Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 527/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7, art 77 par 1, art 16 par 1, art 138 par 2, art 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 5, art 34 pkt 4, art 63 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 358 poz 59 art 26 ust 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w  ramach wspólnej polityki rybołówstwa.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3 pkt 2 i 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski
journal: Dz.U.UE.L 1993 nr 261 poz 1 art 21 ust 3 i 4, art 21a
law: Rozporządzenie Rady (EWG) NR 2847/93 z dnia 12 października 1993 r. ustanawiające system kontroli mający zastosowanie do wspólnej  polityki rybołówstwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Ewa Alberciak Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1299/10 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1299/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie, z następującym uzasadnieniem.

Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G. decyzją z [...] lutego 2010 r. wymierzył [...], kapitanowi polskiego statku rybackiego [...], karę pieniężną w wysokości [...]zł za to, że w rejsie połowowym zakończonym w porcie [...] września 2007 r., prowadził połowy dorsza podczas gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana. W trakcie tych połowów złowiono i przywieziono do portu 1125 kg dorszy w relacji wyładunkowej czym naruszono przepisy art. 34 pkt 4 ustawy z 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz.U. Nr 62, poz. 574 ze zm.; dalej: ustawa o rybołówstwie) w związku z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 kwietnia 2005 r., w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie kar) oraz art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 - 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą polską (Dz.U. UEL 180 z 10 lipca 2007 r.). Ustalono, w wyniku przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji czynności kontrolnych, iż statek podczas rejsu w dniach od [...] września 2007 r. złowił i przywiózł do portu 1316,25 kg dorszy w relacji pełnej (45 skrzynek po 29,25 kg każda).

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu odnosząc się do zarzutów wynikających z odwołania Minister uznał za niezasadny zarzut wskazujący na naruszenie art. 77 § 1 kpa, gdyż organ pierwszej instancji trafnie określił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie tj. prowadzenie połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską, a ponadto fakt ten został potwierdzony w dzienniku połowowym. Organ wskazał, iż zobowiązanie organu na podstawie art. 7 i 77 kpa do zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 kpa organ podniósł, że specjalne zezwolenie połowowe wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zostało w wyniku wydania przez KE rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 wyeliminowane z obrotu prawnego, lecz nastąpiła częściowa utrata uprawnień w nim określonych z mocy prawa, wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Ponieważ połowy ryb mogą być prowadzone, jeśli: na statku znajduje się licencja połowowa wraz z zezwoleniem połowowym i dotyczą jedynie organizmów morskich, które są w nim określone i których ogólna kwota połowowa nie została wyczerpana, to uprawnienia określone w tym zezwoleniu wygasły po wyłowieniu ogólnej kwoty połowowej dorszy w Polsce. Jak podkreślił organ, podmioty wykonujące rybołówstwo mają obowiązek dokonywać połowów zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami krajowymi i wspólnotowymi, a więc nie wystarczy sama kwota wpisana w specjalnym zezwoleniu połowowym, ale również należy przestrzegać przy wykonywaniu tego rodzaju działalności wymiarów i okresów ochronnych określonych dla danego gatunku, używać stosownych narzędzi połowowych, jak również należy zaprzestać prowadzenia połowów, kiedy przepisy powszechnie obowiązujące tego wprost nie zakazują. Organ wskazał ponadto, że w preambule rozporządzenia Komisji nr 804/2007 wyraźnie wskazano, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i w związku z tym wielkości dopuszczalne uznaje się za wyczerpane. Minister podkreślił, że z danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika, że przyznana kwota połowowa dorsza na obszarze 25-32 morza Bałtyckiego została wykorzystana przez polskie statki rybackie w 162,5%, co oznacza iż została wyłowiona kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego.

Minister wskazał (przywołując stanowisko wyrażone w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 17 grudnia 2009 r., U 6/08), iż zakaz połowu dorsza został ustanowiony przez Komisję Europejską na podstawie informacji uzyskanych od inspektorów, którzy podczas kontroli ustalili, że połowy dorsza dokonywane przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone KE przez Polskę na 2007 r., a Komisja Europejska z własnej inicjatywy określiła, że z dniem wejścia w życie rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r. (tj. od 11 lipca 2007 r.) do 31 grudnia 2007 r. obowiązuje zakaz połowu, przechowywania, przeładunku lub wyładunku dorsza przez statki pływające pod polską banderą.

W odpowiedzi na zarzut niepowołania biegłego na okoliczność, czy w rzeczywistości doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej organ wskazał, że fakty powszechnie znane i fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, a przepisy rozporządzenia Komisji nr 804/2007 powinny być znane stronie, gdyż zostały ogłoszone w Dz.Urz. UE i z dniem 11 lipca 2007 r. zaczęły obowiązywać, zatem stały się prawem powszechnie obowiązującym.

Oddalając skargę [...] na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że bezspornym jest, że statek rybacki, którego kapitanem był skarżący, w trakcie rejsu połowowego wykonywanego w dniach 18-19 września 2007 r., dokonywał ukierunkowanych połowów dorsza po wprowadzeniu z dniem 11 lipca 2007 r. przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 (str. 2 i 3 zd. 1), zakazu połowów tego gatunku ryb przez statki pływające pod polską banderą. W związku z tym kapitanowi statku rybackiego została wymierzona kara pieniężna.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że fakt wyczerpania kwoty połowowej nie budził wątpliwości. Wskazuje na to zawarte w akapicie 3 preambuły rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006. Nadto Komisja w akapicie 5 preambuły stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada.

WSA podniósł, że treść art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz.Urz. UE L Nr 358 z 31 grudnia 2002 r.) wskazuje, że Komisja uprawniona jest na podstawie dostępnych sobie informacji do wprowadzania bezwzględnego zakazu działalności połowowej. Ponadto Sąd stwierdził, że nie można przyjąć, iż rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przesłanek przewidzianych w art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002. Konsekwentnym następstwem ustalonego przez Komisję znacznego przekroczenia kwot połowowych było wejście w życie rozporządzenia Rady (WE) nr 338/2008 z 14 kwietnia 2008 r. (Dz.Urz. UE L Nr 107), na podstawie którego ograniczono kwotę połowową przyznaną Polsce na kolejne lata. Sąd podniósł także, że ustalenia Komisji nie zostały dotychczas zmienione, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że były wadliwe i nawet zaskarżenie rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 do Europejskiego Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przesłanki do niestosowania przepisów rozporządzenia do czasu, gdy funkcjonuje ono w porządku prawnym.

Sąd zauważył, że w krajowym porządku prawnym pozostawał na dzień uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego jak i prowadzenia połowów, jako bezpośrednio skuteczny art. 26 ust. 4 rozp. Nr 2371/2002. W związku z tym istnienie w porządku prawnym normy, która jednoznacznie upoważniała Komisję Europejską do wprowadzania bezpośrednio skutecznego natychmiastowego zakazu kontynuowania połowów przez wszystkie statki pływające pod banderą określonego państwa (gdy wystąpią określone przesłanki - wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej dla konkretnego państwa) powoduje, iż decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego podmiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu wyekspirowania wskazanego datą terminu jego obowiązywania, wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, bądź w sytuacji szczególnej - do czasu ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym. Informacja o tych ostatnich uwarunkowaniach, zgodnie z zasadą dobrej administracji, winna była znaleźć się także w treści zezwolenia, jednak jej brak nie rodzi żadnych skutków, co do sytuacji prawnej strony. Wskazana bowiem zasada wynika z mocy prawa, nie jest zaś kreowana w wyniku stosownego rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie indywidualnej. Jedynie na marginesie wypada zauważyć, iż odmienna wykładania wskazanych regulacji pozostawałaby w sprzeczności z ich materialnoprawną treścią naruszając jednocześnie zasadę bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że bez znaczenia są kwestie pozostawania w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów – specjalnego zezwolenia połowowego, z którego wynikający limit indywidualny nie był wyczerpany (czy samej licencji połowowej), w czasie gdy wymierzono administracyjną karę pieniężną za prowadzenie działalności ujętej w zezwoleniu. Z decyzji tej, gdy chodzi o połów dorsza po wprowadzeniu odnośnego zakazu, nie wynikały dla strony żadne skutki w sferze materialnoprawnej. W tej sytuacji organ administracji mógł z urzędu lub na wniosek strony orzec o wygaśnięciu decyzji w zakresie niewykorzystanych kwot połowu dorsza (art. 162 § 1 pkt 1 kpa). Ewentualne wygaszenie byłoby jedynie pośrednim następstwem prawnym ustanowienia zakazu, jednak sama utrata uprawnień do połowu wynika z mocy stosownego rozp. Nr 804/2007 nie jest zaś skutkiem ewentualnej decyzji o wygaszeniu. Gdyby nawet wyrażoną wprost wolą polskiego prawodawcy było wprowadzenie konstrukcji opartej na zasadzie, iż skuteczność zakazu ustanowionego w drodze rozporządzenia przez upoważnioną instytucję Unii Europejskiej jest skuteczny dopiero po wydaniu stosownego orzeczenia administracyjnego przez organ władzy publicznej, rozwiązanie takie, jako faktycznie ograniczające zasadę bezpośredniej skuteczności rozporządzeń, pozostawałoby w sprzeczności z porządkiem prawnym Unii Europejskiej (prawem pierwotnym z wyrażoną w nim zasadą bezpośredniej skuteczności rozporządzeń i prawem wtórnym, którym upoważniono wskazaną instytucję UE do wprowadzenia bezpośrednio skutecznego zakazu) i musiałoby zostać pominięte przy dokonywaniu wykładni regulacji, zarówno z uwagi na konstytucyjną zasadę pierwszeństwa norm umów międzynarodowych jak i pierwszeństwo norm stanowionych na podstawie umów międzynarodowych (art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji).

WSA w Warszawie wskazał, że nietrafny jest zarzut naruszenia § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar z uwagi na wymierzenie kar za każdy połów, w sytuacji gdy zdaniem skarżącego przepis ten przewiduje jedną sankcję za prowadzenie połowów, nie zaś za jeden połów, a w stosunku do skarżącego toczą się inne postępowania dotyczące połowów tego samego rodzaju. W ocenie Sądu wykładania stosownej regulacji zastosowana przez organ, który poszczególne czyny, skutkujące wymierzeniem kary, wiąże z odrębnymi rejsami, jest racjonalna i wpisuje się w ratio legis regulacji dotyczących wymierzania kar administracyjnych. Proponowana przez skarżącego wykładania w ramach, której jedną karę pieniężną należałoby wymierzyć, obejmując czyny z kilku rejsów, gdzie dokonywano połowów, nie jest racjonalna przede wszystkim z tego względu, iż prowadziłaby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów. Bowiem od dnia wszczęcia postępowania i jego zakończenia uzależniona byłaby w zasadzie ilość wykroczeń, za które wymierzanoby jedną karę, której maksymalna łączna wysokość została określona normatywnie. Tego rodzaju wykładania prowadziłaby do sytuacji, gdy kara pieniężna, której maksymalną wysokość wskazano w rozporządzeniu mogłaby stanowić sankcję za stosunkowo wiele połowów prowadzonych nawet w różnych latach, o ile ponownie wprowadzony zakaz połowów w związku z wyczerpaniem ogólnej kwoty połowowej. Oznaczałoby to hipotetycznie również, iż osoba, w stosunku do której prowadzonoby postępowanie o wymierzenie kary w maksymalnej wysokości, w czasie jego trwania mogłaby bez groźby dalszych sankcji dokonywać dalszych połowów, gdyż czyny tego samego rodzaju byłyby objęte jedną karą administracyjną.

WSA podkreślił, że kara administracyjna stosowana jest automatycznie w związku z zaistniałym zdarzeniem. Odpowiedzialność karnoadministracyjna ma charakter obiektywny, niezależny od stopnia zawinienia podmiotu jej podlegającemu. Wysokość kary administracyjnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie uzależniona jest od podmiotu, który dopuścił się naruszenia, długości całkowitej statku rybackiego oraz społecznej szkodliwości naruszenia. Okoliczności te organ administracji publicznej uwzględnił przy wymiarze kar. Niesłusznie jednak zdaniem Sądu organ wskazał, iż nie posiada kompetencji do badania sytuacji majątkowej podmiotu podlegającego karze. Organ nie posiada co prawda żadnych uprawnień kontrolnych w tym zakresie, ale nie jest pozbawiony możliwości oceny sytuacji dokumentowanej przez podmiot podlegający karze.

W ocenie Sądu pierwszej instancji bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje również podniesiona kwestia naruszenia zakazu reformationis in peius, gdyż przepis art. 139 kpa nie ma zastosowania w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Nie można zaś przyjąć, aby decyzja organu odwoławczego, do której nie odnosi się zakaz reformatiois in peius (decyzja kasatoryjna), mogła "przenosić" ograniczenia związane z tym zakazem do "wynikającego" z niej postępowania przed organem pierwszej instancji.

WSA nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodów - z prywatnej opinii prof. [...], z pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r., a także z pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego z udzieloną mu przez Komisję Europejską odpowiedzią - na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. i niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję, gdyż przeprowadzenie tych dowodów zmierzałoby do dokonania oceny legalności rozp. Nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonej decyzji.

[...] w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 oraz 77 § 1 kpa w związku z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie w związku z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie z 21 kwietnia 2005 r. (Dz.U. nr 76, poz. 671 ze zm.) w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2010 r., pomimo iż zaskarżona decyzja narusza art. 7 oraz 77 § 1 kpa w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 1 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza na morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz.U. UE L 180 z 10 lipca 2007 r.) w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz.U. UE L 358 z 31 grudnia 2002 r.) dalej rozporządzenie 2371/2002 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2010 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na 2007 r. została przekroczona.

Względnie, z ostrożności procesowej formułując powyższy zarzut, w następujący sposób: naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes - we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 r. została przekroczona;

3.naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana", z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów;

4. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego z dokumentów w postaci: opinii prof. [...], pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego [...] wraz z odpowiedzią udzieloną przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy, jako że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia 804/2007, a nie z oceną legalności zaskarżonej decyzji Ministra;

Niezależnie od powyższego zarzucono:

5. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 kpa w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w związku z art. 151 ppsa, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2010 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo;

Z ostrożności procesowej zarzucono również:

6.naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 139 kpa w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2010 r., w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 kpa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący uzasadnił postawione zarzuty podtrzymując swoje stanowisko wyrażone na wcześniejszych etapach postępowania.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie z [...] sierpnia 2011 r., skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci pism Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2011 r., na okoliczność dokonywania połowów dorszy przez polskie statki rybacki w podobszarach 22-24 w okresie od 1 grudnia 2007 do 31 grudnia 2007 r.

Pismem z [...] maja 2012 r. skarżący odniósł się do argumentów zawartych w odpowiedzi na tę skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). W przedmiotowej skardze zostały zawarte zarzuty dotyczące zarówno naruszeń prawa materialnego, jak i procesowego.

Trzy zarzuty prawa procesowego, oparte na wskazanych w skardze przepisach p.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 151), kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 § 1 oraz 16 § 1), ustawy o rybołówstwie (art. 5, art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2), rozporządzenia w sprawie wysokości kar (§ 3 pkt 20), rozporządzenia 804/2007 (art. 1 oraz akapit 3 i 5 preambuły) i rozporządzenia 2371/2002 (art. 26 ust. 4) dotyczą nieuzasadnionego, zdaniem skarżącego, oddalenia skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ze względu na przyjęcie, iż przepisy rozporządzenia 804/2007 przesądzają o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona; zaniechania przez organ ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie naruszające prawo. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z powyższymi zarzutami.

Podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanej kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu nr 804/2007, który to zakaz wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, fakt wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na rok 2007 nie może budzić wątpliwości. Wskazać należy, że polski porządek prawny, wobec członkostwa Polski w Unii Europejskiej, kształtują tak akty stanowione na szczeblu krajowym i lokalnym, jak i bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje UE, a rozporządzenia WE (zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego) są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim i wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek, tak jak akty prawa krajowego lub lokalnego, mając charakter wiążący co do wszystkich zawartych w nich postanowień. Zauważyć należy, że Komisja zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 2847/93 była uprawniona do ustalenia terminu, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, zaś w obliczu zaistnienia takiej sytuacji na mocy art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002 była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. Podejmując rozporządzenie nr 804/2007 Komisja działała w granicach swoich kompetencji i przy pomocy środków prawem przewidzianych. Wynikające z treści akapitu 3 preambuły wspomnianego rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006 oraz jednoznaczne stwierdzenie (w akapicie 5 preambuły), że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada, zdaniem Sądu dostatecznie potwierdzają kwestionowany fakt przekroczenia kwot połowowych przez Polskę. Zgodnie z zasadą domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo, nie można przyjąć, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przewidzianych w art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 przesłanek. Jak wskazał NSA w licznych wyrokach (m.in. z 8 lutego 2011 r. II GSK 1231/10, z 15 lutego 2011 r. II GSK 1101/10 i z 29 czerwca 2011 r. II GSK 648/10) rozporządzenie nr 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewiduje specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe, brak jednak jest jakichkolwiek podstaw, aby poddawać w wątpliwość ustalenia Komisji w toku postępowania o nałożenie kary na kapitana statku rybackiego za wykonywanie połowów z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, które to przekroczenie stwierdzone zostało obowiązującym rozporządzeniem Komisji. Sąd stwierdza, że nie ma podstaw do odmówienia legalności zastosowaniu rozporządzenia nr 804/2007, ponieważ same państwa członkowskie nie są uprawnione do kwestionowania prawidłowości rozporządzeń i podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia ich waloru źródeł prawa wspólnotowego (Judgment of the Cort of 31.01.1978. Fratelli Zerbone Snc v. Amministrazione delie finanse delio Stato. Case 94/77. Europen Cort Reports 1978, Page 0099). Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod banderą polską zostały dokonane przez Komisję na podstawie kontroli, które ujawniły nieprawidłowości w zakresie raportowanych danych, co wynika z treści samego rozporządzenia nr 804/2007 (pkt 2 i 3 części wstępnej). Ustalenia Komisji, co do przekroczenia kwoty połowowej, nie zostały dotychczas skutecznie zakwestionowane w związku z czym nie można zakładać ich nieprawidłowości. Nawet zaskarżenie rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 do Europejskiego Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przesłanki do niestosowania przepisów rozporządzenia do czasu, gdy funkcjonuje ono w porządku prawnym, co podkreślił NSA w wyroku z 15 lutego 2011 r. (II GSK 1101/10).

Odnośnie natomiast zarzutu zaniechania przez organ dostatecznego ustalenia stanu faktycznego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do podnoszenia tego zarzutu. Skoro Komisja, będąc do tego uprawnioną, uznała i zakomunikowała w rozporządzeniu nr 804/2007, że z dniem 11 lipca 2007 r. ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została wyczerpana, to ustalenie to jest wiążące dla armatorów i kapitanów statków i nie wymaga dalszego dowodzenia przez polskie organy administracji w toku postępowań o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Niezależnie od tego, Polska przyznała przekroczenie ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. o 8 000 ton, co zostało powtórzone w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 635/2008 dostosowującym kwoty, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim w okresie od 2008 do 2011 r., zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 338/2008. WSA w Warszawie słusznie zauważył, że organ prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie w postaci prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r., a fakt owego przekroczenia kwot połowowych przez polskie statki z przytoczonych powyżej względów nie może być kwestionowany i nie mieści się w zakresie ustaleń stanu faktycznego przez organ. Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod polską banderą zostały dokonane przez Komisję Europejską na podstawie kontroli, a dokonywanie ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 zostało przez organ prawidłowo ustalone. Nie jest zatem uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, polegającego na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. wyjaśnienia czy w momencie dokonywania połowu doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

Odnośnie przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego) może stanowić działanie naruszające prawo, NSA stwierdza, że w zaistniałej sytuacji przekroczenia kwot połowowych przyznanych Polsce na 2007 r. dalsze wykonywanie uprawnień wynikających z licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego istotnie stanowiło naruszenie prawa, nie zaś realizację praw nabytych przez armatora. Pogląd strony skarżącej opiera się na mylnym założeniu, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Tymczasem granicą czasową, do jakiej to zezwolenie może być wykonywane jest także przekroczenie ogólnej kwoty połowowej.

Podstawę uprawnień Komisji Europejskiej w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu, stanowi rozporządzenie nr 2371/2002. Treść art. 26 ust. 4 tego aktu wskazuje, że Komisja uprawniona jest do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji. Zauważyć także należy, że przekroczenie ogólnej kwoty połowowej może być stwierdzone - po przeanalizowaniu danych z jednostek dokonujących kontroli połowów - jedynie na szczeblu Państwa oraz na szczeblu Komisji (art. 21 i art. 21a rozporządzenia nr 2847/93). Jak wskazał NSA m.in. we wspomnianym wyroku z 29 czerwca 2011 r. pojedynczy armator (kapitan) może kontrolować jedynie wykorzystanie przydzielonej mu kwoty połowowej i musi przestrzegać zakazu łowienia po uzyskaniu informacji o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej. Organy uprawnione i powołane do kontrolowania połowów komunikują wyniki swoich ustaleń i ustalenia te są wiążące. Przedstawiona rybakom (armatorom, kapitanom statków) informacja o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej wiąże te podmioty i musi być przez nie respektowana. WSA słusznie wskazał, że obowiązywanie w porządku prawnym normy upoważniającej Komisję Europejską do wprowadzania natychmiastowego zakazu prowadzenia działalności połowowej przez wszystkie statki pływające pod banderą konkretnego państwa członkowskiego oznacza, że także ostateczna decyzja przyznająca specjalne zezwolenie połowowe konkretnemu podmiotowi, przyznawała określone w niej uprawnienie tylko w granicach obowiązującego porządku prawnego, kształtowanego także przez w/w rozporządzenie. NSA zgadza się z powyższym uzasadnieniem i stwierdza, że uprawnienie do dokonywania połowu przyznane indywidualną decyzją obowiązuje w granicach wyznaczonych, jak wskazał WSA, z jednej strony przez termin jej obowiązywania i indywidualnie określoną kwotę połowową, z drugiej przez termin związany z wprowadzeniem zakazu połowów o charakterze ogólnym, zatem z chwilą wprowadzenia zakazu działalności połowowej takie indywidualnie przyznane uprawnienie przestaje obowiązywać. Również przepis art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie wskazuje, że w razie wyczerpania kwoty połowowej określonych organizmów morskich uprawnienie do połowów wynikające z indywidualnego zezwolenia w części niewykorzystanej wygasa. To właśnie ten przepis ustanawia granicę uprawnień wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego. Choćby zezwolenie to nie było jeszcze wykorzystane w pełni, w sytuacji wyczerpania ogólnej kwoty połowowej (na skutek stwierdzonego przełowienia przez innych armatorów), dalszy połów jest zabroniony. Nie ma zatem potrzeby wygaszania decyzji o zezwoleniach połowowych, gdyż wraz z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, tracą one swoją skuteczność w tym znaczeniu, że już nie uprawniają do połowów, a dalszy połów jest zabroniony (co m.in. wynika ze wszystkich wcześniej wspomnianych orzeczeń NSA). Wobec zasady bezpośredniej skuteczności rozporządzeń nie jest wymagane, a nawet nie jest wskazane wprowadzenie skuteczności zakazu ustanowionego przez Komisję Europejską w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Zatem już po ogłoszeniu wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dalsze łowienie jest działaniem naruszającym prawo, a zarzut kasacyjny dotyczący nieuzasadnionego oddalenia skargi z uwagi na dalsze istnienie uprawnień połowowych wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego, jest nieusprawiedliwiony.

W związku z całą przedstawioną powyżej argumentacją, NSA nie podzielił również stanowiska strony skarżącej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegającego na uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 r. została przekroczona. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską Komisja uchwala rozporządzenia mające zasięg ogólny, wiążące w całości i bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich, zatem nie ma żadnych wątpliwości, że rozporządzenie nr 804/2007 jest skuteczne erga omnes.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 106 § 3 ppsa, polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego z opisanych w skardze kasacyjnej dokumentów mających wskazać okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Skarżący zarzucił WSA w Warszawie, że Sąd ten niezasadnie przyjął, iż powyższa okoliczność jest nieistotna dla sprawy, jako że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia 804/2007, a nie z oceną legalności zaskarżonej decyzji Ministra. Już z samych przytoczonych wcześniej okoliczności wnioskować należy, że zarzut ten również nie mógł zostać uwzględniony. Istotnie przeprowadzenie wnioskowanych dowodów zmierzałoby do dokonania nieuprawnionej oceny legalności rozporządzenia Komisji nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek rozporządzenie 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewiduje specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe, jednak w kwestii wyczerpania przez Polskę w 2007 r. kwot połowowych dorsza brak jest podstaw, aby poddawać w wątpliwość ustalenia Komisji. Pamiętać również należy, co wspomniano już wcześniej, że państwa członkowskie nie są uprawnione do podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia rozporządzeń waloru źródła prawa wspólnotowego.

Kolejny zarzut prawa materialnego, który również nie mógł zostać przez NSA uwzględniony, stanowiło naruszenie § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów. Również w tej kwestii argumentacja zawarta w poprzedzającej części uzasadnienia daje wystarczającą odpowiedź. Na podstawie art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie, z którego wynika, że zabroniony jest połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, wnioskować należy, że samo wyczerpanie kwoty połowowej powoduje ustanowienie zakazu połowów, z czego wynika tożsamość powołanych naruszeń.

Nie jest również zasadny ostatni zarzut skargi kasacyjnej, czyli zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 139 kpa w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegającego na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 kpa, ponieważ przepisu tego nie stosuje się w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. NSA podziela stanowisko wyrażone w uchwale tego Sądu z 4 maja 1998 r. (ONSA 1998/3/79), z której wynika, że treść art. 139 kpa wskazuje, że sformułowany w tej normie zakaz reformationis in peius dotyczy decyzji organu odwoławczego, lecz nie można przyjąć, aby decyzja kasatoryjna, do której nie odnosi się zakaz reformationis in peius, mogła "przenosić" ograniczenia związane z tym zakazem do wynikającego z niej postępowania przed organem pierwszej instancji. W związku z powyższym, także i ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej nie został uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w braku podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonego wyroku, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.