Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 870/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 16 pkt 1 lit. d i pkt 65 lit. a i b, art. 216 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 1, 10 i 14, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi O. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 4 i § 4 ust. 1 załącznika nr [...] do zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy R. na rzecz O. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] grudnia 2019 r. Inne, działając na podstawie art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie podjęcia aktu - Dz. U. z 2019r., poz. 506 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego na rzece Plebance w Gminie R., w brzmieniu określonym w załączniku nr [...] do uchwały, zwanego dalej "Regulaminem". W § 2 ust. 4 Regulaminu postanowiono, że zabrania się wjeżdżania i wchodzenia na lód oraz uprawiania sportów na zamarzniętej tafli zbiornika. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 tego Regulaminu, na obszarze zbiornika wodnego obowiązuje bezwzględny zakaz żeglugi wszelkimi pojazdami mechanicznymi.

Następnie w dniu [...] września 2020 r. Inne podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany Regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego na rzece Plebance w Gminie R., uchwalając w § 1 tego aktu nowe brzmienie § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i § 6 Regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego na rzece Plebance w Gminie R., stanowiącego załącznik do ww. uchwały z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]

O. K. (zwany dalej też "OPZW", "Okręg") wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach - jednym pismem - skargi na oba ww. akty, domagając się stwierdzenia nieważności § 2 ust. 4 oraz § 4 ust. 1 Regulaminu korzystania z obszaru zbiornika wodnego na rzece Plebance w Gminie R. (stanowiącego załącznik nr [...] do ww. uchwały z dnia [...] grudnia 2019 r.) oraz § 1 ww. uchwały z dnia [...] września 2020 r., a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Strona skarżąca, powołując się na treść art. 101 ust. 1 u.s.g., podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g., poprzez brak podstawy do podejmowania przez organ uchwały wprowadzającej zasady korzystania ze zbiornika wodnego, który nie stanowi własności tej jednostki samorządu terytorialnego, lecz jest wodą płynącą i przynależy Skarbowi Państwa, a więc nie może być uznany za gminny obiekt użyteczności publicznej, zaś wszelkie ograniczenia w korzystaniu, dysponowaniu tymi wodami winny wynikać z ustawy;

2) art. 21, art. 22 pkt 3 i art. 211 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.), zwanej dalej "P.w.", poprzez wprowadzenie regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego, który jest śródlądową wodą płynącą, gdyż został urządzony na rzece Plebanka, stanowiącej własność Skarbu Państwa i przepisy ustawy nie dają kompetencji organowi stanowiącemu gminy, na terenie której znajduje się śródlądowa woda płynąca, uchwalenia regulaminu korzystania z tego zbiornika wodnego,;

3) art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), zwanej dalej "P.o.ś.", poprzez przekroczenie delegacji ustawowej uprawniającej do wprowadzenia zakazu lub ograniczeń używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, albowiem takie uprawnienia ustawodawca przyznał jedynie radzie powiatu a nie radzie gminy.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał w szczególności, że w § 2 ust. 4 oraz § 4 Regulaminu zabroniono wjeżdżania i wchodzenia na lód, uprawiania sportów na zamarzniętej tafli zbiornika oraz bezwzględnie zakazano żeglugi wszelkimi pojazdami mechanicznymi. [...] Związek Wędkarski, działający poprzez Okręgi [...] Związku Wędkarskiego, jest stowarzyszeniem działającym w oparciu o ustawę - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 1989 r. nr 20, poz. 104), Statut [...] Związku Wędkarskiego, Regulamin Amatorskiego Połowu Ryb oraz ustawę o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 1985 r. nr 21, poz. 91). Skarżący wyjaśnił, że zbiornik wodny na rzece Plebance w Gminie R. został utworzony na cieku wodnym, tj. rzece Plebanka i wody tego zbiornika są własnością Skarbu Państwa, albowiem są wodami śródlądowymi, wchodzą w skład obwodu rybackiego rzeki [...] [...], który to obwód jest dzierżawiony od Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] przez OPZW w K..

W rezultacie na zbiorniku wodnym na rzece Plebanka mają prawo uprawiać sport wędkarski członkowie [...] Związku Wędkarskiego zrzeszeni w Kołach Wędkarskich PZW na zasadach Regulaminu Amatorskiego Połowu Ryb PZW. Regulamin ten dopuszcza wędkowanie na wodach dzierżawionych przez PZW w formie wędkarstwa podlodowego tj. połów spod powierzchni zamarzniętego zbiornika wodnego czy rzeki, a także połów ze statków pływających tj. łodzi, pontonów itp. napędzanych wiosłami, silnikami elektrycznymi i spalinowymi. Nadto PZW od 2019 r. stale zarybia przedmiotowy zbiornik w ramach zarybiania Obwodu Rybackiego [...] [...] nr [...]. Zaskarżone postanowienia Regulaminu w zakresie korzystania z obszaru ww. zbiornika wodnego uniemożliwiają członkom PZW uprawianie wędkarstwa na tym zbiorniku na zasadach dopuszczonych przez Regulamin Amatorskiego Połowu Ryb i akceptowanych przez właściciela wody tj. Skarb Państwa. Tym samym OPZW w K. zrzeszający tysiące członków uprawiających wędkarstwo na wodach dzierżawionych przez PZW ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowych uchwał. Zdarzały się sytuacje, kiedy służby Gminy R., a także funkcjonariusze Policji (na skutek interwencji Gminy R.) podejmowały interwencję i usuwały wędkarzy z tafli lodowej zbiornika, a także zabraniały żeglugi po wodach zbiornika przy pomocy łodzi, nawet wiosłowych, bez żadnego mechanicznego napędu.

Skarżący podniósł, że jako podstawę prawną do podjęcia ww. uchwał Inne wskazała art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g., uprawniający radę gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zaskarżony Regulamin korzystania ze zbiornika wodnego na rzece Plebanka został zatem przyjęty jako akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Zdaniem OPZW w K., przedmiotowy zbiornik wodny stanowi śródlądową wodę płynącą w rozumieniu art. 21 i art. 22 P.w., zgodnie z którym śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na śródlądowe wody płynące oraz śródlądowe wody stojące. Śródlądowymi wodami płynącymi są wody w ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek, jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych, sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących. Natomiast zgodnie z art. 211 ust. 2 P.w. śródlądowe wody płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa.

W konsekwencji powyższego skarżący podniósł, że zbiornik na rzece Plebance jako woda płynąca stanowi własność Skarbu Państwa. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy ustawy - Prawo wodne nie uprawniają organu stanowiącego gminy do uchwalenia regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego będącego własnością Skarbu Państwa, zaś sam zbiornik wodny na rzece Plebance nie może być uznany za gminny obiekt użyteczności publicznej. Korzystanie z wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa ma charakter powszechny i wszelkie ograniczenia w korzystaniu, dysponowaniu tymi wodami winny wynikać z ustawy - Prawo wodne. Ustawa ta nie daje podstaw do podejmowania przez organ gminy uchwały wprowadzającej zasady korzystania ze zbiornika wodnego, który nie stanowi własności jednostki samorządu.

Skarżący wyjaśnił, że nie kwestionuje kompetencji Rady Miejskiej do ustalania zasad korzystania z terenu zbiornika wodnego w zakresie, w jakim zasady te nie dotyczą wody płynącej w tym zbiorniku, czyli w zakresie, w jakim nie dotyczą korzystania z powierzchni akwenu wodnego jako całości. W związku z powyższym skarga niniejsza dotyczy kwestionowania podstaw prawnych do regulacji ustalających zasady korzystania wyłącznie z wód zbiornika, tj. § 2 ust. 4 i § 4 ust. 1 Regulaminu. Wprowadzenie zaskarżonych regulacji wykracza nie tylko w sposób istotny poza upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., ale stanowi również naruszenie art. 116 ust. 1 P.o.ś., zgodnie z którym rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zatem kompetencje do wprowadzania ograniczeń używania jednostek pływających posiada rada powiatu, a nie rada gminy. Wprowadzenie postanowień § 4 ust. 1 Regulaminu nastąpiło bez podstawy prawnej.

Okręg PZW w K. dodał, że pismem z dnia 28 stycznia 2021 r. zwrócił się do Burmistrza [...] i Gminy w R. o zmianę zapisów Regulaminu, zaś organ pismem z dnia 1 marca 2021 r. odpowiedział, że nie jest planowana zmiana tego aktu.

W odpowiedzi na skargę Gmina R. wniosła o jej oddalenie, kwestionując podniesione przez Okręg zarzuty. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie kluczową kwestią jest wykazanie własności gruntów, na których znajduje się sporny zbiornik wodny. W zakresie tym organ wskazał, że zbiornik, co do którego został wprowadzony zaskarżony Regulamin wraz ze jego zmianami, znajduje się na działkach o nr ewid.[...] i [...]. Nieruchomości o nr ewid.[...] i [...] stanowią zaś własność Gminy R. zgodnie z aktem notarialnym Repertorium A [...] z dnia 28 maja 2007 r. i posiadają urządzoną Księgę Wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy w K. Wydział IV Ksiąg Wieczystych nr [...], co potwierdza uproszczony wypis z rejestru gruntów z dnia 13 października 2021 r. Nieruchomość o nr ewid.[...] ma natomiast nieuregulowany stan prawny, zgodnie z ww. uproszczonym wypisem z rejestru gruntów.

Jak podkreślił organ, zbiornik został wybudowany po uzyskaniu decyzji przez Gminę R. , która wystąpiła do Wojewody Ś. o wydanie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla zadania pn.: "Budowa zbiornika retencyjnego i zagospodarowania terenów wokół zbiornika w miejscowości R.". Wojewoda [...]i decyzją nr [...] pozwolił na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. stwierdził zaś nieważność ww. decyzji w części dotyczącej działki o nr ew. [...] z obrębu 0025 R. , wskazując że Wojewoda nie mógł zawrzeć zapisu wskazującego, iż działka ta stanowiąca wodę płynącą staje się z mocy prawa własnością Gminy R., gdyż zgodnie z art. 10 ust. 1a P.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie

orzekania) śródlądowe wody powierzchniowe stanowią własność Skarbu Państwa.

Zdaniem organu, na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. Rada miała kompetencje do wprowadzenia Regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego na rzece Plebance. Rada Miejska wprowadziła jako prawo miejscowe ww. Regulamin, wypełniając przesłanki art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez określenie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, gdyż jest właścicielem gruntów pod zalewem, co w skardze zostało pominięte.

Dalej organ wskazał odnośnie art. 116 ust. 1 P.o.ś. że w zaskarżonej uchwale brak jest zapisu dotyczącego zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych w zakresie zakazu ruchu pojazdów mechanicznych wymienionych w ww. przepisie ustawy. Zakaz ten dotyczy ruchu pojazdów mechanicznych określonych w uchwale z dnia 30 grudnia 2019 r. zmienionej uchwałą z dnia 30 września 2020 r. Stąd zarzut ten, zdaniem organu, jest chybiony.

Końcowo organ dodał, że organ nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa i nie stwierdził nieważności uchwał, w związku z czym nie zostało wydane przez Wojewodę stosowne rozstrzygnięcie nadzorcze. Wobec powyższego zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. i weszła w życie.

Zarządzeniem z dnia 10 listopada 2021 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu, działając na podstawie ustawy art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), rozdzielił skargi OPZW zawarte w jednym piśmie z dnia 25 września 2021 r. na uchwały Rady Miejskiej w R.:

- z dnia 30 grudnia 2019 r. nr [...] (sygn. akt II SA/Ke [...]),

- z dnia 30 września 2020 r. nr [...] (sygn. akt II SA/Ke [...]).

Na rozprawie w dniu 16 lutego 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i złożył wniosek o zwrot nadpłaconej kwoty wpisu sądowego od skargi podnosząc, że w tej sprawie dwukrotnie został on uiszczony.

Sąd postanowił zwrócić się do organu o nadesłanie pozwoleń wodnoprawnych dotyczących zbiornika wodnego na rzece Plebance w Gminie R., w szczególności decyzji udzielających pozwoleń wodnoprawnych wydanych przez Starostę [...]: z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] i z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] Sąd postanowił odroczyć rozprawę, a termin wyznaczyć z urzędu.

Pismem procesowym z dnia 22 lutego 2022 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z aneksu nr [...] z dnia 2 lutego 2020 r. do umowy użytkowania obwodu rybackiego rzeki [...] [...] nr [...], nr [...], zawartej pomiędzy OPZW w K. a Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody [...], na okoliczność dzierżawy między innymi zbiornika R. - A., z której ma wynikać, że zbiornik ten jest własnością Skarbu Państwa.

W dniu 3 marca 2022 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo organu z dnia 28 lutego 2022 r., za którym przesłano decyzje Starosty [...] z dnia 14 czerwca 2013 r. znak: [...] oraz z dnia 17 września 2014 r. znak: [...]

Na rozprawie w dniu 30 marca 2022 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił dowód z decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. i z dnia [...] września 2014 r. załączonych do pisma organu z 28 lutego 2022 r. oraz załączników do pisma skarżącego z 22 lutego 2022 r. Sędzia sprawozdawca poinformował pełnomocnika skarżącego o ustaleniach, że w niniejszej sprawie został uiszczony jeden wpis od skargi w kwocie 300 zł.

Pełnomocnik skarżącego poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie, analizując argumentację przedstawioną w skardze, dotyczącą uprawnienia Okręgu do wniesienia tej skargi, której zresztą organ nie oponował, nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący O. K. - w świetle treści Statutu [...] Związku Wędkarskiego, Regulaminu amatorskiego połowu ryb oraz ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2168), jak również umowy użytkowania obwodu rybackiego rzeki [...] [...] nr [...] zawartej pomiędzy OPZW w K. a Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody [...] wraz z aneksem - wykazał, że zaskarżone postanowienia naruszają interes prawny tego podmiotu. Regulacje te bezspornie bowiem uniemożliwiają członkom Okręgu uprawianie wędkarstwa na tym zbiorniku na zasadach określonych w przywołanych dokumentach. Sąd uznał zatem, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego, skoro w ramach prowadzonej działalności przez skarżacego mieści się także prawo do użytkowania obwodu rybackiego, w obrębie którego położony jest zbiornik na rzece Plebance w gminie R..

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Istotne stało się więc w tej sprawie – w świetle podniesionych w skardze zarzutów – rozstrzygnięcie kwestii charakteru przedmiotowego zbiornika, czy zbiornik ten stanowi gminny obiekt lub urządzenie użyteczności publicznej.

Z przedłożonych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę dokumentów wynika, że zbiornik, którego dotyczy zaskarżona uchwała, został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone Gminie R. mocą decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych z dnia 29 lutego 2016r., wydanej przez Wojewodę Ś.. Organ ten zezwolił Gminie na realizację zbiornika jako budowli przeciwpowodziowej. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji zezwolono na budowę przepływowego zbiornika retencyjnego wraz z infrastrukturą techniczną, który będzie miał wpływ na wyrównanie niskich przepływów na rzece Plebance. Zbiornik wraz z zagospodarowaniem terenu wokół niego ma pełnić nie tylko funkcję zabezpieczenia powodziowego, ale także funkcję rekreacyjną (promenada, plaża).

W myśl art. 16 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm. – stan prawny na datę podjęcia uchwały), dalej jako "Pr.wod.", pod pojęciem budowli przeciwpowodziowych rozumie się sztuczne zbiorniki przeciwpowodziowe wraz z obiektami związanymi z nimi technicznie i funkcjonalnie lub nieruchomościami przeznaczonymi na potrzeby ochrony przed powodzią. Z kolei stosownie do art. 16 pkt 65 lit. a i b Pr. wod., urządzenia wodne to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, jak również sztuczne zbiorniki usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami.

Nie może być zatem wątpliwości - w świetle powołanych wyżej przepisów prawa - że zbiornik na rzece Plebance jest urządzeniem wodnym, będący sztucznym zbiornikiem przeciwpowodziowym usytuowanym na wodach płynących. Wody w takim zbiorniku, w myśl art. 22 pkt 3 Pr. wod., zaliczone są do śródlądowych wód płynących.

Zasadniczo grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi stanowią własność właściciela tych wód (art. 216 ust. 1 Pr. wod.). Jednakże, jak stanowi szczególna regulacja zawarta w ustawie - Prawo wodne (art. 216 ust. 5 Pr. wod.), urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności.

Brzmienie powołanych przepisów prowadzi do konstatacji, że urządzenie wodne może stanowić przedmiot własności odrębny od gruntu, na którym się znajduje, a jego właścicielem może być inny niż Skarb Państwa podmiot, np. jednostka samorządu terytorialnego, nawet jeśli urządzenie takie znajduje się na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi. Dobitnie świadczy o tym treść art. 216 ust. 6 Pr. wod., który stanowi, że urządzenia wodne, które zostały wykonane albo są wykonywane przez Wody [...] na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi lub na będących własnością Skarbu Państwa nieruchomościach niebędących gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, stanowią własność Skarbu Państwa.

Ostatni z przywołanych przepisów został dodany do artykułu 216 z dniem 20 września 2018 r. (art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2018 poz. 1722). W uzasadnieniu projektu tej zmiany do ustawy - Prawo wodne (druk VIII.2638) wyjaśniono, że: "Proponowane rozszerzenie obecnego art. 216 ustawy - Prawo wodne o nowy ust. 6 zakłada wprowadzenie unormowania, zgodnie z którym urządzenia wodne "które zostały wykonane albo są wykonywane przez Wody [...]" zarówno na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, jak i na "będącymi własnością Skarbu Państwa nieruchomościach niebędących gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi" stanowić mają własność Skarbu Państwa. Przepis art. 216 ust. 5 ustawy - Prawo wodne przesądza, że urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części stanowią odrębny przedmiot własności od gruntów, na których się znajdują.

W ślad za tym rozwiązaniem nowy ust. 6 przypisuje Skarbowi Państwa własność określonych obiektów, które zostały wykonane albo są wykonywane przez Wody [...]."

Nie było sporu w niniejszej sprawie co do tego, że Gmina R. była inwestorem zbiornika na rzece Plebance. Gmina wykonała to urządzenie na podstawie udzielonych Gminie pozwoleń (pozwolenia na budowę i pozwoleń wodnoprawnych). Zatem - w myśl przywołanych wyżej regulacji prawnych - to Gmina R. jest właścicielem zbiornika wodnego, którego dotyczy zaskarżona uchwała. Urządzenie to służy wywiązaniu się przez Gminę z ustawowych zadań własnych - powierzonych tej jednostce samorządu terytorialnego mocą art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 10 i pkt 14 u.s.g. - z zakresu ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, a także kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych. Urządzenie to zatem stanowi mienie gminne - środki na budowę zbiornika zapewniła Gmina i bez wątpienia służy ono zaspokajaniu potrzeb mieszkańców gminy. Zbiornik na rzece Plebance jest więc urządzeniem użyteczności publicznej, co w świetle art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., powoduje, że organ stanowiący Gminy R. dysponował upoważnieniem ustawowym do określenia w drodze uchwały zasad i trybu korzystania z tego zbiornika. Takiemu upoważnieniu organu uchwałodawczego Gminy nie sprzeciwiają się regulacje ustawy - Prawo wodne z powodów podanych wyżej, skoro mocą tej ustawy rozstrzygające znaczenie ma to, który podmiot był wykonawcą urządzenia wodnego znajdującego się na wodach płynących. Nie sposób uznać, jak próbuje forsować to skarżący, że upoważnienie ustawowe Gminy uprawnia jej organ stanowiący do określenia zasad korzystania ze zbiornika, ale bez powierzchni akwenu wodnego, skoro zbiornik ten jako urządzenie wodne służy ze swej istoty gromadzeniu wody dla celów, dla których został wybudowany.

Kwestionowane skargą zapisy uchwały (jej załącznika nr [...]) dotyczą zakazu wjeżdżania i wchodzenia na lód oraz uprawiania sportów na zamarzniętej tafli zbiornika (§ 2 ust. 4) i bezwzględnego zakazu żeglugi wszelkimi pojazdami mechanicznymi na obszarze zbiornika wodnego (§ 4 ust. 1). Przywołane przepisy prawa miejscowego wprowadzają więc daleko idące, restrykcyjne ograniczenia w możliwości korzystania ze zbiornika będącego przecież obiektem publicznie dostępnym. Wymagało to od organu stanowiącego Gminy wyjaśnienia w uzasadnieniu uchwały motywów, jakimi kierował się ten organ, wprowadzając skarżone zakazy, które bezpośrednio wpływają na możliwość korzystania z tego zbiornika, także przez osoby zrzeszone w O. K.. Uzasadnienia spełniającego te wymagania zaskarżona uchwała nie posiada.

Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa z kolei zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena legalności zaskarżonej uchwały winna nastąpić z uwzględnieniem zasad Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami szczegółowymi w tym zwłaszcza zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (zob. ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r.). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem przede wszystkim z uzasadnienia uchwały.

W przypadku zaskarżonej uchwały sporządzono lakoniczne uzasadnienie, które w żadnej mierze nie wyjaśnia powodów wprowadzenia na powyższym zbiorniku kwestionowanych skargą zakazów. Skutkiem tego nie jest możliwa ocena działalności organu gminy z punktu widzenia jej zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym, co nie jest do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Powyższa ocena prawna zaskarżonych przepisów prawa miejscowego czyni jednocześnie chybionym zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 116 ust. 1 P.o.ś.

Z tych powodów Sąd ocenił, że brak uzasadnienia dla uchwalenia zaskarżonych zakazów jest istotnym naruszeniem prawa i z tego względu, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 2 ust. 4 i § 4 ust. 1 załącznika nr [...] do zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku). O kosztach orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Gminy R. na rzecz skarżącego kwotę 797 zł, na które złożyły się: wpis od skargi – 300 zł, wynagrodzenie adwokata – 480 zł (obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) i opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa - 17 zł.