Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1935/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2 art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 30 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w Gdańsku oraz Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 684/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 684/12, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni, z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Pismem z dnia 28 stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z samowolnym ustawieniem przez Z. M. na działce nr [...] przy ul. S. w Gdyni kontenera gastronomicznego.

W wyniku oględzin, przeprowadzonych w dniu 17 marca 2011 r., organ ustalił, że na terenie działki nr [...] zlokalizowany jest obiekt budowlany o konstrukcji stalowej o wymiarach 7,50 x 2,50 m, ustawiony na bloczkach betonowych i krawędziach drewnianych. Przedmiotowy obiekt użytkowany jest jako pawilon gastronomiczny. Obiekt posiada przyłącza elektryczne i wodno – kanalizacyjne. Do protokołu z oględzin Z. M. złożyła oświadczenie, że obiekt użytkuje od około 5 lat, a jego właścicielką jest od października 2010 r. Według jej wiedzy, poprzednim właścicielami byli A. i M. R., a obiekt znajduje się w tym samym miejscu od 15 lat. Skarżąca oświadczyła również, że nie posiada żadnych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę, dotyczących postawienia przedmiotowego budynku na terenie działki nr [...] przy ul. S. w Gdyni. Ponadto wskazała, że w styczniu 2011 r. wykonała roboty polegające na wymianie okien, podłóg i płyt osłonowych pawilonu bez naruszenia jego konstrukcji, z wyjątkiem dachu, który został wymieniony i na wykonanie tych robót również nie uzyskała pozwolenia na budowę, nie dokonała także ich zgłoszenia. Do protokołu z oględzin Z. M. dołączyła umowę z dnia 1 października 2010 r. zawartą z wykonawcą powyższych robót na okoliczność ich zakresu. Z umowy wynika, że oprócz ww. prac związanych z modernizacją i remontem kontenera dokonano również jego odsunięcia od istniejącego przy ul. S. budynku na około 0,5 metra.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni nałożył na inwestorkę obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 marca 2012 r.: zaświadczenia Prezydenta Miasta Gdyni o zgodności lokalizacji kontenera gastronomicznego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę uprawnioną i uzgodnionego z rzeczoznawcą ds. ppoż, rzeczoznawcą ds. higieniczno-sanitarnych oraz rzeczoznawcą ds. BHP; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni (zwany dalej "PINB") nakazał Z. M. rozbiórkę kontenera gastronomicznego z uwagi na niespełnienie w wyznaczonym terminie nałożonych na skarżącą postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. obowiązków.

Powyższa decyzja stała się ostateczna. Wprawdzie Z. M. wniosła odwołanie od ww. decyzji, jednakże Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia.

Skargę na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni wniósł o jej oddalenie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie była ocena, czy zakres zrealizowanych przez Z. M. w styczniu 2011 r. prac budowlanych mieści się w definicji "budowy" czy w definicji "robót budowlanych" podanych w art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego. Rozróżnienie to bowiem wywołuje odmienne konsekwencje w przypadku ich samowolnego zrealizowania.

Sąd stwierdził, że zakres robót, jaki inwestorka wykonała w styczniu 2011 r. wynikający z jej oświadczenia, umowy z podwykonawcą, a także dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach organu, mieści się w pojęciu budowy obiektu budowlanego. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że z treści umowy wynika, iż zakres prac obejmował: a) na bazie istniejącej konstrukcji stalowej (ramy) częściową wymianę ścian wraz ze stolarką okienną, b) renowację konstrukcji nośnej pawilonu c) wymianę zapadającego się dachu, d) naprawę i wzmocnienie podłogi, e) przełożenie drzwi vis a vis dla ułatwienia dostępu do pawilonu, f) odsunięcie pawilonu od istniejącego budynku o 0,5 metra. Dlatego, w ocenie Sądu, prawidłowo organ ocenił, że przesunięcie kontenera gastronomicznego w inne miejsce, nawet jeśli było to przesunięcie tylko o 50 cm, stanowiło budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Jak wskazał Sąd, działania te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 28 ust 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31, wprowadzających zwolnienia z tego obowiązku. Z treści art. 29 ust 1 pkt 12 ww. ustawy wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Budowa takich obiektów, zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 1 powołanej ustawy, wymaga zgłoszenia. Jednakże w świetle okoliczności przedmiotowej sprawy nie można było uznać, aby kontener gastronomiczny usytuowany na działce nr [...] przy ul. S. w Gdyni był obiektem budowlanym, o jakim mowa w powołanym art. 29 ust 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Obiekt ten nie jest bowiem ani przewidziany do rozbiórki, ani przewidziany do przeniesienia w inne miejsce. A zatem przewidziane w art. 29 ust 1 pkt 12 Prawa budowlanego wyłączenie nie mogło mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, a inwestor powinien był uzyskać przed rozpoczęciem tych robót budowlanych pozwolenie na budowę. Sąd podkreślił również, że nieposiadanie przez Z. M. przedmiotowego pozwolenia na budowę świadczyło o istnieniu samowoli budowlanej na działce nr [...] położonej przy ul. S. w Gdyni i uprawniało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Podsumowując – Sąd stwierdził, że PINB prawidłowo, po ustaleniu, że inwestor Z. M. nie posiada wymaganego prawem pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 48 ust 2 ustawy, nałożył na nią obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2012 r. dokumentów określonych w art. 48 ust 3 ww. ustawy. Z. M. w postanowieniu tym została pouczona również o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków, a także o tym, że przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów będzie traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Niesporne w sprawie jest, że pomimo upływu wskazanego w postanowieniu terminu, inwestorka nie przedstawiła wymaganych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. dokumentów. Zgodnie natomiast z treścią art. 48 ust 4 w zw. z art. 48 ust 1 Prawa budowlanego nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Ponadto Sąd wskazał, że rolą art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane jest zwalczanie samowoli budowlanej poprzez rozbiórkę obiektów zbudowanych bez wymaganego zezwolenia bez możliwości jakichkolwiek odstępstw od tej sankcji. Organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że doszło do wykonania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia, obowiązany jest w trybie powołanego przepisu nakazać jego rozbiórkę, bez możliwości badania przyczyn, dla których inwestor dopuścił się samowoli budowlanej.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: Prokurator Okręgowy w Gdańsku oraz Z. M.

Zaskarżając wyrok w całości, Prokurator jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegające na powierzchownym skontrolowaniu zaskarżonej działalności administracji publicznej, wyrażające się pominięciem w rozważaniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niekonsekwencji organu nadzoru budowlanego, który w swoim rozstrzygnięciu pominął wykonane w kontenerze przyłącza elektryczne, wodociągowe i kanalizacji sanitarnej, a opierając swe rozstrzygnięcie wyłącznie na różnicy w usytuowaniu tego obiektu w okresie przed i po wykonaniu robót budowlanych w styczniu 2011 r., - czym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił należycie podstawy swego orzeczenia i pozostawił stronę skarżącą z uzasadnionymi wątpliwościami co do poprawności wydanego wyroku;

2. art. 133 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegające na dowolnym i sprzecznym z aktami sprawy ustaleniu, że przeprowadzenie w kontenerze skonstruowanym na ramie stalowej robót budowlanych nie naruszających tej konstrukcji, lecz ją wypełniających, stanowi budowę (odbudowę) obiektu budowlanego, wskutek czego naruszono konstytucyjną zasadę jawnego rozpoznawania spraw (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i sprzecznie z art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych istotnie uchybiono obowiązkowi skontrolowania zaskarżonego aktu (pkt 2 art. 174 P.p.s.a.)

W konkluzji skargi kasacyjnej Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Natomiast Z. M. w swojej skardze kasacyjnej jako podstawy kasacyjne wskazała na:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na braku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego i rozstrzygnięciu w oparciu o niekompletny materiał dowodowy;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, jakoby przesuniecie kontenera gastronomicznego o kilkadziesiąt centymetrów w stosunku do dotychczasowego miejsca jego posadowienia stanowiło "wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu", a także aby prace, jakimi został przy tej okazji poddany kontener, wyczerpywały pojęcie "budowy obiektu", co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W konkluzji skargi kasacyjnej Z. M. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Dokonując oceny zasadności wniesionych skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skargi te nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu Prokuratora naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, zwrócić należy uwagę, że art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Według tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Przechodząc do oceny uzasadnienia powołanego wyroku według przesłanek wskazanych powyżej stwierdzić należy, że uzasadnienie to zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika dlaczego, w jego ocenie, nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

Chybiony jest także zarzut Prokuratora naruszenia art. 133 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 27.06.2014 r. II FSK 1899/12).

W rozpoznawanej sprawie nie można uznać, że Sąd I instancji przedstawił stan sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego. Odnosząc powyższe uwagi do treści samego zarzutu skargi kasacyjnej, zauważyć należało, iż skarżący kasacyjnie naruszenie wskazanych norm upatruje w szerszym zakresie niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonych przepisów.

Chybione są także zarzuty skargi kasacyjnej Z. M. w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Wszystkie istotne okoliczności, z punktu widzenia przedmiotu sporu, zostały ustalone przez organ pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwości zakres robót jaki inwestorka wykonała w 2011 r. W świetle materiału dowodowego niewątpliwe jest także, wprawdzie nieznaczne, przesunięcie kontenera gastronomicznego w inne miejsce. Trzeba też zauważyć, że skarżąca nie kwestionowała zakresu robót związanych z kontenerem na etapie postępowania administracyjnego.

Chybiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez zakwalifikowanie wykonanych robót i przesunięcia kontenera jako wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że tymczasowy obiekt budowlany może mieścić się w pojęciu obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (porównaj np. wyroki NSA: z dn. 21.12.2010 r., sygn. akt II OSK 1919/09, z dn. 21.12.2011 r., sygn. akt II OSK 1943/10, z dn. 21.12.2010 r., sygn. akt II OSK 1919/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Szczególne cechy jakimi charakteryzuje się tymczasowy obiekt budowlany nie zmieniają faktu, że zawsze będzie to obiekt budowlany, a jego wzniesienie należy kwalifikować jako budowę – wykonywanie obiektu budowlanego - w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zatem działania inwestora mające na celu przeniesienie (wzniesienie, przestawienie, przesunięcie) pawilonu kontenerowego zawierają się w pojęciu "budowa", "wykonywanie obiektu budowlanego" i ich podjęcie objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 253/11, publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Za prawidłowy należało uznać pogląd Sądu I instancji, że zakres wykonanych prac przy obiekcie kontenerowym oraz jego przesunięcie w inne miejsce było budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią powyższego przepisu przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Z powyższego wynika, że definicja budowy odnosi się do wykonywania czynności faktycznych w celu zrealizowania obiektu w określonym miejscu. Powyższe może dotyczyć takich obiektów budowlanych jak np. barakowozy, urządzenia techniczne czy kontenery (porównaj wyrok NSA z dn. 13.03.2008 r., sygn. akt II OSK 216/07, LEX nr 468752). W związku z powyższym, jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotowy obiekt kontenerowy został przesunięty i usytuowany w innym miejscu z zamiarem korzystania z niego, to powyższe należy uznać za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też również zarzut naruszenia ww. przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Nie można bowiem przyjąć, że określenie "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu" dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji, w których inwestor tworzy obiekt budowlany "od nowa". Takie twierdzenie nie znajduje swojego uzasadnienia w przepisach prawa. Nie zostało również poparte przekonującą argumentacją, zatem brak jest podstaw by odchodzić od ukształtowanej linii orzeczniczej w tym zakresie (zobacz przywoływane wyżej wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1919/09 i II OSK 216/07 czy motywy do wyroku NSA z dn. 8.03.2012 r., sygn. akt II OSK 2499/10).

W konsekwencji przyjąć należy, że inwestorka "przesuwając" przedmiotowy obiekt gastronomiczny w inne miejsce, a także wykonując wskazane powyżej prace, dokonała jego budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zaś budowa ta wymagała pozwolenia na budowę, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z treści art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem zrealizowanie przedmiotowego obiektu bez tego pozwolenia, w tych okolicznościach, zasadnie zostało uznane za samowolę budowlaną. Prawidłowo więc została wdrożona procedura określona w art. 48 Prawa budowlanego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.