Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 186/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6, art. 4 ust. 1 i 3, art. 10 ust. 1, art. 5, art. 13 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 16, art. 17
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61, art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 27 i 42
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Iwona Dąbrowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Telekomunikacji Polskiej S.A. z siedzibą w [...] (obecnie Orange Polska S.A. z siedzibą w [...]) w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Orange Polska S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej M. G. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Orange Polska S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej M.G. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. M. G. wezwała Telekomunikację Polską S.A. z siedzibą w [...] (obecnie Orange Polska S.A. z siedzibą w [...]) do zawarcia umowy służebności przesyłu oraz wypłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości, zwracając się jednocześnie z wnioskiem – w trybie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych (w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami), usytuowanych na nieruchomości stanowiącej jej własność, położonej w B., o numerze ewidencyjnym działki [...], obręb K., Gmina B.

W piśmie z dnia 14 maja 2013 r. Telekomunikacja Polska S.A. z siedzibą w [...] poinformowała zainteresowaną, że jej sprawa została przekazana do Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych [...]. s.c. z siedzibą w [...], celem dalszego prowadzenia i udzielenia stosownej odpowiedzi.

W dniu 19 lipca 2013 r. M. G. zwróciła się do Telekomunikacji Polskiej S.A. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, oczekując odpowiedzi na jej wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W piśmie z dnia 28 sierpnia 2013 r. Telekomunikacja Polska S.A. ponownie poinformowała zainteresowaną, że jej sprawa została przekazana do Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych [...] s.c. z siedzibą w [...], celem dalszego prowadzenia i udzielenia stosownej odpowiedzi.

W dniu 6 grudnia 2013 r. M. G. sformułowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Telekomunikacji Polskiej S.A. z siedzibą w [...], podnosząc, że jej wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej nie został rozpatrzony zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie przekazano jej żądanych informacji ani też nie wydano decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, względnie o umorzeniu postępowania. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia jej wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od udzielonego pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Orange Polska S.A. z siedzibą w [...] wniosła o jej odrzucenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka podniosła, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, jako że Spółka nie jest objęta działaniem ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a tym samym także do wydawania decyzji w tym przedmiocie, zważywszy że Spółka nie jest realizatorem zadań publicznych. Orange Polska S.A. jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznoprawnego, a Skarb Państwa nie ma w niej pozycji dominującej, w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Z tego powodu skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Stronami postępowania sądowoadministracyjnego są skarżący oraz organ (strona przeciwna). Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji "organu". W art. 32 stanowi jedynie, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z uwagi na brak w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi definicji "organu", zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Należy przy tym zaznaczyć, że administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.

Istotnym przymiotem jednostki zezwalającym jej na bycie stroną w postępowaniu sądowoadminitracyjnym jest zdolność sądowa, którą art. 25 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi definiuje jako "zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona". Kilka podmiotów, którym przysługuje zdolność sądowa w sprawie sądowoadministracyjnej, wymienia art. 25 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zawarty tam katalog – jak wskazuje się w doktrynie – nie może być jednak traktowany jako pełny. Oczywistym bowiem jest, że organy administracji publicznej i podmioty, którym zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, które nie są osobami fizycznymi, prawnymi czy jednostkami organizacyjnymi albo organizacjami społecznymi, wymienionymi w art. 25 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, muszą być również wyposażone w zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż ich udział w każdym takim postępowaniu jest obligatoryjny. Skoro w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest nie tylko skarżący, ale także organ, którego działanie, bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a strona, której udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest konieczny, nie może być pozbawiona zdolności sądowej, to zdolność sądową określonego podmiotu w przedmiotowym postępowaniu należy wywodzić nie tylko z art. 25 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale także z art. 32 tej ustawy, a ponadto z przepisów szczególnych, które pozwalają na daną jednostkę nałożyć obowiązki, przyznać uprawnienia, skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa. Do takich przepisów szczególnych należy zaliczyć między innymi ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5). Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny, przewidziany w omawianej ustawie, spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz także na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 przedmiotowej ustawy mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) czy ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanym do udzielenia formacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma rodzaj prowadzonej działalności, a nie forma organizacyjna podmiotu zobowiązanego. Oznacza to w konsekwencji, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowych sprawach. To z kolei pozwala na wyprowadzenie zdolności sądowej takiego podmiotu, nawet gdy stanowi on na przykład spółkę prawa handlowego, powołaną w celu świadczenia usług telekomunikacyjnych dla ogółu, która z mocy prawa objęta jest obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. W związku z powyższym, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej w zdolność sądową wyposażona jest między innymi spółka akcyjna. Może być ona organem, w rozumieniu art. 32 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań publicznych, co tym samym uzasadnia przyznanie jej w omawianej kategorii spraw przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 102/13, z dnia 15 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 830/13 i z dnia 18 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 1680/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych rozważań wynika, że Orange Polska S.A. z siedzibą w [...] (wcześniej Telekomunikacja Polska S.A. z siedzibą w [...]), będąc spółką prawa handlowego, posiada zdolność sądową w sprawach dostępu do informacji publicznej. Prawodawca bowiem, określając podmioty objęte obowiązkiem informacyjnym, w art. 4 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca zatem stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, który to katalog nie jest zamknięty, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można więc podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W punkcie 5 omawianego przepisu, jako podmioty zobowiązane, ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ww. ustawy, zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 851/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Telekomunikacja jest dziedziną zajmującą się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności.

Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 243) określa "telekomunikację" jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

Artykuł 54 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Natomiast w art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) określono, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Z punktu widzenia tych zasad usługi telekomunikacyjne mają zatem istotne znaczenie dla całego społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu.

W "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym – wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej – transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego".

Zauważyć także należy, że Traktat lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do Traktatów założycielskich Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (nr 26), mający taką samą moc prawną, co Traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu" to usługi świadczone w interesie i na rzecz ogółu, podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne, itp.); b) obowiązki Państwa (bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości, itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka wodno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami, itp.).

Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, wykonywane przez podmioty, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą – ich zdaniem – do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu Państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa – Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych, określa środki służące realizacji celów wskazanych w tej ustawie. Z art. 1 ust. 2 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych, w tym zapewnienia neutralności technologicznej, zapewnienia użytkownikom końcowym, będącym osobami niepełnosprawnymi, zrównoważonego poziomu dostępu do usług telekomunikacyjnych, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 przedmiotowej ustawy definiuje się pojęcie "przedsiębiorcy telekomunikacyjnego", uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych, jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie niniejsza ustawa przez "publiczną sieć telekomunikacyjną" rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej.

Uwzględniając powyższe regulacje, stwierdzić należy, że Orange Polska S.A. (wcześniej Telekomunikacja Polska S.A.), jakkolwiek pozostaje podmiotem prywatnym – co nie jest sporne między stronami, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, Internetu i transmisji danych. Podkreślić przy tym należy, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak wcześniej Telekomunikacja Polska S.A., a obecnie Orange Polska S.A. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej Spółki, ale także – co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze – fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się przy tym, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (tradycyjnej, jak i mobilnej), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to Spółka jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce, a przez to podmiot wykonujący zadania publiczne dla ogółu w sferze łączności.

Reasumując, uznać więc należy, że Orange Polska S.A. (wcześniej Telekomunikacja Polska S.A.), będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych dla poszczególnych jednostek (art. 54 ust. 1 Konstytucji RP), jak i społeczeństwa informacyjnego, przyjąć trzeba, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że Spółka nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą, w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Nie jest to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym jest bowiem realizacja zadań publicznych przez Spółkę.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, a także wówczas, gdy wnioskodawca nie ma innego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej.

W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy).

Zgodnie z przedstawionymi wcześniej rozważaniami, nie powinno zatem budzić wątpliwości, że Orange Polska S.A. (wcześniej Telekomunikacja Polska S.A.) jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w posiadaniu Spółki (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3).

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z tych przepisów, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – nie doszło do jej upublicznienia ani też informacja ta nie została jej wcześniej udzielona, zgodnie z wnioskiem. Trzeba bowiem zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł się z nią zapoznać, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Jak to zostało ujęte we wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2013 r., wszelkie ewentualne decyzje administracyjne (a więc jeśli doszło do ich wydania), które stanowiły podstawę lokalizacji, budowy i przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych należących do Spółki, a znajdujących się na działce skarżącej, posiadają walor informacji związanej z wykonywaniem zadania publicznego przez Spółkę, dotyczą bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, wszak świadczenie usług publicznych w zakresie łączności telekomunikacyjnej następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne (decyzje) pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów ustawy oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze tej ustawy, będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP, który statuuje obywatelskie prawo do informacji publicznej.

Nie ma przy tym znaczenia prawnego okoliczność, że skarżąca jednocześnie realizuje swoje roszczenia cywilnoprawne wobec Spółki. Zainteresowana, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest jej potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdyby natomiast istniał alternatywny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas wyłączone byłoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym stanowi art. 1 ust. 2 tej ustawy. Jednak możliwości zwrócenia się z analogicznym wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej o wydanie kserokopii ewentualnych decyzji administracyjnych, będących przedmiotem zainteresowania skarżącej, nie należy utożsamiać z istnieniem alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. To wnioskodawca bowiem decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych od Spółki, wyłączyłoby tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego trybu nie ma, wszak samo przedsądowe formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżącą wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się udostępnienia kserokopii dokumentów, stanowiących podstawę zlokalizowania, posadowienia i przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych na ww. działce, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Brak odmiennego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej, jak w rozpoznawanej sprawie, nakłada na adresata wniosku obowiązek jego realizacji w trybie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak zostało zaznaczone, informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy.

W myśl art. 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 w związku z art. 17 ww. ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej.

W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. Orange Polska S.A. (wcześniej Telekomunikacja Polska S.A.) odmówiła stosowania przepisów ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, błędnie uznając, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, znajdującej się w jej posiadaniu. Tym samym, żądanie skarżącej nie zostało zrealizowane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zainteresowana nie uzyskała bowiem żądanej informacji publicznej, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, Spółka pozostawała więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Orange Polska S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2013 r., bądź poprzez udzielenie żądanej informacji publicznej, względnie poinformowanie, że takiej informacji nie posiada, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych, zgodnie z art. 16 w związku z art. 17 ww. ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że stwierdzona bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem biorąc pod uwagę datę złożonego wniosku, jak również udzielone skarżącej odpowiedzi przez Spółkę, choć niesatysfakcjonujące, i datę złożenia skargi do Sądu, nie można przyjąć, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezentowane przez Spółkę stanowisko wskazuje na wadliwą interpretację przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie na lekceważenie skarżącej czy też celowe wprowadzanie jej w błąd.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Orange Polska S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej M. G. kwotę 357 zł, w tym kwotę 100 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, oraz kwotę 240 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

Odnosząc się także do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Spółki o zasądzenie kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy).