Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 109/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2, art. 12, art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 2, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 7a § 1, art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 123, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 1 , art. 29 ust. 4, pkt 4, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 48, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 3, art. 52
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 111 § 1, art. 119 pkt 3, art. 120, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 4 ust. 1, § 7 pkt 3, § 7 pkt 4, § 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 81 poz 716
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz  ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lipca 2022 r. sprawy ze skargi Z. G., G. G., G. sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz W. sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargi


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2021 r., [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu zażalenia Z. G., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia 22 września 2021 r., [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Pismem z dnia 11 stycznia 2021 r., [...] Burmistrz Gminy M. poinformował Inspektora Powiatowego o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej na działce [...], obręb D. , gmina M.. Wystąpienie wiązało się z ustaleniem organu gminnego, że budynek został już zrealizowany (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 13 lipca 2021 r., [...] w tej kwestii do nadzoru budowlanego zwrócił się także Zastępca Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Inspektor Powiatowy pismem z dnia 6 sierpnia 2021 r., [...] poinformował o zaplanowanej na [...] września 2021 r. kontroli nieruchomości (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Po oględzin obiektu budowlanego sporządzono protokół, z którego wynika między innymi, że obiekt znajduje się na działkach [...] i [...] Roboty budowlane zostały rozpoczęte [...] marca 2020 r., a realizowany obiekt ma wymiary [...] m x [...] m. W trakcie oględzin stawił się inwestor Z. G., który oświadczył, że za zgodą właściciela zrealizował budynek w oparciu o art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacjami kryzysowymi (pierwotnie Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej "u.COVID-19").

Zawiadomieniem z dnia 3 września 2021 r. Inspektor Powiatowy poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalno-biurowego zlokalizowanego na działkach [...] i [...] (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 3 września 2021 r. organ wezwał Z. G. do przysłania dokumentacji potwierdzającej realizację budynku służącego przeciwdziałaniu COVID-19 w myśl art. 12 w zw. z art. 2 ust. 2 u.COVID-19, oraz podania daty rozpoczęcia i zakończenia budowy.

Kolejnym pismem z dnia 3 września 2021 r. Inspektor Powiatowy zwrócił się do Starostwa Poznańskiego z prośbą o przekazanie informacji, czy w rejestrach urzędu znajduje się zawiadomienie o rozpoczęciu budowy budynku służącego "przeciwdziałaniu COVID- 19".

W odpowiedzi organ poinformował, że w rejestrach nie ma zawiadomienia o rozpoczęciu budowy budynku służącego przeciwdziałaniu COVID-19.

W dniu 16 września 2021 r. wpłynęła odpowiedź Z. G..

Inspektor Powiatowy postanowieniem z dnia 22 września 2021 r., [...] wstrzymał inwestorowi Z. G. roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalno-biurowego zlokalizowanego na działkach [...] i [...]. Ponadto poinformował go o możliwości złożenia wniosku o legalizację, zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej oraz konieczności jej uiszczenia w celu wydania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.

Zażalenie na postanowienie w ustawowym terminie złożył Z. G. (k. [...] akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z dnia 7 grudnia 2021 r., [...] Inspektor Wojewódzki – działając na podstawie art. 123, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") – utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. Na wstępie wyjaśnił, że w jego ocenie miejsce posadowienia budynku jest określone stosownie do map na k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji oraz – wbrew zażaleniu – miejsce to zostało prawidłowo scharakteryzowane.

Odnosząc się do twierdzenia inwestora, że budowa budynku została zrealizowana bez pozwolenia na budowę w oparciu o art. 12 u.COVID-19, Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, że w myśl tego przepisu, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 – uw. Sądu, dalej "P.b.") nie stosowano się do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku "z przeciwdziałaniem COVID-19". Organ wywodził, że powyższa regulacja dawała inwestorowi działającemu jej trybie niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach, dlatego też (jak wynika z orzecznictwa sądowo-administracyjnego) przeciwdziałanie COVID-19 musi być interpretowane rygorystycznie, jako wyjątek, jak również zawężająco.

Inspektor Wojewódzki wskazał (za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r., II SA/Kr 72/21), że organy nadzoru budowlanego są uprawnione do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 u.COVID-19 w zakresie tego, czy działania te pozostają w związku "z przeciwdziałaniem COVID-19". Zatem działania inwestorskie na mocy art. 12 u.COVID-19 ograniczone zostały do tych związanych "z przeciwdziałaniem COVID-19", rozumianym jako wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków choroby, o której mowa w ust. 1 (art. 2 ust. 2 u.COVID-19).

Jak wynika z definicji każdego ze sformułowań zawartych w przytoczonym art. 12 u.COVID-19, zwalczanie to przeciwdziałanie czemuś co już istnieje, w tym przypadku chorobie zakaźnej. Inwestycjami będą te, które mają na celu leczenie chorych, diagnostykę, na przykład szpitale, laboratoria, izolatoria. Zapobieganie rozprzestrzenianiu się oznacza niedopuszczenie do wyrządzenia przez coś dalszych szkód. W tym celu będą przeznaczone między innymi obiekty przewidziane na kwarantannę, izolatoria, zakłady produkujące sprzęt ochrony dla medyków, osób chorych i potencjalnie chorych, budynki organów i służb w których podejmowane są decyzje mające na celu zmniejszenie rozprzestrzeniania się COVID-19. Profilaktyka to działania mające na celu zapobieganie negatywnym zjawiskom. W kontekście powyższe mogą to być budynki organów i służb, laboratoria, zakłady produkujące środki ochrony osobistej dla osób zdrowych, obiekty przeznaczone do tymczasowego zamieszkania przez medyków. Zwalczanie skutków COVID-19 to najszersza kategoria inwestycji, w której mogą się mieścić wszystkie zakłady także wszystkie budynki administracji publicznej, placówki mające na celu umożliwienie przebranżowienia się osób, które straciły prace.

Inspektor Wojewódzki wywodził, że dla oceny, które z tych działań mogą zostać zaliczone do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, nie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż art. 12 u.COVID-19 utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie (5 września 2020 r.). Art. 12 u.COVID-19 był przepisem czasowym i przez ten pryzmat należy oceniać uprawnienia podmiotów, do których był kierowany. Działania podejmowane w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy.

Biorąc powyższe pod uwagę, jak wynika z zaskarżonego postanowienia, Inspektor Wojewódzki ocenił zakres budowy budynku mieszkalno-biurowego pod kątem działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 w niniejszym postępowaniu w oparciu o otrzymane wyjaśnienia inwestora z dnia 16 września 2021 r. oraz przytoczone w postanowieniu orzeczenia wojewódzkich sadów administracyjnych.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez inwestora Z. G. Inspektor Wojewódzki podkreślił, że zgodnie z informacjami zawartymi w piśmie z dnia 16 września 2021 r. budynek powstał na potrzeby działalności Gospodarstwa Rolnego Z. G. oraz Gospodarstwa Rolnego G. G. jak również spółek: G. sp. z o.o. i W. sp. z o. o. zajmujących się odpowiednio produkcją rolną, zwierzęcą i produkcją żywności. Z powodu wprowadzenia szeregu zapowiadanych ograniczeń obowiązywał zakaz przemieszczania się i prowadzenia określonych działalności, a takie rozwiązanie nie mogło być do przyjęcia w zakładach produkujących żywność, które zostały zaliczone do grupy prac, które mogą wywołać ciężkie choroby, niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia pracowników itp. Także w ocenie ryzyka zawodowego przedstawionej przez inwestora znalazły się wytyczne dotyczące podziału pracowników, tak by pracowali w mniejszych grupach. W piśmie wskazano również na obecność hotelu w B. , gdzie może przebywać część pracowników. Z. G. podkreślił, że: "prowadzenie inwestycji w trybie art. 12 u.COVID-19 podyktowane było wyłącznie tym, iż sytuacja wymagała szybkich działań.

Odnosząc się do powyższego Inspektor Wojewódzki stwierdził, że wybudowanie budynku na potrzeby działalności gospodarczej wskazanych podmiotów gospodarczych jest sprzeczne z celem art. 12 u.COVID-19. Także samo przeznaczenie przez inwestora części pomieszczeń budynku dla części pracowników, celem zachowania produkcji i uchronienia pracodawcy przed chorobami pracowników i samych pracowników przed zachorowaniem na COVID -19 nie daje podstaw do uznania inwestycji jako mającej "przeciwdziałać COVID 19", tylko mającej na celu zapewnienie ciągłości pracy i brak przestoju w pracy – a zatem utrzymaniu działalności gospodarczej. Ponadto przeznaczenie pomieszczeń na mieszkania, czy izolacje pracowników w sytuacji, gdy zakłady, na potrzeby których doszło do wybudowania obiektu, posiadają hotel w B. , nie stanowi o spełnieniu przesłanek przewidzianych do zastosowania udogodnień ustawy wprowadzonych przez ustawodawcę.

Inspektor Wojewódzki nadmienił, że art. 12 u.COVID-19 od dnia 30 marca 2020 r. został znowelizowany, a po tej dacie obowiązkowe było zgłoszenie robót budowlanych do organu architektoniczno-budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lipca 2021 r., IV SA/Po 385/21).

Wykluczywszy możliwość powołania się przez inwestora na art. 12 u.COVID-19 Inspektor Wojewódzki uznał, że wybudowanie spornego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. Dla budynku na działkach [...] i [...] takiego pozwolenia nie uzyskano. Wobec tego znalazł zastosowanie art. 48 P.b, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Końcowo Inspektor Wojewódzki nadmienił, że stosownie do art. 52 P.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5a P.b., nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W związku z powyższym, obowiązek wstrzymania robot budowlanych został prawidłowo nałożony na Z. G. - inwestora.

Skargi na postanowienie z dnia 7 grudnia 2021 r., [...] wniosło kilka podmiotów: Z. G. (inwestor), G. G. (właściciel nieruchomości), G. sp. z o.o. (przedstawiająca się jako współinwestor) oraz W. sp. z o.o. (także przedstawiająca się jako współinwestor).

Sprawy z powyższych skarg zarejestrowano pod sygnaturami II SA/Po [...], II SA/Po [...], II SA/Po [...] i II SA/Po [...]. Postanowieniami Sądu z dnia 28 lutego 2022 r. zostały one połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia stosownie do art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), z zastrzeżeniem prowadzenia postępowania pod sygnaturą najniższą – II SA/Po 109/22.

W skargach (z zastrzeżeniem pewnych rozbieżności – patrz niżej) skarżący przedstawili zarzuty naruszenia:

1. art. 12 w zw. z art. 2 ust. 2 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień 18 marca 2020 r. oraz art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r., poprzez:

a. błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że związek z "przeciwdziałaniem COVID-19" odnosi się tylko do określonego rodzaju inwestycji, to jest miejsc mających na celu leczenie chorych czy diagnostykę, laboratoriów czy izolatoriów, zakładów produkujących sprzęt ochrony dla medyków łub środki ochrony osobistej dla osób zdrowych, budynków organów i służb zaangażowanych w zapobieganie rozprzestrzeniania się COVID - 19, itp., a nie do wszelkiego rodzaju inwestycji mających związek z "przeciwdziałaniem COVID-19", w tym budowy budynku biurowo-mieszkalnego;

b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepisy te nie znajdują zastosowania, gdy tymczasem budowa budynku biurowo-mieszkalnego, którego dotyczy sprawa, ma związek z przeciwdziałaniem COVID-19;

2. art. 12 w zw. z art. 2 ust. 2 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień 18 marca 2020 r. oraz art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r. w zw. z § 4 ust. 1, § 7 pkt 3 i 4 oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz. U. Nr 81, poz. 716 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budowa, której dotyczy sprawa nie ma związku z przeciwdziałaniem COVID- 19, w sytuacji, gdy zgodnie przepisami rozporządzenia obowiązkiem pracodawcy jest między innymi ograniczanie liczby pracowników narażonych lub potencjalnie narażonych na działanie szkodliwego czynnika biologicznego (COVID-19) oraz projektowanie procesu pracy w sposób pozwalający na uniknięcie lub zminimalizowanie uwalniania się szkodliwego czynnika biologicznego w miejscu pracy, czemu służyć miało wybudowanie budynku biurowo-mieszkalnego;

3. art. 12 ust. 2 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że po stronie skarżącego istniał obowiązek poinformowania o rozpoczęciu budowy organu administracji architektoniczno-budowlanej, w sytuacji, gdy na dzień rozpoczęcia budowy art. 12 ust. 2 u.COVID-19 nie obowiązywał;

4. art. 12 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaniechanie poinformowania o rozpoczęciu budowy organu administracji architektoniczno-budowlanej przemawia na niekorzyść inwestora;

5. art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 12 u.COVID-19 poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy ten pierwszy przepis nie powinien być stosowany;

6. art. 7a § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie względnie niewłaściwe zastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie wykładni art. 12 w zw. z art. 2 ust. 2 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień 18 marca 2020 r. oraz art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 2 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r. na niekorzyść strony;

7. art. 77 i 80 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy i zebranych w sprawie dowodów, w tym poprzez pominięcie okoliczności faktycznych i dowodów wskazujących na związek prowadzonej inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 i stwierdzenie samowoli budowlanej;

8. art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień 18 marca 2020 r. oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. w obecnym brzmieniu poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że utwardzenie terenu na działce [...] wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

W ocenie skarżących błędne są też ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że budynek, którego dotyczy sprawa, posadowiony jest również na działce [...], oraz na przyjęciu, że budynek nie miał służyć zwalczaniu zakażania, zapobieganiu rozprzestrzenianiu się, profilaktyce oraz zwalczaniu skutków choroby COVID-19.

W tym miejscu można dodać, że w poszczególnych skargach zarzuty naruszenia prawa przedstawiono w nieco różny sposób i w różnej kolejności. I tak, w skargach G. G., G. sp. z o.o. oraz W. sp. z o.o. podniesiony został zarzut także naruszenia art. 28 K.p.a., art. 10 K.p.a. oraz art. 48 P.b. poprzez nie zawiadomienie o toczącym się postępowaniu wszystkich stron, co prowadzić powinno – w ocenie wymienionych skarżących – do nieważności zaskarżonego postanowienia. Naruszono także art. 77 K.p.a., w ten oto sposób, że uznano za inwestora wyłącznie Z. G..

Mając na uwadze powyższe wszyscy skarżący jednomyślnie w skargach wnieśli o uchylenie postanowień obu instancji, względnie także umorzenie postępowania. Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Wedle ustaleń poczynionych w toku postępowania oraz udokumentowanych w aktach administracyjnych na działkach [...] i [...], w marcu 2020 r. rozpoczęto budowę i ostatecznie wybudowano budynek mieszkalno-biurowy bez pozwolenia na budowę. W tym miejscu Sąd sygnalizuje, że ma świadomość zgłoszonej w skardze kontrowersji wokół objęcia postępowaniem działki [...] Do kwestii tej wróci w dalszej części wywodu.

W tym miejscu, przed rozpoczęciem głównego wątku, zwrócić uwagę na różny status skarżących. Otóż stronami w sprawie administracyjnej, a następnie uprawnionymi do wniesienia skarg niewątpliwie są Z. G., od początku sprawy przedstawiający się jako inwestor, oraz G. G., który jest właścicielem nieruchomości, na której posadowiono objęty postępowaniem budynek. Skargi wymienionych wyżej osób skutecznie doprowadziły do kontroli legalności zaskarżonych postanowień organów nadzoru budowlanego, czego skutkiem są merytoryczne wywody przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.

Inaczej, w płaszczyźnie procesowej, należało ocenić skuteczność skarg osób prawnych: G. sp. z o.o. oraz W. sp. z o.o.

Skargi tych pomiotów podlegały oddaleniu jako wniesione przez podmioty, które powołują się co prawda na naruszenie interesu prawnego, jednak interesem takim w istocie się nie legitymują. Obie wskazane wyżej spółki nie posiadają praw rzeczowych do nieruchomości objętej inwestycją, ich przedstawiciele nie stawili się podczas oględzin obiektu budowlanego, a dalej na żadnym etapie sprawy nie ujawniono ich roli jako inwestora. Co więcej, jako inwestor określił się Z. G. nie nadmieniając faktu współpracy z innymi podmiotami. Zdaniem Sądu niewiarygodnym jest też twierdzenie, że przedstawiciele spółek nie wiedzieli o toczącym się postępowaniu. G. G. jest bowiem prezesem zarządu W. sp. z o.o. natomiast Z. G. jest wspólnikiem spółki G. sp. z o.o. Podsumowując, stwierdzić należy, że relacje wymienionych osób prawnych z przedmiotem inwestycji sprowadzają się co najwyżej do powiązań gospodarczych, natomiast ocena materiału dowodowego nie daje podstaw, aby uznać je za inwestorów. Dlatego też skargi spółek, jako wniesione przez osoby prawne powołujące się na interes prawny, ale tego interesu pozbawione, podlegały oddaleniu.

Wracając natomiast do badania merytorycznego sprawy zainicjowanego skutecznie skargami Z. G. oraz G. G. stwierdzić należy co następuje.

W związku z tym, że ujawniono istnienie budynku w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla działki inwestycyjnej, Inspektor Nadzoru wszczął postępowanie, w trakcie którego Z. G. przedstawił się jako inwestor deklarując, że obiekt wybudował co prawda bez pozwolenia na budowę, jednakże czynił to w warunkach art. 12 u.COVID-19.

Przywołany wyżej przepis miał na przestrzeni czasu zróżnicowaną treść, przy czym na moment deklarowanej przez Z. G. daty rozpoczęcia budowy zawierał stosunkowo prostą regulację. Otóż stanowił, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosowało się P.b. Dodać trzeba, że wskazane tu "przeciwdziałanie COVID-19 zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 u.COVID-19 i stanowiło wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2.

W niniejszej sprawie należy przede wszystkim ocenić, czy inwestycja Z. G. w ogóle mogła podpadać pod art. 12 u.COVID-19. Zdaniem Sądu kwalifikacja taka jest wykluczona.

Prawdą jest – i w tym zakresie wywody skarg Sąd przyjmuje ze zrozumieniem i refleksją – że ustawodawca przyjął szeroką definicję pojęcia "przeciwdziałania COVID-19". Trudno też zaprzeczyć, że pod czynności takie jak "zwalczanie zakażenia", "zapobieganie rozprzestrzenianiu się", "profilaktyka" oraz "zwalczanie" skutków choroby wywołanej SARS-CoV-2 (art. 2 ust. 2 u.COVID-19) można próbować podciągnąć można całe spektrum działań, w tym także argumentować, że każda szeroko rozumiana profilaktyka, także w środowisku pracy, może być profilaktyką czy zwalczaniem COVID-19.

Sąd przy kwalifikacji prawnej zaistniałych w sprawie okoliczności nie zgadza się jednak ze skarżącymi fundamentalnie. Otóż interpretacja art. 12 u.COVID-19 – regulacji bardzo daleko idącej i nie mającej precedensu, bo wyłączającej działanie Prawa budowlanego do pewnej kategorii obiektów budowlanych – musi być interpretacją zawężającą i tylko taką, która ściśle wpisywać się będzie w cele u.COVID-19.

Ustawodawstwo potocznie zwane "covidowym" jest dość rozbudowane i zróżnicowane przedmiotowo, niemniej powszechnie znane są specyficzne okoliczności jego uchwalania, w tym zwłaszcza uchwalenia wiodącego aktu prawnego jakim była (i jest) u.COVID-19. Gdy chodzi o powody wprowadzenia art. 12 u.COVID-19, to należy przyjąć, że chodziło o deregulację procesu budowlanego z uwagi na możliwe konieczne zapotrzebowanie na powstanie obiektów budowlanych ściśle związanych i konkretnie służących "przeciwdziałaniu COVID-19". W pierwszej połowie 2020 r. perspektywy rozwoju epidemii nie były jednoznaczne, w szczególności nie wykluczano scenariuszy pesymistycznych. Państwo przygotowywało się do działań kryzysowych. Nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne do realizacji zadań bezpośrednio związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 i taki był sens oraz cel wprowadzenia regulacji art. 12 u.COVID-19. W efekcie więc prawodawca skierował ten szczególny tryb do wszystkich podmiotów, to jest zarówno podmiotów publicznych, jak i inwestorów prywatnych. Niemniej, zdaniem Sądu, wykładnia tego przepisu musi uwzględniać szczególny cel ustawy, prowadząc do wniosku, że tylko wówczas, gdy w czasie pandemii i bezpośrednio w związku z nią zajdzie konieczność pilnego wzniesienia takich obiektów jak: tymczasowy szpital, punkty szczepień, zewnętrzne poczekalnie dla chorych, czy też wykonanie robót budowlanych, takich np. jak: adaptacji hali widowiskowo-sportowej na cel szpitalny czy też otwarcie linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji, bądź maseczek w hali magazynowej, to analizowana regulacja umożliwia dowolną lokalizację takiego obiektu oraz dowolność w ustaleniu jego parametrów.

Tym samym, przy wykładni tych przepisów na tle zamierzeń inwestorów, chcący skorzystać z udogodnień formalnoprawnych i materialnych z nich wynikających, uwzględniać należy cel szczególnej regulacji, wynikającej u.COVID-19, którym było odformalizowanie procesu budowlanego oraz jej kontekst przyczynowy i czasowy. Głównym powodem wprowadzenia tej ustawy była walka ze światową pandemią oraz "z czasem", w sytuacji, gdy zastosowanie ogólnych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID-19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. Nadto wykładnia tego przepisu i całej ustawy musi prowadzić do wniosku, iż opisana regulacja jest dalece ponadstandardowym wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między Prawa budowlanego. Zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy uwzględnić zasadę, zgodnie z którą, wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Ograniczony czas obowiązywania zwolnienia oraz pojęcie "przeciwdziałania COVID-19", mimo jego ogólnego sformułowania, należy więc powiązać z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a później stanu epidemii ogłoszonego z powodu wirusa SARS-CoV-2, który co do zasady jest stanem przejściowym. Zwalczenie wirusa i wywoływanej nim choroby spowoduje odwołanie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a tym samym nie będzie potrzeby istnienia oraz wykorzystywania tego rodzaju obiektów na wspomniany wyżej cel. To wszystko świadczy o tym, że za roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 ustawy o COVID-19 należy uznać wyłącznie te, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu i mają charakter przejściowy, tymczasowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 maja 2021 r., II SA/Kr 493/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, ich związek ze zwalczaniem pandemii COVID-19 musi być bezpośredni i wyłączny. Taki charakter miały tzw. szpitale tymczasowe, organizowane w sytuacji przepełnienia szpitali i konieczności zapewniania opieki medycznej osobom chorym, a likwidowane po okresach wzmożonego zapotrzebowania na opiekę szpitalną. Natomiast takiego charakteru nie sposób przypisać obiektowi budowlanemu, będącemu przedmiotem skargi, zrealizowanemu na działkach [...] i [...]. Jest to budynek mieszkalno-biurowy, a jego cel z przeciwdziałaniem COVID -19 można określić co najwyżej jako pośredni. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że zasadniczym celem inwestycji skarżącej jest zapewnienie miejsc biurowych i mieszkalnych dla co najwyżej kilku osób, a związek ze zwalczaniem pandemii, poprzez hipotetyczną możliwość separowania niektórych pracowników, ma tu kontekst jedynie uzupełniający. Trudno także uznać za przekonujące, iżby istnienie budynku mogło służyć zadośćuczynieniu przepisom § 4 ust. 1, § 7 pkt 3 i 4 oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki. Gdyby przyjąć takie rozumowanie, to każdy obiekt wybudowany w roku 2020 r. w okresie obowiązywania art. 12 u.COVID-19 rozszerzający bazę stanowisk pracowniczych w przedsiębiorstwach, mógłby być traktowany jako służący "przeciwdziałaniu COVID-19". W ocenie Sądu z pewnością takie cele nie przyświecały tej regulacji.

Dla oceny, które z działań mogą zostać zaliczone do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż przepis art. 12 u.COVID-19, zgodnie z art. 36 ust. 1 u.COVID-19, utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (utracił moc z dniem 5 września 2020 r.). A zatem przepis ten zawierał regulację czasową i przez ten pryzmat należy oceniać uprawnienia podmiotów, do których był kierowany. Działania podejmowane w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy. Omawiane zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych w P.b. było przewidziane na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie analizowanego przepisu, a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji tzw. covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12 u.COVID-19.

Mając na uwadze powyższe, wobec faktu, że obiektywnie zidentyfikowano budynek wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a jako inwestor przedstawił się osobiście Z. G., to prostą konsekwencją tego stanu rzeczy jest obowiązek organu nadzoru budowlanego podjęcia działań określonych w art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. Zgodnie z tymi przepisami organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 48 ust. 1 P.b.), a w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego i o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 P.b.).

Postanowienie z art. 48 ust. 1 ust. 1 w zw. z ust. 3 P.b. wydał właśnie Inspektor Powiatowy i postanowienie to zostało prawidłowo utrzymane w mocy przez Inspektora Wojewódzkiego.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie uznaje za zasadne tych wszystkich zarzutów podniesionych w skargach, które opierają się na założeniu, że do budynku wybudowanego przez Z. G. miał mieć zastosowanie art. 12 u.COVID-19 i w konsekwencji wyłączyć względem tego obiektu działanie Prawa budowlanego. Budynkowi temu zdecydowanie nie można przypisać takiej kwalifikacji, a do konkluzji takiej można z powodzeniem dojść w oparciu o okoliczności w sposób kompletny ustalone w aktach sprawy.

Zdaniem Sądu nie naruszono także art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. (wedle brzmienia na dzień 18 marca 2020 r.) oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. (wedle obecnego brzmienia). Zarzut ten opiera się na założeniu, że element zamierzenia budowlanego znajdujący się w obszarze działki [...] to tylko utwardzenie terenu, które powinno być traktowane jako odrębny niejako element inwestycji. Skład orzekający nie podziela takiej oceny. Na fotografii z kontroli budynku utrwalonej na k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji analizowanej w kontekście szkicu mapowego na k. [...] wynika w sposób niepodważalny, że mamy do czynienia z budynkiem jedno-bryłowym, od którego fundamentów bezpośrednio, na wprost dużych okien (w kierunku niedalekiego zbiornika [...]) wysunięto przygruntowy, betonowy rekreacyjny taras, zresztą także z elementami ruchomego zadaszenia w formie markizy. Taras ten jest jednoznacznie częścią budynku. Nie jest to część kubaturowa, jednak nie zmienia to faktu, że samowolnie wybudowany budynek mieszkalno-biurowy jako całość znajduje się na działkach [...] i [...] i jako taki podlega legalizacji. Innymi słowy, jeżeli inwestor chciałby budynek zalegalizować, to właśnie dla całości zamierzenia obowiązany będzie sporządzić projekt budowlany.

Mając to wszystko na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionych w sprawie skarg. Skargi spółek G. sp. z o.o. i W. sp. z o.o. podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. jako wniesione przez podmioty powołujące się na swój interes prawny, jednak go nie posiadające.

Natomiast skargi Z. G. oraz G. G. zainicjowały proces merytorycznego badania postanowień organów nadzoru budowlanego wydanych w sprawie, jednakże nie mogły zostać uwzględnione i podlegały oddaleniu również w oparciu o art. 151 P.p.s.a. W ocenie Sądu organy nie naruszyły prawa. W szczególności zaznaczyć należy, że wbrew wiodącej tezie skarg, budynek mieszkalno-biurowy na działkach [...] i [...] nie mógł kwalifikować się jako zabudowa służąca "przeciwdziałaniu COVID-19" w rozumieniu art. 12 u.COVID-19. W konsekwencji nie podlegał wyłączeniu spod działania Prawa budowlanego, a obecnie wobec niego – jako wybudowanego samowolnie – obligatoryjnie należało wdrożyć procedurę z art. 48 P.b. Wydane przez nadzór budowlany i obecnie kontrolowane postanowienia są inicjacyjnym i obowiązkowym elementem tej procedury.

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a.