Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 8/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 6, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 65 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2011 r. nr Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2011 r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. (obszar planistyczny O.) - (Dz.U.Woj.Podl. z dnia 24 czerwca 2011 r. nr 168, poz. 1983). Plan ten obejmuje obszar o powierzchni 227,56 ha, w tym m.in. działki o numerach geodezyjnych [...] (wydzielonych z działki nr [...]), stanowiące własność M. R. (zwanego dalej również: "skarżącym"). Działki powyższe przylegają do rzeki H. Wedle części graficznej ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej również: "planem miejscowym"), położone są one po części na terenie oznaczonym symbolem 3.24MN przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (według § 52 ust. 1 ww. uchwały) oraz po części na terenie oznaczonym symbolem 5.1ZP,Ws przeznaczonym pod zieleń urządzoną w dolinie dopływu rzeki H. (według § 57 ust. 1 ww. uchwały).

W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. M. R., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2017 r., poz. 1875, zwanej dalej: "u.s.g."), wezwał Radę Gminy w J. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez zmianę tej uchwały w zakresie dotyczącym działek o nr geodezyjnych [...] oraz uwzględnienia ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...]. W uzasadnieniu ww. wniosku M. R. wskazał, że w chwili uchwalania planu miejscowego, teren na którym położone są ww. działki, objęty był decyzją Wójta Gminy J. o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2008 r. znak [...], wydaną dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, na działce o nr geodezyjnym [...], położonej w O., gmina J. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdem z drogi gminnej. M. R. wskazał także, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] Wójt Gminy J. zatwierdził podział działki nr [...] na m.in. działki nr [...] oraz nr [...], natomiast w dniu [...] stycznia 2010 r., znak: [...], wydana mu została decyzja o pozwoleniu na budowę, która stała się ostateczna. M. R. powoływał się na ww. okoliczności także wówczas, kiedy wnosił w dniu [...] czerwca 2010 r. uwagi do projektu ww. planu miejscowego, jednakże Wójt Gminy J. odmówił uwzględnienia w planie miejscowym ww. ostatecznego pozwolenia na budowę, wskazując, że umożliwia ono kontynuację rozpoczętej inwestycji. Skarżący podkreślił jednak, że każda ostateczna decyzja może zostać wzruszona, natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę może wygasnąć. W takim przypadku skarżący zostałby pozbawiony możliwości uzyskania kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem planowana inwestycja pozostawałaby w sprzeczności z przeznaczeniem terenu w ww. planie miejscowym. Skarżący podkreślił, że skoro organ planistyczny znajdował się w posiadaniu aktualnych informacji dotyczących stanu prawnego opisanych wyżej działek - co do ich dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy - to powinien był uwzględnić ten stan przy uchwalaniu planu miejscowego. W ocenie skarżącego, działanie organu planistycznego, przeciwne wyżej opisanemu, nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Skarżący zarzucił naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych oraz naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, zwanej dalej: "P.b"), który wyposaża inwestora posiadającego pozwolenie na budowę, w prawo realizowania swojego zamierzenia inwestycyjnego. Skarżący wskazał, że wskutek opisanych powyżej okoliczności, naruszony został jego interes prawny.

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], Rada Gminy J. nie uwzględniła powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu uchwały przytoczyła art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p."), z którego wynika pierwszeństwo ustaleń planu miejscowego wobec ustaleń decyzji. Wskazała, że art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. umożliwia wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ze względu na jego sprzeczność z następnie uchwalonym planem miejscowym oraz wskazała, że na mocy art. 65 ust. 2 u.p.z.p. nie jest to możliwe w przypadku uzyskania na podstawie takiej decyzji pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, Rada Gminy J. wskazała, że dopuszczalna jest sytuacja, w której może funkcjonować pozwolenie na budowę, niezgodne z później uchwalonym planem miejscowym. Dodała, że uchwalony plan miejscowy jest kontynuacją ustaleń, zatwierdzonego przez Radę Gminy w J. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J.(zwanego dalej: "studium"). Wedle jego treści przedmiotowe nieruchomości położone były na obszarze terenów wielofunkcyjnego rozwoju (z podstawową funkcją mieszkalnictwa wraz z funkcją obsługi mieszkańców, m.in.: tereny i obiekty infrastruktury społecznej oraz przestrzenie publiczne – do realizacji nowych inwestycji i rewitalizacji terenów zagrodowych; realizacja inwestycji mieszkaniowych na dużych działkach na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), jak również na obszarze oznaczonym jako obszary trwałych użytków zielonych (elementów ciągów przyrodniczych). W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że z uwagi na brzmienie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. organ planistyczny nie mógł poczynić w planie miejscowym ustaleń sprzecznych z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, którego to obowiązku dochował, kwalifikując przedmiotowe działki do obszaru 3.24MN i 5.1.ZP,Ws. Dodatkowo wskazano, że po uchwaleniu planu miejscowego M. R. mógł realizować inwestycję, na którą otrzymał pozwolenie na budowę, jednakże świadomie z tego prawa nie skorzystał, a co więcej nie miał zamiaru podejmowania tej inwestycji. W związku z powyższym w ocenie Rady Gminy J., uchwała Nr [...], podjęta przez nią uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. - obszar planistyczny O. Wschód, nie narusza interesu prawnego M. R..

Wobec powyższego, M. R. do tut. Sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. (obszar planistyczny O.), w części, tj. w zakresie, w jakim uchwalony plan miejscowy dotyczy działek o nr geodezyjnym: [...] (wydzielonych z działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...]) położonych w obszarze oznaczonym symbolami 3.24MN, 5.1ZP,Ws. Zarzucił jej:

1. naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego. odnośnie do działek o nr geodezyjnym: [...] oraz nr [...] położonych w obszarze oznaczonym symbolami 3.24MN, 5.1ZP,Ws, mimo jego niezgodności w tym zakresie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. podjętą w dniu [...] kwietnia 2006 r.;

2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i w zw. z art. 140 k.c. poprzez nieuwzględnienie w planie miejscowym faktu uzyskania przez skarżącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji zlokalizowanej na działkach oznaczonych nr geodezyjnym: [...] oraz [...] położonych w obszarze oznaczonym symbolami 3.24MN, 5.1ZP.Ws, przez co zostało naruszone prawo skarżącego do zagospodarowania terenu w sposób ustalony w decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji naruszone zostało prawo własności skarżącego;

3. naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290, ze zm. dalej: "P.b.") poprzez nieuwzględnienie w planie miejscowym faktu posiadania przez skarżącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja określała warunki zagospodarowania działek o nr geodezyjnym: [...] oraz [...] położonych w obszarze oznaczonym symbolami 3.24MN, 5.1ZP,Ws;

4. naruszenie art. 37 ust. 1 P.b. poprzez nieuwzględnienie faktu, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją okresową, a co za tym idzie nie gwarantuje ona w pełni ochrony prawa do korzystania z nieruchomości w sposób określony w decyzji w sytuacji, gdy po jej wydaniu zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym zmianie ulegnie sposób korzystania z działek, co do których została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie, w jakim uchwalony plan dotyczy działek o nr geodezyjnym: [...] (wydzielonych z działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...]).

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie zgadza się z argumentacją przedstawioną przez Radę Gminy J. w uchwale dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], bowiem z treści przyjętego przez gminę studium w jego ocenie wynika, że przedmiotowe działki położone były w całości na obszarze pod nazwą "Tereny wielofunkcyjnego rozwoju" (z podstawową funkcją mieszkalnictwa wraz z funkcją obsługi mieszkańców - do realizacji nowych inwestycji i rewitalizacji terenów zdegradowanych), który w planie miejscowym oznaczony został symbolem 3.24MN przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z kolei obszar oznaczony w planie miejscowym symbolem 5.1ZP,Ws i przeznaczony pod tereny zieleni urządzonej, obejmuje działki położone na północny - wschód od granicy działek skarżącego, co w jego ocenie wyraźnie wynika z części graficznej zaskarżonej uchwały. W świetle powyższego bezpodstawne jest twierdzenie organu, jakoby którakolwiek ze wspomnianych działek skarżącego choćby częściowo znajdowała się w obszarze 5.1ZP,Ws. W tym zakresie zatem plan miejscowy jest sprzeczny z ustaleniami studium. Ponadto skarżący podniósł, że władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ustawowym ograniczeniom. Wskazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, bowiem uchwalony plan miejscowy, w zakresie wskazanym w skardze, nie uwzględniania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wskutek czego doszło do bezprawnego ograniczenia prawa własności skarżącego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. Ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów wskazał, że są one bezpodstawne. Przede wszystkim analiza treści studium i planu miejscowego, wraz z ich częściami graficznymi, w ocenie organu, prowadzi do wniosku o ich wzajemnej zgodności. Zgodnie z treścią studium przedmiotowe działki położone były bowiem w strefie intensywnej urbanizacji metropolii białostockiej, której główną funkcją miało być mieszkalnictwo. Strefa ta obejmowała pięć rodzajów obszarów, w tym m.in.: tereny wielofunkcyjnego rozwoju (o których wspominał skarżący) oraz obszary trwałych użytków zielonych i wód płynących (tworzące system lokalnych korytarzy ekologicznych). Jak zaś wynika z analizy części graficznej studium, przedmiotowe działki skarżącego położone były na obu ww. obszarach. Zgodnie zaś z częścią opisową studium, obejmująca je, wspomniana wyżej, strefa intensywnej urbanizacji metropolii białostockiej, ukierunkowana była na mieszkalnictwo z poszanowaniem walorów przyrodniczych i kulturowych. W związku z powyższym działki te zostały w planie miejscowym oznaczone zgodnie z założeniami studium, jako tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak i pod zieleń urządzoną w dolinie dopływie rzeki H.

Ponadto organ wskazał, że w zakres władztwa planistycznego gminy, na mocy art. 6 ust. 1 u,.p.z.p., wchodzi ustalenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne w sposób odbierany jako niekorzystny, natomiast sytuacja taka nie musi oznaczać przekroczenia granic tego władztwa. Prawo własności bowiem, jakkolwiek będące najsilniejszym prawem podmiotowym, nie ma jednak charakteru absolutnego. Organ powołał przy tym art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zezwalające na ograniczenie praw właścicielskich w drodze przepisów ustawy i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Ustawą taką jest m.in. u.p.z.p., której zapisy dopuszczają ograniczenia wykonywania prawa własności, wynikające z planu miejscowego (vide art. 3 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1). Organ wskazał także, że w istocie – wbrew temu co podnosi skarżący – zapisy planu miejscowego nie zmieniły przeznaczenia stanowiących jego własność działek, co oznacza, że jego prawo własności nie zostało naruszone, bowiem może on rozporządzać nimi i korzystać z nich w sposób taki jak dotychczasowy. Organ wskazał ponadto, że uzyskanie przez skarżącego pozwolenia na budowę przed uchwaleniem planu miejscowego, umożliwiało mu wykorzystanie terenu zgodnie z wydanym pozwoleniem, nawet jeżeli nastąpiłoby ono w sposób odmienny, niż przeznaczenie terenu w planie miejscowym. Organ nie może przy tym ponosić odpowiedzialności za brak rozpoczęcia inwestycji budowlanej przez skarżącego, w okresie związania udzielonym mu pozwoleniem na budowę.

Postanowieniem tut. Sądu z dnia 27 marca 2018 r., zobowiązano organ do złożenia graficznej części studium dotyczącej działki nr [...] z opisową częścią dotyczącą tejże działki w terminie 7 dni oraz postanowiono o dopuszczeniu dowodu z powyższego dokumentu i przeprowadzenia go poza rozprawą.

W dniu 3 kwietnia 2018 r. organ złożył do akt jedynie graficzną cześć studium oraz jej powiększony fragment z oznaczonymi działkami skarżącego (k. 49-51).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego twierdzącego, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o nr geodezyjnych [...]

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że nie budzi wątpliwości okoliczność spełnienia przez skarżącego wymogów formalnych, umożliwiających mu skuteczne wniesienie skargi do Sądu, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej: "u.s.g."), w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. (vide art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Jak stanowi ww. przepis: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący musi zatem wykazać po pierwsze, że dokonał wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, które okazało się bezskuteczne, po drugie zaś, że posiada legitymację skargową, uzależnioną od naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, zaskarżoną uchwałą.

W ocenie Sądu, oba ww. warunki zostały przez skarżącego wykazane. Skarżący bowiem wezwał organ planistyczny do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie pozostało bezskuteczne, wobec treści podjętej dnia [...] kwietnia 2017 r. uchwały Rady Gminy J. nr [...] Ponadto, skoro skarżący jest właścicielem ww. działek, objętych ustaleniami, zaskarżonego przez niego planu miejscowego, którego treść po wygaśnięciu udzielonego mu pozwolenia na budowę, uniemożliwia mu realizację objętego tym pozwoleniem zamierzenia inwestycyjnego, posiadanie przez niego legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, zdaje się nie budzić wątpliwości.

Ponadto, zaskarżona uchwała, dotycząca planu miejscowego, podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej, a skarżący wniósł skargę w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 1369, dalej: "p.p.s.a."), mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, dostępna w internetowej Centralne Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Przechodząc do meritum skargi, zauważyć należy, że Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., bowiem w jego ocenie, uchwalony plan w zaskarżonej części jest zgodny z ustaleniami Studium.

Oceniając pojęcie "zgodności" planu miejscowego z ustaleniami studium, Sąd miał na względzie ogólne zasady tego pojęcia, które zawarł NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 2473/12, Lex nr 1358505), a wedle których: po pierwsze pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność"; po drugie podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium; po trzecie to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium - inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium, po czwarte ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne, natomiast po piąte organ planistyczny ma obowiązek uwzględniania walorów przyrodniczych, kulturowych i estetycznych przestrzeni, jednak nie może to jednocześnie skutkować naruszeniem zasady zgodności rozwiązań zawartych miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zapisami zawartymi w Studium.

Oceniając, stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. kwestię związania organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego, należało uwzględnić charakter studium, który jest dokumentem planistycznym, wyznaczającym kierunki polityki przestrzennej, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (vide art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. studium określa m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, natomiast określenie przeznaczenia konkretnych terenów dokonywane jest w planie miejscowym, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Obowiązkiem Gminy J., było zatem w niniejszej sprawie, wyznaczenie w planie miejscowym terenów pod poszczególne funkcje, zgodnie z kierunkami zmian określonymi w przyjętym uprzednio studium, a także przy uwzględnieniu wymogów z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p.

W celu dokonania oceny, wywiedzionego przez skarżącego zarzutu, Sąd przeanalizował część tekstową i graficzną Studium (w brzmieniu zmienionym, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2006 r., dostępnym na stronie internetowej Gminy J. pod adresem: [...]. W tym zakresie należy zauważyć, że pełnomocnik organu nie przedłożył do akt kompletnego ww. dokumentu, pomimo wystosowanego w tym zakresie zobowiązania Sądu, przedkładając jedynie część graficzną Studium, w tym jej powiększony fragment z zaznaczonym usytuowaniem działek skarżącego. Ze względu na fakt, że studium, zgodnie przepisami ustawowymi, jest dostępne publicznie, na potrzeby analizy posłużono się brzmieniem udostępnionym na ww. stronie internetowej. Treść opisową i graficzną studium porównano następnie z częścią tekstową i graficzną zaskarżonej uchwały, w takim zakresie, w jakim dotyczą one umiejscowienia przedmiotowych działek.

I tak, analiza zapisów studium nie pozostawia wątpliwości, że działki skarżącego, przylegające do rzeki Horodnianki, objęte zostały strefą intensywnej urbanizacji metropolii białostockiej, będącej jedną z trzech stref polityki przestrzennej, w których obrębie wskazane zostały obszary o charakteryzujących strefę funkcjach. Zgodnie z zapisami studium, funkcją dominującą tej strefy pozostanie mieszkalnictwo, a główne zasady przekształceń to: przywrócenie ładu przestrzennego w istniejącym zagospodarowaniu oraz zrównoważony, wielofunkcyjny rozwój zagospodarowania z poszanowaniem walorów przyrodniczych i kulturowych. Strefa ta obejmuje pięć rodzajów obszarów, tj.: tereny aktywizacji gospodarczej, tereny wielofunkcyjnego rozwoju, tereny rozwoju, obszary leśne i obszary trwałych użytków zielonych i wód płynących. Jak wynika z części graficznej Studium, obszar graniczący bezpośrednio z rzeką H. od strony południowej oznaczony został, w przeważającej części, jako tereny wielofunkcyjnego rozwoju, z uwzględnieniem niewielkich obszarów trwałych użytków zielonych i wód płynących, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki H. Przy czym, wedle definicji zawartych w studium, ww. obszary zdefiniowano następująco: "tereny wielofunkcyjnego rozwoju - z podstawową funkcją mieszkalnictwa wraz z funkcją obsługi mieszkańców (m.in.: tereny i obiekty infrastruktury społecznej oraz przestrzenie publiczne) – do realizacji nowych inwestycji i rewitalizacji terenów zdegradowanych. Realizacja inwestycji mieszkaniowych na dużych działkach (od 1000 do 3000m² w obszarach zalesionych) z minimalną powierzchnią biologicznie czynną = 70%, na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczalna funkcja usług produkcyjnych w terenach nie stwarzających kolizji z funkcją podstawową." oraz "obszary trwałych użytków zielonych i wód płynących (tworzące system lokalnych korytarzy ekologicznych) – do zachowania jako tereny otwarte w ekstensywnym użytkowaniu, z możliwością realizacji obiektów "małej retencji" zbilansowanych z zasobami zlewni, z dopuszczeniem penetracji turystycznej i rekreacji, wynikającej z chłonności terenu oraz odporności terenu na antropopresję."

Według części opisowej studium, wśród najważniejszych zadań ustalonych dla strefy intensywnej urbanizacji metropolii białostockiej, wymieniono m.in. ochronę wartościowych przyrodniczo terenów, tworzących system lokalnych korytarzy ekologicznych, przed zainwestowaniem (vide: studium - punkt III. Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy J., podpunkt 11. Synteza ustaleń projektu zmiany studium Uzasadnienie przyjętych rozwiązań / Struktura funkcjonalnoprzestrzenna). Z kolei w opisowej części studium poświęconej omówieniu koncepcji struktury przyrodniczej wskazano, że ustala się zachowanie podstawowych elementów systemu przyrodniczego gminy, który tworzą ekologiczne ciągi dolin rzecznych w powiązaniu z lasami, ochronę i wzbogacanie walorów ekologicznych i wartości użytkowych oraz ich racjonalne wykorzystanie w rozwoju gminy, przy zapewnieniu sprawnego funkcjonowania całego systemu przyrodniczego w powiązaniu z systemem wojewódzkim i krajowym. W tej części studium, odnoszącej się do sieci dolin rzecznych, wskazano, że na system przyrodniczy gminy składa się m.in. dolina rzeki H., będąca częścią wielkoprzestrzennego elementu systemu przyrodniczego o znaczeniu regionalnym i funkcjach: ekologicznej, bioklimatycznej, krajobrazowej, gospodarczej i rekreacyjnej. Jako podstawowe kierunki zagospodarowania dolin rzecznych, w studium przyjęto zachowanie funkcji i walorów środowiska przyrodniczego, zgodnie z obowiązującymi przepisami o ochronie środowiska i ochronie przyrody, a także ochronę przed zainwestowaniem. W celu realizacji ww. kierunków ustalono zasady zagospodarowania, wśród których wymieniono zakaz wykonywania prac ziemnych naruszających rzeźbę terenu i układ stosunków wodnych. Ponadto w końcowej, omawianej części studium, ustalono wyłączenie z zabudowy m.in. rozlewisk rzek i cieków, a także utrzymanie dominującej funkcji przyrodniczej z utrzymaniem użytków zielonych na terenach dolin rzek i cieków z zakazem zabudowy i zmiany użytkowania terenu oraz zakazem zmiany stosunków wodnych (vide: studium - punkt III Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy J., podpunkt 1. Cele i zadania polityki przestrzennej gminy / Środowisko przyrodnicze). W końcowej części Studium wskazano także, że tereny położone w otoczeniu cieków oraz wszystkie inne tereny podmokłe, ze względu na niekorzystne warunki wodno-gruntowe, ale również ze względu na ważną rolę tych terenów w funkcjonowaniu środowiska, nie nadają się do zabudowy i nie powinny być zabudowywane (vide: Studium, punkt III. Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy J., podpunkt 11. Synteza ustaleń projektu zmiany studium Uzasadnienie przyjętych rozwiązań). Jako zaś generalne zasady przekształceń obowiązujące na całym obszarze gminy przyjęto m.in. wielofunkcyjny, zrównoważony rozwój zainwestowania z wyposażeniem w infrastrukturę społeczną, w sieci infrastruktury technicznej, z obsługą komunikacyjną oraz ochronę walorów przyrodniczo-krajobrazowych (vide: Studium - punkt III. Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy J., podpunkt 1. Cele i zadania polityki przestrzennej gminy / Kierunki przekształceń struktury funkcjonalno-przestrzennej / Strefy polityki przestrzennej).

Porównując ww. zapisy studium oraz odnoszącą się do nich część graficzną, (która po powiększeniu daje obraz korelacji z ww. ustaleniami części opisowej) z zapisami zaskarżonej uchwały dotyczącymi przeznaczenia działek stanowiących własność skarżącego, Sąd doszedł do wniosku, że pozostają one w pełnej zgodności.

Przede wszystkim, według części graficznej planu miejscowego, działki te położone są po części na obszarze oznaczonym symbolem 3.24MN przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (według § 52 ust. 1 ww. uchwały) oraz po części na terenie oznaczonym symbolem 5.1ZP,Ws przeznaczonym pod zieleń urządzoną w dolinie dopływu rzeki H. (według § 57 ust. 1 ww. uchwały). Obszar oznaczony symbolem 5.1ZP,Ws zakreślono wzdłuż obu brzegów cieku rzeki H. Części działek podlegające oznaczeniu tym symbolem przylegają bezpośrednio do rzeki. Zgodnie z § 57 ust. 2 ww. uchwały zagospodarowanie tego terenu, należy kształtować zgodnie z ustaleniami ogólnymi zawartymi w dziale II uchwały oraz według następujących zasad:

1) teren należy zagospodarować jako jedno zamierzenie inwestycyjne;

2) zieleń urządzoną należy kształtować w powiązaniu z zielenią seminaturalną na terenie o symbolu 5.2Zn,Ws, z dbałością o rodzimy skład gatunkowy wprowadzanej roślinności;

3) w zagospodarowaniu terenu należy uwzględnić przebiegającą wzdłuż rzeki ścieżkę rekreacyjną o nawierzchni gruntowej (piasek, żwir, drobny zagęszczony tłuczeń) oraz miejsce na ognisko, które należy wzbogacić elementami małej architektury: ławki, zadaszone stoły z siedziskami itp., realizowane wyłącznie z materiałów naturalnych (kamień, drewno) oraz miejsca na ogniska;

4) wprowadza się obowiązek zapewnienia drożności przepływu wody;

5) istniejące stawy przeznacza się do zachowania jako elementy wzbogacające krajobraz, dopuszcza się realizację nowych stawów i rozlewisk.

Zgodnie zaś z przepisami działu II uchwały, wiodącą funkcją obszaru objętego planem jest zabudowa mieszkaniowa oraz zieleń seminaturalna i urządzona (§ 5 ust. 1 uchwały), natomiast w ramach ochrony lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych wyłącza się z terenów zabudowy i obejmuje ochroną m.in. doliny dopływów rzeki Horodnianki, stanowiące podstawowy układ przyrodniczy obszaru objętego planem, pełniące ważną rolę hydrologiczną i biologiczną oraz tereny podmokłe i zabagnione oraz naturalne oczka wodne (§ 13 ust. 2 pkt 2 lit. a. i b. tej uchwały). Na tych terenach wyłączonych z zabudowy wprowadza się także obowiązek zachowania istniejących terenów dolinnych i podmokłych z naturalnymi siedliskami roślinności, jako elementów przestrzennych obszarów wchodzących w skład systemu przyrodniczego oraz utrzymania roślinności łąk i szuwarów przy ciekach i zbiornikach oraz lokalnych obniżeniach terenu (§ 13 ust. 4 pkt 1 lit. a. i b. uchwały), a także wprowadza się zakaz usuwania zadrzewień i zakrzewień wzdłuż cieków wodnych, podnoszenia rzędnej terenu, w celu ochrony terenów podmokłych, za wyjątkiem lokalnych podsypań związanych z realizacją ścieżek rekreacyjnych, a także zakaz zmiany stosunków wodnych, z wyjątkiem działań związanych z małą retencją wodną (§ 13 ust. 4 pkt. 2 lit. a., b. i f. uchwały). Ponadto na terenach tych należy dążyć do renaturalizacji przyrodniczej brzegów wód cieków, kanałów i zbiorników powierzchniowych na potrzeby małej retencji (§ 13 ust. 4 pkt 3 uchwały).

W obu aktach zatem przewidziano analogiczne, dwurodzajowe przeznaczenie obszaru, na którym położone są działki skarżącego. W ustaleniach Studium wskazano wprost na wykluczenie zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki Horodnianki oraz wskazano na konieczność zachowania w tym miejscu naturalnych ciągów przyrodniczych. Ustalenia planu miejscowego doprecyzowały te ustalenia, wskazały na dopuszczalny sposób zagospodarowania tych terenów, z jednoznacznym wyłączeniem ich spod zabudowy. Analiza załączników graficznych obu dokumentów, nie budzi wątpliwości, że w obu przypadkach mowa jest o tym samym obszarze, graniczącym od strony południowej z rzeką H. Powyższe oznacza, że obszar o symbolu 3.24MN w planie miejscowym odpowiada terenom wielofunkcyjnego rozwoju ze Studium, zaś obszar oznaczony w planie miejscowym symbolem 5.1ZP,Ws odpowiada temu oznaczonemu w Studium jako obszary trwałych użytków zielonych - elementy ciągów przyrodniczych.

Sąd nie dopatrzył się zatem niezgodności spornej części planu ze Studium, bowiem w obu aktach przewidziano analogiczne przeznaczenie obszaru, na którym usytuowane są działki skarżącego. Skoro zatem w omawianym zakresie, nie istnieje niezgodność zapisów planu miejscowego z zapisami Studium, to, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Wobec powyższego, w następnej kolejności rozważyć należało, czy wskutek uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego, doszło - zgodnie z zarzutami skarżącego, do przekroczenia władztwa planistycznego gminy oraz naruszenia prawa własności skarżącego.

W tym zakresie wskazać należy, że wykazanie naruszenia interesu prawnego lub prawa, dającego stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej, nie oznacza automatycznego uwzględnienia, wniesionej przez nią skargi. Aby tak się stało, musi zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego skarżącego wiązane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 796/12, CBOSA). W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględnienie skargi nastąpi wówczas, gdy dojdzie do takiego naruszenia przepisów, które przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego gminy, stanowiącego jej kompetencję do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono, według art. 4 ust. 1 u.p.z.p. samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.

Koncepcja władztwa planistycznego oznacza przy tym, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów, w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny (np. w niniejszej sprawie poprzez pozbawienie strony możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami), co nie musi jednocześnie oznaczać nadużycia władztwa planistycznego. Prawo własności jest co prawda najsilniejszym prawem podmiotowym, chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych, a ponadto znajdującym także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), jednakże nie ma ono charakteru absolutnego i bezwzględnego. Jego ograniczenie dopuszczone zostało w Konstytucji RP, która w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem wyrażonej tam zasady proporcjonalności, którą zdefiniować można jako zakaz nadmiernej - w stosunku do chronionej wartości - ingerencji w sferę praw i wolności. Ingerencja ta musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dla których ustanawia się, w formie przepisów ustawowych, określone ograniczenia. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, do celów tych należą: konieczność w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Co istotne, ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wprowadzają przepisy szeregu ustaw. Jedną z nich jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 183/05, CBOSA.), a w szczególności jej art. 6 ust. 1, wedle którego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Spójny z tą regulacją pozostaje również art. 140 kodeksu cywilnego, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W świetle powyższego, mając na uwadze cytowany wyżej art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzić należy, że ograniczenia wykonywania prawa własności, wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są prawnie dopuszczalne. Akt ten, ustalając możliwość lub zakazy prawa zabudowy danej nieruchomości, zawiera ograniczenia we władztwie nad gruntem, określa przez to granice interesu prawnego danej jednostki i wyznacza jej zakres możliwości korzystania z gruntu. Jeszcze raz należy przy tym podkreślić, że ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego.

W ocenie Sądu, Gmina J. zasady proporcjonalności nie przekroczyła. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała we wskazanej części, ingerowała w prawo własności skarżącego w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego. Z treści skargi wynika, że skarżący oczekiwał w postanowieniach planu miejscowego identycznych zapisów jak te, które uzyskał w treści udzielonego mu pozwolenia na budowę, opartego na wydanej na jego rzecz decyzji, ustalającej warunki zabudowy na przedmiotowych działkach. Tymczasem zapisy planu miejscowego ograniczyły mu możliwości zabudowy tych działek, ustanawiając zakaz prowadzenia inwestycji budowlanych w dolinie cieku rzeki Horodnianki, z którą obie działki graniczą. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie działek przed uchwaleniem planu miejscowego było takie samo, jak po jego uchwaleniu. Były i są to działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod tereny trwałych użytków zielonych wzdłuż cieku wodnego rzeki H. W związku z uchwaleniem planu miejscowego nastąpiło jedynie doprecyzowanie sposobu zagospodarowania terenu położonego najbliżej rzeki, czego pokłosiem było ustalenie dopuszczalnej linii zabudowy od strony rzeki.

W ocenie Sądu, w niniejszej spawie nie doszło do nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego. Sposób jego wykonywania został ograniczony z poszanowaniem wyżej opisanej zasady proporcjonalności, tj. na rzecz zachowania naturalnego środowiska doliny rzeki H., który to cel, już na etapie uchwalania studium, był priorytetowym dla omawianego obszaru. Do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności - co istotne - właścicieli wszystkich działek przylegających do cieku wodnego rzeki H., doszło zatem przez wzgląd na ochronę środowiska i w interesie publicznym. Powyższe oznacza, że zakwestionowane zapisy planu miejscowego, pomimo, że nie odpowiadają planowanemu zamierzeniu inwestycyjnemu skarżącego, mieszczą się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w niniejszej sprawie zgodnie z prawem i nie było wynikiem nadużycia uprawnień przysługujących gminie.

Z drugiej strony należy podkreślić, że stwierdzenie w takiej sytuacji nieważności zaskarżonej części planu miejscowego, tylko dlatego, że skarżący nie może zrealizować zamierzenia inwestycyjnego, objętego udzielonym mu wcześniej pozwoleniem na budowę, które wskutek jego niewykonania przez skarżącego, wygasło, stanowiłoby nadmierną ingerencję we władztwo planistyczne gminy. Pamiętać przy tym należy, że gmina realizując politykę przestrzenną ma obowiązek przy uchwalaniu planu miejscowego uwzględnić nie tylko kwestie wynikające z ochrony prawa własności, ale też inne wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska lub potrzeby interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1730/15, CBOSA).

W tym też zakresie należy zauważyć, że jeżeli skarżący uzyskał wcześniej ostateczne pozwolenie na budowę, to w chwili jego obowiązywania, korzystał z ochrony przewidzianej w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Wymieniony przepis wyłącza możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo jej sprzeczności z planem miejscowym w sytuacji, gdy inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Artykuł 65 ust. 2 u.p.z.p. wyznacza więc zakres ochrony praw nabytych, koniecznej dla zapewnienia pewności obrotu prawnego. Z woli ustawodawcy takiej ochrony nie udzielono podmiotom, które uzyskały tylko same decyzje o warunkach zabudowy, podlegające wygaszeniu w razie niezgodności z ustaleniami planu (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W orzecznictwie trafnie zauważono, że tego rodzaju rozwiązanie ustawowe zapewnia należytą równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczenia do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym planem miejscowym oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1370/15, CBOSA). Okoliczność zaś braku rozpoczęcia inwestycji objętej pozwoleniem na budowę przez skarżącego, przed terminem jego wygaśnięcia, nie może obciążać organu planistycznego, bowiem organ, nie ponosi odpowiedzialności za przyczyny, z powodu których nie doszło do rozpoczęcia inwestycji.

Jednocześnie, mając na uwadze pozostałe podniesione przez skarżącego zarzuty, należy wyjaśnić, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala prymat ustaleń planu miejscowego, będącego źródłem prawa, przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brzmienie art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopiero wówczas, gdy brak jest planu miejscowego. Dlatego też, określając w planie miejscowym wymagania ładu przestrzennego, organ planistyczny nie jest związany ustaleniami zawartymi w wydanych wcześniej decyzjach o warunkach zabudowy, co jednoznacznie wynika z treści powołanego wyżej art. 65 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenia tych decyzji nie wyznaczają ram w jakich ma być kształtowany ład przestrzenny. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy organ gminy nie dysponuje bowiem władztwem planistycznym, wydając decyzję wyłącznie w oparciu o przesłanki ustawowe (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. Akt II SA/Gd 471/17, CBOSA)

Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem interesu podmiotu skarżącego, ale w granicach władztwa planistycznego, nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi.

Końcowo należy podkreślić, że sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności (celowości) przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz zachowania procedury planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10, CBOSA oraz z dnia 23 czerwca 2010 r. – sygn. akt II OSK 834/10, CBOSA).

W tym stanie rzeczy, Sąd nie stwierdził naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.