Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 34/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 218
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 1995 nr 21 poz 114
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Janusz Walawski, Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej także: "Szef ABW" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej także: "k.p.a.") w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm., dalej także: "rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur"), utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]w przedmiocie odmowy wydania S. S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") zaświadczenia o żądanej treści - potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury - za okres od dnia [...] stycznia 1994 r. do dnia [...] marca 1995 r. oraz za lata 1996 -1999, 2004 - 2008 i 2010 r.

Zaskarżone postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący S. S. wystąpił do Dyrektora Biura [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1994-1999 oraz 2004-2010 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego - działając na podstawie art. 219 k.p.a. w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 decyzji nr 181 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie udzielenia upoważnienia funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do wydawania zaświadczeń w sprawach osobowych oraz § 10 ust. 1 pkt 2 decyzji nr 323 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 9 listopada 2016 r, w sprawie udzielenia upoważnienia dla dyrektora i zastępców dyrektora Biura [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego - postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści za okres od dnia [...] stycznia 1994 r. do [...] marca 1995 r. oraz lata 1996-1999, 2004-2008 i 2010 r.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, powołując się na dyspozycję przepisów art. 217 k.p.a., art. 218 k.p.a. i art. 219 k.p.a., a także na regulację zawartą w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy oraz na przepis na § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Granicznej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1 148) - wskazał, że dokonano przeglądu akt osobowych skarżącego, w wyniku którego ustalono, iż znajduje się w nich tzw. "cząstkowe" zaświadczenie potwierdzające pełnienie przez niego służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad podwyższania emerytur w okresie od dnia [...] kwietnia do [...] grudnia 1995 r. Jednocześnie, Szef ABW zauważył, że w aktach osobowych skarżącego funkcjonariusza brak jest zaświadczeń dotyczących okresu od dnia [...] stycznia 1994 r. do dnia [...] marca 1995 r. oraz za lata 1996-1999 i 2004-2010. Organ wskazał, że z uwagi na brak w aktach osobowych funkcjonariusza dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia o żądanej treści, konieczne było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, pod kątem ujawnienia dokumentów potwierdzających realizację zadań służbowych w liczbie i w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów.

Szef ABW stwierdził, że w odpowiedzi na zapytanie Dyrektora [...] ABW, Dyrektor Departamentu [...] ABW w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], poinformował, iż za okres służby skarżącego w Biurze [...], tj. od dnia [...] grudnia 1991 r. do dnia [...] kwietnia 1995 r. departament nie może potwierdzić, czy wskazany funkcjonariusz wykonywał obowiązki służbowe, które pozwoliłyby na potwierdzenie wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur. Ponadto, jak zauważył organ, w przedmiotowym piśmie Dyrektor Departamentu [...] ABW wskazał, iż kompetencje ówczesnego wydziału, w którym skarżący pełnił służbę przejęło Biuro [...] ABW.

W tej sytuacji, Szef ABW wskazał, że udzielając odpowiedzi na zapytanie Dyrektora Biura [...] ABW, dyrektor Biura [...] ABW w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], potwierdził udział skarżącego w 2009 r. w czynnościach służbowych, które odbywały się w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia. Dyrektor [...] ABW poinformował jednocześnie, że co do pozostałych okresów służby skarżącego, biuro to nie posiada żadnych informacji, które świadczyłyby o wykonywaniu przez wymienionego funkcjonariusza obowiązków służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w cyt. rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur. Niemniej jednak, Dyrektor [...] ABW zasugerował, iż wiedzą co do tych okresów może dysponować Departament [...] ABW.

W konsekwencji, jak zauważył organ, Dyrektor [...] ABW w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], stwierdził, iż po dokonaniu przeglądu obecnie posiadanej dokumentacji potwierdza, iż skarżący w 2003 r. brał udział w czynnościach w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Jednocześnie, w przedmiotowym piśmie wskazał, iż skarżący w okresie służby w Z., a następnie w Departamencie [...] ABW w latach 2002, 2004, 2006 i 2007 brał udział w czynnościach w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, jednakże w żadnych wskazanych latach nie zostało wypełnione kryterium ilościowe, określone w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów (vide: wymóg podejmowania przynajmniej sześć razy w ciągu roku czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia).

Szef ABW stwierdził ponadto, że Dyrektor [...] ABW w kolejnym piśmie z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], poinformował, iż departament ten nie dysponuje dokumentacją i danymi mogącymi potwierdzić fakt pełnienia przez skarżącego służby w okresie od dnia [...] stycznia 1994 r. do dnia [...] marca 1995 r. oraz w latach 1996-1999, 2005, 2008 i 2010 r. w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur.

Mając na względzie powyższe, Szef ABW podkreślił, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną i stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Organ zauważył, że wspomniane zaświadczenie nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach, jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Powołując się na orzecznictwo, Szef ABW stwierdził, że zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej. Zdaniem organu, wydane zaświadczenie, ze swej istoty, ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego.

W związku z powyższym, Szef ABW uznał, iż z uwagi na brak w aktach osobowych i innych dokumentach będących w posiadaniu ABW informacji o podejmowaniu przez skarżącego S. S. w okresie od dnia [...] stycznia 1994 r. do [...] marca 1995 r. oraz w latach 1996-1999 i 2004-2010 czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, brak jest podstaw do wydania zaświadczenia za ten okres.

Jednocześnie, organ zauważył, że zgodnie z wynikami postępowania wyjaśniającego istnieją podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści za okres od dnia [...] kwietnia do dnia [...] grudnia 1995 r. oraz za lata 2003 i 2009.

W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący wystąpił do Szefa ABW z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (nazwanym "odwołaniem") zakończonej wydaniem w/w postanowienia Szefa ABW z dnia [...] czerwca 2017 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur - postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy sporne postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu postanowienia Szef ABW wskazał, że na wydanie zaświadczenia składają się jedynie czynności materialno-techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. Organ podniósł, że w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nie dokonuje się ustaleń i ocen, tak jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Organ zauważył, że postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku. Szef ABW podkreślił jednocześnie, że zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zdaniem organu, zaświadczenie potwierdza jedynie stan już ustalony, bowiem jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte zostało w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05, czy też wyroki WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1356/04 oraz z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1612/08).

Ponadto, Szef ABW wskazał, że przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia, sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Szef ABW stwierdził jednocześnie, że możliwość przeprowadzenia wspomnianego postępowania wyjaśniającego nie może prowadzić do dokonywania przez organ jakichkolwiek ocen, w tym prawnych odnośnie informacji niebędących w dyspozycji organu (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 316/15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 627/10).

Organ stwierdził, że odmowa wydania zaświadczenia następuje wówczas, gdy żądanie nie znajduje uzasadnienia, czy też potwierdzenia w dokumentach posiadanych przez organ.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego podkreślił, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Granicznej oraz ich rodzin, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach.

Organ zauważył jednocześnie, że pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych. Organ wskazał bowiem, że należy wyraźnie odróżnić pełnienie służby w warunkach szczególnych, od pełnienia służby w warunkach powszednich, normalnych i wykonywania w tych warunkach przypisanych zakresem czynności obowiązków służbowych, w których mogą zdarzyć się nieprzewidziane sytuacje i okoliczności zagrażające życiu i zdrowiu.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdził, że w wydaniu zaświadczenia nie decyduje jakiekolwiek ryzyko zagrożenia życia i zdrowia w czasie wykonywania czynności służbowych, albowiem takowe wynika z samego charakteru służby.

W tym miejscu, organ powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2014 r., wydanego w sprawie sygn. akt U 12/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "(...) zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy".

W związku z powyższym, Szef ABW uznał, że zagrożenie takie powinno być udokumentowane i stwierdzone obiektywnie, zaś subiektywne odczucie funkcjonariusza o realizacji zadań służbowych w warunkach zagrożenia życia lub zdrowia nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Zdaniem Szefa Agencji Bezpieczeństwa, nie mieszczą się w pojęciu "szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia" codzienne, rutynowe czynności funkcjonariusza, potencjalnie związane z ryzykiem wystąpienia zagrożeń, jeżeli z dostępnych dla organu dokumentów nie wynika, że zdarzenia te przerodziły się w sytuacji zagrażające życiu lub zdrowiu, tj. sytuacje ekstremalne.

Mając na względzie powyższe, organ zauważył, że w toku postępowania wyjaśniającego dokonano analizy akt osobowych skarżącego S. S. oraz uzyskano informacje z jednostek organizacyjnych, w których pełnił on służbę. Na tej podstawie został zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na wydanie zaświadczenie nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz zaskarżonego postanowienia. Organ podkreślił, że w toku postępowania wyjaśniającego nie potwierdzono okoliczności objętych wnioskiem skarżącego, zaś sam S. S. również nie wskazał na konkretne zdarzenia oraz nie podniósł względem powyższych ustaleń jakichkolwiek konkretnych zarzutów.

Ponadto, organ stwierdził, że służba w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego może wiązać się z narażeniem życia i zdrowia funkcjonariusza, ale dla podwyższenia emerytury, samo ryzyko nie jest wystarczające, gdyż konieczne jest stwierdzenie, że ryzyko przekształciło się w stan szczególnego zagrożenia i to, przy realizacji określonej liczby czynności służbowych w ciągu danego roku.

Konkludując, Szef ABW uznał, że ustalenia faktycznie poczynione w niniejszej sprawie nie świadczą o tym, aby skarżący w okresie od dnia [...] stycznia 1994 r. do dnia [...] marca 1995 r. oraz w latach 1996-1999, 2004-2008 i 2010 r. podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności służbowe rodzajowo określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Szefa ABW.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Szefa ABW z dnia [...] czerwca 2017 r., jak również o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, skarżący zarzucił Szefowi ABW naruszenie przepisów postępowania, w tym w szczególności:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a - poprzez przedwczesne jego zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]., odmawiającego potwierdzenia skarżącemu pełnienia służby w szczególnych warunkach w zakresie okresów od dnia [...] stycznia 1994 r. do dnia [...] marca 1995 r. oraz za lata 1996-1999 oraz 2004-2008 i 2010 r., podczas gdy postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

2. naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez niezebranie i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący, w toku postępowania wyjaśniającego, wszystkich istotnych okoliczności sprawy i tym samym nie dokonanie rzetelnych ustaleń co do przebiegu i charakteru służby skarżącego, a ograniczenie swojej analizy jedynie do akt osobowych i informacji z jednostek organizacyjnych, bez wskazania konkretnych materiałów, kartotek rejestrów akt archiwalnych, które zostały poddane analizie, jak również pominięcie ekspertyz przygotowywanych przez skarżącego mogących wskazywać na jego udział w przedsięwzięciach podejmowanych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia przekazanych do archiwum oraz pominięcie wystąpienia z zapytaniem do Departamentu [...] ABW, na rzecz którego skarżący realizował również zlecenia, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji wydania co najmniej przedwcześnie zaskarżonego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści;

3. naruszenie art. 219 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia niespełniającego wszystkich wymogów formalnych przewidzianych przez wskazany przepis, w tym, w zakresie przedstawienia stanu faktycznego, powołania i omówienia dowodów, które stanowiły podstawę faktyczną wydanego przez organ rozstrzygnięcia i ograniczenie się w tym zakresie jedynie do wymienienia akt osobowych oraz pism nadesłanych z Departamentu [...] ABW, Departamentu [...] ABW oraz Biura [...] AB W.

Ponadto, skarżący wniósł w petitum skargi o wystąpienie przez Sąd do organu o dołączenie do akt postępowania:

- dokumentu w postaci informacji Biura [...] ABW o przebiegu służby skarżącego na okoliczność potwierdzenia, w jakich jednostkach pełnił on służbę w okresach od dnia [...] stycznia 1994 r. do dnia [...] marca 1995 r. oraz za lata 1996-1999 oraz 2004-2008 i 2010 r.,

- akt postępowania, w oparciu o które zostało wydane zaświadczenie nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. - na okoliczność ustalenia, jakie dokumenty i materiały stanowiły podstawę do jego wydania, a których to zabrakło w przypadku pozostałych okresów objętych wnioskiem.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - wskazała, że zarówno w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie przez Szefa ABW postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r., jak i postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia, organ nie wskazał, w oparciu o jakie konkretnie ewidencji, rejestry i dokumenty, materiały archiwalne, w tym dokumenty z akt osobowych, dokonał ustaleń faktycznych będących podstawą odmowy wydania zaświadczenia za wskazane na wstępie okresy. W ocenie strony skarżącej, trudno bowiem zidentyfikować, jakie dokumenty i materiały kryją się pod stwierdzeniem "inne dokumenty" zawartym w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r. i stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, czy też pod stwierdzeniem "i innych", znajdujących się w posiadaniu organu dokumentach.

Jednocześnie, strona skarżąca uznała, że ze stwierdzenia organu, iż w jednostce organizacyjnej - zgodnie z przesłaną informacją, w Departamencie [...] ABW, a wcześniej Z. - brak jest dokumentacji, rejestrów czy kartotek, które potwierdzałyby pełnienie służby przez skarżącego w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów o podwyższaniu emerytur w latach 1996-1999 oraz 2005, 2008 i 2010, kiedy to z informacji z tej samej jednostki organizacyjnej dowiadujemy się, że w latach 2002, 2004, 2006 i 2007 istnieją informacje o służbie skarżącego w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, lecz jednocześnie kryterium ilościowe okazuje się niewystarczające, a za 2003 r. organ potwierdza taka służbę skarżącego w zaświadczeniu.

Zdaniem skarżącego, taki stan faktyczny budzi wątpliwości, czy aby wszystkie, a jeśli tak, to jakie konkretnie materiały, kartoteki czy rejestry poddano analizie i jakich dokumentów poszukiwano celem dokonania ustaleń faktycznych.

Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest informacji o dokonaniu przez organ kwerendy archiwalnej w kierunku choćby odnalezienia ekspertyz wykonywanych przez skarżącego w związku i w wyniku udziału w czynnościach procesowych niejednokrotnie w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia.

Strona skarżąca zauważyła także, że w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ nie wystąpił o informacje do Departamentu [...] ABW, na rzecz którego skarżący podejmował również czynności mogące kwalifikować się jako podejmowane w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur.

Ponadto, skarżący - powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1427/13 - wskazał, że poważne wątpliwości budzi fakt, iż wykonywanie przez skarżącego obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku w tej samej jednostce organizacyjnej w niektórych latach skutkowało potraktowaniem przez organ realizowanych czynności, jako czynności realizowanych w warunkach szczególnego zagrożenia, a w niektórych nie zostały tak zakwalifikowane, zważywszy, że kryterium ilościowe (6 razy w roku) przy założeniu ilości dni roboczych w ciągu roku kalendarzowego, nie wydawała się być ilością nie do osiągnięcia.

Skarżący zauważył, że skrupulatność i rzetelność organu w tym zakresie ma istotne znaczenia, mając na względzie to, iż sama ustawa pragmatyczna, regulująca stosunek służbowy funkcjonariuszy ABW, niesie w sobie wiele przewidzianych przez ustawodawcę ograniczeń co do uzyskania informacji o charakterze realizowanych przez funkcjonariuszy zadań. Zdaniem skarżącego, ustalania zatem faktów, zdarzeń i praw funkcjonariuszy ABW, w trybie art. 218 k.p.a., winno odbywać się ze szczególna starannością i rzetelnością organu, zgodnie z zasadą zaufania obywatela do państwa, zwłaszcza w kontekście ograniczeń funkcjonariuszy w dostępie do ewidencji, kartotek czy akt osobowych (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1261/08).

Skarżący zauważył, że w okresie objętym wnioskiem, brak było przepisów prawnych szczegółowo określających formy dokumentowania okresów służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowi. Według skarżącego, oznacza to, że zarówno ustawodawca, jak i normodawca podstawowy nie określił, jakie dokumenty, rejestry, czy też ewidencje mogą stanowić podstawę zaliczenia okresów służby, jako pełnionej w szczególnych warunkach, ich wzorów, jak również trybu postępowania organów w zakresie gromadzenia, przechowywania i udostępniania informacji o faktach mających znaczenie dla potwierdzenia tego rodzaju czynności (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 620/10).

W ocenie strony skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia dowodzi, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji - nie wyjaśnił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Strona skarżąca podniosła, że dokonano analizy dokumentów będących w posiadaniu organu, akt osobowych i informacji nadesłanych przez jednostki, z których organ nie poczynił żadnych konkretnych ustaleń co do przebiegu i charakteru służby pełnionej przez skarżącego, które uzasadniałyby w konsekwencji odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia (tak również: m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 74/04).

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, iż Szef ABW w toku postępowania wyjaśniającego nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego, powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zaś zastosowanie przez organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. należy uznać za przedwczesne.

Strona skarżąca zarzuciła również, iż Szef ABW nie przeprowadził w sposób wyczerpujący i prawidłowy postępowania wyjaśniającego, albowiem przedstawiając ustalony stan faktyczny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ nie wskazał, na jakich dowodach oparł swoje ustalenia, a jakim odmówi mocy dowodowej. Według strony skarżącej, z postępowania wyjaśniającego nie wynika, jakie w ogóle dokumenty, materiały, czy też ewidencje Szef ABW brał pod uwagę, dokonując swoich ustaleń. W konsekwencji, strona skarżąca zarzuciła, iż nie można w rozpatrywanej sprawie przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., gdy tymczasem - według skarżącego - sporządzenie uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a. ma szczególne znaczenie w przypadku rozstrzygnięć niekorzystnych dla strony, gdyż ilustruje tok rozumowania organu, jakim kierował się przy podjęciu spornego rozstrzygnięcia oraz stanowi podstawę do podjęcia przez stronę polemiki z argumentami przedstawionymi przez organ, co ma istotne znaczenie dla kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga S. S. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2017 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], odmawiające wydania stronie skarżącej zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za okres od dnia [...] stycznia 1994 r. do dnia [...] marca 1995 r. oraz za lata 1996-1999, 2004-2008 i 2010 - nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, odmawiając wydania stronie skarżącej zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, nie dopuścił się naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 219 k.p.a. w zw. z art. 217 k.p.a., a także art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego, w szczególności § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

Tym samym, Sąd uznał, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wydając oba sporne postanowienia - nie dopuścił się jakiegokolwiek naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności spornych postanowień Szefa ABW, na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Zgodnie z treścią przepisu art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Skarżący S. S. wystąpił do Szefa ABW o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego w latach 1994-1999 oraz 2004-2010 służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. (obecnie: tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.).

W świetle powyższego przepisu, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Na podstawie delegacji ustawowej (vide: art. 15 ust. 6 cyt. ustawy) zostało wydane rozporządzenie wykonawcze określające szczegółowe warunki podwyższania emerytur funkcjonariuszom wymienionych służb.

Z uwagi na czasookres wskazany we wniosku o wydanie zaświadczenia, tj. lata 1996-2010, w niniejszej sprawie będą miały zastosowania dwa reżimy prawne określające kryteria oceny przesłanki służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. We wskazywanym okresie służby obowiązywały kolejno przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Należy zauważyć, że przepis § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz.1148 ze. zm.) stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Uznać należy, że organ administracji publicznej, wydając zaświadczenie, działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 10, s. 58).

Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Wprawdzie, zauważyć należy, iż w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia, może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

W konsekwencji, uznać należy, iż postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi zatem odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy też zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury.

Mając na względzie powyższe, należy uznać, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy odmowa wydania skarżącemu S. S. zaświadczenia żądanej treści za lata służby od dnia [...] stycznia 1994 r. do dnia [...] marca 1995 r. oraz za lata 1996-1999, 2004-2008 i 2010 poprzedzona została przeprowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a.

Z uwagi na to, że w aktach osobowych skarżącego nie odnaleziono dokumentów, które potwierdzałyby jego udział w czynnościach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, stanowiących podstawę do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zwrócił się do Biura [...] ABW, Dyrektora [...] ABW, Dyrektora [...] ABW, a także Dyrektora [...] ABW o dokonanie analizy posiadanej dokumentacji w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do wydania żądanego przez skarżącego S. S. zaświadczenia.

Z informacji udzielonej przez powyższe jednostki organizacyjne Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynikało, że przeprowadzona analiza materiałów znajdujących się w aktach osobowych skarżącego S. S. nie ujawniła dokumentów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

Wspomniane wyżej jednostki organizacyjne ABW, informując o braku wspomnianych dokumentów, wyraźnie zaznaczyły jednocześnie, że albo czynności wykonywane przez skarżącego należały do czynności służbowych wykonywanych przez funkcjonariusza w ramach nałożonych obowiązków, których potencjalnie niebezpieczny charakter wynika jedynie ze specyfiki służby albo, że skarżący brał udział w czynnościach służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, jednakże we wskazanych latach nie zostało wypełnione kryterium ilościowe, określone w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur.

Należy w tym miejscu jeszcze raz wyraźnie podkreślić, iż warunkiem uznania, że skarżący uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia. Oczywistym jest przy tym, iż służba skarżącego, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez formację ABW, sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy. Zagrożenia te dotyczą niemal wszystkich funkcjonariuszy ABW, bowiem każdy funkcjonariusz ABW, podejmując służbę, ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. Samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest zatem równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariusza ABW.

W konsekwencji, przyjąć należy, że podstawa do wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z przepisami rozporządzenia, zachodzi wtedy, gdy pozostająca w dyspozycji organu dokumentacja potwierdza konkretne, rzeczywiste sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w ABW dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu, bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu.

Z samego zatem faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał również bliżej niesprecyzowane ekspertyzy, czy też uczestniczył w wykonywaniu czynności o tzw. podwyższonym ryzyku, nie można jeszcze wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji, jak ABW, w sposób oczywisty wiąże się bowiem z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach.

W sytuacji natomiast, gdy przeprowadzona analiza dokumentacji będącej w dyspozycji jednostek organizacyjnych ABW, w których skarżący pełnił służbę, nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia.

Zdaniem Sądu, Szef ABW nie mógł, wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, prowadzić postępowania dowodowego w oparciu o zeznania świadków na okoliczność ustalenia charakteru wykonywanych przez stronę skarżącą czynności, w sytuacji, gdy nie wynikało to wprost z dokumentów będących w dyspozycji organu. Nie mógł też oprzeć się w tym zakresie na bliżej niesprecyzowanych oświadczeniach strony skarżącej. Organ nie ma bowiem obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Można natomiast jedynie wskazać na istniejącą możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i przy pomocy innych środków dowodowych, np. zeznań świadków, niż na to pozwala charakter postępowania zaświadczeniowego. Zgodnie bowiem z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy. Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum wniosków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia.

W tym miejscu, jedynie na marginesie, warto zauważyć, że Szef ABW, wydając skarżącemu w dniu [...] czerwca 2017 r. zaświadczenie nr [...] o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytur w okresie od dnia [...] kwietnia do dnia [...] grudnia 1995 r. oraz w latach 2003 i 2009, uznał za pełnione w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu takie czynności służbowe podjęte w 2003 r. z udziałem skarżącego, jak przeszukanie pomieszczeń biurowych spółek, przeszukanie pomieszczeń biurowych [...], czy też pomieszczeń [...] S.A. (vide: pismo Dyrektora [...] ABW - k. [...] akt postępowania administracyjnego). W tej sytuacji, z pewnym zdziwieniem, można jedynie wskazać, że skoro tak - wydawałoby się Sądowi - standardowe czynności, jak przeszukania pomieszczeń, organ uznał jednak za pełnione w warunkach szczególnych uzasadniających podwyższenie emerytury, to można uzmysłowić sobie, w jakich czynnościach skarżący musiał brać udział w okresach objętych zaskarżonym postanowieniem, skoro Szef ABW kategorycznie odmówił mu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzuty podniesione w skardze, odnoszące się do naruszenia przez organ w toku rozpoznania sprawy przepisów postępowania, pozbawione są jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Sądu, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego podjął, dopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu czynności wyjaśniające dla ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia treści zaświadczenia żądanego przez stronę skarżącą.

Przeprowadzone przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., zostało dokonane w sposób wyczerpujący i wszechstronny.

W tym miejscu, należy wskazać, ustosunkowując się do zarzutów skargi, iż z przeglądu akt osobowych wynika, że skarżący nie pełnił nigdy służby w Departamencie [...] ABW, a więc Szef ABW nie był zobowiązany zwracać się do tej jednostki organizacyjnej, jak również do innych jednostek, w których skarżący także nie pełnił służby.

Zdaniem Sądu, skoro ustalenia polegające na zbadaniu posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych, nie potwierdziły jednak faktu podejmowania przez skarżącego czynności służbowych spełniających kryteria uzasadniające podwyższenie emerytury, to uznać trzeba, iż bezpodstawny jest zarzut skarżącego dotyczący rzekomego zaniechania badania dokumentów znajdujących się w posiadaniu ABW, ponieważ takie dokumenty, jeżeli istniały zostały sprawdzone i przeanalizowane.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że w zaskarżonym postanowieniu Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wskazał dokładnie, jakie materiały były przez organ badane, przedstawił wyniki tych badań, jak również wskazał, dlaczego inne dowody nie mogły być w sprawie przeprowadzone. Z kolei, skarżący, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, nie przedstawił jakichkolwiek konkretnych argumentów lub dowodów na okoliczność podejmowanych rzekomo w warunkach szczególnych czynności służbowych w ramach służby w ABW.

Z uwagi na specyfikę postępowania w sprawie wydania zaświadczeń, należy uznać ponadto, że w toku owego postępowania nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że skarżący w toku postępowania był informowany przez organ o podejmowanych czynnościach w sprawie, a także został pouczony o treści art. 10 § 1 k.p.a., co w konsekwencji oznacza, iż w sprawie do doszło do pozbawienia strony skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r. odpowiadają prawu, albowiem przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło, że skarżący w okresie służby wykonywał swoje obowiązki w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Jednocześnie, sam skarżący nie wskazał również żadnych konkretnych przypadków, w których zaistniałoby "szczególne zagrożenie" dla jego życia lub zdrowia, poprzez podanie dat, okoliczności, itp., a które można byłoby uznać za dające podstawę do podwyższenia emerytury.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając oba sporne postanowienia, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie dopuścił się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Jednocześnie, Sąd uznał, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, rozstrzygając w niniejszej sprawie, nie dopuścił się również naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.