Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2277/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 147 par. 1, art. 151, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 140, art. 143
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 20, art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA del. Anna Żak /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 238/12 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego fragment gminy P. w rejonie miejscowości R. i G. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie sygn.akt II SA/Gd 238/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego fragment gminy P. w rejonie miejscowości R. i G..

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, A. K. w skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 5 Konstytucji RP polegające na braku zapewnienia ochrony środowiska oraz naruszeniu zasady zrównoważonego rozwoju. W uzasadnieniu wskazała, że przedmiotowy plan umożliwi budowę Elektrowni [...], która spowoduje poważne straty i degradację środowiska naturalnego. Z przedstawionych przez inwestora dokumentów – raportu oddziaływania na środowisko i ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że może dojść zmiany ustroju wód gruntowych, podwyższenia temperatury w rzece [...] i pojawienia się bakterii, zmniejszenia nasłonecznienia oraz zwiększenia występowania metali ciężkich. Skarżąca podniosła także, iż jest w trakcie realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich w oparciu o środki unijne na agroturystykę. W związku z planowaną inwestycją narażona jest na utratę korzyści, jak również wszystkich środków, które zainwestowała. Budowa elektrowni wpłynie na stan zdrowotny hodowanej przez skarżącą trzody chlewnej i pogłowia bydła oraz obniży się jakość i ilość płodów rolnych. Z powodu działania elektrowni spadnie wartość należących do skarżącej gruntów rolnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie ze względu na brak zarzutu przekroczenia uprawnień władztwa planistycznego, jak również brak wykazania przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnień w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu. Organ stwierdził, że przywołane przez skarżącą dokumenty dotyczące oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie stanowią materiałów planistycznych lecz stanowią dokumentację odrębnych postępowań administracyjnych. Plan nie odnosi się do konkretnych technologii i funkcji obiektów, a jedynie decyduje o przeznaczeniu terenu i sposobach jego zagospodarowania.

W piśmie z 22 maja 2012 r. skarżąca wyjaśniła, że umożliwienie realizacji inwestycji przewidzianej planem skutkować będzie naruszeniem jej praw związanych z własnością nieruchomości, położonych w rejonie oddziaływania inwestycji realizowanej na podstawie planu, ze względu na niewielką odległość do terenów objętych planem. Skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielką nieruchomości położonych w L. [...], gmina P. - to jest działek nr [...]. Nieruchomości skarżącej, w jej ocenie, położone są w rejonie, na który oddziaływanie inwestycji przewidzianych w planie, skutkować będzie niemożnością dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżącej, zmiana przeznaczenia terenów objętych planem umożliwia realizację inwestycji o znacznym stopniu uciążliwości i przenoszącej swe oddziaływanie na znacznie bardziej rozlegle tereny niż te objęte planem. Prowadząc gospodarstwo rolne w pobliżu terenów objętych planem, skarżąca przestanie być producentem atrakcyjnym dla odbiorców płodów rolnych. Pogorszy się także jakość jej życia. W piśmie złożonym w dniu 13 marca 2013 r. skarżąca wskazała, że oddziaływanie ponadnormatywne może przekroczyć teren objęty planem. Nadto podniosła zarzuty dotyczące niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, polegające na naruszeniu przepisów art. 33 i art. 118 ustawy o ochronie przyrody.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał na wstępie, że w toku procedury planistycznej skarżąca wniosła uwagę dotyczącą obaw o skutki funkcjonowania elektrowni takie jak zanieczyszczenie środowiska. Uwaga ta nie została uwzględniona.

Przechodząc od badania legitymacji skargowej skarżącej, w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym , Sąd stwierdził, że skarżąca w toku postępowania nie wykazała, aby zakwestionowana przez nią uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Tym samym nie ma ona legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd wskazał, że skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości położonych w L. [...], gmina P. - to jest działek nr [...], które znajdują się poza terenem objętym opracowaniem zaskarżonej uchwały. Położenie tych działek w stosunku do ternu objętego uchwałą z dnia 20 kwietnia 2011 r. przedstawia mapa poglądowa dołączona do pisma organu z dnia 26 czerwca 2012 r. (k. 145 akt). Z mapy tej wynika, że działki skarżącej nie sąsiadują bezpośrednio z obszarem planu lecz położone są w znacznej odległości od tego terenu. Na rozprawie z dniu 24 kwietnia 2013r. pełnomocnik organu stwierdził, że odległość nieruchomości skarżącej od granicy planu wynosi około 3 km.

W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała wpłynęła na jej własną, indywidualną sytuację prawną ani też, aby kwestionowana uchwała doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień albo nałożenia na nią pewnych obowiązków. Sąd nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej dotyczącymi obaw o wzrost zanieczyszczeń środowiska, pojawianie się bakterii w [...] na skutek podwyższenia temperatury tej rzeki, czy też zmniejszenia nasłonecznienia oraz zwiększenia występowania metali ciężkich. To samo dotyczy spodziewanego przez skarżącą spadku wartości jej nieruchomości z powodu wybudowania elektrowni. Podane przez skarżącą, zarówno w skardze, jak i kolejnych pismach, okoliczności, świadczą wyłącznie o interesie faktycznym skarżącej. Sąd wskazał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia postępowanie w sprawie realizacji inwestycji, którą dopuszcza skarżony plan, a jedynie ustalenia tegoż planu. Stąd też nie może odnieść skutku powoływanie się na dokumenty dotyczące oceny oddziaływania na środowisko konkretnej inwestycji oraz parametry techniczne tejże inwestycji. Podkreślić przy tym należy, że w zaskarżonej uchwale w § 5 określono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, z których wynika między innymi, że wszelkie zmiany stosunków wodno-gruntowych, towarzyszące realizacji zapisów planu nie mogą trwale, negatywnie oddziaływać na tereny sąsiednie.

W ocenie Sądu podane przez skarżącą okoliczności nie legitymują jej do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto nie mogą odnieść skutku argumenty odnoszące się skutków zaskarżonej uchwały dla całej społeczności, takie jak pogorszenie się jakości życia okolicznych mieszkańców i właścicieli nieruchomości, dlatego że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do wniesienia skargi opartej na interesie ogółu czyli interesie publicznym. W konsekwencji skarżąca nie wykazała aby zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie.

W skardze kasacyjnej A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

– art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że skarżącej nie przysługiwała legitymacja skargowa do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z uwagi na brak interesu prawnego;

– art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez brak ustalenia, że skarżącej przysługuje interes prawny wynikający z prawa własności nieruchomości położonej wprawdzie poza terenem objętym planem miejscowym, lecz z uwagi na charakter inwestycji przewidzianej w planie oraz rodzaj działalności prowadzonej przez skarżącą, odległość 3 km nie powinna mieć znaczenia, w sytuacji gdy zapisy planu ograniczają skarżącej możliwość prowadzenia działalności rolniczej i agroturystycznej;

– art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę z urzędu wszystkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów mających zastosowanie w sprawie, co doprowadziło do uznania, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały – w szczególności ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Kodeksu cywilnego i Konstytucji RP w zakresie prawa własności;

– art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Dodatkowo skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 140 w zw. z art. 143 Kc, a także art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przyjęcie, że przepisy te nie stanowią podstawy do wywodzenia z nich interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. wskazano:

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podniesiono powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa, że Sąd pierwszej instancji powinien był najpierw ocenić, czy skarżąca posiada interes prawny, a w drugim etapie ustalić, czy przedmiotowa uchwała narusza jej interes prawny w sposób oczywisty i bezpośredni. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wywody Sądu dotyczą tylko drugiego etapu, a nadto ograniczają się do samej konkluzji, bez wyjaśnienia, w jaki sposób Sąd doszedł to takich a nie innych wniosków. Stwierdzono się na wyroki NSA w sprawach II OSK 805/10 oraz II OSK 1225/06, podniesiono, że Sąd powinien zbadać istnienie interesu prawnego skarżącej nawet wtedy, gdy skarżąca nie wyartykułowała go w sposób bezpośredni i nie przywołała konkretnej podstawy prawnej, także wówczas gdy była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyjaśnienia skarżącej, która podała, że prowadzi gospodarstwo agroturystyczne i korzysta ze środków unijnych na ten cel, a realizacja ustaleń planu miejscowego spowoduje utratę korzyści, jakie aktualnie uzyskuje z prowadzonej działalności, a także zainwestowanych środków – umożliwiały bowiem uznanie jej interesu prawnego. Skarżąca podkreśliła, że jakkolwiek jej nieruchomość znajduje się poza obszarem objętym planem miejscowym, to jednak ogromna skala i zasięg planowanego przedsięwzięcia, jakim jest elektrownia konwencjonalna o mocy 2000 MW, w kontekście działalności przez nią prowadzonej , przesądza o istnieniu po jej stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Na poparcie tego stanowiska przywołano wyrok NSA w sprawie II OSK 522/10.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej przewidziane w art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyłączenie stosowania jej przepisów do działalności wytwórczej w rolnictwie i świadczonych przez rolników usług związanych z pobytem turystów, nie może prowadzić do wniosku, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 2 tej ustawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśniono, że zakres ustaleń faktycznych Sądu był w niniejszej sprawie zawężony do ustalenia, czy istnieją indywidualne prawa i obowiązki skarżącej wynikające z przepisów prawa. Zarówno z uzasadnienia skargi, jak i z okoliczności sprawy wynikało, że skarżącej przysługuje prawo własności nieruchomości, na którą zapisy planu miejscowego będą oddziaływać, a przewidziane przedsięwzięcie zasadniczo zmieni przeznaczenie tej nieruchomości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono pominięcie w treści uzasadnienia kwestii prowadzonej przez skarżącą działalności w zakresie agroturystki. Kwestie związane z wykazywanym przez skarżącą ograniczeniem możliwości prowadzenia działalności gospodarczej pojawiają się tylko w części historycznej uzasadnienia. Można jedynie domyślać się, że rozważaniach kwestii tych dotyczy stwierdzenie, że podane przez skarżącą okoliczności świadczą wyłącznie o interesie faktycznym. Taki poziom uzasadnienia jest zdaniem skarżącej nie do przyjęcia, ponieważ uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania Sądu.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej ponownie powołał się na wyrok NSA w sprawie II OSK 1225/06, na potwierdzenie zarzutu, że kwestia istnienia legitymacji skargowej powinna być brana pod uwagę przez Sąd z urzędu.

Zdaniem skarżącej konsekwencją ww. naruszeń było pominiecie w świetle art. 134 p.p.s.a. kolejnych zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego przywołanych w skardze i jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a, w sytuacji gdy prawidłowe rozstrzygnięcie powinno polegać na stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 140 w zw. z at. 143 Kc podniesiono, że plan miejscowy, pomimo że nieruchomość skarżącej nie leży w jego obrębie, wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej, kształtując sposób wykonywania prawa własności. W tym kontekście przywołano wyroki NSA w sprawach II OSK 900/09 oraz II OSK 1675/09, a także wyrok WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 493/12, aczkolwiek nie podzielono wyrażonego w nich poglądu, że granice interesu prawnego wyznaczone są prawem własności działek bezpośrednio sąsiadujących z obszarem objętym planem. Sformułowanie to pozostaje bowiem w sprzeczności z treścią art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podczas gdy przy zaplanowaniu osiedla domów jednorodzinnych odległość 3 km będzie eliminowała właściciela takiej nieruchomości z kręgu osób uprawnionych do zaskarżenia planu miejscowego, to już planowanie spalarni odpadów czy elektrowni konwencjonalnej powinno znacznie rozszerzać pojęcie "sąsiedztwa nieruchomości" i skutkować wnikliwym badaniem zakresu wpływów planu na nieruchomości niegraniczące bezpośrednio z terenem nim objętym. W niniejszej sprawie budowa elektrowni konwencjonalnej wpłynie zdaniem skarżącej na atrakcyjność prowadzonego gospodarstwa agroturystycznego. Potencjalni klienci nie będą bowiem zainteresowani wypoczynkiem pod kominami elektrowni węglowej. Przewidziane w planie chłodnie kominowe do wysokości 200 m będą bowiem widoczne z nieruchomości skarżącej. Ponadto elektrownia będzie źródłem emisji zanieczyszczeń i hałasów.

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji RP skarżąca podniosła, że działalność agroturystyczna wykonywana przez osobę nie będącą rolnikiem podlega w pełnym zakresie regulacji ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. Oznacza to, że taka działalność jest działalnością gospodarczą. W konsekwencji ograniczenie w planie miejscowym możliwości prowadzenia konstytucyjnie chronionej działalności gospodarczej uzasadnia uznanie interesu prawnego takiego podmiotu, nawet jeśli nie jest właścicielem nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej, na wstępie wskazać należy, że zostały one w jej treści podzielone na dwie grupy, mianowicie na zarzuty naruszenia przepisów postępowania i zarzuty materialnoprawne, przy czym wśród zarzutów procesowych błędnie wymieniono naruszenie art. 101 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako "usg". Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem.

W konsekwencji zarzut naruszenia tego przepisu powinien być rozpatrywany w kontekście art. 140 w zw. z art. 143 Kodeksu cywilnego, a także art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r., nr 220, poz 1447 ze zm.), dalej "usdg", z których to przepisów skarżąca wywodzi swój interes prawny (por. wyroki NSA: z dnia 27 października 2009r., I OSK 628/09; z dnia 4 marca 2009r., I OSK 1157/09; z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. I OSK 677/11 wszystkie publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl, por. także: A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s. 135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89).

W rzeczywistości więc zarzuty dotyczące przepisów postępowania koncentrują się wokół naruszenia art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Te zarzuty należy rozważyć w pierwszej kolejności, ponieważ ocena poprawności stosowania przepisów prawa materialnego może być dokonana tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu przed sądem odwoławczym nie zostaną stwierdzone uchybienia w zakresie zarzutów proceduralnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego , Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób który pozwalałby uznać, że doszło do uchybienia w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aczkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest rzeczywiście dość lakoniczne, to Sąd pierwszej instancji przedstawił argumentację wskazującą na przesłanki oddalenia skargi. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania skarżącej, stan faktyczny i prawny sprawy, oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że stanowisko Sądu w tej sprawie jest odmienne od przedstawionego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić trzeba, że co prawda sąd orzekając w granicach danej sprawy nie jest związany wnioskami i zarzutami podnoszonymi przez strony, jednakże nie można uczynić skutecznego zarzutu kasacyjnego powołując się na naruszenie tego przepisu twierdząc, że sąd powinien był samodzielnie rozważyć wszelkie możliwe aspekty rozpoznawanej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 1234/12 pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl)). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na to, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, to przede wszystkim osoba wnosząca skargę w trybie art.101 ust.1 u.s.g. powinna wykazać okoliczności przemawiające za naruszeniem jej interesu prawnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd badał legitymację prawną skarżącej w tej sprawie w oparciu o art.101 ust.1 u.s.g. mając na uwadze wskazane przez nią okoliczności i choć jak wyżej to zauważono, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest dość lakoniczne, ponieważ Sąd stwierdził odnosząc się do kwestii prowadzenia przez nią gospodarstwa agroturystycznego, że podnoszone przez skarżącą zarówno w skardze jak i kolejnych pismach okoliczności świadczą wyłącznie o interesie faktycznym skarżącej, to jednak wynika z tego, że okoliczności te brał pod uwagę i w konsekwencji doszedł do prawidłowych wniosków.

Z tych względów zarzut naruszenia art.134§ 1 p.p.s.a. nie mógł być uznany za uzasadniony.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w kontekście zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 usg poprzez odmowę uznania legitymacji skargowej wynikającej z art. 140 w zw. z art. 143 Kc, a także art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 usdg, wskazać należy, że art. 101 ust. 1 usg legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym kwestionującym legalność zaskarżonego aktu w trybie art. 101 ust. 1 usg spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w ww. trybie musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 roku, nr 7, poz. 114). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. OSK 1563/04, z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. II OSK 1127/05). O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 usg przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 618/11; z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I OSK 715/05). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Jak wynika z akt sprawy, nieruchomości skarżącej nie sąsiadują bezpośrednio z terenem objętym zaskarżoną uchwałą. Jest ona współwłaścicielką działek położonych w dość znacznej odległości od tego tj około 3 km od tego obszaru.

Zaskarżając zatem przedmiotową uchwałę, skarżąca zakwestionowała przyjęte w planie miejscowym zapisy dotyczące terenu obejmującego nieruchomości, do których nie ma tytułu prawnego. Taka sytuacja, co słusznie podkreśla się w skardze kasacyjnej, oczywiście nie pozbawia jej automatycznie możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w art.101 ust.1 usg.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest ugruntowany pogląd, że w postępowaniu planistycznym interes prawny, znajdujący ochronę w art. 140 Kc, ma niewątpliwie właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym planem. Jednocześnie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, na który powołuje się także autor skargi kasacyjnej, zgodnie z którym nie można wykluczyć legitymacji skargowej każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono plan miejscowy. Konieczne jest bowiem staranne zbadanie każdego indywidualnego przypadku dla oceny skargi na plan miejscowy.

W konsekwencji uznać należy legitymację skargową właściciela nieruchomości nie objętej wprawdzie granicami planu miejscowego, ale nieruchomości sąsiedniej, na którą będzie oddziaływała inwestycja planowana na działce objętej planem (por. wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1780/10; z dnia 7 maja 2008 r. sygn. II OSK 84/08; z dnia 13 października 2003 r. sygn. IV SA 456-458/02).

W świetle powyższego pojęcie nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości objętej planem, na której planowana jest realizacja inwestycji może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości. Przymiot strony będzie przysługiwał także innym osobom jeżeli planowany obiekt będzie miał wpływ na prawnie chronione interesy tych osób. Takiej sytuacji nie ma jednak w tej sprawie.

Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia interesu prawnego skarżącej w tym, że planowana w zaskarżonej uchwale inwestycja, tj. elektrownia konwencjonalna, oddziaływać będzie bezpośrednio na prawo własności skarżącej naruszając jej uprawnienia wynikające z art. 140 w zw. z art. 143 Kc. Dodatkowo podnosi zarzut naruszenia wolności działalności gospodarczej zagwarantowanej w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 usdg. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca wskazała, że prowadzi gospodarstwo agroturystyczne, a realizacja elektrowni wpłynie ujemnie na jego atrakcyjność dla potencjalnych turystów, elektrownia będzie ponadto źródłem emisji zanieczyszczeń i hałasów.

Przywołane powyżej przepisy Kodeksu cywilnego, Konstytucji oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej statuują prawo skarżącej do korzystania z jej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa i gwarantują jej prawo do prowadzenia wybranej przez siebie działalności gospodarczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia te nie zostały ograniczone ustaleniami zaskarżonej uchwały. Skarżąca nadal będzie miała prawo do dalszego prowadzenia działalności rolniczej i agroturystycznej. Skarżąca nie wskazuje żadnej okoliczności natury prawnej dotyczącej wpływu zaskarżonej uchwały na regulowany przez obowiązujące prawo sposób zagospodarowania jej nieruchomości i prowadzoną przez nią działalność agroturystyczną.

Nie ulega oczywiście wątpliwości, że elektrownia konwencjonalna, która jest przewidziana w zaskarżonej uchwale ( "Elektrownia [...]" ) będzie źródłem emisji zanieczyszczeń powietrza oraz źródłem hałasu. Z akt sprawy wynika jednak (Prognoza oddziaływania na środowisko), że przy uwzględnieniu wszystkich możliwych źródeł hałasu (procesy technologiczne, transport i.t.p.) oddziaływanie aukustyczne "Elektrowni [...]" nie będzie powodować ponad normatywnej immisji hałasu na terenach zwartej zabudowy wsi R. tj wsi położonej bezpośrednio przy granicy terenu objętego planem. Tym bardziej zatem nie będzie oddziaływać w tym zakresie na nieruchomości skarżącej. Przeprowadzone analizy wskazują także, że planowana elektrownia nie spowoduje przekroczeń normatywnych stężeń zanieczyszczeń w powietrzu, a ich zawartości utrzymywać się będą znacznie poniżej poziomów dopuszczalnych – zarówno w zakresie zanieczyszczeń podstawowych jak i metali ciężkich. Tak więc przy prawidłowej pracy planowanego obiektu nie wpłynie on na pogorszenie warunków życia skarżącej.

Ustalenia planu wpłynął natomiast znacząco na krajobraz, którego przemiany mogą być subiektywnie postrzegane, jako pogorszenie warunków życia i wypoczynku okolicznych mieszkańców, na co zwraca uwagę skarżąca. Okoliczności te aczkolwiek bardzo istotne dla skarżącej, nie są jednak natury prawnej, lecz faktycznej, dlatego nie mogą być uznane za świadczące o naruszeniu jej interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę.

Podnoszone przez skarżącą kwestie związane ze spadkiem atrakcyjności jej gospodarstwa agroturystycznego dla potencjalnych turystów, nie mieszczą się w pojęciu interesu prawnego, bowiem jako takie nie dotyczą praw i obowiązków. Kwestie ekonomiczne związane są bowiem z interesem faktycznym, który nie podlega ochronie w świetle art. 101 ust. 1 usg i nie uzasadniają legitymacji skargowej opartej na tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 739/12).

Nie ulega również wątpliwości, co podkreśla się w skardze kasacyjnej, że ustalenia planu dotyczą elektrowni węglowej o dużej mocy, a więc inwestycji o dużym rozmiarze i oddziaływaniu. Jednak ustalenia te nie ingerują bezpośrednio w sposób wykonywania praw rzeczowych przysługujących skarżącej. Należy podzielić wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1675/09, pogląd, zgodnie z którym "może zaistnieć sytuacja, w której przeznaczenie określonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie miało wpływ na możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej tym planem. Nieruchomość objęta planem może zostać przeznaczona pod tego rodzaju inwestycje, których realizacja uniemożliwi lub ograniczy możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej planem w jej dotychczasowy sposób. Zaistnienie takiej sytuacji należy jednak wykazać w sposób nie budzący wątpliwości".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Działki skarżącej znajdują się w odległości około 3 km od obszaru objętego planem miejscowym, w zupełnie innej miejscowości (wsi). Odległość jest więc znaczna, nawet biorąc pod uwagę skalę planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, ani nawet nie uprawdopodobniła, że przy takiej odległości od obszaru objętego planem, jej działki znajdą się pod wpływem hałasu i immisji pochodzących z przedmiotowej elektrowni. Nie ma zatem dowodu naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na indywidualną sytuację prawną skarżącej. Sam fakt sąsiedztwa – i to bardzo pośredniego – z terenami przeznaczonymi pod elektrownię konwencjonalną nie oznacza, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej chroniony konkretną normą prawa materialnego.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że skarżąca nie posiada legitymacji skargowej w oparciu o art.101 ust.1 u.s.g. do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Z tych też powodów nie można uznać , że w sprawie doszło do naruszenia art.151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.