Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 137/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: zobowiązano do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę w przedmiocie bezczynności Komendanta [...] Policji w zakresie żądania obejmującego podanie okresu i częstotliwości odsłuchiwania nagrania z [...] grudnia 2016 r. przez funkcjonariusza policji; II. zobowiązuje Komendanta [...] Policji do rozpoznania wniosku skarżącego A. S. z dnia [...] lipca 2021 r. w pozostałej części w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi z prawomocnym wyrokiem; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 24 września 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga AS (dalej: "skarżącego") na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej: "KMP", "Komendant" lub "organ"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 19 lipca 2021 r. do Komendy Miejskiej Policji w [...] wpłynął wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie na wskazany we wniosku adres, następujących dokumentów dotyczących funkcjonariusza RK:

1. życiorysu,

2. statusu zatrudnienia,

3. kopii mianowania na stopnie policyjne,

4. kopii aktualnych badań psychiatrycznych,

5. informacji o uposażeniu i innych świadczeniach pieniężnych pobranych za miesiąc maj 2021 r.,

6. informacji o karach dyscyplinarnych lub innych,

7. informacji o udzielonych zezwoleniach na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą,

8. kopii właściwego przeszkolenia zezwalającego na pełnienie funkcji dyżurnego,

9. podania w jakim okresie i jak często RK odsłuchiwał nagranie z rozmowy z AS z dnia 29 grudnia 2016 r. z godzin popołudniowych.

W dniu 29 lipca 2021 r. Komendant przesłał na wskazany we wniosku adres pismo nr [...] w którym wskazał z podaniem dat ogólny zarys służby RK, aktualnie zajmowane stanowisko oraz wskazał, że w ramach doskonalenia zawodowego policjant ukończył kurs specjalistyczny dla służby dyżurnej realizowany w Szkole Policji w [...]. W pozostałym zakresie wniosku poinformował skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

W dniu 10 września 2021 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Komendanta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) – dalej: "u.d.i.p.".

W ocenie skarżącego organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem pomimo upływu 14-dniowego terminu przewidzianego przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176) – dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił żądanej informacji. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę KMP wniósł o jej oddalenie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ podał, ze rozpatrzył wniosek skarżącego z zachowaniem 14-dniowego terminu, udostępniając część wnioskowanej informacji. Natomiast w pozostałym zakresie wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony, bowiem podlegające ochronie dane osobowe funkcjonariusza nie stanowią informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] dotycząca informacji publicznej. Dopuszczalność kontroli sądowej w sprawach bezczynności wynika z brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W przypadku, gdy brak odpowiedniego działania organu odnosi się do informacji publicznej, wówczas istotny jest jeszcze art. 3 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), określanej następnie jako "u.d.i.p.". Sprawowany przez sąd wymiar sprawiedliwości obejmujący kontrolę działalności administracji publicznej odbywa się przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Jeśli sąd uwzględni skargę na bezczynność, wówczas – w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego zobowiązuje go art. 149 § 1a P.p.s.a.

Przy rozstrzyganiu spraw, w których przedmiot zaskarżenia stanowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Badaniu podlega więc, czy podmiot, do którego skierowano wniosek o informację publiczną jest zobowiązany do jej udzielenia oraz, czy wiadomości, o które ubiega się wnioskodawca mają walor takiej informacji.

Wniosek Skarżącego z dnia 24 września 2021 r. o udzielenie informacji publicznej dotyczył udostępnienia skanów dokumentów odnoszących się do pracy wskazanego z imienia i nazwiska policjanta, a to życiorysu, statusu zatrudnienia, kopii mianowania na stopnie policyjne, kopii aktualnych badań psychiatrycznych, informacji o uposażeniu i innych świadczeniach pieniężnych pobranych za miesiąc maj 2021 r., informacji o karach dyscyplinarnych lub innych, informacji o udzielonych zezwoleniach na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą oraz kopii właściwego przeszkolenia zezwalającego na pełnienie funkcji dyżurnego. Ponadto skarżący zwrócił się o podanie w jakim okresie i jak często funkcjonariusz odsłuchiwał nagranie z rozmowy z AS z dnia 29 grudnia 2016 r. z godzin popołudniowych Odpowiadając na ten wniosek Komendant, pismem z dnia 29 lipca 2021 r. wyjaśnił, że aspirant sztabowy RK - w Zespole Dyżurnych, Komendy Miejskiej Policji w [...], służbę pełni od siedmiu lat. Najpierw jako pomocnik oficera dyżurnego jednostki Policji (od 15 listopada 2014 r) , następnie na stanowisku dyżurnego Zespołu Dyżurnych, jednostki Policji (od dnia 1 października 2016 r.) . W ramach doskonalenia zawodowego, kompetencji i merytorycznego wykonywania zadań służbowych, Policjant, ukończył kurs specjalistyczny dla służby dyżurnej jednostek organizacyjnych Policji, realizowany w Szkole Policji w [...] woj [...] w dniu [...].09.2015r.

Wymieniony policjant, zajmuje stanowisko w strukturze Komendy Miejskiej Policji w [...] o charakterze usługowo - technicznym.

A zatem podnoszone we wniosku dane, o które wnioskuje Pan do organu Komendy Miejskiej Policji w [...] odnoszące się do stanu zdrowia policjanta, jego wynagrodzenia, przebiegu kariery zawodowej, czy zajęć zarobkowych poza służbą, nie stanowią znamion informacji publicznej i bezspornie naruszają prywatność wymienionego funkcjonariusza. Nadmieniam ponadto, że powierzone zadania, które zgodnie z art. 1. 2. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, realizowane przez funkcjonariuszy Policji podlegają tajemnicy służbowej i nie mają charakteru informacji publicznej (pytanie nr 9, dot. odsłuchiwania nagrań telefonicznych petentów). Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu oraz czynności, które podmiot wykonuje w ramach nałożonych zadań przez ustawodawcę.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Udostępnienie informacji może nastąpić jednak tylko wówczas, gdy podmiot do którego został skierowany wniosek należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Na podstawie bowiem art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Komendant Miejski Policji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej.

Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Obejmują one m.in. informację o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2 d), a także o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4a); dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). W doktrynie i orzecznictwie sądowym pod pojęciem "informacji publicznej" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że stanowisko organu odnośnie pkt 9 wniosku skarżącego - podania w jakim okresie i jak często funkcjonariusz odsłuchiwał nagranie z rozmowy z AS z dnia 29 grudnia 2016 r. z godzin popołudniowych, zasługuje a aprobatę. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem konsekwentnie, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że jego żądanie nie dotyczy informacji publicznej i mieści się w u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 27.09.2002 r., II SAB 180/02 i II SAB 289/02, z dnia 5.02.2008 r., I OSK 807/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12.02.2009 r., II SA/Bk 839/08, wszystkie dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają np. informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją tak wewnętrzną jak i zewnętrzną. Należy każdorazowo oddzielać problematykę regulowaną ustawą o dostępie do informacji publicznej, od problematyki związanej z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne. Udostępnianie informacji technicznych np. wskazujących na częstotliwość logowania się do danego narzędzia, czy przedstawiających okresy aktywności lub zmniejszonej aktywności w systemie teleinformatycznym organu, może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ np. na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego (okresy kiedy będzie mniej lub bardziej podatne na ataki). Z tego powodu dane takie, mające w zasadzie charakter techniczny, nie będą stanowić informacji publicznej. Granica tego rodzaju ocen jest bardzo płynna. Informacje z pozoru techniczne mogą bowiem służyć realizacji celów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ocena w tym zakresie, z uwagi na niedookreślony charakter tego czy mamy do czynienia z informacją ze sfery technicznej, czy też informacją już spełniającą cechy informacji publicznej, może zatem przysparzać znacznych trudności (wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r. I OSK 2254/13). Wobec powyższego, informacją publiczną nie jest podanie okresu i częstotliwości odsłuchiwania przez funkcjonariusza nagrania z rozmowy telefonicznej dyspozytora i strony. Informacja ta nie jest bowiem dokumentem urzędowym i nie stanowi informacji publicznej. Wobec powyższego, w zakresie pkt 9 wniosku skarżącego, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt I wyroku).

Odnośnie pozostałego zakresu żądania skarżącego Sąd stwierdza, że policjant jest osobą pełniącą funkcje publiczne (por. wyrok WSA w Rzeszowie II SAB/Rz 98/19). W szczególności zgodzić należy się ze stanowiskiem, że skoro policjant należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne, to co do zasady informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań - mieszczących się w ustawowych kompetencjach Policji - są informacją publiczną. Zgodzić należy się również z poglądem, wedle którego "Nie oznacza to, że nawet jeżeli wskazany przez skarżącego policjant należy do kręgu osób pełniących funkcję publiczną, to wszystkie informacje z nim związane (w tym objęte wnioskiem) podlegają bezwarunkowemu udostępnieniu z całkowitym wyłączeniem ochrony jego prywatności. Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konieczne jest bowiem, by żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji. Musi zatem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Z wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika zresztą wprost, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Kryterium tych warunków spełniają informacje nt. posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery zawodowej oraz stanu zdrowia, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku".

Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 6 maja 2021 r. (sygn. akt II SAB/Rz 33/21), że informacje publiczne mogą wynikać nie tylko z dokumentów urzędowych sporządzonych przez uprawnionego funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji oraz skierowanych do innego podmiotu lub złożonych do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), lecz także z innych dokumentów, którymi podmioty publiczne posługują się w celu wykonywania powierzonych im zadań publicznych. W związku z powyższym informacje publiczne mogą wynikać również z dokumentów nieurzędowych wytworzonych w związku z rozpoczęciem, trwaniem lub zakończeniem stosunku służbowego funkcjonariusza publicznego (np. policyjnego), jeśli tylko dokumenty te stanowią część bazy informacyjnej wykorzystywanej przez dany podmiot publiczny. Do grupy powyższej zaliczyć można życiorys i informacje o przebiegu drogi zawodowej policjanta.

Sąd stwierdza, że w piśmie z dnia 29 lipca 2021 r. organ nie podał istotnych danych, które można zakwalifikować jako elementy życiorysu policjanta, poza niepełnymi informacjami o przebiegu służby.

Dlatego też Sąd przyjął, że udzielona informacja co do życiorysu policjanta i statusu zatrudnienia rozumianego jako przebieg drogi zawodowej jest niepełna. Wynika to zresztą z treści tegoż pisma z dnia 29 lipca 2021 r., w którym organ stwierdził, że przebieg kariery zawodowej policjanta nie jest informacją publiczną.

Życiorys funkcjonariusza niewątpliwie nie ma charakteru dokumentu urzędowego. Gdy mamy do czynienia z dokumentem prywatnym należy wyraźnie oddzielić treść informacji od jej nośnika. Dokument prywatny może bowiem zawierać w sobie zarówno dane mające charakter publiczny – są to informacje związane z pełnieniem funkcji publicznej przez policjanta, jak i informacje pozbawione tego waloru. Udostępnieniu będzie podlegała zatem jedynie treść informacji publicznej w nim zawartej, nie zaś sama postać takiego dokumentu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1520/18, z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 814/16 oraz z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2807/15.

Informacja o przebiegu drogi zawodowej, status zatrudnienia, rozumiana jako informacja o przebiegu służby wynikająca z dokumentów urzędowych ale i prywatnych w aktach osobowych, w oczywisty sposób związana jest z pełnioną funkcją publiczną, dotyczy warunków i przebiegu pełnienia służby (art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p.). To samo dotyczy kopii mianowania policjanta, informacji odnośnie kar dyscyplinarnych lub innych, w tym zakończonych ukaraniem, umorzonych, sprawy zakończone odstąpieniem od ukarania, sprawy w toku i sprawy zakończone odmową wszczęcia, informacji o udzielonych zezwoleniach na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą, kopii właściwego przeszkolenia zezwalającego na pełnienie funkcji dyżurnego.

Organ informacji tych w ogóle nie udzielił. W piśmie z dnia 29 lipca 2021 r. poinformował co prawda skarżącego o ukończeniu przez policjanta kursu specjalistycznego dla służby dyżurnej jednostek organizacyjnych Policji, ale nie jest do wystarczające dla przyjęcia, że żądana informacja w postaci "kopii właściwego przeszkolenia zezwalającego na pełnienie funkcji dyżurnego" została udzielona. Skarżący zażądał bowiem kopii dokumentu, którego nie otrzymał.

Należy podkreślić, żę jeżeli informacje o karierze zawodowej policjanta wynikają także z dokumentów prywatnych z akt osobowych, aktualne są tu uwagi dotyczące udostępnienia życiorysu funkcjonariusza.

Dyplomy ukończenia szkół średniej, wyższej, policyjnej mają charakter dokumentów urzędowych i zawierają informacje publiczną o mającym związek ze służba wykształceniu funkcjonariusza, stanowią element życiorysu i informacji o przebiegu służby.

Rozważając możliwość udostępnienia tych informacji organ winien ważyć czy udostępnienie ich, a więc możliwe, że de facto z podaniem ocen z zachowania i z poszczególnych przedmiotów pozostaje w związku z pełnieniem funkcji publicznej przez funkcjonariusza. Zdaniem Sądu inkorporowana w tych dyplomach informacja publiczna sprowadza się do faktu ukończenia szkoły, uzyskania określonego wykształcenia, a nie ocen z poszczególnych przedmiotów i zachowania.

Rozważając możliwość udostępnienia kopii aktualnych badań psychiatrycznych funkcjonariusza organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę wrażliwość żądanych danych, ujawnieniu może podlegać informacja, iż funkcjonariusz jest zdolny do służby z uwagi na stan zdrowia. Wykluczone jest podanie wyników testów psychiatrycznych, psychologicznych czy też innych badań lekarskich. Dotyczą one sfery osobistej człowieka. Cel ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być realizowany z pogwałceniem prawa do intymnych, szczegółowych danych o stanie zdrowia, nawet jeśli dotyczy to funkcjonariusza publicznego. Szczegółowe informacje o stanie zdrowia, także psychicznego funkcjonariusza nie są informacją publiczną, gdyż nie są informacją o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Mimo, iż dokumentacja lekarska stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Co do zasady informacja o wynagrodzeniu funkcjonariusza – osoby pełniącej funkcje publiczne jest informacją publiczną o majątku publicznym Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1 pkt 5a u.d.i.p.). Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 771/21 wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Wysokość wynagrodzeń czy nagród ze środków publicznych, stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem publicznej sfery działalności urzędu.

Sąd w całości to stanowisko podziela. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składać się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów" (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2021 r., III OSK 3275/21).

Na mocy art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie podlegają natomiast udostępnieniu informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym funkcjonariuszy policyjnych, którzy nie wyrazili na to zgody, z zastrzeżeniem art. 62 ust. 7 ustawy o Policji. Informacje te stanowią bowiem tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych. W tym zakresie skarżony organ policyjny był jednak zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 6 maja 2021 r., II SAB/Rz 33/21).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 9 września 2021 r., III OSK 872/21 odnośnie relacji pomiędzy prawem do informacji publicznej a prawem do ochrony prywatności, w szczególności wykształconym w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęciem informacji ad personam.

NSA wskazał, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że informacja o wynagrodzeniach (w tym o nagrodach) pracowników sfery publicznej z żądaniem podania ich imienia i nazwiska nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, np. w wyrokach NSA z 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2623/19, z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2710/17 i z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17. Zdaniem składu orzekającego NSA w omawianym wyroku pogląd ten nie zasługuje na akceptację. Pogląd ten jest oparty na twierdzeniu, że informacja taka nie jest sprawą publiczną (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), bowiem dotyczy sprawy prywatnej (ad personam). Tymczasem pojęcia sprawy publicznej nie można wykładać słownikowo, jako sprawy "dotyczącej tylko ogółu". Bowiem taki "komunitarystyczny" kierunek wykładni nadmiernie zawęża prawo dostępu do informacji publicznej, czemu przeciwstawia się dominująca część orzecznictwa i doktryna. Na akceptację nie zasługuje próba zdefiniowania "sprawy publicznej" jako przeciwieństwa sprawy prywatnej, ponieważ to ostatnie pojęcie, jest równie sporne jak pojęcie definiowane. Należy też zwrócić uwagę na odmienne założenie ustawodawcy, który zakresem informacji publicznej objął również informacje ze sfery prywatności. Wynika to wprost z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w którym wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem część informacji dotyczącej sfery prywatnej jest informacją publiczną, której udostępnianie podlega jednak ograniczeniu. Ograniczenie to nie obejmuje informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (vide art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.). W tych granicach mieści się także wynagrodzenie pracownika i jego składniki. Gdyby ustawodawca nie uznawał części informacji ze sfery prywatności za informację publiczną, stwierdziłby to wprost, że nie stanowią informacji publicznej informacje ze sfery prywatnej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Brak jest tym samym wątpliwości, iż wniosek dotyczy informacji publicznej, której udostępnienie, co istotne, nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Biorąc pod uwagę powyższe zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób sformułowania wniosku, przez żądnie udostępnienia informacji o nagrodach osób pełniących funkcję publiczne, z podaniem ich imienia i nazwiska (ich personalizację) i zajmowanego stanowiska nie wpływa na to, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt. 5 lit. h) u.d.i.p.".

Konsekwencją przedstawionego wyżej rozumienia funkcjonariusza publicznego oraz informacji publicznej jest uznanie, że co do zasady – o wyjątkach była mowa wyżej - informacje na temat posiadanego wykształcenia, przebiegu drogi zawodowej oraz stanu zdrowia policjanta, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku oraz stanu majątkowego, wynagrodzenia za pracę stanowią informacje publiczną.

Odmowa udostępnienia danych kwalifikujących się do kategorii informacji publicznej – w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, w której uzasadnieniu organ winien wyjaśnić zasadność przyjęcia w danym wypadku zaistnienia ograniczenia wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tymczasem Komendant Miejski Policji ani nie udostępnił skarżącemu żądanych danych ani też nie wydał w tym zakresie decyzji administracyjnej. Na wskazane wyłączenie w zakresie udostępnienia informacji publicznej powołał się zaś w "zwykłym" piśmie.

W przedstawionych wyżej uwarunkowaniach sprawy należało uznać, że Komendant Miejski Policji pozostaje w bezczynności w zakresie pkt 1 – 8 wniosku skarżącego, bowiem w terminie 14 dni, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ani nie udostępnił skarżącemu żądanych danych ani też nie wydał decyzji z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dlatego w pkt II wyroku zobowiązano go do rozpoznania wniosku strony, czego podstawę stanowił art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Równocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził (w pkt III wyroku), że bezczynność Komendanta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jest to bowiem naruszenie o charakterze kwalifikowanym. Tymczasem, Komendant na wniosek skarżącego, który wpłynął do niego 19 lipca 2021 r. odpowiedział w piśmie z 29 lipca 2021 r., a zatem w terminie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Błędnie jednak nie zachował formy wymaganej przez art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

O kosztach postępowania orzeczono zaś w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. W ich skład wchodzi wpis od skargi w kwocie 100 zł.