Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 414/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skarg G. K. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zjazdami publicznymi, placami, parkingami, drogami, dojściami i słupem reklamowym na działkach oznaczonych nr ewid. 1169/2, 1168/2, 1167/2, 1166/2, 1165/2, 1164/2, 1163/2, 2195/2, 3779/32, 3779/28, 1146, 1163/1, 1164/1, 1165/1, 1166/1, 1167/1,1168/1, 1169/1, 3779/37, 3779/36, 3779/35, 3779/34, 3779/33, 3779/31, 3779/30, 3779/25, 3779/24, 3779/44, 3779/49, 1170/1, 1170/2 i części działki 3779/50, położonych w J. L. w obrębie ulic S. i K.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: G. K., J. R., D. D., D. O. P. S., A. K., B. K., P. M., J. P. i Z. J.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w przypadku, gdy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Stanowisko co do prawidłowości zastosowania w takiej sytuacji przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest od dawna ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1997r., OPS 16/98,ONSA 1998 nr 4, poz. 119, oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1986r., III S.A. 1377/86, ONSA 1989r. nr 1, poz. 1 i z dnia 5 lipca 2006r., II OSK 942/05 ONSAiWSA 2007 nr 2, poz. 50, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 sierpnia 2010r., II SA/Bk 252/10 , LEX nr 752264.).

Organ podniósł, że jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest legitymowanie się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie.

Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (wyrok NSA w Warszawie a dnia 26 listopada 1998 r., II SA 1390/98). Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Kolegium wskazało, że przepisy regulujące zagadnienia dotyczące decyzji o warunkach zabudowy nie określają wprost, kto, poza wnioskodawcą, jest stroną w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak również nie odsyłają do stosowania przepisu art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który, w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego częściowo określa strony postępowania.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, na gruncie powołanej ustawy, stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, poza wnioskodawcą, są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Stronami tego postępowania nie są natomiast co do zasady właściciele (użytkownicy wieczyści) dalej położonych nieruchomości pozostających w granicach obszaru analizowanego, ale ewentualnie ci spośród nich, którzy mogą wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie wszczętej na wniosek Firmy T. R. M. i W. Sp.j., zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zostały doręczone wnioskodawcy - inwestorowi, właścicielom działek, na których planowana jest inwestycja oraz właścicielom działek przylegających do terenu inwestycji.

W toku prowadzonego postępowania z wnioskami o dopuszczenie do udziału w sprawie zwrócili się skarżący, którzy, jak wynika z akt sprawy, są właścicielami działek położonych w granicach obszaru analizowanego. I tak:

- G. K. jest właścicielem działki nr 3325;

- Z. J. jest właścicielką działki nr 3328;

- A. K. jest właścicielką działki nr 3323;

- P. S. jest współwłaścicielem działki nr 1430/1;

- D. D. jest właścicielką działki nr 1429/4;

- J. P. jest właścicielką działki nr 1419/2;

- B. K. jest właścicielką działki nr 1414/3.

Pozostałe osoby skarżące, tj. J. R., D. O. i P. M. nie są właścicielami działek położonych w granicach obszaru analizowanego, lecz osobami umocowanymi do reprezentowania osób legitymujących się tytułem prawnym do nieruchomości położonych w granicach obszaru analizowanego. I tak: D. O. reprezentuje U. O. P. - właścicielkę działki nr 1421/2. J. R. reprezentuje B. R. - właścicielkę działki nr 3321, a P. M. reprezentuje M. M. - właścicielkę działki nr 1426/2.

Powyższe informacje zostały uzyskane od tych osób po uprzednim skierowaniu do nich przez organ pierwszej instancji pisma z dnia 31 października 2011 r., w którym organ wezwał te osoby do podania numeru nieruchomości oraz formy władania , a także określenia, na czym polega naruszenie interesu prawnego w związku z planowaną inwestycją.

Osoby skarżące, poza wskazaniem numerów nieruchomości będących ich własnością, przedstawiły organowi swoje obawy związane z realizacją przedmiotowej inwestycji, a mianowicie wzrost ruchu drogowego samochodów osobowych i ciężarowych na nie dostosowanej do takiego ruchu drodze, posiadającej na krótkim odcinku dwa skrzyżowania oraz hałas dobiegający z tego typu obiektów oraz przylegających do niego parkingów.

Organ pierwszej instancji pismem z dnia 18 listopada 2011 r. umożliwił skarżącym zapoznanie się z aktami sprawy oraz przyznał im prawo do wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów i materiałów. Ponadto doręczył skarżącym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po weryfikacji zgromadzonych w sprawie dokumentów ustaliło, iż planowana inwestycja w postaci budowy pawilonu handlowo-usługowego należy do inwestycji, które nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z powyższym dla tego typu inwestycji nie wyznacza się strefy oddziaływania na sąsiednie działki. W takim przypadku stronami niniejszego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są, poza wnioskodawcą, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Jak wynika z mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach sprawy, stanowiącej załącznik do decyzji, działki osób skarżących nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie działek, na których planowana jest inwestycja. Są one wprawdzie położone są w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego, ale w znacznej odległości od granic planowanej inwestycji. W takiej sytuacji skarżący, aby być dopuszczeni do udziału w postępowaniu na prawach strony, powinni wykazać swój interes prawny, czyli interes chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym. Skarżący nie wskazali normy prawnej, z jakiej wywodzą ochronę swojego interesu, nie przedstawili również dowodów wskazujących na negatywne oddziaływanie inwestycji, które wyklucza normalne korzystanie z działki stanowiącej ich własność.

W ocenie Kolegium, skarżący nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem nie wykazali swojego interesu prawnego. Okoliczności przez nich podniesione świadczą tylko o naruszeniu interesu faktycznego.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli G. K. i M. M., zarzucając rażące naruszenie art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do pełnomocnika strony, co powoduje obarczenie zaskarżonej decyzji kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - tj. skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie i w związku z tym wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości.

Ponadto zarzucili:

1) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie składającym odwołanie z dnia 3 stycznia 2012 r. przymiotu stron postępowania, do czego doszło na skutek błędnej wykładni art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP jako przepisów niestanowiących materialnoprawnego źródła interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, co miało wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło do niezasadnego umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., podczas gdy - wobec doniosłości podniesionych w odwołaniu zarzutów - postępowanie odwoławcze powinno zostać zakończone decyzją merytoryczną wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a;

2) naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że to na stronie postępowania spoczywa ciężar dowodu negatywnego oddziaływania inwestycji, a w braku takiego dowodu należy orzekać w oparciu o tezę przeciwną, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego wobec braku przymiotu strony bez zbadania, czy przedmiotowa inwestycja może mieć negatywne oddziaływanie na leżące w obrębie obszaru analizowanego nieruchomości skarżących;

3) naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że warunkiem uznania za stronę postępowania nie jest obiektywne istnienie interesu prawnego - rozumianego jako obowiązywanie konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do skutecznego żądania czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby - lecz wyraźne wskazanie takiego przepisu przez stronę postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego wobec braku przymiotu strony pomimo obiektywnego istnienia interesu prawnego skarżących opartego o art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP;

4) naruszenie art. 6 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy, w której organ pierwszej instancji naruszył art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło do wydania przez Kolegium orzeczenia skutkującego ostaniem się w obrocie aktu obarczonego kwalifikowaną wadą procesową.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący podnieśli, iż zaskarżona decyzja została skierowana m.in. do J. R., D. O. i P. M. - którzy nie są stronami w sprawie. J. R. w przedmiotowej sprawie działa bowiem w imieniu i na rzecz B. B. R., D. O. reprezentuje U. O. – B. a P. M. działa w imieniu i na rzecz M. M. (stosowne pełnomocnictwa znajdują się w aktach sprawy). Fakt ten został dostrzeżony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, iż: "(...) pozostałe osoby skarżące tj. J. R., D. O. i P. M. nie są właścicielami działek położonych w granicach obszaru analizowanego, lecz osobami umocowanymi do reprezentowania osób legitymujących się tytułem prawnym do nieruchomości położonych w granicach obszaru analizowanego. Pomimo to, organ drugiej instancji, zamiast skierować przedmiotową decyzję do stron postępowania: U. O. – B., B. R. i M. M., skierował ją do ich pełnomocników: J. R., D. O. i P. M. - które to naruszenie art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a. stanowi przyczynę nieważności decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się bowiem pogląd, iż skierowanie decyzji do pełnomocnika strony względnie do organu osoby prawnej jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1992 r., V SA 494/92; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1998 r., IV SA 884/96, IV SA 885/96; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2006 r., I SA/Wa 534/06; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2007 r., I SA/Gd 517/2007).

Ponadto w skardze podniesiono, że organ drugiej instancji dokonał zawężającej wykładni pojęcia interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, przyjmując, iż wobec niezaliczenia inwestycji do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stronami przedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będą, poza wnioskodawcą, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Taka wykładnia art. 28 k.p.a. jest niedopuszczalna i stoi w sprzeczności z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych. Żaden bowiem przepis obowiązującego prawa (w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu i przestrzennym lub k.p.a.) nie zezwala na przyjęcie, iż interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy posiada jedynie taki sąsiad, który posiada prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości, a dodatkowo nieruchomość ta graniczy bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Materialnoprawną podstawą interesu prawnego odwołujących się od decyzji Burmistrza z dnia [...] są: art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II OSK 161/2009, słusznie wyjaśnił, że oddziaływania planowanej inwestycji nie można też a priori ograniczać wyłącznie do nieruchomości bezpośrednio graniczących, jak to zazwyczaj się przyjmuje na tle art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdzie bardziej precyzyjnie określono, kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają jednego konkretnego przepisu wskazującego, kto jest stroną w tym postępowaniu, dlatego też ustalenia w tym zakresie należy czynić w oparciu o kryteria wynikające z wielu różnych przepisów ustawy. Pewną wskazówką może tu być art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588), zgodnie z którym, organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Tak więc podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należałoby poszukiwać wśród właścicieli, użytkowników wieczystych, ewentualnie posiadających prawo z innych tytułów (zarząd, ograniczone prawo rzeczowe, stosunek zobowiązaniowy) do nieruchomości, położonych w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia W wyroku z dnia 8 września 2004 r., OSK 394/2004, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być w zależności od okoliczności, także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji.

Według skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do zweryfikowania, które działki bezpośrednio graniczą z terenem planowanej inwestycji oraz do sprawdzenia, czy skarżący udowodnili interes prawny, nie podejmując nawet próby wyjaśnienia i uzasadnienia, czy i dlaczego poszczególnym skarżącym przysługuje w przedmiotowej sprawie przymiot strony. Przyjmując, iż ciężar udowodnienia interesu prawnego spoczywa na stronie postępowania, Kolegium nie tylko naruszyło wskazane przepisy k.p.a., ale podważyło zasadę, iż w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa na organie.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. tutejszy Sąd, działając w oparciu o treść art. 111 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), połączył sprawy ze skargi G. K. (sygn. akt II SA/Lu 414/12) i ze skargi M. M. (sygn. akt II SA/Lu 415/12) celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt II SA/Lu 414/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi są niezasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak po stronie odwołujących się interesu prawnego w zakwestionowaniu decyzji organu pierwszej instancji.

Na wstępie za niesłuszny należy uznać zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania polegających na skierowaniu decyzji do podmiotów nie będących stronami w sprawie, który, według skarżących, obliguje do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Wbrew stanowisku zawartemu w skargach, decyzja drugoinstancyjna została skierowana do właścicieli działek nr 1421/2, nr 3321 i nr 1426/2, nie zaś do ich pełnomocników. Świadczy o tym chociażby fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji, który został zresztą przytoczony w skargach, gdzie Kolegium wskazało, że "pozostałe osoby skarżące, tj. J. R., D. O. i P. M. nie są właścicielami działek położonych w granicach obszaru analizowanego, lecz osobami umocowanymi do reprezentowania osób legitymujących się tytułem prawnym do nieruchomości położonych w granicach obszaru analizowanego. I tak: D. O. reprezentuje U. O. B. - właścicielkę działki nr 1421/2". J. R. reprezentuje B. R. - właścicielkę działki nr 3321, a P. M. reprezentuje M. M. - właścicielkę działki nr 1426/2".

Okoliczność, że w części nagłówkowej decyzji Kolegium wymieniono pełnomocników stron, którzy wnieśli w ich imieniu odwołanie, nie jest oczywiście równoznaczne z tym, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Fakt, że w nagłówku decyzji, w którym zwyczajowo określa się dane strony, do której kierowana jest decyzja, podano dane jej pełnomocnika, nie oznacza, że osoba taka uzyskała przymiot strony, o ile z treści decyzji wyraźnie wynika, iż jest to jedynie pełnomocnik strony (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 listopada 2008 r., II SA/Ol 809/08).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy podzielić stanowisko Kolegium, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy matarialnoprawną podstawą rozstrzygnięć są przepisy zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647). W związku z tym, że powołana ustawa nie zawiera regulacji określającej zakres podmiotowy postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, krąg stron tego postępowania ustala się w oparciu o treść art. 28 k.p.a.

Zatem, oprócz wnioskodawcy, stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy są tylko te podmioty, które mają interes prawny, tj. interes znajdujący oparcie w normie obowiązującego prawa. Nie ulega wątpliwości, że jeżeli wnioskodawca nie jest właścicielem bądź wieczystym użytkownikiem nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, to zarówno właściciel, jak i wieczysty użytkownik tej nieruchomości mają przymiot stron postępowania w tej sprawie, jako niewątpliwie mający interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie (zarówno bezpośrednio sąsiadujących jak i położonych w dalszej odległości), mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnych okolicznościach sprawy o ustalenie warunków zabudowy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku postępowania w tej sprawie na własny interes prawny lub obowiązek. Innymi słowy, uznanie za stronę właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wymaga wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku.

Podmioty, którym wprawdzie zależy na określonym rozstrzygnięciu sprawy, ale które nie mogą swojego stanowiska poprzeć konkretnym przepisem prawa materialnego, mają w sprawie jedynie interes faktyczny, nie podlegający ochronie w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym.

Odwołujący się nie wykazali, aby wynik postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, a więc ustalenie warunków zabudowy nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z należącymi do nich nieruchomościami, wpływał na ich prawa i obowiązki oparte na przepisach prawa materialnego. Podane przez nich okoliczności, a więc możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów w okolicy planowanej inwestycji, wskazują wyłącznie na interes faktyczny w toczącym się postępowaniu, który nie skutkuje jednak uznania ich za strony tego postępowania.

W tym miejscu należy wskazać, że uczestniczenie danej osoby w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką nabycia przez tę osobę statusu strony postępowania, jeżeli nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2001 r., I SA 2595/99, LEX nr 54752). Stąd, okoliczności, że odwołujący się w niniejszej sprawie zapoznali się z aktami organu pierwszej instancji oraz przyznano im prawo do wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów i materiałów, a ponadto doręczono im decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, nie spowodowały nabycia przez te osoby statusu strony niniejszego postępowania.

Należy również podkreślić, że okoliczność, iż nieruchomości odwołujących się znajdują się w obszarze analizowanym, w żadnym stopniu nie przesądza o posiadaniu przez nich statusu stron postępowania w sprawie, w której ten obszar został wyznaczony. Określenie tego obszaru w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie służy ustaleniu zakresu podmiotowego tego postępowania, ale, w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), ma na celu ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zatem okoliczność, że dana nieruchomość znajduje się w obrębie obszaru analizowanego, nie przesądza samo przez się, że jej właściciel, czy inny podmiot dysponujący prawem do niej, będzie stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w której taki obszar został wyznaczony.

Wbrew zarzutom skargi, właściciele bądź użytkownicy wieczyści działek, które bezpośrednio nie graniczą z terenem planowanej inwestycji, w celu złożenia odwołania od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, muszą nie tylko wykazać, że planowana inwestycja wywołuje dla nich uciążliwe skutki, ale poprzeć swoje stanowisko konkretną normą materialnego prawa administracyjnego, która tych uciążliwości dotyczy. Skoro w przedmiotowej sprawie odwołujący się nie wykazali negatywnego, uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomości, regulowanego przez przepis prawa, brak jest po ich stronie interesu prawnego do złożenia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy (por. wyroki NSA: z 28 września 2006 r., II OSK 726/06, niepubl.; z 6 marca 2007 r., II OSK 422/06, niepubl.; z 27 listopada 2007 r., II OSK 1550/06, niepubl., z 6 maja 2010 r., II OSK 727/09, niepubl.). Skarżący niesłusznie zatem zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez przerzucenie na odwołujących się ciężaru udowodnienia posiadania przez nich interesu prawnego w niniejszym postępowaniu.

Już w uchwale z dnia 25 września 1995 r., (VI SA 13/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 154) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stroną postępowania o ustalenie warunków może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ale także właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile wykażą interes prawny. Wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości.

Należy przy tym pamiętać, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego przez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki przez inwestora i wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich.

Skoro odwołujący się nie są stronami niniejszego postępowania, organowi drugiej instancji nie można również zarzucić naruszenia art. 10 k.p.a., który przyznaje określone uprawnienia jedynie podmiotom uznanym za strony postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.