Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1815/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 260 zł. ( dwieście sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. jest postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] czerwca 2011 r. znak: [...], którym organ na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą od pisma [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] marca 2011 r. znak: [...] informującego o zakończeniu ostateczną decyzją sprawy choroby zawodowej u H. K.

W uzasadnieniu orzeczenia Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie podejrzenia choroby zawodowej o H. K. zakończyło się ostateczną decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] października 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] maja 2003 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, tj. pylicy płuc: pylicy górników kopalń węgla. W dniu 5 czerwca 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wszczął postępowanie na skutek zgłoszenia przez wdowę – A. K. podejrzenia choroby zawodowej pylicy płuc u zmarłego męża – H. K. I dalej, decyzją z [...] stycznia 2011 r. wskazany organ powiatowy umorzył wszczęte tak postępowanie uzasadniając to tym, iż w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja organu wojewódzkiego z [...] października 2003 r. wydana w stosunku do H. K. Postanowieniem z tej samej daty (tj. z [...] stycznia 2011 r.), wskazany organ powiatowy uznał się niewłaściwym i w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę do rozpatrzenia zgodnie z właściwością rzeczową [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu [...]. Następnie, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] pismem z [...] marca 2011 r. poinformował A. K., że sprawa choroby zawodowej u H. K. została zakończona ostateczną decyzją z [...] października 2003 r.

Główny Inspektor Sanitarny dostrzegając powyższe stwierdził, iż odwołanie wniesione przez A. K. od ww. pisma z [...] marca 2011 r. jest niedopuszczalne. Jest to bowiem pismo informujące, nie zawierające jakiejkolwiek formy decyzyjnej, określającej prawa i obowiązki strony. Natomiast obowiązujące przepisy przewidują możliwość zastosowania środka odwoławczego wyłącznie w odniesieniu do decyzji. Pismo z [...] marca 2011 r. decyzją w rozumieniu Kodeksu nie jest. W takiej zaś sytuacji należało stwierdzić niedopuszczalność środka zaskarżenia od wskazanego pisma w oparciu o art. 134 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na ww. orzeczenie z [...] czerwca 2011 r. skarżąca – A. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego to postanowienie rozstrzygnięcia, tj. decyzji – pisma [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu [...] z [...] marca 2011 r., a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca zarzuciła organowi:

-naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż pismo [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu [...] z [...] marca 2011 r. informujące o zakończeniu ostateczną decyzją sprawy choroby zawodowej u H. K., nie zawiera jakiejkolwiek formy decyzyjnej, a co za tym idzie, że niedopuszczalne było wniesienie od niego odwołania, w sytuacji gdy przedmiotowe pismo było w rzeczywistości decyzją, od której służy odwołanie, a to z uwagi na zawarte w nim minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji;

-błąd w ustaleniach polegający na stwierdzeniu, że pismo [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu [...] z [...] marca 2011 r. informowało jedynie o zakończeniu sprawy ostateczną decyzją, gdy w rzeczywistości stwierdzało ono brak podstaw do zmiany decyzji organu II instancji w przedmiocie rozpatrywania choroby zawodowej;

-błąd w ustaleniach polegający na przyjęciu, że w sprawie nie zaszły nowe okoliczności w porównaniu do okoliczności jakie istniały w dniu 6 października 2003 r., w sytuacji gdy przeprowadzona w dniu 17 grudnia 2008 r. sekcja zwłok wykazała pylicę płuc.

W uzasadnieniu skargi skarżąca w szczególności podniosła, iż zgodnie z orzecznictwem jak i doktryną pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej są decyzjami, nawet w sytuacji nie posiadania w pełni formy decyzji przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takiego minimum należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, podpis osoby reprezentującej organ administracji. I dalej skarżąca podniosła, że pismo organu wojewódzkiego z [...] marca 2011 r. zawiera wszystkie wskazane powyżej elementy. Jako oznaczenie organu wskazano [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...], jako adresata – A. K., jako rozstrzygnięcie stwierdzenie, że: "po analizie całości zgromadzonej dokumentacji dotyczącej choroby zawodowej zmarłego męża skarżącej p. H. K., stwierdza, że w związku z faktem, że nie zaistniały nowe okoliczności sprawy (...) brak jest podstaw do zmiany decyzji organu II w przedmiocie rozpatrywanej choroby zawodowej, co powoduje, że decyzja (...) z dnia [...] października 2003 r. jest prawomocna i ostateczna", a jako podpis – podpis [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...].

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie o podtrzymał stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 107 k.p.a., albowiem pismo organu wojewódzkiego z [...]marca 2011 r. stanowi jedynie informacje i nie jest decyzją, nie zawiera jakiejkolwiek formy decyzyjnej, nie określa w sposób zindywidualizowany i władczy praw i obowiązków strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Badając zaskarżone w sprawie postanowienie -o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania- w ramach wskazanego kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Orzeczenie, będące przedmiotem kontroli Sądu, zostało wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Przytoczona regulacja prawna (tj. art. 134) została zastosowana przez Głównego Inspektora Sanitarnego po zapoznaniu się przez ten organ z odwołaniem wniesionym przez skarżącą od pisma [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z [...] marca 2011 r. znak: [...] dotyczącego choroby zawodowej zmarłego męża skarżącej – H. K. Skarżąca wnosząc odwołanie, wskazane pismo z [...] marca 2011 r. potraktowała jako decyzję i tak też opisała je we wniesionym środku zaskarżenia. Główny Inspektor Sanitarny uznał natomiast, iż ww. pismo nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a wobec tego nie można było wnieść od niego odwołania, a wniesione odwołanie należało uznać za niedopuszczalne w oparciu o ww. art. 134.

W ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy błędnie bowiem uznał, że zakwestionowane przez skarżącą wystąpienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z [...] marca 2011 r. stanowi jedynie informację o sprawie, a nie decyzję wydaną przez ten organ. Dokonując takiej oceny Główny Inspektor Sanitarny nie wziął pod uwagę ani stanu sprawy w jakim pismo to zostało wydane, ani elementów jakie pismo to zawiera w kontekście art. 107 k.p.a. W konsekwencji organ ten wadliwie przyjął, iż w okolicznościach sprawy należało zastosować art. 134 k.p.a.

W tym miejscu dostrzec należy, iż pismo organu wojewódzkiego stanowiło odpowiedź na żądanie skarżącej dotyczące w istocie ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u jej męża – H. K., pośmiertnie. W dniu 29 maja 2009 r. skarżąca złożyła w organie powiatowym zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej (pylicy płuc) u zmarłego męża, wskazując jako uzasadnienie podejrzenia protokół sekcyjny. Organ powiatowy wszczął postępowanie na skutek tego zgłoszenia, a w jego trakcie uzyskał dwa orzeczenia lekarskie jednostek orzeczniczych I i II stopnia, po czym uznał się niewłaściwym w sprawie. Powziął informację, iż sprawa choroby zawodowej H. K. została ostatecznie zakończona decyzją organu wojewódzkiego z [...] października 2003 r. Z tego też powodu organ ten umorzył własne postępowanie i postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. przekazał sprawę zgodnie z właściwością organowi wojewódzkiemu.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...]sprawę w ww. zakresie załatwił pismem z [...] marca 2011 r.

W tym miejscu zgodzić się trzeba ze skarżącą, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem, zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w tym przepisie. Istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 jest koniecznym i wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji.

Pismo z [...] marca 2011 r. wydane zostało -w ocenie Sądu- w sprawie, która mogła znaleźć swój finał w decyzji administracyjnej. Fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z [...] października 2003 r. utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] maja 2003 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pylicy płuc u H. K., jeszcze nie oznacza, iż decyzja ostateczna nie może być wzruszona w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie. Do zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej skarżąca załączyła protokół sekcyjny męża, a to sugerować może tryb wznowieniowy w sprawie, tj. uregulowany w art. 145 i nast. Kodeksu. Nadto, pismo z [...] marca 2011 r., na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, zawiera minimum elementów do uznania go za decyzję administracyjną. Zawiera bowiem oznaczenie organu, adresata i podpis organu, tj. [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] (pieczęć służbowa i własnoręczny podpis). Pismo to zawiera także rozstrzygnięcie. W ostatnim akapicie, po przedstawieniu przebiegu sprawy, w tym opisaniu uzyskanych nowych dowodów w postaci orzeczeń lekarskich z 16 sierpnia 2010 r. i 9 listopada 2010 r., organ stwierdza, iż "(...) brak jest podstaw do zmiany decyzji organu II instancji w przedmiocie rozpatrywanej choroby zawodowej (...)". Dostrzec przy tym trzeba, iż rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, w której to zapadła już ostateczna decyzja, mogłoby odnosić się do tego ostatecznego orzeczenia (v. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), i tak też w efekcie brzmi rozstrzygnięcie zawarte w ww. piśmie. Zauważyć też należy, że rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 k.pa. może polegać nie tylko na rozstrzygnięciu sprawy co do istoty. Pojęcie to w art. 107 k.p.a. występuje w rozumieniu szerszym, obejmuje również rozstrzygnięcie mające wymiar formalny.

Zatem, przedmiotowe pismo z [...] marca 2011 r. zawiera w sposób niewątpliwy część koniecznych elementów, które zgodnie z art. 107 k.p.a. winna zawierać decyzja administracyjna. Nadto, co równie istotne, zostało ono wydane w sprawie, która mogła zakończyć się decyzją administracyjną. Okoliczności tych zupełnie nie dostrzegł w sprawie Główny Inspektor Sanitarny przyjmując, że wskazane pismo stanowi jedynie informację o sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika jednak, aby ocena organu w tym zakresie była wynikiem dokładnej, szczegółowej analizy okoliczności występujących w sprawie i treści samego pisma z [...] marca 2011 r. Organ odwoławczy niejako automatycznie przyjął, że skoro pismo z [...] marca 2011 r. nie zawiera wskazania, iż jest to decyzja, to decyzją nie jest. Nie wziął zupełnie pod uwagę art. 107 k.p.a. i orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie, ani okoliczności sprawy, z których wynikało, że winna ona zakończyć się aktem administracyjnym.

Z wymienionych powodów Sąd uznał, iż organ odwoławczy naruszył w sprawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy przed wydaniem orzeczenia na podstawie art. 134 k.p.a. i wadliwe przyjęcie, że odwołanie wniesione zostało od pisma, a nie od decyzji. Takim zachowaniem organ odwoławczy naruszył także art. 134 wymienionych ustawy poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie.

Z tych też przyczyn skarga okazała się zasadna. Uwzględniając skargę Sąd nie znalazł jednak podstaw do tego, aby w tej sprawie (ze skargi na postanowienie o charakterze formalnym), swoją kontrolą objąć również -zakwestionowaną w nierozpatrzonym merytorycznie odwołaniu- decyzję z [...] marca 2011 r. Sąd będąc związany granicami sprawy na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), takiej oceny w tej sprawie dokonać już nie mógł. Na podstawie wskazanego przepisu sąd rozstrzyga "w granicach danej sprawy", a to oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W niniejszej sprawie Sąd zajmował się jedynie kwestią dopuszczalności odwołania, natomiast kwestia merytorycznego załatwienia tego środka zaskarżenia stanowi już zupełnie inna sprawę i dopiero może być przedmiotem odrębnego postępowania przed organami administracji. Z tych też przyczyn, Sąd w efekcie nie mógł odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego błędów w ustaleniach polegających na przyjęciu, że w sprawie nie zaszły nowe okoliczności w porównaniu do okoliczności jakie istniały w dniu 6 października 2003 r., w sytuacji gdy przeprowadzona w dniu 17 grudnia 2008 r. sekcja zwłok wykazała pylicę płuc. Po uprawomocnieniu się wyroku Sądu, sprawa wróci do organu odwoławczego, do którego należeć będzie ustalenie, czy odwołanie wniesione zostało z zachowaniem terminu (przy czym oceny tej organ winien dokonać z uwzględnieniem art. 112 k.p.a.), a następnie (w razie ustalenia, iż termin do wniesienia odwołania został zachowany) – merytoryczne jego załatwienie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.