Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2475/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Skarżony organ: Rada Aptekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Aptekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2300/16 w sprawie ze skargi T. Ż. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2300/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Ż. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w punkcie pierwszym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r., a w punkcie drugim, zasądził od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W podstawie prawnej wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Naczelna Rada Aptekarska, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenia rozprawy i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45 poz. 271 ze zm.; dalej: P.f.) w zw. z art. 106 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie uzależnia wydania decyzji przez organ nadzoru farmaceutycznego od zajęcia merytorycznego stanowiska przez organ samorządu aptekarskiego w sprawie udzielenia bądź cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej łączącego się z zatrudnieniem kierownika apteki;

2. art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1429 ze zm.) w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią jedynie normy kompetencyjne do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania;

2. art. 152 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Naczelnej Rady Aptekarskiej nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w jej ramach zarzuty uznać należało za nietrafne w zakresie, w jakim skarżąca kasacyjnie kwestionuje brak obligatoryjności pozyskania przez organ nadzoru farmaceutycznego opinii samorządu aptekarskiego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej w przedmiocie opinii w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, stwierdził nieważność tej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w W., bowiem – jak wyjaśnił – w obowiązującym stanie prawnym brak materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ inspekcji farmaceutycznej do współdziałania z samorządem aptekarskim w zakresie wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. WSA stanął na stanowisku, że Okręgowa Rada Aptekarska w takiej sytuacji nie miała podstaw do podejmowania postanowienia w formie uchwały opiniującej ten zamiar w trybie art. 106 k.p.a. Uchwała Okręgowej Rady Aptekarskiej została zatem wydana bez podstawy prawnej i jako taka dotknięta jest wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.

Przywołane stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do zasady jest słuszne i znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności w regulacjach zawartych w ustawie P.f.

Podkreślić należy, że kwestia opinii samorządu aptekarskiego i jej wpływ na postępowanie prowadzone przez organy nadzoru farmaceutycznego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, była już wielokrotnie rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyrokach z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16; z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3423, z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2640/15; z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II GSK 4607/16, z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4641/16, z 9 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1143/17.

Podzielając stanowisko wyrażone w powołanych wyrokach wskazać należy, że zgodnie z art. 99 ust. 2 P.f. udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Przepis ten wskazuje właściwy rzeczowo organ do wydania decyzji w którymkolwiek z wymienionych w nim przedmiotów postępowania. Nie wskazuje natomiast na bezpośredni i obligatoryjny obowiązek inspektora farmaceutycznego do zasięgania opinii samorządu aptekarskiego.

Obowiązek taki nie wynika również, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, z przepisów ustawy o izbach aptekarskich, w tym z art. 7 ust. 2 i art. 29 pkt 5 tej ustawy. W art. 7 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich zostały wskazane przykładowe sposoby realizacji zadań samorządu aptekarskiego wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy. Jednym z takich sposobów jest - wymienione w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy - wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Z kolei w art. 29 pkt 5 ustawy wskazano organ właściwy do wydawania takiej opinii, a mianowicie okręgową radę aptekarską, a zatem jest on tylko normą kompetencyjną. Natomiast art. 106 k.p.a., jest przepisem procesowym i normuje wyłącznie kwestie proceduralne, stąd nie stanowi podstawy do wydania postanowienia wyrażającego określone stanowisko. Przewidziany w art. 106 k.p.a. tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej wynikać musi z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego, uzależniającego wydanie merytorycznej decyzji od uprzedniego zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w drodze postanowienia.

Przewidziane w powołanej ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest bez wątpienia jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może, niekiedy nawet powinien, korzystać ze wspomnianego uprawnienia - poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Co jednak istotne, przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie obligują wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim, w tym znaczeniu, że wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich.

Reasumując, skarga kasacyjna okazała się niezasadna w zakresie, w jakim skarżąca kasacyjnie NRA poddała w wątpliwość omówione stanowisko Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze wyżej przytoczone rozważania uznał, że są podstawy do stwierdzenia nieważności uchwał samorządu aptekarskiego w niniejszej sprawie, choć nie z tego powodu na jaki wskazał Sąd I instancji. Powodem tym nie jest przesłanka wynikająca z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie przedmiotowych uchwał bez podstawy prawnej, ale wynikająca z treści tego samego przepisu przesłanka polegająca na wydaniu tychże uchwał z rażącym naruszeniem prawa, tj. z rażącym naruszeniem art. 106 § 1 i 5 k.p.a. W tym zakresie, choć samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji w analizowanej sprawie, odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał uzasadnienie Sądu I instancji za błędne.

W konsekwencji za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zamieszczone w punkcie II petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia w tej sprawie przepisów procesowych przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., który stanowi, iż: "Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu", orzekł jak w sentencji wyroku.