Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1257/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z art. 156 par. 1 w zw. z 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Stawecki Sędzia WSA Artur Kuś po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia odwołania M. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że ww. decyzją z [...] grudnia 2019 r. Wojewoda [...], w postępowaniu wszczętym na wniosek M. W. (dalej jako: skarżąca), działając na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] pozwolenia na "roboty budowlane - remont stropu piwnicy - wykonanie płyty żelbetowej w obrębie lokali mieszkalnych i użytkowych oraz wzmocnienie stropu w części komunikacji w budynku mieszkalno-usługowym w [...] przy ul. [...], dz. nr [...]".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał, że rozstrzygając, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. należy rozważyć trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki tego naruszenia.

W oparciu o dokumentację projektową zatwierdzoną decyzją Starosty [...] z [...] marca 2019 r. organ odwoławczy ustalił, że sporne roboty budowlane polegają na wykonaniu płyty żelbetowej o gr. 12 cm w obrębie lokali mieszkalnych i użytkowych oraz na wzmocnieniu stropu w części komunikacyjnej, tj. w korytarzu piwnic w budynku mieszkalno-usługowym usytuowanym na działce nr ewid. [...]. przy ul. [...] w [...] (Projekt budowlany. Opis techniczny, str. 15; Zbrojenie płyty nad piwnicami oraz wzmocnienie, rys. nr 1 K; Przekroje, rys. nr 2 K; Szczegóły I-I, rys. nr 3 K). Ustalił również, że skarżąca jest właścicielką lokalu niemieszkalnego (sala sprzedaży) o pow. 21,81 m2 położonego w ww. budynku i nie brała udziału w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji z [...] marca 2019 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał następnie, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako: Pb, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe dokumenty inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Pb).

W przedmiotowej sprawie nie było wymagane przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż sporna inwestycja położona jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r., Nr [...], poz. [...], ze zm.). Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż K. S.-K. - pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] - do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z [...] stycznia 2019 r. (uzupełnionego pismami z [...] stycznia 2019 r. i [...] stycznia 2019 r.) dołączyła m. in. podpisane przez nią oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], uchwałę nr [...] z [...] czerwca 2015 r. o powołaniu Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] w osobach: W. R., B. P. oraz J. S. oraz uchwałę nr [...] z [...] października 2018 r., podjętą przez właścicieli lokali w budynku inwestycyjnym, udzielającą "pełnomocnictwa dla K. S. projektanta wykonującego dokumentację budowlano-projektową na remont stropu piwnicznego budynku [...] w [...] do podpisywania oświadczenia o posiadanym prawie do nieruchomości na cele budowlane oraz złożenia i podpisania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i wszelkich czynności z tym związanych." Za powyższą uchwałą nr [...] z [...] października 2018 r. głosowali ww. członkowie zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, jak również skarżąca M. W.

Zdaniem GINB, w analizowanym przypadku nie ma uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonego w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę [...] kwestionowanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Oświadczenie to złożyła osoba upoważniona – pełnomocnik Wspólnoty – co wynika z uchwały członków WM nr [...] z [...] października 2018 r. oraz uchwały powołującej Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej (uchwała nr [...] z [...] czerwca 2015 r.). Odnosząc się do argumentacji odwołania dotyczącej umocowania K.S.K. do działania w imieniu inwestora, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do kwestionowania uchwały właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową, jeżeli wskazano w niej, że została podjęta większością głosów (0,642 udziałów). Kompetencje do podważenia takiej uchwały posiada sąd cywilny.

Organ stwierdził następnie, że podziela stanowisko skarżącej, w świetle którego sporne roboty budowlane nie stanowią remontu stropu piwnicy, ale przebudowę tego stropu w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pb, gdyż nie zmierzają do odtworzenia stanu pierwotnego stropu, ale powodują zmianę parametrów użytkowych budynku poprzez podniesienie posadzki na poziomie parteru wskutek zaprojektowania nowego stropu i częściowe obniżenie korytarza na poziomie piwnic w związku z zaprojektowaniem wzmacniającego stropu WPS (Projekt budowlany. Opis techniczny, str. 15-16; Przekroje, str. 22). Zdaniem organu, kwalifikacja ww. robót budowlanych jako przebudowy, a nie remontu nie dowodzi jednak, że uchwała z [...] października 2018 r. nr [...] na przedmiotowe roboty budowlane nie udzielała zgody. W powyższej uchwale wskazano wprawdzie, że K. S. jest projektantem wykonującym "dokumentację budowlano-projektową na remont stropu piwnicznego budynku [...] w [...]", jednak samo upoważnienie "do podpisywania oświadczenia o posiadanym prawie do nieruchomości na cele budowlane oraz złożenia i podpisania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i wszelkich czynności z tym związanych" jest szerokie i nie wynika z niego, jakie rozwiązania projektowe obejmuje powyższa zgoda. Z powyższej uchwały nr [...] oraz pozostałej dokumentacji, którą dysponował organ stopnia podstawowego, nie wynika uprzednia konieczność akceptacji zakresu rozwiązań projektowych np. przez zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej czy właścicieli lokali. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe do domniemywania, jakich rozwiązań projektowych nie obejmuje zgoda poszczególnych członków wspólnoty mieszkaniowej. Podsumowując kwestię prawidłowości oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane GINB uznał, że złożone w tym przedmiocie na etapie postępowania zwykłego oświadczenie nie budziło uzasadnionych wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Mając na uwadze zarzuty odwołania organ dodał, że użycie w kontrolowanym pozwoleniu na budowę pojęcia "remontu" zamiast "przebudowy" nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Istotne jest bowiem to, jakie roboty budowlane zostały przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, który stanowi integralną część pozwolenia na budowę. Z powołanych względów organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...], że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb.

Co do badanej pod kątem art. 156 § 1 k.p.a. kwestii zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb), w zaskarżonej decyzji wskazano, że analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z [...] marca 2019 r. nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2003 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Budynek Wspólnoty położony jest na terenie oznaczonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem E6MN/U - funkcja mieszkaniowa z usługami oraz zielenią, funkcja usługowa wraz z towarzyszącym mieszkalnictwem oraz zielenią.

Ponadto, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W ocenie GINB, art. 35 ust. 1 pkt 2 Pb przy wydaniu pozwolenia na budowę został naruszony z uwagi na niekompletność projektu budowlanego - brak rozwiązań architektonicznych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt zawiera jedynie rozwiązania konstrukcyjne, choć wynika z niego, że zaprojektowanie płyty żelbetowej o gr. 12 cm "spowoduje podniesienie poziomu posadzki parteru o około 12 cm, co z kolei spowoduje konieczność podwyższenia otworów drzwiowych." (Projekt budowlany. Opis techniczny, str. 15). Zatwierdzony projekt budowlany nie zawiera rozwiązań projektowych dotyczących podwyższenia otworów drzwiowych. Ponadto z projektu budowlanego wynika, że przed przystąpieniem do wykonania płyty żelbetowej należy m. in. rozebrać ścianki działowe murowane (Projekt budowlany. Opis techniczny, str. 16). Projekt budowlany nie wskazuje ścianek działowych, które mają zostać rozebrane. Powyższe naruszenie, zdaniem GINB, nie ma jednak charakteru "rażącego" z uwagi na brak szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Organ podkreślił, że z "Ekspertyzy technicznej konstrukcyjno-budowlanej stropu piwnic" (str. 6) sporządzonej przez inż. M. F. oraz inż. K. C. wynika, że "stan techniczny całego stropu gęstożebrowego piwnic wymaga wymiany na nowy z uwagi na brak technicznych możliwości rozwiązań wstrzymania korozji i wymiany zbrojenia żeber (...) Obecnie stan techniczny tego stropu w pomieszczeniu piwnicznym nr M-6, nad którym mieści się lokal użytkowy (sklep) stwarza zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (...). Przy podejmowaniu decyzji o wymianie stropu na nowy wskazane jest rozważenie wariantu wykorzystania konstrukcji istniejącego stropu jako "utraconego szalunku", i wylaniu na nim płyty betonowej zbrojonej krzyżowo wspartej na ścianach." W nawiązaniu do tych ustaleń organ dodał, że charakter zatwierdzonych robót budowlanych (wymiana stropu i wzmocnienie części stropu) ze swej istoty dotyczy branży konstrukcyjnej, a nie architektoniczno-budowlanej. Z uwagi jednak na zastosowane rozwiązania projektowe, które ingerują w lokale usytuowane na parterze budynku (konieczność podwyższenia otworów drzwiowych, rozebrania ścianek działowych) projekt budowlany powinien zawierać rozwiązania architektoniczno-budowlane w powyższym zakresie. Jednakże, zdaniem organu, brak szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych związany jest także z okolicznością, że roboty budowlane polegające na podwyższeniu otworów drzwiowych mogą zostać przedstawione w innym projekcie budowlanym, który zostanie zatwierdzony innym pozwoleniem na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że akta sprawy obejmują decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2019 r., nr [...], udzielającą pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...] obejmujących "wykonanie płyty żelbetowej w obrębie lokali mieszkalnych i użytkowych oraz wzmocnienie stropu w części komunikacji, wg projektu budowlanego autorstwa inż. M. F. (...) z listopada 2018 r. uzgodnionego pod nr [...]". Wprawdzie w powyższym pozwoleniu konserwatorskim użyte zostało pojęcie "remontu", jednak wskazanie rodzaju robót budowlanych, na które wyraził zgodę konserwator (wykonanie płyty żelbetowej oraz wzmocnienie stropu), autora i daty projektu budowlanego świadczy o tym, że chodzi o projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją Starosty [...] z [...] marca 2019 r.

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że o rażącym naruszeniu prawa nie świadczy błąd w dacie wskazanej na metryce projektu, gdyż bez wątpienia z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że został on sporządzony w listopadzie 2018 r., a nie w styczniu 2018 r.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących projektantów organ odwoławczy podniósł, że zatwierdzony projekt budowlany z listopada 2018 r. jest projektem z branży konstrukcyjnej sporządzonym przez inż. M. F.. W aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1981 r., znak: [...], z której wynika, że autor projektu posiada uprawnienia budowlane m. in. do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno - budowlanych budynków. Tym samym projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony przez osobę z uprawnieniami budowlanymi w odpowiedniej specjalności. W aktach sprawy znajduje się ponadto oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 Pb.

W ocenie GINB, przy wydawaniu spornego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych doszło jednakże do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 4Pb, z uwagi na to, że projekt budowlany nie został sprawdzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Zgodnie zaś z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Natomiast stosownie do treści art. 20 ust. 2 Pb, projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Zdaniem organu nadzoru, powyższe naruszenie nie ma jednak charakteru kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak szczególnie negatywnych skutków społeczno- gospodarczych. Sporna inwestycja nie polega bowiem na budowie budynku mieszkalno-usługowego, a na wykonaniu płyty żelbetowej w obrębie lokali mieszkalnych i użytkowych (wymianie stropu) oraz wzmocnieniu stropu w części komunikacji w budynku mieszkalno-usługowym.

Konkludując, GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] marca 2019 r. nie jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. przedmiotowa decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto ww. decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Stąd też, zdaniem organu odwoławczego, decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. należało utrzymać w mocy.

Skargę na opisaną powyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. W.. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. ponieważ organ nie wyjaśnił całkowicie stanu faktycznego poprzez błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego,

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezakwalifikowanie wad wydanej decyzji jako rażąco naruszających prawo,

- art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez uznanie ewidentnych naruszeń tego przepisu w wydanej decyzji, jako powodujących możliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze w praworządnym państwie, a co za tym idzie, uznanie, że nie noszą one charakteru rażącego naruszenia prawa.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca za zasadne uznała przypomnieć, że od samego początku mówiono o remoncie stropu budynku, co zgodnie z prawem budowlanym oznacza odtworzenie stanu istniejącego. Nie można zatem uznać, że wykonana dokumentacja projektowa obejmujące wykonanie nowego stropu na istniejącym może być uznana za projekt remontu. Zostało to dostrzeżone przez Starostę [...] w postaci zażądania od pełnomocnika jednoznacznego prawidłowego określenia przedmiotu wniosku. W odpowiedzi na to żądanie została złożona odpowiedź, z której jednoznacznie wynika, że nie jest to remont, a przebudowa. Nie miało to jednak jakiegokolwiek znaczenia, gdyż finalnie organ wydał decyzję zezwalającą na wykonanie remontu zatwierdzając projekt przebudowy.

Ponadto, w ocenie skarżącej, pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej legitymował się uchwałą upoważniającą go do sporządzenia projektu remontu i załatwienia wszelkich czynności z tym związanych. Skarżąca podniosła, że podpisując się pod uchwałą z dnia [...] października 2018 r. wyraziła zgodę wyłącznie na wykonywanie remontu, a nie wykonanie robót zawartych w zatwierdzonym projekcie, w szczególności na jakiekolwiek prace skutkujące podniesieniem posadzki w jej lokalu użytkowym.

Zdaniem strony, "dziwne" daty zawarte w dokumentach nie są efektem błędów. Oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało podpisane przez K. S.K. w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej w dniu [...] października 2017r., podczas gdy uchwała o udzieleniu pełnomocnictwa i prawa do złożenia takiego podpisu została podjęta rok później – [...] października 2018 r. Ponadto, metryka - pierwsza strona projektu budowlanego - została podpisana w styczniu 2018 r., a pozostała część projektu dziesięć miesięcy później - w listopadzie 2018 r.

Strona podniosła, że projekt budowlany został sporządzony wyłącznie przez osobę posiadającą uprawnienia projektowe w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Skarżąca poddaje pod wątpliwość zasadność uznania przez organy, że projektant nie musiał zapewnić sprawdzenia projektu. Obowiązek sprawdzenia projektu jest zasadą, która posiada wyjątki. Oczywistym jest fakt, że projekt nie został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej. Samo podpisanie pierwszej strony projektu nie potwierdza udziału w sporządzeniu projektu. Nie ma ani jednego rysunku, na którego metryce (§4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie formy projektu) figurowałby architekt. Skarżąca zaznaczyła, że pozwolenie wydane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2019 r. dotyczyło zgody na wykonywanie robót "wg projektu budowlanego autorstwa inż. M. F.". Taki zapis może świadczyć o "projekcie budowlanym" bez pierwszej strony dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę. Nie przypuszczam, żeby OWKZ świadomie "wyeliminował" autora projektu architekta.

Skarżąca wskazała ponadto na niepełną treść załącznika nr 4 do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomości (datowanego na dzień [...] stycznia 2019 r.) podnosząc, że organy nie dostrzegły niezgodności treści tego dokumentu ze stanem faktycznym (np. wynikającym z treści uchwały Wspólnoty).

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na rozdzielnik zawarty w decyzji GINB - Wspólnocie Mieszkaniowej wskazujący, jej zdaniem, że decyzja została doręczona Wspólnocie w bliżej nieokreślony sposób.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu

Należy na wstępie przypomnieć, że w wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sąd administracyjny może ją wyeliminować z obrotu prawnego w przypadku stwierdzenia, iż narusza ona prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (treść decyzji) lub/i prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na ten wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm./, dalej jako: p.p.s.a.). Przypadek kwalifikujący decyzję do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zachodzi zaś wówczas, gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny bowiem stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Dokonując kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2020 r. w powyżej określonym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się przy jej wydaniu takich naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Kontrolowana decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, w ramach którego organ nadzoru weryfikuje decyzję administracyjną wydaną w trybie zwykłym pod kątem tego, czy jest ona obarczona którąś z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Na gruncie tej sprawy, w zaskarżonej decyzji organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstaw do wyeliminowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. decyzji Starosty [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] pozwolenia na "roboty budowlane - remont stropu piwnicy - wykonanie płyty żelbetowej w obrębie lokali mieszkalnych i użytkowych oraz wzmocnienie stropu w części komunikacji w budynku mieszkalno-usługowym w [...] przy ul. [...], dz. nr [...]". Stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji Sąd uznaje za nienaruszające prawa w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z następujących przyczyn.

Po pierwsze Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji organ trafnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3 – 7 k.p.a., gdyż decyzja Starosty [...] z [...] marca 2019 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania nie wywołałaby czyn zagrożony karą; jak i nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.

Po drugie, organ odwoławczy poprawnie zidentyfikował warunki, w których organ administracji publicznej może stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazana w tym przepisie przesłanka rażącego naruszenia prawa decyzją administracyjną w ugruntowanym już orzecznictwie sądowym rozumiana jest jako obejmująca łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które ta decyzja wywołuje. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie (a wręcz nawet ścieśniająco), natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej.

Ponadto, mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżoną decyzją art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd za zasadne uznaje na wstępie przypomnieć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z punktu widzenia wad kwalifikowanych z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy kwestionowane rozstrzygnięcie. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo orzeka na podstawie akt postępowania zwykłego. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. organ nie jest więc uprawniony do dokonywania nowych, bądź dodatkowych ustaleń faktycznych, jak również do kwestionowania stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną poddaną weryfikacji organu nadzoru ze względu na inną ocenę, jaką należałoby przypisać zebranemu materiałowi dowodowemu. Istotą tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność.

Przechodząc do oceny poszczególnych aspektów prawnych niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że podziela stanowisko organów, iż nie można uznać, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościom decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] marca 2019 r. rażąco naruszała art. 34 ust. 4 pkt 2 Pb z uwagi na to, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższa norma prawa, obowiązująca w dacie wydania decyzji przez Starostę [...], zastąpiła wcześniej obowiązujący przepis nakładający na inwestora obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zmianę normatywną dotyczącą tego obowiązku należy w związku z tym rozumieć w ten sposób, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] marca 2019 r. inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę zobowiązany do złożenia jedynie prawidłowego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie wskazuje się, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie (por. wyroki NSA z 17 października 2019 r., sygn. II OSK 2423/18; z 9 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 67/13). Gdyby organy administracji miały obowiązek weryfikować tego rodzaju oświadczenia, to ich wprowadzenie do sytemu prawnego, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, nie realizowałoby wyznaczonego przez ustawodawcę celu ich wprowadzenia (wyrok NSA z 19 lutego 2019 r. sygn. II OSK 764/17). Oświadczenie to może być przez organy administracji weryfikowane tylko wówczas, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające jego wiarygodność. W niniejszej sprawie w toku postępowania zwykłego tego rodzaju okoliczności nie ujawniły się. W toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (wykonania robót budowlanych przy stropie), wymagane oświadczenie w tym przedmiocie złożyła pełnomocnik wspólnoty K. S.K. Akta sprawy potwierdzają ustalenie organu, że wniosek o pozwolenie na budowę z [...] stycznia 2019 r. został złożony poprzez K. S.K., która załączyła do niego podpisane przez siebie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Umocowanie do złożenia wniosku oraz przedmiotowego oświadczenia pełnomocnik wykazała załączając uchwałę nr [...] z [...] października 2018 r., podjętą przez właścicieli lokali w budynku inwestycyjnym, udzielającą "pełnomocnictwa dla K. S. projektanta wykonującego dokumentację budowlano-projektową na remont stropu piwnicznego budynku [...] w [...] do podpisywania oświadczenia o posiadanym prawie do nieruchomości na cele budowlane oraz złożenia i podpisania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i wszelkich czynności z tym związanych." Za przedmiotową uchwałą głosowała również skarżąca M. W.. Treść tego pełnomocnictwa obejmuje upoważnienie do złożenia i podpisania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i wszelkich czynności z tym związanych, stąd wskazanie przez skarżącą, iż głosując za uchwałą kierowała się przekonaniem, że pełnomocnictwo dotyczy wyłącznie remontu, a nie wykonania "robót zawartych w zatwierdzonym projekcie" nie prowadzi do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę jako opartego na uznaniu, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uchwała z [...] października 2018 r. oraz złożone na jej podstawie oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było wystarczające w świetle zatwierdzonej decyzją Starosty [...] dokumentacji projektowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie stwierdził, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do kwestionowania uchwały właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową, jeżeli wskazano w niej, że została podjęta większością głosów (0,642 udziałów), gdyż kompetencje w tym zakresie posiada sąd cywilny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgadza się z organem, że treść uchwały nr [...] wskazuje na szeroki zakres pełnomocnictwa udzielonego K. S., w szczególności nie precyzuje zakresu remontu i nie wyłącza z jego zakresu jakichkolwiek rodzajowo określonych prac, stąd nie sposób zarzucić Staroście [...], że w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wadliwie ocenił warunek posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniosek organu, że z powyższej uchwały nr [...] oraz pozostałej dokumentacji, którą dysponował organ stopnia podstawowego, nie wynika uprzednia konieczność akceptacji zakresu rozwiązań projektowych np. przez zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], czy właścicieli lokali tworzących taką Wspólnotę, Sąd w całości podziela. Ponadto Sąd stwierdza, że oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało podpisane po podjęciu uchwały z [...] października 2018 r. (informacja uzupełniająca do wniosku o pozwolenie na budowę [...] – druk B-4 podpisana została przez pełnomocnika Wspólnoty w dniu [...] stycznia 2019 r.).

W ocenie Sądu, ma ponadto rację organ nadzoru twierdząc, że podstawy do stwierdzenia nieważności pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych nie stanowi rozbieżność pomiędzy datą zatwierdzonego projektu budowlanego wskazaną na jego metryce a umieszczoną na jego stronie drugiej. Przyjęcie przez organy, że projekt sporządzono w listopadzie 2018 r. jest spójne z treścią decyzji organu ochrony konserwatorskiej z [...] stycznia 2019 r. w sprawie pozwolenia nr [...] (k. 26 akt postępowania prowadzonego przez Starostę [...]), mocą której organ ten pozwolił na prowadzenie robót budowlanych wg projektu budowlanego autorstwa inż. M. F. z listopada 2018 r.

W odniesieniu do zarzucanych przez skarżącą, a stwierdzonych przez organy nadzoru nieprawidłowości przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, polegających na naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 2 Pb z uwagi na niekompletność projektu budowlanego - brak rozwiązań architektonicznych, oraz naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 4Pb, z uwagi na to, że projekt budowlany nie został sprawdzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu odwoławczego, że nie są to naruszenia skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Dla stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, oprócz stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa, niezbędne jest też wykazanie przez organ, że skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Organ odwoławczy do istnienia tego rodzaju skutków się odniósł, stwierdzając ich brak, a z oceną GINB, że stwierdzona wadliwość projektu budowlanego nie niesie ze sobą skutków, które mogłyby być w sposób uprawniony uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, Wojewódzki Sąd Administracyjny się zgadza. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenia ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 2376/15). Wzgląd na zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, zwłaszcza, gdy na jej mocy osoba trzecia uzyskała uprawnienie, sprawia, że wymagane jest uwzględnienie adekwatności pomiędzy zaistniałą wadą materialnoprawną decyzji a sposobem usunięcia tej wady. W związku z powyższym, w rozważanym przypadku Sąd po pierwsze zauważa, że zarzut skarżącej, iż organ odwoławczy uznał, że projekt budowlany sporządził również architekt, choć "samo podpisanie pierwszej strony projektu nie potwierdza udziału w sporządzeniu projektu" nie odpowiada wnioskom, jakie można wyprowadzić w tym zakresie z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skoro w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy potwierdził niekompletność projektu budowlanego w zakresie braku rozwiązań architektonicznych, jak i nie twierdził, że współautorem projektu była architekt S.K. Niemniej Sąd przychyla się do stanowiska organu odwoławczego że z uwagi na to, iż zatwierdzone roboty budowlane dotyczą zasadniczo ze swej istoty branży konstrukcyjnej, a nie architektoniczno-budowlanej, to brak rozwiązań w zakresie otworów drzwiowych, co do których zaistnieje konieczność ich podwyższenia (o ok. 12 cm) na skutek podniesienia poziomu posadzki parteru w wyniku wykonania płyty żelbetonowej (opis techniczny - str. 15), nie może być uznany za tego rodzaju wadę materialnoprawną decyzji Starosty [...], która nakazywałaby decyzję tę wyeliminować z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, gdyż roboty budowlane polegające na podwyższeniu otworów drzwiowych mogą zostać zatwierdzone innym pozwoleniem na budowę.

Sąd przychyla się również do oceny GINB, że przy wydawaniu spornego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 2 Pb. Zgodnie z art. 20 ust. 2 Pb w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] marca 2019 r., projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Należy jednak zauważyć, ze obowiązek ten nie dotyczy: 1) zakresu objętego sprawdzaniem i opiniowaniem na podstawie przepisów szczególnych; 2) projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe (art. 20 ust. 3 Pb). Jeśli się zatem zważy, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga dokonywania skomplikowanych zabiegów w zakresie wykładni prawa, to nie można uznać, że przepis art. 20 ust. 2 Pb, od którego zastosowania ustawa przewiduje wyjątki w drodze przepisu skonstruowanego w oparciu o zwroty ocenne, jakim jest zwrot "obiekt budowlany o prostej konstrukcji", wskazującego tylko przykładowe wyliczenie tego rodzaju obiektów, w przypadku decyzji zatwierdzającej wykonanie robót budowlanych, o których stanowi decyzja z [...] marca 2019 r. może być naruszony w sposób rażący.

Odnosząc się do końcowej uwagi strony, że zaskarżona decyzja GINB została doręczona Wspólnocie Mieszkaniowej w bliżej nieokreślony sposób, Sąd nie stwierdził w tym zakresie żadnej nieprawidłowości zauważając, że z akt sprawy wynika, że odbiór zaskarżonej decyzji pokwitowała W. R. działająca w charakterze członka zarządu.

Mając powyższe na uwadze, wobec stwierdzenia, że w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. został przez organy nadzoru budowlanego zastosowany w sposób prawidłowy oraz że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na ten wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.