Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5166/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 113 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych [...] oraz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2928/15 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od [...] na rzecz [...] 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz [...] 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2928/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji: uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. (pkt 1) oraz zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Pismem z dnia 22 lipca 2014 r. [...] (dalej: [...] lub skarżąca) zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE lub organ) o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. (dalej także: decyzja zmieniająca) zmieniającej "Ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci TP, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych" (dalej: Oferta SOR) - w zakresie wyjaśnienia, jak należy rozumieć pojęcie jednego zdarzenia, o którym mowa w ust. 8 Części I Ogólnej, Rozdziale 1, pkt 1.9.3 Oferty SOR. Przedmiotem decyzji była zmiana Oferty SOR w zakresie postanowień dotyczących awarii, zasad odpowiedzialności oraz kar umownych.

Wątpliwości skarżącej dotyczyły treści decyzji zmieniającej, zatwierdzającej w pkt I ppkt 10 sentencji zmianę Oferty SOR w zakresie Części I Rozdział 1 punkt 1.9.3 ust. 8, nadając mu następujące brzmienie: "w przypadkach gdy jedno zdarzenie może stanowić więcej niż jedną podstawę do naliczenia kar umownych opisanych w pkt 1.9.3, PT ma możliwość według własnego wyboru do obciążenia TP kosztem kary umownej tylko z jednej podstawy" w zakresie "wyjaśnienia, jak należy rozumieć pojęcie jednego zdarzenia, o którym mowa we wprowadzonym ust. 8" (w części I Rozdział 1, pkt 1.9.3 Oferty SOR).

[...] wskazała, że możliwa jest sytuacja, w której na skutek jednego zdarzenia, np. omyłkowego odłączenia przez [...] (dalej także: [...]) części infrastruktury w danej centrali - będziemy mieli do czynienia zarówno z awarią (i w konsekwencji z opóźnieniem w jej usunięciu), co daje podstawę do naliczenia kary umownej na podstawie lit. j (Część I, Rozdział 1, pkt 1.9.3 ust. 1 Oferty SOR) dla Abonenta X oraz - niezależnie od tego - [...] nie przekaże w terminie łącza abonenckiego lub nie dokona migracji - co daje podstawę do naliczenia kary umownej na podstawie lit. a dla Abonenta Y".

[...] stwierdziła także, że w Części I Rozdziale 1 pkt 1.9.3 ust. 2 Oferty SOR znajduje się doprecyzowanie pojęcia jednego zdarzenia, przy czym odnosi się ono do kwestii limitu wysokości kary umownej, tj. jej sześćdziesięciokrotności: "Wysokość kary umownej, określonej w ppkt 1.9.3 ust. 1 pkt a, c, d, e, f, h, j, q - z tytułu jednego zdarzenia nie może przekroczyć jej sześćdziesięciokrotności. Za jedno zdarzenie uznaje się jednostkowe przekroczenie terminu na realizację pojedynczego zgłoszenia/zamówienia dotyczące przypadków opisanych w ww. punktach, zakończone powiadomieniem PT przez TP o jego realizacji (w przypadku awarii jest to powiadomienie o usunięciu awarii). W związku z brzmieniem zdania poprzedzającego wskazanej kary umownej nie stosuje się do ponownych zgłoszeń/zamówień dla zdarzeń nie zakończonych przedmiotowym powiadomieniem PT".

Pismem z dnia 29 lipca 2014 r. Prezes UKE zawiadomił strony w tym [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego z wniosku [...].

W piśmie z dnia 27 sierpnia 2014 r. [...] przedstawiła stanowisko w sprawie, w którym wyjaśniła, że dla usług abonenckich (WLR, BSA, LLU) za jedno zdarzenie uznaje się realizację pojedynczego zgłoszenia/zamówienia. Jedno zdarzenie może kreować karę umowną z jednej tylko podstawy, co wynika literalnie z brzmienia ust. 8 Części I Rozdział 1 punkt 1.9.3 Oferty SOR. Odnosząc się zaś do przykładowej sytuacji przedstawionej przez [...] we wniosku, [...] wskazała, że - jej zdaniem - operator alternatywny może żądać kary zarówno dla abonenta X, jak i Y (ale tylko z jednej dla każdej z usług), o ile usługa jest uregulowana w Ofercie SOR.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Prezes UKE odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. - w zakresie objętym wnioskiem [...] z dnia 22 lipca 2014 r., tj. w zakresie pkt I ppkt 10 decyzji z dnia 18 czerwca 2014 r., wprowadzającej ust. 8 do Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 Oferty SOR.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zmienione zapisy Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 Oferty SOR - poprzez dodanie ust. 8 Oferty SOR - zawierają postanowienia dotyczące wyłączenia możliwości kumulacji kar umownych. Stosownie bowiem do zmienionej Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 Oferty SOR (przez dodanie ust. 8 Oferty SOR), przedsiębiorca telekomunikacyjny może żądać kary umownej: "w przypadkach gdy jedno zdarzenie może stanowić więcej niż jedną podstawę do naliczenia kar umownych opisanych w pkt 1.9.3, PT ma możliwość według własnego wyboru do obciążenia TP kosztem kary umownej tylko z jednej podstawy".

Wskazane przez [...] we wniosku, zmienione decyzją zapisy części I Rozdziału I pkt 1.9 ppkt 1.9.3. Oferty SOR (poprzez dodanie ust. 8 Oferty SOR), zawierają postanowienia dotyczące wyłączenia możliwości kumulacji kar umownych, tj. zasadę, że w przypadku, gdy dwie odmienne podstawy do naliczenia kar umownych mogłyby być podstawą do naliczenia dwóch kar umownych za to samo zdarzenie, przedsiębiorca telekomunikacyjny może oprzeć swoje roszczenie tylko na jednej, wybranej przez siebie podstawie.

W ocenie Prezesa UKE sformułowania decyzji zmieniającej Ofertę SOR - w omawianym zakresie - są jasne, klarowne i nie są dotknięte żadną zawiłością.

Prezes UKE wskazał także, że w stanowisku z dnia 27 sierpnia 2014 r. [...] udzieliła odpowiedzi na pytania [...] i przedstawiła własną interpretację postanowień Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 8 Oferty SOR oraz odniosła się do przykładowej sytuacji przedstawionej przez [...] we wniosku. Stanowisko [...] potwierdza stanowisko organu w kwestii jasności przedmiotowych postanowień i związanym z tym brakiem podstaw do wyjaśnienia wątpliwości [...], co do treści Oferty SOR w ww. zakresie.

Na skutek wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UKE -postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. - utrzymał w całości postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację w sprawie.

Organ wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości jest konieczne, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże instytucja ta nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, nie może powodować zmian merytorycznych rozstrzygnięcia, ani pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Tym samym, jeżeli w ocenie organu administracji publicznej treść decyzji nie nasuwa wątpliwości - nie ma podstaw do wydania postanowienia wyjaśniającego jej treść.

Zdaniem Prezesa UKE sporne postanowienie Oferty SOR jest skonstruowane w sposób jasny i precyzyjny i nie budzi wątpliwości, które powinny być wyjaśnione w trybie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej: k.p.a.).

Zdaniem organu wniosek [...] wskazujący na potencjalne wątpliwości co do rozumienia ww. postanowień zawartych w Części I Rozdziale 1 pkt 1.9.3 ust. 8 Oferty SOR zmierza do uzupełnienia decyzji zmieniającej poprzez wskazanie, jak należy rozumieć pojęcie jednego zdarzenia, w kontekście możliwości naliczenia kary umownej, to zaś wykracza poza treść rozstrzygnięcia zawartego w pkt I ppkt 10 sentencji decyzji zmieniającej, a w konsekwencji prowadziłoby do zmiany jej merytorycznego rozstrzygnięcia przez jej uzupełnienie o treści w niej nie zawarte, co zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem, byłoby niezgodne z przepisami art. 113 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. uwzględnił skargę [...] i uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa UKE oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r.

Na wstępie WSA przypomniał, że skarżąca na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. zwróciła się do Prezesa UKE o wyjaśnienie treści decyzji zmieniającej Ofertę SOR w zakresie tego, jak należy rozumieć pojęcie jednego zdarzenia, o którym mowa we wprowadzonym ust. 8 (w Części I Ogólnej, Rozdziale 1, pkt 1.9.3 Oferty SOR).

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że celem instytucji wymienionej w art. 113 § 2 k.p.a. jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów, względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości nie może jednak prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, przykładowo przez jego uzupełnienie. Nie może również, co jest oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia, inaczej - osnową decyzji. Poza tym wykładni w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie wolno dokonywać w oparciu o nowe dowody i nowe ustalenia.

Organ administracji jest zatem uprawniony i zobowiązany do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję i to w zakresie, w jakim została ona wydana oraz bez zastosowania zasad wykładni prawa - gramatycznej, logicznej, czy celowościowej. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych, niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji w sprawie brak jest przekonywujących argumentów za tym, że skarżąca złożyła wniosek o wyjaśnienie treści wydanej decyzji w zamiarze podważenia prawidłowości tego rozstrzygnięcia, czy też posłużyła się tą instytucją jako alternatywną dla trybu odwoławczego.

WSA podkreślił, że skarżąca podniosła określone wątpliwości i przedstawiła w tym zakresie argumentację, w której odwołała się m.in. do okoliczności, że w Części I Rozdziale 1 pkt 1.9.3 ust. 2 Oferty SOR znajduje się doprecyzowanie pojęcia jednego zdarzenia, którego dotyczą wątpliwości skarżącej na gruncie postanowień Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 8 Oferty SOR.

Organ tymczasem odmówił wyjaśnienia tego, jak rozumie decyzję w części, o którą zapytała skarżąca tłumacząc, że kwestionowane postanowienie (zapis) w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. odnosi się do zakazu kumulacji kar umownych i w tym zakresie jest ono jasne, klarownie i nie jest dotknięte żadną zawiłością.

Jednocześnie Prezes UKE wskazał także, że [...] w stanowisku z dnia 27 sierpnia 2014 r. udzieliła odpowiedzi na pytanie [...] i przedstawiła własną interpretację postanowień Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 8 Oferty SOR wskazując m.in., iż według [...] dla usług abonenckich (WLR, BSA, LLU) za jedno zdarzenie uznaje się realizację pojedynczego zgłoszenia/zamówienia. Organ podniósł także, że wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem jednego zdarzenia w rozumieniu Części I Rozdziału 1 punkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 2 Oferty SOR, nie świadczy o tym, że jest to pojęcie niejasne na gruncie Części I Rozdziału 1 punkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 8 Oferty SOR (pkt I ppkt 10 sentencji decyzji zmieniającej).

Według Sądu I instancji motywy organu - przedstawione w zaskarżonym postanowieniu - nie są przekonywujące. W tym kontekście WSA podniósł, że fakt, iż zakwestionowany zapis Oferty SOR (pkt I ppkt 10 sentencji decyzji zmieniającej) dotyczy zakazu kumulacji kar umownych jest niesporny, nie tego jednak dotyczyły wątpliwości skarżącej. Pytała ona bowiem o rozumienie pojęcia jednego zdarzenia mogącego stanowić dopiero podstawę do naliczania kar umownych.

Zdaniem WSA niejednoznaczny jest także stosunek Prezesa UKE do stanowiska [...] z dnia 27 sierpnia 2014 r., w którym wyjaśniono, że jedno zdarzenie to realizacja pojedynczego zgłoszenia/zamówienia. Rodzi się bowiem pytanie, czy powołanie się przez organ na to stanowisko powoduje, że akceptuje on tym samym taką właśnie interpretację pojęcia, o które pyta skarżąca. Ponadto - zdaniem Sądu I instancji - nie jest również zrozumiałe stanowisko Prezesa UKE, dlaczego uznaje on, że zdefiniowanie spornego pojęcia w innym przepisie Oferty SOR - nie świadczy o tym, że pojęcie jednego zdarzenia jest niejasne.

WSA podkreślił, że sformułowanie definicji określonego pojęcia nie tylko w akcie normatywnym powszechnie obowiązującym (por. § 146 i 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – dalej: rozporządzenie w sprawie Zasad techniki prawodawczej), ale także w rozstrzygnięciu indywidualnym, jakim jest decyzja, ma swoje doniosłe konsekwencje. Na tym tle rodzi się pytanie, dlaczego organ zbudował definicję określonego pojęcia w jednym postanowieniu Oferty SOR, w innym zaś pozostawił je bez takiego wyjaśnienia. Tym bardziej, że jeżeli w akcie prawnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie powinno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. Jeżeli zaś zachodzi konieczność odstąpienia od ww. zasady, wyraźnie podaje się inne znaczenie danego określenia i ustala się jego zakres odniesienia.

W tych okolicznościach - przy skomplikowanym układzie oraz treści stosunków regulowanych przepisami prawa telekomunikacyjnego - wątpliwości skarżącej wydają się uprawnione, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie przekonuje o tym, że tak nie jest.

Sąd I instancji przypomniał, że z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.) postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a. ze zmianami wynikającymi z ww. ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zatem Prezes UKE rozpoznając wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji i wydając zaskarżone postanowienie, związany był rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji WSA uznał, że Prezes UKE dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., a przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Rzeczą Prezesa UKE będzie zatem ponowne rozpatrzenie wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z uwzględnieniem całokształtu sprawy i powyższych wskazań, a także odniesienie się do twierdzeń i zarzutów strony.

II

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Prezes UKE oraz uczestnik postępowania [...].

Prezes UKE domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, a także niezawarcie w nim wskazań co do dalszego postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 113 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2015 r. pomimo to, że nie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

[...] zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych z zastrzeżeniem 3-krotności stawek minimalnych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 3, art. 107 § 3, art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z § 146 i 147 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez:

a) bezzasadne wymaganie stosowania przy wyjaśnianiu wątpliwości dotyczących decyzji § 146 i § 147 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, podczas gdy wspomniane rozporządzenie przewiduje wymogi tworzenia prawa powszechnie obowiązującego adresowanego do nieoznaczonego adresata, zaś decyzja jest aktem stosowania prawa skierowanym do indywidualnego adresata, wskutek czego decyzja nie powinna być przedmiotem stosowania ww. rozporządzenia;

b) bezzasadne uznanie, że brak zastosowania rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej przy wyjaśnianiu decyzji prowadzi do wadliwości postanowień Prezesa UKE z dnia [...].02.2015 r. oraz z dnia [...].08.2015 r. skutkującej ich uchyleniem;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z (i) § 146 i 147 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej oraz (ii) art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wiążące wskazanie, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien przy wyjaśnianiu wątpliwości dotyczących decyzji uwzględnić rozporządzenie w sprawie Zasad techniki prawodawczej, podczas gdy wspomniane rozporządzenie, przewiduje zasady bezpośrednio stosowane przy tworzeniu prawa oraz pośrednio przy wykładni prawa, które nie znajdują zastosowania przy wyjaśnianiu wątpliwości dotyczących decyzji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 113 § 2 k.p.a. poprzez wskazanie, że organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien w istocie uzupełnić decyzję wyjaśnianą w trybie art. 113 § 2 k.p.a., do czego wspomniany przepis k.p.a. nie uprawnia, przez co Sąd I instancji nakazał organowi w sposób wiążący dokonanie działania wykraczającego poza kompetencje organu przysługujące mu w ramach trybu wyjaśniania wątpliwości;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 2 k.p.a. poprzez orzeczenie poza granicami sprawy, gdyż uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wraz z wiążącym wskazaniem co do dalszego postępowania prowadzącym do uzupełnienia wyjaśnianej decyzji powoduje, że Sąd I instancji potraktował proces weryfikacji stosowania art. 113 § 2 k.p.a. jako tryb umożliwiający orzekanie w sprawie modyfikacji wyjaśnianej decyzji, a wiec dający możliwość kwestionowania tej decyzji;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) uwzględnienie skargi [...], podczas gdy powinna być ona oddalona, gdyż Sąd I instancji błędnie ocenił działania Prezesa UKE, niezasadnie stwierdzając naruszenie wspomnianych przepisów k.p.a., a zwłaszcza art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy to Sąd I instancji dopuścił się naruszenia w postaci niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy,

b) sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niespójny, gdzie argumentacja na poziomie teoretycznym jest sprzeczna z treścią rozstrzygnięcia i wskazań co do dalszego postępowania, co nie pozwala prześledzić toku rozumowania prowadzącego do wydania skarżonego orzeczenia.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne [...] wniosła o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezesa UKE nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowany w pkt 1 jej petitum wskutek wadliwego - zdaniem kasatora - wskazania przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, a także niezawarcia wskazań co do dalszego postępowania.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków.

Skarżący kasacyjnie organ zarzuca niedostateczne wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia, które powinno obejmować wskazanie przepisów stanowiących wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności oraz dokonanie ich wykładni.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił dostatecznie podstawę prawną orzeczenia wskazując naruszone przepisy k.p.a. oraz wyjaśniając, na czym polegało ich naruszenie. Sąd I instancji uczynił to w stopniu wystarczającym do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej. Ponadto - wbrew twierdzeniom kasatora - zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 113 § 2 k.p.a., zawarte w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezesa UKE polegające na niewłaściwym – zdaniem kasatora – ich zastosowaniu i na uchyleniu postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2015 r., pomimo że nie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, który uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. Prezesa UKE podnosząc, że organ niezasadnie odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. - w zakresie objętym wnioskiem [...], tj. w zakresie pkt I ppkt 10 decyzji z dnia 18 czerwca 2014 r., wprowadzającej ust. 8 do Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 Oferty SOR.

Podkreślenia wymaga, że celem orzeczenia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, która może zawierać w odczuciu strony niejasności interpretacyjne. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Akcentowano, że w piśmiennictwie przyjmuje się zasadniczo, iż przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji, niemniej jednak uznano za właściwe stanowisko, w myśl którego wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza zaś wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji (A. Wróbel: w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 697). W szczególności, konstrukcja prawna, o której stanowi art. 113 § 2 k.p.a., ograniczona jest tylko do wyjaśnienia wątpliwości odnoszących się do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że rację ma Sąd I instancji, że organ - pomimo umotywowanego wniosku skarżącej - w istocie całkowicie zaniechał wyjaśnienia wątpliwości co do rozumienia pojęcia "jednego zdarzenia" na gruncie postanowień Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 8 Oferty SOR. Co istotne wątpliwości strony dotyczyły osnowy decyzji, w której formułowane są uprawnienia lub obowiązki ustalone w rozstrzygnięciu, a zatem jest to najważniejszy element decyzji, a w konsekwencji w jego sformułowaniu nie należy używać pojęć czy terminów niezrozumiałych czy niejasnych.

Tymczasem Prezes UKE - co Sąd I instancji podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - odmówił wyjaśnienia tego, jak rozumie decyzję w części, o którą zapytała skarżąca tłumacząc, że kwestionowane postanowienie zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. odnosi się do zakazu kumulacji kar umownych i w tym zakresie jest ono jasne, klarownie i nie jest dotknięte żadną zawiłością. Jednakże wątpliwości skarżącej nie dotyczyły niespornego faktu, że zakwestionowany zapis Oferty SOR, tj. pkt I ppkt 10 sentencji decyzji zmieniającej dotyczy zakazu kumulacji kar umownych, a dotyczyły rozumienia pojęcia jednego zdarzenia mogącego stanowić dopiero podstawę do naliczania kar umownych.

Rację ma Sąd I instancji, który stwierdził, że wątpliwości skarżącej co do rozumienia pojęcia jednego zdarzenia na gruncie postanowień Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 8 Oferty SOR należało uznać za uprawnione, zaś stanowisko organu wraz z jego uzasadnieniem całkowicie nieprzekonywujące, skutkiem czego organ naruszył wskazane przez Sąd I instancji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej wniesionej przez [...].

Wbrew twierdzeniom kasatora, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie brak przekonywujących argumentów za tym, że skarżąca złożyła wniosek o wyjaśnienie treści wydanej decyzji w zamiarze podważenia prawidłowości tego rozstrzygnięcia, czy też posłużyła się tą instytucją jako alternatywną dla trybu odwoławczego. Zaś Sąd I instancji we wskazaniach co do dalszego postępowania nie nakazał uzupełniania decyzji wyjaśnianej w trybie art. 113 § 2 k.p.a., ani jej modyfikowania.

Sąd I instancji słusznie zarzucił organowi, że ten naruszył art. 107 § 3 k.p.a. - wbrew twierdzeniom kasatora zawartym w pkt 5 lit. a) petitum skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] - ponieważ Prezes UKE nie uzasadnił swoich rozstrzygnięć w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a.

Za nieusprawiedliwiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarty w punkcie 5 lit. b) petitum skargi kasacyjnej wniesionej przez [...].

Wbrew stanowisku kasatora - według Naczelnego Sądu Administracyjnego - uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wyraźnie zawarł również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania.

Całkowicie chybione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 3, art. 107 § 3, art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z § 146 i 147 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji bezzasadne wymaganie stosowania przy wyjaśnianiu wątpliwości dotyczących decyzji § 146 i 147 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej i że brak ich zastosowania doprowadził do wadliwości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Prezesa UKE z dnia 5 lutego 2015 r.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie uznał za wadliwe postanowień Prezesa UKE z powodu niezastosowania przez organ § 146 i 147 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Sąd I instancji bowiem wyraźnie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa UKE na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. wskutek niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast Sąd I instancji wskazał na § 146 i 147 cyt. rozporządzenia jedynie tytułem przykładu – twierdząc, że wprowadzenie definicji określonego pojęcia nie tylko w akcie normatywnym, ale i w decyzji administracyjnej – ma swoje doniosłe konsekwencje prawne. Sąd I instancji słusznie podniósł, podzielając argumentację skarżącej, że w Części I Rozdziale 1 pkt 1.9.3 ust. 2 Oferty SOR znajduje się doprecyzowanie pojęcia jednego zdarzenia, zaś w ust. 8 - nie określono tego pojęcia, z czego można wywodzić, że to pojęcie nie jest jasne i może rodzić wątpliwości. W żaden sposób Sąd I instancji nie zaprzeczył temu. że rozporządzenie w sprawie Zasad techniki prawodawczej jest zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).