Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2257/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 173 § 2, art. 33 § 1 i 2, art. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 2 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Gminy Ś. i [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 953/12 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni [...] w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w K.; 2. odrzuca skargę kasacyjną Gminy Ś.; 3. nakazuje zwrócić Gminie Ś. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 953/12 po rozpoznaniu skargi [...] Spółdzielni [...] w Ś. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. ww. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchyliło w całości swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku gastronomiczno - handlowego dla potrzeb pawilonu handlowo-usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów na działkach nr [...], [...] położonych w Ś. przy ul. [...].

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło następujące postępowanie:

Wnioskiem z dnia 23 lutego 2007 r. [...] sp. z o.o. w Ś. zwróciło się do Burmistrza Ś. o ustalenie warunków zabudowy dotyczących zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu z przebudową funkcji, dla inwestycji polegającej na:

– etap I: rozbudowie, przebudowie istniejącego budynku gastronomiczno – handlowego dla potrzeb pawilonu handlowo-usługowego wraz z budową miejsc postojowych samochodów osobowych, obsługą komunikacyjną i niezbędną przebudową, remontem istniejącego uzbrojenia podziemnego na działce o nr [...],

– etap II: remont i przebudowa istniejących parkingów na działce nr [...] oraz przejazdu przez działkę nr [...].

Po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], Burmistrz Ś. (dalej w skrócie "Burmistrz") na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gastronomiczno – handlowego i jego rozbudowy dla potrzeb pawilonu handlowo-usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w Ś. przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Burmistrz wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r.

W wyniku wznowionego postępowania Burmistrz Ś. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...].

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 art. 64 u.p.z.p. oraz art. 104 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Burmistrz Ś., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w Ś. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku gastronomiczno – handlowego dla potrzeb pawilonu handlowo - usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów na działkach nr [...] i nr [...] położonych w Ś. przy ul. [...].

Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2008 r. [...] Spółdzielnia [...] w Ś. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie "SKO") w B. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] stycznia 2008 r.

SKO w B. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] stycznia 2008 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...] położonych w Ś., przy ul. [...].

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] stycznia 2008 r. wnieśli: [...] S.A. w K. oraz Gmina Ś.

Przed rozpatrzeniem wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, w równolegle toczącym się postępowaniu SKO w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] listopada 2007 r., którą Burmistrz uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [...], nr [...] i nr [...].

Po rozpatrzeniu natomiast wyżej opisanych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w B. z dnia [...] marca 2009 r. - SKO w B. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...].

Decyzja SKO z dnia [...] maja 2009 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez [...] Spółdzielnię [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 532/09), uchylił decyzję SKO z dnia [...] maja 2009 r.

WSA wskazał m.in., że uchylenie decyzji nastąpiło z powodu nowych okoliczności, które zostały zgłoszone przez pełnomocnika skarżącego w dniu rozprawy, a które dowodzą o niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego przez organ II instancji. Pełnomocnik skarżącego przedłożył do akt sprawy decyzję SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], na mocy której stwierdzona została nieważność decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] listopada 2007 r., uchylająca decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]. W ocenie WSA powyższe rozstrzygnięcie jest o tyle istotne dla rozpoznawanej sprawy, że swoim skutkiem doprowadziło do sytuacji, iż pozostała w obrocie decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r., która była wydana po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 lutego 2007 r., a więc tego samego wniosku i przedmiotu co decyzja z [...] stycznia 2008 r., z tym, że przy wydawaniu tej ostatniej wniosek został uzupełniony w dniu 8 listopada 2007 r. Przedmiot obydwu decyzji dotyczy tych samych działek nr [...] i nr [...] z tą różnicą, że decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. dotyczyła jeszcze działki nr [...]. W chwili wydawania decyzji SKO w B. z dnia [...] maja 2009 r. istniała już w obrocie prawnym decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2009r. Oznacza to, że SKO w B. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji niedokładnie ustaliło stan faktyczny sprawy, a tym samym naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 188/10) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne wniesione przez [...] S.A. oraz Gminę Ś.

NSA stwierdził, że w myśl wskazanego w skargach kasacyjnych art. 63 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. W świetle tego przepisu, jak również innych przepisów u.p.z.p., istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy określonej nieruchomości jednocześnie przez różne podmioty. Za zgodną z prawem należy również uznać sytuację, gdy ten sam podmiot występuje z kilkoma wnioskami dotyczącymi tego samego terenu, ale pod warunkiem, że wniosek dotyczy inwestycji o zróżnicowanym charakterze. Natomiast nie jest możliwe wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., dotyczących tej samej inwestycji i na rzecz tego samego podmiotu. W takiej właśnie sytuacji można mówić o tożsamości decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie NSA podzielił pogląd przedstawiony w skargach kasacyjnych.

Niemniej jednak NSA uznał zarzut naruszenia wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji za nieuzasadniony. Sąd I instancji wspomnianych przepisów nie zastosował ponieważ uznał, że z uwagi na braki w ustaleniach faktycznych nie miał możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. WSA w Bydgoszczy w wyroku z 6 października 2009 r. nie rozstrzygnął, czy dwie wskazane decyzje dotyczą tożsamych inwestycji. Uznał, że z uwagi na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń w sprawie należało uchylić zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została uchylona w związku z przedstawieniem przez pełnomocnika [...] Spółdzielni [...] decyzji stwierdzającej nieważność decyzji uchylającej decyzję o warunkach zabudowy wydanej na rzecz [...] Sp. z o.o. i potencjalnie dotyczącej tożsamej inwestycji.

Zdaniem NSA podnoszona przez kasatorów okoliczność, że jeden z wniosków dotyczył dwóch, a drugi trzech działek ewidencyjnych nie oznacza, że można niejako automatycznie przyjąć, że wnioski te odnoszą się do różnych inwestycji. Kwestia ta powinna być szczegółowo zbadana przez właściwy organ administracji publicznej i w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy określonego obszaru jest wydawana na rzecz jednego podmiotu, powinna mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. NSA podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy (szczególnie dotycząca większych inwestycji) może zawierać wiele szczegółowych elementów technicznych. Dopiero ich zestawienie może pozwolić organowi administracji publicznej na ocenę, czy konkretny wniosek dotyczy nowej inwestycji, czy też wnioskodawca już uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla konkretnej inwestycji.

W ponownym postępowaniu po ww. wyroku WSA z dnia 6 października 2009 r. i wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. – SKO w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009 r.

W wyniku skarg złożonych przez Gminę Ś. i [...] S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Bd 1002/11) stwierdził nieważność decyzji SKO w B. z dnia [...] czerwca 2011 r.

W ponownym postępowaniu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2011 r., SKO w B. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchyliło swoją decyzję z dnia [...] marca 2008 r. w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalającej warunki zabudowy.

Organ zwrócił uwagę na treść pisma [...] S.A. z dnia 20 czerwca 2012 r., z którego wynika, iż zdaniem Spółki nie występuje uchybienie w postaci nieprzeprowadzenia w toku postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz braku wyników analizy w formie tekstowej i graficznej, jako elementu decyzji. Wskazano na treść decyzji potwierdzającą fakt przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ujęcia wyników analizy w formie tekstowej i graficznej, jako elementu decyzji. Strona postępowania powołała wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1698/10) wskazujący, że warunki zabudowy można unieważnić tylko po rażącym naruszeniu prawa, a wady analizy architektoniczno-budowlanej nie są takim naruszeniem. Ponadto zdaniem strony ponownie wydana decyzja o warunkach zabudowy doprowadziłaby do ustalenia takich samych warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku gastronomiczno-handlowego dla potrzeb pawilonu handlowo-usługowego oraz remoncie i rozbudowie parkingów na działkach nr [...], [...] położonych w Ś. przy ul. [...]. Dowodzi tego wcześniejsza decyzja o warunkach zabudowy dla większego obszaru, a także ustalenia aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pełnomocnik Spółki zauważył, że decyzja Burmistrza Ś. z dnia [...] stycznia 2008 r. obejmuje ograniczony w porównaniu z decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. teren inwestycji, co jest pochodną konstatacji, że inwestorowi nie uda się uzyskać tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej różniącą obie decyzje działkę nr [...], stanowiącej przedmiot wspólnej własności M. S., W. M. oraz H. M., co pociągało za sobą na płaszczyźnie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę zwłaszcza konieczność odmiennych rozwiązań komunikacyjnych.

Pełnomocnik inwestora podkreślił, że decyzja Burmistrza Ś. nie jest dotknięta żadnymi wadami merytorycznymi, nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, a z kolei stwierdzenie jej nieważności wywoła daleko idące konsekwencje w sferze [...] S.A. W umowie przedwstępnej sprzedaży nieruchomości stanowiącej przedmiotową działkę nr [...] strona uzależniła zawarcie umowy przyrzeczonej, nabycie jej własności od uzyskania i przeniesienia na jej rzecz pozwolenia na budowę. W oparciu o przedmiotową decyzję Burmistrza Ś. zostało wydane pozwolenie na budowę i w następstwie tego strona nabyła prawo własności działki [...], zawarła umowę dzierżawy działki nr [...] oraz na obu działkach przeprowadziła inwestycję.

SKO w B. podniosło, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją działają wstecz, gdyż stan niezgodności jest okolicznością obiektywną, istniejącą w całym okresie koegzystencji Konstytucji i ustawy "zwykłej", zatem przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Wobec powyższego przepisy ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych uznanej przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] stycznia 2008 r.

Ponadto zdaniem Kolegium dla wnioskowanego terenu w dniu orzekania brak było obowiązującego miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymagała ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Organ wskazał, że przedmiotem planowanej inwestycji była nie tylko zmiana sposobu użytkowania budynku, ale także, choć w niewielkim stopniu, rozbudowa tego budynku, zatem tak określony przedmiot inwestycji stanowi nową zabudowę, a przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzn. zasada dobrego sąsiedztwa), co wymagało przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

SKO na podstawie przekazanych akt sprawy doszło do wniosku, że wymaganej analizy nie przeprowadzono w sposób zgodny z przepisami prawa. W toku postępowania nie wskazano konkretnych przykładów zabudowy, na podstawie której ustalono warunki zabudowy. Zdaniem SKO nie sposób przyjąć, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa jedynie poprzez nieokreślenie na mapie prawidłowego obszaru analizowanego, przez co nie wiadomo, jakie działki oraz ich zainwestowanie były przedmiotem badania, w konsekwencji zaś nie można ustalić, czy objęta kontrolowaną decyzją inwestycja spełniała wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Do stwierdzenia rażącego naruszenia wskazanej normy koniecznym byłoby wykazanie, iż w świetle istniejącego sposobu zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym nie da się pogodzić planowanego sposobu zainwestowania, zarówno co do charakteru, jak i parametrów, przy czym niezgodność ta musiałaby mieć rozmiary rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie istotnymi uchybieniami polegającymi na naruszeniu art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. rzeczywiście było dotknięte postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w toku postępowania nie zgromadzono w prawidłowy sposób materiału dowodowego, który potwierdzałby istnienie wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., lecz były to jednak uchybienia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie uchybienia rażące.

W ocenie SKO w B. [...] S.A. trafnie zauważyło, że decyzja Burmistrza Ś. z dnia [...] stycznia 2008 r. obejmuje ograniczony w porównaniu z decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. teren inwestycji, co jest pochodną konstatacji, że inwestorowi nie uda się uzyskać tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej różniącą obie decyzje działkę nr [...], co pociągało za sobą na płaszczyźnie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę zwłaszcza konieczność odmiennych rozwiązań komunikacyjnych. W sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi rodzaj promesy uprawniającej podmiot, na rzecz którego została wydana, do wystąpienia o pozwolenia na budowę, inwestor w ocenie organu miał interes w tym, aby jako teren inwestycji wskazać tylko działki [...] i [...] (z pominięciem [...]), aby moc uzyskać później odpowiednie pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

[...] Spółdzielnia [...] w Ś. w skardze do sądu domagała się uchylenia decyzji SKO z dnia [...] lipca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga [...] Spółdzielni [...] w Ś. jest zasadna. Sąd dostrzegł naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować ani samodzielnie zmieniać. W konsekwencji to treść wniosku określa istotę i granice sprawy rozstrzyganej przez organ administracji.

W decyzji SKO z dnia [...] lipca 2012 r. organ jako element różniący sprawy zakończone decyzjami Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007 r. i z dnia [...] stycznia 2008 r. wskazało wyłączne odmienne rozwiązania komunikacyjne przyjęte w związku z rezygnacją przez inwestora z inwestycji na działce nr [...] – nie podając szczegółowo, o jakie konkretnie "odmienne rozwiązania komunikacyjne" chodzi. Z akt sprawy Burmistrza Ś. nie wynika, aby konieczność wprowadzenia owych odmiennych rozwiązań komunikacyjnych była przyczyną złożenia przez inwestora nowego, odrębnego wniosku zawierającego elementy wskazane w art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i to o treści wskazującej na powzięcie przez inwestora zamiaru ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji niż określona we wniosku z dnia 23 lutego 2007 r. Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń dowodowych odnośnie tego, czy taki wniosek został złożony.

W aktach sprawy Burmistrza Ś. znajduje się jedynie pismo inwestora z dnia 7 listopada 2007 r. (wpływ do organu w dniu 8 listopada 2007 r.), w którym inwestor poinformował organ, że w związku z niemożliwością uzgodnienia z właścicielami dz. [...] zasad przejazdu rezygnuje z przejazdu przez powierzchnię tej działki i w konsekwencji działka ta nie może być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania, o co wnioskował inwestor. W piśmie tym inwestor wskazał zatem jedynie, że w pewnym, ograniczonym zakresie zmienia swoją koncepcję planowanego zagospodarowania terenu, bez jednoczesnego oświadczenia co do tego, czy decyduje się na nową, odmienną co do istoty inwestycję. Samo takie oświadczenie nie może przesądzać o uznaniu, że mamy do czynienia z nową sprawą. W przeciwnym przypadku należałoby bowiem uznawać, że zgłoszenie przez wnioskodawcę w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy jakichkolwiek, nawet nieistotnych zmian wniosku, powoduje wszczęcie nowego postępowania – czemu w konsekwencji powinno towarzyszyć umorzenie postępowania wszczętego pierwotnym wnioskiem.

Sąd zwrócił uwagę, że zarówno w decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. jak też w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. przyjęte są te same rozwiązania komunikacyjne przewidujące obsługę komunikacyjną działki "poprzez istniejące dwa zjazdy z drogi powiatowej ul. [...] oraz istniejący zjazd z drogi gminnej ul. [...]’ (pkt 2 podpunkt 5 decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz pkt 2 podpunkt 5 decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r.). Oświadczenie inwestora zawarte w piśmie z dnia 7 listopada 2007 r. nie zmieniło zatem zasadniczych rozwiązań komunikacyjnych, a w decyzji z [...] stycznia 2008 r. przejawił się jedynie poprzez sformułowanie zawarte w pkt 2. podpunkt 1 tiret czwarte decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2008 r. określające jako jedno z ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu: "przebudowa zjazdów, z ich przesunięciem, w celu ominięcia działki nr [...]".

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kontrolowanej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., wbrew wskazaniom zawartym w wyrokach sądów administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie, nie przeprowadziło szczegółowej analizy wykazującej, że decyzja Burmistrza z dnia [...] stycznia 2008 r. rozstrzyga sprawę inną niż rozstrzygnięta decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007 r., dopuszczając się tym samym naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organ powinien rozstrzygnąć sprawę, biorąc pod uwagę powyższe wskazania co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego oraz szczegółowego uzasadnienia różnic pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz sprawą zakończoną decyzją Burmistrza z dnia [...] stycznia 2008 r.

Zdaniem Sądu w toku ponownego postępowania należy ponadto zwrócić uwagę na zależność istniejącą pomiędzy decyzjami Burmistrza z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz z dnia [...] listopada 2007 r.

Decyzja z dnia [...] listopada 2007 r. została wydana w trybie wznowienia postępowania (zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r.), na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew treści art. 151 § 1 pkt 2 decyzja ta poprzestała jedynie na uchyleniu decyzji dotychczasowej, tj. decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r., bez jednoczesnego wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy – może być zatem co najwyżej uznana za decyzję częściową. Rozstrzygnięcie istoty sprawy w ramach wznowionego postępowania zawiera bowiem dopiero decyzja Burmistrza z dnia [...] stycznia 2008 r., wydana na podstawie "art. 104 w związku z art. 151 § 1 pkt 2" k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku "z dnia 23.02.2007 uzupełnionego w dniu 08.11.2007 r." Bez wydania w ramach wznowionego postępowania decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. nie byłoby możliwe wydanie w ramach tego samego wznowionego postępowania decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Decyzja z dnia [...] stycznia została zatem wydana w oparciu o decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 2/12, opubl. w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" z 2013 r. Nr 1 poz. 1) zgodnie z którą "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną decyzję przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a."

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyły: [...] S.A. w K. i Gmina Ś.

[...] S.A. w K. zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie podstawy kasacyjnej:

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji cechuje logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów, czytelność i umiar, ale nie niedomiar, co czyni zaskarżony wyrok bezpodstawnym.

2. art. 7 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. Uzasadnienie podstawy kasacyjnej:

Powołanie się na ocenę WSA w Bydgoszczy zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 października 2009 r., II SA/Bd 532/09, że istotne jest zbadanie, czy ustalająca warunki zabudowy decyzja Burmistrza Ś. z [...] stycznia 2008 r. rozstrzygnęła sprawę tożsamą z tą, która już wcześniej została rozstrzygnięta decyzją tegoż Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007 r., nie przesądzającą o tożsamości obu spraw i podobny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2011, II OSK 188/10, że sam fakt, iż jeden z wniosków o ustalenie warunków zabudowy dotyczył dwóch, a drugi trzech działek ewidencyjnych nie oznacza, że można automatycznie przyjąć, że wnioski te odnoszą się do różnych inwestycji to zbyt błahy powód dla uchylenia decyzji. Niezbędne jest wykazanie, jaki naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Niedopuszczalne jest uchylenie decyzji niejako na wszelki wypadek i ponownie.

3. art. 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie podstawy kasacyjnej:

Nakazy prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się organy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego naruszone zostały w szczególności z uwagi na zmienność poglądów wyrażonych w decyzjach oraz w zaskarżonym wyroku, na tle tego samego stanu faktycznego. Wywołuje to uzasadnione podważenie zaufania do organów państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Uzasadnienie podstawy kasacyjnej:

Zaskarżony wyrok nie czyni zadość wymogowi wykazania, jaki wpływ przypisywane naruszenie prawa materialnego miało na treść uchylonych decyzji i podobnie wymogowi stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji mającego istotny charakter, tzn. wpływającego na określoną treść uchylonego rozstrzygnięcia istotnie. SKO w B. w uchylonej decyzji rozważyło, czy zachodzi tożsamość inwestora, terenu i inwestycji. SKO w B. stwierdziło, że decyzja Burmistrza Ś. z dnia [...] stycznia 2008 r. obejmuje ograniczony w porównaniu z decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. teren inwestycji, a także odmienność rozwiązań komunikacyjnych. SKO w B. ustaliło, że inwestor miał interes w tym, aby jako teren inwestycji wskazać tylko działki [...] i [...] (z pominięciem [...]), aby móc uzyskać później odpowiednie pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Zachodzą różnice tak w terenie inwestycji jak i w samej inwestycji, zabudowie. Oba postępowania i decyzje różnią uzgodnienia, decyzja późniejsza obok przebudowy zjazdów przewiduje ich przesunięcie, w celu ominięcia działki [...], postanowienia o maksymalnej powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej przy różnych obszarach inwestycji prowadzą do różnych wyników, różny był krąg stron obu postępowań, Załączniki nr 1 do obu decyzji wskazują różne działki, liniami rozgraniczającymi na różne tereny inwestycji (fragment północno-wschodni), a decyzja z [...] czerwca 2007 r. przewiduje na tym Załączniku przejazd przez działkę [...] (czego nie ma na Załączniku do decyzji z [...] stycznia 2008 r.), obie decyzje różni także brzmienie Załączników nr 2.

W ocenie skarżącej z powyższych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia wypływa bezpośredni ich związek z treścią zaskarżonego wyroku, wyrażający się następującą zależnością - gdyby nie doszło do wymienionych wyżej naruszeń, nie zostałby wydany zaskarżony, wadliwy wyrok - stąd wniosek skarżącej o istotnym wpływie wymienionych wyżej naruszeń przepisów postępowania na zaskarżony wyrok.

II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 w związku z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię. Uzasadnienie podstawy kasacyjnej:

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wspomina w swej treści, aby dla uznania wniosków i spraw za różne istniała potrzeba szczególnego skonkretyzowania odmiennych rozwiązań komunikacyjnych, powyższa ustawa nie stawia bowiem w ogóle takiego wymogu, zatem nie sposób jak uczynił do Sąd pierwszej instancji - wymagać różnic w tej konkretyzacji odmiennych rozwiązań komunikacyjnych, także z powołaniem na art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2; organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować ani samodzielnie zmieniać - zatem Burmistrz Ś. nie mógł potraktować różnych wniosków jako jednego i wywołanych nimi postępowań jako jednej sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

Gmina Ś. zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwej podstawy prawnej i jej wadliwe wyjaśnienie;

3. art. 153 p.p.s.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie WSA mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji;

4. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r.) w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a tym samym uchylenie decyzji wbrew ustawie, gdyż nie

zawierała ona naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Kontrola, o której mowa w § 1 powołanej wyżej ustawy, sprawowana jest bowiem

przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie

stanowią inaczej;

5. art. 152 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, podczas gdy w związku z tym, że ani wniosek inwestora ani tym samym decyzja Burmistrza Ś. nie były tożsame, nie zachodziły więc podstawy do wydania zawartego w pkt 2 wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Powołując się na wskazane powyżej podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie doszłoby do wydania zaskarżonego wyroku gdyby nie naruszenia wskazanych przepisów postępowania, które w ocenie skarżącej miały istotny wpływ zaskarżony wyrok z racji ich bezpośredniego związku.

Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanych powyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie prawa materialnego:

1. art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie przyjęcie, że organ administracji, wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy powinien odnieść się w niej do uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego wnioskodawcy;

2. art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nietrafne przyjęcie, iż wskazanie jako

elementu różnicującego wyłącznie odmiennych rozwiązań komunikacyjnych przyjętych w związku z rezygnacją przez inwestora z inwestycji na działce nr [...] i niepodanie jakie konkretnie "odmienne rozwiązania komunikacyjne" chodzi, było według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy niewystarczającą przyczyną do uznania ponownie złożonego wniosku za nietożsamy z poprzednim. Niezrozumiałym dla skarżącej jest, dlaczego użyte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzenia obowiązku określenia np. innych potrzeb w zakresie infrastruktury mają być rozumiane jako kreujące obowiązek szczegółowego określenia rozwiązań komunikacyjnych. W omawianych przepisach nie pada bowiem słowo "dokładnie" lub "szczegółowo".

Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna [...] S.A. w K. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Należy zauważyć, że w wyniku wznowionego postępowania, Burmistrz Ś. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Wbrew zatem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ poprzestał na uchyleniu decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., nie wydając nowej decyzji co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcie o istocie sprawy organ zawarł dopiero w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., która to decyzja została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc we wznowionym postępowaniu. Wobec tego dla rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma znaczenia porównywanie treści decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007r. oraz z dnia [...] stycznia 2008 r., gdyż ta ostatnia decyzja została wydana na skutek wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Problem w niniejszej sprawie stanowi fakt, że organ wadliwie orzekał po wznowieniu postępowania i, wbrew regulacji zawartej w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., wydał dwie decyzje, z których decyzja uchylająca decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Prowadząc ponownie postępowanie organ powinien zatem wziąć pod uwagę wyżej wskazany problem, nie zaś dokonywać analizy różnic pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz sprawą zakończoną decyzją Burmistrza z dnia [...] stycznia 2008 r., niemających żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Niedostrzeżenie w pełni tej okoliczności przez Sąd I instancji nie mogło jednakże skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, gdyż z podniesionych wyżej względów zasadnie Sąd ten orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej, jako rozmijające się z istotą występującego w niniejszej sprawie problemu wymagającego rozstrzygnięcia przez organ, nie mogły zostać uznane za zasadne.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] S.A. w K., na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1).

Skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę Ś. podlegała natomiast odrzuceniu.

Stosownie do art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 12 p.p.s.a. przez stronę rozumie się również uczestnika postępowania. Konstrukcja prawna instytucji uczestnika postępowania zawarta jest w art. 33 p.p.s.a., który stanowi, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (§ 1). Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (§ 2).

NSA podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (zob. wyroki NSA: z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 782/08, postanowienie NSA z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 67/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (opubl. ONSA 2003/4/115) Sąd ten wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Podkreślić należy, że tego rodzaju rozwiązania prawne w państwie demokratycznym nie powinny budzić wątpliwości.

Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji.

W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Ś., będący organem wykonawczym Gminy Ś., wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalającą warunki zabudowy. Ma to konsekwencje prawne dla odmowy przyznania statusu strony zarówno w toku instancji, w postępowaniu odwoławczym, jak i nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Doręczenie decyzji gminie, której organ orzekał w postępowaniu w pierwszej instancji nie daje gminie przymiotu strony. Gmina Ś. nie jest zatem uczestnikiem postępowania, w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a., który ma uprawnienia procesowe stron postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem nie ma legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA: z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1428/08, z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 411/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną Gminy Ś. jako niedopuszczalną, na podstawie art. 180 p.p.s.a. (pkt 2).

O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 3).