Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 325/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: § 14 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 139 poz 1328
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o  niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności
article: art. 174, art. 176, art. 183, art. 151, art. 188, art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 776
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 712/12 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 712/12 w sprawie ze skargi B. F. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego pkt. I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2012r. znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o odmowie przyznania B. F. zasiłku pielęgnacyjnego.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012r. B. F. zwróciła się do organu I instancji o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego, przedstawiając w załączeniu orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] sierpnia 2012r., zaliczające ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Organ I instancji, odmawiając stronie przyznania żądanego świadczenia, przytoczył treść art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) i podkreślił, że z przedstawionego przy wniosku orzeczenia wynika, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, w związku z czym brak podstaw by uznać, że niepełnosprawność B. F. powstała przed ukończeniem przez nią 21 lat. W rezultacie tych ustaleń stwierdzono, że wnioskodawczyni nie spełnia ustawowych przesłanek uprawniających ją do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od ww. decyzji B. F. wskazała, że rozstrzygnięcie to jest dla niej niezrozumiałe, zwłaszcza że przebyła trzy operacje i utrzymuje się wyłącznie z emerytury.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, w całości podzieliło stan faktyczny i argumentację prawną przedstawioną przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: niepełnosprawnemu dziecku; osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; osobie, która ukończyła 75 lat. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Przedłożone przez wnioskodawczynię (urodzoną 25 listopada 1949r.) do wniosku orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] sierpnia 2012r., zalicza B. F. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że daty od której istnieje niepełnosprawność "nie da się ustalić".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z, sygn. akt. II SA/Bd 101/10 z 2 marca 2010r. , Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 576/08 z dnia 17 czerwca 2009r. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Ke 696/11, w których stwierdzono, że uprawnionym organem, który może poddać ocenie dokumenty w celu poczynienia ustaleń, co do momentu powstania niepełnosprawności i stopnia niepełnosprawności, jest zespół ds. orzekania o niepełnosprawności, albowiem to ten organ wydaje orzeczenia o niepełnosprawności, o których mowa w przepisie art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Orzeczenie to nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem, ani tym bardziej domniemaniem, że niepełnosprawność w rozumieniu art. 16 ust. 3 ustawy mogła powstać przed ukończeniem przez stronę 21 roku życia. Ustawodawca wymaga, by w orzeczeniu właściwej jednostki - powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności - zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, że niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia. Odnosząc się do orzeczeń Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] czerwca 2010r. oraz z dnia [...] sierpnia 2012r. – w których stwierdzono, że "nie da się ustalić" daty, od której istnieje niepełnosprawność wnioskodawczyni – wskazano, że uprzednio takie zapisy orzeczeń o stopniu niepełnosprawności organy interpretowały na korzyść wnioskodawców, co skutkowało m. in. przyznaniem B. F. zasiłku pielęgnacyjnego w poprzednim okresie. Natomiast w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych należy uznać, że zasiłek pielęgnacyjny może zostać przyznany jedynie przy łącznym spełnieniu wszystkich przesłanek ustanowionych w art. 16 ust. 3 ustawy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ uprawniony do orzekania o niepełnosprawności nie ustalił jednoznacznie, że niepełnosprawność u wnioskodawczyni powstała przed 21 rokiem życia – co przesądza o prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w zakwestionowanej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję organu odwoławczego B. F. ponownie powołała się na zły stan swojego zdrowia, co – jej zdaniem – jest wystarczającym powodem do przyznania jej żądanego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną wskazał, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca, która urodziła się w dniu 25 listopada 1949r., liczyła w dacie orzekania przez organ 62 lata i nie mieściła się w przedziale wiekowym, określonym w powołanym art. 16 ust. 2 ustawy, nie posiadała także orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. B. F., składając wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, przedstawiła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] sierpnia 2012r., zaliczające ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności – wobec czego podstawą do orzekania w niniejszej sprawie był art. 16 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, która legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia.

Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie obowiązkiem organów obu instancji było ustalenie, czy u B. F. niepełnosprawność o umiarkowanym stopniu powstała przed ukończeniem przez nią 21 roku życia, tj. przed 1970r. Jak wynika bowiem z wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten ustanawia zarazem dla organów obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Natomiast zabezpieczeniem realizacji opisanej powyżej zasady jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organy powinność zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Z kolei art. 80 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Poddając kontroli legalność wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć we wskazanym powyżej zakresie Sąd I instancji stwierdził, że organy wymaganiom tym nie sprostały. Jak wynika z uzasadnień decyzji obu instancji prowadzone postępowanie dowodowe sprowadziło się jedynie do zapoznania się z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] sierpnia 2012r., w którym w punkcie IV – wskazującym od kiedy istnieje niepełnosprawność skarżącej – stwierdzono: "nie da się ustalić", zaś w pkt V dotyczącym daty ustalenia stopnia niepełnosprawności wskazano datę 1 czerwca 2010r. Dodatkowo – w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. – organem uprawnionym do ustalenia momentu powstania niepełnosprawności, jak i stopnia niepełnosprawności jest zespół ds. orzekania o niepełnosprawności, gdyż to ten organ wydaje orzeczenia o niepełnosprawności, o których mowa w przepisie art. 16 ustawy i orzeczenie to nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem, ani tym bardziej domniemaniem, że niepełnosprawność w rozumieniu art. 16 ust. 3 ustawy mogła powstać przed ukończeniem przez stronę 21 roku życia. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał się na wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 2 marca 2010r. sygn. akt II SA/Bd 101/10, WSA we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2009r. sygn. akt IV SA/Wr 418/09, WSA w Kielcach z dnia 10 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Ke 696/11. W tym miejscu Sąd I instancji zauważył, że orzeczenia te wydane zostały w odmiennym stanie prawnym niż stan obowiązujący w dacie orzekania w niniejszej sprawie – w zakresie przepisów wykonawczych do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mianowicie, jak wynika z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2011r. Nr 298, poz. 1769) – do wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego należy dołączyć:

1) dokument stwierdzający tożsamość osoby ubiegającej się o zasiłek pielęgnacyjny;

2) orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności – w przypadku innych osób niż wymienione w art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy;

3) inne dokumenty i oświadczenia niezbędne do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Natomiast przepis § 6 ust. 2 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005r. Nr 105, poz. 881) wśród dokumentów, jakie należało dołączyć do przedmiotowego wniosku wymieniał:

1) orzeczenie o niepełnosprawności albo

2) orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem daty powstania niepełnosprawności, albo

3) orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności;

4) uwierzytelnioną kopię dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby ubiegającej się o zasiłek pielęgnacyjny.

Z przytoczonych przepisów wynika, że nastąpiła zmiana w zakresie rodzaju dokumentów, które powinny być przedstawione wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. W przeciwieństwie do poprzednio obowiązującego stanu prawnego obecnie obowiązujący przepis rozporządzenia wymaga złożenia orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności. Nie wymaga natomiast, jak poprzednio, aby orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wskazywało datę powstania niepełnosprawności. Jednocześnie wśród dokumentów, jakie należy dołączyć do wniosku § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2011r. wymienia "inne dokumenty i oświadczenia niezbędne do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego".

Ze względu na powyższe Sąd I instancji, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko zaprezentowane przez WSA w Kielcach w wyroku z dnia 26 lipca 2012r. o sygn. akt II SA/Ke 431/12, zgodnie z którym powyższa zmiana przepisów powoduje, że ustalenie, czy wystąpiła ustawowa przesłanka przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, przewidziana w art. 16 ust. 3 ustawy – to jest powstanie niepełnosprawności o umiarkowanym stopniu w wieku do ukończenia 21 roku życia – nie następuje wyłącznie na podstawie zapisu zawartego w orzeczeniu o niepełnosprawności; może nastąpić na podstawie innych dokumentów i oświadczeń niezbędnych do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, o których mowa w § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2011r.

Ponieważ wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych wydane zostały w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, gdy przepisy wykonawcze do ustawy wymagały, aby załączane do wniosku orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wskazywało datę powstania niepełnosprawności, co pozwalało na uznanie, że uprawnionym do orzekania o tej dacie była jedynie właściwa jednostka (powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności), to nie mogły one, w ocenie Sądu I instancji uzasadniać odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w obecnym stanie prawnym. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie podziela argumentacji organu odwoławczego.

W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia, czy niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym powstała u skarżącej w wieku do ukończenia przez nią 21 roku życia. W tym konkretnym przypadku zatem, mając na uwadze ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz cel ustawy o świadczeniach rodzinnych organ odwoławczy winien był odebrać od skarżącej wyjaśnienia, zażądać złożenia odpowiednich dokumentów potwierdzających tę okoliczność i w zależności od ich treści rozważyć konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd I instancji wyjaśnił, że badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń w sprawie – gdyż nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia – lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu i z tego względu nie może zastępować organu administracji publicznej. Rolą sądu jest zatem wyłącznie kontrola zaskarżonej decyzji i prawidłowość przeprowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2012r. o sygn. akt: III SA/Gl 1369/11, LEX nr 1139192).

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- obrazę art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie czy wystąpiła ustawowa przesłanka przewidziana w tym przepisie tj. czy niepełnosprawność u osoby o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia, nie następuje wyłącznie na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności,

- obrazę art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011r. Nr 127, poz.721) w związku z § 5 ust. 2 pkt 3 w zw. z pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne( Dz.U. z 2011r. Nr 298, poz. 1769.) przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że Kolegium uprawnione jest do samodzielnego ustalenia stopnia niepełnosprawności i daty, od której niepełnosprawność ta istnieje, podczas gdy do orzekania o niepełnosprawności zostały powołane powiatowe zespoły ds. spraw orzekania o niepełnosprawności, jako pierwsza instancja, oraz wojewódzkie zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności jako druga instancja, a zatem, są one jedynymi organami uprawnionymi do orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz o dacie powstania niepełnosprawności,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7, 77 i 80 kpa przez błędne przyjęcie, że organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie czy niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym powstała u skarżącej w wieku do ukończenia przez nią 21 roku życia, podczas gdy prawomocne orzeczenie o niepełnosprawności wiąże organy administracji na tę okoliczność, organ może prowadzić postępowania przeciwko osnowie dokumentu urzędowego.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że skarżąca, która urodziła się 25.11.1949 r. liczyła w dacie orzekania przez organ 62 lata i nie mieściła się w przedziale wiekowym, określonym w powołanym art. 16 ust. 2 ustawy, nie posiadała także orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Składając wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, przedstawiła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...].08.2012 r. zaliczające ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności – wobec czego podstawą do orzekania w niniejszej sprawie był art. 16 ust. 3 ustawy. Zgodnie z nim zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wielu powyżej 16 roku życia, która legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W ocenie organu Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni § 5 ust. 2 pkt 3 w zw. z pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w konsekwencji formułując pod adresem organu administracji wytyczne, których wykonanie spowodowałoby wkroczenie organu administracji w kompetencje ustawowe zastrzeżone dla zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. Pogląd dotyczący braku podstaw do samodzielnego ustalania przez organy rozpoznające wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego daty powstania niepełnosprawności został utrwalony w orzecznictwie sadów administracyjnych. Decyzja w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, stąd wnioskodawca powinien spełnić przewidziane prawem wymogi, gdyż tylko wówczas istnieje podstawa prawna do jej wydania zgodnie z żądaniem strony. Tym samym odmawiając przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego organ działał zgodnie z prawem. Dokonując błędnej wykładni przepisów WSA pominął fakt, ze prawomocne orzeczenie o niepełnosprawności wiąże organy administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

Skarga kasacyjna zarzuca wyrokowi zarówno obrazę przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących obrazy przepisów postępowania, które koncentrują się na kwestii prawidłowości prowadzonego postępowania dowodowego, wskazać trzeba, że są one zasadne. Błędnie, bowiem Sąd I instancji przyjął, że organ administracyjny orzekający w sprawie nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący. Twierdzenie Sądu I instancji, że postępowanie dowodowe powinno przyczynić się do ustalenia czy niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym powstała u skarżącej w wieku do ukończenia przez nią 21 roku życia, nie jest właściwe. Kontrolowany organ administracji publicznej nie jest, bowiem uprawniony do prowadzenia postępowania na okoliczność ustalenia niepełnosprawności podmiotu wnioskującego o udzielenie zasiłku pielęgnacyjnego. Okoliczność ta stwierdzona została prawomocnym orzeczeniem o niepełnosprawności. Zasadnie zatem stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze , że orzeczenie to wiąże orzekające w sprawie organy.

W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych o stopniu niepełnosprawności i dacie jej powstania orzekają powiatowe i następnie wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Z art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia.

Z normy tej nie wynika, by organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego był uprawniony do dokonania ustaleń w zakresie daty powstania niepełnosprawności.

Ustalanie i ocena stopnia niepełnosprawności dla potrzeb przyznania zasiłku pielęgnacyjnego następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W konsekwencji tego, do ustalenia stopnia niepełnosprawności stosuje się rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności( Dz.U.03.139.1328 ze zm.), będące aktem wykonawczym do powołanej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W § 14 ust. 3 tego rozporządzenia wskazano, że datę lub okres powstania niepełnosprawności osoby zainteresowanej ustala się na podstawie przebiegu schorzenia, dokumentacji medycznej lub orzeczeń o inwalidztwie, niezdolności do pracy, wydanych przez organy na podstawie przepisów odrębnych. Jeżeli z przedłożonej dokumentacji, przebiegu schorzenia, orzeczeń o inwalidztwie lub niezdolności do pracy osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania niepełnosprawności, należy wpisać wyrazy "nie da się ustalić" (§ 14 ust. 4 powołanego rozporządzenia). Natomiast według § 14 ust. 5 powołanego rozporządzenia, datę lub okres powstania stopnia niepełnosprawności osoby zainteresowanej ustala się na podstawie przebiegu schorzenia i dokumentacji medycznej. Jeżeli z przedłożonej dokumentacji medycznej i przebiegu schorzenia osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania stopnia niepełnosprawności, za datę tę należy przyjąć datę złożenia wniosku do powiatowego zespołu (§ 14 ust. 6 powołanego rozporządzenia).

Powyższe wskazuje, że ustalenie daty lub okresu powstania niepełnosprawności oraz jej stopnia, następuje w sposób sformalizowany, na podstawie określonych prawem dokumentów medycznych. Ustalenia tego dokonują zaś powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, wskazane w art. 6 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Członkami tych zespołów mogą być jedynie te osoby, które spełniają wymagania wynikające z § 18 ust. 1 i § 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Efektem ustaleń i ocen tych zespołów są orzeczenia, w których określa się datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz stopnia tej niepełnosprawności.

Stwierdzenia zawarte przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności w zakresie niepełnosprawności, daty powstania oraz jej stopnia są wiążące dla organu administracyjnego rozpoznającego wniosek w przedmiocie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazanie w § 5 ust. 2 pkt.2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne na konieczność dołączenia do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności oznacza, że orzeczenia te stanowią wyłączny dowód istnienia niepełnosprawności oraz daty lub okresu powstania niepełnosprawności, a także daty lub okresu powstania stopnia tej niepełnosprawności.

Odmienna wykładnia § 5 ust. 2pkt.2 powołanego rozporządzenia - przyjęta przez Sąd pierwszej instancji - prowadziłaby do niedopuszczalnej sytuacji, w której okoliczność, podlegającą ustaleniu przez wskazany przez prawodawcę organ, na podstawie prawnie określonych dokumentów i dowodów, ustalano by w innym postępowaniu, w oparciu o dowody, nie wystarczające do rozstrzygnięcia tej kwestii przez zespoły orzekania o niepełnosprawności. Pozostawałoby to w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 19 kpa, stanowiącą o obowiązku przestrzegania przez organy swej właściwości miejscowej i rzeczowej.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na fakt, iż jeżeli po wydaniu orzeczenia przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności wyszłyby na jaw nowe dowody lub dokumenty, w czasie orzekania o ustaleniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, mające znaczenie dla ustalenia daty lub okresu powstania niepełnosprawności oraz stopnia tej niepełnosprawności, to okoliczność ta nie podlegałaby samodzielnej ocenie organu w postępowaniu o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, lecz miałaby znaczenie dla kształtu prawnego wydanego już orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 26.07.2013 r., I OSK 2590/12, CBOSiA).

Oceny powyższej nie może zmieniać treść normy zawartej w § 5 ust.2 pkt.3 rozporządzenia. Jej redakcja w powiązaniu z pozostałymi regulacjami zawartymi w § 5, a także w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie potwierdza wbrew stanowisku sądu I instancji, by dopuszczalnym było na podstawie innych niż orzeczenie niepełnosprawności dokumentów ustalać datę powstania niepełnosprawności.

W konsekwencji tego, także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego okazały się trafne.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.