Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1002/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 484/10 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania wnioskodawcy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt III SA/Wa 484/10 oddalił skargę A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania wnioskodawcy.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o zwrocie podania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że A. Z. skierował do Dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...], wniosek o udostępnienie informacji publicznej (pismo z dnia 30 czerwca 2009 r.). W dniu 24 lipca 2009 r., A. Z. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zażalenie na nierozpoznanie tego wniosku w terminie.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Kolegium, działając na podstawie art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwróciło zażalenie, wskazując, iż w sprawie skargi na bezczynność organu w zakresie nierozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej właściwy jest sąd administracyjny.

Pismem z dnia 9 września 2009 r. A. Z. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...], SKO w Warszawie stwierdziło uchybienie terminu do złożenia tego wniosku.

W wyniku skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie SKO w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.(powoływana jako: p.p.s.a.) uchyliło postanowienie z dnia [...] października 2009 r., jednocześnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (powoływany jako: k.p.a. ) utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o zwrocie podania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. Z. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. i zobowiązanie Kolegium do merytorycznego rozpoznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 9 września 2009 r., a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Zatem to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powinno zobowiązać Dyrektora ZGN do niezwłocznego rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do trybu udostępnienia informacji publicznej na wniosek, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje to zagadnienie, a odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu zawiera jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji i o umorzeniu postępowania – art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dalej Sąd pierwszej instancji podkreślił, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, bezczynność organu w tym przedmiocie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Sąd zaznaczył również, że chociaż przepis art. 52 §1 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w administracyjnym toku instancji, jednak znajduje on zastosowanie tylko wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych. W odniesieniu natomiast do bezczynności organu w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a Kodeks postępowania administracyjnego w tym zakresie nie ma zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05).

Odnosząc się do okoliczności rozpatrywanej sprawy WSA wskazał, że skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. i zażalenie to zostało rozpoznane przez organ na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił, że nie jest zobowiązany do rozpoznania zażalenia skarżącego w przedmiocie nierozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zaskarżone postanowienie, może zostać zakwalifikowane procesowo jako zbędne, gdyż przepis prawa nie nakładał na organ obowiązku rozpatrzenia zażalenia, tym niemniej postanowienie to nie narusza prawa w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Z. reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego. Zaskarżając orzeczenie w całości kasator zarzucił mu:

l. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:

1) art. 16 i 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), przez przyjęcie, że ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nie ma zastosowania do trybu udostępniania informacji publicznej na wniosek, podczas, gdy interpretacja taka sprzeczna byłaby z treścią tych przepisów, bowiem z art. 16 ust 2 tej ustawy wynika, że w przypadku wniosku ma zastosowanie regulacja k.p.a., a art. 17 ust. 1 w odniesieniu do innych podmiotów niż organy władzy publicznej precyzuje, że do ich rozstrzygnięć stosuje się art. 16 odpowiednio i sprzeczna byłaby z procedurą postępowania administracyjnego przewidzianą w k.p.a., a także sprzeczna byłaby z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP;

2) art. 66 §3 k.p.a. przez ogólnikowe przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło, że nie jest zobowiązane do rozpoznania zażalenia w przedmiocie nierozpoznania w terminie przez Dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] wniosku z dnia 30 czerwca 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej, a także przyjęcie, że zaskarżone skargą postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] może być zakwalifikowane procesowo jako zbędne, gdy tymczasem z treści tego przepisu wynika, że na postanowienie, o którym mowa w tym przepisie, przysługuje zażalenie;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 §1 i §2 pkt 2 i art. 141 §4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika - radcy prawnego wynagrodzenia według norm przepisanych i zwrotu wydatków - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W obszernym uzasadnieniu powołanych zarzutów strona wskazała, że w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie wymienił konkretnych przepisów które mają zastosowanie do decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania, zatem można przyjąć, że do wydania decyzji wymienionych w ww. art. 16 ust. 1 stosuje się całą procedurą przewidzianą w k.p.a. z uwzględnieniem przepisów szczególnych zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Strona podniosła, iż wydanie decyzji stanowi ostatni etap w postępowaniu administracyjnym, które rozpoczyna się od złożenia wniosku. W toku postępowania nie jest wiadome, w jaki sposób zostanie ono zakończone. W tym czasie może zaistnieć szereg okoliczności, które wymagają uruchomienia procedury k.p.a., jak np. w zakresie wyłączenia pracownika lub organu, przedstawicielstwa (np udzielenie pełnomocnictwa), doręczeń, wezwań, terminów, czy zawieszenia postępowania. Może również nastąpić niezałatwienie sprawy w przewidzianym do tego terminie, co wiązać się będzie z zastosowaniem zażalenia do organu wyższego stopnia przewidzianego w art. 37 §1 k.p.a.

Zwrócono ponadto uwagę, iż konsekwencją przyjęcia, że do decyzji, o których mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania art. 37 k.p.a. jest to, że do takich decyzji nie ma również zastosowania art. 35 §5 k.p.a. według którego do terminów określonych w tym artykule nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Zdaniem strony, nie można się też zgodzić ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawiera jedynie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż odesłanie zawarte jest również w art. 17 ust. 1 tej ustawy, z którego wynika, że do podmiotów niebędących organami władzy publicznej stosuje się również k.p.a. z tym tylko, że każdy przypadek wymaga oceny, a więc i uzasadnienia, że w tym przypadku jest, czy nie jest, możliwe zastosowanie danego przepisu k.p.a.

Przyjęcie, że art. 37 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stanowi, w przekonaniu kasatora, naruszenie art. 32 ust. i Konstytucji RP, gdyż inaczej traktowana byłaby osoba, której organ nie rozpatrzył w terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a inaczej osoba, której zarzuty dotyczą nierozpatrzenia w terminie podania w innych sprawach. W pierwszym przypadku przysługiwałaby jedynie skarga na podstawie art 3 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w drugim przypadku oprócz tej skargi także prawo skorzystania z zażalenia w trybie k.p.a.

Naruszenie art. 66 §3 k.p.a. polegało - zdaniem strony - na przyjęciu przez Sąd, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego może być zakwalifikowane procesowo jako zbędne. Podniesiono przy tym, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie powołał przepisów, które przemawiałyby za przyjęciem takiego stanowiska. Nie dokonał również analizy treści art. 66 §3 k.p.a., zgodnie z którym, aby skutecznie organ mógł zwrócić wnoszącemu podanie, musi zaistnieć jedna z dwóch przesłanek: 1) organu właściwego nie można ustalić na podstawie "danych podania"; 2) z podania powinno wynikać, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. W rezultacie pominięto okoliczność, iż w rozpatrywanej sprawie żadna z tych przesłanek nie zaistniała.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że w sprawie nie została przeprowadzona w sposób wyczerpujący analiza statusu prawnego Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...]. Przeprowadzenie takiej analizy doprowadziłoby do wniosku, że Dyrektor ww. Zakładu działa jedynie w zakresie udzielonego mu pełnomocnictwa w imieniu miasta [...], jako jednostki samorządu terytorialnego, za które odpowiedzialność ponoszą organy miasta [...], jako osoby prawnej. Nierozpatrzenie w terminie wniosku przez Dyrektora Zakładu stanowi zatem bezczynność w danej sprawie Prezydenta miasta [...]. W stosunku natomiast do Prezydenta miasta [...], jako organu jednostki samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a. i dlatego to właśnie Kolegium jest właściwe do rozpatrzenia zażalenia A. Z. z dnia 24 lipca 2009 r.

O naruszeniu przepisów postępowania świadczy - w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną - brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przy stwierdzeniu, że zaskarżone postanowienie może być zakwalifikowane jako "procesowo zbędne", wyjaśnienia na czym dokładnie to naruszenie prawa polega, co dopiero umożliwiłoby dokonanie oceny, czy naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2011 r. uzupełniono uzasadnienie skargi kasacyjnej, podnosząc dodatkowo, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do trybu udostępnienia informacji publicznej na wniosek, poza art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje to zagadnienie, nie wskazał jednak żadnego przepisu, zawartego w tej ustawie, który regulowałby kwestie dotyczące bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Według wnoszącego skargę kasacyjną, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera szczegółowych przepisów w zakresie takich zdarzeń, jak np. uzupełnienie pełnomocnictwa, czy bezczynność organu, a oba te zdarzenia mogą poprzedzać wydanie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 tej ustawy i do obu tych zdarzeń powinny mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. do pełnomocnictwa art. 32 - 34, a do bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku - art. 37 § 1. W przekonaniu strony, jeśli w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej ustawodawca chciałby wyłączyć, czy zmienić stosowanie 37 §1 k.p.a., to dokonałby tego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tak jak to uczynił w art. 16 ust. 2, czy np. art.13.

Kasator zaznaczył ponadto, iż za tym, że do postępowania o udostępnienie informacji publicznej, już od dnia złożenia wniosku o udostępnienie takiej informacji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (np. pozytywne rozpatrzenie wniosku nie wymaga formy decyzji) - przemawiają także 21 i art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem strony, skarga na bezczynność w zakresie niezałatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wniesiona do sądu administracyjnego z pominięciem zażalenia, o którym mowa w art. 37 §1 k.p.a. powinna podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalna. W świetle powołanego art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 3 §3 p.p.s.a., sąd administracyjny może rozpatrzyć tylko tę skargę, która wynika z postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W piśmie uzupełniającym argumentowano ponadto, że postanowienie poddane kontroli sądowej nie może być traktowane jako "procesowo zbędne" o czym świadczy fakt, iż ustawodawca przewidział wobec niego środek odwoławczy. Złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie miało także oparcie w pouczeniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r. i w art. 3 §2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przekonaniu strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji okazał się niekonsekwentny przyjmując między innymi, że postanowienie Kolegium narusza prawo - "jest zbędne", a jednocześnie wyrażając pogląd, iż Kolegium prawidłowo ustaliło, że nie jest zobowiązane do rozpoznania zażalenia i aprobując postanowienie o zwrocie postępowania wydane na podstawie art. 66 §3 k.p.a.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. NSA, jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkujących nieważnością postępowania, sprawa została rozpoznana w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Zarzuty te oparte były na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego (pkt 1), jak i przepisów postępowania (pkt 2). Z uwagi na charakter zarzutów i to, że prawidłowość ustalenia stanu faktycznego nie była kwestionowana, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutów przedstawionych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Zdaniem kasatora, zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 16 i 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do trybu udostępniania informacji publicznej. Zarzut ten okazał się nieuzasadniony.

Wbrew twierdzeniom przedstawionym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż postępowanie w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej uregulowane jest w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej z wyjątkiem decyzji o odmowie udzielenia informacji i o umorzeniu postępowania, do których, na mocy art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawa do zażalenia w przypadku milczenia organu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji, nie da się wyprowadzić z ustawy o dostępie do informacji publicznej - ani w drodze wykładni gramatycznej, ani celowościowej, ani systemowej. Po pierwsze ustawa ta nie przewiduje wyraźnie żadnego środka zwalczania bezczynności. Nie można też tego środka poszukiwać w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma bowiem na celu przede wszystkim zagwarantować wnioskodawcy dostęp do informacji, która jest prawem wynikającym z art.61 Konstytucji RP. Zasadą jest więc udzielenie informacji, natomiast odmowa ma charakter wyjątku. Udzielenie informacji następuje w formie czynności materialnotechnicznej, a odmowa w drodze decyzji. W art.16 ust.2 ustawy ustawodawca dokonał wyraźnego odesłania do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych (zgodnie z ust.1) w razie odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art.14 ust.2. Nie dokonał takiego odesłania w stosunku do całego postępowania zmierzającego do udzielenia informacji. W tym zakresie użycie w art. 16 ustawy wyrazów "do decyzji" służyć miało również wyłączeniu stosowania reguł tego Kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania (szerzej na ten temat A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej , RPiES 2004r nr 4 s. 97 i d.). Pewnym paradoksem byłoby zresztą uzależnianie skargi strony, która domaga się informacji od żądania od niej ubiegania się na drodze administracyjnej o odmowę udzielenia takiej informacji. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB 424/03 "nie można skarżącej czynić zarzutu niewykorzystania środka zaskarżenia o którym mowa w art.37 k.p.a. Skarżąca domagając się od organu wyższego stopnia (...) podjęcia działań określonych w art. 37§2 k.p.a., w istocie domagałaby się wydania decyzji negatywnej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z jej żądaniem."

Należy również podkreślić, iż gdyby ustawodawca zamierzał rozciągnąć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym stopniu na postępowanie w zakresie dostępu do informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie, aby określając w art.13 ustawy skutki nieudzielenia informacji w terminie, wskazał dodatkowo środek zaskarżenia w postaci zażalenia. W przepisie tym znalazły się przecież inne szczegółowe unormowania, związane ze sposobem poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia. Nie można zaś domniemywać, na co wskazuje rozumowanie strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż artykuł ten jest niejako wstępem do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji, stąd jego konsekwencją jest prawo do zażalenia na bezczynność organu. Po pierwsze, nawet na tle art. 13, ustawodawca podkreśla, iż postępowanie winno zmierzać do udzielenia informacji, a nie jej odmowy. Zgodnie z art.13 ust.2 powiadomienie musi bowiem dotyczyć nie tylko powodów opóźnienia, ale i terminu w jakim udostępni się informację. Po drugie, ponieważ cały czas mamy na tym etapie do czynienia z postępowaniem w sprawie czynności materialnotechnicznej, tym bardziej nie można wyprowadzać z przedmiotowego przepisu prawa do zażalenia. Jest to o tyle istotne, iż w zasadzie wszystkie procedury administracyjne przyjmują, iż prawo do zażalenia służy, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w swoich założeniach zmierza do szybkiego załatwienia sprawy, upraszczając postępowanie oraz skracając w stosunku do k.p.a. istniejące terminy, w tym terminy rozpatrywania środków zaskarżenia. Rzutuje to w konsekwencji na sposób dokonywania wykładni przedmiotowej ustawy i oznacza, iż nawet w razie wątpliwości nie należy ich rozwiązywać na drodze przedłużania postępowania poprzez jego uzależnianie od nieprzewidzianych w tejże ustawie wymogów formalnych.

Jak słusznie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny udzielenie informacji publicznej jest czynnością o której mowa w art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczy bowiem zarówno prawa wynikającego z art.61 Konstytucji, jak i sprecyzowanego przedmiotową ustawą o dostępie do informacji publicznej. Stąd też środka zaskarżenia w odniesieniu do tych aktów należy poszukiwać w art.52 §3, a nie §4 p.p.s.a. Trzeba zgodzić się również z poglądem, iż art. 52 p.p.s.a. wyraża ogólną zasadę uzależnienia drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wykorzystania środków obrony administracyjnej. Z jego treści wynika jednak, iż ma to miejsce wówczas, gdy takie środki zaskarżenia przysługują: bądź na podstawie k.p.a., bądź przepisów szczególnych, czy też p.p.s.a. Ponieważ brak tego typu środków w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a w odniesieniu do aktów i czynności o których mowa w art.3§2 pkt 4 p.p.s.a. – brak ich jest w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy zanalizować z tego punktu widzenia art.52 §3 p.p.s.a. Warto w związku z tym podkreślić, z czysto językowego punktu widzenia, iż art. ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie na bezczynność w zakresie wydawania aktów. Taki sposób rozumienia tego przepisu wynika zresztą z dalszej jego części. Przepis ten wskazuje bowiem wyraźnie, iż skargi takie można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynność - do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, iż środek ten w jednoznaczny sposób wiąże się z aktywnością organu, a nie jego bezczynnością. Wydaje się zresztą, iż kiedy ustawodawca dąży do uzależniania zaskarżania bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, jak np. w art.37 k.p.a. , czy w art. 101 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym. Za wskazanym wyżej sposobem rozumienia art.52§3 p.p.s.a. przemawia też treść art.53§2 p.p.s.a. Zgodnie z nim, jeżeli organ milczy po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktu to można po upływie określonego terminu wnieść skargę. W tej sytuacji ustawodawca powiązał wyraźnie dopuszczalność skargi z milczeniem organu po wniesieniu wezwania. Oznacza to, iż takie konsekwencje, nawet na gruncie p.p.s.a., zostały przewidziane w stosunku do bezczynności określonego rodzaju. Nie można więc domniemywać, iż brak ujęcia bezczynności w art.52 §3 p.p.s.a. jest tylko pewną niedoróbką legislacyjną.

Nie bez znaczenia jest także w tym przypadku istota skargi na bezczynność i sposób składania skarg do sądu administracyjnego. Skarga ta nie zmierza bowiem jeszcze w istocie do określonego rozstrzygnięcia, a jedynie do rozpatrzenia wniosku. Nieco inne znaczenie ma ona w przypadku informacji publicznej, gdzie dodatkowo wchodzą jednak w grę wymienione wyżej przesłanki szybkości postępowania i jego odformalizowania. Składanie skarg do sądu za pośrednictwem organu administracji publicznej i możliwość samokontroli w postaci wydania aktu czyni zadość postulatowi umożliwienia wcześniejszej obrony na drodze administracyjnej. Uwzględnienie w całości skargi przy zaskarżaniu bezczynności organu ma specyficzny charakter. Polega ono, odmiennie niż przy skardze na akt, nie na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy zgodnie z zarzutami skargi, lecz na podjęciu zaniechanych wcześniej czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy lub rozstrzygnięcia w sprawie. (zob.: K. Klonowski, Bezczynność organu w postępowaniu sądowo-administracyjnym, ST 2004r nr 4 s. 33). Przemawia to przeciwko stawianiu dodatkowych warunków utrudniających szybkie rozpatrzenie skargi na bezczynność, wtedy kiedy nie czyni tego wyraźnie ustawa. Skarga na bezczynność powinna bowiem zmierzać do jak najszybszego przynaglenia organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego.

Z tej perspektywy, w odniesieniu do okoliczności rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Objęty zarzutem skargi kasacyjnej art.17 powołanej ustawy, co prawda przewiduje analogiczną konstrukcję odesłania do regulacji k.p.a., jednak powołany przepis dotyczy rozstrzygnięć podmiotów niebędących organami władzy publicznej i dlatego w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia nie znajdował zastosowania. Stąd zarzut jego błędnej wykładni okazał się nietrafny.

Z omówionych względów nie był również skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 66 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że pomimo, iż w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się na mocy art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania, zwrot podania A. Z. z dnia 24 lipca 2009 r. określonego jako zażalenie, a dotyczącego bezczynności organu w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w formie postanowienia nie stanowił naruszenia, które uzasadniałoby uchylenie tego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie.

W ocenie NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a i umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej w kwestionowanym zakresie. Nie zachodzi zatem w rozpatrywanej sprawie również wadliwość uzasadnienia wyroku, która stanowiłaby naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie sposób co prawda odmówić racji twierdzeniom kasatora, które wskazują, iż wyrażenie "procesowo zbędne" użyte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w odniesieniu do postanowienia SKO w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. jest niefortunne, brak jest jednak zarzutów, które pozwalałyby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu szczegółowo odnieść się w tym zakresie.

Na zakończenie podkreślić należy, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej obejmujący art. 3 §1 i §2 pkt 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.