Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 253/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 42 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 26 poz 157
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Małgorzata Miron, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 939/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla Jagiellońska 49 na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 939/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla J. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Komendant Główny Policji decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 1(...) § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji nr (...) z dnia (...) sierpnia 2003 r., przydzielającej P. P. kwaterę tymczasową nr (...) przy ul. J. w Warszawie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż P. P. pełni służbę w organach Policji od dnia 16 grudnia 1991 r.

Podał, że Komendant Stołeczny Policji decyzją nr (...) z dnia (...) sierpnia 2003 r., orzekł o przyznaniu mu kwatery tymczasowej nr (...) przy ul. J. w Warszawie. Od powyższej decyzji strona nie złożyła odwołania w związku z powyższym decyzja stała się ostateczna.

Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2010 r. P. P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji nr (...) z dnia (...) sierpnia 2003 r. oraz o wydanie decyzji o przydziale zajmowanego lokalu mieszkalnego jako lokalu służbowego.

Następnie wnioskiem z dnia 29 czerwca 2010 r. Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla J. wystąpiło o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym.

Postanowieniem nr (...) z dnia (...) września 2010 r. Komendant Główny Policji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia oraz postanowieniem nr (...) z dnia (...) września 2010 r. dopuścił Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla J. do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym.

Komendant Główny Policji odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji nr (...) z dnia (...) sierpnia 2003 r. wskazał, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 1(...) § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ podniósł, iż podstawą prawną wydania decyzji nr (...) z dnia (...) sierpnia 2003 r. Komendanta Stołecznego Policji o przydziale tymczasowej kwatery przy ul. J. m. (...) był § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, który stanowi, iż tymczasowe kwatery dla policjantów przydziela się w lokalach mieszkalnych, pokojach gościnnych, pokojach w hotelu lub bursie albo w pomieszczeniach mieszkalnych usytuowanych w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego o należytym stanie technicznym i sanitarnym. W świetle ust. 2 ww. przepisu przydział następuje na pisemny wniosek policjanta, którego wzór stanowi złącznik nr 2 do ww. rozporządzenia.

Organ wskazał, iż zgodnie z decyzją nr (...) z dnia (...) lipca 2003 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy o pozwoleniu na użytkowanie, budynki A i B położone przy ul. J.zostały przeznaczone do zamieszkania zbiorowego, tym samym lokale te mogły być przydzielone tylko jako kwatery tymczasowe.

Organ przyznał jednocześnie, iż w aktach sprawy znajduje się wyłącznie wniosek Piotra Płuciennika z dnia 8 stycznia 2002 r. oraz z dnia 10 grudnia 2002 r. o przydział lokalu mieszkalnego, natomiast brak jest wniosku o przydział kwatery tymczasowej i stanowi to naruszenie przepisów wskazanego rozporządzenia. Jednak w ocenie organu nie stanowi to rażącego naruszenia prawa, mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ podkreślił przy tym, iż przyznanie prawa do tymczasowej kwatery nie pozbawiło policjanta prawa do ubiegania się o przydział właściwego w rozumieniu ustawy zasadniczej lokalu mieszkalnego, natomiast wniosek dowodowy jakim jest lista oczekujących na przydział lokalu nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności w trybie art. 1(...) § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż żaden z przepisów ustawowych nie nakłada obowiązku tworzenia niniejszego dokumentu.

Odnosząc się natomiast do wniosku strony dotyczącego wydania decyzji administracyjnej o przydziale lokalu mieszkalnego nr (...) przy ul. J. organ wskazał, iż przydział lokalu mieszkalnego przeznaczonego na stały pobyt ludzi w budynku, w którym lokale są przeznaczone do okresowego pobytu ludzi nie może nastąpić, a tym samym wniosek strony w tym zakresie nie może zostać rozpatrzony.

Odnosząc się z kolei do zgłoszonych w toku postępowania wniosków dowodowych organ podniósł, iż kwestie dotyczące uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jak również równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego podlegają innym regulacjom prawnym, a tym samym pozostają bez wpływu na rozpatrzenie niniejszej sprawy. Przepis art. 96 ust. 4 ustawy o Policji odnosi się natomiast do policjanta przeniesionego z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, a tym samym nie mógł mieć zastosowania w przypadku P. P., a zatem zasadne było zawarcie z nim indywidualnych umów.

Od powyższej decyzji P. P. oraz Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla J. złożyli odwołania do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosząc o jej uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem strony, ewentualnie jej przekazanie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa poprzez nierozpoznanie całości wniosku strony, tj. wniosku o wydanie decyzji o przydziale zajmowanego lokalu, jako lokalu służbowego.

W uzasadnieniu odwołań podkreślono, że istota wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji sprowadza się do naruszenia przepisów art. 61 § 2 k.p.a. w zw. z § 6 i 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W ocenie odwołujących rozpoznanie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, jako wniosku o przydział kwatery tymczasowej, nie może być uznane za nienaruszające prawa w sposób rażący. Ponadto kwestionowana decyzja narusza przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisy ww. rozporządzenia w zakresie określonych w nich kryteriów przyznawania policjantom lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpoznania powyższych odwołań decyzją nr (...) z dnia (...) stycznia 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji .

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko Komendanta Głównego Policji, iż kwestionowana decyzja Komendanta Stołecznego Policji nie jest dotknięta wadami, powodującymi jej nieważność.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 2 k.p.a. organ wskazał, że nie są one zasadne bowiem w związku ze złożonym przez P. P. wnioskiem z dnia 10 grudnia 2002 r. o przydział lokalu mieszkalnego, Komendant Stołeczny Policji chcąc zaspokoić potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza, mając w swoim zasobie tylko kwatery tymczasowe, zaproponował zainteresowanemu przydział takiego lokalu. Zainteresowany przed przyjęciem lokalu został poinformowany o statusie mieszkania i jego powierzchni oraz miał czas na podjęcie stosownej decyzji. Dopiero po uzyskaniu jego akceptacji została wydana decyzja nr (...) o przydziale kwatery tymczasowej nr (...) przy ul. J. w Warszawie. Zainteresowany nie skorzystał z możliwości zaskarżenia jej i w związku z tym stała się ona ostateczna.

Organ odwoławczy ponownie zaznaczył, że funkcjonariusz, otrzymując przydział kwatery tymczasowej, nie utracił prawa do lokalu mieszkalnego. Nie było natomiast przeciwwskazań prawnych, aby funkcjonariusz w służbie stałej otrzymał przydział kwatery tymczasowej. Art. 88 ustawy o Policji jednoznacznie wskazuje jedynie, iż policjant w służbie przygotowawczej nie jest uprawniony do przydziału lokalu docelowego, może otrzymać tylko kwaterę tymczasową. Poza tym przepis ten nie zawiera jakichkolwiek wyłączeń, które powodowałyby, iż policjantowi w służbie stałej uprawnionemu do lokalu mieszkalnego nie można przydzielić kwatery tymczasowej.

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z decyzją nr (...) z dnia (...) lipca 2003 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy o pozwoleniu na użytkowanie – budynki A i B położone przy ul. J. zostały przeznaczone do zamieszkania zbiorowego, tym samym lokale położone w tych budynkach mogły być przydzielone tylko jako kwatery tymczasowe. W oparciu o postanowienia tejże decyzji Komendant Stołeczny Policji, proponując przydział mieszkania w opisanym kompleksie, mógł tylko zaproponować przydział lokalu o statusie kwatery tymczasowej.

Organ II instancji zgodził się z zarzutem, iż w dokumentacji mieszkaniowej funkcjonariusza brak jest wniosku o przydział kwatery tymczasowej i stanowi to naruszenie przepisów wskazanego powyżej rozporządzenia, jednak nie stanowi to rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ wskazał przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie rażącego naruszenia prawa jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie do niemożności zaakceptowania owej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Odnosząc się z kolei do kwestii wydania decyzji o przydziale zajmowanego lokalu mieszkalnego organ wskazał, iż wniosek ten jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez Komendę Stołeczną Policji. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym i właściwym do przeprowadzenia postępowania jest organ wyższego stopnia. Postępowań tych nie można połączyć, tym samym zarzut ten jest bezzasadny.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla J. zarzuciło powyższej decyzji:

– błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez błędną subsumcję i wywiedzenie, że pomimo treści ówcześnie obowiązującego § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 z późn. zm.), niezłożenie przez skarżącego pisemnego wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a następnie jej przydzielenie przez Komendanta Stołecznego Policji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji,

– obrazę art. 1(...) § 2 in fine k.p.a., poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji jako podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy skutek decyzji nr (...) z dnia (...) sierpnia 2003 r. Komendanta Stołecznego Policji jest nieodwracalny, gdyż prawo z niej wynikające zostało skonsumowane przez stronę.

Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż treść złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej nie pozostawia wątpliwości, co do jego kierunku, pomimo dyskusyjnej koncepcji leżącej u podstaw zainicjowania postępowania o charakterze nadzwyczajnym. Powyższe spowodowane jest ważnym interesem prawnym strony, wyrażającym się chęcią przekształcenia kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny.

Zaznaczono przy tym, iż pomimo deklaracji płynących z uzasadnień decyzji organów I i II instancji P. P. nie został poinformowany o toczącym się postępowaniu przed Komendantem Stołecznym Policji w sprawie wydania decyzji o przydziale zajmowanej kwatery tymczasowej jako lokalu mieszkalnego.

Zdaniem strony skarżącej, organy I i II instancji błędnie uznały, że brak pisemnego wniosku P. P. o przydział kwatery tymczasowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy norma o charakterze technicznym wyrażona w § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia jednoznacznie dookreślała, że kwaterę tymczasową przyznaje się na pisemny wniosek policjanta, co prowadzi a contrario do konstatacji, że brak takiego wniosku uniemożliwia przyznanie policjantowi kwatery tymczasowej.

W ocenie strony skarżącej, decyzja Komendanta Stołecznego Policji wywołała dla P. P. skutki o charakterze nieodwracalnym, co znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie i orzeczeniach sądów administracyjnych. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw, aby przypuszczać, że jego wieloletni okres zamieszkiwania wraz z rodziną w przydzielonej wadliwie kwaterze tymczasowej można "przywrócić do stanu poprzedniego".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze organ stwierdził, iż w jego ocenie nie ma przeciwwskazań prawnych do zmiany, czy uchylenia pierwotnej decyzji o przydziale kwatery tymczasowej. Inną kwestią jest natomiast zmiana formy użytkowania zajmowanej kwatery, o co wnioskuje strona tj. zmiany statusu mieszkania z kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny. Taka zmiana jest uzależniona od zmiany przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowane są bloki przy ul. J. W sytuacji, gdyby władze miasta podjęły decyzję o takiej zmianie, nie byłoby przeciwwskazań do zmiany przez Komendanta Stołecznego pierwotnej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organem właściwym do rozpoznania środków zaskarżenia złożonych przez Piotra Płuciennika oraz Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla J. od decyzji Komendanta Głównego Policji wydanej w pierwszej instancji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji o przydziale kwatery tymczasowej był Komendant Główny Policji, na zasadzie art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z póżn. zm.), centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Jest on zatem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., "ministrem", od którego decyzji nie służy odwołanie lecz wniosek z art. 127 § 3 k.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tenże organ. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.), zgodnie z którym w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu odwoławczym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji, przydzielającej P. P. kwaterę tymczasową, jest zatem orzeczeniem wydanym z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 1(...) § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że jedynie w trzech przypadkach wskazanych przez ustawę przewidziano nadzór procesowy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – te przypadki odnoszą się do mianowania, przeniesienia i zwolnienia ze służb tych funkcjonariuszy w stosunku do których decyzję podjął Komendant Główny Policji i w związku z tym należy uznać, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych przez Komendanta Głównego Policji tylko w tych sprawach. Powyższe oznacza, że w sytuacjach gdy Komendant Główny Policji wyda inne decyzje niż dotyczące mianowania, przeniesienia czy zwolnienia to od tego rodzaju decyzji nie będzie przysługiwało odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając zarzuty wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w wyrokach z dnia 22 sierpnia 2012 r. o sygn. I OSK 29/12, I OSK 31/12, I OSK 2272/11, I OSK 2262/11, I OSK 2270/11, I OSK 2271/11, I OSK 166/12, I OSK 86/12, I OSK 2372/11, I OSK 2275/11, I OSK 2274/11, zapadłych na tle identycznego stanu faktycznego, iż od ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Policji nie przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który powinien być rozpoznany przez ten sam organ.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji "Centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych". Z kolei jak stanowi art. 5 ust. 2 ww. ustawy "Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji [...]".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że Komendant Główny Policji jest "ministrem" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a.). Taki wniosek jest wywodzony przede wszystkim z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, który mówi, że "W sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej" (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1202/08; z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 273/10; z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1845/10).

Z powyższego wynika, że – w braku przepisu szczególnego – domniemywa się, iż decyzje administracyjne wydawane przez Komendanta Głównego Policji są ostateczne, a także powinny być traktowane jako decyzje "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątek od tej reguły powinien wynikać jednoznacznie z przepisów prawa. Wyjątkiem takim jest art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że w sytuacji, gdy decyzję w przedmiocie mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, wówczas "od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych". Oznacza to, że we wszystkich innych sprawach organem odwoławczym będzie zawsze Komendant Główny Policji.

Innymi słowy, jeżeli decyzja Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji, to należy uznać, iż jest to decyzja ostateczna, pochodząca od "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że – jak stanowi art. 127 § 3 K.p.a. – od decyzji takiej nie służy odwołanie do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia (...) grudnia 2010 r. dotyczyła przydziału policjantowi kwatery tymczasowej (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji). Materia ta nie mieści się w art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji. Oznacza to, że – zgodnie z ogólną regułą – decyzja ta była ostateczna i nie przysługiwało od niej odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który powinien być rozpoznany przez Komendanta Głównego Policji. Zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miał kompetencji do wydania zaskarżonej decyzji z dnia (...) stycznia 2011 r.

W tym świetle za trafny i odpowiadający prawu należy uznać zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym stwierdzono, że ww. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem zaszły podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 1(...) § 1 pkt 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.