Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2694/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9x
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa O. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa O. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 1423 (tysiąc czterysta dwadzieścia trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] orzekającą o nałożeniu na Przedsiębiorstwo O. w G. Spółkę z o.o. w G. kary pieniężnej w kwocie 5400,00 zł za niezłożenie w terminie sprawozdania wskazanego w art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm., zwanej dalej "ustawą"). Jako podstawę decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U.2013, poz. 267, dalej jako "kpa"), oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. Nr 79, poz. 856 z 200lr. z późn. zm.) oraz art. 9n ust. 1 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podstawą faktyczną nałożenia kary było przekroczenie o 54 dni terminu na złożenie za I kwartał 2013r. sprawozdania dotyczącego odbierania odpadów komunalnych.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie określa w sposób jednoznaczny, że podmiot, który w danym kwartale nie odebrał odpadów komunalnych z terenu danej gminy jest zwolniony z obowiązku składania sprawozdania. Powołał się na publikację interpretacji Ministerstwa Środowiska - Departamentu Gospodarki Odpadami na jego stronach internetowych (www.mos.gov.pl) w której wyjaśnia, że obowiązek złożenia kwartalnego sprawozdania powstaje niezależnie od tego, czy w tym okresie jakiekolwiek odpady zostały odebrane. Zdaniem SKO oznacza to, że jeżeli podmiot nie odebrał żadnych odpadów, wówczas również musi złożyć sprawozdanie tzw. sprawozdanie zerowe lub informację do wójta, burmistrza, prezydenta miasta o nieodebraniu odpadów z terenu gminy w danym kwartale.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Przedsiębiorstwo O. w G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. (dalej jako "skarżąca") Spółka podała, że ustawa nie nakłada na podmiot, który nie odbierał odpadów obowiązku składania sprawozdania lecz mówi o podmiotach odbierających odpady. Wyjaśniła, że uzyskała wpis do ewidencji działalności regulowanej ustawą na potrzeby wzięcia udziału w przetargu, a ponieważ przetargu nie wygrała, to nie odbiera i nie może odbierać żadnych odpadów z terenu Gminy N. Spółka wpisana jest do ewidencji gminnych w kilku gminach sąsiednich, i tam gdzie rzeczywiście prowadzi działalność składa sprawozdania zgodnie z przepisami. Sprawozdanie w N. złożyła ostatecznie jedynie w oparciu o ustne przekazy pomiędzy przedsiębiorcami. Przywołała treść art. 9n ust. 3 podnosząc, że składanie sprawozdań dotyczy wyłącznie podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie danej gminy, a więc czynnie zajmujących się tego rodzaju działalnością na danym terenie, a nie podmiotów zarejestrowanych jako zajmujące się odbieraniem odpadów. Poza tym, w ocenie skarżącej pierwszeństwo zastosowania powinny mieć przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., zwana dalej "o.p."), skoro art. 9zf ustawy wskazuje, że do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ww. ustawy, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują m.in. wójtowi. Według skarżącej decyzja o nałożeniu kary pieniężnej powinna być wydana w oparciu o przepisy o.p., a nie Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła też, że wójt działając na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy i sprawując kontrolę przestrzegania i stosowania jej przepisów powinien był wezwać spółkę niezwłocznie po upływie terminu do składania sprawozdań, z pouczeniem, że sankcją jest nałożenie kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako “ppsa") uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 1399) przewiduje, że prowadzenie działalności związanej z odbiorem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. 2013, poz. 672). Stanowi o tym art. 9 b ust. 1 ustawy. W każdej gminie wójt, burmistrz lub prezydent miasta prowadzi rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W rejestrze zamieszcza się: 1) firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres przedsiębiorcy; 2) numer identyfikacji podatkowej (NIP); 3) numer identyfikacyjny REGON, o ile przedsiębiorca taki numer posiada; 4) określenie rodzaju odbieranych odpadów komunalnych; 5) numer rejestrowy. (art. 9b ust. 4 ustawy). Jak stanowi art. 9c ust. 1 ustawy każdy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, dokonując wpisu do rejestru, nadaje przedsiębiorcy numer rejestrowy. Warunki, jakie powinien spełniać podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości określa art. 9 d ust. 1 ustawy.

Obowiązki podmiotu odbierającego odpady komunalne określają przepisy zawarte w art. 9 e i nast. ustawy. Stanowią one m.in., że podmiot odbierający odpady komunalne jest obowiązany do: przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości selektywnie zebranych odpadów komunalnych do instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach; czy np. do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązany jest także do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Zagadnienia podlegające sprawozdawczości są umieszczone w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, a wzór sprawozdania jest zawarty w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 maja 2012r. (Dz. U. 2012, poz. 630). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Sprawozdanie zawiera:

1) informacje o masie poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych oraz sposobie ich zagospodarowania, wraz ze wskazaniem instalacji, do której zostały przekazane odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania;

2) informacje o masie odpadów komunalnych ulegających biodegradacji:

a) przekazanych do składowania na składowisku odpadów,

b) nieprzekazanych do składowania na składowisku odpadów i sposobie ich zagospodarowania;

3) liczbę właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane odpady komunalne;

wskazanie właścicieli nieruchomości, którzy zbierają odpady komunalne w sposób niezgodny z regulaminem.

Naruszenie przez przedsiębiorcę obowiązku określonego w art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje organowi gminy podstawę do nałożenia kary pieniężnej zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Termin uiszczenia kary wynosi 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a do kar pieniężnych stosuje się przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych zawartych w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 749 z późn. zm.) z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują organom, które wydały decyzję nakładającą taką karę. Obowiązki sprawozdawcze odnoszące się do odpadów komunalnych ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada zarówno na podmioty zajmujące się odbieraniem odpadów jak i na organy gminy. Sprawozdania te powinny przedstawiać obraz rzeczywistego postępowania z odpadami.

Sprawozdania składane przez poszczególnych przedsiębiorców odbierających odpady w danej gminie są podstawą do wywiązywania się gminy z obowiązku sprawozdawczego jak również z głównych obowiązków wynikających z ustawy, w tym obowiązku zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Nadto gminy dokonują corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi, w celu weryfikacji możliwości technicznych i organizacyjnych gminy w omawianym zakresie. W związku z tym gminy prowadzą m.in. rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz ewidencję umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w celu kontroli wykonywania przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy (art. 3 ust. 3 pkt. 3 ustawy). W tym samym celu, jak również z uwagi na obowiązki organizacyjne gminy odbierają sprawozdania od podmiotów odbierających odpady. Organ gminy sam jest zobowiązany do sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi, i w tym celu musi posiadać miarodajne dane pozyskiwane od podmiotów odbierających odpady na terenie jego gminy. Owo roczne sprawozdanie jest przekazywane marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do 31 marca roku następującego po roku, którego dotyczy.

Przedsiębiorstwo O. Spółka z o.o. w G. zostało wpisane do rejestru gminy N. za nr [...] ale nie rozpoczęło działalności na tym terenie. Działalność tę prowadzi na terenie innych gmin gdzie również figuruje w rejestrach gminnych działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

W ocenie Sądu, celem ustanowienia obowiązku sprawozdawczego, na co słusznie wskazuje skarżąca spółka, było przedstawienie obrazu postępowania z odpadami, ich odzyskiem, recyklingiem, co w przypadku podmiotów nie prowadzących w danej gminie ww działalności jest bezprzedmiotowe - gdyż pozostaje obojętne dla celu zamierzonego przez ustawodawcę. Trzeba też wskazać, że gmina prowadząc tak szczegółową ewidencję dotyczącą gospodarowania odpadami ma pełną wiedzę na temat podmiotów rzeczywiście świadczących usługi na jej terenie, gdyż przeprowadza w tym zakresie obowiązkowe przetargi wyłaniające wykonawców odbierających odpady komunalne, zawiera z nimi umowy i prowadzi dodatkowo rejestr tych umów. Powyższe wskazuje w ocenie Sądu, iż obowiązek składania kwartalnych sprawozdań nie dotyczy podmiotów jedynie pretendujących do zawarcia umowy z gminą lecz podmiotów faktycznie świadczących ww usługi w oparciu o stosowną umowę. Natomiast sama okoliczność zgłoszenia i uzyskania wpisu danego podmiotu do gminnego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów, w sytuacji gdy na terenie tej gminy podmiot nie prowadził i nie prowadzi działalności, nie stanowi o obowiązku składania sprawozdań, o jakich mowa w art. 9n ust. 1 ustawy. W konsekwencji kara nałożona na skarżącą na podstawie art. 9x ust. 1 pkt. 5 ustawy za nieterminowe złożenie sprawozdania nie miała podstaw prawnych. Za taką wykładnią przemawia choćby treść art. 9x ust. 1 pkt. 1 ustawy, według którego przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej - podlega karze pieniężnej w wysokości 5000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10 000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Takie brzmienie ww regulacji daje podstawę do twierdzenia, iż ustawodawca posługując się sformułowaniem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał na uwadze podmiot rzeczywiście świadczący tego rodzaju usługi na terenie gminy a nie podmiot jedynie wpisany jako uprawniony do rejestru działalności regulowanej ww ustawą.

Uwzględniając powyższe Sąd, uznając że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta gminy N. W tej sytuacji organ winien rozważyć zasadność dalszego prowadzenia postępowania pod katem art. 105 § 1 kpa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwzględnieniem § 6 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490).