w tym miejscu jedynie należy uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 lutego 2022 r. w sprawie II OSK 684/19 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA):

"Ten sam obowiązek [t.j. rozbiórki – uw. Sądu] należałoby nałożyć na inwestorów także w razie przyjęcia, że wykonano urządzenie budowlane, a więc zastosowania trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, z powołaniem się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 19 lutego 2015 r., II OSK 1743/13, przepisami prawa są także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy bowiem jest aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, jak podkreślono w powyższym wyroku, m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Dodać można, że stanowisko to nie jest w orzecznictwie kwestionowane (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 151/17; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 696/18)."

Akceptując w pełni powołane stanowisko NSA, Sąd wskazuje, że niewątpliwie przedmiotowe ogrodzenie narusza zakaz ustanowiony w § 4 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość skarżącego. Zarzut nieważności stosownej regulacji planistycznej oraz przekroczenia władztwa planistycznego zasadnie nie został w zaskarżonej decyzji uwzględniony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie II OSK 2517/20 (CBOSA) wyłącznym trybem kontroli uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest tryb przewidziany w art. 90, 94 bądź w art. 101 ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie nieważności poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogłoby być przedmiotem ewentualnej odrębnej jego skargi wniesionej we właściwym w trybie. W publikacji pod redakcją prof. Zbigniewa Niewiadomskiego pt. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" Komentarz, wydanie 11, został wyrażony pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny podziela zgodnie z którym "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą taką jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany, bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą stosunek krytyczny, dopóki nie zostanie zmieniony. Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję organu administracyjnego". Na gruncie obowiązujących przepisów, do wyeliminowania z obrotu uchwały organu administracji publicznej konieczny jest akt stwierdzający nieważność uchwały, bowiem zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § pkt 5 i 6, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy podkreślić, że wyeliminowanie wadliwego aktu prawnego z obrotu następuje w określonym postępowaniu, którego granice określa przedmiot sprawy. W tym też postępowaniu bada się ewentualne istotne naruszenie prawa. Skutek prawny wadliwości uchwały wynika ze skutków, jakie wywiera orzeczenie sądów administracyjnych ustalające, że kontrolowany akt istotnie narusza prawo. Oznacza to, że dopóki dany akt funkcjonuje w obrocie wywołuje skutki prawne, dlatego organy winny stosować jego postanowienia rozstrzygając indywidualne sprawy, tak jak i sąd kontrolując legalność wydanych w oparciu o te akty decyzji w indywidualnych sprawach. Co do zasady Sąd nie może badać prawidłowości postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w innych postępowaniach (np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę), bowiem model kontroli takich aktów w przypadku zamiaru ich podważenia przez jednostkę której prawa zostały naruszone wynika z art. 101 u.g.n. Powyższe regulacje prawne wyłączają możliwość pominięcia stosowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w indywidualnej sprawie, (por. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 2037/19, z dnia 16 października 2020 r. II OSK 729/18, z dnia 9 czerwca 2021 r. II OSK 2667/18; CBOSA).

Przyjęte w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyżej przedstawione regulacje prawne w pełni zapewniają ochronę konstytucyjnych praw obywateli poprzez możliwość indywidualnego wnoszenia skarg na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia koncepcji pominięcia stosowania w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy uprzednio nie zostały one usunięte z obrotu prawnego w drodze odrębnych postępowań określonych w art. 91 , art. 94 i art. 101 u.s.g.

Sąd nie znajduje także podstaw do skutecznego zakwestionowania ustaleń organów w zakresie stanu faktycznego, w szczególności daty powstania inkryminowanego ogrodzenia. Przyjmując, że powstało ono w październiku 2021 r., organy oparły się przede wszystkim na protokole kontroli z dnia 18 maja 2022 r. i na zawartym w nim oświadczeniu skarżącego w tej materii, nie dając przy tym wiary jego późniejszemu oświadczeniu z dnia 31 maja 2022 r. Organy stwierdziły również zgodność daty wskazanej przez skarżącego dnia [...] maja 2022 r. ze zgromadzoną dokumentacją fotograficzną. Takiej ocenie dowodów nie sposób – zdaniem Sądu – zarzucić arbitralności i pozostaje ona w zgodzie z wymogami z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zauważyć tu trzeba, że skarżący w piśmie z dnia 31 maja 2022 r. nie uzasadnił w sposób przekonujący dlaczego wskazany przez niego samego w dniu 18 maja 2022 r. czas powstania ogrodzenia (październik 2021 r.) miałby być błędny. Uwaga zawarta w piśmie z dnia 31 maja 2022 r., że w październiku 2021 r. został zbudowany płot od strony ul. [...] (i niewyrażona wprost sugestia, że to mogłoby być przyczyną pomyłki) jest niewiarygodna. W protokole z dnia [...] maja 2022 r. wskazywane jest bowiem wyłącznie ogrodzenie "w granicy z chodnikiem przy ul. [...]", a po odczytaniu treści protokołu (który co do ustaleń kontroli zawiera jedynie 5 zdań) skarżący podpisał go bez uwag. Wezwany natomiast przez WWINB pismem z dnia 27 lipca 2022 r. do przedstawienia dowodów na poparcie swego stanowiska co do czasu powstania ogrodzenia – nie udzielił odpowiedzi.

Podkreślić w tym miejscu także należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób zostały ocenione(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2008 r. w sprawie II OSK 554/07, CBOSA). Badanie przeprowadzone w niniejszej sprawie nie potwierdziło zarzutów skargi. Marginalnie zauważyć należy, że dane dostępne na Google Street View (https://www.google.com/maps) na dzień wyrokowania także nie potwierdzają budowy przedmiotowego ogrodzenia od strony ul. [...] w marcu 2018 r.

Jako że miejscowy plan zakazuje budowy od strony dróg publicznych ogrodzeń składających się z przęseł wykonanych z prefabrykatów betonowych, Sąd podziela ocenę organów o konieczności rozbiórki ogrodzenia w celu uzyskania stanu zgodności z prawem miejscowym.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości.