Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 234/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 29, art. 48
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 4 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S.A. z siedzibą w [...] (zwanej dalej Spółką), jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 4 kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 9 stycznia 2017 r., nr [...], o nałożeniu na skarżącą Spółkę obowiązku dokonania rozbiórki odcinków sieci telekomunikacyjnej kablowej przebiegającej przez działki nr a, b, c, d i e w miejscowości [...], wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Sprawa rozpoznana została w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 16 grudnia 2015 r. Wojewoda Opolski wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim o zbadanie okoliczności dotyczących legalności budowy odcinka sieci telekomunikacyjnej w [...], zrealizowanej na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 21 sierpnia 1995 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B S.A. – [...] w [...] pozwolenia na budowę i rozbudowę sieci telefonicznej rozdzielczej na terenach położonych w gminie [...], we wsiach [...], [...], [...] i [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim zawiadomił pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. strony, w tym A S.A. (jako następcę prawnego inwestora i obecnego właściciela sieci), o wszczęciu postępowania w sprawie budowy odcinka sieci telefonicznej rozdzielczej realizowanej na podstawie decyzji z dnia 21 sierpnia 1995 r., nr [...], a także o terminie oględzin działek nr b, d, c, f i g, wyznaczonym na dzień 19 lutego 2016 r. oraz wezwał Spółkę do przedłożenia wszelkiej dokumentacji powykonawczej i budowlanej związanej z realizacją inwestycji.

Następnie, zawiadomieniem z dnia 21 kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę odcinka sieci telekomunikacyjnej kablowej przebiegającej przez działki nr a, b, c, d i e w miejscowości [...], gmina [...]. Podał, że w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż zatwierdzony projekt budowlany zakładał budowę poza obrębem wskazanych działek w pasie drogowym, a tym samym budowa przedmiotowego odcinka sieci wymaga przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Jednocześnie organ poinformował strony o załączeniu do akt sprawy materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie przeprowadzonego postępowania i wezwał Spółkę do przedłożenia wszelkiej dokumentacji powykonawczej dotyczącej decyzji z dnia 21 sierpnia 1995 r., a także świadczącej o legalności wskazanej inwestycji.

Kolejną czynnością Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim było wydanie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane postanowienia z dnia 31 października 2016 r., nr [...], o wstrzymaniu prowadzenia dalszych robót budowlanych związanych z budową odcinków linii kablowej przebiegającej przez działki nr a, b, c, d i e w miejscowości [...] oraz nałożeniu na Spółkę obowiązku przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. następujących dokumentów:

- zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami dotyczącymi stanu technicznego budowlanego obiektu, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzonego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (nieruchomościami) na cele budowlane.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółka nie przedłożyła żadnej dokumentacji ani nie złożyła żadnych wyjaśnień, świadczących o legalności inwestycji objętej postępowaniem. Podał też, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków nakaże rozbiórkę części obiektu budowlanego objętego postępowaniem (art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Po przedłożeniu dokumentacji wskazanej w postanowieniu zostanie natomiast ustalona i nałożona opłata legalizacyjna, a przedłożona dokumentacja będzie stanowiła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (o ile będzie taka potrzeba). Brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie spowoduje z kolei konieczność nałożenia nakazu rozbiórki. Wskazał też organ, że w przypadku woli kontynuowania procedury legalizacyjnej konieczne będzie wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji odnośnie warunków zabudowy, gdyż teren działek, na których zrealizowano odcinek sieci objęty postępowaniem, nie jest terenem objętym planem miejscowym.

Pismem z dnia 30 grudnia 2016 r. Spółka wystąpiła o zawieszenie postępowania w sprawie wskazując, że okres zawieszenia zostanie wykorzystany "do wznowienia pozwolenia na budowę, aktualizację projektu oraz przebudowę sieci w sposób niekolidujący z w/w działkami nr a, b, c, d i e oraz zakończenie procesu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami".

Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2017 r., opartym o przepisy art. 101 § 1 oraz art. 123 § 1 K.p.a., organ odmówił zawieszenia postępowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie, na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek strony. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 1-5 K.p.a. stwierdził natomiast, że w sprawie nie zachodzą żadne przesłanki uzasadniające obligatoryjne zawieszenie postępowania i na okoliczności takie nie wskazano też w treści wniosku.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 9 stycznia 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim nałożył na Spółkę obowiązek dokonania rozbiórki odcinków sieci telekomunikacyjnej kablowej przebiegającej przez działki nr a, b, c, d i e w miejscowości [...] wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną wskazał art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a w uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania wyjaśniającego i ustalenia dokonane w zakresie budowy przedmiotowego odcinka sieci, zrealizowanej w 1998 r. jako samowola, do której zastosowanie znajduje tryb legalizacji z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził, że art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest podstawą ingerencji organu nadzoru budowlanego w przypadkach innych robót niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 tej ustawy. Wywiódł, że przepisy obowiązujące w dacie budowy nie zwalniały inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w sprawie niedopuszczalne było stosownie art. 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż inwestor zrealizował sporną część obiektu liniowego bez stosownego zezwolenia, a nie z istotnym odstąpieniem od warunków projektu budowlanego. Dalej, wskazał organ, że teren działek, na których został zrealizowany odcinek sieci będący przedmiotem postępowania, nie jest terenem, dla których gmina [...] posiada plan zagospodarowania przestrzennego. Jest on natomiast objęty uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 22 grudnia 2015 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Organ przypomniał, że w postanowieniu z dnia dniu 31 października 2016 r. nałożono na Spółkę szereg obowiązków, których realizacja stanowiłaby podstawę do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Ponadto wyjaśnił, że A S.A. powstała w wyniku połączenia w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych, tj. poprzez przejęcie całego majątku A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz C Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jako spółek przejmowanych przez B S.A. jako Spółkę przejmującą. Tym sam, z punktu widzenia uczestników procesu budowlanego, a także przepisów dotyczących własności odcinka sieci kablowej stała się następcą prawnym inwestora, tj. B S.A. Zgodnie natomiast z przepisami obowiązującymi w dacie rozpoczęcia budowy, a także zakończenia inwestycji, na działkach objętych zakresem niniejszego postępowania (rok 1998 - data sporządzenia geodezyjnego operatu powykonawczego, którego fotokopia znajduje się w aktach sprawy), obowiązywały przepisy art. 60 i 63 ustawy Prawo budowlane, które dotychczas nie zmieniły się, zgodnie z którymi inwestor, oddając do użytkowania obiekt budowlany, przekazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą. Przekazaniu podlegają również inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem (art. 60). Z kolei właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Brak tych dokumentów (Spółka wyjaśniła, że posiada jedynie projekt budowlany, szkic polowy oraz decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę) nie przesądza automatycznie o samowolnym charakterze robót, niemniej jednak wskazuje na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, które należało wyjaśnić. W tym wypadku brak dokumentacji powykonawczej mógł wskazywać, iż inwestycja nie została oddana do użytku z uwagi np. na fakt, iż jej część została wykonana na działkach, do których inwestor nie posiadał tytułu prawnego. Organ wskazał, że okoliczności podniesione przez Spółkę jako uzasadnienie wniosku o zawieszenie postępowania, nie stanowiły w żaden sposób podstawy do jego zawieszenia. Dostrzegł też, że w terminie określonym w postanowieniu z dnia 31 października 2016 r. Spółka nie występowała o zmianę terminu realizacji nałożonych obowiązków wobec czego, zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nałożono obowiązek wynikający z art. 48 ust. 1 tej ustawy.

Nie godząc się z powyższa decyzją Spółka wniosła odwołanie, w którym podniosła, że na wezwanie organu za pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. złożyła komplet wymaganych przez organ dokumentów. Rolą organu nie było natomiast rozstrzyganie, czy wykonana budowa mieści się w granicach wcześniej udzielonego stronie pozwolenia na budowę, lecz zobowiązanie strony do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji potwierdzającej, że wykonana budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania uniemożliwiło natomiast Spółce przedłożenie wymaganej dokumentacji techniczno-budowlanej. Poza tym Spółka zarzuciła, że procedura legalizacyjna, w tym art. 48 ustawy Prawo budowlane, w żadnym miejscu nie zobowiązuje do przedłożenia takich dokumentów, jakie są właściwe dla uzyskania pozwolenia na budowę, w tym zgody właściciela nieruchomości na dysponowanie nieruchomością na cele budowane. Roboty, o ile spełniają normy techniczno-budowlane i nadają się do utrzymania, winny podlegać legalizacji. Kwestie nakazania usunięcia budowli z nieruchomości objęte są z kolei domeną prawa cywilnego, a nie administracyjnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 4 kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że w ramach prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Odnośnie charakteru terminu z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że termin ten jest terminem procesowym, instrukcyjnym, którego ustalenie pozostawiono uznaniu organu, a nie terminem prawa materialnego. W konsekwencji, może on być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli, bądź też może zostać wydłużony na żądanie strony, jeżeli zachodzą szczególne okoliczności. Powołując przepisy art. 50 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, na podstawie art. 3 pkt 3 tej ustawy uznał, że obiektem budowlanym jest m.in. sieć telekomunikacji kablowej. Stosownie do tego stwierdził, że w okresie budowy spornej sieci, czyli w roku 1998, inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę (art. 28 Prawy budowlane). Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że prowadzenie robót budowlanych, na działkach nieobjętych pozwoleniem na budowę, należy kwalifikować jako prowadzenie robót budowlanych bez pozwolenia, jednak czym innym jest dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a czym innym samowolna realizacja zatwierdzonego projektu budowlanego w zupełnie innym miejscu, niż wskazano w decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie działanie inwestora nie jest odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Potwierdza to treść 36a ust. 5 ww. ustawy, który zawiera katalog istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu i zgodnie z którym nie można twierdzić, że wskazaną w nim zmianą jest dokonanie realizacji inwestycji na zupełnie innej działce. Dalej organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane określa poszczególne etapy procedury legalizacyjnej, dając inwestorowi prawną możliwość uniknięcia najsurowszej w skutkach sankcji, jaką jest rozbiórka obiektu budowlanego bądź jego części zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Skorzystanie z tej możliwości, o czym Spółka została prawidłowo pouczona w postanowieniu z dnia 31 października 2016 r., zależało wyłącznie od jej woli, wobec czego nie powinna być obecnie zaskoczona wydaną decyzją. Podkreślając, że to nie strona, a organ administracyjny na podstawie ustalonego stanu faktycznego i obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa decyduje o trybie prowadzonego postępowania legalizacyjnego oraz rodzaju dokumentów, które inwestor zobowiązany jest przedłożyć celem kontynuowania legalizacji, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wskazał, że Spółka nie wywiązała się z nałożonego w tym zakresie obowiązku, pomimo długiego terminu do przedłożenia żądanej dokumentacji. Jak wynika z akt sprawy, Spółka nie podjęła żadnych udokumentowanych kroków, które wskazywałyby na pozyskiwanie dokumentacji, jak również nie informowała organu powiatowego o konieczności wydłużenia terminu wobec obiektywnych przeszkód realizacji nakazów. Złożony wniosek o zawieszenie postępowania, który miał dać czas Spółce na podjęcie samodzielnych działań zmierzających do samodzielnego "zalegalizowania" inwestycji poza procedurami przewidzianymi wprost w art. 48 ustawy Prawo budowlane, nie mógł natomiast zostać uwzględniony i prawidłowo odmówiono zawieszenia postępowania. Skoro zatem Spółka miała zagwarantowaną prawną możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej i z możliwości tej nie skorzystała, to prawidłowo wydano decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji realizacji ww. sieci na działkach bez pozwolenia na budowę, dotyczącego tych działek, niedopuszczalne jest bowiem prowadzenie postępowania w oparciu o art. 50 i 51 ust. 1 tej ustawy.

W skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wstrzymanie wykonania decyzji. Stwierdziła, że decyzja jest przedwczesna, gdyż została wydana pomimo braku zebrania pełnego materiału dowodowego, bez jego wszechstronnej analizy oraz pomimo wniosku o przedłużenie terminu do uzupełnienia dokumentacji. Wskazała, że na etapie postępowania wyjaśniającego złożyła za pismem z dnia 12 stycznia 2016 r., komplet wymaganych przez organ dokumentów, a pismem z dnia 30 grudnia 2016 r. - będąc w toku gromadzenia potrzebnej dokumentacji do odpowiedzi na wezwanie z dnia 31 października 2016 r. - wystąpiła o zawieszenie postępowania do czasu jej uzyskania. Zawieszenia tego odmówiono i wydano decyzję. Powołując się na wyjaśnienia organu dotyczące charakteru terminu z art. 48 ustawy Prawo budowlane skarżąca podniosła, że jej wniosek o zawieszenie postępowania powinien zostać przez organ potraktowany jako podanie o wydłużenie terminu niezbędnego dla zgromadzenia wymaganej przez organ dokumentacji. Wskazała przy tym, że nie ma obowiązku udowadniania, iż podjęła działania mające na celu zgromadzenie wymaganej dokumentacji, a organy w niniejszej sprawie tego nie ustaliły i nie zwróciły się do niej o udokumentowanie faktu podejmowania określonych działań w sprawie zadośćuczynienia wezwaniu. Straciły też z pola widzenia fakt, że inwestycja została wykonana w latach 1995-1998 przez B S.A., co ma niewątpliwy wpływ na odtworzenie określonych faktów, w tym nawiązanie do ustaleń ówczesnych przepisów prawa miejscowego. Ponadto Spółka powtórzyła argument podnoszony wcześniej w odwołaniu, że przedmiotem zainteresowania organu nie powinno być rozstrzyganie czy wykonana budowa mieści się w granicach wcześniej udzielonego stronie pozwolenia na budowę lecz jedynie zobowiązanie skarżącej do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji potwierdzającej, że wykonana budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wskazując na przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane stwierdziła, że organ pierwszej instancji - w momencie, gdy zobowiązany był wydać postanowienie i zażądać dokumentacji o której mowa w art. 48 ust. 3 wskazanej ustawy - całkowicie zmienił swoją optykę przechodząc do analizy stanu faktycznego na tle art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który odnosi się do zupełnie innego przypadku naruszenia norm i obowiązków wynikających z zatwierdzonego projektu budowlanego oraz do innej fazy procesu budowlanego.

Postanowieniem z dnia 22 maja 2017 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Z tego też powodu uznał, że zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., prawidłowo utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

W przekonaniu Sądu, podjęte w sprawie rozstrzygnięcie w przedmiocie nakazu rozbiórki odcinków sieci telekomunikacyjnej kablowej znajdowało swoje umocowanie w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) i prawidłowo w tym zakresie zastosowano przepisy art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 tej ustawy.

Dostrzec w pierwszej kolejności trzeba, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie dotyczyło budowy odcinków sieci telekomunikacyjnej kablowej przebiegających przez działki nr a, b, c, d i e w miejscowości [...]. Na podstawie mapy ewidencyjnej potwierdzono przebieg sieci kablowej przez wskazane działki. Z ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania bezspornie wynika też, że przedmiotowa budowa została zrealizowana w roku 1998, w ramach inwestycji prowadzonej na podstawie decyzji z dnia 21 sierpnia 1995 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej poprzednikowi prawnemu skarżącej pozwolenia na budowę sieci telefonicznej rozdzielczej na terenach położonych we wsiach: [...], [...], [...] i [...].

Dokonując oceny w zakresie legalności spornej budowy organy prawidłowo ustaliły, że obowiązujące w dacie budowy przepisy ustawy Prawo budowlane nie zwalniały inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektu w postaci linii kablowej umieszczonej bezpośrednio w ziemi. Zauważyć można, że wprawdzie na dzień realizacji inwestycji powyższa ustawa nie definiowała pojęcia takiego obiektu jako liniowego, niemniej jednak zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 28 ustawy Prawo budowlane realizacja robót budowlanych innych niż wskazane w art. 29 tej ustawy, wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowe roboty budowlane nie zostały wskazane w art. 29 ustawy Prawo budowlane, wobec czego nie były zwolnione z tego obowiązku.

Ponadto w sprawie ustalono bezspornie, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę odcinków sieci telekomunikacyjnej kablowej przebiegających przez działki nr a, b, c, d i e w miejscowości [...]. Zauważyć można, że nie jest to okoliczność kwestionowana przez Spółkę, która - co należy podkreślić - nie przedłożyła na wezwanie organu żadnych dowodów mogących w jakikolwiek sposób wskazywać, że sporna budowa była prowadzona na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelka zgromadzona dokumentacja, w tym ta, na którą powołuje się skarżąca, dotyczy budowy realizowanej na podstawie decyzji z dnia 21 sierpnia 1995 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci telefonicznej rozdzielczej na terenach położonych we wsiach: [...], [...], [...] i [...]. Rację należy natomiast przyznać organom, że wskazana decyzja nie dotyczyła budowy przedmiotowych odcinków sieci. Jak ustalono, w części graficznej zatwierdzonego decyzją projektu uwidoczniony został przebieg planowanego do realizacji odcinka sieci wzdłuż działek nr a, b, h i e, w pasie drogowym. W powołanej decyzji, jak i w zatwierdzonym nią projekcie budowlanym, nie przewidziano natomiast budowy sieci telefonicznej na wskazanych nieruchomościach o numerach a, b, c, d i e.

W ocenie Sądu, w takim stanie faktycznym, ustalonym w sposób należyty na podstawie dokumentacji budowlanej, zastosowanie w niniejszej sprawie trybu legalizacji z art. 48 ustawy Prawo budowlane prawidłowe należało ocenić jako prawidłowe. Dokonane ustalenia pozwalały bowiem na zakwalifikowanie budowy objętej postępowaniem jako samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, polegającej na zrealizowaniu budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie uprawniały natomiast do uznania tejże budowy za roboty budowlane, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji zastosowania trybu naprawczego z art. 51 powyższej ustawy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd organów, znajdujący potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, że w sytuacji, kiedy faktycznie obiekt budowlany został zrealizowany na innej działce niż przewidywało to pozwolenie na budowę, nie ma podstaw do traktowania tego jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ustawy Prawo budowlane, gdyż taką zmianę usytuowania obiektu trudno uznać jedynie jako odstępstwo w projekcie zagospodarowania działki lub terenu. Należy ją natomiast uznać jako samowolę budowlaną, do której mają zastosowanie przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Istotne odstąpienie od warunków projektu budowlanego powinno być odróżnione od działania inwestora w warunkach samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, jakim jest zmiana zagospodarowania działki, nie sposób uznać zmiany polegającej na wykonaniu części obiektu budowlanego na dowolnej działce, innej niż określona w projekcie budowlanym, stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, i co do której przedłożono wymagane prawem dokumenty w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego należałoby uznać np. usytuowanie linii (lub jej fragmentu) na działkach przewidzianych w pozwoleniu, ale w położeniu odmiennym od zatwierdzonego. Nie jest to jednak sytuacja występująca w niniejszej sprawie, w której mamy do czynienia z samowolą budowlaną, czyli realizacją części budowli (obiektu liniowego) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 13 listopada 2015 r., II OSK 572/14; wyrok WSA w Opolu z 29 września 2016 r., II SA/Op 213/16, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W świetle powyższego, nie można zgodzić się ze skarżącą Spółką, że w niniejszej sprawie organy nie były upragnione do ustalenia, czy sporna budowa była objęta pozwoleniem na budowę. Dokonanie negatywnej oceny w tym zakresie stanowi bowiem podstawę do stwierdzenia samowoli i zastosowania trybu jej likwidacji ustalonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z tego też względu, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy budowa zrealizowana na działkach nr a, b, c, d i e w miejscowości [...], objęta była pozwoleniem na budowę z dnia 21 sierpnia 1995 r. Ustalenia w tym zakresie prawidłowo natomiast prowadziły do wydania w niniejszej sprawie postanowienia z dnia 31 października 2016 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, Dostrzec bowiem trzeba, że likwidacja samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na legalizacji samowoli. Legalizacja łączy się jednak z koniecznością spełnienia określonych przesłanek.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 1 stycznia 2017 r., w przypadku, gdy budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (pkt 1 lit. a) albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1 lit. b) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (pkt 2), właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Jednocześnie, zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w postanowieniu tym ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1) oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (pkt 2).

Stosownie do wskazanych przepisów, dostrzegając możliwość legalizacji samowoli budowlanej objętej niniejszym postępowaniem, organ powiatowy nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i postanowieniem z dnia 31 października 2016 r. nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i w art. 33 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zakreślając termin wykonania tego obowiązku do dnia 31 grudnia 2016 r.

Skarżąca Spółka nałożonego obowiązku jednak nie wykonała i nie przedłożyła żądanych dokumentów. Jest to okoliczność bezsporna i brak jest podstaw faktycznych do dokonania w tym zakresie odmiennych ustaleń. W szczególności, odnośnie twierdzeń skarżącej co do zrealizowania obowiązku w zakresie złożenia wymaganych przez organ dokumentów za pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. wskazać przyjdzie, że jako realizacji powyższego obowiązku nie można uznać przedłożenia, jeszcze przed wydaniem postanowienia, dokumentów dotyczących realizacji budowy objętej pozwoleniem na budowę z dnia 21 sierpnia 1995 r. Dokumenty te nie dotyczyły bowiem budowy tych odcinków sieci, które zostały zrealizowane na działkach nr a, b, c, d i e. Określony w postanowieniu obowiązek odnosił się natomiast do dokumentów dotyczących tej właśnie budowy, jako objętej trybem legalizacji, a nie budowy zrealizowanej legalnie na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 21 sierpnia 1995 r. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że postanowienie z dnia 31 października 2016 r. doręczone zostało skarżącej w dniu 7 listopada 2016 r., a termin realizacji obowiązków w zakresie przedłożenia dokumentów wyznaczony został do dnia 31 grudnia 2016 r. Tym samym uznać trzeba, że Spółka miała odpowiednią ilość czasu, bo niemal dwa miesiące, na wywiązanie się z nałożonych obowiązków. W powołanym postanowieniu wyjaśniono przy tym konsekwencje braku wykonania obowiązków związanych z przedłożeniem wymaganych dokumentów, a w dalszej kolejności - także brakiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W tych okolicznościach można przyjąć, że nie spełniając obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane Spółka dała wyraz braku woli zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej i swym działaniem, a właściwie brakiem podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie, uniemożliwiła dokonanie legalizacji tej samowoli.

W konsekwencji, wobec niewykonania przez Spółkę obowiązków nałożonych postanowieniem, prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy Prawo budowlane i zaskarżoną decyzją orzeczono nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, jako wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi bowiem, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Brzmienie powołanego przepisu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. W przypadku niespełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Żaden przepis komentowanej ustawy nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Decyzja organu nadzoru budowlanego w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy, i nie jest zależna od woli organu lub woli inwestora.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. Postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo i pozwoliło na dokonanie ustaleń uzasadniających zastosowanie przepisów art. 48 ust. 4 w zw. z art. 1 ustawy Prawo budowlanego.

W ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, w tym także dotyczące zaistnienia podstaw do przedłużenia terminu do przedłożenia dokumentów, ustalonego postanowieniem z dnia 31 października 2016 r. Zgodzić należy się, że termin wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest terminem procesowym, którego ustawodawca nie określił, pozostawiając to organowi wydającemu postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 powołanej ustawy. Tym samym termin ten może być przedłużony na wniosek strony. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika jednak, aby skarżąca Spółka występowała do organu o przedłużenie tego terminu. W szczególności, za wniosek w tym przedmiocie nie mogło być uznane zgłoszone w piśmie z dnia 30 grudnia 2016 r. żądanie, które sprecyzowane zostało jednoznacznie i dotyczyło zawieszenia postępowania, a nie wydłużenia terminu do przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 31 października 2016 r. Żądanie to zostało zgodnie z jego treścią zostało rozpoznane przez organ, który postanowieniem z dnia 4 stycznia 2017 r. orzekł o odmowie zawieszenie postępowania. Takie rozstrzygnięcie, w ocenie Sądu, było prawidłowe, gdyż w sprawie nie zostały ujawnione żadne okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 K.p.a., a skoro postępowanie wszczęte zostało z urzędu, to brak było także podstaw do jego zawieszenia na podstawie art. 98 § 1 K.p.a.

Analizując treść wniosku strony zauważyć przyjdzie, że Spółka wprost oświadczyła, iż okres zawieszenia wykorzysta do "wznowienia pozwolenia na budowę, aktualizację projektu oraz przebudowę sieci w sposób niekolidujący z w/w działkami oraz zakończenie procesu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami". W zakresie okoliczności uzasadniających wniosek skarżąca wskazała zatem na zamiar podjęcia zupełnie innych działań niż konieczność realizacji obowiązków wynikających z postanowienia. Z treści złożonego wniosku nie wynika też w żaden sposób, aby Spółka podjęła, albo chociażby miała zamiar podjąć, działania zmierzające do uzyskania dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej i że to w tym właśnie celu domagała się zawieszenia postępowania. Dostrzec ponadto można, że dopiero w skardze Spółka stwierdziła, iż jej wniosek o zawieszenie postępowania powinien zostać uznany za wniosek o wydłużenie terminu do zgromadzenia dokumentów. Pomimo tego, także wówczas nie przedstawiła wyjaśnień co do realizacji oraz ewentualnych przeszkód w realizacji obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 31 października 2016 r. w ustalonym terminie. Wskazała jedynie, że fakt realizacji budowy w latach 1995-1998 ma wpływ na odtworzenie określonych okoliczności w tym nawiązanie do ustaleń ówczesnych przepisów prawa miejscowego. Okoliczności te nie mogą mieć jednak znaczenia dla realizacji obowiązków przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, dotyczących spornej budowy zrealizowanej w warunkach samowoli. Zauważyć też można, że w odwołaniu, zarzucając organowi uniemożliwienie przedłożenia dokumentacji techniczno-budowlanej, skarżąca w odniesieniu do art. 48 ustawy Prawo budowlane zakwestionowała zobowiązanie do przedłożenia dokumentów właściwych dla uzyskania pozwolenia na budowę, w tym zgodę właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz podniosła, że kwestie nakazania usunięcia budowli z nieruchomości objęte są domeną prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić i wskazać należy, że przepis art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wprost wskazuje na dokumenty, które są załączane do wniosku o pozwolenie na budowę. Stwierdzić też można, że stanowisko skarżącej w żaden sposób nie wskazywało na zamiar podjęcia działań w celu wykonania obowiązków określonych w postanowieniu z dnia 31 października 2016 r.

Zdaniem Sądu, wobec treści wniosku o zawieszenie postępowania oraz okoliczności wskazywanych przez Spółkę, brak było tym samym podstaw do przyjęcia przez organy, że w istocie jest to wniosek o wydłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 31 października 2016 r. Nie można też w związku z tym zarzucić organom nieprawidłowości w zakresie podejmowania czynności umożliwiających dokonanie legalizacji. Wprawdzie przyjąć należy, że nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, jednak na gruncie niniejszej sprawy dostrzec trzeba, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Z tego też względu, jeśli sam inwestor nie podejmuje czynności prowadzących do legalizacji, to wówczas jej dokonanie nie jest możliwe. Nie można przy tym oczekiwać od organu, aby z urzędu dążył do wyegzekwowania od strony przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej, w szczególności przez wydłużenie terminu realizacji nałożonego obowiązku pomimo braku wniosku strony, zwłaszcza gdy okoliczności faktyczne nie potwierdzają aby strona przystąpiła do jego realizacji, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Organ nie może bowiem wyręczać inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Ponadto organ musi mieć na względzie także interes społeczny i słuszny interes pozostałych stron postępowania.

Reasumując, z przedstawionych względów należało uznać, że prawidłowo złożony w toku postępowania wniosek Spółki z dnia 30 grudnia 2016 r. rozpoznano zgodnie z zawartym w nim żądaniem i w konsekwencji tego orzeczono o odmowie zawieszenia postępowania. Skoro natomiast skarżąca nie wykonała w terminie obowiązków ustalonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, to prawidłowo zastosowano przepis art. 48 ust. 4 tej ustawy i zaskarżoną decyzją orzeczono nakaz rozbiórki. Za bezzasadny uznać przy tym trzeba zarzut skargi, dotyczący dokonania przez organ pierwszej instancji analizy stanu faktycznego na tle art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Organ wyraźnie bowiem wskazał, że w sprawie przepis ten nie znajdował zastosowania, a postępowanie prowadzono w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.