Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1378/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 162 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 433
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia  funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
article: art. 119 ust. 1 pkt 3 i ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - tekst jednolity
article: art. 2 i art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Wiesław Morys, Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1749/12 w sprawie ze skargi M.N. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia rozkazów personalnych dotyczących przysługiwania dodatków za znajomość języków obcych 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od M.N. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1749/12 oddalił skargę M.N. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia rozkazów personalnych dotyczących przysługiwania dodatków za znajomość języków obcych.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), stwierdził wygaśnięcie rozkazów personalnych z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...], z dnia [...] września 2006 r. nr [...] i z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], przyznających M.N. dodatki za znajomość języka [...], przysługujących mu zgodnie z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz.1408 ze zm.).

M.N. wnioskiem z dnia 5 czerwca 2012 r. wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w rozkazem personalnym.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu rozkazu wyjaśnił, że był zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia rozkazów personalnych na podstawie art.162 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż z uwagi na wygaśnięcie prawa do dodatku za znajomość języka obcego, rozkaz personalny przyznający ten dodatek, stał się bezprzedmiotowy i taki sposób rozstrzygnięcia wprost nakazuje przepis prawa. Wskazał, że w dniu 5 maja 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 433), które zmieniło przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz. 1408 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego, prawo do dodatku za znajomość języka obcego, przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów, wygasa z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. Stosownie do § 2 ust.2 tego rozporządzenia, na Szefie ABW ciąży obowiązek wydania decyzji administracyjnej, w formie rozkazu personalnego, o wygaśnięciu dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego. Szef ABW został zatem zobligowany do wykonania woli normodawcy wynikającej z treści § 2 ust.2 rozporządzenia zmieniającego, gdyż jako organ administracji publicznej ma obowiązek działania w granicach i na podstawie prawa, zgodnie z zasadą legalizmu wywodzącą się z normy konstytucyjnej, tj. art. 7 Konstytucji RP i potwierdzonej w art. 6 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził m.in., iż nie badał sytuacji materialnej funkcjonariusza, ani wysokości przyszłego świadczenia emerytalnego, jak również nie kwestionował posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych lub umiejętności lingwistycznych. Podał, że treść zaskarżonego rozkazu personalnego sankcjonował wyłącznie stan prawny, który zaistniał z dniem 5 maja 2012 r., tj. po wejściu w życie nowelizacji rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW. Odpowiadając na zarzut nieumożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów wyjaśnił, że kwestionowana decyzja ma charakter deklaratoryjny. Nie kreuje ona nowego stanu prawnego a jedynie stwierdza jego istnienie i jest zbliżona do zaświadczenia. W niniejszej sprawie rozkaz personalny wynikał z rozporządzenia wprowadzającego nowe regulacje, które są podstawą jego wydania.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi M.N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonemu rozkazowi zarzucił:

1. rażące naruszenie art. 9 i art. 10 K.p.a.,

2. rażące naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a.,

3. rażące naruszenie § 2 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy wiązało to się z nadużyciem prawa, co jest niezgodne z art. 5 Kodeksu cywilnego,

4. rażące naruszenie art. 119 ust. 2 i art. 120 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm., dalej w skrócie ustawa o ABW oraz AW), poprzez nieuwzględnienie ustawowego "stałego charakteru" raz przyznanych dodatków językowych, a także rażące naruszenie zasady interpretatio retro non agit,

5. rażące naruszenie art. 92 ust.1 Konstytucji RP, poprzez wygaszenie w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów prawa do dodatków za znajomość języków obcych bez delegacji ustawowej;

6. rażące naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady zakazu wprowadzania przez rozporządzenie wykonawcze nowych przepisów materialnoprawnych;

7. naruszenie art. 2 Konstytucji RP (zasady sprawiedliwości społecznej), poprzez naruszenie zasady ochrony praw nabytych, w tym uprawnień emerytalnych;

8. naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zasady równości obywateli wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne,

9. naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, zasady zakazu dyskryminacji.

W uzasadnieniu skargi podał m.in., że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie posiadanych przez niego dodatków za znajomość języków obcych została wydana z naruszeniem art. 9 i 10 K.p.a., gdyż przed jej wydaniem nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto wskazał, że do dnia 20 marca 2012 r. w Biuletynie Informacji Publicznej ABW brak było informacji o procesie konsultacji zmian przepisów dotyczących dodatków za znajomość języków obcych i planowaniu ich wygaszenia. W konsekwencji uniemożliwiło mu to skorzystanie z prawa do emerytury na korzystniejszych zasadach. W ocenie skarżącego organ uwzględniając treść art.9 K.p.a. powinien poinformować go o arbitralności oraz subiektywnej zmienności faktu posiadania dodatków stałych za języki, wynikającej z zaistniałej obecnie sytuacji prawnej.

Odnośnie zarzutu rażącego naruszenia przez organ § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego skarżący przyznał, że wprawdzie Szef ABW miał podstawę prawną do podjęcia kwestionowanej decyzji, to jednak nie miał prawa do zastosowania jej do niego, gdyż w 2010 r. Biuro Finansów ABW wystawiło mu na potrzeby uzyskania zdolności kredytowej do wieloletniego kredytu hipotecznego zaświadczenie, w którym w podanej kwocie uposażenia stałego uwzględniono kwoty dodatków stałych za znajomość języków obcych. W takiej sytuacji, wydanie przez organ rozkazu personalnego stwierdzającego wygaśnięcie decyzji przyznających te dodatki, było nadużyciem przyznanego organowi prawa i jako sprzeczne z zasadami współżycia społecznego stanowiło naruszenie zasady określonej w art. 5 Kodeksu cywilnego.

Zdaniem skarżącego Prezes Rady Ministrów przekroczył swoje kompetencje, gdyż ustawa o ABW oraz AW nie zawiera delegacji do wygaszenia dodatków o charakterze stałym, co ustawodawca wyraźnie określił w art. 119 i 120 powołanej ustawy. Prowadzi to do sytuacji, w której organ wykonawczy, na podstawie tej samej delegacji ustawowej, raz przyznaje określone dodatki stałe za szczególne kwalifikacje, aby następnie arbitralnie je wygasić, korzystając przy tym z dowolnego uchylenia danego przepisu, a następnie wykazania bezprzedmiotowości wymaganej przez art. 162 § 1 K.p.a. Takie postępowanie stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 16 K.p.a., jak też szeregu gwarancji konstytucyjnych wskazanych w skardze.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku odnosząc się do treści art.162 § 1 pkt 1 K.p.a. podał, iż z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2009, str. 861 i nast.). Wyjaśnił, że bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek, (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2012 r., s. 668 i nast., wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. I OSK 2263/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. stwierdził wygaśnięcie rozkazów personalnych przyznających skarżącemu dodatki za znajomość języków obcych podając, że to uprawnienie uregulowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz. 1408) zostało wygaszone, poprzez § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2012r., poz. 433) z dniem 5 maja 2012 r. Zgodnie z jego treścią, prawo do dodatku za znajomość języka obcego przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (§ 2 ust. 1). Stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego następuje w drodze decyzji administracyjnej w formie rozkazu personalnego (§ 2 ust. 2).

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego prawidłowo uznał, że dotychczasowe rozkazy personalne przyznające skarżącemu dodatki za znajomość języków obcych stały się bezprzedmiotowe, zmienił się bowiem stan prawny – została uchylona podstawa prawna do przyznania przedmiotowego świadczenia, a jednocześnie stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazał przepis prawa – cytowany powyżej § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2012 r.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można stwierdzić, aby Prezes Rady Ministrów wydając powyższe rozporządzenie z dnia 16 kwietnia 2012 r., które zmieniło przepisy rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wyszedł poza granice upoważnienia zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW. Przepis ten stanowi, że Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, wysokość dodatków, o których mowa w ust. 1, zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Użyty w tym przepisie zwrot "przyznawanie", powinien być odczytywany jako uprawnienie Prezesa Rady Ministrów, do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku, a zatem również uprawnienie do ukształtowania zasad cofania (znoszenia) przedmiotowych dodatków.

Ponadto Sąd pierwszej instancji podał, że stosownie do art. 115 cytowanej ustawy uposażenie funkcjonariusza ABW, składa się uposażenie zasadniczego i dodatków do uposażenia, które mogą ulegać zmianie. Rodzaje dodatków wymienia art. 119 ust. 1 tej ustawy: dodatek za stopień, dodatek służbowy oraz dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. Natomiast wysokość dodatków, zasady ich przyznawania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby określa cytowane już rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z tego aktu prawnego, w brzmieniu sprzed dnia 5 maja 2012 r., nie wynika, aby dodatek za znajomość języków obcych miał charakter stały, tak jak wskazuje skarżący o charakterze prawa nabytego. Przepisy cytowanego rozporządzenia przyznawały bowiem owo uprawnienie jedynie w przypadku spełnienia określonych wymogów - znajomości języka obcego, a także wskazywały okres na jaki jest ono przyznane (rok, 5 lat, bezterminowo). Gdyby ten dodatek miał mieć charakter prawa nabytego - stałego, nie byłoby potrzeby określania okresu jego przyznania. Użyte sformułowanie "bezterminowo", nie oznacza nabycia stałego prawa do przedmiotowego dodatku, wskazuje jedynie bliżej nieokreślony czas, w którym dodatek ten przysługuje. Natomiast zawarte w art. 119 ust. 2 powołanej ustawy stwierdzenie, że dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych, należy odnosić do stałości ich wysokości, a nie do stałości prawa do ich otrzymywania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, Sąd pierwszej instancji uznał, iż są one nietrafne. Stwierdził, że organ, wydając zaskarżony rozkaz personalny, nie naruszył wskazanych w skardze norm konstytucyjnych, jak również przepisów postępowania.

W kwestii dotyczącej zarzutu naruszenia przez Szefa ABW art. 10 § 1 K.p.a. przyznał, że wprawdzie przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego organ nie wezwał strony do wypowiedzenia się, to jednak w niniejszej sprawie, tego rodzaju uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik. Wyjaśnił, iż w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art.162 § 1 K.p.a. organ nie przeprowadza postępowania dowodowego, jak to czyni w postępowaniu orzekającym o przyznaniu prawa lub nałożeniu obowiązku na stronę, lecz bada decyzję pod kątem przesłanek określonych w powołanym przepisie. Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05. ONSA i WSA 2006/6/157 wyraził pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W rozpoznawanej sprawie skarżący faktu tego jednak nie wykazał.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.N., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji, pomimo naruszenia prawa materialnego, tj. art. 119 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającego na wydaniu § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 2002 r. (Dz. U. 2012 poz. 433), z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW i na wygaszeniu prawa do dodatków językowych przyznanych uprzednio, pomimo, iż delegacja ustawowa upoważnienia do wygaszania prawa do dodatków nie zawiera. Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji przekroczenia przez organ delegacji ustawowej doprowadziło do nieuwzględnienia skargi.

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji, pomimo, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 162 § 1 pkt 1 w zw. art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "K.p.a."), wskutek błędnego przyjęcia, iż w zaistniałej sytuacji:

- obie przesłanki art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a ("bezprzedmiotowość" oraz "nakaz przepisu prawa") zostały spełnione, podczas gdy w rzeczywistości:

2.1. nastąpiło jedynie uchylenie podustawowej podstawy prawnej wydanych wobec skarżącego ostatecznych decyzji administracyjnych, a podstawa ustawowa (art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o ABW oraz AW) pozostała w mocy (niewystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości);

2.2. nakaz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zawierał wyłącznie przepis w randze podustawowej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów), podczas gdy ostateczne decyzje administracyjne przyznające skarżącemu prawo do dodatków miały (nieuchyloną i niezmienioną) podstawę ustawową (art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o ABW oraz AW);

2.3. przesłankę wystąpienia "nakazu przepisu prawa", o której mowa w art. 162 § 1 pkt. 1 K.p.a. należy rozumieć jako przepis prawa wyłącznie o charakterze ustawowym, gdyż zgodnie z art. 16 Kpa tylko przepis rangi ustawowej może stanowić podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej.

- naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, trudno bowiem uznać, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegając wskazanego naruszenia przepisów prawidłowo przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej.

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., wyrażające się w nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku, podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.), i niewyjaśnieniu podstawy prawnej nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji tego zarzutu, a także podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż trudno jest przyjąć, iż Sąd – pomijając w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienie tego zarzutu, który przemawiał za uwzględnieniem skargi – uwzględnił go i przeanalizował w trakcie postępowania.

4. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., poprzez stwierdzenie wygaszenia przez organ prawa do dodatków za języki obce w sytuacji, gdy wydanie takich decyzji było nadużyciem prawa, gdyż oznaczało dla skarżącego utratę zaufania do organów państwa, wynikające z nienależytego i niewyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach prawnych mających istotny wpływ na ustalenie jego praw, z czym wiązała się szkoda dla skarżącego wynikająca z nieznajomości prawa i działania organu (m.in. poprzez wydanie zaświadczenia na potrzeby wieloletniego kredytu hipotecznego). Powyższe każe przypuszczać, że kontrola wykonana przez Sąd pierwszej instancji nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

II. na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1) art. 119 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ABW oraz AW w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędną i niedopuszczalną wykładnię (o charakterze celowościowym i rozszerzającym) oraz niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż § 2 rozporządzenia PRM z dnia 16 kwietnia 2012 r. nie został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, podczas gdy upoważnienie ustawowe zostało przez Prezesa Rady Ministrów przekroczone, gdyż zawarty w art. 119 ust. 3 zwrot "zasady przyznawania i obniżania" nie oznacza prawa do wygaszania;

2. art. 119 i art. 120 Ustawy o ABW i AW w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dodatek za znajomość języków obcych przyznany skarżącemu nie ma charakteru prawa nabytego;

3. art. 92 ust.1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i nieodomówienie zastosowania w rozpoznawanej sprawie § 2 ust. 1 rozporządzenia PRM z dnia 16 kwietnia 2012 r., pomimo, iż przepis ten, mający charakter materialnoprawny nie może znajdować się w rozporządzeniu wykonawczym, gdyż rozporządzenie wykonawcze może zawierać wyłącznie przepisy o charakterze techniczno-proceduralnym;

4. art. 32 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i nieodmówienie zastosowania w rozpoznawanej sprawie § 2 ust. 1 rozporządzenia PRM z dnia 16 kwietnia 2012 r., pomimo, iż przepis ten jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne oraz narusza zasady zakazu dyskryminacji, poprzez wygaszenie prawa do dodatków tylko jednej grupie funkcjonariuszy ABW o szczególnych kwalifikacjach i pozostawienie ich innym funkcjonariuszom o szczególnych kwalifikacjach.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał m.in., iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo dokonał kontroli legalności zaskarżonych rozkazów personalnych i błędnie uznał, że będący ich podstawą prawną § 2 rozporządzenia PRM z dnia 16 kwietnia 2012 r. jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiąc właściwą realizację delegacji ustawowej, a także błędnie nie uznał § 2 tego rozporządzenia za złamanie zasady zakazu wprowadzania przepisów materialnoprawnych do rozporządzeń wykonawczych. Sądy administracyjne w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie posiadają prawo zbadania konstytucyjności aktu podustawowego.

W niniejszej sprawie rozkaz personalny stwierdzający wygaśnięcie przyznanych skarżącemu dodatków za języki obce został wydany w oparciu o art. 162 § 1 pkt. 1 K.p.a w zw. z § 2 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia PRM z dnia 16 kwietnia 2012 r. Z kolei podstawą prawną dla przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia PRM z dnia 16 kwietnia 2012 r. był art. 119 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, użyty w art. 119 ust. 3 Ustawy o ABW i AW zwrot "przyznawanie": (...) winien być odczytywany jako uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku, a zatem również uprawnienie do ukształtowania zasad cofania przedmiotowych dodatków. Przy czym Sąd dokonując takiej wykładni nie wskazał podstawy prawnej, która pozwoliła mu na taką ocenę. Zdaniem autora skargi kasacyjnej takie stanowisko stanowi niedopuszczalne domniemanie uprawnień organu administracji. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenie wykonawcze nie może domniemywać, przekształcać lub modyfikować delegacji ustawowej, nie może też stosować wykładni celowościowej i rozszerzającej (m.in. wyroki TK z dnia 4 listopada 1997 r., U 3/97; z dnia 27 listopada 2012 r., U 4/12). W tym świetle jakakolwiek forma wykładni rozszerzającej, poza rzeczywistym znaczeniem słowa "przyznawać", niemającym w sobie semantycznego nośnika negatywnego, w sugerowanym przez Sąd sensie "odbierać, zabierać", jest niedopuszczalna i nosi w sobie cechy pozaprawnej analizy lingwistycznej. Ponadto zaakceptowanie takiego stanowiska oznaczałoby zgodę na sądowe udzielenie przyzwolenia organom administracji, aby dokonywały subiektywnej wykładni celowościowej bądź językowej wybranych przepisów ustawowych, i na bazie tej wykładni swobodnie kształtowały stan prawny, w tym również prawa finansowe obywateli. Z wykładni Sądu bowiem pośrednio wynika, niewyrażone wprost przyzwolenie, stosowania przez organy administracji wykładni celowościowej bądź językowej przepisów ustawowych. Tak postawione, istotne, prawnokształtujące przyzwolenie nie znajduje jednak oparcia w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym uprawnień władzy wykonawczej, a nawet stoi w jawnej sprzeczności z wielokrotnie formułowanymi przez Trybunał Konstytucyjny wytycznymi, dotyczącymi prawidłowej wykładni delegacji ustawowej w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Wydanie przez Prezesa Rady Ministrów rozporządzenia wykonawczego w dniu 16 kwietnia 2012 r. z § 2 stanowiącym o wygaszeniu prawa do dodatków językowych, przyznanych na podstawie dotychczasowych przepisów bez właściwej delegacji ustawowej narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z przepisu art. 119 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW wynika, że ustawodawca delegował na Prezesa Rady Ministrów prawo określenia jedynie zasad przyznawania i obniżania dodatków do uposażenia, i nie przyznał mu prawa do określania zasad wygaszania raz przyznanych dodatków. Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozporządzenie nie może normować spraw uregulowanych bezpośrednio w ustawie ani też spraw nieprzekazanych przez ustawę do unormowania w drodze rozporządzenia (wyroki TK z dnia 27 października 2008 r., U 4/08; z dnia 27 listopada 2012 r., U 4/12).

Autor skargi kasacyjnej wskazał również, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., K 7/04, uznał, że wzorcem kontroli rozporządzeń powstałych w oparciu o delegacje ustawowe powinien być przede wszystkim art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i wyjaśnił znaczenie tego przepisu.

Zdaniem skarżącego, treść § 2 ust. 1 rozporządzenia PRM z dnia 16 kwietnia 2012 r. mówiąca o "wygaszeniu prawa (...) przyznanego na podstawie dotychczasowych przepisów" stanowi wyraźne przekroczenie delegacji ustawowej art. 119 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, a tym samym narusza zasady zawarte w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Dokonanie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej wykładni przepisu art. 119 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW potwierdza również porównanie treści obu rozporządzeń wykonawczych do art. 119 ust. 3 tej ustawy (z 2002 i 2012 r.), które zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP powinny w równym stopniu i w ścisły sposób wypełniać nakazy delegacji ustawowej. Obecnie nadal bowiem obowiązuje nieuchylona część przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz równolegle obowiązują nowe przepisy rozporządzenia PRM z dnia 16 kwietnia 2012 r. Przy czym rozporządzenie PRM z 2002 r. – realizując ściśle delegację ustawową – nie zawierało postanowień o wygaśnięciu dodatków językowych przyznanych uprzednio i zachowywało je w mocy zgodnie z terminami obowiązywania posiadanych wówczas (w 2002 r.) przez funkcjonariuszy praw do dodatków językowych wynikających z wcześniejszego (z 2001 r.) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów.

Prezes Rady Ministrów w kwietniu 2012 r. – realizujący tę samą delegację ustawową, wynikającą z art. 119 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW – wprowadził prawo do wygaszenia dodatków językowych, przyznanych uprzednio. Pośrednio tym samym potwierdził, że obecnie – z naruszeniem prawa – rozszerzono upoważnienie ustawowe. Postępowanie Prezesa Rady Ministrów, który w oparciu o ten sam przepis ustawowy raz zachowuje, a raz wygasza wcześniej przyznane prawa finansowe o tym samym charakterze, narusza zasady art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i ich wykładnię przedstawianą przez Trybunał Konstytucyjny. Takie zachowanie organu pośrednio dowodzi, że zapisy § 2 rozporządzenia PRM z dnia 16 kwietnia 2012 r. mają charakter nowego przepisu materialnoprawnego i nie stanowią wyłącznie realizacji nakazu delegacji ustawowej.

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że sądy administracyjne są uprawnione do dokonywania samodzielnej oceny, czy akt normatywny niższego rządu niż ustawa jest zgodny z Konstytucją lub ustawą. Stwierdziwszy taką niezgodność obowiązane są do odmowy zastosowania w sprawie aktu wykonawczego.

Ponadto skarżący zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność przedmiotowych rozkazów personalnych nie uwzględnił faktu, iż zostały one wydane "na podstawie art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o ABW oraz AW i § 4 pkt 2 [...] rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 2002 r. [do ust. 3]. A zatem całość regulacji należy rozpatrywać w łącznym brzmieniu art. 119 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, gdyż to te przepisy w komplementarny sposób regulują kwestię dodatków (w tym dodatków za szczególne kwalifikacje) do uposażenia funkcjonariuszy ABW. Ta komplementarność jest bardzo istotna w sprawie, gdyż użyty w art. 119 ust. 1 zwrot "funkcjonariusze otrzymują następujące dodatki" oznacza, że posiadanie (lub nieposiadanie) dodatku nie ma źródła, w arbitralnym uznaniu organu administracji publicznej, lecz wynika wprost z mocy prawa. Tym samym organ administracji publicznej (w tym wypadku Prezes Rady Ministrów) arbitralnie wygaszając prawo do dodatków tzw. językowych poprzez treść § 2 rozporządzenia PRM z dnia 16 kwietnia 2012 r. naruszył art. 119 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Przepisy art. 8, art. 178 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji obligowały zatem Sąd pierwszej instancji do odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie § 2 rozporządzenia PRM z dnia 16 kwietnia 2012 r. Powołany przepis rozporządzenia ma charakter materialnoprawny i nie jest wygaśnięciem procesowym wynikającym z zasad ogólnych K.p.a. Skoro tego rodzaju wygaszenie decyzji ma charakter materialnoprawny, to nie może ono stanowić treści przepisu w rozporządzeniu wykonawczym, które – co podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. K 7/04 – może zawierać wyłącznie przepisy o znaczeniu "techniczno-proceduralnym" w stosunku do delegacji ustawowej.

Autor skargi kasacyjnej podał także, iż wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego co do materalnoprawnego charakteru § 2 ust. 1 rozporządzenia PRM z dnia 16 kwietnia 2012 r. to pośrednio przyznał, że ma on charakter proceduralny. Taka ocena powołanego przepisu łamie zarówno zasady prawa administracyjnego, jak i zasady logiki. Kwestia przyznania lub wygaszenia obywatelom praw o charakterze finansowym w żaden sposób nie mieści się w pojęciu regulacji w znaczeniu "techniczno-proceduralnym". Natomiast w przypadku uznania, iż omawiany przepis ma charakter materialnoprawny wiąże się to z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RPw związku z cytowaną wcześniej wykładnią TK - K 7/04.

W ocenie skarżącego § 2 ust. 1 rozporządzenia PRM z dnia 16 kwietnia 2012 r. (Prawo do dodatku za znajomość języka obcego przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia) stanowi – niedozwoloną dla władzy wykonawczej – konstrukcję materialnoprawną wygaśnięcia decyzji z mocy samego prawa (ex lege, ipso iure) i narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 10 i art. 216 ust. 1 Konstytucji RP, a nieuwzględnienie tego zarzutu przez Sąd pierwszej instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowiło naruszenie przez art. 8, art. 178 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP.

Ponadto skarżący podkreślił, iż w sprawie jest niesporne, że ostatecznymi decyzjami administracyjnymi (na podstawie art. 119 ust. 1 pkt. 3 ustawy o ABW oraz AW) przyznano mu w latach 2006-2007 określone uprawnienie na przyszłość ("płatne bezterminowo"), a przepisy regulujące daną materię do kwietnia 2012 r. (czyli w czasie obowiązywania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 2002 r.) nie określały zdarzenia, czy warunków lub też zmiany podstaw faktycznych, z jakimi wiązałoby się ustanie bytu prawnego nawiązanego stosunku materialnoprawnego. Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 stycznia 2000 r. K 18/99 (w związku z art. 2 Konstytucji RP) wyraził pogląd, że u podstaw praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Jednym z elementów decydujących o możliwości wyprowadzenia z decyzji administracyjnej "praw nabytych" jest kwestia ostateczności decyzji (por. wyroki TK z dnia 11 lutego 1992 r., K 14/91, OTK 1992 cz. l, s. 128; z dnia 15 września 1998 r., K 10/98, OTK 1998/5/64). W przypadku, gdy decyzja, z której wywodzone jest "prawo nabyte" opatrzona jest warunkiem lub terminem, nie dyskwalifikuje to decyzji jako źródła "praw nabytych", ale te dodatkowe elementy w postaci warunku i terminu stają się częścią nabytego prawa (T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994 z.6, s.25-26). W związku z tym, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że dodatek za znajomość języków obcych można uznać za prawo nabyte wyłącznie, jeżeli ma charakter stały, do którego nie został określony okres przyznania nie zasługuje na aprobatę. Nawet gdyby przyjąć, że jest to element prawa nabytego, to skarżącemu przyznano dodatek "bezterminowo", co nadaje mu charakter stałości. Cecha stałości prawa nabytego nie oznacza nienaruszalności tych praw i nie wyklucza stosowania regulacji mniej korzystnych, jednakże odstąpienie od ochrony praw nabytych uzasadnione jest w sytuacji, jeżeli przemawiają za tym ważniejsze zasady, normy lub wartości konstytucyjne (wyroki TK z dnia 7 lutego 2006 r., SK 45/04 OTK ZU 2006/2A poz. 15; z dnia 3 marca 2011 r., K 23/09).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej obie decyzje (i wygaszająca, i przyznająca) nie są deklaratoryjne, lecz konstytutywne, gdyż stanowią bezpośrednią podstawę wyzwolenia skutków prawnych. Przyznane skarżącemu dodatki za znajomość języków obcych również w treści samych decyzji były określone jako "płatne bezterminowo", i uważane za stały oraz integralny składnik jego uposażenia również w pragmatyce służbowej. Skarżący uważa, że skoro organ w zaświadczeniu o dochodach wystawionym na potrzeby uzyskania przez niego tzw. zdolności kredytowej uznał dodatki językowe za trwały element uposażenia, to tym samym przyjął ich charakter prawa nabytego. Wygaszenie mu prawa do tych dodatków nie stanowi realizacji "dążenia do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań" (cyt. wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 18/99). Tymczasem Sąd pierwszej instancji przyjął, że z przepisów prawa nie wynika, aby dodatki te miały charakter stały o charakterze prawa nabytego, albowiem przepisy rozporządzenia wskazują na czas , na jaki są one przyznane.

W ocenie skarżącego, jeżeli podzielając opinię organu i Sądu, dodatki o "charakterze stałym" należy rozumieć wyłącznie jako dodatki o stałej wysokości, a nie w aspekcie stałości prawa do ich otrzymywania, to nie wydaje się logiczne, aby tego rodzaju dodatki wchodziły do podstawy wymiaru emerytury. Użyty w art. 119 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW zapis "dodatki do uposażenia o charakterze stałym" należy rozumieć w świetle sformułowania zawartego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu (...) (Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 67), tj. jako prawa nabyte chronione ustawowo jako stała część uposażenia, a nie wyłącznie jako "stałe" w rozumieniu ich wysokości. Zawarty w decyzji przyznającej dodatki zwrot "płatny bezterminowo" Sąd każe rozumieć jako wskazanie na względną czasowość tego dodatku (bliżej nieokreślony czas, w którym dodatek ten przysługuje). Skarżący uważa, iż taka interpretacja jest zaskakująca. Obywatelowi przyznaje się ostateczną decyzją administracyjną stały dodatek płatny bezterminowo przez co w świetle wykładni WSA w Warszawie pod takim sformułowaniem rozumie się de facto dodatek ruchomy, którego wypłacanie zależy jedynie od woli organów administracji państwowej, które w dowolnym czasie oraz na podstawie dowolnych powodów mogą dodatek ten wygasić, poprzez uchylenie obowiązujących przepisów i wprowadzenie zapisów o wygaśnięciu dodatków uprzednio nabytych. Takie rozumowanie nijak ma się m.in. do zasady trwałości decyzji ostatecznych, która ma zagwarantować pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, a także przyczyniać się do pogłębienia zaufania obywateli do działalności organów państwa.

O przyznaniu skarżącemu dodatków stałych za szczególne kwalifikacje ustawodawca przesądził wprost w art. 119 ust. 1 pkt. 3 ustawy o ABW oraz AW (funkcjonariusze otrzymują dodatki uzasadnione szczególnymi kwalifikacjami), i taką ustawową podstawę prawną zawierają decyzje administracyjne przyznające skarżącemu dodatki w latach 2006-2007. Wprawdzie określenie rodzajów tego typu dodatków w art. 119 ust. 3 pozostawiono Prezesowi Rady Ministrów (dając mu w tym zakresie prawo do specjalistycznej "wykładni", czym są owe szczególne kwalifikacje w związku ze skomplikowaną specyfiką służby w ABW), to nie można się zgodzić, iż należy przez to rozumieć, że ewentualne, kolejne zmiany wykładni Prezesa Rady Ministrów, mogą oznaczać wygaszenie wcześniej przyznanych dodatków. Takie postępowanie, w którym organ administracji, określoną, szczególną kwalifikację służby funkcjonariusza ABW (wskazaną w znaczeniu ogólnym w ustawie i pozostawioną jedynie do interpretacyjnego "uszczegółowienia" przez kompetentny organ) raz uznaje za zasadną dla przyznania płatnego bezterminowo dodatku finansowego, aby następnie interpretację tę zmienić i dodatki wygasić nie tylko "na przyszłość" (tj. od chwili uchylenia dotychczasowych przepisów), ale również te uprzednio przyznane, jest naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych.

Kwestia ta łączy się także z ochroną wysokości uposażenia funkcjonariuszy - skoro dodatki stałe wchodzą w jego skład (art. 115 ustawy o ABW oraz AW), a w przypadku skarżącego i wielu innych funkcjonariuszy były określone w decyzjach jako "płatne bezterminowo", to tego typu wygaszające decyzje organów administracji czynią wysokość uposażenia funkcjonariuszy kwestią względną i w zasadzie prawnie niechronioną.

Ustawa o ABW oraz AW różnicuje funkcjonariuszy ABW w przepisach mówiących o dodatkach finansowych wyłącznie na dwie kategorie – posiadających dodatki za szczególne kwalifikacje oraz ich nieposiadających. Tymczasem przepis rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. wygasił dodatki stałe dowolnie tylko jednej, wybranej podgrupie (znającej języki obce) z ustawowej grupy funkcjonariuszy posiadających dodatki za szczególne kwalifikacje (utrzymano m.in. dodatki kontrolerskie). W przepisie o wygaśnięciu nie zawarto uzasadnienia do objęcia wygaśnięciem tylko jednej podgrupy funkcjonariuszy (biegle znających języki obce) w grupie funkcjonariuszy o szczególnych kwalifikacjach, pomimo iż, konstytucyjna zasada równości i sprawiedliwości społecznej wymaga, aby tego rodzaju decyzje objęły również funkcjonariuszy z innymi analogicznymi dodatkami (np. kontrolerskimi) i pozostałymi szczególnymi kwalifikacjami. Zdaniem skarżącego, objęcie wygaśnięciem tylko jednej podgrupy funkcjonariuszy z ustawowo wymienionej grupy funkcjonariuszy ABW posiadających dodatki za szczególne kwalifikacje nosi cechy dyskryminujące i stanowi podstawę do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne oraz zasady zakazu dyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP).

Ponadto autor skargi kasacyjnej podał, że rozkaz personalny nr [...] stwierdzający wygaśnięcie rozkazów personalnych – decyzji ostatecznych przyznających prawo do dodatków za szczególne kwalifikacje (tzw. językowych) został wydany na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kp.a. w związku z § 2 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia PRM z dnia 16 kwietnia 2012 r. Badanie zgodności z prawem przedmiotowych decyzji wymaga zatem stwierdzenia, czy organ – działając na podstawie art 162 § 1 pkt 1 K.p.a. – dopełnił obowiązku sprawdzenia, czy decyzje ostateczne, których nieważność stwierdzał, stały się: a) bezprzedmiotowe b) zostało nakazane stwierdzenie ich wygaśnięcia przez przepis prawa.

Badając zaistnienie pierwszego z tych elementów (bezprzedmiotowość) podkreślić należy, iż decyzje dotyczące skarżącego, były wydane na podstawie ustawowej oraz na mocy rozporządzenia wykonawczego – jak ujęto to w samych decyzjach - "na podstawie art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o ABW i AW i § 4 pkt 2 [...] rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 2002 r.". Przy czym koniunkcja "i" użyta w podstawie prawnej decyzji przyznających skarżącemu dodatki oznacza, że mamy do czynienia z podstawą prawną, która składa się z dwóch części, które ze względu na koniunkcję "i" muszą wystąpić łącznie. Pierwszą "częścią" ustawowej podstawy jest art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o ABW oraz AW, a drugą częścią (podustawową) – rozporządzenie PRM z 2002 r., które wynika z delegacji innego przepisu (ustępu) ustawy o ABW oraz AW, a mianowicie z art. 119 ust. 3. To rozróżnienie jest bardzo istotne, gdyż użyty w art. 119 ust. 1 zwrot "funkcjonariusze otrzymują następujące dodatki" oznacza, że przyznanie dodatku nie ma źródła w uznaniu organu administracji publicznej, lecz wynika wprost z mocy prawa.

W niniejszej sprawie uchyleniu uległa tylko podustawowa podstawa prawna wydanych decyzji (tj. uchylono część przepisów rozporządzenia z 2002 r. do art. 119 ust. 3 ustawy o ABW i AW), w mocy nadal pozostaje jednak zasadnicza, ustawowa podstawa prawna wydanych decyzji (tj. art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o ABW oraz AW). Oznacza to pozostawanie w mocy podstawy prawnej stanowiącej, że "funkcjonariusze otrzymują dodatki".

Badając zaistnienie drugiego z elementów wymienionych w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. (stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazane przepisem prawa) odnotować należy, iż nakaz stwierdzenia wygaśnięcia zawiera § 2 ust. 2 rozporządzenia PRM z dnia 16 kwietnia 2012 r. Jednak nakaz ten ma charakter podustawowy jedynie w formie zapisu w rozporządzeniu wykonawczym. Ogólna zasada trwałości administracyjnych decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a) nie zezwala na wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie innej decyzji (wydanej na podstawie ustawowej) w przypadku, gdy nakaz stwierdzenia wygaśnięcia zawarty jest wyłącznie w przepisie o charakterze podustawowym. Zawarty w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a "nakaz przepisu prawa" należy rozumieć jako przepis prawa wyłącznie o charakterze ustawowym, gdyż zgodnie z art. 16 K.p.a. tylko przepis rangi ustawowej może stanowić podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawił – wyraźnie podniesionego w skardze i w pisemnym uzupełnieniu skargi przekazanym przez skarżącego w trakcie rozprawy – zarzutu naruszenia przez organ zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a). Nie została również wyjaśniona podstawa prawna jego nieuwzględnienia. Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Pogląd, że ów wzmiankowany przez art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a "nakaz przepisu prawa" może mieć również charakter podustawowy w przypadku, gdy przyznane obywatelom prawo ma podstawę ustawową, oznaczałoby w rzeczywistości, że los decyzji ostatecznych przyznających na podstawie ustawy określone prawa zależy wyłącznie od uznania organów administracji państwowej, mogących bez zmian stanu faktycznego uchylić przepis wykonawczy i jednocześnie wprowadzić regulację o wygaśnięciu poprzednich decyzji ostatecznych.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w świetle powyższych argumentów rozkaz personalny nr 1891, utrzymujący go w mocy rozkaz personalny nr 3221 oraz zapisy § 2 rozporządzenia PRM z dnia 16 kwietnia 2012 r. stanowią naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej przez art. 16 § 1 K.p.a., a postępowanie organu nie wypełniało przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznych opisanych w art. 162 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę mimo tych naruszeń organu, mających istotny wpływ na wynik sprawy, naruszył art. 3 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W końcowej części skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, iż art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. określają wytyczne, jakimi powinny kierować się organy administracji w celu ochrony przed nadużyciem prawa. Stwierdził, że w świetle tych zasad, nawet gdyby były przesłanki do uznania podstawy prawnej za wystarczającą do stwierdzenia wygaszenia decyzji o dodatkach językowych, jej zastosowanie nie powinno nastąpić, ze względu na okoliczności przemawiające za wystąpieniem nadużycia tego prawa. Dla skarżącego wygaszenie decyzji o dodatkach oznaczało utratę zaufania do organów państwa, wynikające z nienależytego i niewyczerpującego poinformowania go o okolicznościach prawnych, mających istotny wpływ na ustalenie jego praw, z czym wiązała się szkoda wynikająca z nieznajomości prawa.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 16 maja 2013 r. uzupełnił uzasadnienie podstawy kasacyjnej dotyczącej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 119 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ABW oraz AW w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, wskazując na kwestię analogicznych sformułowań dotyczących dodatków do wynagrodzenia zawartych w art. 30 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 64 ze zm.).

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 2014 r. uzupełnił uzasadnienie podstawy kasacyjnej dotyczącej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 119 i art. 120 ustawy o ABW oraz AW w zw. z art. 2 Konstytucji RP, wskazując na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13, na mocy którego za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP został uznany art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U., poz. 1548), którego treść jest analogiczna do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jednak istota wskazanych w niej zarzutów sprowadza się przede wszystkim do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., nie stwierdził, aby § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego został wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, a także przyjął, iż przyznane skarżącemu uprzednio dodatki za znajomość języków obcych nie mają charakteru praw nabytych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 119 ust. 1 i 3 ustawy o ABW oraz AW w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że § 2 rozporządzenia zmieniającego nie został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 119 ust. 3 cyt. ustawy jest niezasadny. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Zgodnie z art. 119 ust. 1 cyt. ustawy, funkcjonariusze otrzymują następujące dodatki do uposażenia: 1) dodatek za stopień; 2) dodatek służbowy; 3) dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. Stosownie do art. 119 ust. 3 tej ustawy, Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, wysokość dodatków, o których mowa w ust. 1, zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Przepis ten spełnia wymagania szczegółowości podmiotowej i przedmiotowej, jakie Konstytucja RP stawia przepisowi upoważniającemu do wydania rozporządzenia. Określa on bowiem podmiot uprawniony do wydania aktu wykonawczego (Prezesa Rady Ministrów) oraz wyznacza zakres przedmiotowy materii, która ma zostać uregulowana (m.in. rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi, kwalifikacjami oraz zasady ich przyznawania i obniżania).

Autor skargi kasacyjnej naruszenie art. 92 ust.1 Konstytucji RP upatruje w tym, że skoro w cyt. art.119 ust. 3 powołanej ustawy brak jest dla Prezesa Rady Ministrów uprawnienia do wygaszenia przyznanych dodatków, to wydanie przez niego rozporządzenia zmieniającego z § 2, mówiącym o wygaszeniu prawa do dodatków za znajomość języków obcych, narusza powołany przepis Konstytucji i oznacza, że to rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Ponadto w jego ocenie § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego ma charakter materialnoprawny, tymczasem rozporządzenie wykonawcze może zawierać wyłącznie przepisy o charakterze techniczno-proceduralnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że dokonana rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmiana rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego polegająca na uchyleniu dodatku za znajomość języków obcych oraz wygaszeniu uprawnienia do jego otrzymywania mieściła w zakresie upoważnienia ustawowego. Użyty w art. 119 ust. 3 cyt. ustawy zwrot "przyznawania" oznacza bowiem kompleksowe uprawnienie Prezesa Rady Ministrów w zakresie kształtowania ogółu okoliczności, związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza uprawnienia do konkretnego dodatku, w tym określenia jego rodzaju, ale również prawo do jego uchylenia jak i wygaszenia. Zauważyć należy, iż zawarte w art. art. 119 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy sformułowanie "funkcjonariusze otrzymują dodatki uzasadnione szczególnymi (...), kwalifikacjami (...) w przypadku niewydania przez Prezesa Rady Ministrów w tym zakresie rozporządzenia określającego wprowadzenie nowego, konkretnego dodatku, podania jego rodzaju i nazwy nie stwarzałoby po stronie funkcjonariusza uprawnienia do jego otrzymywania. Przepis art. 119 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy nie mógłby zatem stanowić podstawy materialnoprawnej żądania przez funkcjonariusza ustalenia i wypłaty niesprecyzowanego dodatku. Z tego względu zarzut naruszenia art. 119 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ABW oraz AW w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP okazał się nietrafny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 119 i art. 120 ustawy o ABW oraz AW w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż dodatek za znajomość języka obcego przyznany funkcjonariuszowi bezterminowo nie miał charakteru prawa nabytego. Jak wyżej wskazano, upoważnienie do określenia rodzajów dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby, zasad ich przyznawania i obniżania oraz ewentualnego uchylenia i wygaszenia w świetle art. 119 ust. 3 cyt. ustawy zostało przekazane Prezesowi Rady Ministrów. W § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, organ ten przewidział możliwość przyznania funkcjonariuszowi dodatku za znajomość języków obcych uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, zaś w § 6, § 7 określił ich wysokość oraz okres na który zostaje on przyznany. Następnie Prezes Rady Ministrów powołanym rozporządzeniem zmieniającym nadał nowe brzmienie § 4 rozporządzenia i uznał, że dodatkiem uzasadnionym szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby jest dodatek kontrolerski, uchylił przepisy dotyczące dodatku za znajomość każdego języka obcego i jednocześnie nakazał stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji o przyznaniu tego dodatku oraz określił formę w jakiej winno ono nastąpić.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt przyznania skarżącemu m.in. na podstawie § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. dodatków za znajomość języków: [...] bezterminowo nie oznacza nabycia do niego stałego prawa, lecz jedynie potwierdza bardzo dobrą znajomość tych języków obcych, ocenianą w oparciu o § 6 cyt. rozporządzenia. Nie mają one zatem postaci prawa stałego, chronionego konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych. Zasada ochrony zaufania do państwa i prawa nie może być rozumiana w sposób uproszczony jako ogólne założenie polegające na "niezmienialności" określonych rozwiązań prawnych. Społeczne przekonanie (nawet utrwalone) o treści określonych rozwiązań prawnych nie stanowi w świetle Konstytucji RP samodzielnej przesłanki pozwalającej odmówić ustawodawcy kompetencji do zmiany (lub modyfikacji) tej regulacji prawnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 2004 r. sygn. akt K 54/02, publ. LEX 83984). Do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego nie doszło zatem w warunkach prowadzących do naruszenia zasady ochrony praw nabytych, skoro uprawnienia skarżącego do dodatku za znajomość języka obcego nie miały postaci prawa chronionego przez tę zasadę. Ten rodzaj dodatku nie został wprost wymieniony w ustawie, a kwestię jego ustanowienia, jak też jego uchylenia czy też wygaszenia pozostawiono Prezesowi Rady Ministrów. Pogląd prezentowany przez autora skargi kasacyjnej jest również nietrafny z tego powodu, iż jego przyjęcie prowadziłoby do zapewnienia dodatkowi za znajomość języka obcego – jako prawu nabytemu – o wiele szerszej ochrony prawnej od tej, jaka przysługuje dodatkowi służbowemu, którego wysokość może ulegać zmianom w trakcie trwania stosunku służbowego w zależności od zajmowanego przez funkcjonariusza stanowiska, zakresu przydzielonych zadań, jak też sposobu wywiązywania się z powierzonych obowiązków. Samo zatem stwierdzenie w § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r., iż dodatek za znajomość języka obcego przyznaje się "bezterminowo" nie oznacza nabycia do niego stałego prawa, które miałoby charakter prawa nabytego.

Skoro, jak wyżej wykazano, przyznanie skarżącemu dodatku za znajomość języka obcego nie było prawem nabytym, to Prezes Rady Ministrów w powołanym rozporządzeniu był uprawniony zarówno do jego uchylenia, jak i wygaszenia tych dodatków przyznanych na podstawie dotychczasowych przepisów. W związku z powyższym argumentacja autora skargi kasacyjnej, iż § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego ma charakter materialnoprawny zamiast techniczno-proceduralnego, nie zasługiwała na aprobatę w okolicznościach niniejszej sprawy, przez co zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w tym przypadku uznać należy za niezasadny.

Ponadto zauważyć należy, iż wejście w życie rozporządzenia zmieniającego zostało dokonane zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). Likwidacja uprawnień do przedmiotowego dodatku nie nastąpiła zatem w sposób niespodziewany, lecz zgodnie z obowiązującym prawem, tj. na mocy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 119 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, w którym przewidziano określone vacatio legis.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nietrafny uznać należy również zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że zasada równości nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna, bowiem zasada wyrażona w art. 32 Konstytucji RP jest konkretyzowana przez przepisy szczegółowe, i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi, może stanowić łącznie kryterium oceny równego traktowania i to niezależnie o tego czy mamy do czynienia ze stosowaniem czy tworzeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt. I OSK 1902/06 (LEX nr 443897) wyjaśnił, że zasada równości wobec prawa określona w art. 32 Konstytucji, ma charakter klauzuli generalnej i nie może być podstawą samodzielnej, materialnoprawnej podstawy do dochodzenia roszczeń (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt. II SA/Lu 685/07, LEX nr 486518; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2006 r. sygn. akt. II SA/Wa 782/06 LEX nr 265507). Z drugiej strony art. 32 Konstytucji RP zawiera dyrektywę równego traktowania skierowaną przed wszystkim do prawodawcy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako zasada absolutna, gdyż jej granice wyznaczają inne zasady i przepisy konstytucyjne. O naruszeniu tej zasady można mówić wówczas, gdy w tożsamej sytuacji (faktycznej) różnicuje się prawa jednostki bez uzasadnienia opartego o inne normy konstytucyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt. I OSK 67/06 LEX nr 198281). W związku z powyższym ochronie prawnej, w tym ochronie konstytucyjnej podlega tylko tak rozumiana równość wobec prawa, która wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną zapewnia równe traktowanie, bez zróżnicowań dyskryminujących czy faworyzujących. Przy czym nawet w przypadku, gdy określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, nie zawsze mamy do czynienia z odstępstwem od ww. zasady, które stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP. W każdym przypadku niezbędna jest bowiem ocena przyjętego kryterium zróżnicowania, gdyż równość wobec prawa to także zasadność wybieranego kryterium różnicowania podmiotów. Oznacza to, że nie ma charakteru dyskryminującego i nie narusza zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zróżnicowanie podmiotów, jeżeli ich odmienne traktowanie wynika z uzasadnionych celów społecznych i gospodarczych, które posiadają konstytucyjną, czyli najwyższą rangę w polskim porządku prawnym. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2001 r. sygn. akt. K 5/01 wyjaśnił, że ocena przestrzegania zasady równości wymaga uwzględnienia założenia znacznego stopnia swobody ustawodawcy we wprowadzaniu regulacji, lepiej odpowiadających stosunkom społecznym. Przyznanie bowiem, określonej grupie osób pewnych preferencji nie oznacza obowiązku przyznania takich preferencji innym.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, polegający na wygaszeniu prawa do dodatku za znajomość języków obcych i pozostawieniu prawa do dodatku kontrolerskiego, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż regulacja ta w żaden sposób nie narusza zasady równości wobec prawa i nie stanowi dyskryminacji tych funkcjonariuszy, którym dodatek za znajomość języków obcych wygaszono.

Niezasadność pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego powodowała nietrafność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zamierzonego skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji pomimo naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art.16 § 1 K.p.a.

Zauważyć należy, iż uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że określona w art.16 § 1 K.p.a. zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych nie obejmuje instytucji wygaśnięcia decyzji. Oznacza to, że organ administracji publicznej może stwierdzić wygaśnięcie ostatecznej decyzji administracyjnej również w przypadku, gdy taką kompetencję (uprawnienie) przyznaje mu pozakodeksowy przepis prawa powszechnie obowiązującego, np. rozporządzenie wykonawcze, co ma miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1961/13). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania przez organ administracji publicznej przepisu art.162 §1 pkt 1 K.p.a. Stwierdzić należy, iż nietrafne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej kwestionujące spełnienie tych przesłanek, poprzez przyjęcie, że fakt nieuchylenia podstawy ustawowej wydanego wobec skarżącego rozkazu personalnego oznacza brak przesłanki bezprzedmiotowości oraz że przepis rozporządzenia jako akt podustawowy nie mógł stanowić podstawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Jak wyżej wskazano podstawę materialnoprawną rozkazów personalnych dotyczących skarżącego w przedmiocie dodatków za znajomość języków obcych stanowił art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o ABW oraz AW, to jednak warunkiem zastosowania tego przepisu było zawarcie regulacji prawnej dotyczącej tego dodatku w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów. Oznacza to, iż w tej sprawie fakt nieuchylenia powołanego przepisu ustawy nie miał znaczenia dla oceny przesłanki bezprzedmiotowości, skoro wygaśnięcie uprawnienia zostało uregulowane w rozporządzeniu zmieniającym, które mogło stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

W rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło również naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem kontroli legalności zaskarżonego rozkazu personalnego i zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. To, że nie zastosował środka wymienionego w art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a. Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje zarówno przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej jak i ich ocenę pod względem zgodności z prawem, a w konsekwencji przytoczenie stanu faktycznego przyjętego przez sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanym przepisie. W związku z powyższym fakt nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia przez organ wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, która w sprawie nie miała zastosowania, nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Zgodnie z powołanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak również czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również nie naruszył zasady informowania stron, zaś przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja w tym zakresie ma charakter pozaprawny i polemiczny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).