Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1325/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 691/12 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy obiektów stacji paliw płynnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 691/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skargi M.Z. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy obiektów stacji paliw płynnych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "K.p.a." i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na budowie obiektów stacji paliw płynnych w T. na działce nr [...],[...] położonej przy ul. [...] ze względu na jego bezprzedmiotowość.

W toku postępowania ustalono, że na działce nr [...] usytuowane są obiekty stacji paliw płynnych takie jak: dystrybutory wraz ze zbiornikami o pojemności 12.500 litrów do sprzedaży oleju napędowego oraz dystrybutor ze zbiornikiem o pojemności 12.500 litrów do sprzedaży etyliny 95 wraz z instalacją technologiczną podziemną, wiata pełniąca funkcję zadaszenia nad dystrybutorami, punkt kasowy - przenośny pawilon usytuowanym na gruncie na bloczkach betonowych wraz z instalacją elektryczną. Z oświadczenia Z.O. wynika, iż przedmiotowa stacja paliw płynnych (etylina i olej napędowy) istniała już w momencie zakupu tejże nieruchomości, tj. w 1991 r., a poprzednim jej właścicielem była firma [...]. W roku 1995-1997 wykonano modernizację stacji poprzez rozbudowę o dwa dodatkowe dystrybutory. Jednakże, wg oświadczenia ww., ze względu na protest poprzedniego właściciela – W.S. – zdemontowano ww. zbiorniki i dystrybutory, przywracając stan poprzedni.

Nadto organ stwierdził, że w toku postępowania nie przedłożono dokumentacji dotyczącej budowy ww. obiektu. Starosta T. stwierdził, że pozwolenie takie nie było przez niego, ani poprzednio przez Kierownika Urzędu Rejonowego w T., wydawane. W zasobach archiwalnych Gminy T. także nie znaleziono informacji by takie pozwolenie na budowę stacji paliw zostało wydane. Zaś z Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego pozyskano informację, że dokumentacja dotycząca tej nieruchomości została wybrakowana.

W tej sytuacji, jak wyjaśniono, z dowodów wynika, że nie można stwierdzić, iż inwestorem był Z.O., gdyż stacja paliw istniała jeszcze przed nabyciem całej nieruchomości przez Z.O. i W.S. od Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą we W. (nabycie nieruchomości potwierdzone aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1992 r.).

Dalej organ wskazał, że na podstawie analizy zgromadzonych akt przedmiotowej sprawy ustalono, iż na działce nr [...], której wieczystymi użytkownikami są Z.O. oraz M.Z., usytuowany jest obiekt stacji paliw płynnych. W związku z brakiem możliwości ustalenia dokładnej daty budowy obiektu (z uwagi na upływ czasu dokumentacja została wybrakowana), organ - mając na względzie zgromadzony materiał dowodowy - ustalił, że obiekt powstał w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Zdaniem organu świadczyć o tym mogą między innymi zapisy z operatu szacunkowego wartości nieruchomości budowlanej [...] w T. z kwietnia 1992 r. (oględziny i pomiary inwentaryzacyjne przeprowadzone w miesiącu sierpniu 1991 r.) w którym na stronie 12 w punkcie 2.8 widnieje zapis dotyczący istnienia stacji paliw eksploatowanej przez 15 lat, cyt.: "Niezabudowana wiata stalowa z dwoma dystrybutorami oraz dwoma podziemnymi stalowymi zbiornikami każdy o pojemności 12.500 l. Obiekt eksploatowany przez 15 lat. Zużycie techniczne - 30% (...)".

Zdaniem organu stopnia powiatowego w tych okolicznościach nie można jednoznacznie stwierdzić, czy uprawniony organ i w jakiej dacie wydał stosowne pozwolenie. Wskazano jednakże, biorąc pod uwagę ww. operat szacunkowy, iż zbiorniki eksploatowane są od roku 1976. Ekspertyza Nr 100/96 z dnia [...] czerwca 1996 r. dotycząca badania, oceny i próby szczelności (próba wodna) 2 sztuki zbiorników podziemnych, jednopłaszczowych V=12,5m³ na paliwa płynne, stwierdza iż po przeprowadzonych badaniach i próbie wodnej zbiorników, wynik uznano za pozytywny, a wynik oględzin za zadawalający. Organ zwrócił też uwagę, że samowolnie wykonana stacja paliw, usytuowana przy drodze krajowej, tj. w wyeksponowanym w mieście miejscu, użytkowana wówczas przez przedsiębiorstwo państwowe, z pewnością stanowiłaby przedmiot postępowania odpowiedniego organu nadzoru. Takie postępowanie nie było prowadzone. Zatem, w ocenie organu, nie można nakładać na stronę obowiązków, które nie miałyby podstawy w zapisach norm prawnych. Organ dodał także, że przedmiotowa stacja paliw poddawana jest systematycznej kontroli państwowych jednostek odpowiedzialnych za jej stan techniczny i bezpieczeństwo. Podniósł również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w T. dla ul. [...] - wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej w T. Nr XIII/132/07 z dnia 28 grudnia 2008 r. - zakłada przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe (2MU), gdzie za usługi uznaje się między innymi obsługę komunikacji (w tym naprawę i obsługę pojazdów mechanicznych, bazy transportowe i spedycyjne). W związku z powyższym, organ uznał, że stacja paliw usytuowana na działce nr [...] posiada niezbędne dokumenty techniczne, w tym decyzje o dopuszczeniu do eksploatacji urządzeń technicznych z ustalonym jednocześnie dozorem ograniczonym. Obszar, na jakim znajduje się ww. obiekt jest obszarem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, zatem stwierdzić można, że jej stan jest zgodny z przepisami.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że zaszła podstawa do umorzenia postępowania.

Na skutek wniesionego przez M.Z. odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał na istotne w sprawie okoliczności faktyczne, w tym informacje wynikające z operatu szacunkowego wartości nieruchomości budowlanej [...] autorstwa B.B. oraz z wyceny szacunkowej wartości nieruchomości sporządzonej przez J.K. w lutym 1991 r. i podniósł, że dane zawarte w tym dokumentach świadczą o istnieniu już co najmniej od lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku dwóch obiektów stacji paliw (zbiorniki wraz z dystrybutorami) na przedmiotowej nieruchomości. Nadto organ wyjaśnił, że dopiero ustawa z 1994 r. Prawo budowlane w art. 63 w zw. z art. 60 ustawy Prawo budowlane nałożyła na inwestora obowiązek przechowywania dokumentacji obejmującej między innymi budowę obiektu.

Zaś mając na uwadze ustalenia dokonane w sprawie organ odwoławczy podniósł, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że istniejący od co najmniej siedemdziesiątych lat XX wieku obiekt (stacja paliw) jest samowolą budowlaną, przy czym zarówno organ stopnia powiatowego jak i organ wojewódzki nie mogą wysnuwać wniosków co do samowoli budowlanej na podstawie okoliczności braku dokumentacji, która datowana jest na tak odległe lata i co do której inwestor nie miał obowiązku przechowywania. Nie sposób ustalić nawet kto był inwestorem przedmiotowych robót. Powyższe – zdaniem organu orzekającego – wyklucza możliwość stwierdzenia samowoli budowlanej, a tym samym zasadność dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji merytorycznej w sprawie.

Poza tym wskazano, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia legalności wybudowania przedmiotowej stacji, której nie można utożsamiać ze wskazywanymi przez M.Z. robotami, które polegały prawdopodobnie na rozbudowie stacji w późniejszym okresie. Zatem brak jest podstaw prawnych do badania tych kwestii w niniejszym postępowaniu. Organ zwrócił też uwagę na wydaną przez Kierownika Urzędowego w T. decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. nakazującą Z.O. rozbiórkę dwóch podziemnych zbiorników na paliwo płynne.

Reasumując powyższe rozważania organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. prawidłowo przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie, w toku którego wydano postanowienia dowodowe nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz [...] z dnia [...] marca 2011 r. Zaś zebrany materiał dowodowy świadczy o zasadności zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie samowolnej budowy obiektów stacji paliw płynnych usytuowanych na działce nr [...].

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował M.Z. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto o uchylenie postanowień organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] i z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], a także o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji w celu jej merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W petitum skargi skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. i art. 7, art. 75 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 140 K.p.a.; art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 K.p.a. w z zw. z art. § 74 ust. 1 i ust. 2 oraz § 75 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 września 2001 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego, jakim powinny odpowiadać zbiorniki bezciśnieniowe, przeznaczone do magazynowania materiałów ciekłych zapalnych (Dz. U. Nr 113, poz. 1211); art. 71 § 1, art. 84 § 1, art. 15 w zw. z art. 140 i art. 136 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stwierdzona przez organy bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w sprawie odnosiła się do istniejących na działce nr ewid. [...] obiektów stacji paliw płynnych. Postępowanie nie dotyczyło robót budowlanych, które należałoby kwalifikować jako rozbudowę przedmiotowej stacji paliw płynnych. Czynności wyjaśniające podjęte w postępowaniu instancyjnym pozwoliły stwierdzić, że obiekty te istniały już w latach siedemdziesiątych dwudziestego wieku. Wskazuje na to, w ocenie Sądu, przede wszystkim operat szacunkowy wartości nieruchomości budowlanej [...] poprzedniego dysponenta przedmiotowej stacji oraz wycena szacunkowa wartości nieruchomości sporządzona w lutym 1991 r. Jednocześnie – jak zasadnie, zdaniem Sądu, podkreślały w uzasadnieniach podjętych orzeczeń organy właściwe instancyjnie – postępowanie prowadzone w tej sprawie nie dostarczyło podstaw do uznania, iż przedmiotowe obiekty zrealizowano w ramach samowoli budowlanej. Istotne jest również, że właściwe miejscowo organy administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z udzieloną informacją, nie dysponują żadnymi dokumentami, które mogłyby stanowić wiarygodną podstawę ustaleń w tym zakresie.

W ocenie Sądu czynności podjęte przez organ właściwy w rozpoznawanej sprawie, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje, nie doprowadziły do dokonania takich ustaleń faktycznych, które umożliwiłyby organowi administracji publicznej zastosowanie – w sposób legalny – dyspozycji uwzględnionej w normie prawa materialnego, istniejącej w obowiązującym porządku prawnym. Konsekwencją braku możliwości merytorycznego orzekania w sprawie przez organ nadzoru budowlanego była konieczność zakończenia postępowania w inny sposób, tzn. poprzez orzeczenie niemerytoryczne, czyli umarzające postępowanie.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa stosownie do przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesioną skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący M.Z., kwestionując przedmiotowe orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 134 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie kontroli działalności organu odwoławczego, a także organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, pod względem zgodności ich działalności z prawem, w konsekwencji poprzez niewzięcie pod uwagę przesłanki z normy art. 81 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także niewzięcie pod uwagę wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawalnej sprawie niezależnie od żądań i wniosków przedstawianych uprzednio w odwołaniu i następnie w skardze, a także przez niewłaściwe niewzięcie i niezastosowanie przesłanki przepisu art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasady konstytucyjnej ochrony prawa własności, w tym poprzez wadliwe uznanie, że tak sąd administracyjny jak i organy nadzoru budowlanego mogą ingerować w sferę stosunków cywilnoprawnych, do których należy postępowanie w sprawie nabycia spadku, w wyniku którego spadkobierca, tj. skarżący w niniejszej sprawie, uzyskał uprawnienia do nabycia praw majątkowych po zmarłym W.S., gdy nabycie praw majątkowych do spadku zależy od woli osoby uprawnionej (skarżącego w niniejszej sprawie) do nabycia spadku i w żadnym razie nie może wynikać z działań organów nadzoru budowlanego ani też sądu administracyjnego (pierwsza instancja) - wynikających z zakresu ich uprawnień;

2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 134 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie kontroli działalności organu odwoławczego, a także organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji - pod względem zgodności ich działalności z prawem - w konsekwencji poprzez niewłaściwe niewzięcie pod uwagę przesłanki z normy art. 81 ust. 1 pkt 1 art. 83 i art. 83c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w celu kontrolnego ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, mającego stanowić odpowiedź, że w zakresie działania organu nadzoru budowlanego mieści się orzekanie w niniejszej sprawie przez wydanie: po pierwsze - postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. opartego na przepisie art. 123 K.p.a. oraz art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po drugie: postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. opartego na przepisie art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 50 § 1 K.p.a., po trzecie: wezwania z dnia 14 września 2011 r. (sygn. akt [...]) opartego na przepisie art. 9 w zw. z art. 50 § 1 K.p.a. (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po czwarte: decyzji z dnia [...] maja 2012 r. opartej na przepisie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.);

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odstąpienie od wydania wyroku na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy;

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania lub uchylenia zaskarżonego wyroku jak i kontrolowanej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji ją poprzedzającej. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu zawarto obszerną argumentację na poparcie ww. zarzutów.

Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. uczestnik postępowania Z.O. wniósł o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek podjętego rozstrzygnięcia na początek zauważyć należy, iż skarga kasacyjna we wstępnej części wskazuje na oparcie jej o zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.), gdy tymczasem przywołane w skardze kasacyjnej zostały trzy zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zarzut numer 3 na stronie 5 skargi kasacyjnej oznaczony został błędnie jako zarzut nr 4), które to powiązane zostały ze wskazanymi tam przepisami prawa materialnego. Przy czym nie są to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, samoistne zarzuty naruszenia prawa materialnego o czym świadczy konstrukcja tych zarzutów, przede wszystkim akcentująca, zdaniem strony, wadliwie wykonaną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Stosownie do dyspozycji § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czynią to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. A zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne oparta jest na kryterium zgodności z prawem działań lub zaniechań organów administracji publicznej.

Zakres działania sądów administracyjnych określony został w art. 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 tego przepisu sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają zarówno decyzje administracyjne jak i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty - § 2 pkt 1 i 2 tej normy.

Z kolei norma art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami – porównaj wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04, publikowany w zbiorze LEX nr 183144. Przepis ten obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Jednakże brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy obiektów stacji paliw płynnych i uczynił to w granicach tej sprawy, przedstawiając niezbędną ocenę tej kontroli w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w rozpoznawanej sprawie na wniosek skarżącego z dnia 22 stycznia 2010 r. (uzupełniony kolejnymi pismami) organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie w sprawie samowolnej budowy obiektów stacji paliw płynnych (dwa dystrybutory ze zbiornikami na olej napędowy oraz etylinę 95 wraz z instalacją technologiczną podziemną oraz wiatą pełniącą funkcję zadaszenia nad dystrybutorami) na terenie działki nr [...],[...] w T. przy ul. [...].

Niezbędnym elementem tego postępowania było zatem ustalenie, czy rzeczywiście badany obiekt budowlany został wzniesiony bez pozwolenia na budowę. Jednocześnie podejmowane działania procesowe nakazywały doprowadzić również do ustalenia kiedy zakończono budowę obiektu budowlanego, stanowiącego przedmiot postępowania. Okoliczność ta była istotna po pierwsze, z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane, po wtóre, ze względu na art. 60 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W pierwszym przypadku chodzi o to, jakie przepisy mają zastosowanie, w drugim natomiast, czy na właścicielu obiektu budowlanego ciąży obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów dotyczących budowy. Trzeba bowiem mieć na względzie, że skoro ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane nie zawierała odpowiednika art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., to obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Okoliczność ta jest istotna z tego względu, że inaczej należy oceniać postępowanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do ustalenia, czy do budowy obiektu budowlanego doszło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi bowiem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Dlatego też istotne było, w ramach tego postępowania, ustalenie przez organy kiedy doszło do zakończenia budowy obiektu budowlanego objętego postępowaniem w sprawie samowoli budowlanej.

W tej sprawie ponad wszelką wątpliwość ustalono, że budowa stacji paliw została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., a co najmniej w latach siedemdziesiątych XX wieku. Zobowiązując prawidłowo współwłaścicieli spornego terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa stacja paliw, do przedstawienia niezbędnych dokumentów (patrz postanowienie PINB w T. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.) ustalono, iż nie posiadają oni pozwolenia na budowę tego obiektu budowlanego. Nie oznaczało to jednak, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, natomiast organy administracji, co obrazują akta sprawy, podjęły działania mające na celu ustalenie, kiedy takie pozwolenie zostało wydane. Po ustaleniu, że na właścicielu obiektu budowlanego nie ciąży obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących jego budowy organ, stosownie do art. 7 K.p.a., podjął niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym czy w organach architektoniczno-budowalnych nie znajduje się pozwolenie na budowę spornej stacji. Uzyskano natomiast informację, że istniejąca dokumentacja techniczna dotycząca spornej nieruchomości, na której zlokalizowana jest przedmiotowa stacja, została wybrakowana za zgodą Archiwum Państwowego w 2000 r. Ponadto na podstawie innych dokumentów, w tym wykazania się przez stronę ważnymi przeglądami dot. stacji paliw, właściwymi decyzjami Urzędu Dozoru Technicznego zezwalającymi na eksploatację urządzeń stacji paliw płynnych, jak również w oparciu o inne dokumenty świadczące o legalnym użytkowaniu przez poprzedniego właściciela firmę [...] ww. stacji paliw - zasadnie uznano w tej sprawie, iż nie została ona wybudowana samowolnie. Tak też trafnie uznał to Sąd pierwszej instancji. Z tym stanowiskiem należy się w pełni zgodzić. A skoro prowadzono postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania tej stacji, w trakcie którego ustalono, iż element samowoli budowlanej w sprawie nie istnieje, to tak naprawę odpadł przedmiot postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony - brak było przesłanki przedmiotowej do dalszego prowadzenia tego postępowania. Zatem, w tych okolicznościach sprawy, jedynym dopuszczalnym sposobem zakończenia tego postępowania było umorzenie go na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowego. Przepis ten ma zastosowanie w takiej sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Właściwie zatem Sąd pierwszej instancji w swym rozważaniach konkludował, iż w konsekwencji brak możliwości merytorycznego orzekania w sprawie przez organ nadzoru budowlanego spowodował konieczność zakończenia postępowania w inny sposób, tj. poprzez orzeczenie merytoryczne, czyli umorzenie postępowania. Stanowisko to, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jest jednoznacznie prawidłowe. Poglądu tego w żaden sposób nie zmieniają zarzuty skargi kasacyjnej, które nie prowadzą do odmiennej oceny przedmiotowej sprawy.

Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zwięzłe, nie posiada rozbudowanej argumentacji, lecz nie jest wadliwe i nie narusza wskazanego w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 P.p.s.a. Norma ta zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jego konstrukcję, braki w zakresie wymogów ustawowych, nie pozwala na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Wbrew stanowisku prezentowanemu we wniesionej skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie to pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, które doprowadziło go do sformułowanej w wyroku oceny legalności zaskarżonego aktu, a w konsekwencji zastosowania konstrukcji prawnej oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Tym samym nie było podstaw do zastosowania normy pozwalającej na uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazaną w skardze kasacyjnej normę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Niewątpliwie skarżący pismem procesowym z dnia 10 grudnia 2012 r. uzupełnił zarzuty skargi, wskazując na kolejne okoliczności świadczące jego zdaniem o wadliwości decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Pismo to zawierało w niektórych przypadkach powołanie tych samych norm prawa procesowego naruszonych przez organ, a podniesionych wcześniej w skardze złożonej do Sądu, natomiast Sąd pierwszej instancji odniósł się w zaskarżonym wyroku generalnie do wszystkich zarzutów w sprawie. Skarżący kwestionuje w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tych rozszerzonych zarzutów.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Nie oznacza to jednak, że wypełniając ten nakaz sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - porównaj wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2204/11, publikowany w systemie LEX nr 1351331. Takie uzasadnienie przedstawiono w tej sprawie i to, że nie odniesiono się w szczególności do wszystkich zarzutów nie jest naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto zauważyć należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy to taki, w którym istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego, który uzasadnia istnienie choćby hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sprawie nie istnieje możliwość odmiennej oceny zaskarżonej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowości zaskarżonego wyroku nie podważa zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 pkt 1 i 83 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Przepisy te dotyczą obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego oraz właściwości rzeczowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. To właśnie w ramach tej właściwości rzeczowej prowadzono postępowanie w sprawie samowolnej budowy obiektów stacji paliw płynnych. W ramach tego postępowania, wbrew temu co podnosi skarżący, nie naruszono przepisów ustawy zasadniczej, a to art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Organy nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustaliły strony tego postępowania, w tym współwłaścicieli nieruchomości i w żadnym wypadku samodzielnie nie przesądzały problematyki własności przedmiotowej nieruchomości, ani też współwłasności spornego obiektu budowlanego, tj. stacji paliw płynnych, lecz orzekały w sprawie samowoli budowlanej opierając się na dokonanych ustaleniach. Skarżący nie kwestionuje faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości na której posadowiona jest sporna stacja paliw, lecz uważa, że nie jest współwłaścicielem tej stacji paliw, jednakże problem ten nie może być rozstrzygany w tym postępowaniu. Zatem, w tych okolicznościach sprawy, możliwe było kierowanie do współwłaścicieli nieruchomości wskazanych w skardze kasacyjnej postanowień organów nadzoru budowlanego (zarzut 2), albowiem początkowo po wykluczeniu zaistnienia przesłanek z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. podjęto w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. próbę legalizacji tej stacji, lecz czyniono to jeszcze przed ustaleniem, że została ona wybudowana legalnie. Stąd też w efekcie prawidłowo, co już wyżej podniesiono, umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej.

Dodatkowo jedynie informacyjnie w tym miejscu zauważyć należy, iż jednocześnie z przedmiotowym postępowaniem wszczęto kolejne postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie użytkowania przedmiotowego obiektu paliw płynnych usytuowanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie w sprawie samowolnego użytkowania zakończono również wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 692/12 oddalił wniesioną na tę decyzję skargę M.Z.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając zatem na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.