Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6459/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 1 lit. b w zw. z art. 47
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Dnia 5 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. i Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1515/20 w sprawie ze skargi J. i Z. L. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 3 czerwca 2020 r. nr BP-DZ.412.20.2020/2 w przedmiocie odprawy mieszkaniowej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od J. i Z. L. solidarnie na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1515/20 oddalił skargę J. i Z. L. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 3 czerwca 2020 r. nr BP-DZ.412.20.2020/2 w przedmiocie odprawy mieszkaniowej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia 3 czerwca 2020 r. nr BP-DZ. 412.20.2020/2, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 231 ze zm.) oraz art. 23 ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 1 lit. b w zw. z art. 47 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa"), po rozpatrzeniu odwołania Z.L. (dalej w skrócie: "skarżąca" albo "matka żołnierza") oraz J.L. (dalej w skrócie: "skarżąca" albo "babcia żołnierza"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia 24 marca 2020 r. nr OL-DZ.402.17.2019/46, mocą której orzeczono o wypłacie E.W. (dalej w skrócie: "wdowa" albo "żona żołnierza"), działającej w imieniu własnym oraz reprezentującej małoletniego syna – A.L. (dalej w skrócie: "syn żołnierza"), odprawy mieszkaniowej w wysokości [...] zł oraz jednocześnie orzeczono o odmowie wypłaty odprawy mieszkaniowej Z.L. i J.L.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że B.L. (dalej w skrócie: "żołnierz" albo "mąż") – żołnierza służby stałej – zwolniono z zawodowej służby wojskowej i przeniesiono do rezerwy wskutek upływu z dniem 31 sierpnia 2018 r. terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza, który posiadał uprawnienia do emerytury wojskowej od dnia 1 września 2018 r. Żołnierz nie ubiegał się o wypłatę odprawy mieszkaniowej do dnia śmierci ([...] października 2018 r.), która była następstwem choroby powstałej w czasie pełnienia służby wojskowej. Matka żołnierza wystąpiła w dniu 16 listopada 2018 r. o wypłatę odprawy mieszkaniowej, zaś wdowa skierowała wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej w dniu 4 marca 2019 r. Matka żołnierza stwierdziła, że zamieszkiwała w P. przy ul. [...] wspólnie z synem i jego babcią do śmierci żołnierza. Oświadczyła, że jej syn nie miał innego miejsca zamieszkiwania, aniżeli w/w adres zameldowania na pobyt stały. W trakcie trwania związku małżeńskiego syn nie zamieszkiwał na stałe z żoną i ich dzieckiem. Jedynie po urodzeniu dziecka przeniósł się na kilka miesięcy do R., aby wspólnie z żoną sprawować opiekę nad dzieckiem. Następnie powrócił do P. z uwagi na ciągłe nieporozumienia między małżonkami i zamieszkiwał w mieszkaniu rodzinnym. Wprawdzie regularnie wyjeżdżał do R., niejednokrotnie nocując w mieszkaniu żony, ale z uwagi na złe relacje z nią nie zamieszkał tam nigdy na stałe. Po powrocie z misji wojskowej leczył się z powodu zaburzeń adaptacyjnych oraz choroby alkoholowej, która doprowadziła do jego śmierci. Ostatni raz był hospitalizowany w szpitalu w [...] w miesiącu poprzedzającym jego śmierć. W akcie zgonu żołnierza jako miejsce znalezienia zwłok wskazano P. Z wyjaśnień wdowy wynika natomiast, że zamieszkiwała wspólnie z mężem w R. przy ul. [...] aż do jego śmierci i zamieszkiwanie to miało charakter stały, bowiem w mieszkaniu znajdują się jego ubrania cywilne, wojskowe i rzeczy osobiste. Mąż z powodu choroby alkoholowej wyjeżdżał z domu na kilka dni, a nawet tygodni, nie informując o miejscu pobytu. Tylko ze względu na stan zdrowia przebywał w dniu [...] października 2018 r. w P. u swojej matki i babci, gdzie zmarł. Okoliczności świadczące o wspólnym zamieszkiwaniu wdowy z mężem potwierdził [...] w oświadczeniu z dnia 19 sierpnia 2019 r. Wdowa w czasie małżeństwa była upoważniona do otrzymywania świadczenia mieszkaniowego wypłacanego żołnierzowi, a także ekwiwalentu za urlop, dodatkowego uposażenia rocznego, gratyfikacji urlopowej oraz równoważnika mundurowego, co potwierdzają przelewy z instytucji wojskowych na konto bankowe, którego jest właścicielką. Przedstawiła też kopię zeznań podatkowych za lata 2017-2018 składanych z mężem.

Organ pierwszej instancji, po uwzględnieniu całości zebranego materiału dowodowego, w tym przesłuchania matki i żony żołnierza, uznał, że w dniu jego śmierci ([...] października 2018 r.) żołnierz zamieszkiwał wraz z żoną, zaś matka i babcia żołnierza nie spełniają przesłanki do otrzymania odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 23 ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 1 ustawy.

Powyższe stanowisko podzielił również organ odwoławczy. Stwierdził, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że żołnierz zmarł w dniu [...] października 2018 r., a jego śmierć nastąpiła w ciągu 3 lat od zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i była następstwem choroby powstałej w czasie jej pełnienia. Należało natomiast ustalić czy członkowie rodziny żołnierza wnioskujący o wypłatę odprawy mieszkaniowej (wdowa, działająca w imieniu własnym i na rzecz małoletniego syna oraz matka i babcia żołnierza) spełniali warunek wspólnego zamieszkiwania z żołnierzem zwolnionym ze służby w dacie jego śmierci. Sformułowanie użyte w art. 23 ust. 3 ustawy: "wspólnie zamieszkałym z nim w dniu jego śmierci" należy odnieść do tych członków rodziny żołnierza, z którymi zaspokajał on potrzeby mieszkaniowe.

Organ podkreślił, że małżonkowie składali za lata 2017-2018 wspólne zeznanie podatkowe. Istotną okolicznością, która miała wpływ na sytuację rodzinną małżonków, była niewątpliwie choroba alkoholowa żołnierza, z którą rodzina zmagała się od kilku lat. Z doświadczenia życiowego wiadomym jest, że choroba alkoholowa przekłada się na dysfunkcję całego systemu rodzinnego. Dlatego też stan zdrowia członka rodziny stanowi istotne okoliczności niezależne od woli małżonków, które mogą prowadzić do okresowego, czasem nawet kilkuletniego osobnego ich zamieszkiwania. Z wyjaśnień wdowy wynika, że w okresach nasilenia choroby jej mąż opuszczał mieszkanie w R., gdyż nie pozwalała mu w stanie nietrzeźwości przebywać razem z małoletnim synem, z uwagi na jego dobro. Z dokumentacji medycznej złożonej do akt sprawy wynika, że stan zdrowia żołnierza uległ pogorszeniu w 2018 r. i w tym czasie zamieszkiwał on w lokalu mieszkalnym w P., aż do dnia śmierci. Organ nie zakwestionował przebywania żołnierza w w/w lokalu, ale uznał, że zamieszkiwanie to miało charakter wyłącznie czasowy, ze względu na nawroty choroby alkoholowej, która zmuszała go do izolacji, aby nie stwarzać sytuacji konfliktowych. Z zeznań matki żołnierza wynika, że obecnie mieszka ona w [...] i w Polsce. Posiada obywatelstwo [...] od 2016 r. i otrzymuje w [...] rentę, gdzie składa też zeznania podatkowe. W stanach nawrotu choroby syna wracała do Polski, aby się nim opiekować, co świadczy o jej poświęceniu i zaangażowaniu. Również babcia żołnierza sprawowała nad nim opiekę, kiedy w okresach nasilenia choroby alkoholowej zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym w P. Tym niemniej – w ocenie organu – żołnierz do dnia śmierci pozostawał w związku małżeńskim, z którego miał dziecko, a powoływane przez wdowę okoliczności świadczą o istniejących relacjach małżeńskich i pozwalają stwierdzić, że w sprawie zachodzi przesłanka zamiaru stałego pobytu żołnierza z rodziną, którą założył. Żołnierz, zawierając związek małżeński, zobowiązany był do zapewnienia rodzinie nie tylko potrzeb materialnych, ale także potrzeb mieszkaniowych, o jakie chodzi ustawodawcy w art. 23 ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 1 w związku z art. 47 ustawy.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego wskazał, że organ pierwszej instancji w celu ustalenia przesłanki wspólnego zamieszkiwania członków rodziny z żołnierzem, a w konsekwencji ustalenia samego prawa do wypłaty odprawy mieszkaniowej, w toku postępowania zgromadził obszerny materiał dowodowy w postaci wyjaśnień stron, oświadczeń świadków, dokumentów urzędowych, ustaleń wynikających z przesłuchania wdowy i matki żołnierza oraz dowodów pośrednich. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie wyjaśniające daje podstawę do ustalenia, gdzie żołnierz w dniu śmierci zaspokajał faktyczne potrzeby mieszkaniowe. W sprawie bezspornym jest, że wdowa do śmierci swojego męża pozostawała z nim w związku małżeńskim (nie orzeczono rozwodu, ani separacji). Małżonkowie posiadali wspólne dziecko – małoletniego syna A. Zgodnie z art. 23, art. 27 i art. 281 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm., dalej w skrócie: "k.r.o."), obowiązki małżonków względem siebie istnieją w czasie trwania ich związku, co przejawia się również we wzajemnym zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby przed śmiercią żołnierza ustały więzi małżeńskie między nim a jego żoną. W mieszkaniu w R., gdzie zamieszkuje wdowa z dzieckiem, znajdują się ubrania cywilne i wojskowe oraz rzeczy osobiste żołnierza, o czym świadczą zdjęcia. Co istotne, małżonkowie wraz z dzieckiem na kilka miesięcy przed śmiercią żołnierza spędzili wspólne wakacje, co potwierdzają zdjęcia i zaświadczenie z ośrodka wczasowego. Małżonkowie nie posiadali wspólnego konta bankowego, ale z dokumentów przedłożonych przez wdowę wynika, że prowadzili wspólne gospodarstwo domowe.

Powyższa decyzja z dnia 3 czerwca 2020 r. stała się przedmiotem skargi J. i Z. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosły o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciły:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, choć organ ten nie dokonał w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy;

2) art. 138 § 2 w zw. z art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, choć organ ten zaniechał wskazania skarżącym przesłanek zależnych od nich, które nie zostały spełnione lub wykazane na dzień wysłania informacji o zakończeniu postępowania, co naruszało ich prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

3) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia niezawierającego istotnych elementów, w szczególności niewyjaśniającego dlaczego odmówiono mocy dowodowej dokumentom znajdującym się w aktach, a potwierdzającym, że miejscem zamieszkania zmarłego żołnierza był P. oraz które konkretnie dokumenty przedłożone przez żonę żołnierza pozwoliły organowi ustalić, że miejscem tym był R.;

4) art. 136 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zlecenia organowi pierwszej instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie wniosków dowodowych skarżących, które przy istniejących wątpliwościach co do stanu faktycznego należało uznać za obligatoryjne.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżące przedstawiły argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 23 ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 1 lit. b w zw. z art. 47 ustawy. Zgodnie z art. 23 ust. 3 pkt 4 ustawy, w razie śmierci żołnierza, o którym mowa w pkt 1-3, zmarłego w ciągu 3 lat po zwolnieniu ze służby wojskowej, jeżeli śmierć nastąpiła wskutek urazów doznanych w czasie pełnienia służby lub chorób powstałych w tym czasie, albo w ciągu 3 lat po zwolnieniu ze służby, jeżeli śmierć nastąpiła wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem czynnej służby wojskowej, wspólnie zamieszkałym z nim w dniu jego śmierci: małżonkowi, zstępnym, wstępnym, osobom przysposobionym i osobom przysposabiającym przysługują uprawnienia, o których mowa w ust. 4, a w przypadku żołnierza, o którym mowa w pkt 5 – uprawnienie, o którym mowa w ust. 4 pkt 1. W świetle art. 23 ust. 4 pkt 1 lit. b ustawy, osobom, o których mowa w art. 23 ust. 3, przysługuje odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, wypłacana uprawnionym w częściach równych w wysokości 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, obliczonej według zasad określonych w art. 47, o ile śmierć żołnierza pozostaje w związku ze służbą wojskową.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze, w toku postępowania przed organami obu instancji doszło do zebrania materiału dowodowego oraz jego oceny zgodnie z zasadami logicznego i racjonalnego rozumowania oraz z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Organy wzięły pod rozwagę nie tylko interes osób, którym przyznano prawo do w/w odprawy mieszkaniowej po zmarłym żołnierzu – jego żonie i synowi. Analizowały one bowiem również sytuację matki i babci żołnierza w kontekście przesłanki "wspólnego zamieszkiwania", określonej w art. 23 ust. 3 pkt 4 ustawy. Okoliczności te wyraźnie wynikają z treści zaskarżonej decyzji i świadczą o prawidłowym zastosowaniu w sprawie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Trafne było zatem uznanie przez organ odwoławczy, że nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie niekwestionowanych przez organy obu instancji okoliczności faktycznych, które wynikały z całokształtu materiału dowodowego (dokumentów, oświadczeń przesłuchanych w toku postępowania administracyjnego stron oraz oświadczeń przedłożonych przez poszczególnych świadków). Takie stanowisko ma potwierdzenie w treści art. 78 k.p.a. Skoro zatem organ nie kwestionował okoliczności faktycznych sprawy, z których skarżące wyciągają jedynie odmienne wnioski do tych wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to nie można uznać, że doszło do naruszenia w/w przepisów z zakresu postępowania dowodowego, w tym art. 79a k.p.a. W toku dwukrotnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono istotne w sprawie okoliczności faktyczne, a wszystkie strony w nim uczestniczące miały zapewniony czynny udział i mogły przedstawiać wszelkie wiążące się ze sprawą dowody oraz składać stosowne oświadczenia. Zarówno skarżące, jak i wdowa, przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji zostały zawiadomione, w trybie art. 10 k.p.a., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak też wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Mogły też zgłosić żądania co do przeprowadzenia nowych dowodów oraz przedłożyć nowe dowody, w celu wykazania spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji zgodnej z ich żądaniem (karty nr 60-63 akt administracyjnych). Matka żołnierza zdecydowała się tylko na złożenie biletów autobusowych na trasie Polska – [...] oraz poinformowała, że na dzień przed śmiercią syna była w podróży do P. w celu kontynuowania udziału w leczeniu syna. Żona żołnierza nie przedłożyła żadnych wniosków dowodowych. Nie sposób więc przyjąć, że skarżące nie mogły czynnie uczestniczyć w postępowaniu. Również organ odwoławczy, któremu skarżące zarzucają naruszenie m.in. art. 10 i art. 79a k.p.a., opierając się na obszernym materialne dowodowym zgromadzonym z zachowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a., w toku dwukrotnie prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji, nie kwestionował faktu przebywania żołnierza w P., odwołując się do konkretnych okoliczności faktycznych, mających potwierdzenie w dowodach znajdujących się w aktach sprawy. Naruszenie zatem przez Prezesa AMW zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z brakiem zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, który był znany wszystkim stronom, biorącym czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji, stanowiło wadliwość proceduralną, która jednak nie mogła mieć żadnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśnił, mając na względzie zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. oraz zasadę zaufania do organów administracji publicznej, wynikającą z art. 8 k.p.a., dlaczego okoliczności eksponowane przez skarżące – przebywania żołnierza w chwili śmierci w mieszkaniu należącym do jego matki w P., jak również zameldowanie w tym mieszkaniu – nie mogły mieć decydującego znaczenia w sprawie i nie mogły być wzięte przez organ pod uwagę przy wykładni w/w przepisów prawa materialnego. W tej sprawie, oprócz powołanych okoliczności podnoszonych przez skarżące i wynikających z niekwestionowanych przez organy obu instancji dowodów z zeznań i oświadczeń skarżących, jak i powoływanych przez nie świadków oraz dowodów urzędowych, konieczne było też uwzględnienie szczególnych i niezależnych od woli stron okoliczności, kształtujących stosunki między małżonkami, do których należy zaliczyć również wspólne potrzeby mieszkaniowe. Nie sposób bowiem pominąć w sprawie istotnej okoliczności, która miała wpływ na sytuację rodzinną małżonków w postaci choroby alkoholowej żołnierza, z którą rodzina zmagała się od kilku lat. Racjonalne było także odwołanie się przez organ odwoławczy do utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, że o miejscu zamieszkiwania decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości (corpus – czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus – czynnik wewnętrzny). O miejscu zamieszkania rozstrzyga zatem całokształt okoliczności wskazujących na stan faktyczny przebywania (w sensie fizycznym), połączony z zamiarem takiego przebywania. Przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu chodzi nie tylko o związki natury ekonomicznej (zatrudnienie w danej miejscowości), ale emocjonalnej lub rodzinnej. W tym kontekście, z uwagi na obszerność materiału dowodowego (znajdującego się m.in. na kartach akt administracyjnych nr: 32-33, 38-53, 208-259), jak również wynikające z niego okoliczności, uzasadnionym było uznanie, że żołnierz w chwili śmierci zamieszkiwał z najbliższą rodziną, zaś sam zgon nastąpił w czasie przebywania w mieszkaniu matki z przyczyn wskazanych powyżej. Skoro w aktach sprawy znajdowała się wystarczająca liczba dowodów świadczących o wspólnym zamieszkiwaniu żołnierza z najbliższą rodziną – żoną i małoletnim synem, a ponadto uwzględniając fakt, iż żołnierz, zawierając związek małżeński, zobowiązany był do zapewnienia rodzinie nie tylko potrzeb materialnych, ale także potrzeb mieszkaniowych, o jakich mowa w art. 23 ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 47 ustawy, należało zaskarżoną decyzję uznać za prawidłową. W konsekwencji za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły J. i Z. L. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciły:

I) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80 i art. 81 k.p.a.:

a) poprzez oddalenie skargi, pomimo tego, że zaskarżone decyzje zostały oparte na niewyczerpująco zebranym oraz wybiórczo i dowolnie ocenionym materiale dowodowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności z racji błędnego przyznania prymatu oświadczeniu żony zmarłego żołnierza, będącej stroną postępowania i ustalenie w oparciu o to oświadczenie i bliżej niesprecyzowane dowody rzekomej woli zmarłego zamieszkiwania w R., pomimo treści pozostałych dowodów, w szczególności pisemnych oświadczeń złożonych za życia przez samego zmarłego i oświadczeń jego sąsiadów, z których wynikało, że jego miejsce zamieszkania, w sensie fizycznym i wolicjonalnym, znajdowało się w P.;

b) poprzez zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji faktu, że organ, opierając ustalenia faktyczne na oświadczeniu żony zmarłego żołnierza i przedłożonych przez nią dokumentach, nie zidentyfikował w swym uzasadnieniu tych dokumentów, czym pozbawił skarżące możliwości polemiki z tak dokonanymi ustaleniami organu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., poprzez błędne zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji działania organu, który nie uprzedzając wnioskodawczyń o możliwości wydania decyzji negatywnej, wpłynął na ich dalszą możliwą inicjatywę dowodową, co skutkowało podjęciem przez nie decyzji o nieskładaniu dodatkowych wniosków dowodowych, a to wobec wytworzenia w nich przekonania, że dotychczas zebrane przez organ oraz zaoferowane przez nie dowody są wystarczające do uwzględnienia ich wniosku, czym naruszył zasadę pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji i wpłynął na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu przedstawionego w skardze, a dotyczącego niewskazania, które z dokumentów przedłożonych przez uczestniczkę postępowania pozwoliły organowi ustalić, że miejscem zamieszkania zmarłego B.L. w sensie fizycznym i wolicjonalnym był R.;

II) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 3 w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy, poprzez błędną wykładnię w/w przepisów, polegającą na przyjęciu, że miejsce zamieszkania, o którym mowa w art. 23 ust. 3 ustawy może być ustalane poprzez odwołanie się do woli żołnierza i to wbrew faktowi wieloletniego stałego przebywania i korzystania przez niego z konkretnego lokalu, podczas gdy treść definicji "zamieszkiwania" zawarta w art. 1a ustawy nakazuje uwzględniać wyłącznie faktyczne przebywanie i korzystanie z mieszkania przez żołnierza, a nie jego zamiary w tym względzie.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto oświadczyły, iż zrzekają się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiły argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jeśli chodzi o zarzut nr 1 skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80 i art. 81 k.p.a., zauważyć należy, iż uchybienie przez organy normom zawartym w tych przepisach ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli istotnych dla zastosowania określonej normy prawa materialnego. Realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza jednak nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. To bowiem przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. Z kolei wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji publicznej do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wyprowadzony przez organ wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych.

Przedmiotem niniejszego postępowania wobec skarżących kasacyjnie była odmowa wypłaty odprawy mieszkaniowej na podstawie art. 23 ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 1 lit. b w zw. z art. 47 ustawy. Zgodnie z art. 23 ust. 3 pkt 4 ustawy w jej brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanych w sprawie decyzji, w razie śmierci żołnierza, o którym mowa w pkt 1-3, zmarłego w ciągu 3 lat po zwolnieniu ze służby wojskowej, jeżeli śmierć nastąpiła wskutek urazów doznanych w czasie pełnienia służby lub chorób powstałych w tym czasie, albo w ciągu 3 lat po zwolnieniu ze służby, jeżeli śmierć nastąpiła wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem czynnej służby wojskowej, wspólnie zamieszkałym z nim w dniu jego śmierci: małżonkowi, zstępnym, wstępnym, osobom przysposobionym i osobom przysposabiającym przysługują uprawnienia, o których mowa w ust. 4, a w przypadku żołnierza, o którym mowa w pkt 5 – uprawnienie, o którym mowa w ust. 4 pkt 1. W świetle art. 23 ust. 4 pkt 1 lit. b ustawy, osobom, o których mowa w art. 23 ust. 3, przysługuje odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, wypłacana uprawnionym w częściach równych w wysokości 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, obliczonej według zasad określonych w art. 47, o ile śmierć żołnierza pozostaje w związku ze służbą wojskową. Odwołanie się w przepisie art. 23 ust. 3 pkt 4 ustawy do przesłanki wspólnego zamieszkiwania osoby wnioskującej o przyznanie odprawy mieszkaniowej z żołnierzem w dniu jego śmierci oznacza, że organ musi dokonać analizy stanu faktycznego, który legł u podstaw wszczęcia postępowania w sprawie i ocenić czy wnioskodawca w momencie zgonu w istocie zamieszkiwał ze zmarłym żołnierzem.

Należy zauważyć, iż wprawdzie zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy przez zamieszkiwanie należy rozumieć przebywanie i korzystanie z lokalu mieszkalnego, to jednak – wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie – dokonując wykładni art. 23 ust. 3 pkt 4 ustawy należy również mieć na uwadze treść art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej w skrócie "k.c."). Użyte w art. 23 ust. 3 pkt 4 ustawy sformułowanie "wspólnie zamieszkałym z nim w dniu jego śmierci", z uwagi na cel przyznawania odprawy mieszkaniowej, należy bowiem odnosić do tych członków rodziny, z którymi żołnierz zaspokajał potrzeby mieszkaniowe, a więc gdzie koncentrowały się jego sprawy życiowe. Według art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonym miejscu należy ustalić kumulatywne występowanie dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w danej miejscowości. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. Innymi słowy, o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie nie jest przy tym równoznaczne z miejscem zamieszkania. Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe. Takie rozumienie przesłanki wspólnego zamieszkiwania członka rodziny z żołnierzem w rozumieniu art. 23 ust. 3 pkt 4 ustawy nie stoi w sprzeczności z definicją określoną w art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia kwestii dotyczącej określenia miejsca zamieszkiwania żołnierza B.L. w dniu jego śmierci zostały w sposób wystarczający ustalone, a skarżące kasacyjnie nie wykazują zdarzeń czy okoliczności, które wymagałyby przeprowadzenia przez organy orzekające w sprawie dodatkowych czynności wyjaśniających. Argumentacja skargi kasacyjnej jest w istocie polemiką z oceną prawną organów, słusznie zaaprobowaną przez Sąd pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie o powołaniu przez niego bliżej niesprecyzowanych dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie – wyraźnie stwierdził, że w toku postępowania został zgromadzony obszerny materiał dowodowy, który został szczegółowo opisany w stanie faktycznym zaskarżonej decyzji i na który składają się: wyjaśnienia stron, oświadczenia świadków, dokumenty urzędowe (w tym zeznania podatkowe) oraz inne dowody pośrednie. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Organ prawidłowo wyjaśnił także, dlaczego konkretne okoliczności wskazywane przez skarżące kasacyjnie, dotyczące przebywania żołnierza w określonych okresach, a także w chwili śmierci, w mieszkaniu należącym do jego matki w P. oraz jego zameldowanie w tym mieszkaniu, nie mogły mieć decydującego znaczenia w sprawie i nie mogły odnieść zamierzonego przez nie skutku poprzez przyznanie im odprawy mieszkaniowej w oparciu o w/w przepisy prawa materialnego. Zasadnie uznał zatem, iż stan faktyczny sprawy w zakresie ustalenia miejsca zamieszkiwania żołnierza w dniu jego śmierci został ustalony w sposób dostateczny na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego i nie budził wątpliwości, a w konsekwencji powoływane przez skarżące kasacyjnie kolejne wnioski dowodowe nie wnosiły nic nowego do sprawy, co pozwoliłoby na odmienną ocenę przedmiotowej kwestii. Wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie, w aktach sprawy znajdowała się wystarczająca liczba konkretnych dowodów świadczących o wspólnym zamieszkiwaniu żołnierza z najbliższą rodziną – żoną i małoletnim synem. W okolicznościach przedmiotowej sprawy należało także zwrócić uwagę na aspekt obowiązków małżonków względem siebie, wynikający z art. 23, art. 27 czy art. 281 k.r.o. w postaci obowiązku przyczyniania się małżonka do zaspokajania potrzeb rodziny. Żołnierz, zawierając związek małżeński, zobowiązany był w konsekwencji do zapewnienia rodzinie nie tylko potrzeb materialnych, ale także potrzeb mieszkaniowych, co – jak już wskazano – jest celem, na jaki przyznawana jest odprawa mieszkaniowa. Kolejną okolicznością, która słusznie została uwypuklona przez organ w kontekście oceny przesłanki zamieszkiwania żołnierza, była jego choroba alkoholowa. Stanowi ona istotną w sprawie okoliczność, która była niezależna od woli małżonków, a która prowadziła do okresowego przebywania żołnierza poza miejscem zamieszkania. Z wyjaśnień wdowy wynika bowiem, że w okresach nasilenia choroby alkoholowej męża, z uwagi na dobro ich małoletniego syna, nie pozwalała mężowi na wspólne przebywanie w mieszkaniu w R. Wprawdzie w tych właśnie okresach – co nie jest w sprawie kwestionowane – przebywał on w lokalu mieszkalnym w P. u matki i babci, to jednak pobyt ten – powodowany nawrotami choroby alkoholowej – miał charakter wyłącznie czasowy i nie wyłączał, samo przez się, nadal istniejących relacji małżeńskich, a więc zamiaru stałego pobytu żołnierza z żoną i synem oraz obowiązku przyczyniania się małżonka do zaspokajania potrzeb rodziny. Z akt sprawy nie wynika, aby przed zgonem żołnierza ustały łączące go z żoną więzi małżeńskie. Potwierdza to m.in. fakt, iż wraz z żoną i dzieckiem, na kilka miesięcy przed swoją śmiercią, spędził wspólne wakacje (zdjęcia i zaświadczenie z ośrodka wczasowego w aktach sprawy), zaś w mieszkaniu w R. znajdowały się ubrania cywilne i wojskowe oraz rzeczy osobiste żołnierza. Okoliczności te przeczą podnoszonemu przez skarżące kasacyjnie twierdzeniu, iż relacje żołnierza z żoną były złe. Dodatkowo zauważyć także należy, iż za lata 2017-2018 małżonkowie złożyli wspólne zeznanie podatkowe. Z przedstawionych względów Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organów, prowadzące do uznania, iż w chwili śmierci żołnierz zamieszkiwał w R. wraz z żoną i synem.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut nr 2 skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a.

Należy zauważyć, iż przepis art. 8 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów. Stanowi on, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Natomiast według § 2 powołanego artykułu, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jak wynika z treści tego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący podnosi naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. Powołany przepis statuuje zasadę pogłębiania zaufania, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Oznacza to, że uzasadnienie decyzji winno spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Oceniane decyzje nie naruszają standardu wynikającego z tego przepisu. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, na czym miałoby polegać naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o żądanej przez nią treści. Z kolei w świetle art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Podkreślenia jednak wymaga, iż obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony (por. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1817/18; 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 332/21; 3 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1544/18). Należy również zauważyć, że zakres obowiązków informacyjnych organu wobec strony działającej poprzez profesjonalnego pełnomocnika (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) nie jest równie szeroki, jak wobec strony działającej bez takiego pełnomocnika. Zadaniem profesjonalnego pełnomocnika jest mianowicie świadczenie fachowej pomocy prawnej swemu mocodawcy. Profesjonalny pełnomocnik winien zatem posiadać wiedzę z dziedziny, której dotyczy prowadzona przez niego sprawa, co siłą rzeczy ogranicza zakres obowiązków informacyjnych organu. Zadaniem organu nie jest zastępowanie pełnomocnika ustanowionego przez stronę. Ponadto wskazać należy, iż przepis art. 79a § 1 k.p.a. ma na celu zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie korzysta z takiej możliwości. W tych przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżące kasacyjnie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, od początku postępowania były świadome potrzeby wykazania faktu ich zamieszkiwania z żołnierzem w dniu jego śmierci i w tym celu jeszcze przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 24 marca 2020 r. składały stosowne wnioski dowodowe na poparcie swojego stanowiska (pismo z dnia 7 stycznia 2020 r.). W okolicznościach tej sprawy wydanie decyzji niezgodnej z żądaniem strony nie stanowiło zatem naruszenia art. 79a § 1 k.p.a., a było jedynie wynikiem dokonania przez organ odmiennej od tego żądania oceny stanu faktycznego na podstawie dostatecznie zgromadzonego materiału dowodowego. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia przedmiotowej zasady informowania.

Odnośnie natomiast naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., wskazać należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania pociąga za sobą skutek w postaci uchylenia decyzji. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, to wynik sprawy byłby odmienny. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Wprawdzie organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, to jednak skarga kasacyjna nie wykazała, aby uchybienie powołanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wytyk skargi kasacyjnej w tym zakresie dotyczy nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu przedstawionego w skardze, a dotyczącego niewskazania przez organ, które z dokumentów przedłożonych przez uczestniczkę postępowania pozwoliły organowi ustalić, że miejscem zamieszkania zmarłego żołnierza w sensie fizycznym i wolicjonalnym był R. Zauważyć należy, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może – co do zasady – stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Żadna z wymienionych sytuacji nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż sporządzone prawidłowo uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd administracyjny pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego orzeczenia. W judykaturze przyjmuje się, że z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd administracyjny pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Innymi słowy, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów skargi i skoncentrowanie się wyłącznie na kwestiach mających znaczenie dla rozstrzygnięcia nie jest wadliwe, o ile wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Taka sytuacja zachodzi w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo przytoczył stan faktyczny sprawy i w kontekście dokonanych na jego podstawie ustaleń w sposób dostateczny wyjaśnił oraz wskazał, z jakich powodów uznał, że organ odwoławczy nie naruszył podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 23 ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 1 lit. b w zw. z art. 47 ustawy. Natomiast fakt braku wyraźnego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu dotyczącego niewskazania, które z dokumentów przedłożonych przez uczestniczkę postępowania pozwoliły organowi ustalić, że miejscem zamieszkania zmarłego żołnierza w sensie fizycznym i wolicjonalnym był R. – nie stanowił uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym – jak już wyżej wskazano – organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na konkretny materiał dowodowy, na podstawie którego podjął takie, a nie inne, rozstrzygnięcie.

W konsekwencji powyższych rozważań za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 3 w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy. Jak wskazano już wyżej przy ocenie zarzutu naruszenia prawa procesowego, użyte w art. 23 ust. 3 pkt 4 ustawy sformułowanie "wspólnie zamieszkałym z nim w dniu jego śmierci", z uwagi na cel przyznawania odprawy mieszkaniowej, należy odnosić do tych członków rodziny, z którymi żołnierz zaspokajał potrzeby mieszkaniowe, a więc gdzie koncentrowały się jego sprawy życiowe. W konsekwencji, pomimo treści art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy i zawartej w nim definicji "zamieszkiwania", w zakresie oceny zaistnienia przesłanki wspólnego zamieszkiwania członka rodziny z żołnierzem w rozumieniu art. 23 ust. 3 pkt 4 ustawy należy mieć również na uwadze treść art. 25 k.c., a więc brać pod uwagę dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.