Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 457/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217 § 1 i § 2, art. 218 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Maria Myślińska del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2012 r.; sygn. akt III SA/Wr 382/12 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 20 października 2011 r.; nr 9001-00000032024/11 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 24 grudnia 2009 r. [...] zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, iż w 2005 roku rozpoczęła realizację programu rolnośrodowiskowego i w dniu 1 marca 2009 r. realizowała go od ponad trzech lat.

Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2010 r. (Nr 0015-00000000128/10) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako k.p.a.), odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą odmowy jest niewypełnienie przesłanek określonych w art. 217 § 2 k.p.a.

Organ stwierdził także, iż skarżąca domaga się wydania zaświadczenia dotyczącego okoliczności, których ustalenie następuje podczas postępowania rozstrzyganego w drodze decyzji administracyjnej. Nadto, otrzymała protokół z dnia 22 grudnia 2009 r., w którym podane jest stanowisko organu zbieżne z treścią zaświadczenia, o które się ubiega.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone zażaleniem, w którym wskazano, iż wnioskodawczyni wystąpiła o wydanie zaświadczenia, ponieważ nie posiada kopii części archiwalnych dokumentów, zobowiązana jest wykazać przedmiotowe okoliczności doradcy rolnośrodowiskowemu, zaświadczenie może być dowodem w postępowaniu prowadzonym przez inny organ w sprawie jej interesów, oraz że zamierzając sprzedać swoje gospodarstwo i przekazać ciążące na niej zobowiązania, powinna móc wykazać osobie zainteresowanej kupnem stan i terminy tych zobowiązań.

Po rozstrzygnięciu kwestii właściwości miejscowej organu wyższego stopnia Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu postanowieniem z dnia 20 października 2011 r. (Nr 9001-00000032024/11) utrzymał w mocy postanowienie wydane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] w dniu 7 stycznia 2010 r.

Analizując przesłanki zawarte w art. 217 § 2 k.p.a. organ przedstawił stan sprawy, z którego wynika, iż na podstawie decyzji z dnia 22 maja 2006 r. Nr 0015-2006-000185 skarżąca otrzymała po raz pierwszy pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2004 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), co skutkowało podjęciem przez nią zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.). Skarżąca w kolejnych latach składała tzw. wnioski kontynuacyjne o otrzymanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć środowiskowych, a następnie złożyła w dniu 16 marca 2009 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Organ wskazał, iż żaden z wymienionych aktów prawnych nie nakłada obowiązku wydania zaświadczeń, w tym takiego, o które wnioskuje skarżąca.

W odniesieniu do drugiej przesłanki wskazanej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ wyjaśnił, iż treść zażalenia skarżącej wskazuje, że po jej stronie występuje interes faktyczny (niesprecyzowany), a nie interes prawny mogący skutkować wydaniem zaświadczenia. Dodatkowo organ uznał, iż obowiązek wydania zaświadczenia, wynikający z dyspozycji zawartej w art. 218 § 1 k.p.a. także nie ma zastosowania w sprawie.

Powołując art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), organ II instancji wskazał, że rozpatrzenie wniosku skarżącej o przyznanie płatności (na nowy okres programowania), a także weryfikacja i ocena materiału dowodowego związanego z żądaniem, zostanie dokonana w decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie.

Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym (w każdym jego stadium) organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Instytucja jawności postępowania stanowi potwierdzenie stanowiska organu o braku możliwości wydania wnioskowanego zaświadczenia z uwagi na fakt, iż celem art. 218 § 1 k.p.a. jest potwierdzenie w formie zaświadczenia stanu faktycznego albo stanu prawnego, co do danych, które znajdują się w posiadaniu organu, a do których strona nie ma dostępu.

Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wniosła [...], żądając uchylenia postanowień wydanych w sprawie.

Wskazała, iż domaga się wydania zaświadczenia potwierdzającego zaistnienie określonych faktów, ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu tych faktów. Wskazała, że chodzi o potwierdzenie faktów wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Skarżąca wskazała, że celem uzyskania wnioskowanego przez nią zaświadczenia jest zamiar sprzedaży gospodarstwa, a także ponowne podjęcie realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Zarzuciła także błędne przyjęcie, iż kwestia rozpoczęcia przez nią realizacji programu podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym. Organ błędnie wywodzi pozaprawne ograniczenia stosowanie art. 218 k.p.a. do danych "do których strona nie ma dostępu". Taka rozszerzająca wykładnia jest rażąco sprzeczna z treścią aktu prawa, który takich ograniczeń nie przewiduje. Dodatkowo skarżąca zarzuciła organowi, iż odmowę wydania zaświadczenia uzasadnił w niezrozumiały sposób, a ponadto prawdziwym powodem wydania takiego rozstrzygnięcia są matactwa organu oraz chęć zatajenia kłamstwa.

W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2012 r. skarżąca wskazała na rozbieżność w danych znajdujących się w rejestrze przyznanych jej płatności rolnośrodowiskowych z rejestrem wniosków przez nią złożonych. W związku z tym podniosła, że informacja będąca przedmiotem wniosku o wydanie zaświadczenia jest niezbędna dla wykazania w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż po poprawnym i nieprzerwanym zrealizowaniu trzech sezonów starego programu nabyła z mocy prawa uprawnienie do przekształcenia swego zobowiązania podjętego w ramach starego programu w zobowiązanie w ramach nowego programu. Z uwagi na powyższe skarżąca zgłosiła wniosek o zobowiązanie organu do przedstawienia pisemnej relacji ze stanu rejestrów i innych dokumentów będących w posiadaniu organów, potwierdzających bądź negujących informacje przez nią podane. Dodatkowo, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do pisemnego wyjaśnienia, czy w 2007 r. realizowany przez nią program został zerwany, czy został jedynie przedłużony w czasie i rozszerzony merytorycznie, a także o wyjaśnienie, czy wnioskowana przez nią informacja jest zgodna ze stanem faktycznym.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 382/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

W uzasadnieniu WSA wskazał, iż w myśl art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracyjny obowiązany jest do potwierdzenia faktów albo stanu prawnego tylko, gdy wynikają one z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, co do których nie ma dostępu strona. Określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu", użyte w art. 218 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. W sytuacji zaś, gdy fakty te lub stan prawny, których potwierdzenia domaga się wnioskodawca, nie są w posiadaniu organu, do którego wniesiono podanie, lub nie pozwalają one wydać wnioskodawcy zaświadczenia o żądanej przez niego treści, organ winien odmówić wydania zaświadczenia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie zachodził brak przesłanek prawnych do wydania zaświadczenia żądanej przez skarżącą treści.

Nie można wskazać normy prawa materialnego, która wymagałaby legitymowania się urzędowym zaświadczeniem, o które wnioskuje skarżąca. Obowiązek taki nie wynika zwłaszcza z przepisów dotyczących przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., czy też rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2009 r. Brak również stosownego przepisu w powołanej ustawie z dnia 7 marca 2007 r.

Tym samym w sprawie nie występują przesłanki określone w art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a. skoro w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia faktu, na który to fakt strona skarżąca powołuje się, natomiast w kwestii urzędowego potwierdzenia stanu prawnego trzeba bezsprzecznie przyjąć, że stan prawny w omawianym zakresie jest kształtowany wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, a nie stwierdzany w trybie zaświadczenia (§ 21 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2009 r.). Strona nie może domagać się - w drodze urzędowego zaświadczenia - stwierdzenia istnienia faktów prawotwórczych, których ustalenie jest przedmiotem oceny prawnej organu w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Dotyczy to istotnych elementów podmiotowych i przedmiotowych danej sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zaś okoliczności, co do których wydania urzędowego zaświadczenia domaga się strona skarżąca, mają taki charakter dla rozstrzygnięcia w sferze praw i obowiązków strony w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych.

Z rozstrzygnięć organów obu instancji wynika, że skarżąca w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest stroną w toczącym się przed organami administracji publicznej postępowaniu w sprawie o numerze 0015-69120-0015-00000008/09. W tego rodzaju sprawie, przed wydaniem decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania płatności, organ zobligowany jest m.in. do ustalenia, czy składając wniosek o przyznanie płatności, skarżąca realizowała co najmniej przez 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Skarżąca domaga się zatem wydania zaświadczenia dotyczącego okoliczności, których ustalenie następuje w postępowaniu, w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną.

Jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia urzędowo potwierdzającego te fakty lub stan prawny, musi wykazać swój interes prawny, aby takie potwierdzenie otrzymać. Skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu wskazanych przez nią faktów. Istotą interesu prawnego jest bowiem jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot, legitymujący się tym interesem, może wywodzić swoje racje. W sprawie niniejszej skarżąca nie wskazała przepisu prawa, stanowiącego podstawę jej interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia o żądanej treści.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...], zaskarżając to orzeczenie w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), poprzez błędne przyjęcie, iż o nabyciu przez skarżącą uprawnienia do przekształcenia jej zobowiązania, organ miałby rozstrzygać w bezprzedmiotowym postępowaniu w przedmiocie przyznania skarżącej płatności za 2009 r. z nowego programu, po przyznaniu skarżącej płatności wcześniejszą decyzją za ten sam rok ze starego programu;

b) art. 145 p.p.s.a. w zw. art. 217 i 218 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw.

2. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:

a) § 2 i § 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. poprzez przyjęcie, iż warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej z nowego programu jest ustalenie w postępowaniu wszczętym z wniosku rolnika o przyznanie mu płatności, czy rolnik nabył uprawnienie do przekształcenia swego zobowiązania podjętego w innym programie, w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., wskazane w § 43 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.,

b) art. 40 ust. 2 TFUE (Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) oraz art. 2 pkt. 11 i art. 11 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 poprzez przyjęcie, iż skarżąca złożyła w 2009 r. dwa oddzielne wnioski w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przyznania jej płatności za 2009 r., a kwestia nabycia przez nią uprawnienia do wcześniejszego zakończenia starego programu bez sankcji finansowych miałaby być ustalana w postępowaniu wszczętym jakoby z "drugiego pojedynczego" wniosku skarżącej o jedną płatność za 2009 r. do tych samych gruntów, które było w istocie postępowaniem bezprzedmiotowym po przyznaniu skarżącej płatności do tych samych gruntów za ten sam rok, ze starego programu,

c) art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004 poprzez przyjęcie, iż skorzystanie przez rolnika z uprawnienia tam wskazanego jest warunkiem uzyskania przez niego płatności z nowego programu oraz poprzez przyjęcie, iż wskazanego w tym przepisie zezwolenia na przekształcenie zobowiązania polskie władze krajowe mogą udzielić rolnikowi dopiero w decyzji wydanej w rok po zrealizowaniu przez niego takiego uprawnienia, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie przyznania płatności za zrealizowanie pierwszego sezonu nowego programu.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o:

1. uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu środka odwoławczego zwrócono uwagę, iż art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004 oraz jego implementacja w § 43 krajowego rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. wskazują na uprawnienie, z którego rolnik może skorzystać, a nie na obowiązek, który musiałby spełnić w celu uzyskania płatności. Aby rolnik mógł z tego uprawnienia skorzystać, wcześniej musi się o nabyciu takiego uprawnienia dowiedzieć. W celu skorzystania z uprawnienia do przekształcenia zobowiązania podjętego w ramach starego programu, należy wcześniej zapewnić rolnikowi możliwość jednoznacznego ustalenia, czy takie uprawnienie nabył.

W niniejszej sprawie, w dniu 15 marca 2009 r. skarżąca realizowała stary program nieprzerwanie i poprawnie od dnia 15 marca 2005 r., a więc od czterech lat. Dowodem na tę okoliczność były decyzje o przyznaniu jej płatności za nieprzerwane i poprawne zrealizowanie przez skarżącą programu w tych latach.

W dniu 16 marca 2009 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej płatności za poprawne zrealizowanie pierwszego sezonu nowego programu, gdyż posiadała wymaganą dokumentację i spełniła wszystkie wymogi prawne. Po uzyskaniu ustnego, nieoficjalnego pouczenia od pracownika organu, iż organ może podważać nabycie przez skarżącą uprawnienia do przekształcenia jej zobowiązania, w dniu 15 maja 2009 r. skarżąca złożyła organowi wniosek formalny z załącznikiem w postaci dodatkowego formularza wniosku o płatność stosowanego w starym programie, do akt wcześniej wszczętego postępowania, jako uzupełnienie jednego, pojedynczego wniosku o płatność, jaki rolnicy mogą złożyć w trybie art. 11 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009.

W złożonym wniosku formalnym skarżąca domagała się przyznania jej jednej płatności za 2011 r., z jednego programu, żądając rozpatrzenia sprawy płatności z nowego programu i deklarując, iż formularz wniosku stosowany w starym programie składa wyłącznie z ostrożności procesowej.

Wbrew jednoznacznie wyartykułowanej woli skarżącej, Kierownik Biura Powiatowego w [...] rozdzielił to jedno postępowanie na dwa odrębne postępowania i najpierw rozpatrzył sprawę płatności w starym programie wydając decyzję o przyznaniu skarżącej części płatności ze starego programu. W ten sposób, bez zbadania spełnienia przez skarżącą wymogu uzyskania płatności z nowego programu, Kierownik definitywnie wykluczył możliwość przyznania skarżącej płatności z nowego programu.

W tej sytuacji wydzielone postępowanie w przedmiocie płatności z nowego programu stało się bezprzedmiotowe - nic już nie zostało do rozstrzygnięcia, chociaż wniosek skarżącej z dnia 16 marca 2009 r. pozostał nierozpatrzony.

Nie zważając na zakończenie sprawy ostateczną decyzją, Kierownik wydał skarżącej bezprzedmiotową decyzję odmowną w sprawie nr 0015-69120-0015-00000008/09. W uzasadnieniu tej bezprzedmiotowej decyzji, pozornie rozstrzygającej w sprawie już rozstrzygniętej, organ wskazał na swe "ustalenia" co do nienabycia przez skarżącą uprawnienia wskazanego w art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004 oraz jego implementację w § 43 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.

Przepisy rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. nie nadają żadnemu organowi kompetencji do rozstrzygania w trybie jurysdykcyjnym o przyznaniu rolnikowi uprawnienia do przekształcenia jego zobowiązania, więc organ nie może wydać w tym zakresie rozstrzygnięcia jurysdykcyjnego.

Rolnik ma prawo dowiedzieć się przed rozpoczęciem realizacji nowego programu, czy już nabył uprawnienie do przekształcenia swego starego zobowiązania. Wydanie w tym zakresie decyzji w 2009 r. w okresie składania wniosków (15 marzec - 15 maj) było niemożliwe z powodu braku przepisu kompetencyjnego.

WSA wykluczył swoim orzeczeniem możliwość wydania rolnikowi stosownego zaświadczenia. Przy braku jakiegokolwiek trybu ujawniania rolnikowi informacji o nabyciu przez niego takiego uprawnienia w okresie składania wniosków o płatność, uznać należy, iż o spełnieniu przez rolnika kryteriów wskazanych w § 43 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. rozstrzyga Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poprzez wydanie trzech kolejnych decyzji o przyznaniu płatności za poprawne, nieprzerwane zrealizowanie trzech sezonów starego programu.

W świetle § 43 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. istnienie trzech kolejnych decyzji o przyznaniu płatności za poprawne, nieprzerwane zrealizowanie trzech sezonów starego programu jest tożsame z rozstrzygnięciem organu o realizowaniu przez rolnika programu przez 3 lata. Zarówno § 2, jak i § 43, ani też żaden inny przepis rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. nie wskazuje, aby warunkiem uzyskania przez rolnika płatności z nowego programu było skorzystanie przez niego z uprawnienia do przekształcenia zobowiązania podjętego w innym programie. Stąd też brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, iż ustalenie faktu nabycia przez rolnika tego uprawnienia miało być dokonywane przez organ w postępowaniu wszczętym z wniosku rolnika o przyznanie mu płatności z nowego programu.

Przepis § 43 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. dotyczy działania na zobowiązaniu podjętym w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., nie ma więc podstaw do badania w postępowaniu dotyczącym płatności z nowego programu, czy rolnik poprawnie wywiązał się z zobowiązania podjętego w starym programie.

W skrajnym przypadku rolnik mógł zerwać realizację starego programu i mógł rozpocząć w 2009 r. realizację na tych samych gruntach nowego programu. Prawo takiego działania nie wyklucza. Sprawa płatności z nowego programu jest więc sprawą odrębną od ewentualnego zobowiązania finansowego strony, gdyby takie zobowiązanie powstało na skutek zerwania przez rolnika realizacji starego programu.

W punkcie 8 wstępu rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 wskazano, iż aby zapewnić prawidłowe wdrożenie systemu płatności jednolitej ustanowionego w tytule III rozporządzenia (WE) nr 73/2009, państwa członkowskie powinny ustanowić system identyfikacji i rejestracji tak, by umożliwić ustalanie uprawnień do płatności oraz m.in. by umożliwić kontrole krzyżowe obszarów zadeklarowanych w systemie płatności jednolitych z uprawnieniami do płatności dostępnych dla każdego rolnika oraz w ramach różnych uprawnień do płatności.

Jeśli więc rolnik nabywa jakieś uprawnienie dotyczące płatności, to organy ARiMR zobowiązane są to rolnikowi niezwłocznie ujawnić. Niedopuszczalne jest bowiem założenie, iż najpierw rolnik ma przez rok realizować przekształcone zobowiązanie, a po roku, z uzasadnienia bezprzedmiotowej decyzji pozornej ma się dowiedzieć, co w istocie od roku realizował.

WSA słusznie wskazuje, iż w postępowaniu, w którym organ miałby badać nabycie przez rolnika uprawnienia z § 43 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., organ powinien ustalić, czy rolnik przez 3 lata realizował program rolnośrodowiskowy. Jest to istotne ustalenie, bowiem w uzasadnieniu przywołanej przez Sąd decyzji w sprawie 0015-69120-0015-00000008109, organy ARiMR badały inną okoliczność - mianowicie, czy rolnik realizował przez 3 lata niezmienione zobowiązanie. Organy nie ustaliły dotychczas, czy rolnik przez 3 lata realizował program rolnośrodowiskowy, a przecież dokładnie to jest przedmiotem wniosku skarżącej w sprawie niniejszej.

Jeśli skarżąca rzeczywiście nabyła z jakąś datą uprawnienie do przekształcenia swego zobowiązania podjętego w starym programie, to po zakończeniu tego programu z dniem 1 marca 2012 r. wszelkie zobowiązania z tym programem związane wygasły. Nie ma więc już obecnie możliwości rozstrzygania w tej sprawie o nadaniu rolnikowi uprawnienia do przekształcenia jego zobowiązania. Organ może jedynie rolnikowi ujawnić już zaistniały wcześniej fakt nabycia przez niego takiego uprawnienia z konkretną datą. Nie może być tu mowy o jakiejś niejasności, skoro program już się zakończył, a organ już wszystkie fakty z nim związane ustalił i uwiecznił w swych rejestrach.

Zgodnie z treścią art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności przewidziany w art. 18 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 jest elektronicznym rejestrem prowadzonym na poziomie państwa członkowskiego, który zapewnia, w szczególności odnośnie do kontroli krzyżowych przewidzianych w art. 28 niniejszego rozporządzenia, skuteczną identyfikowalność uprawnień do płatności.

Jeśli więc skarżąca takie uprawnienie nabyła, to organ zobowiązany był odnotować w systemie i zobowiązany był wydać stronie zaświadczenie o takim zapisie.

W trybie artykułu 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny artykuł 234 TWE) skarżąca wniosła, by Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym o wykładnię art. 40 ust 2 TFUE dotyczącego równego traktowania producentów rolnych i praw rolników do otrzymywania płatności na podstawie rozporządzenia (WE) nr 73/2009, (WE) nr 1698/2005 oraz (WE) nr 1122/2009, (WE) nr 1257/1999 i (WE) nr 817/2004, niezależnie od nabycia uprawnienia do przekształcenia wcześniejszego zobowiązania w trybie art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004, w szczególności w zakresie następujących zagadnień:

1. Czy przyjęcie przez polskie władze krajowe, iż skarżąca złożyła w 2009 r. dwa oddzielne wnioski w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przyznania jej dwóch wzajemnie wykluczających się płatności za 2009 r. do tych samych gruntów z nowego i jednocześnie ze starego programu oraz wydanie rolnikowi dwóch wykluczających się decyzji w tej sprawie i przyznanie rolnikowi jednej z tych płatności, jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE, zgodne z art. 2a rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz zgodne z art. 2 pkt. 11 i art. 11 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009?

2. Czy przyjęcie przez polskie władze krajowe, iż rolnikowi może być w jednym roku przyznana płatność do tych samych gruntów ze starego programu jedną decyzją i jednocześnie drugiej płatności z nowego programu drugą, odrębną decyzją, jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE oraz z rozporządzeniem (WE) nr 817/2004 i z art. 2 pkt. 11 i art. 11 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz zgodne z rozporządzeniem (WE) nr 817/2004?

3. Czy przyjęcie przez polskie władze krajowe, iż nabycie i zrealizowanie przez rolnika uprawnienia wskazanego w art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004 jest wymagane dla przyznania rolnikowi płatności za poprawne zrealizowanie pierwszego sezonu nowego programu, jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE oraz z rozporządzeniem (WE) nr 817/2004?

4. Czy przyjęcie przez polskie władze krajowe, iż o nabyciu przez rolnika uprawnienia wskazanego w art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004 rolnik ma być informowany rok po tym, gdy miałby rozpocząć realizację przekształconego zobowiązania, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie przyznania płatności za zrealizowanie przekształconego zobowiązania, jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE oraz z art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004?

5. Czy faktyczne rozstrzyganie przez polskie władze krajowe o odmowie przyznania rolnikowi płatności z nowego programu poprzez wcześniejsze wydanie decyzji o przyznaniu mu płatności ze starego programu, a tym samym wcześniejsze wykluczenie przyznania mu płatności z nowego programu, jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych przy realizowaniu przez rolnika uprawnienia wskazanego w art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004?

6. Czy stosowanie przez polskie władze krajowe wobec niektórych rolników innego, pozaprawnego wymogu nabycia przez rolnika uprawnienia wskazanego w art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004. (rolnik realizuje przez 3 lata program w takim samym zakresie, na podstawie niezmienionego planu), niż wymóg wskazany w § 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. (rolnik realizuje przez 3 lata program), jest zgodne z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych przy realizowaniu przez rolnika uprawnienia z art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004?

7. Czy implementacja art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004, dokonana przez polskie władze krajowe w § 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., bez wskazania jakiegokolwiek trybu informowania rolnika o nabyciu przez niego wskazanego uprawnienia przed rozpoczęciem przez rolnika realizacji przekształconego zobowiązania, przy jednoczesnym wykluczeniu w orzeczeniach polskich sądów, iż uzyskanie przez rolnika trzech kolejnych decyzji o przyznaniu mu płatności za poprawne i nieprzerwane zrealizowanie trzech kolejnych sezonów programu oznacza nabycie takiego uprawnienia przez rolnika z mocy prawa, jest zgodna z art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącym równego traktowania producentów rolnych przy realizowaniu przez rolnika uprawnienia wskazanego w art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004?

W ocenie skarżącej, rolnik może w jednym roku złożyć jeden, pojedynczy wniosek o płatność i powinien uzyskać jedną decyzję w przedmiocie jednej płatności rolnośrodowiskowej za dany rok, a przed złożeniem wniosku o płatność za 2009 r. powinien mieć zapewnione jednoznaczne ustalenie, czy już przed złożeniem wniosku nabył uprawnienie do przekształcenia swego wcześniejszego zobowiązania, aby mógł złożyć wniosek o płatność bez ryzyka poniesienia szkody z powodu błędnej implementacji prawa wspólnotowego przez polskie władze krajowe.

Jeżeli implementacja art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004 dokonana w § 43 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. nie wskazuje na ujawnienie rolnikowi nabycia przez niego tego uprawnienia poprzez wydanie decyzji w tym przedmiocie, ani nie wskazuje na ujawnienie rolnikowi nabycia przez niego tego uprawnienia poprzez wydanie rolnikowi stosownego zaświadczenia, przed datą złożenia wniosku o płatność, to jedyną interpretacją tego stanu prawnego nie powodującą przerzucenia na rolnika ryzyka i odpowiedzialności za wadliwe stanowienie prawa krajowego jest interpretacja, zgodnie z którą rolnik nabywa uprawnienie wskazane w art. 21 rozporządzenia (WE) nr 817/2004 oraz w § 43 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. z mocy prawa z dniem poprawnego i nieprzerwanego zrealizowania w swym gospodarstwie trzech kolejnych sezonów starego programu (co jest potwierdzone trzema decyzjami o przyznaniu płatności), a włączenie przez rolnika nowych działek do programu w tym czasie (owych trzech lat) nie przerywa realizacji programu, a tym samym nie przeszkadza w nabyciu przez rolnika takiego uprawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która stanowiłaby o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA we Wrocławiu.

Dalsze rozważania należy poprzedzić wskazaniem, iż niniejsza sprawa dotyczy żądania wydania zaświadczenia określonej treści, tj. potwierdzającej że w 2005 roku skarżąca kasacyjnie rozpoczęła realizację programu rolnośrodowiskowego i w dniu 1 marca 2009 r. realizowała go od ponad trzech lat.

Analizując zarzuty sformułowane w środku odwoławczym Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, iż zmierzają one w istocie nie do zakwestionowania odmowy wydania zaświadczenia określonej treści (podstaw tej odmowy w kontekście żądania), a do podważenia stanowiska organów ARiMR w istotnej dla skarżącej kwestii płatności rolnośrodowiskowej (czy należy jej się płatność z tzw. starego czy też nowego programu), jakie organy te prezentują na tle innych spraw skarżącej.

W ocenie NSA materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc - w drodze zaświadczenia - uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego.

Podkreślić także trzeba, iż przedmiotem zaświadczenia może być stan sprawy, wynikający z prowadzonych przez organ rejestrów czy ewidencji. Zaświadczenie wydaje się zatem, gdy np. fakt powstania określonych skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać, bądź niczego istotnego ustalać (ograniczenie to nie dotyczy jednak prostych wyjaśnień co do posiadanych danych).

Jeżeli - tak jak w sprawie niniejszej - okoliczności związane z powstaniem skutków prawnych są jednak niejasne albo ich istnienie budzi wątpliwości, czy też są one wręcz sporne, organ rozstrzyga o nich we właściwym postępowaniu, wydając - co do zasady - decyzję administracyjną.

W doktrynie i orzecznictwie słusznie akcentuje się zatem, iż zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani interpretacyjnego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych.

Naczelny Sąd Administracyjny ponownie zwraca uwagę, iż skarżąca domagała się przesądzenia, czy realizuje program rolnośrodowiskowy od 2005 r. i na dzień 1 marca 2009 r. realizowała go od ponad trzech lat. Okoliczność ta (w dacie orzekania przez organy w zakresie wniosku o wydanie zaświadczenia) była jednak przedmiotem innego postępowania administracyjnego (a ściślej kilku postępowań). Organy ARiMR rozstrzygały bowiem o zasadności wniosków skarżącej o przyznanie płatności na stary i nowy program rolnośrodowiskowy. W ramach tych postępowań rozstrzygane są - w sposób władczy - kwestie związane z tym, czy składając wniosek o przyznanie płatności, skarżąca realizowała co najmniej przez 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie stosownego rozporządzenia. Skarżąca domagała się więc w istocie wydania zaświadczenia dotyczącego okoliczności, których ustalenie dopiero miało nastąpić w postępowaniu, w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wskazujące, iż strona nie może domagać się - w drodze urzędowego zaświadczenia - stwierdzenia istnienia faktów prawotwórczych, których ustalenie jest przedmiotem oceny prawnej organu w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Dotyczy to istotnych elementów podmiotowych i przedmiotowych danej sprawy administracyjnej.

Reasumując, nie są zasadne zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, zmierzają bowiem - jak wykazano - do zakwestionowania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organy wydanego w innej sprawie.

NSA podkreśla, iż strona ma prawo do uzyskiwania informacji o swoim aktualnym statusie faktycznym i prawnym (np. o tym, jakie programy zgodnie z wydanymi decyzjami, realizuje, jakie wnioski składał i jak je rozpatrzono). Nie może się jednak domagać, by organ przesądzał w drodze zaświadczenia przesłanki, które będą - chociażby ewentualnie - badane w ramach innego postępowania. Charakter taki ma natomiast żądanie wskazania, czy skarżąca realizuje program rolnośrodowiskowy od ponad trzech lat. Ustalenia w tym zakresie mogą być wiążąco dokonane w decyzji przyznającej bądź odmawiającej przyznania płatności (zarówno kontynuacyjnej jak i w przypadku przejścia na nowy program).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Pomijając fakt, iż Sąd nie dostrzega takiej potrzeby, to również sformułowane pytania, z powodu braku związku z istotą rozpoznawanej sprawy, nie mogą być w niniejszym postępowaniu przedstawione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.