Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 902/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9 . 15 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. D.-M. i A. M. na Uchwałę nr LV/1527/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze" I. stwierdza nieważność zaskarżonej Uchwały częściowo, to jest w części tekstowej w zakresie § 8 ust. 5 pkt 1 i § 16 ust. 3 w odniesieniu do działki nr [...] oraz w części graficznej w zakresie wyznaczonej strefy zieleni w odniesieniu do działki nr [...]; II. zasądza od Gminy Miejskiej K. na rzecz E. D.-M. i A. M. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. M. i E. D. – M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr LV/1527/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze", zaskarżając ją w części dotyczącej działki oznaczonej numerem [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna Podgórze, położonej przy ulicy [...] w Krakowie, której skarżący są właścicielami.

Skarżący w szczególności zakwestionowali następujące postanowienia uchwały dotyczące działki:

- w części tekstowej planu - § 8 ust. 5 pkt 1) wyznaczający strefę zieleni, której

zasięg oznaczono na rysunku planu (w terenach: MN.13, MN.15);

- w części tekstowej planu - § 16 ust. 3 wskazujący, że w terenach MN.13 i MN.15

znajduje się wyznaczona strefa zieleni, dla której obowiązują ustalenia zawarte

w§8 ust. 5 pkt 1);

- w części graficznej planu - oznaczenie na rysunku planu zasięgu wyznaczonej

strefy zieleni dla terenu działki nr 341/3.

Dalej skarżący wskazali, że zarzucają uchwale istotne naruszenie prawa materialnego o którym mowa w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w postaci istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego a to:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia

wymagań ładu przestrzennego, w tym architektury i urbanistyki, walorów

architektonicznych, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności;

2. art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i uchwalenie

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju,

3. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nadużycie władztwa

planistycznego przejawiające się w całkowitej dowolności w ustalaniu planu

zagospodarowania przestrzennego oraz braku przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa w ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego;

4. art. 6 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy uchwała w odniesieniu do działek należących do skarżących lub z nimi sąsiadującymi pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym rzeczywistym przeznaczeniem działek, treścią wydanych decyzji o warunkach zabudowy dla działek sąsiednich oraz prowadzi do uniemożliwienia korzystania z ich planowanego w tej samej uchwale przeznaczenia;

5. art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niczym nieuzasadnioną oraz nieadekwatną, a także bezprawną ingerencję w prawo własności i tym samym naruszenie zasady proporcjonalności i konieczności oraz nierówne traktowanie mieszkańców Gminy.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały nr LV/1527/21 Rady Miasta Krakowa w części dotyczącej działki nr [...] obr. 3, jednostka ewidencyjna Podgórze, położonej przy ulicy [...] w Krakowie, w tym w części tekstowej planu tj. § 8 ust. 5 pkt i § 16 ust. 3 oraz w części graficznej w odniesieniu do działki nr [...] jw. w zakresie w jakim ustala na przedmiotowej działce strefę zieleni. Wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że zaskarżona uchwała w częściach odnoszących się do opisanej wyżej działki narusza ich interes prawny w ten sposób, że istotnie ogranicza możliwość realizacji budynku mieszkalnego na tym terenie. Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN.15 jako Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną.

Cytując zapisy § 16 i § 8 ust. 5 pkt 1 uchwały skarżący wskazali, że dla działki nr [...] przewidzianej jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną, równocześnie zaprojektowano strefę zieleni, która niesie za sobą tak zasadnicze obostrzenia w wykorzystaniu tej działki, że w praktyce uniemożliwia jej zagospodarowanie zgodnie z podstawowym przeznaczeniem, de facto uniemożliwia wybudowanie domu jednorodzinnego, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Jest zatem całkowicie nieracjonalne, sprzeczne z zasadami prawidłowego sporządzenia planu zagospodarowania i powoduje istotny uszczerbek dla właścicieli.

Skarżący zaznaczyli, że złożyli uwagę do planu, która jednak nie została rozpatrzona przez Prezydenta Miasta Krakowa i Radę Miasta Krakowa, mimo, że wskazywali w niej, że konieczna jest zmiana granic i położenia projektowanej strefy zieleni. Tymczasem działka nawet nie nosi znamion działki budowlanej, nie pozwala na zachowanie wymaganej odległości planowanego budynku od granicy działki oraz nie uwzględnia przewidywanych dodatkowych ograniczeń w postaci "nieprzekraczalnej linii zabudowy" od drogi wewnętrznej, które pojawiają się w decyzjach o warunkach zabudowy działek od ulicy [...]. Ś. oraz od utworzonej drogi wewnętrznej.

Dalej skarżący, wskazując na naruszenie zasady walorów ekonomicznych przestrzeni, podnieśli, że organy administracyjne winny dążyć do racjonalnego wykorzystania przestrzeni już na etapie planowania przeznaczenia terenu. Muszą mieć na uwadze właściwe usytuowanie zabudowy, maksymalne wykorzystanie przestrzeni oraz najkorzystniejszy efekt gospodarczy, przestrzenny i realizacyjny, zarówno dla społeczeństwa jak i jednostki. Przy planowaniu przeznaczenia działki nr [...] zasada ta w ogóle nie została wzięta pod uwagę. Aktualnie zaprojektowane przeznaczenie terenu na działce nie pozwala na jakiekolwiek racjonalne jej wykorzystanie i zagospodarowanie. W obowiązującym kształcie umiejscowienia wyznaczonej strefy zieleni nie sposób dostrzec racjonalnego i efektywnego zagospodarowania przestrzeni.

Skarżący podkreślili jeszcze, że składając uwagę wnioskowali o zmianę układu projektowanej strefy zieleni, a nie o jej usunięcie lub zmniejszenie zakresu. Chcieli jedynie zmiany wyznaczonych granic, by móc wykorzystać posiadaną działkę w odpowiedni, zgodny z jej przeznaczeniem, sposób. Ponadto zaznaczyli, że wyznaczona strefa zieleni na działkach sąsiadujących jest nieproporcjonalnie mniejsza w porównaniu do działki numer [...], co stanowi przejaw nierównego traktowania prowadzącego do nadmiernego ograniczenia prawa własności właścicieli w analogicznej sytuacji na tym samym terenie.

Dla porównania podali, że na przedmiotowej działce strefa zieleni zajmuje około 75 % powierzchni (przy wskaźniku terenu biologicznie czynnego na poziomie 70%), podczas gdy na działkach sąsiadujących jest to około 60-70%, a działce sąsiedniej powierzchnia biologicznie czynna to zaledwie około 60% i w całości jest to strefa zieleni. Podobnie wygląda to na działkach znajdujących się naprzeciwko, po drugiej stronie drogi. Widoczne są wyraźne dysproporcje w powierzchni wyznaczonej strefy zieleni, ale także w układzie strefy zieleni na tych działkach, która nie koliduje z ewentualnymi zamierzeniami budowlanymi, które mogą zostać tam zrealizowane zgodnie z uchwalonym przeznaczeniem.

Prezydent Miasta Krakowa projektując plan zagospodarowania przestrzennego, a Rada Miasta Krakowa uchwalając MPZP nadużyli władztwa planistycznego poprzez całkowicie dowolne ustalenie treści planu oraz rysunku planu i nieuwzględnienie kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym zasad sporządzania planu, których to naruszenie wykazane jest w treści powyżej. Brak jest uzasadnienia dla takiego właśnie zaprojektowania strefy zieleni na obszarze, w którym znajduje się działka nr [...], a także na samej działce. Zarzucili, że dowolność oznaczenia strefy zieleni, brak zważenia na powszechnie obowiązujące przepisy prawa oraz brak wzięcia pod uwagę, że takie zagospodarowanie działki uniemożliwia realizację inwestycji budowlanej. Organy nie wykazały, by taki kształt strefy zieleni był w jakikolwiek sposób uzasadniony i całkowicie zignorowały fakt, że jest to nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania terenu. Wg wiedzy skarżący na działce nie znajdują się również żadne gatunki roślin chronionych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności organ przedstawił tok formalnoprawny podjęcia uchwały. Dalej wskazał, że z przeprowadzonej kwerendy dokumentacji planistycznej wynika, iż skarżący w toku procedury planistycznej nie składali wniosków do planu miejscowego oraz uwag do projektu planu miejscowego podczas pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu. Natomiast skarżący złożyli pismo podczas drugiego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, niemniej jednak pismo to nie stanowiło uwagi do projektu planu w rozumieniu przepisów art. 18 ust. 1 ww. ustawy, gdyż nie dotyczyło części projektu planu podlegającej ponownemu wyłożeniu do publicznego wglądu. W związku z tym pismo skarżących nie podlegało rozpatrzeniu jako uwaga.

W ocenie organu podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne i nie stanowią podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części.

Zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego, działka nr [...] obręb nr [...] jednostka ewidencyjna Podgórze położona w Krakowie znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem MN.15, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną.

Przybliżając tematykę władztwa planistycznego gminy organ wskazał, że argumentacja skarżących koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej terenu. Tymczasem to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom skarżących nie decyduje

jeszcze o naruszeniu prawa własności czy jakichkolwiek przepisów

prawa. Bez znaczenia są ustalenia wynikające z decyzji ustalającej warunki zabudowy, albowiem treść decyzji o warunkach zabudowy może się różnić się od ustaleń planistycznych, o czym jednoznacznie przesądził ustawodawca w przepisie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu został sporządzony zgodnie z zapisami Studium

uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, gdyż ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ww. ustawy). Ustalenia miejscowego plan obszaru "Kostrze" dla działki nr [...] obr. 3 Podgórze są zgodne z prawem i nie naruszają konstytucyjnych zasad, ani prawa własności. Podstawą przyjętych ustaleń planu miejscowego było nie tylko Studium, lecz także inne dokumenty, których uwzględnienie było niezbędne, by wykonany projekt (plan miejscowy i prognoza oddziaływania na środowisko) został zaakceptowany przez organy opiniujące i uzgadniające, a następnie (plan miejscowy) przyjęty

przez Radę Miasta Krakowa. Do takich dokumentów zalicza się Opracowanie Ekofizjograficzne, przy sporządzaniu którego wykorzystano szereg materiałów (opracowań, ekspertyz, koncepcji, raportów, programów, map).

Szczegółowe informacje o tym terenie wraz z określeniem potencjalnego zagrożenia oraz zaleceniami odnośnie sposobu jego zagospodarowania zawarto w przygotowanej Prognozie oddziaływania na środowisko (w której oparto się na materiałach źródłowych), ponadto na treść przyjętych ustaleń planistycznych zaskarżonej uchwały dotyczących nieruchomości skarżących, wpływ miały czynności dokonane w ramach procedury planistycznej (opinie i uzgodnienia). W toku procedury planistycznej Dyrektor Wydziału Kształtowania Środowiska pismem z dnia 2 maja 2018 r. znak: [...] wskazał cyt: "Projektowany plan winien uwzględniać zachowanie wszystkich terenów zieleni, w szczególności terenów sąsiadujących z obszarem Natura 2000 "Dębnicko - Tyniecki Obszar Łąkowy", ze względu na rolę otuliny dla obszaru Natura 2000 i obecność licznych roślin podlegających ochronie gatunkowej. Takimi terenami są łąki położone na zachód od ulicy [...] i tereny położone na zachód od ulicy [...] - stwierdzono na nich m. in. stanowiska mieczyka dachówkowatego i kosaćca syberyjskiego. Na uwagę i ochronę zasługuje też zbiorowisko zmiennowilgotnych łąk trześlicowych pomiędzy ulicami B. a Ś., z licznymi stanowiskami roślin podlegających ochronie gatunkowej, wymienione w dokumencie "Kierunki rozwoju i zarządzania terenami zieleni w Krakowie na lata 2017 - 2030" i przeznaczone do zachowania jako projektowany użytek ekologiczny "Łąki w Skotnikach". Wyżej wymienione tereny należy bezwzględnie zachować jako ZR lub R. Ponadto nie bez znaczenia winien pozostać fakt, iż tereny takie stanowią siedlisko wielu gatunków zwierząt, w tym chronionych, podlegające ochronie jako ostoja i siedlisko chronionych gatunków zwierząt w rozumieniuart. 5 pkt 12, pkt 18 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142). Takie tereny otwarte mają również istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony wód i powietrza a także stanowią oś widokowa i korytarz ekologiczny."

Stanowisko odnośnie ochrony cennych przyrodniczo obszarów

podzielił organ uzgadniający projekt planu miejscowego, tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który postanowieniem z dnia 23 września 2019 r. (znak: [...]) uzgodnił projekt planu, wskazując że: "Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że część terenu położonego w obrębie wyznaczonej jednostki funkcjonalno-przestrzennej MN.15 proponowana jest do objęcia ochroną w postaci użytku ekologicznego "Łąki w Skotnikach". Sugeruje się więc rozważenie wydzielenia tego terenu jako odrębnej jednostki. Obecne oznaczenie obszaru jako "strefa zieleni" z pozostawieniem inwestycyjnego "wnętrza" może okazać się niewystarczające do zachowania walorów tego miejsca i powstrzymania jego dalszej degradacji (do czasu objęcia go ochroną)". Po ponownym przeanalizowaniu uwarunkowań faktycznych, organ sporządzający projekt planu uznał, że wyznaczenie strefy zieleni w ramach terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, będzie w wystarczający sposób chroniło cenne zbiorowiska roślinne i zwierzęce. Przyjęte rozwiązanie stanowi kompromis pomiędzy interesem prywatnym a publicznym w szczególności wynikającym z konieczności zachowania cennej przyrodniczo enklawy. Taki sposób zagospodarowania działki daje możliwość realizacji jednego domu mieszkalnego jednorodzinnego na działkach objętych strefą zieleni. Zasięg strefy jest różny, tak jak różne są uwarunkowania każdej z działki. Jej wielkość znajduje odzwierciedlenie w pokryciu cenną roślinnością. Dokonano szczegółowych obliczeń w zakresie powierzchni działki, procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz wielkości budynku mieszkalnego możliwego do zrealizowania na działkach, znajdujących się w strefie, co zostało ujęte w tabeli. Organ podkreślił, że wielkość wyznaczonej strefy jest traktowana indywidualnie dla każdej działki, a jednym z istotnych wskazań była wielkość występujących na działce łąk trzęślicowych zmiennowilgotnych. W przypadku działki skarżących cała jest ona pokryta tą roślinnością. Wyłączono jedynie część, tak by zapewnić możliwość lokalizacji budynku mieszkalnego, tj. 30% z powierzchni działki: 1481,5m2 x 30%=444,4m2. Na posadowienie budynki przeznaczono 20% powierzchni działki, tj. budynek może mieć wielkość około 295m2. Domu o powierzchni zabudowy około 295m2 nie można zakwalifikować do kategorii obiektów małych. Zatem plan miejscowy pozwala na realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego o realistycznych parametrach. Przepisy budowlane wymagają odsunięcia się budynku z oknami od granicy działki o 4m. Nie jest wymagane dodatkowe odsunięcie się od działki nr [...] (drogi wewnętrznej), gdyż działka ta nie jest drogą publiczną od której wymagane jest wyznaczenie linii zabudowy. Stąd na działkach przylegających do działek nr [...], [...], [...] nie wyznaczono w planie miejscowym nieprzekraczalnej lub obowiązującej linii zabudowy. W odniesieniu do wielkości stref zieleni na działkach sąsiednich, to jak już zostało wyjaśnione, jej wielkość zależała od wielkości występowania cennej przyrodniczo zieleni. Niemniej jednak w przypadku działek w terenie MN.15 wielkość obszaru do zainwestowania jest jednakowa, tj. proporcjonalna do powierzchni działki i wynosi zawsze 30%. Wielkość strefy zieleni nie ma znaczenia dla wielkości budynku. Ma jedynie znaczenie dla miejsca jego usytuowania na działce.

Organ kończąc przyznał, że jest to pewna forma ograniczenia, jednak w przypadku wyznaczania obszarów pod strefy zieleni starano się objąć tym zasięgiem jak największe enklawy, tak żeby nie powstała sytuacja "wykrojenia" wielu małych kawałeczków zieleni oddzielonych od siebie zabudową i nie stanowiących większej całości. Celem było wyznaczenie jak największych obszarowo terenów, stąd wskazano teren do zainwestowania na działce strony skarżącej jak najbliżej powstającego budynku mieszkalnego na działce nr [...], a na działce nr [...] odsunięto teren do zainwestowania jak najbliżej wschodniej granicy.

Zachowanie walorów przyrodniczych i ochrona krajobrazu, a szczególnie uwzględnienie znajdujących się w granicy planu obszarów o najwyższym lub wysokim walorze przyrodniczym oraz obszarów cennych pod względem przyrodniczym, zostało w planie zrealizowane w taki sposób, że na obszarze wskazanych do ochrony "Łąki w Skotnikach" wyznaczono na działkach strefy zieleni; w innych obszarach wyznaczono strefy ograniczonego zainwestowania w ramach których ustalono dla terenów MN i MN/U wyższy wskaźnik terenu biologicznie czynnego (§ 16 ust. 2 pkt 3 a tekstu planu).

W piśmie z dnia 25 października 2021 r. skarżący – odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę wskazali, że przedmiotem ich żądania nie jest usunięcie bądź zmniejszenie strefy zielonej, a jedynie jej przesunięcie w sposób który umożliwi racjonalną zabudowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Wstęp powyższy, zawierający syntetyczne ujęcie istoty kontroli sądu administracyjnego w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, pozwala przejść do nakreślenia istotnych aspektów faktycznych i prawnych sprawy.

Trzeba ponadto dostrzec, że naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżących przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). O tym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Na wstępie stwierdzić należy, że skarga została wniesiona w terminie. Należy też wskazać, że Sąd nie dostrzegł naruszenia procedury uchwalenia Planu.

W pierwszej kolejności koniecznym stało się zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wniesienia skargi ( nie w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony. Skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności ( art. 140 k.c.). Twierdzą bowiem, że są współwłaścicielami działek nr [...]. Należy dodać, że organ nie kwestionował tego faktu ( prawa własności) w odpowiedzi na skargę. Nie ulega wątpliwości, że działki te są objęte planem.

Zatem odnośnie istnienia interesu prawnego, dla Sądu jest oczywistym, że skoro źródłem owego interesu mają być normy określające prawo własności skarżących, to niewątpliwie skarżący taki interes posiadają, jako właściciele nieruchomości objętej Planem. Bowiem "w ograniczonym zakresie źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym bywa prawo cywilne. W pierwszym rzędzie można wymienić prawo własności i inne prawa rzeczowe, z których można wyprowadzić legitymację do zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/2007, LexisNexis nr 1828824; wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., II OSK 1413/2007, LexisNexis nr 2118562; wyrok NSA z 4 września 2008 r., II OSK 133/2008, LexisNexis nr 2321100)" – tak K. W. C. P. w Komentarzu do art. 101 u.s.g. – Lex/el. Nie ulega także wątpliwości, że interes ten został naruszony, wobec faktu zmiany przeznaczenia części działki jako strefy zieleni ze znacznymi ograniczeniami". Jak to bowiem stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 r. II OSK 1102/14, LEX nr 1956345: "Jeśli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu, to już to wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony". Wobec uznania istnienia legitymacji skargowej należało przystąpić do badania zarzutów skargi.

1/ Władztwo planistyczne:

Co się tyczy nadużycia władztwa planistycznego i naruszenia władztwa skarżących (ich prawa własności), w świetle argumentacji odpowiedzi na skargę, trzeba wskazać, że fakt zmiany przeznaczenia części nieruchomości pod kątem ochrony terenów zielonych, sam w sobie, nie mógłby być jednoznacznie oceniony jako takie nadużycie. Pamiętać trzeba, że na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla realizacji celów tej ustawy, ustawodawca nie wyróżnił znacząco interesu prywatnego, jak i interesu publicznego. Dlatego w każdym przypadku kolizji należy wyważyć, który z nich ma uzyskać przewagę. "Ograniczenia wykonywania prawa własności, wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są prawnie dopuszczalne. Akt ten, ustalając możliwość lub zakazy prawa zabudowy danej nieruchomości, zawiera ograniczenia we władztwie nad gruntem, określa przez to granice interesu prawnego danej jednostki i wyznacza jej zakres możliwości korzystania z gruntu. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego" (tak wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2018 r. II SA/Bk 8/18, LEX nr 2494783). W szczególności podkreślenia wymaga, że jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma być skutecznym instrumentem ochrony środowiska i ochrony przyrody, to właściciel nieruchomości powinien uznać konieczność wprowadzenia prewencyjnych ograniczeń będących konsekwencją obowiązywania zasady wynikającej z treści art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r. IV SA/Wa 1794/20, LEX nr 3172793). Ograniczenia wykonywania prawa własności, wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są prawnie dopuszczalne. Akt ten, ustalając możliwość lub zakazy prawa zabudowy danej nieruchomości, zawiera ograniczenia we władztwie nad gruntem, określa przez to granice interesu prawnego danej jednostki i wyznacza jej zakres możliwości korzystania z gruntu. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2018 r. II SA/Bk 8/18, LEX nr 2494783).

Należy zgodzić się z wywodami odpowiedzi na skargę, iż to Gmina realizuje planistyczną wizję terenu, wyznaczając kolejne etapy procedury planistycznej (studium, a następnie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) - a nie mieszkańcy, których udział jest doradczy, a nie wiodący. Jednak na styku interesu publicznego i prywatnego musi się to odbywać z poszanowaniem zasady proporcjonalności, jak to już wspomniano, oraz z poszanowaniem dedykowanych temu zagadnieniu przepisów prawnych.

Jak to się zaraz okaże, w niniejszej sprawie tego ostatniego warunku nie dochowano.

2/ Zasady ustalania przeznaczenia terenów:

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo (m.in.) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wykładnię tego przepisu zawiera wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2021 r. II SA/Kr 388/21 publ. Lex/el.: "W doktrynie przyjmuje się, że "użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. W przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji" (A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teza 9, LEX/el.; por. też powołane tam orzecznictwo). Przyjąć należy zatem, iż brak któregokolwiek z wymaganych ww. przepisem ustaleń planu miejscowego tylko wtedy może stanowić o naruszeniu art. 28 ustawy skutkującym orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności uchwały, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na treść planu miejscowego tj. fakt ten prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego bądź też przesądza o jego niewykonalności." Z kolei WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 13 czerwca 2019 r. II SA/Sz 328/19, LEX nr 2700467 wskazał, że "Treść art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do przeznaczenia terenu przyjmowanego w planie, a jedynie wskazuje, że określenie przeznaczenia terenu oraz wskazanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stanowi obligatoryjny element planu miejscowego. Do naruszenia tego przepisu mogłoby zatem dojść, gdyby prawodawca lokalny nie rozgraniczył od siebie terenów o różnym, odmiennym przeznaczeniu, lecz nie stanowi naruszenia tego przepisu określenie dla danego terenu przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia uzupełniającego".

Uszczegółowieniem cytowanego na wstępie przepisu są zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587):

§ 1. Rozporządzenie określa wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej, a w szczególności wymogi dotyczące:

1) materiałów planistycznych;

2) skali opracowań kartograficznych;

3) stosowanych oznaczeń;

4) nazewnictwa;

5) standardów;

6) sposobu dokumentowania prac planistycznych.

§ 4. Ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego:

1) ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów;

W niniejszej sprawie działka skarżących leży na terenie rozgraniczonym od innych, oznaczonym jako "MN.15". Charakterystyka przeznaczenia tego terenu jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej uwidoczniona jest w planie w § 16. Podstawowe przeznaczenie tego terenu to zabudowa jednorodzinna z określonymi w Planie wskaźnikami zabudowy, w tym wskaźnikiem terenu biologicznie czynnego 70% Natomiast § 16 ust. 3 Planu anonsuje istnienie w tym terenie strefy zieleni, dla której obowiązują następujące ustalenia zawarte w § 8 ust. 5 pkt 1: a/ nakaz ochrony i zachowania zieleni istniejącej, b/ zakaz lokalizacji budynków, c/ zakaz lokalizacji miejsc postojowych, d/ udział wskaźnika terenu biologicznie czynnego na poziomie minimum 80 %. Graficznie strefa ta nie jest oddzielona od terenu MN.15 liniami rozgraniczającymi, nie ma też osobnego symbolu; jest tylko wewnątrz terenu MN.15 zaznaczona ukośnymi zielonymi liniami. Podkreślenia wymaga, że cała strefa zieleni zajmuje niebagatelny obszar terenu MN.15, mianowicie około 1/5. Zajmuje też większość obszaru działki nr [...].

Przyczyny podjęcia takiej decyzji (ustanowienia strefy z zakazem zabudowy, a nawet miejsc postojowych) zostały szeroko omówione w odpowiedzi na skargę i nie ma potrzeby ich powtarzania w całości. Przypomnieć należy, że teren strefy zajmują łąki, w tym m.in. na działce skarżących tzw. łąki trzęślicowe, które w opracowaniu ekofizjograficznym / T.K-9/ oraz w prognozie oddziaływania na środowisko /T.K-6/ proponowano zachować jako użytek ekologiczny "łąki w Skotnikach". Zamiast użytku ekologicznego, prawodawca lokalny zdecydował się na utworzenie w ramach terenów do zabudowy – strefy z wykluczeniem zabudowy, bez jej oddzielenia liniami rozgraniczającymi i bez oznaczeń literowych, z zachowaniem na działkach ewidencyjnych wyznaczonych terenów do zabudowy. W przypadku skarżących teren ten jest wyznaczony w określonym miejscu działki, zajmując około Ľ jej wielkości.

W ocenie Sądu doszło do naruszenia w/w przepisów dotyczących zasad tworzenia terenów o określonym przeznaczeniu. W Planie nie określono bowiem przeznaczenia dopuszczalnego w ramach zabudowy jednorodzinnej, nie wyznaczono też innego terenu o innym przeznaczeniu oddzielonego symbolem i liniami rozgraniczającymi, lecz dla odmiany wskazano na występowanie w terenie zabudowy jednorodzinnej określonych stref, wyłączonych całkowicie spod zabudowy. Stało się tak dlatego ( jak wynika z odpowiedzi na skargę), że prawodawca lokalny nie zdecydował się na utworzenie użytku ekologicznego, więc chciał w ten sposób chronić przed zabudową i tworzeniem miejsc postojowych tereny łąk, w tym łąk trzęślicowych, znajdujących się na terenie działki skarżących,. Tym samym w terenie do zabudowy utworzono pokaźne strefy bez zabudowy. W tym miejscu Sąd nie rozważa samej potrzeby ochrony danego terenu przyrodniczo wartościowego, dlatego nie przywołuje w tym zakresie argumentów z odpowiedzi na skargę, gdyż te są przekonywujące. Zastrzeżenia głębszej natury budzi natomiast sposób, w jaki to uczyniono.

Słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. II OSK 428/18, LEX nr 2785367: "Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji". Koniecznym jest jednak, aby te funkcje, ustalone dla tego samego terenu, nie wykluczały się wzajemnie (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 r. VIII SA/Wa 23/20, LEX nr 3033113). Podobnie WSA w Krakowie z dnia 25 września 2019 r. II SA/Kr 740/19, LEX nr 2730864 wskazał, że "Jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne". Powyższe podsumował WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 czerwca 2016 r. II SA/Wr 72/16, LEX nr 2103161 następująco: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie definiują pojęcia wewnętrznych wydzieleń w planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak wobec treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakazujących rozgraniczyć w planie tereny o różnym przeznaczeniu, stwierdzenia wymaga, że wewnętrzne wydzielenie w ramach określonego przeznaczenia może dotyczyć tylko tego samego przeznaczenia. Tym samym wprowadzone w planie wewnętrzne wydzielenie wyodrębniające w ramach określonego obszaru wyznaczonego liniami rozgraniczającymi innego przeznaczenia podstawowego oznaczone samodzielnym symbolem, stanowi odrębne przeznaczenie". I wreszcie NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. II OSK 2488/12, LEX nr 1559617 wskazał, że "Zarówno przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulacja § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczają określenie dla tego samego terenu zadań o różnym przeznaczeniu, pod warunkiem, że nie różnią się od siebie w sposób zasadniczy i się wzajemnie nie wykluczają".

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że wprawdzie dopuszcza się w planach mieszane przeznaczenie terenów z funkcją podstawową i uzupełniającą, jednakże wyłącznie wtedy, gdy one wzajemnie się nie wykluczają, a wręcz właśnie uzupełniają (np. funkcja mieszkaniowo-usługowa). Jednakże stanowienie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów zabudowy jednorodzinnej, jednocześnie z wyznaczeniem znacznych terenów wyłączonych spod zabudowy, de facto celem ochrony przyrody na nich się znajdującej, czyli z innym przeznaczeniem, nie może zostać uznane za uzupełniające się, a wręcz przeciwnie powinno zostać rozgraniczone liniami. Pod pojęciem "przeznaczenia terenu" należy rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Przeznaczenie terenu nie może mieć charakteru zbyt szerokiego i tworzącego prawne konflikty już z samego faktu redakcji/budowy danej normy prawnej; nie powinno także nasuwać zbyt daleko idących wątpliwości co do funkcji danego terenu; a nadto zadaniem miejscowego planu jest ustalenie przeznaczenia terenów w ich kompleksowym powiązaniu, tzn. w taki sposób, ażeby wpływ przeznaczenia terenów na przeznaczenie i użytkowanie innych terenów był znany i przewidywalny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lipca 2019 r. II SA/Kr 400/19, LEX nr 2718083, por. też wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. II OSK 1334/12, LEX nr 1251793 ). W rozpatrywanym przypadku, jak to już wskazano, ustalono w ramach jednego przeznaczenia terenów w ogólności, przeznaczenie pewnych obszarów sprzeczne z "przeznaczeniem ogólnym", bez linii rozgraniczających i w ocenie Sądu stanowi to naruszenie zasad statuowania danego terenu w planie. Jednak powstaje pytanie, czy takie naruszenie jest na tyle istotne, aby uznać je za przyczynę stwierdzenia nieważności planu ( w granicach interesu prawnego skarżących). Jak to wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 28 września 2006 r. II SA/Bk 498/06, www.nsa.gov.pl: "Linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają różny charakter w zależności od funkcji planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego danego terenu. Jeżeli plan pełni funkcję projektującą, kształtującą nowy, odmienny od dotychczasowego, sposób zagospodarowania terenu, wówczas linie rozgraniczające są niezbędne dla zakreślenia realizacji nowego przeznaczenia poszczególnych gruntów; zakreślenie linii rozgraniczających jest wówczas obligatoryjne. Natomiast, gdy plan pełni funkcje akceptującą stan zagospodarowania terenów objętych planem, a więc funkcję w istocie ochronną dotychczasowego status quo, rozgraniczeniu przeznaczenia gruntów służyć mogą również granice poszczególnych kategorii użytków wynikające z ewidencji gruntów. Brak linii rozgraniczających na rysunku planu, w sytuacji gdy przeznaczenie poszczególnych terenów w planie nie budzi wątpliwości nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postanowień uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Nie ulega wątpliwości, że dla omawianego terenu MN.15 w ramach działek ewidencyjnych pokrytych częściowo strefą zieleni, Plan pełni funkcję kształtującą, gdyż działki te są w większości niezabudowane, wobec tego brak rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu jest istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu.

3/ Studium.

Negatywna ocena sposobu wydzielenia stref zielonych wyrażona powyżej ma jeszcze jedną, bodaj że istotniejszą przyczynę. Należy bowiem przyjrzeć się ustaleniom Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Krakowa dla tego terenu. Otóż w Studium teren przedmiotowy leży w jednostce strukturalnej nr 37 Bodzów – Kostrze, w terenie jednolicie oznaczonym jako "MN", czyli w terenach zabudowy jednorodzinnej (rysunek K1 Studium). Jak wynika z rysunku K3, tereny te są terenami o wysokich walorach przyrodniczych, ale nie zaliczono ich do tych o walorach najwyższych, z siedliskami chronionymi. Tak czy inaczej, objęto je jednolitym terenem do zabudowy jednorodzinnej. Tym samym trzeba zauważyć, że wyłączenie przedmiotowych terenów spod zabudowy w Planie, niezależnie od istotnego celu, jakim jest ochrona przyrody, jest sprzeczne ze Studium. Innymi słowy, w celu takiego wyłączenia należałoby najpierw doprowadzić do punktowej zmiany Studium. Albowiem "Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r. IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278) . Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku

z dnia 15 grudnia 2011 r. II OSK 2080/11, LEX nr 1134725: "1. Jeżeli rada gminy zamierza w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazać zabudowy nieruchomości celem przeznaczenia jej pod zieleń urządzoną, to powinna wcześniej określić ten teren w studium jako wyłączony spod zabudowy. Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, gdy dla określonej nieruchomości w planie ustala się przeznaczenie o charakterze zieleni parkowej, wyłączając w ten sposób możliwość zagospodarowania działki przez właściciela zgodnie z jej podstawowym przeznaczeniem. 2. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium".

Zaznaczenia wymaga, że wymóg niesprzeczności ze studium jest wymogiem ustawowym (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 2 u.p.z.p.), który eksponuje jednolite w tym względzie stanowisko judykatury i doktryny. Trzeba zatem podkreślić, że skoro cały teren, w którym w Planie utworzono strefę zieleni z wyłączeniem zabudowy, w Studium miał przeznaczenie dla zabudowy jednorodzinnej, to ustalenie wspomnianej strefy jest sprzeczne ze Studium. Zwłaszcza jest to uderzające, jeśli się zważy na sposób, w jaki to uczyniono; mianowicie ( o czym już była mowa) nie poprzez wydzielenie terenu o odrębnym przeznaczeniu ( gdzie ta sprzeczność byłaby zresztą uderzająca), ale poprzez utworzenie strefy w ramach jednolitego przeznaczenia pod zabudowę ( gdzie sprzeczność ta jest na rysunku Planu mniej widoczna). Jednak ten sposób, sprzeczny z przepisami ustawy i rozporządzenia, musi zostać oceniony krytycznie, także z uwagi na wspomniane wyżej zapisy Studium.

Zauważenia wymaga, że zarówno w opracowaniu ekofizjograficznym, w prognozie oddziaływania na środowisko, jak i w pismach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (T. K-2, str. 0790, K-6, str. 2611, 2645) mowa była o utworzeniu w tym miejscu użytku ekologicznego, albowiem RDOŚ sugerował "utworzenie odrębnej jednostki" wyrażając obawy, że "strefa zieleni z pozostawieniem inwestycyjnego wnętrza" może okazać się niewystarczająca dla zachowania walorów tego miejsca i powstrzymania jego dalszej degradacji do czasu objęcia go ochroną. Nie jest zadaniem Sądu rozważanie, czy w miejscu tym powinien powstać użytek ekologiczny, czy też nie. Natomiast w ocenie Sądu, dokonanej z punktu widzenia ustawodawstwa planistycznego nie budzi wątpliwości, że utworzenie strefy zieleni w warunkach, które wskazano, jest przede wszystkim sprzeczne z prawem, tak pod względem sposobu opisania terenu, jak i sprzeczności ze Studium, co łącznie składa się na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ( art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Można nawet powiedzieć, ale dopiero w tym miejscu rozważań, że w niniejszej sprawie ostatecznie doszło do naruszenia władztwa planistycznego, ale nie dlatego, że Gmina dążyła do ochrony terenów ( które zapewne są tego warte), ale z uwagi na sposób, w jaki to uczyniono.

Z tego względu należało stwierdzić nieważność skarżonej części graficznej i tekstowej Planu w odniesieniu do działki nr [...], a więc w granicach interesu prawnego skarżących.

Z tych względów na zas. art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 300 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie [...]zł.