Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2252/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 141/14 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 3.04.2014 r. (sygn. akt II SA/Ke 141/14) oddalił skargę T. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

1.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] listopada 2013 r. nakazującej T. K. dokonanie rozbiórki odbudowanego na działce nr ewid. [...] w C. - budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie 16,30 x 4,55m i uporządkowanie terenu po rozbiórce, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 1409- dalej "Prawo budowlane") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 104 § 1 i § 2 kpa nakazał T. K. dokonanie rozbiórki odbudowanego na działce nr ewid. [...] w C. budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie 16,30 x 4,55m z jednoczesnym zastrzeżeniem, że obowiązek rozbiórki nie obejmuje ścian fundamentowych i piwnicznych wraz ze stropem nad piwnicami.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu 9 października 2012 r. pracownicy organu I instancji dokonali kontroli na działce nr ewid. [...] w C., w wyniku której stwierdzono, że na działce tej znajduje się m.in. budynek mieszkalny, parterowy, częściowo podpiwniczony z dachem jednospadowym konstrukcji drewnianej pokryty blachą. W dniu kontroli obiekt znajdował się w stanie surowym zamkniętym. Wewnątrz budynku wykonane zostały instalacja wodnokanalizacyjna, c.o. i elektryczna. Brak było natomiast tynków, podłóg i urządzeń w pomieszczeniu łazienki. Obecna podczas kontroli T. K. oświadczyła do protokołu, że jest jedyną właścicielką ww. działki. Dodała, że z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny budynku, w maju 2012 r. przystąpiła do wykonywania robót budowlanych, które określiła mianem "termomodernizacji". Oświadczyła, że pozostawiając częściowe podpiwniczenie i strop nad piwnicami wykonała nowe ściany zewnętrzne i wewnętrzne parteru, w miejscu ścian wcześniej istniejących, które zostały rozebrane. Natomiast na ścianach parteru, o tej samej wysokości co poprzednie, wykonała strop żelbetowy o grubości 12cm oraz jednospadową, drewnianą konstrukcję dachową, pokrytą blachą. Wykonana została również nowa instalacja wodno-kanalizacyjna, centralnego ogrzewania i elektryczna. Do ukończenia inwestycji pozostało wykonanie ocieplenia, tynków zewnętrznych, malowanie pomieszczeń, wykonanie podłóg i obróbek blacharskich. Inwestorka podała, że ww. roboty budowlane zrealizowała bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez dokonania zgłoszenia organowi administracji.

W związku z powyższymi ustaleniami, organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie odbudowy budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie 16,30 x 4,55m, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w C., a następnie postanowieniem z dnia [...].11.2012 r. nakazał wstrzymać roboty budowlane związane z odbudową tego budynku, z powodu ich realizacji bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nałożył równocześnie na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30.03.2013 r. określonych w sentencji postanowienia dokumentów. W wyniku przedłożenia przez zobowiązaną zażądanych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach postanowieniem z dnia [...].07.2013 r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł. Po otrzymaniu zażalenia na powyższe postanowienie organ I instancji w dniu [...].07.2013 r. wstrzymał jego wykonanie. Postanowieniem z dnia [...].10.2013 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...].07.2013 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Pismem z dnia 18.10.2013 r. Wojewoda Świętokrzyski poinformował organ I instancji, że T. K. nie uiściła opłaty legalizacyjnej. W związku z powyższym PINB w Kielcach wydał opisaną na wstępie decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Następnie, organ odwoławczy wskazał, że ustalenia dokonane przez organ I instancji znajdują potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach, a zaś rozstrzygnięcie jest, co do zasady prawidłowe. Jednakże, zdaniem Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach, zarówno sentencja, jak i zakres orzeczonej rozbiórki zostały określone przez organ I instancji w sposób nieprawidłowy, i w związku z tym zachodzą przesłanki do zreformowania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy uznał ustalenia faktyczne organu I instancji za prawidłowe przyjmując, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolną budową (odbudową) obiektu budowlanego, zrealizowaną bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również, że skarżąca nie uiściła w wyznaczonym terminie opłaty legalizacyjnej. Obowiązek wniesienia tej opłaty stanowi obligatoryjny element zalegalizowania obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego. Inspektor Wojewódzki podał, że wbrew temu co podnosi skarżąca w odwołaniu, w sprawie mamy do czynienia z odbudową budynku mieszkalnego, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a nie z remontem tego budynku, w myśl art. 3 pkt 8 ustawy. Stosowanie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć (...) także odbudowę budynku mieszkalnego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji (...). Różnica pomiędzy odbudową, a remontem polega na tym, że przy remoncie roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. By móc wykonać roboty budowlane polegające na remoncie fizycznie musi istnieć obiekt budowlany. Nie mamy do czynienia z remontem, gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choćby i z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który np. rozebrano bo groził zawaleniem lub uległ zniszczeniu. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy podał, że w przypadku robót budowlanych prowadzących do wykonania faktycznie nowego obiektu budowlanego w miejscu wcześniej rozebranego obiektu, prowadzonych z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie (np. fundamenty) dokonuje się odbudowy, która zalicza się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak i skutkami prawnymi niedopełnienia tego wymogu.

Następnie organ odwoławczy podał, że skarżąca w istocie zrealizowała całkiem nowy obiekt budowlany o czym świadczy zakres wykonanych robót. Zasadnie zatem organ I instancji przyjął, że w niniejszej sprawy znajdują zastosowanie art. 48-49 Prawa budowlanego i wszczął procedurę legalizacyjną, a następnie zasadnie ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł, nakładając przy tym na inwestora obowiązek jej uiszczenia, w terminie siedmiu dniu od dnia doręczenia postanowienia o opłacie. Ponieważ zobowiązana złożyła zażalenie na to postanowienie, a organ I instancji postanowieniem z dnia [...].07.2013 r. wstrzymał jego wykonanie, do czasu rozpatrzenia zażalenia przez organ II instancji, termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej rozpoczął swój bieg w dniu 12.10.2013 r. (w dniu następującym po dniu doręczenia skarżącej ostatecznego postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej), a zakończył się z upływem dnia 19.10.2013 r. (upływ 7 dni od dnia doręczenia ostatecznego postanowienia). Inspektor Wojewódzki podkreślił, że termin 7 dni, w którym należy uiścił opłatę legalizacyjną jest terminem zawitym. Decyzja o rozbiórce ma charakter związany, organ bowiem musi wydać decyzję o rozbiórce jeżeli opłata legalizacyjna nie została uiszczona w wyznaczonym terminie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że organ I instancji w sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia błędnie określił zakresu rozbiórki, gdyż objął nim cały budynek. Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że zarówno ściany fundamentowane, jak i piwniczne do wysokości stropu nad piwnicami, zostały wybudowane wcześniej, aniżeli ściany parteru i pozostała część budynku wraz z dachem. Na tym stropie i fundamentach skarżąca dokonała późniejszej odbudowany budynku, z tym że odbudowa rozpoczęła się od ścian parteru. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego obowiązkiem rozbiórki nie powinny być objęte ściany fundamentowe i piwniczne wraz ze stropem nad piwnicami. Nadto organ I instancji nakazał inwestorowi, bez podstawy prawnej, "uporządkowanie terenu po rozbiórce". Art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawiera regulacji, która pozwalałaby nakładać na zobowiązanych taki obowiązek i dlatego należało go wyeliminować z rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy w sprawie wniesione zostało odwołanie od decyzji organu I instancji, która dotknięta jest wadą nieważności (również częściowo) organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 kpa, z uwagi na inny zakres i charakter jego zadań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru (wyrok NSA, O.Z. w Łodzi I SA/Łd 190/96, LEX nr 29764), tylko obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w trybie odwoławczym i wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 kpa.

Odnosząc się do argumentów odwołania, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach podał, że wobec przyczyn wykazanych powyżej, brak jest podstaw do uzależniania wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach sprawy dotyczącej opłaty legalizacyjnej. W przypadku zaś, gdyby Sąd uchylił postanowienia w sprawie opłaty legalizacyjnej, wstrzymał ich wykonanie i wyrok ten stałby się prawomocny, stanowiłoby to podstawę do wznowienia przez ŚWINB w Kielcach postępowania zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie nakazu rozbiórki. Odnosząc się do pozostałych argumentów odwołania organ wskazał, że błędy pisarskie dotyczące w szczególności błędnego wskazania daty wydania zaskarżonej decyzji, zostały sprostowane przez organ I instancji w postanowieniu z dnia [...].11.2013 r. Dodał też, że sytuacja materialna i osobista skarżącej nie mogła być brana pod uwagę przy ocenie zasadności nakazanego obowiązku rozbiórki.

2.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na opisaną decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...].12.2013 r. T. K. zarzuciła, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że przed Sądem tym toczy się aktualnie postępowanie z jej skargi na postanowienie dotyczące ustalenia wielkości opłaty legalizacyjnej. Stwierdziła, że z chwilą wydania przez WSA w Kielcach wyroku dotyczącego wysokości opłaty legalizacyjnej wystąpi o wydanie decyzji dotyczącej wszczęcia robót budowlanych remontowych celem zakończenia budowy, a tym samym legalizacji budynku mieszkalnego zgodnie ze złożonym projektem budowlanym. Skarżąca podała, że budynek mieszkalny, który funkcjonował na terenie przeznaczonym dla budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego od około 1958 r., nie może być zalegalizowany za zbyt dużą opłatą. Zauważyła, że organy nie wzięły pod uwagę, że rozbierając część budynku mieszkalnego, który remontowała będzie znów ponosić koszty na jego ponowną odbudowę. Dodała także, że w 2002 r. PINB w Kielcach zaniedbał wykonania czynności służbowych i dlatego skarżąca, dziś musi za to zaniechanie płacić.

3.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3.04.2014 r. (II SA/Ke 141/14) oddalił skargę T. K. na opisaną wyżej decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach.

Sąd podał, że zasadniczym przedmiotem jego analizy był art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepisy te określają konsekwencje niespełnienia przez inwestora końcowego warunku legalizacji samowolnie wybudowanego (odbudowanego, rozbudowanego, nadbudowanego – por. art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) obiektu budowlanego. Nałożenie takiego warunku jest uzależnione od uprzedniego:

1. wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, tj. postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego na inwestora obowiązek przedstawienia w określonym terminie dokumentów, wskazanych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego,

2. wypełnienia tego obowiązku przez inwestora oraz następnie

3. wydania ostatecznego postanowienia, o jakim mowa w art. 49 ust. 1 w/w ustawy, ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej i określającego termin jej uiszczenia oraz skutki zaniechania jej uiszczenia.

To ostatnie postanowienie podlega kontroli organu odwoławczego, a następnie sądów administracyjnych. Na tym właśnie etapie postępowania legalizacyjnego weryfikowana jest: zasadność jego wdrożenia (w czym mieści się również ocena, czy w sprawie została popełniona samowola budowlana, a więc czy doszło do wybudowania (odbudowania, rozbudowania, nadbudowania) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (odbudowę, rozbudowę, nadbudowę), czy też tylko do jego remontu, który nie wymaga pozwolenia na budowę, a tylko zgłoszenia – art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego), prawidłowość obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, odpowiedniość terminu wyznaczonego do ich wypełnienia, sposób wykonania tych obowiązków, a także zasadność i wysokość nałożonej opłaty legalizacyjnej. W konsekwencji na kolejnym etapie postępowania legalizacyjnego powyższe kwestie nie podlegają już badaniu. Badaniu, a więc i kontroli Sądu podlega bowiem tylko to, czy spełniony został warunek legalizacji nałożony w ostatecznym postanowieniu wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc czy została uiszczona opłata legalizacyjna.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy sąd I instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego miały pełne podstawy do zastosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. WSA w Kielcach podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż ostatecznym postanowieniem ŚWINB w Kielcach z dnia [...] października 2013 r., utrzymane zostało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach ustalające dla T. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł w odniesieniu do samowolnie odbudowanego budynku mieszkalnego o wymiarach 16,30 x 4,m, zrealizowanego na działce nr ewid. [...] w C. z określeniem, że kwotę tę należy wpłacić w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia, pod rygorem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 i 49 ust. 3 Prawa budowlanego.

WSA w Kielcach zauważył, że podnoszona w skardze okoliczność, iż postanowienie ŚWINB w Kielcach z dnia [...] października 2013 r. zostało zaskarżone do WSA w Kielcach nie ma wpływu na wykonalność tego postanowienia, ponieważ zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, a z dołączonych akt sprawy II SA/Ke 970/13 ze skargi T. K. na w/w postanowienie z dnia [...] października 2013 r. wynika, że wykonanie tego postanowienia nie zostało również wstrzymane postanowieniem organu, ani Sądu w trybie art. 61 § 2 i § 3 p.p.s.a. Poza tym zauważył Sąd I instancji, że skarga T. K. wniesiona w tamtej sprawie została oddalona wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 13 marca 2014 r., który nie jest jeszcze prawomocny. Zdaniem sądu I instancji ma ponadto rację organ odwoławczy o ile zauważa, że nawet gdyby doszło do prawomocnego uchylenia postanowienia nakładającego na skarżącą opłatę legalizacyjną, to i tak nie będzie ona pozbawiona możliwości obrony swych praw, gdyż będzie mogła na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa wnieść o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją rozbiórkową. Decyzja ta nie będzie natomiast obecnie wykonywana, gdyż postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. ŚWINB w Kielcach wstrzymał wykonanie zaskarżonej w niniejszej sprawie swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., do czasu wydania w tej sprawie prawomocnego rozstrzygnięcia przez WSA w Kielcach.

Sąd I instancji dodał, że kwalifikacja przedmiotowych robót budowlanych, bezspornie i niewadliwie ustalonych przez organy administracji co do ich charakteru, zakresu, czasu zrealizowania i osoby inwestora – również nie budzi zastrzeżeń. Niesporne bowiem było, że roboty te zrealizowała T. K. w 2012 roku, nie uzyskując wcześniej pozwolenia na budowę, ani też nie dokonując zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi. Zakwalifikowanie tych robót jako odbudowy, a nie sugerowanego przez skarżącą remontu, wynika natomiast z zakresu tych prac skonfrontowanych z ustawowymi definicjami "remontu" i "budowy" zawartymi w art. 3 pkt 6 i pkt 8 Prawa budowlanego. Wg sądu, ma rację organ II instancji, że o remoncie można mówić wtedy, gdy dotyczy on fizycznie istniejącego obiektu budowlanego, a nie obiektu, który najpierw został rozebrany do poziomu podpiwniczenia i stropu nad nim, a następnie odbudowany niemal w całości, choć nie wiadomo, czy w identycznym kształcie. Zauważył sąd, że ani w niniejszej sprawie, ani nawet w sprawie z jej skargi od postanowienie ŚWINB w Kielcach z dnia [...] października 2013 r., skierowanej do WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 970/13, gdzie istotą sporu było właśnie wykazanie, czy zrealizowane roboty budowlane stanowiły remont, czy odbudowę, skarżąca nie próbowała wykazać (na przykład przy pomocy zdjęć), że odbudowany przez obiekt stanowił pełne odtworzenie stanu pierwotnego, co jest koniecznym elementem definicji remontu z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. W punkcie 5 tamtej skargi przyznała natomiast pośrednio, że w porównaniu z poprzednim stanem, jedynie umiejscowienie i fundamenty przedmiotowego obiektu budowlanego nie uległy zmianie, co może sugerować, że pozostałe parametry tego budynku się zmieniły. Nawet jednak gdyby przyjąć, że odbudowany budynek mieszkalny ma taki sam kształt i gabaryty, jak pierwotnie, to i tak z racji wykonania go jako całkowicie nowego obiektu budowlanego od poziomu stropu nad podpiwniczeniem, nie można by zakwalifikować zrealizowanych robót jako remontu. W konsekwencji, Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że zrealizowana odbudowa tego budynku mieszkalnego wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z treści art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Brak uzyskania pozwolenia przesądził o samowoli budowlanej sankcjonowanej w przepisie art. 48 ust. 1 tej ustawy.

WSA w Kielcach podkreślił, że nie była w sprawie kwestionowana zmiana przez organ II instancji nakazu rozbiórki orzeczonego przez PINB w Kielcach, poprzez ograniczenie jego zakresu do tej części przedmiotowego budynku mieszkalnego, która została przez skarżącą odbudowana. Skoro niespornie i niewadliwie ustalono, że ściany fundamentowe i piwniczne oraz strop nad piwnicami, nie były przedmiotem samowolnej odbudowy, ponieważ zostały wybudowane wcześniej, aniżeli pozostała część budynku, to zasadnie organ odwoławczy wyłączył te części z orzeczonego nakazu rozbiórki. Istotnie również obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, w tym w szczególności art. 48, nie przewidują możliwości nałożenia na inwestora obciążonego nakazem rozbiórki, obowiązku uporządkowania terenu po rozbiórce. Zasadnie więc również ten obowiązek został w zaskarżonej decyzji uchylony.

4.

WSA w Kielcach, wyrokiem z dnia 13.03.2014 r. (II SA/Ke 970/13) – oddalił skargę na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] października 2013 r. (znak: [...]) w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku, została przez NSA oddalona, wyrokiem z dnia 17.03.2016. II OSK 1801/14.

5.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Kielcach z dnia 3.04.2014 r. (II SA/Ke 141/14) w przedmiocie nakazu rozbiórki, wniosła T. K. Zarzuciła naruszenie

1. Prawa materialnego:

a) Art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego – poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że działania skarżącej stanowiły odbudowę budynku, w wyniku czego powstał nowy budynek

b) Art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego – poprzez jego niezastosowanie i brak przyjęcia, że prace dokonane przez skarżącą stanowią remont i polegały na wykonaniu w istniejącym obiekcie robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego

c) Art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego - poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, że prace dokonane przez skarżącą stanowią remont, który nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a podlega jedynie zgłoszeniu, i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 P.b. i przyjęcie, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

2. Przepisów postępowania:

a) Art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 par. 1, art. 77par. 1 i art. 80 KPA- poprzez dowolną i nieprawidłową ocenę materiału dowodowego tj. przyjęcia przez sąd za prawidłowe ustaleń organów nadzoru budowlanego;

b) Art. 3 par. 1 art. 145 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewystarczające zbadanie zasadności zastosowania art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego i nieprawidłowe ustalenie opłaty legalizacyjnej i niezasadne wydanie nakazu rozbiórki;

c) Art. 151, art. 133 par. 1, 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego w zakresie stanu faktycznego tj. przyjęcie, że skarżąca dokonała robót budowlanych (odbudowy budynku) wymagających pozwolenia na budowę, a nie remontu (podlegającego zgłoszeniu)

d) Art. 7 kpa poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania. Nadto, domagała się zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu.

Na wstępie należy zauważyć, że powodem wydania kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...].12.2013 r. orzekającej o nakazie rozbiórki części obiektu znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości C., był fakt nieuiszczenia przez skarżącą kasacyjnie opłaty legalizacyjnej. Przepis art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił bowiem, że decyzję o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (tj. nakaz rozbiórki) wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Podkreślić należy, że kwestia dotycząca prawidłowości wydania i nałożenia na skarżącą kasacyjnie obowiązku uiszczenia wskazanej opłaty została ostatecznie i prawomocnie przesądzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem bowiem z dnia 13.03.2014 r. (sygn. akt II SA/Ke 970/13) oddalił skargę T. K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...].10.2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...].07.2013 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku, została oddalona przez NSA wyrokiem z dnia 17.03.2016 r. (sygn. akt II OSK 1801/14). Jednocześnie zauważyć należy, że NSA w uzasadnieniu wskazanego wyroku stwierdził, że zakres prac wykonanych przez T. K. stanowił odbudowę obiektu budowlanego, a nie remont. Jak podkreślił NSA, w wyniku bowiem wykonanych prac powstały nowe ściany parteru w miejsce rozebranych o tej samej wysokości oraz strop i konstrukcja dachowa. Z "poprzedniego" obiektu pozostawiono jedynie częściowe podpiwniczenie i strop nad piwnicami. NSA stwierdził także, iż realizacja prac polegających na rozebraniu większości elementów konstrukcyjnych budynku wyklucza potraktowanie ich jako remontu. Cytowanym orzeczeniem, sąd orzekający w tej sprawie jest związany (art. 170 p.p.s.a.). Oznacza to, iż nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty zawarte we wniesionej w tej sprawie skardze kasacyjnej, a odnoszące się do naruszenia prawa materialnego (art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 8, art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Kwestionowały one bowiem charakter prawny robót budowlanych wykonanych przez skarżącą kasacyjnie przy budynku znajdującym się na działce nr [...] w miejscowości C. Tymczasem, jak wyżej podkreślono, prawna kwalifikacja tych prac, przesądzona została w cytowanym powyżej wyroku NSA.

Tak samo ocenić również należy zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a, art. 133 par. 1 p.p.s.a. oraz art. 141 par. 4 p.p.s.a. Zarzut ten zmierzał do zakwestionowania zajętego przez sąd I instancji stanowiska, iż skarżąca dokonała odbudowy istniejącego budynku, a nie remontu. Tymczasem trafność tego poglądu potwierdzona została we wskazanym wyżej wyroku NSA z dnia 17.03.2016 r.

Jako nieusprawiedliwione ocenić należało zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 3 par. 1 i art. 145 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewystarczające zbadanie przez WSA w Kielcach zasadności zastosowania w sprawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu, polegające na ustaleniu opłaty legalizacyjnej, warunkującej legalizację obiektu. Zauważyć należy, iż przyjęcie stanowiska, że wykonane w sprawie roboty budowlane stanowiły odbudowę, prowadziło w konsekwencji do uznania konieczności uprzedniego uzyskania pozwolenia na tę odbudowę. Powyższy wymóg wynika wprost z art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 7 i 6 Prawa budowlanego. Bezsporne przy tym w sprawie tej było, iż inwestor nie dysponował wymienionym rodzajem decyzji. Okoliczność ta warunkowała wszczęcie postępowania legalizacyjnego stwierdzonej samowoli budowlanej, którego jednym z elementów jest właśnie konieczność ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Nie sposób też podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 3 par. 1 i art. 145 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 par. 1, art. 77 par. 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie przez sąd I instancji za prawidłowe ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego. Podkreślić należy, iż prawidłowość oceny tych ustaleń weryfikowana była już przez NSA w powołanym wyroku z dnia 17.03.2016 r. i w niniejszym postępowaniu nie podlega powtórnej ocenie. Nadto, skarga kasacyjna nie zawierała zarzutów mogących podważyć legalność kontrolowanej decyzji orzekającej o nakazie rozbiórki części obiektu budowlanego.

Zarzutem zaś opartym na naruszeniu art. 7 k.p.a. nie można zwalczać prawnej kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych.

Mając powyższe na uwadze, NSA wobec braku usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.