Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2711/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 173/15 w sprawie ze skargi P.M. i A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę garażu podziemnego z pomieszczeniami pomocniczymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r. II SA/Wr 173/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargi P.M. i A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę garażu podziemnego z pomieszczeniami pomocniczymi.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 tejże ustawy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Prezydent Wrocławia ustalił na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą we W., warunki zabudowy terenu położonego przy ul. [...] we W., oznaczonego geodezyjne jako działki nr [...] i [...],[...], obręb [...], dla inwestycji obejmującej budowę garażu podziemnego z pomieszczeniami pomocniczymi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: A.D., M.Z, E.G., D.P. oraz P.M.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (zwane dalej w skrócie "SKO"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie wymogi niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, organ lokalizacyjny wyznaczył wokół objętych projektowaną inwestycją działek obszar analizowany, którego odległość wynosi od ok. 120 m do ok. 290 m i obejmuje pełne obrysy działek mieszczących się wewnątrz obszaru wyznaczonego ulicą [...], ulicą [...], ulicą [...], ulicą [...], ulicą [...] i ulicą [...]. Na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. W jej wyniku ustalił, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, projektowane zamierzenie inwestycyjne stanowić będzie uzupełnienie istniejącej w obszarze analizowanym funkcji biurowej, a jednocześnie nie jest też sprzeczne z dominującą funkcją mieszkaniową. Ze względu na charakter planowanej inwestycji – budowę garażu podziemnego – przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza nie obejmowała takich parametrów, jak wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokość kalenicy i układ połaci dachowych. Z tych samych względów ustalenia nie wymagała linia zabudowy.

Odnosząc się zaś do zarzutów A.D. SKO wyjaśniło, że przedmiotem wniosku inwestora jest budowa garażu podziemnego, a więc obiektu w całości zlokalizowanego pod powierzchnią gruntu. W tych warunkach ustalanie parametrów zabudowy dla tak określonego przedmiotu inwestycji byłoby bezprzedmiotowe. Podniosło także, że teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]). Nadto wskazano, że istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (zob. pismo [...] z dnia 14 kwietnia 2014 r.; pismo [...] we W. z dnia 28 marca 2014 r.). SKO zauważyło także, iż inwestor określił zapotrzebowanie na media w uzupełnieniu swojego wniosku z dnia 3 marca 2014 r., poprzez użycie sformułowania "na podstawie obecnej umowy. Z obszaru garażu podziemnego za pośrednictwem separatora substancji ropopochodnych". Stąd też użyte w decyzji organu pierwszej instancji określenie zapotrzebowania w zakresie odprowadzania ścieków – "nie występuje" – należy, w ocenie SKO, rozumieć, jako wskazujące na brak zwiększonego zapotrzebowania w tym zakresie w stosunku do realizowanego już odprowadzania ścieków w związku z istniejącą już na terenie objętym wnioskiem inwestora zabudową.

Dalej SKO podniosło, że w trakcie postępowania organ pierwszej instancji prawidłowo uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W. (zobacz: postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]). Wyjaśniło też, że teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów.

Końcowo SKO zauważyło, że nie dopatrzyło się żadnych uchybień proceduralnych przed organem pierwszej instancji.

Skargi na powyższą decyzję SKO wnieśli: P.M. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 173/15) oraz A.D. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 174/15). Skarżący zarzucił ww. decyzji naruszenie przepisów proceduralnych przejawiających się zaniechaniem rozpoznania istoty sprawy, nienależytym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego, zaś skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie § 3, § 4, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a także naruszenie art. 6, 7 i 77, art. 10, art. 30 § 4, art. 30 § 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w decyzji.

Sprawy ze skarg P.M. i A.D. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Wr 173/15.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesione skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, co skutkowało ich oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał na przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie podał, iż podziela stanowisko organów, że w realiach niniejszej sprawy przeprowadzona analiza obszaru wyznaczonego wokół objętych zamiarem inwestycyjnym działek pozwala na stwierdzenie, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie sprzeczne z dominującą funkcją mieszkaniową, a nadto będzie uzupełniało istniejącą w obszarze analizowanym funkcję biurową. Sąd nie znalazł przy tym podstaw do kwestionowania sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Spełnia on bowiem określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wymóg minimalnej odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, która w realiach niniejszej sprawy wynosi 90 m. Jego poszerzenie skutkujące tym, że odległości granic wyznaczonego obszaru od granic terenu objętego wnioskiem wynoszą odpowiednio: w kierunku północno – wschodnim ok. 225 m, południowo-wschodnim ok. 100 m, południowo-zachodnim ok. 135 m oraz północno-zachodnim ok. 130 – 200 m znajduje swoje uzasadnienie we wskazywanej przez organy potrzebie uzyskania pełnej wiedzy w zakresie kontynuacji funkcji i cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przyjęty do analizy obszar pozwalał na powzięcie informacji niezbędnych dla ustalenia niniejszych warunków zabudowy. Zakwestionowane z kolei przez skarżącą wyłączenie pełnego obrysu ul. [...],[...], [...],[...] oraz [...] nie może stanowić podstawy do formułowania zarzutu co do wybiórczego i motywowanego wyłącznie potrzebą "poszukiwania" obiektów budowlanych uzasadniających wydanie niniejszych warunków zabudowy, gdyż wyjaśnić należy, że tereny te znajdują się już w znacznej odległości od terenu inwestycji, a organ lokalizacyjny poszerzając teren analizowany nie jest zobligowany do zakreślenia jego w takich samych odległościach w każdym kierunku. Istotne jest bowiem jego zakreślenie w sposób miarodajny z punktu widzenia konkretnych okoliczności sprawy, a zatem tak aby jego obszar pozwalał na przyjęcie czy planowane przez inwestora przedsięwzięcie wpisuje się lub nie w sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich oraz istniejący tam ład przestrzenny. W realiach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, przyjęty obszar analizowany pozwala na powyższe, gdyż planowana budowa garażu podziemnego z pomieszczeniami pomocniczymi wpisuje się w istniejący tam teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej z wolno stojącymi oraz wbudowanymi usługami. Charakter planowanej inwestycji stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy i ze względu na swój charakter niewiele zmieni w dotychczasowych uwarunkowaniach urbanistycznych. Sąd nie miał wątpliwości, iż w realiach niniejszej sprawy poszerzenie obszaru analizowanego, jako że miało na celu wyznaczenie granic terenu analizowanego po obrysowaniu nieruchomości w jej granicach geodezyjnych, tak aby tworzył zamknięty urbanistycznie obszar, służyło ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze.

W ocenie Sądu słusznie organy przyjęły także, że specyfika niniejszej inwestycji uzasadnia odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia analizy terenu w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z akt niniejszej sprawy wynika również, że wbrew zarzutom skarżącej uzbrojenie terenu w zakresie odbioru ścieków oraz wód opadowych i roztopowych jest wystarczające dla realizacji planowanej inwestycji. Z treści bowiem pisma [...] z dnia 28 marca 2014 r. wynika, że dla planowanej zabudowy możliwy jest odbiór ścieków bytowych do miejskiej kanalizacji sanitarnej Ks 250 w ul. [...], a także odbiór wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej Kd 250 przy tej samej ulicy w ilościach ograniczonych. Zdaniem Sądu zakwestionowany przez skarżąca zapis "w ilościach ograniczonych" nie może być utożsamiany z twierdzeniem, iż uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla realizacji inwestycji. Nadto, skoro w dalszej części przywołanego pisma wskazano, iż warunkiem przystąpienia do czynności związanych z przyłączeniem nieruchomości do sieci jest uzgodnienie dokumentacji technicznej przyłączy oraz wypełnienie warunków określonych w uzgodnieniu, to brak jest podstaw do obligowania organu lokalizacyjnego do wystąpienia do [...] z wnioskiem o ustalenie jaką infrastrukturę inwestor winien zapewnić dla odprowadzania wód opadowych i roztopowych w ilościach większych niż ilości ograniczone. W konsekwencji, w ocenie Sądu, to na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, w tym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zasadnym będzie zbadania prawidłowości przyjętych w tych zakresie rozwiązań.

Dalej Sąd podkreślił, że ze złożonej do wniosku charakterystyki ogólnej inwestycji wynika, iż w związku z jej realizacją nie przewiduje się modyfikacji w zakresie odprowadzania ścieków, które to odbywać się będzie w oparciu o umowę o odprowadzanie ścieków zawartą między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług zgodnie z technicznymi warunkami przyłączenia. Uzupełniając z kolei w dniu 3 marca 2015 r. wniosek inwestor doprecyzował, że ich odprowadzanie przewidziane jest z obszaru garażu podziemnego za pośrednictwem separatora substancji ropopochodnych i na podstawie obecnej umowy. Mając zatem to na uwadze oraz uwzględniając fakt, iż teren inwestycji zabudowany jest budynkiem usługowo-biurowym, który jest przyłączony do sieci kanalizacyjnej, a sama realizacja parkingu podziemnego nie zwiększy zapotrzebowania w odprowadzanie ścieków w porównaniu do realizowanego, w związku z istniejącą zabudową, zdaniem Sądu, nie można czynić zarzutu, iż w realiach niniejszej sprawy nieprawidłowo organy przyjęły, że w zakresie odprowadzania ścieków istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające. W ocenie Sądu nie ma bowiem przeszkód, aby w przypadku niniejszej inwestycji i jej szczególnego charakteru istniała możliwość odprowadzania ścieków do istniejącej sieci kanalizacyjnej na podstawie zawartej umowy.

Ponadto, zdaniem Sądu, na tym etapie postępowania organ nie mógł określić lokalizacji planowanego obiektu na działce, gdyż to leży w gestii organu architektoniczno-budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego. Stąd to na etapie pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zasadnym jest formułowanie zarzutów co do pominięcia przez organy kwestii lokalizacji na działce inwestora schronu (bunkra).

W ocenie Sądu, za zasadne nie mogły zostać także uznane zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca A.D., zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargi w sytuacji naruszenia w postępowaniu administracyjnym prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez nieustalenie w sposób bezsporny następstwa prawnego po zmarłym E.Z., podczas gdy zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pominięcie udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowienia postępowania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargi w sytuacji naruszenia w postępowaniu administracyjnym prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

c) art. 133 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż cyt. "nie ma bowiem przeszkód, aby w przypadku niniejszej inwestycji i jej szczególnego charakteru istniała możliwość odprowadzania ścieków do istniejącej sieci kanalizacyjnej na podstawie zawartej umowy", w sytuacji gdy w aktach niniejszej sprawy brak jest umowy, która potwierdzałaby powyższą okoliczność, a dodatkowo w sytuacji, w której w świetle pisma [...] S.A. z dnia 28 marca 2014 r. dostawa wody i odbiór ścieków dla inwestycji objętej wnioskiem mogłyby nastąpić dopiero po złożeniu stosownego wniosku o wydanie zapewnienia dostawy wody i odbioru ścieków, określeniu warunków przyłączenia, a uprzednio uzgodnieniu w [...] S.A. dokumentacji technicznej przyłączy;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, iż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy brak jest wskazania na rozwiązanie w zakresie uzbrojenia terenu w odniesieniu do odbioru wód opadowych i roztopowych w ilościach przekraczających ilości ograniczone;

2. przepisów prawa materialnego, a to:

a) naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, iż w przypadku ujawnienia w toku postępowania śmierci osoby, która uznana była za stronę, dla zachowania zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i dla należytego ustalenia kręgu podmiotów, które są stronami postępowania, wystarczające jest złożenie oświadczenia przez osobę bliską zmarłemu, będącą według składanego oświadczenia spadkobiercą zmarłej strony, tj. złożenie oświadczenia wskazującego na spadkobierców;

b) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, iż w przypadku, gdy jedna ze stron nie zaneguje posiadania statusu strony przez osobę trzecią (wynikającego z sukcesji generalnej po osobie zmarłej), wystarczające jest poprzestanie przez organ administracyjny na oświadczeniu spadkobiercy bez konieczności uzyskiwania potwierdzenia sukcesji generalnej w drodze postanowienia sądu spadku o stwierdzeniu nabycia spadku bądź zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia;

c) naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla wykazania następstwa prawnego zmarłej strony wystarczające jest złożenie oświadczenia przez osobę, która twierdzi, że jest spadkobiercą, bez konieczności dokumentowania faktu spadkobrania postanowieniem sądu spadku o stwierdzeniu nabycia spadku bądź zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia;

d) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu, wskutek której Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nieprawidłowo przyjął, iż:

- nawet w sytuacji, w której podmiot uzgadniający uzbrojenie terenu dla zamierzonej inwestycji wskazuje na możliwość odbioru wód opadowych i roztopowych w ilościach ograniczonych i jednocześnie nie określa warunków na jakich może odbywać się odbiór wód opadowych roztopowych w ilościach przekraczających "ilości ograniczone" – możliwe jest przyjęcie, że istniejące uzbrojenie terenu (w zakresie odbioru wód opadowych i roztopowych) jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji, objętej wnioskiem inwestora;

- stanowisko podmiotu uzgadniającego uzbrojenie terenu dla zamierzonej inwestycji, wskazujące na możliwość odbioru wód opadowych i roztopowych w ilościach ograniczonych i jednocześnie nieokreślające warunków na jakich może odbywać się odbiór wód opadowych i roztopowych w ilościach przekraczających "ilości ograniczone", nie może być utożsamiane z twierdzeniem, że uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla realizacji inwestycji;

- pomimo stanowiska podmiotu uzgadniającego uzbrojenie terenu dla zamierzonej inwestycji, w świetle którego odbiór wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej Kd 250 przy ul. [...] jest możliwy "w ilościach ograniczonych", na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie zachodzi potrzeba obligowania organu lokalizacyjnego do wystąpienia do [...] z wnioskiem o ustalenie jaką infrastrukturę inwestor winien zapewnić dla odprowadzania wód opadowych i roztopowych w ilościach większych niż ilości ograniczone;

e) naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię, skutkiem czego Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, iż:

- obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie oznacza – przy poszerzeniu terenu analizowanego ponad minimalne granice wynikające z powołanego przepisu – konieczności zakreślenia tego obszaru w takich samych, a nawet zbliżonych odległościach w każdym kierunku;

- zgodne z powołanym przepisem, jak również niestanowiące wybiórczego i motywowanego wyłącznie potrzebą "poszukiwania" obiektów budowlanych uzasadniających wydanie warunków, jest wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym odległości granic od terenu objętego wnioskiem są zróżnicowane w poszczególnych kierunkach nawet o ponad 100 m, gdyż wynoszą: w kierunku północno-wschodnim ok. 135 m, południowo-wschodnim ok. 100 m, południowo-zachodnim ok. 135 m oraz północno-zachodnim ok. 130-200 m;

- zgodne z powołanym przepisem jest wyznaczenie obszaru analizowanym o nieregularnym kształcie, w sposób prowadzący do objęcia nim nieruchomości, które umożliwiłyby ustalenie kontynuacji funkcji zabudowy na obszarze objętym wnioskiem inwestora;

f) naruszenie § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego błędną wykładnię, skutkiem czego Sąd nieprawidłowo przyjął, iż:

- nie we wszystkich sprawach, których przedmiotem jest wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest wyznaczanie linii zabudowy na działce objętej wnioskiem, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, iż w rozpoznawanej sprawie specyfika inwestycji uzasadniała odstąpienie od przeprowadzenia analizy terenu w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

- w sytuacji, w której teren objęty inwestycją jest już zabudowany, nie zachodzi konieczność ustalenia linii zabudowy stosownie do powołanego przepisu;

g) naruszenie § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię, skutkiem czego Sąd nieprawidłowo przyjął, iż nie we wszystkich sprawach, których przedmiotem jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest dokonywanie analizy zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, iż w rozpoznawanej sprawie specyfika inwestycji uzasadniała odstąpienie od przeprowadzenia analizy terenu w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

h) naruszenie § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię, skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wbrew dyspozycji tego przepisu - przyjął, iż nie we wszystkich sprawach, których przedmiotem jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest dokonywanie analizy zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a w konsekwencji przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż w rozpoznawanej sprawie, specyfika inwestycji uzasadniała odstąpienie od przeprowadzenia analizy terenu w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

i) naruszenie § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię, skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – wbrew dyspozycji tego przepisu – przyjął, iż nie we wszystkich sprawach, których przedmiotem jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest przeprowadzenie analizy zabudowy w zakresie geometrii dachu, a w konsekwencji przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż w rozpoznawanej sprawie, specyfika inwestycji uzasadniała odstąpienie od przeprowadzenia analizy terenu w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

j) naruszenie art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 25, poz. 150) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie powołanych przepisów prawa materialnego, skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pominął, iż planowana inwestycja może zaburzać stosunki wodne, wobec czego rozwiązania w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych w ilościach przekraczających "ilości ograniczone" winny być ustalone już na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a nie dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie pozwolenia na budowę;

k) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, tj. jego zastosowanie w sytuacji, w której z uwagi na brak kompleksowej analizy funkcji, cech, wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, a także pomimo niewłaściwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, brak było podstaw do przyjęcia, iż funkcja garażu podziemnego stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy;

l) naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na niezastosowaniu tego przepisu, skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pominął, iż przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przewidują możliwości odstąpienia od przeprowadzenia analizy w zakresie wskazanym w tym rozporządzeniu, w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne polega na budowie garażu podziemnego, a zatem obiektu, co do zasady nie wznoszącego się ponad poziom gruntu;

m) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na niezastosowaniu tego przepisu, skutkiem czego Sąd pominął, iż organy administracji pierwszej i drugiej instancji poczyniły ustalenia, które nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materialne dowodowym m.in. w zakresie uzbrojenia terenu;

n) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na niezastosowaniu tego przepisu, skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pominął, iż organy administracji pierwszej i drugiej instancji poczyniły ustalenia, które nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materialne dowodowym m.in. w zakresie uzbrojenia terenu;

o) naruszenie art. 10 oraz art. 60 § 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na niezastosowaniu tych przepisów, skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pominął, iż organy administracji pierwszej i drugiej instancji nie ustaliły bezspornie kręgu osób, którym winien zostać przyznany status strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji kręgu osób, do których należało skierować zawiadomienie o wszczęciu postępowania;

p) naruszenie art. 6 oraz art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na niezastosowaniu tych przepisów, skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pominął, iż organy administracji obu instancji wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów nie ustaliły bezspornie kręgu osób, którym winien zostać przyznany status strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą kasacyjną według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła o jej nieuwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia złożonej skargi kasacyjnej zauważyć na wstępie należy, że we wniesionym środku odwoławczym skarżąca zarzuca naruszenie przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a), przy czym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w dużej części wadliwie oznaczone został zarzuty naruszenia prawa materialnego. Powołane bowiem w ramach tych zarzutów, przepisy art. 10 k.p.a., art. 30 § 4 k.p.a., art. 6, 7, 77 oraz art. 60 § 4 k.p.a. (nie ma takiej jednostki redakcyjnej w przepisach k.p.a.) – patrz zarzuty oznaczone w pkt 2 lit a, b, c, l, m, n, o oraz p, nie są normami prawa materialnego, lecz przepisami regulującymi procedurę administracyjną i muszą być ocenione jako przepisy prawa procesowego o jakich stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednakże wadliwe zakwalifikowanie przepisów prawa procesowego do przepisów prawa materialnego, nie pozbawia złożonego środka odwoławczego podstaw kasacji. Zatem w tych okolicznościach tak wskazane zarzuty należało ocenić jako dotyczące naruszenia prawa procesowego.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w ramach sprawowanej kontroli legalności była ostateczna decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2014 r. ustalająca na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą we W., warunki zabudowy terenu położonego przy ul. [...] we W., oznaczonego geodezyjne jako działki nr [...] i [...],[...], obręb [...], dla inwestycji obejmującej budowę garażu podziemnego z pomieszczeniami pomocniczymi. Generalnie, Sąd pierwszej instancji, uznając w tej sprawie, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało prawidłowo i że organy w toku postępowania w sposób należyty wyjaśniły okoliczności faktyczne oraz właściwie zastosowały normy materialnoprawne, przyjął konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a., oddalając wniesione skargi w tym skargę A.D. Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy w pełni się zgodzić, a wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna w jakikolwiek sposób nie zakwestionowała usprawiedliwionymi zarzutami, tak zajętego stanowiska w opisanym zakresie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji winien w tej sprawie zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., albowiem nie ustalono w sposób bezsporny następstwa prawnego po zmarłym E.Z., a więc zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec naruszenia art. 10 k.p.a. Powołano się również na naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. dot. konstrukcji następstwa prawnego wobec wadliwego przyjęcia, iż wystarczające jest w tym zakresie złożenie oświadczenia przez osobę, która twierdzi, iż jest spadkobiercą bez konieczności dokonywania faktu spadkobrania postanowieniem sądu spadku o stwierdzeniu nabycia spadku, bądź zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia.

W myśl art. 145 p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub postanowienia (§ 1), gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (pkt 1 lit. b), innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c).

Mając na uwadze wskazany wyżej zarzut skargi kasacyjnej podnieść należy, iż w pojęciu "naruszenia prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., mieszczą się okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego bez względu na to, kiedy się one ujawniły. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis ten powinien być oceniany łącznie z unormowaniem zawartym w art. 147 zd. drugie k.p.a. stanowiącym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i w art. 145a następuje tylko na żądanie strony oraz uregulowaniem zawartym w art. 184 § 4 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jego wniesienie wymaga zgody strony. Powyższe świadczy o tym, że tylko wola podmiotu, którego to naruszenie dotyczy, wyrażona w żądaniu wznowienia postępowania decyduje o czynnościach procesowych prowadzących do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08 wyraził pogląd, który sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi.

Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 (publikowany w zbiorze LEX nr 898486) przyjęto zasadę, iż prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można – wbrew jej stanowisku – uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Tym samym, mając na uwadze powyższe rozważania, przyjąć należy, iż skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie domagać się uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wobec zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powołując się na okoliczność pozbawienia "nieustalonych" stron udziału w tym postępowaniu, a w szczególności, iż nie ustalono w sposób bezsporny następstwa prawnego po zmarłym E.Z.

Poza tym należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie wystarczającym było oświadczenie M.Z. z dnia 21 lipca 2014 r., w którym wskazała, iż to ona objęła w całości spadek po zmarłym mężu E.Z. Skoro zatem M.Z. oświadczyła, iż jest jedyną spadkobierczynią po zmarłym i zamieszkuje obecnie w mieszkaniu przy ul. [...], a okoliczność ta nie została w toku postępowania zakwestionowana i nie budziła żadnych wątpliwości, to zasadnie przyjęto w motywach zaskarżonego wyroku, że zaniechanie przez organy wystąpienia o przedłożenie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania (art. 30 § 4 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie przedstawiła żadnych okoliczności, które ewentualnie podważałyby sukcesję M.Z.

Kolejna grupa zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego w zakresie wadliwości podjętej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w tym naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 oraz 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów § 3, 4, 6, 7, 8 (jako całych jednostek redakcyjnych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Jak stanowi przepis art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzeniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 oraz 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały prawidłowo ustalone, a i nie można uznać by w sprawie doszło do naruszenia wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. To rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy (§ 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki (§ 7), oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) – (§ 8).

W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy, organ wyznaczył obszar analizowany większy niż minimalny (szerokość frontu działki wynosiła 30 m, a więc minimalna odległość to 90 m i odległość ta wynosiła od około 120 m do 290 m i objęła pełne obrysy działek zabudowanych, mieszczących się wewnątrz obszaru wyznaczonego ulicą [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy, poszerzenie granic przedmiotowego obszaru wynikało z faktu, iż granice terenu analizowanego przyjęto po obrysowaniu nieruchomości po granicach geodezyjnych, tak aby tworzyły zamknięty obszar urbanistyczny.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – patrz wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1840/15 publikowany w zbiorze LEX nr 2316497, przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy, jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego". To właśnie ta zasada, iż obszar analizowany tworzy zamknięty układ urbanistyczna pozwala na uznanie dopuszczalności, w okolicznościach tej sprawy, na jego rozszerzenie w granicach przyjętych w toku postepowania administracyjnego. Niewątpliwie spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na działkach sąsiednich i to działce bezpośrednio graniczących z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zatem nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w tej sprawie, przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający prawidłowo wykazał, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej co do wadliwości ustalenia obszaru analizowanego w tej sprawie nie zasługują na uwzględnienie.

Poza tym zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa wymagana przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro w realiach niniejszej sprawy przyjęty obszar analizowany pozwala na powyższe, gdyż planowana budowa garażu podziemnego z pomieszczeniami pomocniczymi wpisuje się w istniejący tam teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej z wolno stojącymi oraz wbudowanymi usługami. Charakter bowiem planowanej inwestycji stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy i ze względu na tenże charakter niewiele zmieni w dotychczasowych uwarunkowaniach urbanistycznych. Niewątpliwym jest zatem okoliczność, że inwestycja objęta wnioskiem stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji biurowej, a jednocześnie nie jest sprzeczna z funkcją dominującą, tj. funkcją mieszkaniową występującą w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy. W kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi.

Nie jest również sporne, iż planowana inwestycja dotyczy budowy garażu podziemnego pokrytego "zielonym dachem". To zaś, mając na uwadze charakter planowanej inwestycji, uzasadniało przyjęcie stanowiska, iż zasadnie organ pierwszej instancji dokonując analizy urbanistycznej, zaniechał ustalenia dla potrzeb planowanej inwestycji takich parametrów, jak wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokość kalenicy i układ połaci dachowych, albowiem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było to konieczne dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Skoro wniosek inwestora dotyczył garażu podziemnego, a więc obiektu całkowicie zlokalizowanego pod powierzchnią gruntu, ustalanie ww. parametrów o jakich wspomina rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. było, jak uznano w sprawie, bezprzedmiotowe, z czym niewątpliwie należy się w pełni zgodzić. Również ustalenia nie wymagała linia zabudowy dla projektowanego garażu podziemnego, gdyż linię zabudowy wyznacza w tym wypadku istniejący budynek usługowo-biurowy od strony ulicy [...] (działka [...]). Zatem zarzuty naruszenia przepisów § 3, 4, 6, 7, 8 (jako całych jednostek redakcyjnych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. pozostają również nieusprawiedliwione.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzbrojenie terenu w zakresie odbioru ścieków oraz wód opadowych i roztopowych jest wystarczające dla realizacji planowanej inwestycji. Co zasadnie podkreślał Sąd pierwszej instancji, z treści pisma [...] z dnia 28 marca 2014 r. wynika, że dla planowanej zabudowy możliwy jest odbiór ścieków bytowych do miejskiej kanalizacji sanitarnej Ks 250 w ul. [...], a także odbiór wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej Kd 250 przy tej samej ulicy w ilościach ograniczonych. Zakwestionowany przez skarżąca zapis "w ilościach ograniczonych" nie może być tym samym utożsamiany z twierdzeniem, iż uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla realizacji spornej inwestycji. Dyspozycja art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jak trafnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 428/13 etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wynika to także z art. 61 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na etapie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która to decyzja nie rodzi żadnych skutków w sferze materialnej i może być wydana w zasadzie dla każdego zainteresowanego (także podmiotu, który na tym etapie nie wykazuje się posiadaniem uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), nie ma wymogu uprzedniego zawarcia przez wnioskodawcę umowy na rozbudowę jakiejkolwiek sieci. Wymóg taki nie wynika z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, który wskazuje na uzbrojenie istniejące, ale też planowane. Dla spełnienia przesłanek w opisanym zakresie w pełni wystarczające jest zatem oświadczenia dostarczycieli mediów o tym, że ich zapewnienie planowanej inwestycji jest w pełni realne. Z takim właśnie oświadczeniem mamy do czynienia w tej sprawie, zatem zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w opisanym zakresie jest także chybiony.

Jako bezpodstawne należy uznać zarzuty dotyczące nierozważanie ewentualnej możliwości zaburzenia przez planowaną inwestycję stosunków wodnych, wobec czego rozwiązania w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych w ilościach przekraczających "ilości ograniczone" winny być już ustalone na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Niezależnie od tego, że formułowane zarzuty nie wynikają z uzasadnionych przesłanek wskazanych w skardze kasacyjnej, to przede wszystkim – jak już wyżej wspomniano – na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy doprecyzowanie rozwiązań, których domaga się skarżąca w opisanym wyżej zakresie nie jest możliwe, albowiem definitywne rozwiązanie kwestii zwłaszcza odbioru wód opadowych i roztopowych możliwe będzie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. To, że przepis art. 100 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nakłada obowiązek uwzględnienia ograniczenia zmiany stosunków wodnych w przypadku planowania i realizacji przedsięwzięć mogących na nie oddziaływać oznacza, iż w sytuacji istnienia takiego zagrożenia niezbędne jest, na każdym etapie realizacji przedsięwzięcia, uwzględnienie tej kwestii. W okolicznościach tej sprawy nie można mówić o wystąpieniu, nawet potencjalnie takiego zagrożenia, tylko dlatego, że możliwy jest co do zasady z terenu nieruchomości objętej wnioskiem, odbiór wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej, jak to zapisano "w ograniczonych ilościach". Trudno uznać również by w sytuacji, gdy celem przedmiotowej inwestycji jest garaż podziemny na kilka samochodów pokryty "zielonym dachem", kwestia wód opadowych i roztopowych tego obiektu mogła doprowadzić do skutków o jakich mowa w art. 100 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto z akt sprawy, w tym z materiałów przedstawionych przez inwestora, wynika, że planowane założenie nie zmieni lub zmieni w niewielkim stopniu ilość wód opadowych odprowadzanych z działki przeznaczonej do zainwestowania.

Dlatego też nie można w takiej sytuacji mówić o naruszeniu art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a tym bardziej art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe rozważania z kolei uzasadniają przyjęcie tezy, iż nie można skutecznie uznać by w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych przez skarżąca, a tym samym brak jest uzasadnionych przesłanek do zarzucenia Sądowi pierwsze instancji by w tych okolicznościach wadliwie niezastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Dotychczasowe rozważania przywołane w tym uzasadnieniu wskazują na to, iż Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił trafność zastosowania przez organy administracji w tej sprawie przepisów prawa materialnego, jak również prawidłowość przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy procedury administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji w tym zakresie. Dlatego też całkowicie nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 6, 7, 77 k.p.a. dot. prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w tym zwłaszcza w zakresie uzbrojenia terenu.

Nie są również usprawiedliwione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Norma art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu (decyzji), które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń. Przepis ten oznacza więc zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów, które nie wynikają z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym (patrz wyroki NSA": z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt I GSK 1344/14 oraz z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 2566/13; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym innym niż znajdujący się w aktach sprawy. Tak jednak nie było w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zatem nie można mówić o jego naruszeniu. Brak zaś w aktach sprawy umów na dostawę wody czy też odbiór ścieków nie stanowi naruszenia prawa w tej sprawie, co już wyżej wskazano.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji rozpoznał właściwą sprawę w jej granicach, dokonał gruntownej analizy sprawy, dając temu wyraz w obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu swojego stanowiska.

Normę art. 134 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a to co jest oczywiste, w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Należy też wyjaśnić, że kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1236/15, publikowany w zbiorze LEX nr 2199000).

Nie jest również uzasadniony zarzut obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia i do ich zbadania sprowadza się kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie wyroku albo jest sporządzone według wzorca określonego w 141 § 4 p.p.s.a., albo nie jest. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia – patrz wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt I FSK 671/17 publikowany w zbiorze LEX nr 2339572. Z takimi przypadkami wadliwości uzasadnienia nie mamy jednak do czynienia w tej sprawie, stąd też należało zarzut w tym zakresie uznać za niezasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jawią się jako nieusprawiedliwione, co uzasadniało oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.