Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 514/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 135 , art. 141 § 4, art. 145 7 1 pkt 1 lit. c/, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art. 44 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 2 sierpnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1185/06 w sprawie ze skargi T. Ł. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej 1) uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz T. Ł. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę T. Ł. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości.

Sąd I instancji przytoczył na wstępie uzasadnienia stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że T. Ł. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w K. w dniu 8 czerwca 2004 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wraz z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wniosek obejmował działki ewidencyjne położone w województwie P., powiat S.i, gminy: R. T. i W. Wniosek o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych dotyczył następujących działek rolnych: działki A o pow. 43,12 ha (położonej na działkach ewidencyjnych: nr 7/22 o pow. 42,67 ha, nr 7/10 o pow. 0,17, nr 95/3 o pow. 0,28), działki B o pow.0,51 ha (położonej na działkach ewidencyjnych nr 7/6 o pow. 0,17 ha, nr 7/7 o pow. 0,17 ha, nr 7/8 o pow. 0,17 ha), działki C o pow. 0,34 ha (położonej na działce ewidencyjnej 8/2 o pow. 0,34 ha).

Organ I instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził w dniu 27 sierpnia 2004 r. kontrolę na miejscu zadeklarowanej powierzchni działek rolnych. Kontrola ta związana była zarówno ze złożonym wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich, jak i z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Kontrola odbyła się bez zawiadomienia strony o zamiarze jej przeprowadzenia z zastosowaniem metody pomiaru GPS. W jej wyniku stwierdzono, że zmierzona powierzchnia działki rolnej A wynosi 38,89 ha, działki rolnej B 0,16 ha, a działki rolnej C 0,34 ha. Przeprowadzona kompensacja powierzchni pozwoliła na ustalenie, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi 10,78 %. Strona reprezentowana przez pełnomocnika w piśmie z 12 października 2004 r. stwierdziła, że nie zgadza się z wynikiem kontroli podanym w protokole czynności kontrolnych, albowiem pomiar urządzeniem GPS nie jest miarodajny, a zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek została wyliczona na podstawie wypisu z rejestru gruntów z 26 maja 2004 r., który ma charakter dokumentu urzędowego.

Organ I instancji wydał w dniu [...] marca 2005 r. decyzję, którą przyznał T. Ł. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości 22.130,54 zł.

Organ II instancji decyzją z [...] lipca 2005 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] marca 2005 r., a Prezes ARiMR po rozpoznaniu odwołania uchylił decyzję z [...] lipca 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] stycznia 2006 r. ponownie stwierdził nieważność decyzji organu I instancji z [...] marca 2005 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich, a Prezes ARiMR po rozpoznaniu odwołania decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2006 r.

Skarżący złożył skargę na decyzję Prezesa ARiMR z [...] kwietnia 2006 r., która postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 20 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2066/06, została odrzucona na podstawie art. 221 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności za 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z [...] maja 2006 r. przyznał płatność na rok 2004 w łącznej wysokości 15.215,06 zł, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej w wysokości 6364,32 zł, a z tytułu uzupełniającej Płatności Obszarowej w wysokości 8 850,74 zł. W uzasadnieniu decyzji podano, że powierzchnia zgłoszona we wniosku wynosiła 43,97 ha, a powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie wynosiła 39,39 ha.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma kontrola na miejscu przeprowadzona 27 sierpnia 2004 r. na terenach należących do producenta − T. Ł. Organ podkreślił, że w wyniku przeprowadzonej na działkach należących do odwołującego kontroli, stwierdzono niezgodność pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną na działce rolnej A i B. Ponieważ z protokołu kontroli wynika, że beneficjent "nie posiadał" wskazanej powierzchni 4,58 ha, a więc nie był uprawniony do otrzymania dopłaty za ten areał. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie zastosowano przepisy dotyczące sankcji zawarte w Rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 oraz Rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 2199/2003 z 16 grudnia 2003 r. ustanawiającym środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, konkretnie zaś art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 2419/2001.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. stwierdził, że bezzasadny jest zarzut oparty na twierdzeniu, że ustalona w wyniku kontroli powierzchnia działek neguje treść dokumentu urzędowego, jakim jest wypis z rejestru gruntów. Sąd wskazał, że nie można utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej. Natomiast dla potrzeb problematyki dopłat bezpośrednich istotnym pojęciem jest pojęcie działki rolnej, zdefiniowane w art. 3 pkt 7 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zgodnie z którym działka rolna to zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Sąd wskazał, że dane wynikające z ewidencji gruntów są niezbędne dla ustalenia położenia działek ewidencyjnych, na których zlokalizowane są podane przez stronę we wniosku działki rolne, z kolei dane dotyczące powierzchni działek rolnych nie są danymi, które wprowadza się do ewidencji gruntów.

Zdaniem Sądu z art. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz z przepisu art. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika jedynie taka zasada, iż w przypadku gdy na miejscu kontroli znajduje się podmiot kontrolowany to osoba przeprowadzająca kontrolę winna mu wówczas okazać zarówno upoważnienie do przeprowadzania kontroli, jak i protokół z czynności kontrolnych, który osoba kontrolowana podpisuje. W ocenie Sądu, o tym, że przeprowadzana kontrola na miejscu ma charakter niezapowiedziany decydują regulacje europejskie i ta zasada nie może być zmieniona przepisami krajowymi. Podstawowym aktem prawnym dotyczącym zasad przeprowadzania kontroli jest rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczególne zasady stosowania zintegrowanego sytemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.01.327.11). Przeprowadzenie w przedmiotowej sprawie kontroli na miejscu bez wcześniejszego zawiadomienia skarżącego dokonane zostało zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Zasadą bowiem jest, że kontrola na miejscu jest niezapowiedziana, a możliwość odstąpienia od tej zasady została bardzo mocno ograniczona do takich sytuacji, w których jeżeli cel kontroli nie jest zagrożony dopuszcza się wcześniejsze powiadomienie ograniczone do absolutnie niezbędnego minimum.

Odnośnie zarzutu dotyczącego zastosowanej metody pomiarowej − GPS − która dała wyniki odbiegające od danych zadeklarowanych we wniosku, Sąd stwierdził, że stosownie do art. 69 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r. kontrole na miejscu dokonywane są zgodnie z tytułem III rozporządzenia (WE) nr 2419/2001. Wymagania szczegółowe odnośnie dokonywania pomiaru działek precyzuje art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. W świetle tego przepisu obszar działek rolnych jest ustalany przy pomocy wszelkich odpowiednich środków określonych przez właściwe władze, które zapewniają pomiar z dokładnością co najmniej równoważną do tej wymaganej w przypadku oficjalnych pomiarów dokonywanych na podstawie przepisów krajowych. Ustalenie obszaru działek za pomocą metody GPS jest jedną z dopuszczalnych metod, za pomocą której organ może dokonać pomiaru działek. Skarżący kwestionując ustalony w wyniku kontroli pomiar działek rolnych, nie podał według jakiej metody została ustalona powierzchnia działek rolnych deklarowanych we wniosku, a tym samym, czy deklarowana powierzchnia została prawidłowo ustalona.

Odnośnie zarzutu naruszenia pkt 41 preambuły i przepisu art. 44 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001, Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie może znaleźć zastosowania, ponieważ nie zostały spełnione określone w nim przesłanki, a mianowicie złożony wniosek nie był poprawny pod względem faktycznym, a skarżący nie wykazał, że nie ponosi winy za tak złożony wniosek.

Twierdzenia skarżącego, że podając powierzchnię działek działał w zaufaniu do dokumentu jakim jest wypis z ewidencji gruntów i w zaufaniu do oświadczeń innej Agencji Państwowej, która przy sprzedaży działek odwoływała się do zapisów w ewidencji gruntów nie może stanowić o jego nieważności, gdyż powierzchnia działek ewidencyjnych jest bezsporna. Spór dotyczy podanej we wniosku powierzchni działek rolnych znajdujących się na działkach ewidencyjnych, a tych danych nie zawiera ewidencja gruntów i co do tej okoliczności skarżący nie wykazał, że nie ponosi winy, w szczególności nie wskazał w oparciu o jakie pomiary, przez kogo wykonane i jaką metodą podał powierzchnię działek rolnych we wniosku.

W ocenie Sądu, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wskazał stan prawny, w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja.

W skardze kasacyjnej T. Ł.. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie rzeczywistej kontroli zgodności z prawem decyzji z [...] sierpnia 2006 r., nr [...], wydanej przez Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: "organ administracji"), a co za tym idzie:

− przyjęcie przez Sąd, iż organ administracji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w tym w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, gdy tymczasem organ administracji ocenił materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów,

− przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego błędnie ustalonego przez organ administracji, w tym przyjęcie, wbrew materiałowi dowodowemu zgromadzonemu w aktach sprawy, iż skarżący występując z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich pomylił powierzchnię działek rolnych, w rozumieniu ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności z powierzchnią działek ewidencyjnych, w rozumieniu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków,

− przyjęcie a priori przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., w ślad za organem administracji, iż skarżący, występując z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich, w sposób zawiniony wskazał większą powierzchnię działek rolnych A, B oraz C, niż ich powierzchnia rzeczywista,

2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu administracji z [...] sierpnia 2006 r., nr [...], mimo iż została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w tym z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, jak również art. 107 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: naruszenie art. 44 ust. 1 w zw. z pkt 41 preambuły Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie a priori zawinionego charakteru działania skarżącego, a co za tym idzie bezzasadne obciążenie skarżącego sankcją przewidzianą w Tytule IV Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001.

W uzasadnianiu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że organ administracji, a w ślad za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., wbrew materiałowi dowodowemu zgromadzonemu w aktach sprawy, mylnie przyjęli, iż skarżący występując z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich, wskazał, jako powierzchnię działek rolnych A, B oraz C, powierzchnię działek ewidencyjnych o nr: 7/22, 7/10, 95/3, 7/6, 7/7, 7/8 i 8/2. W jego ocenie organ administracji, a w ślad za nim Sąd, bez żadnej podstawy prawnej przerzucili na skarżącego ciężar dowodu, co do przesłanek odpowiedzialności skarżącego za wskazanie we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich większej powierzchni działek rolnych A, B oraz C, niż ich powierzchnia rzeczywista. Organ administracji przyjął a priori, iż skarżący w sposób zawiniony wskazał większą powierzchnię działek rolnych A, B oraz C, oczekując od skarżącego, iż udowodni okoliczność przeciwną.

Organ administracji słusznie wskazał, iż działka rolna może, ale nie musi zajmować całości działki ewidencyjnej, podobnie jak działka rolna może, ale nie musi zajmować całości użytku rolnego. Organ administracji nie wykazał, że skarżący występując z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich podał, jako powierzchnię działek rolnych A, B oraz C, powierzchnię jakiejkolwiek kategorii gruntów, która nie wchodzi w skład działki rolnej.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd nie dostrzegł rażących naruszeń przepisów postępowania administracyjnego i bezkrytycznie przyjął ustalenia organu administracji, nie weryfikując ich z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, przez co sam rażąco naruszył przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie. Skarżący wskazał, że Sąd nie dostrzegając rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. i przyjmując bezkrytycznie jego ustalenia, nie wykonał ciążącego na nim obowiązku kontroli działalności organu administracji. Ponadto w ocenie skarżącego, Sąd bezkrytycznie przyjmując za zgodny ze stanem rzeczywistym stan faktyczny błędnie ustalony przez organ administracji, rażąco naruszył również przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie skarżącego, Sąd nie dokonał rzeczywistej kontroli decyzji organu administracji i w konsekwencji rażąco naruszył również przepisy art. 44 ust. 1 w zw. z pkt 41 preambuły Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, poprzez ich niezastosowanie.

Skarżący wskazał, że gdyby Sąd dokonał rzeczywistej kontroli decyzji organu administracji, dostrzegłby, iż skarżący, jako powierzchnię działek rolnych A, B oraz C, wskazał powierzchnie jedynie gruntów ornych, łąk trwałych oraz pastwisk trwałych, za które to kategorie gruntów są przyznawane płatności bezpośrednie.

Skarżący podając we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich powierzchnię 43,97 ha, jako powierzchnię działek rolnych A, B oraz C, działał w zaufaniu do danych ujawnionych w dokumencie urzędowym, jakim niewątpliwie jest wypis z ewidencji gruntów i budynków. W zgodzie z treścią art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Skarżący podkreślił, że o znaczeniu danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków świadczy chociażby fakt, iż w zgodzie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, mogą one stanowić samodzielną podstawę dokonania wpisu w Dziale I Księgi Wieczystej. Co więcej, w zgodzie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, to w szczególności właśnie dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków wykorzystuje się do prowadzenia krajowego systemu producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zdaniem skarżącego, wskazując we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich powierzchnię działek rolnych A, B oraz C działał on w dobrej wierze z uzasadnionym przekonaniem, iż podane przez niego powierzchnie są zgodne ze stanem rzeczywistym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Aczkolwiek trudno uznać za trafne zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 135 p.p.s.a. zważywszy na ich argumentację, to jednak przyjąć należy, że w istocie rzeczy treść pozostałych zarzutów zawartych w punkcie I ppkt 1−2 petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na ich uzasadnienie, sprowadza się do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji, a w konsekwencji przyjęcie przez WSA stanu faktycznego, który organy administracji ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny.

Trafny jest przede wszystkim zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązany z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. Zadaniem sądu administracyjnego jest między innymi ustalenie, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym oceniony został przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. Sąd obowiązany jest w związku z tym zbadać, czy organy administracyjne zgromadziły niezbędny materiał dowodowy oraz czy przy ocenie zgromadzonych dowodów nie została przekroczona zasada swobodnej oceny dowodów. Jednoznacznie podkreślany w orzecznictwie wymóg dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy związany jest z obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej zasadą prawdy obiektywnej, będącej jedną z zasad naczelnych postępowania i rozumianej, najogólniej rzecz ujmując, jako obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu". Warszawa 1962, s. 108). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi inne niż dotyczące wznowienia postępowania naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Treść powołanej regulacji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że niezbędną przesłanką pozwalającą sądowi administracyjnemu uchylić zaskarżoną decyzję jest stwierdzenie, czy organ administracyjny prowadzący postępowanie naruszył przepisy normujące przebieg tego postępowania i czy to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Użyty w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zwrot "uchyla" jest kategoryczny i oznacza, że w razie stwierdzenia obu podanych w nim przesłanek sąd administracyjny ma obowiązek uchylenia na jego podstawie zaskarżonej decyzji. W związku z tym oddalenie skargi przez sąd administracyjny jest naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy normujące jego przebieg i naruszenie takie miało wpływ na wynik sprawy. Naruszeniem tego przepisu jest także zaniedbanie przez sąd administracyjny należytego wyjaśnienia czy organy administracyjne, prowadzące postępowanie administracyjne, naruszyły przepisy normującego jego przebieg i czy naruszenie takie miało wpływ na wynik sprawy.

Może się przy tym zdarzyć także tak, że naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania jest wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, odnoszących się do przedmiotu sprawy i nieprawidłowej oceny zastosowania, bądź też niezastosowania tych przepisów w decyzji organów administracyjnych. Wówczas, na skutek błędnej wykładni prawa materialnego, może się okazać, że organy administracyjne nie dokonały koniecznych ustaleń faktycznych, od których zależne jest zastosowanie tego prawa. Także w takiej sytuacji właściwą podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ocena w postępowaniu kasacyjnym zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (czy też niezastosowanie) lub jego błędną wykładnię jest możliwa tylko na tle niewadliwie ustalonego stanu faktycznego, który jest objęty hipotezą normy prawnej, względnie − gdy naruszenie przepisów postępowania nie jest objęte zarzutami kasacyjnymi.

Po tych uwagach o charakterze ogólnym stwierdzić należy, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie − z uwagi na treść art. 44 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L z 01.327.11), dalej Rozporządzenie − było ustalenie, czy skarżący wykazał, deklarując powierzchnię działek rolnych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, że jego działanie w tym przedmiocie było niezawinione w rozumieniu powołanego przepisu, a w konsekwencji, czy przepis ten winien mieć zastosowanie w sprawie.

Art. 44 ust. 1 Rozporządzenia stanowi, że obniżki i wyłączenia, przewidziane w niniejszym tytule, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny.

Skarżący oparł skargę kasacyjną na zarzucie niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wskazując, że w sposób prawidłowy, bo zgodnie z ewidencją gruntów, określił powierzchnię działek przy ubieganiu się o przyznanie należnych mu płatności. Zarzucił przy tym, jako konsekwencję wadliwych ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez Sąd I instancji, brak zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 44 ust. 1 Rozporządzenia, a co za tym idzie bezzasadne obciążenie go sankcją przewidzianą w Tytule IV Rozporządzenia.

Uzasadniając tak sformułowany zarzut, kasator odwołał się także do uregulowań zawartych w art. 5 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.).

W związku z powyższym należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. II GSK 295/07 zauważył, iż stosownie do unormowania zawartego w art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne starosta zapewnia nieodpłatnie bezpośredni dostęp do bazy danych ewidencji gruntów i budynków ARiMR w celu utworzenia i powadzenia krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Ponadto w świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład których wchodzą grunty. Jeżeli więc dane w ewidencji gruntów są aktualne, a np. ich powierzchnia została podana przez rolnika zgodnie z tą ewidencją we wniosku o przyznanie płatności, wówczas nawet ustalenie ich mniejszej powierzchni w należycie udokumentowany sposób powinno być ocenione jako niezawinione złożenie takiego wniosku w rozumieniu art. 44 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 11 grudnia 2001 r. Zarówno ta ewidencja, jak również wydawane właścicielom i posiadaczom gruntów wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy, na które następnie oni się powołują w podejmowanych czynnościach, mają bowiem charakter dokumentów urzędowych i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższy pogląd w całości podziela.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że w kontrolowanym postępowaniu ten właśnie aspekt sprawy nie został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo rozważony, pomimo że z przyjętej konstrukcji ocenianego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego w przedmiocie dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych w sposób jednoznaczny wynika, że warunkiem przyznania pomocy albo odmowy jej przyznania w związku z koniecznością zastosowania sankcji zmniejszającej płatność jest ocena zasadności (prawidłowości) zgłoszenia przez danego producenta rolnego określonych działek rolnych, których obejmować miałaby płatność obszarowa.

Sąd I instancji uznał, że zarzut skarżącego, iż ustalona w wyniku kontroli powierzchnia działek rolnych neguje treść dokumentu urzędowego, tj. wypisu z ewidencji gruntów, jest bezzasadny, gdyż nie można w sensie prawnym utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej zdefiniowanym dla potrzeb problematyki dopłat bezpośrednich. Co do zasady pogląd ten jest trafny. Istota zagadnienia w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy sprowadzała się jednak do innej kwestii. Skarżący zarzucał, że w postępowaniu administracyjnym wskazywał i wyjaśniał z jakich przyczyn przy wypełnianiu wniosku podał dane z wypisu z ewidencji gruntów. Zarzucał przy tym, że we wniosku o przyznanie dopłat deklarował jedynie te kategorie gruntów − kierując się przy tym danymi z wypisu z ewidencji gruntów − które faktycznie w takim charakterze uprawiał. Zatem wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ administracyjny był zobligowany wyjaśnić jakie jest rzeczywiste źródło niezgodności pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią działek rolnych a ich powierzchnią rzeczywistą i czy niezgodność ta znajdowała swe źródło w zawinionych działaniach skarżącego. Należy zauważyć, że stosowne zarzuty i wyjaśnienia w tej materii skarżący podnosił w piśmie skierowanym w dniu 12 października 2004 r. do organu administracji I instancji przez swego pełnomocnika, a także w odwołaniu z dnia 6 czerwca 2006 r. W tym kierunku sprawa nie została wyjaśniona. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. winien dokładnie rozważyć powyższy aspekt sprawy, mając przy tym na względzie, iż decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, zaś uzasadnienie kontrolowanej decyzji powinno spełniać wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do powołanego w pkt II petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że ocena prawidłowości zastosowania bądź też niezastosowania przez organ administracji publicznej określonego przepisu prawa materialnego musi uwzględniać model stosowania prawa, w którym konsekwencje prawne dla adresata decyzji administracyjnej ustalane są w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, które pozwala organowi dokonać subsumpcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną.

W rozpoznawanej sprawie, stwierdzając brak dokonania ustaleń istotnych dla zastosowania art. 44 ust. 1 Rozporządzenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tak sformułowanego zarzutu, uznając że byłoby to przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.