Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 584/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 2, art. 60 ust. 4b pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. Ł., B. H., E. K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K..

Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...] skierował do Rady Gminy K. zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, wobec naruszenia przez organ w toku procedury legislacyjnej art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), gdyż uchwała została podjęta bez uprzedniego uzyskania opinii Rady Powiatu w T..

Następnie w dniu [...] r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchylenia uchwały z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K..

Jednocześnie w tym samym dniu Rada Gminy K. podjęła nową uchwałę Nr [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K..

Pismem z dnia [...] r. troje mieszkańców Gminy K. – A. Ł., B. H. i E. K. skierowało do Rady Gminy K. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] r. Nr [...] .

W uzasadnieniu wskazano, że uchwała Rada Gminy K. z narusza art. 36 art. 43 ust. 2 oraz art. 60 ust. 4b kt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Podniesiono, że nie został w przypadku tej uchwały zachowany wymóg zaopiniowania projektu uchwały przez właściwe organy gmin i wojewodę (art. 43 ust. 2 cyt ustawy), który to wymóg został spełniony w przypadku uchwały z dnia [...] r.. Podkreślono, ze takiej sytuacji procedura opiniodawcza powinna zostać powtórzona, tylko wtedy można bowiem mówić, że wymóg z art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej został dochowany. Przepis mówi bowiem o tym, że to projekt danej uchwały powinien zostać zaopiniowany, a nie np. tylko samo rozstrzygnięcie konkretnej sprawy.

Nadmieniono nadto, iż w stosunku do uchwały z dnia [...] r. wymóg uzyskania opinii właściwych gmin nie został w pełni spełniony. Uzyskano bowiem jedynie opinie Gmin Z., T. i L., pominięto zaś Gminy P. oraz W. oraz odpowiednich powiatów. Należałoby to zakwalifikować również jako naruszenie art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, gdyż mieszkańcy tych jednostek samorządu terytorialnego również korzystają z usług likwidowanego zakładu. Zdaniem wnoszących wezwanie o opinie tych samych podmiotów Rada Gminy powinna się postarać również przy podejmowaniu uchwały z dnia [...] r..

Zaakcentowano, że zastrzeżenia budzi sam fakt likwidacji jedynego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Powołano się w tej mierze na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w wyroku z 27 czerwca 2008 r. (II SNOp 77/08) oraz Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 10 marca 2009 r. (ll OSK 1623/08), gdzie wskazano na niedopuszczalność takiego działania. Przytoczono także fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 czerwca 2000 r., K.20/99 (OTK 2000/5/140).

Zdaniem wnoszących wezwanie istotnym jest, że wymienione w uchwale, w § 3 świadczenia zdrowotne likwidowanego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, jedynego w Gminie K., przekazane zostały przede wszystkim na rzecz Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Pogotowie Ratunkowe "A". W ten sposób nastąpiło przekazanie publicznych zadań (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym) likwidowanego publicznego zakładu do zakładu niepublicznego, w wyniku czego ma dojść do prywatyzacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia przypisanych organom władzy publicznej.

Wskazano, że przekazanie przez gminę, publicznych zadań do niepublicznego zakładu doznaje ograniczeń z uwagi na brak regulacji ustawowej w tej materii (Rozdział 2 Ustawy o zakładach opieki zdrowotnej dotyczy tylko zakładów publicznych), a szukanie w drodze interpretacji rozszerzającej podstaw takiego działania i to w formie aktu prawa miejscowego, stanowi zdaniem WSA w Opolu i NSA obejście prawa. Taka sytuacja ma znaczenie nie tylko dla porządku prawnego, ale przede wszystkim prowadzi do braku gwarancji zapewnienia uprawnień wskazanych wart. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej dla społeczności lokalnej, w ujęciu ogólnym jak i indywidualnym -wobec każdego obywatela. Wprawdzie przepisy zezwalają na funkcjonowanie niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, ale okoliczność ta nie świadczy o możliwości wyzbycia się i przekazania realizacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia, gdyż w celu realizacji tych zadań przez gminę, ustawodawca określił prawną formę działania w postaci publicznego zakładu opieki zdrowotnej (art. 8 ustawy). Przepis art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowi o likwidacji publicznego zakładu z zachowaniem określonego w tym przepisie trybu i warunków, jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, że można zlikwidować jedyny publiczny zakład w gminie, wyzbywając się zadań publicznych, a tym samym pozostawiając te zadania bez zapewnienia świadczeń zdrowotnych, nawet jeśli zadania te przejąłby inny podmiot o charakterze niepublicznym, a nie gmina wykonywałaby te zadania, na własny rachunek, na własną odpowiedzialność, w ramach realiów rynkowych. Zadania publicznego zakładu należą do gminy, a zatem gmina zapewnia ich realizację, stąd przekazanie ich nie publicznemu zakładowi pozbawia ich charakteru publicznego, a wówczas ich realizacja wymyka się spod kontroli gminy i brak jest "zapewnienia" o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy.

Ustawodawca przewidział publiczne i niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, zatem

mogą one funkcjonować obok siebie. Władza publiczna stwarza gwarancję i zabezpieczenie równego dostępu poprzez publiczne zakłady, jako realizację prawa do ochrony zdrowia, którego zasady wykonywania określa ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Dlatego, też w rozpoznawanej sprawie, gdyby gmina oprócz likwidowanej jednostki, dysponowała innym publicznym zakładem, wówczas gmina miałaby możliwość do likwidacji zakładu. Ustawodawca bowiem nie przewidział funkcjonowania w zamian publicznych zakładów - niepublicznych i nie przewidział tylko niepublicznych. Likwidacja jedynego publicznego zakładu prowadzi do pozbawienia mieszkańców korzystania z publicznego zakładu opieki zdrowotnej, czym stwarza władza publiczna sytuację, że mieszkańcy społeczności lokalnej zmuszeni są do korzystania wyłącznie z niepublicznego zakładu.

Nadto podniesiono, ze uchwała Nr [...] jako podstawę prawną wskazuje m.in. art. 60 ust. 4b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Przepis ten w pkt 3 stanowi, że uchwała o likwidacji powinna zawierać określenie sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi. W przedmiocie składników materialnych uchwała z [...] r. zawiera jedynie ogólne ujęcie formy działania dające swobodę w realizacji. W § 4 ust. 1 uchwały wskazano, że majątek Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. zostaje zagospodarowany w ten sposób. że budynek zostanie oddany w dzierżawę pod inną działalność z preferencją usług opiekuńczo-medycznych, zaś majątek ruchomy stanowiący własność likwidowanego SP ZOZ zostanie sprzedany lub zagospodarowany w inny sposób. Stąd też – zdaniem wnoszących wezwanie -w przywołanym przepisie uchwały brak jest określeń, sformułowań precyzyjnych, nie ma żadnych kryteriów, np. co do wartości, brak jest obwarowań czy też wykazu, aby nie dopuszczać uznaniowości, w zakresie zadysponowania składnikami.

Ponadto wskazano, że w uchwale brak również realizacji wymogu z art. 60 ust. 4b pkt 4 ustawy, bowiem § 4 ust. .2 uchwały nie jest jego spełnieniem, lecz stanowi powtórzenie regulacji ustawowej z ust. 6 art. 60 ustawy (taka sytuacja następuje z mocy prawa, a nie z woli organu).

Wnoszący wezwanie wskazali, iż zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skorzystanie z uprawnień przewidzianych w tym przepisie uzależnione jest od istnienia interesu prawnego po stronie wzywającego. Likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej niewątpliwie godzi w rzeczony interes każdego mieszkańca gminy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, każdy mieszkaniec danej jednostki samorządu terytorialnego ma prawo do korzystania z opieki zdrowotnej zapewnionej przez tę jednostkę, a zatem likwidacji jednostki organizacyjnej gminy jaką jest Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. godzi w interes prawny mieszkańca gminy rozumiany jako prawo do szerokiego dostępu do placówek opieki zdrowotnej. Powołano się tu na orzeczenie WSA w Szczecinie - wyrok z dnia .29 listopada .2006 r. w sprawie II SA/Sz 523/06.

Nadto wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 27 czerwca 2008 r. stwierdził, że z uwagi na charakter prawny uchwały w sprawie likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej (tym bardziej jeżeli jest to jedyny tego rodzaju zakład w gminie), jej regulacje skierowane są także na zewnątrz do ogółu mieszkańców gminy korzystających ze świadczeń zdrowotnych, a więc uchwała ta dotyka sfery ich praw w zakresie opieki zdrowotnej. Bezsprzecznie, uchwała ta reguluje materię z zakresu administracji publicznej, związaną ze świadczeniem usług medycznych dla osób, czyli każdego mieszkańca tej społeczności. które mają konstytucyjnie zagwarantowane obywatelskie prawo do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Skoro publiczny zakład opieki zdrowotnej, który działa w celu realizacji zadania własnego gminy (zapewnienie świadczeń zdrowotnych -por. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym), jest likwidowany, to decyzja taka powoduje, że gmina ich nie zapewnia, gdyż wyzbywa się tego zadania publicznego, stąd takie działanie władzy godzi w interes mieszkańca, rozumiany jako prawo do szerokiego dostępu placówek opieki zdrowotnej. Mieszkaniec gminy ma prawo do korzystania z opieki zdrowotnej zapewnionej przez gminę, a zatem likwidacja jednostki organizacyjnej gminy, jaką jest Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. godzi w jego interes prawny rozumiany jako prawo do szerokiego dostępu do placówek opieki zdrowotnej. W tej mierze podkreślono także, iż Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2007 r. (II OSK 1532/07) zaznaczył, że tylko w stosunku do publicznych zakładów opieki zdrowotnej ustawa o zakładach opieki zdrowotnej nałożyła określone wymogi. Świadczenie usług medycznych przez niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, nie jest natomiast obwarowane żadnymi przesłankami i wymogami. Jaki charakter ma zakład (publiczny, czy niepubliczny), ma zasadnicze znaczenie na gruncie przepisów ustawy z 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 78, poz. 684 ze zm.).

Zdaniem wnoszących wezwanie - wszystkie te okoliczności niewątpliwie wskazują na istnienie interesu prawnego po ich stronie jako mieszkańców gminy. W ten sposób spełnione są wszystkie wymagane prawem przesłanki do wystąpienia do Rady Gminy K. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i ewentualnej skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Rada Gminy K. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały tej rady Nr [...] z dnia [...] r..

Pismem z dnia [...] r. skarżący A. Ł., B. H. i E. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] r..

W uzasadnieniu skargi powielono w całości wyżej już przytoczoną argumentację, zaprezentowaną w motywach uzasadnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej odrzucenie z przyczyn formalnych na podstawie art. 52 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z powodu niedochowania przez skarżących 14 dniowego terminu wyznaczonego na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz braku legitymacji po stronie wnoszących skargę względnie oddalenia skargi z przyczyn merytorycznych.

W uzasadnieniu wskazano, że troje radnych Rady Gminy K. działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skierowało w dniu [...] r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jakiego w ich opinii dopuściła się Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę. Skarżący nie dochowali wyznaczonego przez ustawodawcę 14 dniowego terminu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stąd wniesiona do Sądu skarga winna zostać odrzucona.

Podniesiono , że gdyby Sąd nie podzielił w tej mierze stanowiska Rady Gminy ,Rada wnosi o oddalenie skargi z powodu braku podstaw do jej wniesienia. Zaakcentowano, że znaczenie dla omawianej kwestii ma fakt, że Rada Gminy już wcześnie podjęła uchwałę o identycznej treści jak kwestionowana (różnica dotyczyła jedynie terminu zakończenia działalności zakładu) -uchwałę nr [...] z dnia [...] r. Akt ten został jednak uchylony w dniu [...] r.. Zarzuty podniesione w wezwaniu nie znajdują należytego uzasadnienie prawnego. a w konsekwencji podjęta uchwała nie powinna zostać uchylona.

Odniesiono się do do treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym., który stanowi podstawę wystosowania wezwania przez radnych. Zdaniem organu - skarżący nieprawidłowo posługują się instytucją regulowaną przez wymieniony przepis. Wezwanie do usunięcia naruszenia i skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Gminu może na tej podstawie złożyć osoba, której interes prawny został zaskarżonym aktem z zakresu administracji publicznej naruszony. Skarżący winni zatem wykazać swój interes prawny bądź uprawnienie -konkretne i indywidualne jako mieszkańca gminy - oraz fakt i sposób jego naruszenia kwestionowaną uchwałą. Wezwania kierowane do organu administracji również ma zmierzać do usunięcia naruszenia tegoż interesu bądź uprawnienia, nie zaś naruszenia prawa.

Zdaniem organu skarżący naruszonego interesu prawnego nie wykazali, jedynie ogólnie stwierdzając, że działanie władzy godzi w interes mieszkańca, rozumiany jako prawo do szerokiego dostępu placówek opieki zdrowotnej. Organ wskazał, że nie podziela poglądu zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. II SA/Sz 523/06. odwołano się do tezy wyroku NSA z dnia 14 marca 2002 r.,sygn. II SA 2506/01, podjętego w podobnej sprawie -likwidacji żłobka: "Korzystanie z usług żłobka samorządowego nie stanowi o posiadaniu legitymacji prawnej do zaskarżenia uchwały rady gminy w sprawie reorganizacji tego żłobka".

Zauważono, że w przepisach prawa nie ma uprawnienia do korzystania ze świadczeń wyłącznie publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Obowiązku zapewnienia dostępności do świadczeń z zakresu ochrony zdrowia, nie należy utożsamiać z zobowiązaniem do korzystania ze świadczeń zdrowotnych podmiotu prowadzonego wyłącznie w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Przepis art.7 ust. 1 pkt ustawy o samorządzie gminnym ogólnie wskazuje wśród zadań własnych gminy również zadanie z zakresu ochrony zdrowia, co nie jest równoznaczne z obowiązkiem tworzenia i prowadzenia zakładów opieki zdrowotnej. Zdaniem organu - konsekwencją powyższych wywodów jest stwierdzenie, że skarżący nie mają legitymacji na wskazanych przez siebie podstawach do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę.

W opinii organu "nie ulega wątpliwości, że zwrócono się o wyrażenie opinii do właściwych jednostek samorządu terytorialnego, ale co do uchwały podjętej następnie w dniu [...] r. pod numerem [...] i później uchylonej". Wskazano, że projekt uchwalony następnie w dniu [...] r. "w zasadzie powinien podlegać konsultacjom, nawet jeżeli jego treść pozostawała w niezmieniona, z wyjątkiem przesunięcia terminu zakończenia działalności przez zakład".

W tej mierze wskazano, że wszakże odrębną kwestią jest jednak ocena doniosłości naruszenia przepisów w konkretnym stanie faktycznym i możliwości domagania się na tej podstawie uchylenia uchwały przy zastosowaniu wezwania i skargi normowanej wart. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Istotne znaczenie ma fakt, że treść obu uchwał o likwidacji SPZOZ w K. była w zasadzie identyczna, zmianie w uchwale późniejszej uległ wyłącznie § 5 ust. 1. A contrario -cel konsultacji został osiągnięty -zarówno wojewoda, jak i organy właściwych powiatów i gmin powzięły wiadomość o likwidacji zakładu i miały możliwość wyrażenia co do tego faktu opinii.

Zdaniem organu zmiana terminu zakończenia działalności ma jedynie techniczny charakter i wynika z późniejszego terminu podjęcia uchwały, której merytoryczna treść i sens pozostały niezmienione.

Podobnie – zdaniem organu - przedstawia się kwestia naruszenia art. 60 ust. 4b pkt 3 ustawy o zoz. Zapisy uchwały co prawda w ogólny sposób wskazują sposób i tryb zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi likwidowanego zakładu lecz oba wskazane naruszenia nie kwalifikują się do wzruszenia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. aktu podjętego przez organ stanowiący gminy.

Zdaniem organu skarżący powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 czerwca 2008 r., II SA/Op 77/08, czynili to w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego, na bazie którego zostało to orzeczenie wydane. Na poparcie swoich poglądów organ przywołał także fragmenty wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2506/01) oraz z dnia 24 listopada 2006 r., II OSK 274/06.

W opinii organu samo przesunięcie terminu zakończenia likwidacji nie stanowi istotnej, zasadniczej zmiany w stosunku do pierwotnie przedłożonego projektu uchwały do zaopiniowania. Skarżący na zasadzie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą jednak wkraczać w kompetencje organów nadzoru i wytykać organowi stanowiącemu jedynie uchybień prawnych, w minimalnym tylko stopniu odnosząc się do naruszenia indywidualnych swoich interesów bądź uprawnień, które można wywieść z przepisów prawa materialnego.

Zdaniem organu należy uznać za zbyt daleko idące poglądy, nakazujące praktycznie każdej jednostce samorządu terytorialnego prowadzenie na swoim terenie publicznego zakładu opieki zdrowotnej, co ma jakoby zapewniać równy dostęp do świadczeń zdrowotnych udzielanych ze środków publicznych i gwarantować realizowanie celów publicznych związanych z ochroną zdrowia. Organ zacytował przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wskazał w tej mierze, że nadinterpretacją ustaw regulujących prawo ochrony zdrowia i świadczeń zdrowotnych jest przypisanie gminom obowiązku prowadzenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej na swoim terenie -zawsze, nawet obok zakładów niepublicznych. Podkreślono, że w rozpatrywanej sprawie uchwała Rady Gminy K. wskazuje, realizując nakaz zawarty w art. 43 ust. 1 ustawy o zoz, zakłady opieki zdrowotnej, które przejmą, jak można mniemać i co rzeczywiście powinno mieć miejsce, całość świadczeń zdrowotnych udzielanych do tej pory przez SPZOZ w K.. Zakłady te uzyskują również prawo do cesji kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia. Rada zrealizowała w ten właśnie sposób ustawowy obowiązek zapewnienia mieszkańcom jednostki samorządu ciągłego i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Przepisy prawa regulujące obowiązki gmin w obszarze ochrony zdrowia nakazują im ciągłe monitorowanie potrzeb mieszkańców w tym zakresie. Nie można jednak mówić o takim obowiązku, aby zawsze obok zakładu niepublicznego istniał zakład publiczny, gdy ciągłość udzielania wszystkich dotychczasowych świadczeń jest zapewniona. W oparciu o powyższe uzasadnienie – zdaniem organu – oparcie znajduje pogląd, że wezwanie trojga radnych z dnia [...] r. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] r. nie znajduje należytego uzasadnienia prawnego. Skarżący nie wykazali swoich konkretnych uprawnień i interesu prawnego, które miałyby zostać naruszone zaskarżonym aktem, zaś uchybienie w zakresie braku opinii dotyczącej zmiany w projektowanej uchwale jedynie terminu zakończenia czynności likwidacyjnych SP ZOZ-u, nie jest na tyle doniosłe, by uchylenie uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym było zasadne.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę podtrzymali dotychczas prezentowane stanowisko, nie podzielając poglądów prezentowanych w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wskazano, że wbrew stanowisku organu "wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia może być dokonane w każdym czasie (zacytowano konkretne orzecznictwo sądów administracyjnych).

Rada Gminy w piśmie procesowym z dnia [...] r. podtrzymała dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych , kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w art. 147 § 1 stanowi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Powołana ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał organów samorządu terytorialnego.

Również ustawa z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie wprowadza innych kryteriów, od kryterium zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego.

Kontrola zaskarżonej uchwały dokonana pod kątem jej zgodności z prawem, doprowadziła do uznania, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga została niesiona przez trzech mieszkańców Gminy K.. Skarga zostały wniesiona w oparciu o przepis art. 101 ust.1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego".

Przed rozpoznaniem skargi sąd administracyjny zobowiązany jest do zbadania przesłanek jej dopuszczalności .

W ocenie Sądu skarżący określony ustawą tryb zachowali. Przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący wyczerpali bowiem określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tryb wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa lub uprawnienia oraz wnieśli skargę z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (bez znaczenia prawnego pozostaje tu kwestia, że skarżący posługiwali się sformułowaniem "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa").

W kwestionowanym przez organ gminy zagadnieniu interesu prawnego skarżących zauważyć przyjdzie, co następuje.

Likwidowany jedyny na terenie gminy publiczny zakład opieki zdrowotnej (w skrócie - "zoz"), którego dotyczy zaskarżona uchwała, utworzony został i działał dla zaspokojenia potrzeb ochrony zdrowia i realizacji uprawnień zdrowotnych członków wspólnoty lokalnej. Z uwagi na charakter prawny uchwały w sprawie likwidacji publicznego zakładu, jej regulacje skierowane są także na zewnątrz do ogółu mieszkańców powiatu korzystających ze świadczeń zdrowotnych, a więc uchwala ta dotyka sfery ich praw w zakresie opieki zdrowotnej. Uchwała ta reguluje materię z zakresu administracji publicznej, związaną ze świadczeniem usług medycznych dla osób, czyli każdego mieszkania tej społeczności, które mają konstytucyjnie zagwarantowane obywatelskie prawo do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Skoro publiczny zoz, który został utworzony przez gminę, w celu realizacji zadania własnego (zapewnienia świadczeń zdrowotnych), jest likwidowany, to decyzja taka powoduje, iż gmina ich nie zapewnia, gdyż wyzbywa się tego zdania publicznego, stąd takie działanie władzy godzi w interes mieszkańca, rozumiany jako prawo do szerokiego dostępu do placówek opieki zdrowotnej. Mieszkaniec gminy ma bowiem prawo do korzystania z opieki zdrowotnej zapewnionej przez gminę, a zatem likwidacja jednostki organizacyjnej powiatu jaką jest Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej godzi w jego interes prawny rozumiany jako prawo do szerokiego dostępu do placówek opieki zdrowotnej. Skarżący jako mieszkańcy Gminy K. bezsprzecznie mają prawo do korzystania z opieki zdrowotnej zapewnionej przez gminę, a zatem likwidacja jedynego publicznego zakładu legitymuje skarżących do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie likwidacji, bowiem godzi w ich interes prawny. Działanie, opisane w niniejszej sprawie w zakresie korzystania z usług świadczonych przez publiczny zoz , ma wpływ na mieszkańca gminy, a zatem wyłączenie przez gminę możliwości korzystania z usług przedmiotowego publicznego zakładu narusza interes prawny konkretnego mieszkańca, w tym skarżących (patrz prawomocne wyroki WSA w Szczecinie, z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 523/06 (LEX nr 296079) i WSA w Opolu z dnia 28 czerwca 2008 r. , sygn. akt II SA/Op 77/08, wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. , sygn. akt II OSK 1623/08 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Stąd też należało uznać, że w przedmiotowej sprawie skarżący wykazali istnienie i naruszenie interesu prawnego w zaskarżeniu spornej uchwały.

Artykuł 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne (patrz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 07 listopada 2007 r. , sygn. akt IV SA/Gl 928/07 - zbiór orzeczeń LEX nr 400305). W kwestii pojęcia "istotnego naruszenia prawa" wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 (zbiór orzeczeń LEX nr 33805), gdzie wskazał ,iż "opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał".

Stosownie do art. 60 ust. 4b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.).uchwała organu, który utworzył zakład opieki zdrowotnej, o likwidacji winna zawierać:

1) określenie zakładu podlegającego likwidacji,

2) oznaczenie dnia otwarcia likwidacji,

3) określenie sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi,

4) wskazanie podmiotu, który przejmie prawa i obowiązki likwidowanego zakładu, oraz określenie zakresu tych praw i zobowiązań,

5) oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych.

Zasady likwidacji (podobnie jak i tworzenia oraz przekształcenia) publicznych zakładów opieki zdrowotnej uregulowane zostały w Dziale II, Rozdziale 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), zwana dalej "ustawą o zoz".

Zgodnie z art. 43 ust.2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej - projekt rozporządzenia lub uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wymaga opinii wojewody oraz opinii właściwych organów gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, jeżeli zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że przedmiotowa uchwała, co wynika z akt administracyjnych sprawy nie została przedłożona do zaopiniowania Wojewodzie, ani innym podmiotom wskazanym w art.. 43 ust. 2 ustawy o zoz.

Z brzmienia cytowanych przepisów, a zwłaszcza z brzmienia art. 43 ust. 2 ustawy o zoz nie wynika, że wymóg zaopiniowania projektu uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej ograniczony jest tylko do pierwszej uchwały podejmowanej w tym przedmiocie. Gdyby tak było, racjonalny ustawodawca wyraźnie by to wskazał np. poprzez określenie, że opiniowaniu podlega wyłącznie "projekt uchwały rozpoczynającej proces likwidacji" czy też "projekt uchwały zawierającej decyzję o likwidacji". Tak jednak się nie stało, wobec czego obowiązek przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania podmiotom wskazanym w art.. 43 ust. 2 ustawy o zoz dotyczy projektu każdej uchwały dotyczącej likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, w szczególności bez względu na to, czy uchwała ta obejmuje całość czy tylko część uregulowań, które powinny się w niej znaleźć w myśl cytowanego art. 60 ust. 4b ustawy o zoz.

Konsekwencją powyższego uregulowania jest obowiązek przedkładania podmiotom wskazanym w art.. 43 ust. 2 ustawy o zoz także projektów uchwał korygujących wcześniejsze błędne czy niepełne rozstrzygnięcia dotyczące likwidacji publicznego zoz.

Zdaniem Sądu z żadnego przepisu ustawy o zoz nie wynika bowiem, że podmioty wskazane w art.. 43 ust. 2 ustawy o zoz tracą prawo opiniowania uchwały dotyczącej likwidacji zoz, jeżeli we wcześniej przedłożonym mu projekcie uchwały w tym przedmiocie nie dostrzegły braku któregoś z elementów wymaganych przez art. 60 ust. 4b ustawy o zoz.

Przepis nakładający obowiązek przedłożenia wojewodzie i innym wskazanym w tym przepisie podmiotom projektu o likwidacji zoz jest przepisem regulującym procedurę podejmowania uchwały. Jego naruszenie polegające na zaniechaniu przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania w sposób istotny narusza prawo, gdyż pozbawia organy opiniujące możliwości wykonania ich uprawnień, tj. w przedmiotowej sprawie pozbawia go możliwości wypowiedzenia się, czy zasadnie przyjęto taką a nie inną datę zakończenia czynności likwidacyjnych publicznego zoz, w szczególności mając na względzie potrzebę zapewnienia mieszkańcom świadczeń zdrowotnych (patrz prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 375/06 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA).

Stąd też – zdaniem Sądu - nie przedłożenie przedmiotowej uchwały do zaopiniowania Wojewodzie, ani innym podmiotom wskazanym w art.. 43 ust. 2 ustawy o zoz, stanowi istotne naruszenie prawa w zakresie procedury podejmowania tej uchwały.

Nieprawdziwe jest twierdzenie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że "nie ulega wątpliwości, że zwrócono się o wyrażenie opinii do właściwych jednostek samorządu terytorialnego (...), co do uchwały z dnia [...] r. (...)", albowiem pismo do Przewodniczącego Rady Powiatu [...] (sprokurowane zawiadomieniem Wojewody o wszczęciu procedury nadzorczej) o zaopiniowanie projektu uchwały wysłano dopiero 8 dni po uchwaleniu tej uchwały, a zatem po zakończeniu procesu opiniowania uchwały z dnia [...] r., który to proces opiniowania zakończył się najpóźniej w chwili podjęcia uchwały w dniu [...] r.. Na marginesie można w tej kwestii wskazać, że niezrozumiałym jest dlaczego organ gminy w procesie uchwalania poprzedniej uchwały dotyczącej likwidacji zoz (uchwały z dnia [...] r.) zwrócił się o jej zaopiniowanie tylko do niektórych gmin sąsiadujących z K. (Z., T. i L.). Z informacji zawartych w na stronie internetowej - www. bip. [...]pl – wynika bowiem, ze gmina ta graniczy nie tylko z gminami Z., T. i L., lecz także z gminami P. i W.. Skoro zatem założono, że mieszkańcy sąsiednich gmin także korzystają z usług publicznego zoz (na co wskazywali skarżący, a organ temu nie zaprzeczył), to wydaje się, iż przyjmując to kryterium należało o zaopiniowanie uchwały zwrócić się do wszystkich sąsiednich gmin, nie zaś – przy przyjęciu niezrozumiałego "klucza" - wyróżniać tylko niektóre z tych gmin (Rada Gminy w odpowiedzi na skargę w ogóle nie odniosła się do zarzutu pominięcia w procesie opiniodawczym gmin P. i W.). Skoro tak, to uprawniony jest pogląd, że także – nie będąca przedmiotem niniejszych rozważań – uchwała z dnia [...] r. została podjęta z istotnym naruszeniem procedury opiniodawczej przewidzianej w art. 43 ust. 2 ustawy o zoz, Niejako koronnym argumentem, że rada wadliwie przeprowadziła tryb opiniodawczy w stosunku do uchwały z dnia [...] r. jest okoliczność, że po otrzymaniu od Wojewody pisma kwestionującego prawidłowość przeprowadzenia trybu opiniodawczego uchyliła z tego powodu tą uchwałę - uchwałą z dnia [...] r. Nr [...].

Godzi się także zaznaczyć, że przed podjęciem przedmiotowej uchwały z dnia [...] r. Przewodniczący Rady Gminy K. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Powiatu [...] o zaopiniowanie projektu uchwały dotyczącego likwidacji publicznego zoz, załączając do tegoż pisma projekt uchwały, gdzie w § 5 ust. 1 mowa jest o dacie "[...] r.", gdy tymczasem już uchwała z dnia [...] r. w § 5 ust. 1 posługuje się terminem późniejszym - "[...] r.", zaś przedmiotowa uchwała w § 5 ust. 1 wskazuje jeszcze inny termin, a mianowicie "[...] r.". Wobec tego ponownie należy podkreślić, iż celem unormowania z art. 43 ust. 2 ustawy o zoz jest właśnie umożliwienie ustosunkowania się, opiniowania zamiaru likwidacji, zaś warunkiem udzielenia stosownej opinii jest posiadanie przez uprawnione podmioty wszechstronnej i rzetelnej informacji w przedmiotowej kwestii likwidacji. W rozpoznawanej sprawie przedstawiony Radzie Powiatu [...] projekt uchwały likwidacyjnej nie odpowiadał zatem powyższym kryteriom, stąd też ewentualnie udzielona opinia przez wskazany podmiot mogła być wadliwa.

W treści art. 60 ust. 4b ustawy o zoz ustawodawca bardzo szczegółowo określił elementy, które pozostają do uregulowania przez organ podejmujący stosowną uchwałę o likwidacji, a co za tym idzie nie mogą być one określone ogólnikowo (lakoniczne).

Zgodnie z art. 60 ust. 4b pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej obligatoryjnym elementem uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej jest określenie sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi. Przez sposób zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi należy rozumieć np. sprzedaż lub ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego. Tryb zaś to określenie procedury, na podstawie której zostaną wyłonione podmioty, na rzecz których zadysponowane zostaną te składniki (patrz komentarz do art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej - Dercz Maciej, Rek Tomasz ABC 2007).

W przedmiocie składników materialnych przedmiotowa uchwała zawiera ogólne stwierdzenia, poprzez ogólne ujęcie formy działania, dające swobodę w realizacji. W regulacji § 4 ust. 1 uchwały stanowi się, że budynek stanowiący własność Gminy oddać w dzierżawę pod inną działalność z preferencją usług opiekuńczo – medycznych (ust. 1 a), zaś majątek ruchomy stanowiący własność likwidowanej placówki – sprzedać lub "zagospodarować w inny sposób" (ust. 1 b). Stąd też – zdaniem Sądu - w przywołanym zapisie uchwały brak jest określeń, sformułowań precyzyjnych, nie ma żadnych kryteriów, np. co do wartości, brak jest obwarowań czy też wykazu, aby nie dopuszczać do uznaniowości, w zakresie zadysponowania składnikami.

Także ogólne, przywołane w uchwale (§ 4 ust. 2) stwierdzenie w przedmiocie określenia "zakresu praw i obowiązków" o których mowa art. 60 ust. 4b pkt 4 ustawy o zoz, nie jest wypełnieniem zapisu, lecz stanowi repetycję unormowania ustawowego z ust. 6 art. 60 ustawy o zoz, stanowiącego, iż zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zoz po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem taka sytuacja następuje z mocy prawa, a nie z woli organu. W tej mierze wskazać przyjdzie, że przepisy gminne nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Taki sposób prowadzenia działalności legislacyjnej – powielanie w uchwale rozstrzygnięć, które następują z mocy prawa – jest również istotnym naruszeniem prawa.

Zasadny jest zatem zarzut , że sporna uchwała została podjęta z naruszeniem norm przepisów - art. 43 ust. 2 i art. 60 ust. 4b pkt 3 i 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Wobec powyższego, stwierdzić trzeba, że naruszenie przewidzianego ustawą z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, trybu likwidacji publicznego zoz stanowi istotne naruszenie prawa i jest przesłanką do stwierdzenia nieważności tej uchwały., Stąd też - w tej sytuacji - zbędne jest dla wyniku sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, czynienie rozważań nad dalszymi wskazanymi w skardze naruszeniami prawa, którymi według skarżących dotknięta jest przedmiotowa uchwała.

Ze względu na powyższe wady prawne zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.) Sąd orzekł, jak w pkt. 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji zapadło w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.