Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 894/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 9 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 6, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy S., po ponownym rozstrzeniu sprawy, odmówił ustalenia z wniosku P.K. warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z częścią socjalną oraz biurową (blacharstwo samochodowe, naprawa zawieszeń, spawanie tłumików, spawanie plastików, konserwacja) w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, na działkach nr ewid. 185 i 186, obręb [...] Z., gm. S. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że z uwagi na brak planu miejscowego, budowa budynku usługowego z częścią socjalną oraz biurową (blacharstwo samochodowe, naprawa zawieszeń, spawanie tłumików, spawanie plastików, konserwacja), w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, na działkach nr ewid. 185 i 186, obręb [...] Z., gm. S., wymaga ustalenia warunków zabudowy w trybie decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe, ponieważ działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co stwierdzono na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyniki analizy stanowią integralną część decyzji i uzasadnienia). W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano natomiast, m.in., iż wjazd na teren inwestycji ma się odbywać z drogi gminnej nr A, do której przylega wschodnia część przedmiotowych działek (odcinek C-D-E na załącznikach graficznych do decyzji), stanowiąca front działek objętych wnioskiem. Szerokość ustalonego w powyższy sposób frontu działki objętej wnioskiem wynosi 42 m, zatem trzykrotna szerokość frontu tej działki wynosi 126 m. W związku z powyższym, teren przyjęty do analizy obejmuje obszar po 126 m w każdym kierunku od granic ewidencyjnych działek objętych wnioskiem, z modyfikacją uwzględniającą całość istniejących zabudowań na działkach skrajnych, położonych na obrzeżach obszaru sięgającego na odległość po 126 m w każdym kierunku od granic ewidencyjnych działek objętych wnioskiem.

Wobec okoliczności, że w minimalnych granicach obszaru analizowanego nie ma choćby jednej działki sąsiedniej zabudowanej w sposób spełniający warunek "dobrego sąsiedztwa", rozważono ewentualne poszerzenie zakresu obszaru analizowanego. Wskazano także, że powiększenie obszaru analizy jest jednak całkowicie nieuzasadnione ze względu na rozmiar minimalnego obszaru analizy, którym jest odległość 126 m od granic działki, co oznacza, że analizą objęto obszar o przybliżonej długości 250 m wzdłuż drogi, z której odbywać się będzie obsługa inwestycji. Ponadto, obszar ten obejmuje swym zasięgiem reprezentatywną część przestrzeni, którą stanowi teren pomiędzy dwoma miejscowościami - strukturami zabudowy tzn.: wieś Z. oraz wieś Z. Obydwie miejscowości wykształciły czytelne granice zainwestowania, które nie "wkraczają" na teren objęty analizą. Rozszerzenie obszaru analizy oznaczałoby zatem objęcie analizą zupełnie innej struktury zabudowy niż występująca w wyznaczonym sąsiedztwie terenu inwestycji (rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zlokalizowana w sąsiedztwie drogi gminnej nr A). Zauważono również, że działka objęta wnioskiem oraz zabudowa na działkach sąsiednich jest elementem przestrzeni powstałym poza zwartymi strukturami miejscowości, tworząc w ten sposób samotnicze enklawy zabudowy, które nie mogą zostać zaliczone do zwartej struktury miejscowości sąsiednich. Zabudowa znajdująca się poza minimalnym zakresem obszaru analizy nie stworzy z terenem inwestycji w żaden sposób zwartej i dającej się racjonalnie wyodrębnić jednostki urbanistycznej. Trzeba bowiem zrozumieć, że wzajemny układ terenów zabudowanych oraz terenów otwartych (w tym przypadku z samotniczą zabudową jednorodzinną) jest jednym z najistotniejszych czynników kształtujących kompozycję urbanistyczną. Rozszerzenie obszaru analizy miałoby zatem charakter "poszukiwania sąsiedztwa", co jest niedopuszczalne. W granicach obszaru analizowanego istnieją tereny dróg (droga gminna i droga krajowa), tereny niezabudowane (rolne i leśne), oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na terenie objętym wnioskiem znajduje się dwukondygnacyjny budynek mieszkalny jednorodzinny oraz dwa parterowe budynki gospodarcze. W świetle przepisów przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych, zatem na terenie inwestycji nie ma budynku usługowego. Wnioskowany obiekt to budynek usługowy z częścią socjalną oraz biurową (blacharstwo samochodowe, naprawa zawieszeń, spawanie tłumików, spawanie plastików, konserwacja). Wnioskowana inwestycja, ze względu na swoją uciążliwość (hałas, drgania, wzmożony ruch pojazdów, emisja spalin) jest sprzeczna z zastanym sposobem zagospodarowania terenu w obszarze analizy, gdzie istnieją tereny dróg (droga gminna i droga krajowa), tereny niezabudowane (rolne i leśne), oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, której nie towarzyszy zabudowa o funkcji usługowej. W obszarze analizy mamy do czynienia z zabudową mieszkaniową jednorodzinną na działkach nr ewid: 176, 335 oraz z nieruchomością mieszkaniową jednorodzinną na działkach nr ewid.: 341, 342, 265/9. Zabudowie na działkach nr ewid. 176 i 335 towarzyszą budynki oznaczone wg mapy zasadniczej jako budynki gospodarcze, które są powiązane z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W obszarze analizy brak jest obiektów budowlanych, w których dominującą lub towarzyszącą funkcją jest funkcja usługowa, która byłaby podstawą do uznania jej za wystarczającą do spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Szczególną uwagę zwrócono na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działce nr ewid. 335, znajdującą się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji - na tej działce uciążliwości byłyby szczególnie odczuwalne. W przedstawionych okolicznościach, planowane zamierzenie budowlane jest nie do pogodzenia z istniejącą funkcją zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji, ze względu na generowane uciążliwości dla mieszkańców zabudowy sąsiedniej. Zaznaczono, że jedną z usług, która ma być oferowana w obiekcie, którego dotyczy przedmiotowy wniosek jest spawanie tłumików, co oznacza wzmożony ruch pojazdów osobowych z uszkodzonym układem wydechowym (poziom generowanego hałasu oraz zanieczyszczeń z takiego pojazdu jest wielokrotnie wyższy niż pojazdu sprawnego). Przywołane powyżej argumenty dotyczące braku sąsiedztwa oraz negatywne oddziaływanie planowanego obiektu na sąsiednią zabudowę jednoznacznie wskazują na sprzeczność projektowanej inwestycji z dotychczasową funkcją terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Wnioskowana inwestycja jest nie do pogodzenia z funkcją sąsiedniej zabudowy, poprzez negatywne oddziaływanie na warunki życia okolicznych mieszkańców. Organ uznał wobec tego, że w rozpatrywanej sprawie warunek "dobrego sąsiedztwa" określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony. Na tej podstawie organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P.K., reprezentowany przez radcę prawnego P.C. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 3 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji błędne ustalenie, że działka objęta wnioskiem nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a nadto poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji;

- naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez określenie obszaru analizowanego w sposób sprzeczny z wymogami ww. przepisu oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy, mimo braku przesłanek ku temu.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie wyjaśnia motywów zaskarżonej decyzji. Przyjęta przez organ I instancji formuła, że załącznik w postaci "analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" jest integralną częścią "uzasadnienia" jest nieprawidłowa.

Organ pomimo spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odmówił ustalenia warunków zabudowy i dokonał błędnej i zarazem dowolnej oceny materiału dowodowego z następujących przyczyn: 1. organ ustalił, że na analizowanym obszarze znajdują się dwa parterowe "budynki gospodarcze". Organ nie ujawnił w oparciu o jakie dowody poczynił te ustalenia, 2. organ nie wyjaśnił, w oparciu o jakie dowody ustalił, że w przedmiotowych obiektach budowlanych skarżący przechowuje "materiały, narzędzia, sprzęt i płody rolne" i wykorzystuje te budynki w taki właśnie sposób. Tymczasem skarżący prowadzi działalność usługową w obiekcie w sposób legalny, od ponad 16 lat i użytkuje budynki przystosowane do tej działalności. Planowana inwestycja umożliwi kontynuację funkcji, bo jej celem jest w istocie poprawienie warunków funkcjonowania istniejącego zakładu usługowego, a dowolna kwalifikacja "funkcji obiektu", jakiej dokonał organ w tym zakresie jest niedopuszczalna. Co więcej, kontrola prowadzona na posesji skarżącego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miała żadnych zastrzeżeń do prowadzonej działalności gospodarczej, która spełnia wszystkie normy. Wnioskodawca zobligowany został jedynie do dostosowania zakładu do wymogów sanitarnych typu wyodrębnienie, WC czy pomieszczenia socjalnego. Nie jest zatem prawdą, że na analizowanym terenie nie ma zabudowy o podobnym charakterze, bowiem taka zabudowa istnieje - to są właśnie budynki należące do wnioskodawcy. Istniejące na nieruchomości budynki powinny już być punktem odniesienia na analizowanym obszarze dla oceny inwestycji polegającej na budowie "budynku usługowego z częścią socjalną oraz biurową". Zdaniem strony uznanie przez organ, że poziom generowanego hałasu oraz zanieczyszczeń z pojazdów z uszkodzonym układem wydechowym jest wielokrotnie wyższy, niż z pojazdów sprawnych, ocenić należy raczej w kategoriach dywagacji, niż rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. Tymczasem obok nieruchomości skarżącego przebiega droga krajowa nr B, która w związku z ruchem pojazdów stale generuje podwyższony poziom hałasu oraz zanieczyszczenia spalinami. Zdaniem strony nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, iż nie została spełniona zasada tzw. dobrego sąsiedztwa. Organ I instancji odwołując się do tej zasady nie uzasadnił bowiem racjonalnie z jakich okoliczności faktycznych i zebranych dowodów wywodzi, iż ww. zasada zostanie przez planowaną inwestycję naruszona. Skarżący nie otrzymał stanowiska od jakiegokolwiek mieszkańca - a w szczególności od właścicieli działki nr 335 (dom naprzeciwko) - jedynej zabudowanej nieruchomości w bezpośredniej bliskości skarżącego - z którego by wynikało, że ktokolwiek sprzeciwia się planowanej inwestycji. Skarżący mieszka dłużej na przedmiotowej nieruchomości niż właściciele działki nr 335, ma z nimi dobre stosunki sąsiedzkie, a nadto omawiana działalność prowadzona przez wnioskodawcę funkcjonuje od ponad 16 lat i nigdy sąsiedzi ani okoliczni mieszkańcy nie zgłaszali w tym zakresie jakichkolwiek sprzeciwów ani protestów. Zdaniem skarżącego dokonana przez organ pierwszej instancji analiza architektoniczno-urbanistyczna w oparciu o przyjętą minimalną wartość analizowanego obszaru dla celów inwestycji, czyli trzykrotną szerokość frontu działki - tj. 126 m, jest oczywiście wadliwa. Organ nie wykazał w sposób przekonujący, dlaczego przyjął do analizy obszar minimalny. Organ bezkrytycznie pominął możliwy do przyjęcia obszar spójny i jednorodny, na którym występują duże podmioty, prowadzące od lat działalność gospodarczą na analizowanym terenie. W ocenie skarżącego organ pominął fakt, iż okoliczna istniejąca zabudowa umożliwi określenie kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji. W pobliżu analizowanego terenu działają bowiem następujące podmioty gospodarcze:

- A, Z. 14a - odległość ok. 300 m,

- B, ul. A l, S. - odległość ok. 1,5 km

- C, Z. l - odległość ok. 1 km,

- D, Z. 18 - odległość ok. 900 m,

- E, Z. 6a - odległość ok. 1.200 m,

- F, serwis, wyważanie opon, ustawianie geometrii, wymiana opon - odległość ok. 1,4 km,

- G, G. 41 a - odległość ok. 1,6 km;

Strona podkreśliła, że nie jest wiadome jaki konkretnie obszar analizy wziął pod uwagę organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję. Organ odwołał się do "reprezentatywnej przestrzeni", która stanowi teren pomiędzy dwoma miejscowościami - strukturami zabudowy, tzn. wsi Z. oraz wsi Z. Według organu "obie miejscowości wykształciły czytelne granice zainwestowania, które nie wkraczają na teren objęty analizą". Taka przesłanka nie występuje jednak w przepisach prawa. Zdaniem strony nie zasługują na aprobatę twierdzenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, iż planowana działalność usługowa musi pozostawać tożsama do istniejącej. Warunkiem dopuszczenia do realizacji danej inwestycji w ramach zasady dobrego sąsiedztwa jest jednak, by budynki czy usługi te miały charakter nieuciążliwy, a zamierzona przez skarżącego inwestycja nie jest w żadnym razie uciążliwa. Ponadto, analiza urbanistyczna ponownie nie odzwierciedla istniejącego stanu zagospodarowania nieruchomości (w tym nieruchomości objętej wnioskiem). Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z jednoczesnym wyznaczeniem innego organu niż Wójt Gminy S.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. : 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej:

- załącznika nr 1 - część graficzna decyzji (część A i B),

- załącznika nr 2 - część graficzna do analizy urbanistyczno-architektonicznej (część A i B), 2) wyznaczyło linie rozgraniczające teren inwestycji i teren działek objętych wnioskiem, na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji, 3) wyznaczyło obszar analizowany na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, 4) w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego należy mieć na względzie powiązaną z tym pojęciem konstrukcję ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, które na gruncie u.p.z.p. wskazują na harmonijne ustalenie proporcji, jaka ma być osiągnięta także przez ustalenie zasięgu obszaru analizowanego oraz miejsca w nim planowanej inwestycji. W świetle zgromadzonych akt sprawy, obszar analizowany wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem w odległości 126 m od granic ewidencyjnych działek objętych wnioskiem (3 x 42 m). Zasadnie także organ uwzględnił w całości działki zabudowane, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, gdy część danej działki znajduje się w wyznaczonym obszarze. Kolegium zauważyło, iż na załączniku graficznym do analizy, w kierunku zachodnim obszar analizowany został wyznaczony nie od granic ewidencyjnych działek, lecz od linii rozgraniczających teren inwestycji. Jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż jak wynika z map znajdujących się w aktach sprawy (datowana dnia 06.02.2019 r.) oraz z ogólnodostępnego wydruku z geoportalu powiatu [...] i województwa [...] obszar w odległości 126 m na zachód od granic terenu inwestycji stanowią grunty rolne i leśne, które nie są zabudowane. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, iż nie powinno dokonywać się rozszerzenia obszaru analizowanego. Uzasadnienia dla wyznaczenia większego obszaru analizowanego nie może bowiem stanowić podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż w pobliżu analizowanego terenu (odległość ok.: 300 m, 1,5 km, 1 km, 900 m, 1.200 m, 1,4 km, 1,6 km) działają podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Zwiększenie obszaru analizowanego w taki sposób, by objął on wymienione przez skarżącego nieruchomości pociągałoby za sobą konieczność zwiększenia promienia obszaru analizowanego o ok. 300 m, co w rozpatrywanej sprawie oznaczałoby rozszerzenie obszaru analizy celem "poszukiwania sąsiedztwa". Wbrew opinii skarżącego zapisy analizy dotyczące wielkości wyznaczonego obszaru analizowanego nie są wewnętrznie sprzeczne. Obszar analizowany został wyznaczony w odległości 126 m od granic ewidencyjnych działek objętych wnioskiem. Zatem wzdłuż drogi, z której odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji, obszar analizowany obejmie długość ok. 250 m, tj. 126 m od granicy działki nr 185 na północ i 126 m od granicy działki nr 186 na południe. Według Kolegium, organ I instancji wykazał sprzeczność przedmiotowej inwestycji z funkcją terenów i sposobem ich zagospodarowania, co znajduje oparcie w wynikach przeprowadzonej analizy zagospodarowania. Planowana inwestycja polega na budowie budynku usługowego z częścią socjalną oraz biurową (blacharstwo samochodowe, naprawa zawieszeń, spawanie tłumików, spawanie plastików, konserwacja) w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Natomiast w toku postępowania ustalono, iż w obszarze analizowanym występują jedynie tereny dróg (droga gminna i droga krajowa), tereny niezabudowane (rolne i leśne), oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W analizie wskazano, iż w obszarze analizy mamy do czynienia z zabudową mieszkaniową jednorodzinną na działkach nr ewid: 176, 335 oraz z nieruchomością mieszkaniową jednorodzinną na działkach nr ewid.: 341, 342, 265/9. Zabudowie na działkach nr ewid. 176 i 335 towarzyszą budynki oznaczone wg mapy zasadniczej jako budynki gospodarcze, które są powiązane z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Na terenie objętym wnioskiem znajduje się dwukondygnacyjny budynek mieszkalny jednorodzinny oraz dwa parterowe budynki gospodarcze. Kolegium zauważyło, że funkcja usługowa, którą skarżący zamierza wprowadzić na teren inwestycji nie współgra ze znajdującą się w obszarze analizowanym zabudową mieszkaniową. Planowana inwestycja stoi zatem w sprzeczności z dominującą funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Tym samym projektowane zamierzenie ze względu na swój charakter nie stanowi uzupełnienia dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz gruntów rolnych i leśnych. Wręcz przeciwnie połączenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej w zakresie blacharstwa samochodowego, naprawy zawieszeń, spawania tłumików, spawania plastików i konserwacji zakłóca ład przestrzenny oraz narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Ww. funkcja usługowa jest uciążliwa, jednak nie w kontekście oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, ale w kontekście relacji funkcjonalnych, estetycznych i społecznych. W obszarze analizy brak jest zatem obiektów budowlanych, których funkcja byłaby podstawą do uznania jej za wystarczającą do spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla planowanej inwestycji. Wbrew opinii skarżącego, organ I instancji nie twierdzi, iż działalność usługowa musi pozostawać tożsama do istniejącej. Wykazał jedynie, że w obszarze analizowanym w ogóle nie istnieje funkcja usługowa a planowane zamierzenie budowlane jest nie do pogodzenia z istniejącą funkcją zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji. W sąsiedztwie działek o nr ewid. 185 i 186 brak jest zabudowy usługowej, przez co nie jest możliwe ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Jak wyżej wskazano na wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tereny rolne i leśne. Oznacza to, że wnioskowana inwestycja "nie wpisuje się" w zastaną funkcję terenu na badanym obszarze. Organ podkreślił także, że jak wynika z akt sprawy, na działkach objętych wnioskiem znajdują się trzy budynki: dwa sklasyfikowane jako budynki gospodarcze oraz jeden budynek sklasyfikowany jako budynek mieszkalny. Budynek zlokalizowany od strony drogi publicznej wykorzystywany jest na cele mieszkaniowe, budynek gospodarczy zlokalizowany w części centralnej wykorzystywany jest jako warsztat mechaniki samochodowej. Budynek zlokalizowany przy północnej granicy nieruchomości stanowi obiekt o funkcji gospodarczej. Jednakże, pomimo tego, że na działce objętej postępowaniem, inwestor prowadzi od wielu lat działalność gospodarczą w zakresie blacharstwa samochodowego (na podstawie wpisu do CEIDG), z akt administracyjnych nie wynika, aby na którykolwiek z budynków na tej działce posiadał pozwolenie na taki sposób jego użytkowania. Zatem pomimo zarejestrowania działalności gospodarczej na terenie inwestycji, nie sposób uznać tej działalności za "sąsiedztwo", dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego polegające na budowie budynku usługowego z częścią socjalną oraz biurową (blacharstwo samochodowe, naprawa zawieszeń, spawanie tłumików, spawanie plastików, konserwacja). Do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa, co do której nie wykazano legalności istniejącej funkcji. Zdaniem Kolegium w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśniono wszystkie niezbędne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie i ustalenia te znalazły swoje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Kolegium zgodziło się ze skarżącym, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest lakoniczne, co oczywiście stanowi wadę w świetle wymogów ustanowionych w art. 107 § 3 K.p.a., jednak stwierdziło, że uchybienie to nie miało wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zostały naruszone podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Organ wskazał jednak, że zaskarżoną decyzję należało uchylić w części dotyczącej: załącznika nr 1 - część graficzna decyzji (część A i B) i załącznika nr 2 - część graficzna do analizy urbanistyczno-architektonicznej (część A i B). Przepis § 9 ust. 1-3 rozporządzenia stanowi, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (kopia mapy zasadniczej lub kopia mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000), w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Załączniki graficzne do decyzji zostały sporządzone bowiem na mapie, która odbiega swą treścią od mapy przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Pomimo tego, iż z ww. załączników wynika, iż zostały one sporządzone na kserokopii kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 poświadczonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę [...] w dniu 4 grudnia 2018 r. (wynika to z kopii pieczęci znajdującej się na tych mapach), to znajdują się na nich naniesienia, których brak jest na mapie stanowiącej kopię przedłożoną przez inwestora w dniu 4 grudnia 2018 r. z oryginalnymi pieczęciami. Taki stan rzeczy potwierdza również kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 poświadczona za zgodność z treścią Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 6 lutego 2019 r. i załączona w tym samym dniu do akt sprawy przez inwestora oraz dane z serwisów internetowych: https://[...].geoportal2.pl, https://geoportal.[...].pl/imap/, oraz https://geoportal.gov.pl/imap/Imgp 2.html. Z wyjaśnień organu I instancji wynika, iż widoczne na załącznikach graficznych do ww. decyzji po zachodniej stronie terenu inwestycji, numery ewidencyjne działek 125, 124/6, oraz budynek mieszkalny i budynki gospodarcze pojawiły się w wyniku błędu drukarskiego (przypadkowe nałożenie się dwóch podkładów mapowych - prawidłowego, oraz podkładu pochodzącego z innego terenu, zawierającego wzmiankowane powyżej, zbędne naniesienia). Biorąc zatem pod uwagę powyższą nieprawidłowość, zdaniem Kolegium, należało uchylić decyzję organu I instancji w tym zakresie i dołączyć do decyzji załącznik graficzny nr 1 przedstawiający linie rozgraniczające teren inwestycji, oraz załącznik graficzny nr 2 do analizy - zgodnie z aktualnym stanem zasobów mapowych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Załącznik graficzny nr 2 sporządzono na załącznikach graficznych nr 2A i 2B do analizy urbanistyczno-architektonicznej do decyzji nr [...], sporządzonych przez uprawnionego architekta, załączonych do projektu decyzji, który wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu [...] r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P.K., reprezentowany przez radcę prawnego P.C. Zaskarżonej decyzji zarzucono

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik

postępowania tj.:

1) art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie i wydanie decyzji nieprzewidzianej przepisami prawa;

2) art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art 107 § 3 K.p.a. poprzez niezastosowanie, polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełniało wymogów prawidłowego uzasadnienia;

3) art. 138 § 2 w zw. z art 136 K.p.a. poprzez niezastosowanie, a to poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do załatwienia organowi I instancji, a jednocześnie przekroczenie granic postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym i samodzielne wyjaśnienie kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia obszaru analizowanego;

4) art. 6 K.p.a. poprzez działanie nie przewidziane przepisami prawa, tj. zmianę treści dowodu przeprowadzonego przez organ I instancji w postaci części graficznej analizy architektoniczno-urbanistycznej;

5) art 77 § 1 K.p.a. i art 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji błędne ustalenie, że działki objęte wnioskiem nie spełniają wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz., 1945 z późn. zm.), nierozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie i niedokonanie oceny dowodu w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

II. naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy tj. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez określenie obszaru analizowanego w sposób sprzeczny z wymogami ww. przepisu oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1945 z późn. zm.) i w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy, mimo braku przesłanek ku temu.

Z uwagi na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz.2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W przedmiotowej sprawie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z częścią socjalną oraz biurową w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na działkach o nr ewid. 185 i 186, obręb [...] Z., gm. S. Przyczyną wydania negatywnej decyzji było niespełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa".

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miała zatem znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność przeznaczenia terenu w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a nie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa wspomniane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Warto w tym miejscu przypomnieć, że z "dobrym sąsiedztwem" będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy na terenie objętym analizą istnieje już co najmniej jeden obiekt zbliżony w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, do obiektu będącego przedmiotem wydanej w sprawie decyzji, a wyniki analizy urbanistycznej będą pozwalały na dostosowanie projektowanej zabudowy do istniejącego obiektu, jako elementu zastanego na danym terenie ładu przestrzennego.

W niniejszej sprawie za prawidłowe uznać należy ustalenie organów administracji, że w obszarze analizowanym brak jest funkcji usługowej. Podobnie jest na terenach sąsiadujących z obszarem analizowanym. O sprzeczności projektowanej inwestycji z dotychczasową funkcją terenu świadczy obecność w obszarze analizowanym jedynie terenów dróg, terenów niezabudowanych oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, spełnia wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia. W realiach niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że ustalenie, iż przesłanka dobrego sąsiedztwa nie została spełniona, było następstwem błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez ograniczenie go do trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem i tym samym doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wszak wyznaczony w odległości 126 m od granic ewidencyjnych działek objętych wnioskiem. Zatem wzdłuż drogi, z której odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji, obszar analizowany obejmował długość ok. 250 m, tj. 126 m od granicy działki nr 185 na północ i 126 m od granicy działki nr 186 na południe. Jak trafnie wskazało Kolegium uzasadnienia dla wyznaczenia większego obszaru analizowanego nie może stanowić podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż w pobliżu analizowanego terenu (odległość ok.: 300 m, 1,5 km, 1 km, 900 m, 1.200 m, 1,4 km, 1,6 km) działają podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Zwiększenie obszaru analizowanego w taki sposób, by objął on wymienione przez skarżącego nieruchomości pociągałoby za sobą konieczność zwiększenia promienia obszaru analizowanego o ok. 300 m, co w rozpatrywanej sprawie oznaczałoby rozszerzenie obszaru analizy celem "poszukiwania sąsiedztwa".

Okoliczność, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określa minimalne odległości jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego - nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie ( vide: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1299/14 – LEX nr 2116196 ).

Warto również zaznaczyć, że działki objęte wnioskiem znajdują się w pewnym wydzielonym obszarze urbanistycznym, stanowiącym pewną odrębną całość, co nie uzasadniało takiego poszerzenia obszaru analizowanego, który wkraczałby w obszar urbanistyczny niemającego związku z terenem, w którym ww. działki są położone. Jak wskazał autor analizy, argumentując niezasadność powiększenia obszaru analizy, analizą objęto reprezentatywną część przestrzeni tj. teren pomiędzy dwoma miejscowościami – strukturami zabudowy – wieś Z. i wieś Z. Rozszerzenie obszaru analizy oznaczałoby zatem objęcie analizą zupełnie innej struktury zabudowy niż występująca w wyznaczonym sąsiedztwie terenu inwestycji (rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zlokalizowana w sąsiedztwie drogi gminnej nr A). Działka objęta wnioskiem oraz zabudowa na działkach sąsiednich jest elementem przestrzeni powstałym poza zwartymi strukturami miejscowości, tworząc w ten sposób samotnicze enklawy zabudowy, które nie mogą zostać zaliczone do zwartej struktury miejscowości sąsiednich. Zabudowa znajdująca się poza minimalnym zakresem obszaru analizy nie stworzy z terenem inwestycji w żaden sposób zwartej i dającej się racjonalnie wyodrębnić jednostki urbanistycznej. Wobec powyższego podzielić należy stanowisko organów, że rozszerzenie obszaru analizy miałoby charakter "poszukiwania sąsiedztwa", co jest niedopuszczalne.

Co więcej, z akt sprawy nie wynika, aby na działce objętej wnioskiem czy też na działkach o nr 176 i 167, wskazanych przez inwestora w toku postępowania, zlokalizowane były budynki usługowe. W tym miejscu należy podkreślić, że zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo musi być zgodna z porządkiem prawnym. Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/13). Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 740/19). Słusznie uznało zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że do analizy porównawczej nie może zostać przyjęta zabudowa, co do której nie wykazano legalności istniejącej funkcji. Tak jest w przypadku budynków gospodarczych znajdujących się na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, jako że nie legitymuje się on decyzją o zmianie sposobu użytkowania któregokolwiek z tych budynków na działalność usługową. Pomimo zatem tego, że na działce objętej postępowaniem, inwestor prowadzi działalność gospodarczą w zakresie blacharstwa samochodowego (na podstawie wpisu do CEIDG), nie można uznać tej działalności za "sąsiedztwo", dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego polegające na budowie budynku usługowego z częścią socjalną oraz biurową (blacharstwo samochodowe, naprawa zawieszeń, spawanie tłumików, spawanie plastików, konserwacja).

Wobec powyższych okoliczności stwierdzić należy, że stanowisko organów administracji co do braku spełnienia "zasady dobrego sąsiedztwa" przez planowaną inwestycję jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogły wpłynąć na ocenę kwestionowanych rozstrzygnięć.

W konsekwencji za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.. W trakcie postępowania administracyjnego wyjaśniono bowiem wszystkie niezbędne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie i ustalenia te znalazły swoje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Decyzja została oparta na stanie faktycznym, dokładnie ustalonym w drodze analizy urbanistycznej oraz na podstawie informacji właściwych organów administracji.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia zasady wolności zabudowy. Wprawdzie zasada ta wynika z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak nie jest to zasada bezwzględna. Wynikające z niej uprawnienia mogą doznawać ograniczeń, między innymi z mocy przepisów ustawowych, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak już wyżej wskazano, wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymaga łącznego spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, reguluje wskazywane powyżej rozporządzenie. Przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie została w niniejszej sprawie spełniona, a zatem odmowa ustalenia warunków zabudowy nie może w takiej sytuacji naruszać art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ani ww. przepisów Konstytucji RP.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie i wydanie decyzji nieprzewidzianej przepisami prawa należy stwierdzić, że jest on niezasadny.

Odpowiedź na skargę zawiera wyjaśnienie tej kwestii w sposób wyczerpujący, który Sąd w pełni podzielił. I tak organ odwoławczy podniósł, że w odniesieniu do wydania orzeczenia na dwóch podstawach prawnych, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., należy wskazać, że w tym zakresie reprezentowane są w orzecznictwie NSA dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym, prezentowanym m. innymi w wyrokach NSA: z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11, z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2341/11 (publ. w CBOSA) organ w takim wypadku powinien orzec o utrzymaniu decyzji w mocy w pozostałej (nieuchylonej) części. W powołanych orzeczeniach wskazano, że brak rozstrzygnięcia w tym zakresie może powodować problemy przy wykonywaniu decyzji, a także nasuwa wątpliwości, co do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie zaś z drugim poglądem, organ może w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji, jednakże nie jest do tego zobowiązany. Literalna wykładnia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie daje bowiem podstaw, by uznać, że organ drugiej instancji ma bezwzględny obowiązek orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim jej nie uchyla.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze opowiedziało się za pierwszym z ww. poglądów i stanęło na stanowisku, zgodnie z którym potrzeba jasnego i jednoznacznego określenia sytuacji prawnej strony przemawia za tym, by rozstrzygnięcie organu odwoławczego obejmowało również utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w części nieuchylonej. Wbrew temu co twierdzi skarżący, przepisy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie stanowią wzajemnie wykluczających się podstaw prawnych. W art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. ustawodawca dopuścił bowiem możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji nie tylko w całości, lecz także w części. Zatem, dopuszczalne jest utrzymanie w mocy decyzji w części, a w pozostałym zakresie uchylenie jej i orzeczenie co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania w odpowiedniej części.

Wbrew również temu co twierdzi skarżący, organ odwoławczy nie przeprowadzał postępowania wyjaśniającego co do wyznaczonego obszaru analizowanego, lecz wystąpił do organu I instancji o wyjaśnienie dotyczące niezgodności map stanowiących załącznik do decyzji. Kolegium nie dokonywało na załączniku graficznym nr 2 zmiany obszaru analizowanego wyznaczonego przez uprawnionego urbanistę zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W zaskarżonej decyzji Kolegium uchyliło załączniki graficzne nr 1 i 2 załączone do decyzji organu I instancji, bowiem zostały one sporządzone na mapie, która odbiegała swą treścią od mapy przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przedstawionej przez inwestora.

W piśmie z dnia 12.09.2019 r. znak [...], organ I instancji podał, iż widoczne na załącznikach graficznych do jego decyzji po zachodniej stronie terenu inwestycji, numery ewidencyjne działek 125, 124/6, oraz budynek mieszkalny i budynki gospodarcze pojawiły się w wyniku błędu drukarskiego (przypadkowe nałożenie się dwóch podkładów mapowych - prawidłowego, oraz podkładu pochodzącego z innego terenu, zawierającego wzmiankowane zbędne naniesienia). Tym samym organ odwoławczy uchylił ww. załączniki graficzne do decyzji organu I instancji i załączył do decyzji Kolegium, sporządzone na prawidłowej kopii mapy: załącznik graficzny nr 1 przedstawiający linie rozgraniczające teren inwestycji i teren działek objętych wnioskiem, oraz załącznik graficzny nr 2 - analiza urbanistyczno-architektoniczna, na której wyznaczono obszar analizowany. Przy czym mapa będąca załącznikiem graficznym nr 2 do analizy urbanistyczno-architektonicznej, nie została sporządzona przez Kolegium, lecz stanowiła załącznik graficzny nr 2A i 2B do analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzonej przez uprawnionego architekta, załączony do projektu decyzji, który wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 21 maja 2019 r.

Bezpodstawne są więc twierdzenia skarżącego o ponownym wyznaczeniu obszaru analizowanego przez Kolegium, które nie dokonało zmiany treści dokumentu stanowiącego dowód w sprawie, bowiem taki dokument już istniał.

W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. poprzez zmianę treści dowodu przeprowadzonego przez organ I instancji w postaci części graficznej analizy architektoniczno-urbanistycznej jest nieuzasadniony.

Reasumując należy podkreślić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewadliwie uznało, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki do uchylenia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ I instancji zebrał materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy, analiza została przeprowadzona w sposób wyczerpujący, zaś organ II instancji przeprowadził jedynie postępowanie wyjaśniające odnośnie legalności wprowadzenia na teren inwestycji funkcji usługowej oraz nałożenia się map przy skanowaniu. Kolegium poinformowało stronę skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, jednak strona nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień.

Z przytoczonych względów, skarga jako bezzasadna podlegała z mocy art. 151 p.p.s.a. oddaleniu.

E.S.