Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 288/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 b ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1997 nr 28 poz 152
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania kwalifikacji zawodowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz R. C. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], Minister Zdrowia, na podstawie art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2008 r. nr 136, poz. 857 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. nr 63, poz. 394) oraz art. 4a i art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007 r. nr 65, poz. 437 ze zm.), odmówił uznania lekarzowi R. C. uzyskanego za granicą tytułu Członka Europejskiej Akademii Urologii Dziecięcej (org. Fellow of the European Academy of Pediatric Urology), poświadczonego dokumentem wydanym w Leuven, przez Połączony Komitet Urologii Dziecięcej (org. Join Committee of Pediatrie Urology), za równoważny z tytułem specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej w Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu Minister Zdrowia stwierdził, że przedstawiony przez wnioskodawcę – R. C. dokument potwierdzający uzyskanie tytułu Członka Europejskiej Akademii Urologii Dziecięcej nie spełnia kryteriów określonych w art. 3 ust. 1 lit. c dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.Urz.WE L 255 z 30 września 2005 r., str. 22 ze zm.), w stosunku do dokumentów potwierdzających posiadane kwalifikacje, ponieważ nie został wydany przez organ państwa członkowskiego wyznaczony zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi. Z tego względu Minister Zdrowia wezwał wnioskodawcę do złożenia dokumentu wystawionego przez właściwy organ, który potwierdzałby uzyskanie tytułu specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej. W odpowiedzi wnioskodawca wskazał, że nie może przedstawić dokumentu wystawionego przez właściwy organ Królestwa [...], który potwierdzałby uzyskanie przez niego tytułu specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej, ponieważ specjalizacja z urologii dziecięcej nie jest wpisana do rejestru specjalizacji medycznych w Królestwie [...]. Jednocześnie wnioskodawca oświadczył, że złożył już wszystkie dokumenty jakimi dysponuje w przedmiotowej sprawie.

Minister Zdrowia w oparciu o fakty oraz informacje zgromadzone w trakcie postępowania wyjaśniającego stwierdził, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentu, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 lit. c ww. dyrektywy. Ponadto stwierdził, że wnioskodawca nie może zostać wpisany do rejestru specjalistów prowadzonego przez Komitet Rejestracji Specjalistów Medycznych (org. Medisch Specialisten Registratie Commissie - MSRC) w Utrechcie, ponieważ nie posiada tytułu specjalisty, który uprawniałby wnioskodawcę do ubiegania się o wpis do rejestru specjalistów medycznych w Królestwie [...].

Z tych względów Minister Zdrowia uznał, że w chwili obecnej wnioskodawca nie posiada formalnych kwalifikacji ani uprawnień do pracy jako specjalista w żadnej z istniejących specjalizacji dla lekarzy na terytorium Królestwa [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił R. C.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], Minister Zdrowia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu ww. wniosku, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]lipca 2010 r., Nr [...].

W uzasadnieniu Minister Zdrowia wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do wydanego przez ten organ obwieszczenia z dnia 9 marca 2007 r. w sprawie wykazu dyplomów, świadectw i innych dokumentów poświadczających formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznych lekarza i lekarza dentysty będącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej (M.P. z 2007 r. nr 22, poz. 251), na terytorium Królestwa [...] organem właściwym do wydania dokumentu poświadczającego formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznych lekarza jest (w oryginalnym brzmieniu): Medisch Specialisten Registratie Commissie (MSRC) van de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot Bevordering der Geneeskunst lub Sociaal-Geneeskundigen Registratie Commissie van de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot Bevordering der Geneeskunst, natomiast na terytorium Królestwa Belgii organem właściwym do wydania dokumentu poświadczającego formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznych lekarza jest (w oryginalnym brzmieniu): Minister bevoegd voor Volksgezondheid/Ministre de la Santé publique. Minister Zdrowia

Powołując się na treść art. 16b ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, organ stwierdził, że nie było możliwe wszczęcie postępowania na podstawie ww. przepisów z tej przyczyny, że wnioskodawca nie przedstawił stosownego dokumentu potwierdzającego formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznych lekarza, a dokumentu takiego w świetle ww. przepisów nie stanowi przedstawiony przez wnioskodawcę dokument potwierdzający uzyskanie tytułu Członka Europejskiej Akademii Urologii Dziecięcej (org. Fellow of the European Academy of Pediatric Urology) wydany w Królestwie [...] w miejscowości Leuven. Minister Zdrowia wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono (na podstawie stanowiska wnioskodawcy i informacji uzyskanych w Ministerstwie Zdrowia Publicznego w Brukseli), że na terytorium Królestwa [...] i Królestwa [...] lekarz nie może uzyskać tytułu specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej z uwagi na fakt, że na terytorium tych państw nie ma programów kształcenia w zakresie specjalizacji lekarskiej z urologii dziecięcej. Z tego względu uznał, że w państwach tych nie ma lekarzy specjalistów w zakresie urologii dziecięcej. Podkreślił także, że przedłożone przez wnioskodawcę dyplomy nie uprawniały go do rejestracji na terytorium tych państw jako specjalisty w żadnej specjalności medycznej, a specjalizacja z urologii dziecięcej występuje jako odrębna specjalizacja jedynie w dwóch krajach członkowskich Unii Europejskiej, tj. w Czechach i Polsce, na co wskazywał też sam wnioskodawca.

Minister Zdrowia w trakcie postępowania wyjaśniającego zwrócił uwagę na fakt, że wioskodawca nie uzyskał rejestracji jako specjalista w dziedzinie urologii dziecięcej na podstawie przedmiotowego dokumentu ani w Królestwie [...], ani w Królestwie [...] nie tylko z uwagi na fakt, że przedmiotowy dyplom nie stanowi dokumentu wystawionego przez właściwy organ w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. c ww. dyrektywy, implementowanej do polskiego porządku prawnego przepisami ustawy z dnia 18 marca 2008 r., który potwierdzałby uzyskanie tytułu specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej, ale przede wszystkim z uwagi na fakt, że w krajach tych nie można uzyskać tytułu specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej, ponieważ nie funkcjonuje ona jako specjalność medyczna.

W opinii Ministra Zdrowia wydaje się wysoce prawdopodobne, że wnioskodawca ma świadomość, że przedmiotowy dokument wydany w Królestwie [...] nie potwierdza uzyskania tytułu specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej na terytorium Królestwa [...] ani na terytorium kraju, w którym został wydany, tj. w Królestwie [...], jak również, że dokument ten nie uprawnia do pracy jako specjalista w ww. dziedzinie medycyny w tych krajach, na co wskazuje pismo wnioskodawcy z dnia [...] kwietnia 2010 r., jak również treść uzasadnienia do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponadto Minister Zdrowia stwierdził, że podstawą prawną wydania decyzji pierwszoinstancyjnej były następujące przepisy prawa materialnego art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej oraz art. 4a i art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007 r. nr 65, poz. 437 ze zm.). W uzasadnieniu do decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Zdrowia przytoczył przepisy dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych implementowanej do prawa krajowego aktami prawnymi wskazanymi w podstawie prawnej przedmiotowej decyzji. W związku z powyższym zarzut podniesiony przez wnioskodawcę dotyczący wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w opinii Ministra Zdrowia jest bezzasadny.

Minister Zdrowia nie zgodził się również z zarzutami dotyczącymi naruszania art. 107 § 3 K.p.a. albowiem w uzasadnieniu do decyzji Nr [...] zostało wskazane, że dyplom załączony przez wnioskodawcę nie został wydany przez organ państwa członkowskiego wyznaczony zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi. W związku z czym dyplom załączony przez wnioskodawcę nie jest dokumentem, który potwierdza uzyskanie, formalnych kwalifikacji w zakresie specjalizacji medycznych lekarza, na terytorium Królestwa [...] ani w kraju jego wydania, tj. w Królestwie [...]. W aktach sprawy brak jest dokumentu w oryginale: Bewijs van inschrijving in een Specialistenregister, wydanego przez w oryginale: Medisch Specialisten Registratie Commissie (MSRC) van de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot Bevordering der Geneeskunst lub w oryginale: Sociaal- Geneeskundigen Registratie Commissie van de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot Bevordering der Geneeskunst, który poświadczałby, że wnioskodawca nabył formalne kwalifikacje, na terytorium Królestwa [...], w zakresie specjalizacji z urologii dziecięcej. W związku z powyższym zarzuty dotyczące naruszenia 107 § 3 K.p.a. w opinii Ministra Zdrowia nie zasługują na uwzględnienie.

Ponadto w trakcie postępowania administracyjnego organ informował na bieżąco pisemnie i telefonicznie wnioskodawcę o przebiegu postępowania w przedmiotowej sprawie. Wnioskodawca był informowany pisemnie i ustnie o prawach strony w postępowaniu administracyjnym wynikających z art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 58 i art. 59 K.p.a. W związku z powyższym Minister Zdrowia wypełnił spoczywający na organie administracyjnym obowiązek informowania strony o przysługującym prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto Minister Zdrowia wskazał, że poinformował pisemnie wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie Ministerstwa Zdrowia oraz że w przypadku wątpliwości może kontaktować się drogą elektroniczną pod adresem: kwalifikacjezawodowe@mz.gov.pl. lub telefonicznie pod numerem telefonu: 22 63 49 350, 63 49 630, 63 49 245, jak również o możliwości przywrócenia zakreślonych w pismach terminów na skorzystanie z przysługujących stronie postępowania administracyjnego praw. Przed wydaniem decyzji administracyjnej Minister Zdrowia w piśmie kierowanym do wnioskodawcy po raz kolejny przywołał przepisy K.p.a. dotyczące prawa strony w postępowaniu administracyjnym mając na względzie słuszny interes strony jak również obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Minister Zdrowia przez cały czas postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie czuwał nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielał jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R.C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 8, art. 11, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu treści przepisów, które organ wskazał jako podstawę prawną decyzji - poprzestanie na wskazaniu art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, przy jednoczesnym zaniechaniu uzasadnienia dla zastosowania wskazanego przepisu, zamieszczeniu w decyzji obszernego uzasadnienia przepisów, które nie stanowiły podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. art. 16b ust. 1 pkt 2 oraz art. 16b ust. 1 pkt 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty; oraz polegające na nie wskazaniu materialnoprawnej podstawy wydania decyzji i ograniczeniu się do ogólnego przepisu kompetencyjnego (art. 4 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych), oraz artykułu zawierającego normę odsyłającą (art. 16b ust. 1 pkt. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty), który wskazuje jedynie, jaką grupę przepisów należy stosować;

- art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji, polegające na wadliwej ocenie materiału dowodowego i braku rozważenia wszystkich okoliczności, nieuwzględnieniu faktu odbycia dwuletniego szkolenia specjalizacyjnego (stażu) w szpitalu klinicznym w U. oraz nieuwzględnienie złożenia w 2008 roku ogólnoeuropejskiego egzaminu z zakresu urologii dziecięcej;

- art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu odmowy mocy dowodowej dyplomu Członka Europejskiej Akademii Urologii Dziecięcej oraz opinii Zespołu Ekspertów, powołanego przez Ministra Zdrowia w toku postępowania, z których wynika, że krajowy program szkolenia i egzamin w dziedzinie urologii dziecięcej są jednolite z programem szkolenia oraz egzaminem odbytym przez skarżącego za granicą;

- art. 8 K.p.a., tj. zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji, poprzez arbitralne i "automatyczne" przyjęcie, że skarżący nie posiada kwalifikacji zawodowych, które można uznać za równoważne z tytułem specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej na terytorium Polski, podczas gdy z dokumentów wynika, że kwalifikacje oraz dorobek zawodowy i naukowy skarżącego są co najmniej porównywalne z kwalifikacjami koniecznymi do uzyskania tytułu specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej na terytorium Polski;

- art. 7 K.p.a., tj. zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji, polegającym nie uwzględnieniu opinii Zespołu Ekspertów pod przewodnictwem Konsultanta Krajowego ds. urologii dziecięcej, oraz nieuzasadnionej odmowie uznania kwalifikacji zawodowych za równoważne z tytułem specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej w Polsce osobie, która wykazała, że posiada unikalny dorobek zawodowy i kwalifikacje;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na:

- niewłaściwej wykładni prawa materialnego, tj. art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w zw. z art. 10 lit. d ww. dyrektywy, polegającej na błędnym przyjęciu, że dyplom Członka Europejskiej Akademii Urologii Dziecięcej nie jest "innym dokumentem" potwierdzającym kwalifikacje zawodowe w zakresie specjalizacji medycznych lekarza w rozumieniu wskazanego przepisu;

- niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego, tj. art. 16b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16a ust. 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w zw. z art. 21 ww. dyrektywy, polegającym na przyjęciu, że dla skorzystania z dobrodziejstw wynikających z art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty skarżący powinien legitymować się dokumentem wymienionym w wykazie, o którym mowa w art. 16a ust. 3 ww. ustawy, co uzasadniałoby zastosowanie systemu automatycznego uznawania kwalifikacji zawodowych;

- niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego, tj. art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w zw. z art. 10 lit. d ww. dyrektywy, polegającym na przyjęciu, że brak możności wylegitymowania się dokumentem określonym w wykazie, o którym mowa w art. 16a ust. 3 ww. ustawy, stanowi wystarczającą przesłankę odmowy uznania kwalifikacji skarżącego za równoważne z tytułem specjalisty w zakresie urologii dziecięcej w Polsce, podczas gdy przepis artykułu 16b ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zawiera jedynie wskazanie jaką grupę przepisów należy stosować w odniesieniu do osoby spełniającej określone warunki;

- naruszenie art. 16 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w zw. z art. 10 lit. d ww. dyrektywy oraz w zw. z art. 45 względnie art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, tj. naruszenie swobody przepływu pracowników oraz przedsiębiorczości w ramach Unii Europejskiej, poprzez niezastosowanie tych przepisów w ocenie prawnej sprawy;

- naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa, polegające na tym, że organ zaniechał wypowiedzenia się co do tego, czy szkolenie oraz odbyty egzamin skarżącego, odpowiadają krajowemu programowi szkolenia oraz egzaminowi specjalistycznemu.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2397/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. C., stwierdzając, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie i uznał, że przedłożony przez wnioskodawcę dokument (dyplom) nie jest innym niż wymieniony w wykazie, o którym mowa w art. 16a ust. 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, dokumentem potwierdzającym formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji lekarskiej, w rozumieniu Dyrektywy. Sąd uznał za niekwestionowane, że wnioskodawca nie uzyskał rejestracji jako specjalista w dziedzinie urologii dziecięcej na podstawie przedmiotowego dokumentu ani w Królestwie [...], ani w Królestwie [...]. W ocenie Sądu, organ słusznie przyjął, że przeszkodą do uznania kwalifikacji zawodowych skarżącego jest fakt, że dyplom, którym się posługuje, nie stanowi dokumentu wystawionego przez właściwy organ w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. c ww. dyrektywy. Ponadto wskazał, że organ wymagał od skarżącego dokument, o jakim mowa w art. 16b ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, bez którego nie jest możliwe zastosowanie systemu ogólnego uznania kwalifikacji. Za niewystarczające do zastosowania tego systemu Sąd I instancji uznał uzyskanie kwalifikacji zawodowych poza granicami Polski, potwierdzonych przez dowolny podmiot - w tym wypadku ponadnarodową organizację lekarską. Sąd I instancji podkreślił także, że zgodnie z pkt 12 preambuły do ww. dyrektywy, dotyczy ona uznawania przez Państwa Członkowskie kwalifikacji zawodowych uzyskanych w innym Państwie Członkowskim. Tym samym, odmowa uznania kwalifikacji zawodowych skarżącego nie ma cech dyskryminujących i utrudniających swobodny przepływ usług, w sytuacji gdy na terenie państwa pobytu nie jest on specjalistą w dziedzinie urologii dziecięcej, skoro takiej specjalności w [...] nie ma. Ponadto, jako bezzasadne Sąd I instancji ocenił zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów o charakterze procesowym stwierdzając, że przy ich formułowaniu przyjęto założenie, iż dyplom Członka Europejskiej Akademii Urologii Dziecięcej jest dokumentem równoważnym z tytułem specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej w Polsce.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1697/11, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, stwierdzając, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak słusznie podniósł skarżący, Sąd I instancji w niewystarczający sposób wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, a ponadto zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 16b ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16a ust. 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty i art. 3 ust. 1 lit. c Dyrektywy. Przede wszystkim Sąd I instancji nie przestawił argumentacji na temat wykładni pojęcia "innego dokumentu", o jakim mowa w art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, co powoduje, że nie sposób dokonać oceny, czy przedłożony przez skarżącego dyplom Członka Europejskiej Akademii Urologii Dziecięcej (FEAPU) z siedzibą w L., B., jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania jego wniosku o uznanie tego dyplomu za równoważny z tytułem specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej w Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ocenie tej niezbędne będzie uwzględnienie przez Sąd I instancji niekwestionowanego elementu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, a mianowicie faktu, że na terytorium Królestwa [...] i Królestwa [...] lekarz nie może uzyskać tytułu specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej z uwagi na fakt, że na terytorium tych państw nie ma programów kształcenia w zakresie specjalizacji lekarskiej z urologii dziecięcej. Logiczną konsekwencją tego faktu jest brak możliwości wystawienia przez jakikolwiek organ tych państw dokumentu potwierdzającego formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznej w dziedzinie urologii dziecięcej. W tej sytuacji, przy wykładni pojęcia "innego dokumentu", o jakim mowa w art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, obok sformułowanej powyżej oceny prawnej, niezbędne będzie także odniesienie się przez Sąd I instancji do argumentów skarżącego na temat konieczności uwzględnienia w niniejszej sprawie art. 45 i art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, statuujących swobodę przepływu osób, świadczenia usług i przedsiębiorczości. Za niewystarczające w tym zakresie Sąd II instancji uznał stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "odmowa uznania kwalifikacji zawodowych skarżącego nie ma cech dyskryminujących i utrudniających swobodny przepływ usług, w sytuacji gdy na terenie państwa pobytu nie jest on specjalistą w dziedzinie urologii dziecięcej, skoro takiej specjalności w [...] nie ma". Wbrew bowiem twierdzeniu Sądu I instancji, powołana okoliczność nie wyklucza, że w państwie pobytu skarżący jest specjalistą w dziedzinie urologii dziecięcej. Specjalność taka nie została jedynie w tym państwie w sposób formalny wyodrębniona. Zbadanie zaś kwalifikacji zawodowych skarżącego dla potrzeb ewentualnego uznania tej specjalizacji (jak ustalono, wyodrębnionej formalnie tylko w Polsce i Czechach), będzie zaś możliwe dopiero w toku merytorycznego rozpoznania jego wniosku. W tym też stadium organ będzie mógł rozważyć skorzystanie ze środków wyrównawczych, o których mowa w art. 13 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej w zw. z art. 16b ust. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Będzie to jednak wymagało uprzedniej oceny dorobku zawodowego i naukowego skarżącego, tym bardziej, że po złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie uznania kwalifikacji do wykonywania zawodu regulowanego specjalisty urologa dziecięcego, skarżący uzyskał już kolejny stopień naukowy, to jest stopień doktora habilitowanego nauk medycznych w zakresie medycyny w specjalności - urologia dziecięca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie skargę, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego względu w niniejszej sprawie Sąd, rozpoznając ponownie skargę związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1697/11.

W tym miejscu wskazania też wymaga treść art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W związku z treścią ww. przepisu, strony postępowania winny mieć na względzie, że zapadły w niniejszej sprawie prawomocny wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże nie tylko Sąd I instancji, lecz również m.in. strony postępowania (w niniejsze sprawie Ministra Zdrowia) i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zagadnienie prawne dotyczące mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia zapadłego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zatem kluczowe nie tylko dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponownie rozpoznającego skargę R. C., ale także dla Ministra Zdrowia, którym zgodnie z oceną prawną zawartą w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie w niniejszej sprawie obowiązany do przeprowadzenia merytorycznej oceny, czy wnioskodawca – R. C., który uzyskał stosowne wykształcenie i odbył stosowny staż na terenie Unii Europejskiej ale poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zdobył kwalifikacje uprawniające go do uzyskania tytułu specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej na terytorium Rzeczypospolitej, przy założeniu, że tego rodzaju specjalizacja została wpisana na listę specjalizacji szczegółowych w dziedzinie medycyny tylko w Polsce i w Czechach. W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził bowiem, że w niniejszej sprawie Minister Zdrowia będzie obowiązany do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o uznanie jego kwalifikacji zawodowych w dziedzinie urologii dziecięcej.

Z akt spawy wynika, że w zasadzie Minister Zdrowia prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, tj. zebrał materiał dowodowy, który umożliwiał dokonanie takiej merytorycznej oceny. Otóż w trakcie postępowania organ ustalił, że R. C. od 2005 roku pracował w U. w pełnym wymiarze czasu pracy jako członek zespołu urologii dziecięcej; przeszedł pomyślnie egzaminy próbne; uzyskał poparcie kandydatury na członka Europejskiej Akademii Urologii Dziecięcej; zdał egzamin specjalizacyjny w Nicei, uzyskując dyplom potwierdzający jego wiedzę i doświadczenie w zakresie urologii dziecięcej; jest członkiem personelu - pełnoetatowym urologiem dziecięcym w Centrum Urologii Dziecięcej w Amsterdamie; członkiem Komitetu Urologii Dziecięcej z siedzibą w [...]. Z akt sprawy wynika ponadto, że Minister Zdrowia poczynił pewne kroki do merytorycznego rozpoznania wniosku R. C. bowiem powołał zespół opiniodawczo-doradczy, składający się ze specjalistów w dziedzinie urologii dziecięcej. Z opinii tego zespołu wynika, że uznał on kwalifikacje zawodowe R. C. zdobyte w [...] i egzamin w [...] za równoważne ze zrealizowaniem programu kształcenia specjalizacyjnego niezbędnego do przystąpienia do Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego w dziedzinie urologii dziecięcej. W aktach sprawy znajduje się także opinia Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie urologii, z której wynika, że uzyskana przez R. C. wiedza wyczerpuje wymogi kształcenia w Rzeczypospolitej Polskiej i należy uznać jego specjalizację w dziedzinie urologii dziecięcej. Minister Zdrowia w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ustalił ponadto, że poza terytorium Polski i Czech, na terenie Unii Europejskiej nie jest możliwe uzyskanie przez lekarza dokumentu potwierdzającego jego kwalifikacje zawodowe z dziedziny urologii dziecięcej (w tym na terytorium Królestwa Niderlandów), ponieważ ustawodawstwo pozostałych państw członkowskich w stosownych wykazach nie przewiduje tego rodzaju specjalizacji. Pomimo dokonania takich ustaleń Minister Zdrowia nie rozpoznał merytorycznie wniosku R. C., uznając, że jego wniosek zawiera brak w postaci nie przedstawienia stosownego dokumentu potwierdzającego jego kwalifikacje jako urologa dziecięcego. W ocenie Sądu, takie stanowisko Ministra Zdrowia wynika z dokonania błędnej wykładni przepisów prawa krajowego, jak i wspólnotowego, a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego.

W tym miejscu wskazania wymaga, że skoro Minister Zdrowia ustalił, że ani w [...], ani w [...] nie istnieje specjalizacja - urologia dziecięca, to w związku z treścią art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty organ ten nie mógł wymagać od R. C. przedstawienia takiego dokumentu wystawionego przez organ państwa, który potwierdzałby formalne kwalifikacje w zakresie tej specjalizacji medycznej uzyskane czy to w [...], czy w [...]. Skoro ustawodawstwo tych Państw nie przewiduje w ogóle takiej specjalizacji, to oczywistym jest, że żaden organ państwowy w [...] i [...] nie jest uprawniony do wystawienia takiego dokumentu. Z punktu widzenia treści art. 16b ust. 1 pkt 1 ww. ustawy istotne było to, czy w sprawie R. C. przedstawił dokumenty potwierdzające formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznych lekarza ale "inne" niż wymienione w wykazie, o którym mowa w art. 16a ust. 3, wyłącznie na potrzeby uznania specjalizacji - urolog dziecięcy. W niniejszej sprawie R. C. przedstawił właśnie te inne dokumenty, które zgodnie z art. 16b ust. 1 pkt 1 ww. ustawy winny być przedmiotem oceny Ministra Zdrowia pod kątem tego czy rzeczywiście potwierdzają formalne kwalifikacje R. C. w zakresie specjalizacji - urologii dziecięcej. Jak wynika z akt sprawy R. C. przedstawił m.in. dokumenty potwierdzające uzyskanie tytułu Członka Europejskiej Akademii Urologii Dziecięcej wydanej w Królestwie [...] w miejscowości L.; listy polecające; listy poświadczające zatrudnienie, a więc dokumenty inne niż przedstawione w wykazie, o którym mowa w art. 16a ust. 3 ww. ustawy. Uwadze organu uszło, że właśnie takie "inne dokumenty" niekoniecznie muszą zostać wystawione przez właściwą władzę innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Zgodnie z wiążącym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w ww. wyroku wskazania wymaga, że na gruncie art. 16b ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie jest możliwa ocena złożonych przez R. C. dokumentów pod kątem tego czy potwierdzają one formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji - urolog dziecięcy. Okoliczność ta wynika z tego, że ustawa o zawadach lekarza i lekarza dentysty nie zawiera definicji legalnej pojęcia "formalnych kwalifikacji". Taka definicja znajduje się natomiast w ustawie o zasadach uznawania kwalifikacji nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, stanowiącej w tym zakresie implementację art. 3 ust. 1 lit. c Dyrektywy. Oznacza to, że dopiero po uznaniu przez organ, że wnioskodawca przedstawił dokumenty uprawniające do przeprowadzenia postępowania w sprawie uznania specjalizacji - urolog dziecięcy, a więc na etapie merytorycznej oceny tego wniosku jest możliwe dokonanie przez Ministra Zdrowia oceny, czy rzeczywiście przedstawione przez R. C. dokumenty, o jakich mowa w art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, potwierdzają, czy też nie - jego formalne kwalifikacje. W ocenie Sądu, Minister Zdrowia do dokonania takiej oceny zebrał w sprawie konieczny materiał dowodowy, jednak uchylił się od przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 16b ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, tj. stosując przepisy o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, określone w odrębnych przepisach - ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Minister Zdrowia błędnie bowiem założył, że R. C. nie przedstawił dokumentu, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 lit. c Dyrektywy, uznając, że takowy brak uzyskania formalnego tytułu specjalisty uniemożliwia potwierdzenie posiadania formalnych kwalifikacji ani uprawnień do pracy jako specjalista - urolog dziecięcy. W tym zakresie organ dokonał błędnej wykładni ww. przepisu. Otóż z treści art. 3 ust. 1 lit. c Dyrektywy wynika, że dokumentem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji jest dokument potwierdzający pomyślne ukończenie kształcenia zawodowego. A zatem stwierdzenie, czy wnioskodawca posiada kwalifikacje na gruncie prawa europejskiego jest oderwane od tego, czy w danym państwie członkowskim występuje konkretna specjalizacja zawarta w danym wykazie specjalizacji, czy też wnioskodawcy w tym zakresie uzyskał jakiś formalny dokument stwierdzający, że dany lekarz jest specjalistą. Warunkiem jest tu przedstawienie dokumentu potwierdzającego pomyśle ukończenie kształcenia zawodowego. To właśnie taki dokument w świetle art. 3 ust. 1 lit. c Dyrektywy stanowi o tym, czy wnioskodawca posiada formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznych. Potwierdzeniem powyższego jest również orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, który w wyroku z dnia 22 stycznia 2002 r., sygn. akt C-31/00, w sprawie Conseil national de l'ordre des architectes v. Nicolas Dreessen (ECR 2002/1B/I-663) jednoznacznie stwierdził, w kontekście wynikających z art. 43, art. 45, art. 47 i art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zasad swobodnego przepływu osób, przedsiębiorczości, usług, że przy ustalaniu kwalifikacji zawodowych winno się brać pod uwagę wszystkie dyplomy, świadectwa i inne dowody formalnych kwalifikacji osoby, której to dotyczy, oraz jej odpowiedniego doświadczenia poprzez porównanie specjalistycznej wiedzy i umiejętności tak udokumentowanych oraz doświadczenia z wiedzą i kwalifikacjami wymaganymi przez prawo wewnętrzne, nawet jeżeli została przyjęta dyrektywa o wzajemnym uznaniu dyplomów dotycząca zawodu, którego to dotyczy, a jednocześnie zastosowanie tej dyrektywy nie doprowadziło do automatycznego uznania kwalifikacji. Powyższe stanowisko Trybunału Sprawiedliwości oznacza zatem, że organy państwa przyjmującego nie mogą odmówić uznania kwalifikacji i zamykać definitywnie dostępu do zawodu osobom posiadającym niestandardowe dyplomy, które nie zostały wymienione w odpowiednim wykazie (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). W takiej sytuacji obowiązkiem organu winno być zbadanie całokształtu kwalifikacji oraz doświadczenia zawodowego wnioskodawcy i porównania ich z kwalifikacjami wymaganymi w danym państwie (w niniejszej sprawie na terytorium Polski). Ponadto w przypadku stwierdzenia istotnych braków w tym zakresie możliwe jest zastosowanie środków kompensacyjnych, o jakich mowa w art. 13 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, w tym np. zobowiązaniu do odbycia stażu adaptacyjnego na zasadach podobnych do zasad systemu ogólnego. Brak dokonania przez Ministra Zdrowia postępowania w ww. zakresie jednoznacznie prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarz i lekarza dentysty w związku z art. 3 ust. 1 lit. c Dyrektywy i ww. przepisami Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego przeprowadzenia postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzając ponownie postępowanie Minister Zdrowia będzie zatem obowiązany w związku z przedstawieniem przez skarżącego stosownych dokumentów zbadać kwalifikacje zawodowe R. C. ale na etapie merytorycznego rozpoznania wniosku. Na tym etapie postępowania w związku ze zmianą stanu faktycznego sprawy, jaki zaistniał w trakcie trwającego postępowania sądowodministracyjnego, organ będzie obowiązany wziąć też pod uwagę dorobek zawodowy i naukowy skarżącego, tym bardziej, że skarżący uzyskał już kolejny stopień naukowy, tj. stopień doktora habilitowanego nauk medycznych w zakresie medycyny w specjalności - urologia dziecięca.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II. i III. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 i art. 200 p.p.s.a.