Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2401/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 890/13 w sprawie ze skargi K. D. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądza od Rady Miejskiej w S. na rzecz K. D. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

. UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 maja 2014r. (sygn. akt II SA/Po 890/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. D. (dalej jako skarżąca lub skarżąca kasacyjnie) – na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego obejmującego obręb [...].

Przedmiotowy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po podjęciu przez Radę Miejską w S. powyższej uchwały K. D. zaskarżyła ją wraz z innymi osobami fizycznymi jedną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W przedmiotowej skardze skarżący działający przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucili organowi istotne naruszenia prawa, tj. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.; dalej zwanej "u.p.z.p.") poprzez: brak podjęcia przez Radę odrębnej uchwały dotyczącej stwierdzenia zgodności planu miejscowego ze studium; rozpatrzenie uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Burmistrza Miasta i Gminy bez zachowania właściwej formy, tj. zarządzenia; rozważenie przez Radę Miejską jedynie listy uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza, zamiast zapoznania się z każdą z nich z osobna; brak wyraźnego wskazania w załączniku nr [...] do uchwały, które uwagi zostały uwzględnione. W ocenie skarżących Rada uznała część uwag, a wobec powyższego winna zwrócić projekt planu Burmistrzowi celem dokonania zmian i stosownych uzgodnień, a następnie dokonać oceny ostatecznej wersji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod względem jego zgodności ze studium. Kolejny zarzut skarżących dotyczył naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istnienie różnic pomiędzy uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a projektem wyłożonym do publicznego wglądu dotyczących zmienionych postanowień oraz wprowadzenia dodatkowych paragrafów. Projekt planu w opinii skarżących nie został wyłożony ponownie do publicznego wglądu, mimo wprowadzonych do niego zmian.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o oddalenie skargi w całości, argumentując w szczególności, że skarżący nie wykazali by doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, a w dalszej części wskazując, że na etapie procedury planistycznej nie doszło do naruszenia przepisów art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 maja 2014r. (sygn. akt II SA/Po 890/13) oddalił skargę K. D. działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., uprzednio natomiast odrzucił skargi pozostałych skarżących.

WSA w Poznaniu w pierwszej kolejności omówił regulacje zawarte w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g. Stwierdził, że interes prawny wnoszącego skargę wynikać musi z przepisów prawa administracyjnego materialnego, musi być bezpośredni, konkretny i realny. Do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący oprócz posiadania interesu prawnego musi wykazać również, że interes ten został naruszony zaskarżoną uchwałą. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. Zdaniem Sądu wojewódzkiego skarżący nie przedstawił argumentów, które mogłyby świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Podkreślono, że samo naruszenie prawa jest niewystarczające dla uznania, iż zaszły przesłanki określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. Natomiast "Skarżący" nie wykazali w jaki sposób doszło do naruszenia ich interesów prawnych lub uprawnień w związku z podjętą uchwałą. Nie zindywidualizowali oni zatem swego żądania, mimo iż na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Sąd wojewódzki ostatecznie skonkludował, że z uwagi na fakt, iż naruszenie wymagań procedowania w zakresie przyjmowania planu nie może stanowić samodzielnej przesłanki do wniesienia skargi na zasadzie art. 101 u.s.g. i "dopiero pozytywne stwierdzenie istnienia przesłanek z art. 101 u.s.g. otwiera drogę do pełnego i merytorycznego rozpoznania skargi w zasadzie jest to wystarczająca okoliczność dla uznania przez sąd, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie."

Dalej jednak Sąd przystąpił do rozważenia zarzutów merytorycznych skargi i stwierdził, że nie doszło przy uchwalaniu planu do naruszenia procedury, co wynika z dokumentacji prac planistycznych.

Jako nietrafny Sąd wojewódzki uznał zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak podjęcia przez Radę odrębnej uchwały dotyczącej stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium. Wyjaśnił, że czynność ta nie musi przybierać formy odrębnej uchwały. Może być wyrażona w treści planu, bądź też stanowić załącznik do uchwały o planie. Na gruncie orzecznictwa przyjęto, że dopuszczalne jest dokonanie przedmiotowej oceny zgodności w formie uchwały poprzedzającej podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu, jak również w samym planie miejscowym.

Odnośnie formy rozpatrzenia przez Burmistrza uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd wojewódzki stwierdził, że zgodnie z § 12 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) oraz załącznikiem nr 9 do tego rozporządzenia, rozstrzygnięcie w sprawie uwag zostało przygotowane w formie tabelarycznego wykazu zawierającego informacje o sposobie rozstrzygnięcia uwag, podpisanego przez Burmistrza.

Odnośnie zarzutu, że Rada Miejska rozpoznawała jedynie listę uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza, zamiast zapoznać się z każdą z nich z osobna Sąd wojewódzki wypowiedział się, że jest on bezzasadny. Podczas sesji Rady Miejskiej Nr XLI, która odbyła się w dniu [...] kwietnia 2013 r. i podczas której podjęto przedmiotową uchwałę, Rada głosowała nad każdą z uwag odrębnie, co zostało odnotowane w protokole z posiedzenia sesji. Wobec powyższego Sąd wojewódzki uznał, że rozpatrzenie każdej uwagi indywidualnie przez Radę Miejską i ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji jest zgodne z u.p.z.p.

Jako bezzasadny WSA w Poznaniu uznał również zarzut braku wyraźnego wskazania w załączniku nr [...] do uchwały, które uwagi zostały uwzględnione. Jak wynika z treści art. 17 ust. 14 u.p.z.p. burmistrz przekazuje radzie projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Tym samym, rada powinna podjąć decyzje jedynie w sprawie uwag, które nie zostały uwzględnione na etapie prac nad projektem.

Odnośnie naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Sąd wyjaśnił, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był wykładany do publicznego wglądu dwukrotnie. Przeprowadzona w skardze analiza dotyczy porównania uchwały z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego w ramach pierwszego publicznego wglądu. Pominięty został zatem dokument stanowiący projekt planu, wyłożony po raz drugi do publicznego wglądu.

W reasumpcji rozważań Sąd wojewódzki stwierdził, że "Skarżący" nie wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia w związku z podjętą uchwałą, a więc nie wykazali naruszenia przepisu art. 101 u.s.g., a dodatkowo zdaniem Sądu nie doszło do istotnych naruszeń procedury planistycznej.

K. D. zaskarżyła wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2014r. skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 141 § 4 i art 134 § 1 .p.p.s.a. polegające na nie przedstawieniu stanu sprawy z pozycji tylko samej skarżącej tj. Sąd powinien rozpatrzeć skargę wyłącznie skarżącej, skoro uprzednio skargi pozostałych skarżących zostały odrzucone. Ponadto sprawa interesu prawnego skarżącej była znana WSA w Poznaniu z urzędu z uwagi na sprawę o sygn. akt II SA/Po 441/11., jak również w skardze do WSA w Poznaniu przy danych skarżącej wpisano, że jest właścicielem działek nr [...] i nr [...] (dawniej nr [...]). W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. obejmującego obręb [...] (§ 16) dla terenu oznaczonego symbolem 36 MN (obejmującego działki skarżącej) ustalono przeznaczenie: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; tymczasem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. TOM [...] na tym samym terenie zaprojektowano tereny o funkcji mieszkaniowo - usługowej oznaczone na rysunku studium symbolem III.94.M/U (pkt 2.1.2).

Dalej skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 174 pkt 1 w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. tj. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe uznanie, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa (błąd subsumcji), tzn. WSA w Poznaniu niewłaściwie uznał, iż interes K. D. nie został naruszony. Ponadto zdaniem skarżącej kasacyjnie WSA w Poznaniu mylnie wykłada przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że posiada ona niewątpliwie interes prawny, ponadto został on naruszony poprzez kwestionowane zapisy planu.

Jako następny zarzut wskazano naruszenie art. 17 pkt 13 i art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na uchwaleniu planu naruszającego ustalenia studium, z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów, zasad i trybu jego sporządzenia. Na tę okoliczność ponownie skarżąca kasacyjnie powołuje się na brak zgodności planu ze studium w zakresie działek stanowiących jej własność.

Skarga kasacyjna kwestionuje ustalenia poczynione w zaskarżonym wyroku, że Rada Miejska głosowała "nad każdą z uwag odrębnie" (pod głosowanie poddano tylko uwagi nie uwzględnione przez Burmistrza). Ponadto projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie był poddawany powtórnemu uzgadnianiu lub opiniowaniu w okresie pomiędzy pierwszym, a drugim wyłożeniem do publicznego wglądu. To oznacza, że ewidentnie został naruszony przepis art. 17 pkt 13 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Istota sprawy sprowadza się do wadliwego rozumienia normy art. 101 ust. 1 u.s.g. w powiązaniu z przepisami postępowania sądowego stosowanymi przez sąd I instancji. Choć w uzasadnieniu wyroku przedstawiono prawidłowe rozważania co do istoty kontroli sądowej odbywającej się na postawie art. 3 § 2 pkt 5) p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., ale wnioski wypływające z przedstawionej wykładni tych przepisów zostały wyprowadzone: - po pierwsze przedwcześnie, - po drugie co do zasady błędnie. WSA w Poznaniu bowiem z jednej strony bez przeprowadzenia ustaleń na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. przyjął, że skarżący nie wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego, z drugiej strony pomimo takiej konkluzji przeprowadził ocenę zaskarżonego planu i zreasumował, że przy jego uchwaleniu nie doszło do naruszenia procedury planistycznej. Słusznie natomiast skarga kasacyjna wywodzi, że taki tryb procedowania jest wadliwy i prowadzi to wniosku, że WSA w Poznaniu błędnie interpretuje normę art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny skarżącego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wynikać z prawa jego jako członka danej wspólnoty gminnej oraz z faktu prawa własności do nieruchomości, położonej na terenie objętym planem lub z innych praw do nieruchomości znajdującej się w obszarze planu. Interes prawny wnoszącego skargę wynikać musi z przepisów prawa administracyjnego materialnego, musi być bezpośredni, konkretny i realny, a także indywidualny. Art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest normą o charakterze actio popularis i nie stanowi podstawy do wnoszenia skarg w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd wojewódzki miał obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, że sytuacja prawna skarżącej, indywidualna i realna może kwalifikować ją jako podmiot uprawniony w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniający podjęcie sądowej kontroli legalności omawianego planu miejscowego. Sąd wojewódzki w uzasadnieniu wyroku stwierdza trafnie, że "podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i jednocześnie naruszenie przez nią interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (patrz wyrok TK z dnia 3 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8, poz. 84). Jak wynika z powyższego, dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny. A więc jest to ten etap, w którym następuje uznanie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., jednakże fakt ten nie przesądza jeszcze o uwzględnieniu skargi."

Z zacytowanego stwierdzenia nie wyprowadza jednak Sąd wojewódzki trafnych wniosków. Otóż w pierwszej kolejności konieczne jest, aby skarżąca wykazała, że posiada interes prawny i ów interes został naruszony kwestionowaną uchwałą organu gminy. Dopiero pozytywne ustalenie tych dwóch okoliczności pozwala sądowi wojewódzkiemu przystąpić do rozpatrzenia skargi, w szczególności ustosunkowania się do jej zarzutów. Tymczasem Sąd wojewódzki w niniejszej sprawie wbrew dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. potraktował sytuację prawną i faktyczną skarżącej łącznie z innymi skarżącymi, nie indywidualizując jej i nie badając pod kątem posiadania owego interesu prawnego. Jak wywodzi skarga kasacyjna skarżąca jest właścicielem dwóch działek leżących w obszarze planu (wskazane numery ewidencyjne działek w skardze do WSA). Skarżąca twierdzi, że zmieniła się jej sytuacja prawna, bowiem w studium miała zagwarantowaną możliwość ich zabudowy poprzez funkcję mieszkaniowo - usługową. Plan natomiast przeznacza jej działki pod zabudowę jedynie mieszkaniową jednorodzinną. Eksponuje tę okoliczność dopiero na etapie skargi kasacyjnej, ale nie zmienia to faktu, że powyższe ustalenia winny zostać poczynione przed konkluzją Sądu I instancji, że skarżąca nie wykazała przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g. Taki obowiązek wynika z normy procesowej art. 134 § 1 p.p.s.a., natomiast wynik tych ustaleń winien znaleźć miejsce w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wyroku. Przepis bowiem art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno m. in. zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze. Przepis ten statuuje obowiązkowe elementy stanu faktycznego, a tym samym konieczne jest ustalenie także tytułu, w oparciu o który skarżąca domaga się kontroli aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny. Sąd wojewódzki co prawda stwierdził, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej indywidualnego interesu, ale zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedwcześnie, bez dokonania we własnym zakresie ustalenia stanu faktycznego, niezbędnego do subsumpcji normy materialnej tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., czym dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Ponownie zatem rozpatrując skargę WSA w Poznaniu będzie miał obowiązek zastosować art. 101 ust. 1 u.s.g. uprzednio dokonując ustaleń faktycznych zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku. Jeśli Sąd ustali, że skarżąca kasacyjnie jest właścicielką – jak twierdzi – dwóch działek znajdujących się w granicach terytorialnych planu oraz, że postanowienia tego planu naruszają jej interes prawny wówczas zostanie otwarta droga procesowa do merytorycznego rozpoznania skargi. Tymczasem Sąd wojewódzki, mimo stwierdzenia braku przesłanek statuowanych w art. 101 ust. 1 u.s.g., przystąpił do badania legalności trybu uchwalenia planu.

Stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienie normy art. 101 ust. 1 u.s.g. i zastosowanie jej przez Sąd wojewódzki było błędne, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Jednocześnie Sąd wojewódzki naruszył przepisy postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących zasad i trybu uchwalenia planu jest na obecnym etapie postępowania sądowego przedwczesne. Dopóty nie zostanie przesądzona kwestia legitymacji skargowej skarżącej nie mogą być rozstrzygane zagadnienia związane z dalszym etapem procedowania tj. badaniem legalności zaskarżonej uchwały. Jedynie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jeśli przedmiotem rozważań Sądu I instancji są dokumenty planistyczne i w oparciu o ich analizę Sąd ten podejmuje decyzję co do legalności uchwały, dokumenty takie muszą znajdować się w aktach planistycznych (dotyczy braku w aktach planistycznych protokołu z sesji Rady Miejskiej Nr XLI, która odbyła się w dniu [...] kwietnia 2013 r. oraz projektów planu wyłożonych do publicznego wglądu – wersja z września oraz grudnia).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ) p.p.s.a.