Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt SA/Wr 211/92
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 1992-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Zatrudnienie
Powołane przepisy: article: ze zm.
journal: Dz.U. 1989 nr 75 poz. 446
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu.
article: ze zm.
journal: Dz.U. 1991 nr 106 poz. 457
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu.
Teza: l. Właściwą drogą dochodzenia zwrotu świadczeń nienależnie pobranych przed dniem 1 grudnia 1991 r. z Funduszu Pracy jest droga procesu cywilnego.

2. W sytuacji gdy wypłata zasiłku dla bezrobotnego z Funduszu Pracy dokonana została na podstawie decyzji administracyjnej o przyznaniu zasiłku, warunkiem żądania zwrotu tego świadczenia jako nienależnie przyznanego jest stwierdzenie nieważności bądź uchylenie tej decyzji.

TEZY

l. Właściwą drogą dochodzenia zwrotu świadczeń nienależnie pobranych przed dniem 1 grudnia 1991 r. z Funduszu Pracy jest droga procesu cywilnego.

2. W sytuacji gdy wypłata zasiłku dla bezrobotnego z Funduszu Pracy dokonana została na podstawie decyzji administracyjnej o przyznaniu zasiłku, warunkiem żądania zwrotu tego świadczenia jako nienależnie przyznanego jest stwierdzenie nieważności bądź uchylenie tej decyzji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał ze względów formalnych zasadność skargi Alfreda K. na decyzję Wojewody J-kiego z dnia 7 stycznia 1992 r. w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z Funduszu Pracy i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. - obie w części dotyczącej ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z Funduszu Pracy. W pozostałej części - na podstawie art. 207 par. 5 Kpa - skargę oddalił.


UZASADNIENIE

Alfred K. był zatrudniony w Zakładach Stolarki Budowlanej w R. do dnia 31 stycznia 1991 r.; z tym dniem stosunek pracy uległ rozwiązaniu w trybie porozumienia stron na wniosek pracownika. Ponadto Alfred K. był właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w R., składającego się z działek gruntowych nr 38, 41 i 42, o ogólnej powierzchni 2,51 ha, a powierzchni przeliczeniowej 1,43 ha. Nieruchomość tę Alfred K. przekazał w formie darowizny na rzecz żony - Otylii K. aktem notarialnym sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w Z. dnia 13 lutego 1991 r.

Dnia 14 lutego 1991 r. Alfred K. zgłosił się w Rejonowym Biurze Pracy w B. jako bezrobotny poszukujący pracy i został wpisany do rejestru bezrobotnych. W karcie rejestracyjnej podpisał oświadczenie, że nie jest właścicielem ani posiadaczem /samoistnym, zależnym/ gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej 1 ha i nie podlega ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej pracy lub działalności; ponadto oświadczył, że o wszelkich zmianach danych w karcie niezwłocznie poinformuje biuro pracy. Jednocześnie złożył wniosek w sprawie ustalenia uprawnień do zasiłku rodzinnego na syna Tobiasza K., urodzonego dnia 3 maja 1985 r. W ust. 1-4 tego wniosku stwierdził, że matką Tobiasza jest żona wnioskodawcy Otylia K., zamieszkała w R., która nie pracuje. Na podstawie decyzji wydawanych przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. Alfredowi K. wypłacono w czasie od dnia 14 lutego do dnia 11 września 1991 r. sumę 4 833 650 zł tytułem zasiłku dla bezrobotnych i zasiłku rodzinnego na syna.

Ostatnia decyzja, przyznająca Alfredowi K. zasiłek za okres od dnia 13 sierpnia do dnia 11 września 1991 r., została wydana w dniu 9 września 1991 r. na podstawie art. 10 pkt 4 i art. 15 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./.

W zaświadczeniu z dnia 23 września 1991 r. nr FB.IV.3252/154/91 Urząd Gminy i Miasta W. stwierdził, że Alfred K. i jego żona Otylia podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego, będącego własnością żony. Jednocześnie Urząd Gminy i Miasta anulował swoje wcześniejsze zaświadczenie z dnia 12 września 1991 r., w którym stwierdzono, że Alfred K. nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników.

Oświadczeniem z dnia 10 października 1991 r. Alfred K. Zobowiązał się zwrócić pobrane zasiłki, zaznaczając jednak, że nie ma gotówki.

Decyzją z dnia 20 listopada 1991 r. nr BP.9112/379/91/14 Kierownik Urzędu Rejonowego w B., na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./, orzekł o wygaśnięciu prawa Alfreda K. do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 12 września 1991 r. i o zwrocie świadczenia pobranego nienależnie z Funduszu Pracy za okres od dnia 14 lutego do dnia 11 września 1991 r. w wysokości 4 833 650 zł. Przesłanką tej decyzji była okoliczność, że Alfred K. złożył w dniu 14 lutego 1991 r. niezgodne z prawdą oświadczenie, iż nie jest posiadaczem gospodarstwa rolnego, mimo że był posiadaczem gospodarstwa o powierzchni przeliczeniowej 1,43 ha.

W odwołaniu od tej decyzji Alfred K. zarzucił, że nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego, ponieważ prawo to z mocy umowy notarialnej z dnia 13 lutego 1991 r. przysługuje wyłącznie jego żonie. Ubezpieczeniem społecznym rolników został objęty dopiero później. Skoro zaś od dnia 31 stycznia 1991 r. jest bezrobotny i dnia 14 lutego 1991 r. został wpisany do rejestru bezrobotnych, zasiłek z tego tytułu powinien być mu w dalszym ciągu wypłacany, a orzeczenie o zwrocie 4 833 650 zł jest nieważne.

Decyzją z dnia 7 stycznia 1992 r. nr WBP-II-9222/3/92, wydaną z upoważnienia Wojewody J-kiego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./ w związku z art. 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz.U. 1991 nr 7 poz. 24 ze zm./, została utrzymana w mocy decyzja organu I instancji. Według organu II instancji, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 8 lit b ustawy o zatrudnieniu bezrobotnym jest osoba zdolna do pracy i gotowa do jej podjęcia, pozostająca bez pracy i zarejestrowana w rejestrze bezrobotnych, jeżeli nie podlega z mocy samego prawa ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Skarżący podlega takiemu ubezpieczeniu i z tego względu nie spełniał i nie spełnia warunków przyznania zasiłku dla bezrobotnych.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Alfred K. zarzuca, że w okresie od dnia 10 czerwca 1988 r. do dnia 31 stycznia 1991 r. pozostawał w zatrudnieniu. Dnia 14 lutego 1991 r. przekazał w drodze darowizny posiadane gospodarstwo rolne swojej żonie Otylii i został wpisany do rejestru dla bezrobotnych, w związku z czym nabył prawo do zasiłku. Artykuł 16 ustawy o zatrudnieniu nie stwarza podstawy do wstrzymania wypłaty tego zasiłku, zwłaszcza że nie wprowadził nikogo w błąd, a "w tym wypadku zawiniły urzędy".

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Biura Pracy z upoważnienia Wojewody J-kiego wniósł o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżoną decyzją Wojewody J-kiego i poprzedzająca jej wydanie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. orzeczono o wygaśnięciu prawa Alfreda K. do zasiłku dla bezrobotnych i o obowiązku zwrotu przez niego nienależnie pobranego świadczenia z Funduszu Pracy za okres od dnia 14 lutego do dnia 11 września 1991 r. Treść rozstrzygnięcia jest niedostatecznie precyzyjna, gdyż w istocie decyzja orzeka o odmowie przyznania zasiłku z dniem 12 września 1991 r.

Decyzje te obejmowały zasiłek dla bezrobotnych przyznany i wypłacany skarżącemu na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./ i zostały wydane na podstawie przepisów tej ustawy, mimo że w dniu wydania decyzji organu drugiej instancji obowiązywała już nowa ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457/.

Według art. 70 ustawy z dnia 16 października 1991 r. jej przepisy, poza szczegółowo określonymi wyjątkami, weszły w życie z pierwszym dniem miesiąca następującego po miesiącu, w którym została ona ogłoszona, to jest z dniem 1 grudnia 1991 r. Przy takim stanie prawnym zaskarżona decyzja Wojewody J-kiego podlega ocenie zarówno na podstawie starej, jak i nowej ustawy, zwłaszcza dlatego, że przepisy przejściowe nowej ustawy nie regulują dostatecznie skutków prawnych czynności podjętych w sprawach wszczętych przed jej wejściem w życie, a rozstrzyganych ostatecznie dopiero po tym dniu.

Według art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./ prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, przez co - w myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy - należało rozumieć osobę zdolną do pracy i gotową do jej podjęcia w ramach stosunku pracy, pozostającą bez pracy i zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zamieszkania organie zatrudnienia stopnia podstawowego jeżeli nie pobiera emerytury, nie podlega z mocy samego prawa ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie prowadzi działalności gospodarczej lub nie podlega ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu.

Stosownie do obowiązującego od dnia 1 grudnia 1991 r. art. 2 ust. 1 pkt 9 cytowanej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, przez co rozumieć należy osobę zdolną do pracy i gotową do jej podjęcia w ramach stosunku pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, pozostającą bez pracy i nie uczącą się w szkole, z wyjątkiem szkół wieczorowych i zaocznych, jeśli podjęła naukę w szkole wieczorowej lub zaocznej w okresie zatrudnienia, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zamieszkania rejonowym urzędzie pracy, jeżeli /między innymi/ osoba ta ani jej małżonek nie jest właścicielem lub posiadaczem /samoistnym lub zależnym/ gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego albo gospodarstwa stanowiącego dział specjalny produkcji rolnej w rozumieniu przepisów podatkowych, chyba że wysokość podatku rolnego z tego gospodarstwa nie przekracza wysokości podatku rolnego z 1 ha przeliczeniowego.

Obecnie obowiązujące kryteria przyznania zasiłku bezrobotniemu, który jest małżonkiem osoby będącej właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego, są odmienne od warunków ustalonych w cytowanej wcześniej ustawie z dnia 29 grudnia 1989 r.

Przy ocenie zaskarżonej decyzji decydujące znaczenie ma okoliczność, że rozstrzyga ona o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych od dnia 12 września 1991 r. i o nienależnie pobranych zasiłkach w okresie od dnia 14 lutego do dnia 11 września 1991 r. Stosownie do art. 70 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457/, uwzględniając przy tym ogólną zasadę, że ustawa nie działa wstecz, należy przyjąć, że organy I i II instancji prawidłowo oceniły przesłanki odmowy przyznania skarżącemu z dniem 12 września 1991 r. zasiłku dla bezrobotnych.

Jako małżonek osoby będącej właścicielem gospodarstwa rolnego skarżący podlegał ubezpieczeniu z mocy art. 1 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz.U. 1991 nr 7 poz. 24 ze zm./ i wobec tego nie spełniał określonej w art. 2 ust. 1 pkt 8 lit. "b" ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./ przesłanki uznania go za bezrobotnego. W konsekwencji nie przysługiwało mu przewidziane w art. 15 ust. 1 tej ustawy prawo do zasiłku z tego tytułu. Organy do spraw zatrudnienia zatem zasadnie odmówiły mu przyznania zasiłku dla bezrobotnych od dnia 12 września 1991 r.

Omawiana ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu natomiast nie zawierała żadnych unormowań kwestii nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, a w szczególności nie zawierała przepisu, na podstawie którego dopuszczalne byłoby orzekanie w drodze postępowania administracyjnego o obowiązku zwrotu takich świadczeń.

Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przez bezrobotnego został ustanowiony dopiero w art. 23 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457/, której przepisy -jak wyżej powiedziano - nie mają zastosowania w odniesieniu do świadczeń przyznanych i wypłaconych przed dniem 1 grudnia 1991 r. Nie oznacza to jednak, by pod rządem ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./ brak było obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Przepisy tej ustawy jedynie nie stanowiły bezpośrednio o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku ani nie określały trybu ustalania i egzekwowania takiego obowiązku. W szczególności źródła tego zobowiązania nie można upatrywać ani w art. 2 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, ani w przepisach jej rozdziału 7 o Funduszu Pracy. Zgodnie z art. 39 tej ustawy, w sprawach nie uregulowanych przepisami o Funduszu Pracy stosuje się odpowiednio przepisy prawa budżetowego o gospodarce funduszami celowymi. W związku z tym należy podkreślić, że również art. 18 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18/ nie przewiduje orzekania w drodze decyzji administracyjnej o obowiązku zwrotu środków wypłaconych z funduszów celowych. Administracyjnego trybu postępowania w celu dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszów celowych nie przewidują również przepisy obowiązującego zarządzenia Ministra Finansów z dnia 27 grudnia 1984 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej funduszów celowych /M.P. nr 30 poz. 207/.

W związku z tym jedynie właściwą drogą dochodzenia zwrotu świadczeń nienależnie pobranych z Funduszu Pracy przed dniem 1 grudnia 1991 r. jest droga procesu cywilnego na zasadzie przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu.

W sytuacji gdy wypłata zasiłku dla bezrobotnego z Funduszu Pracy została dokonana na podstawie decyzji administracyjnej o przyznaniu tego zasiłku, warunkiem żądania zwrotu tego świadczenia jako nienależnie przyznanego jest stwierdzenie nieważności bądź uchylenie tej decyzji.

Skoro zaś, jak to zgodnie podnoszą organy I i II instancji, przyznanie zasiłku zostało spowodowane nieprawdziwym oświadczeniem bezrobotnego, uchylenie decyzji o przyznaniu nienależnego zasiłku dla bezrobotnych powinno nastąpić z zastosowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o wznowieniu postępowania /art. 145 par. 1/. (...)

Wobec powyższego decyzję Wojewody J-kiego i decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B., w części dotyczącej ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych zasiłków z Funduszu Pracy, należało na zasadzie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylić, natomiast w pozostałej części, dotyczącej odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych po dniu 11 września 1991 r., skargę należało oddalić na zasadzie art. 207 par. 5 Kpa.