Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1458/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 74 ust. 1, art. 72 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Adam Lipiński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie własne nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., aktu wyznaczenia nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. [...] P. B. na stanowisko Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...]

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] lipca 2014 r., J.K. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych o stwierdzenie nieważności aktu powołania [...] P.B. na stanowisko Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] organ poinformował wnioskodawcę, iż ocena w sprawie prawidłowości powołania [...] P. B. na stanowisko Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] została przekazana mu pismem z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Kontroli, Skarg i Wniosków MSW.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. J.K. wystąpił do organu o ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz o "zaprzestanie bezczynności w tym obszarze".

Pismem z dnia [...] września 2014 r. znak [...] organ poinformował wnioskodawcę, iż nie jest możliwa weryfikacja aktu wyznaczenia [...] P. B. na przedmiotowe stanowisko w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż akt ten nie jest decyzją administracyjną podlegającą procedurze administracyjnej.

Następnie, pismem z dnia [...] września 2014 r., J.K. wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto stwierdził, iż akt wyznaczenia [...] P.B. na stanowisko Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] jest decyzją administracyjną.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Dyrektor Biura Kadr Szkolenia i Organizacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych poinformował wnoszącego (pismo z dnia [...] października 2014 r. znak [...]), że w pełni aktualne pozostaje stanowisko zawarte w piśmie MSW z dnia [...] września 2014 r. Dodatkowo wskazał, iż wyznaczenie [...] P. B. na stanowisko odbyło się na podstawie art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572, ze zm.), zgodnie z którym rektora uczelni służb państwowych jako jednostki organizacyjnej właściwej służby wyznacza minister właściwy do spraw wewnętrznych spośród funkcjonariuszy właściwej służby państwowej, spełniających warunki określone w art. 72 ust. 2. W przepisie tym nie ma mowy o wyznaczeniu osoby na przedmiotowe stanowisko w trybie decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy J.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych wnosząc o wymierzenie organowi grzywny z uwagi na zachowanie rażąco naruszające prawo oraz o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podtrzymał stanowisko, że akt wyznaczenia na stanowisko Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] - pomimo jego nienazwania decyzją administracyjną - zawiera niezbędne elementy aktu administracyjnego, tj. stanowi władcze wypowiedzenie się organu, jest wydany przez organ wyraźnie określony w ustawie, podstawą wyznaczenia są przepisy prawa administracyjnego, stanowi akt cechujący się podwójną konkretnością. Ponadto stanowi on przyznanie osobie wyznaczonej odpowiedniej grupy zaszeregowania i wyposaża ją w kompetencje organu. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko organu, to i tak pozostaje on w stanie bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację, iż akt wyznaczenia na stanowisko Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej. Nie podlega zatem kontroli sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 601/15 zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku J.K. z dnia [...] czerwca 2014 r. o stwierdzenie nieważności aktu wyznaczenia na stanowisko Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...], w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, przyjęcie przez organ, że akt wyznaczenia na wskazane stanowisko nie jest decyzją administracyjną, oznacza, iż mamy do czynienia z przypadkiem pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania. W takim przypadku Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje procesowe załatwienie sprawy - na podstawie art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., brak jest bowiem przedmiotu nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności.

Zatem, w ocenie Sądu, nie wydając w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego, ani też nie odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., organ popadł w bezczynność. Konieczne stało się w tej sytuacji zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie jednego miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Bezczynność organu nie miała jednak charakteru rażącego. Organ nie wykazał się lekceważącym stosunkiem do wniosku skarżącego, odpowiadał na piśmie na kolejne jego wystąpienia, a jedynym uchybieniem było to, że nie załatwił wniosku w formie procesowej. Stwierdzenie rażącej bezczynności, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., musi być zarezerwowane do przypadków oczywistych, bezdyskusyjnych, które pozostają nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Powyższy wyrok - prawomocny od dnia 30 marca 2016 r. - został wraz z aktami sprawy doręczony organowi w dniu 19 kwietnia 2016 r.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu wyznaczenia nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. [...] P.B. na stanowisko Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...].

W ustawowym terminie J.K. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając, iż kwestionowany akt wyznaczenia jest aktem administracyjnym i podlega przepisom k.p.a., gdyż wywołuje skutki prawne w zakresie nadania uprawnień P. B. w sferze praw i obowiązków indywidualnych oraz w sferze publicznej - wymieniony uzyskał status organu administracji publicznej.

Jednocześnie skarżący zakwestionował stanowisko organu, że nie posiada przymiotu strony i nie może żądać stwierdzenia nieważności aktu wyznaczenia ww. na stanowisko Komendanta - Rektora WS Pol. Skarżący stwierdził, że P. B. reprezentując organ wydał decyzję w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji, wdrażał wobec niego postępowanie dyscyplinarne oraz wydawał decyzje w sprawie przeniesienia na inne stanowiska.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie znalazł podstaw do uwzględnienia powyższego wniosku.

Motywując powołane na wstępie postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. organ wskazał, iż jednym z trybów wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności. Następuje ono w przypadku, gdy decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Samo więc złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się więc z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, tj. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania oraz wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

"Inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, do których należy m.in. wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej.

Uchylenie art. 157 § 3 k.p.a. skutkuje koniecznością uwzględnienia treści art. 61a k.p.a. Oznacza to, że także odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powinna być wyrażana w drodze zaskarżalnego postanowienia.

Organ wskazał następnie, że rozstrzygnięciem kwestionowanym w niniejszej sprawie w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest akt wyznaczenia nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. [...] P. B. na stanowisko Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] Powyższy akt został wydany na podstawie art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 165, poz. 1365, ze zm.), zgodnie z którym, rektora uczelni służb państwowych jako jednostki organizacyjnej właściwej służby wyznacza minister właściwy do spraw wewnętrznych spośród funkcjonariuszy właściwej służby państwowej, spełniających warunki określone w art. 72 ust. 2. Stosownie do tego przepisu, rektorem uczelni może być osoba posiadająca co najmniej stopień naukowy doktora, chyba że statut określa wyższe wymagania w tym zakresie. Warunkiem pełnienia funkcji rektora jest zatrudnienie w uczelni jako podstawowym miejscu pracy.

Niniejszy przepis w brzmieniu nadanym nowelizacją z 2011 r. nie przewiduje - jak uprzednio - wyborów rektora i prorektorów, lecz wyznaczanie rektora przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych spośród funkcjonariuszy właściwej służby państwowej, spełniających określone wymagania.

Mając powyższe na względzie, organ stwierdził, iż przedmiotowy akt nie jest decyzją administracyjną podlegającą rygorom i trybom przewidzianym przez ustawodawcę w procedurze administracyjnej. Ustawodawca nie przewiduje takiej formy rozstrzygnięcia, analogicznie jak w sytuacji powołania i odwołania osób w przypadku stanowisk określonych w szczególności w art. 5 i art. 6b ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.), tj. Komendanta Głównego Policji, jego zastępców oraz szefów i zastępców innych jednostek organizacyjnych Policji. Powyższe powołanie i odwołanie ma odmienny charakter od mianowania i zwolnienia ze stanowiska, uregulowanych w odrębnych przepisach, m.in. w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, który jednoznacznie stanowi o wydaniu decyzji administracyjnej.

Organ wskazał również, że zgodnie z art 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Przedmiotowy akt wyznaczenia nie zawiera wszystkich cech decyzji administracyjnych, w szczególności pozbawiony jest pouczenia o sposobie i trybie zaskarżenia rozstrzygnięcia. Akt wyznaczenia stanowi jedynie materialne potwierdzenie dokonania oficjalnego wyznaczenia osoby na stanowisko, przy czym w powołanym wyżej przepisie art. 74 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, nie ma mowy o wyznaczeniu osoby na przedmiotowe stanowisko w trybie decyzji administracyjnej.

Niezależnie od powyższego organ zauważył, iż nawet gdyby uznać, że akt wyznaczenia Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] jest decyzją administracyjną podlegającą weryfikacji w trybie art. 156 § 1 k.p.a., to i tak J. K. nie posiada przymiotu strony tego postępowania. Nie jest on tym samym podmiotem legitymowanym do weryfikacji aktu wyznaczenia [...] P.B. na ww. stanowisko. Uprawnienia takie posiada w szczególności minister właściwy do spraw wewnętrznych jako organ uprawniony do wyznaczenia osoby na ww. stanowisko, który po stwierdzeniu przesłanek przemawiających za weryfikacją stanu faktycznego i prawnego, może inicjować stosowne działania. Takowych organ nie znajduje, także w świetle argumentów zawartych we wniosku J.K. Z takim wnioskiem mógłby także wystąpić [...] P.B., którego przedmiotowy akt wyznaczenia bezpośrednio dotyczy, gdyż jego sytuacja prawna została tym aktem wykreowana.

Zgodnie z art. 28 k.p.a, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Przymiot strony w rozumieniu ww. przepisu nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.

W ocenie organu, J.K. nie jest procesowo legitymowany do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu wyznaczenia z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. W akcie tym interes prawny lub obowiązek wymienionego nie konkretyzuje się, tym samym akt ten nie wpływa bezpośrednio na sferę jego praw i obowiązków.

Końcowo organ zauważył, iż okoliczność, że [...] P. B.- jako piastun organu - podpisywał rozstrzygnięcia w różnych indywidualnych sprawach dotyczących J. K. jako policjanta, nie ma wpływu na uznanie wnioskodawcy za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. aktu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], a nadto o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący podniósł, że P.B. jest funkcjonariuszem Policji, którego stosunek służbowy jest stosunkiem administracyjnoprawnym nawiązanym w drodze decyzji administracyjnej. W wyniku wyznaczenia go na stanowisko komendanta-rektora radykalnie zmieniła się treść jego stosunku służbowego łączącego go jako funkcjonariusza Policji z władzą służbową. Faktycznie bowiem nastąpiło jego przeniesienie ze stanowiska zastępcy komendanta-rektora, na stanowisko komendanta-rektora. Przeniesienie to było jednoznaczne z mianowaniem go na wyższe stanowisko służbowe. Wymogi mianowania określił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. Nr 121, poz. 857 ze zm.). Ponadto, działając na podstawie art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji, Minister określił jakie wymagania musi spełniać policjant mianowany na stanowisko Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...].

Z powyższego wynika, że wyznaczenie P.B. na ww. stanowisko jest jednoznaczne z mianowaniem go na stanowisko służbowe, które bez wątpienia jest decyzją administracyjną. Dotyczy bowiem indywidualnej sprawy administracyjnej (podwójnie konkretnej: co do sytuacji i co do adresata), podjętej przez uprawniony organ administracji publicznej, na podstawie jednoznacznego upoważnienia wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej (z zasady prawa materialnego), która to norma dla ustalenia skutków prawnych danego stanu faktycznego przewiduje formę decyzji administracyjnej.

Skarżący wskazał, że mianowanie (wyznaczenie) P.B. na stanowisko Komendanta-Rektora WSPol nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Zgodnie bowiem z art. 74 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, rektora uczelni służb państwowych jako jednostki organizacyjnej właściwej służby wyznacza minister właściwy do spraw wewnętrznych spośród funkcjonariuszy właściwej służby państwowej, spełniających warunki określone w art. 72 ust. 2, tj. posiadających co najmniej stopień naukowy doktora i zatrudnionego w uczelni jako podstawowym miejscu pracy. Powyższy przepis nie pozwala wyznaczyć do pełnienia funkcji Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] funkcjonariusza zatrudnionego w innej uczelni jako podstawowym miejscu pracy. Sytuacja taka miała miejsce w przypadku wyznaczenia P.B., zatrudnionego wówczas na Uniwersytecie [...] w [...] jako podstawowym miejscu pracy. Wyznaczenie nastąpiło więc z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku J.K. z dnia [...] czerwca 2014 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] lipca 2014 r. o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., aktu wyznaczenia nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. [...] P.B. na stanowisko Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...].

W podstawie prawnej kontrolowanego postanowienia organ powołał art. 61a §1 k.p.a., który stanowi, iż w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku, drugą natomiast przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, publ. LEX nr 1139835).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Pogląd taki zaprezentował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 7 marca 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 1771/12 (publ. LEX nr 1321646), stwierdził, iż zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Zaznaczyć również należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14; publ. LEX nr 1989306).

W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organ wskazał przypadek pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania polegającej na wniesieniu żądania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Organ stwierdził bowiem, że akt wyznaczenia nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. [...] P. B. na stanowisko Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu, stanowisko organu jest prawidłowe.

Podstawę wydania przedmiotowego aktu wyznaczenia na stanowisko stanowi art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 165, poz. 1365, ze zm.), zgodnie z którym, rektora uczelni służb państwowych jako jednostki organizacyjnej właściwej służby wyznacza minister właściwy do spraw wewnętrznych spośród funkcjonariuszy właściwej służby państwowej, spełniających warunki określone w art. 72 ust. 2. W szczególnych przypadkach minister właściwy do spraw wewnętrznych może wyznaczyć rektora uczelni służb państwowych spośród oficerów, niespełniających warunków określonych w art. 72 ust. 2, posiadających stopień we właściwej służbie państwowej odpowiadający co najmniej stopniowi generała brygady (ust. 2). Z kolei ust. 3 powołanego artykułu stanowi, że prorektora właściwego do spraw realizacji zadań uczelni służb państwowych jako jednostek organizacyjnych właściwej służby wyznacza minister właściwy do spraw wewnętrznych na wniosek rektora, spośród funkcjonariuszy właściwej służby państwowej.

Zgodnie natomiast z art. 72 ust. 2 ww. ustawy, rektorem uczelni może być osoba posiadająca co najmniej stopień naukowy doktora, chyba że statut określa wyższe wymagania w tym zakresie. Warunkiem pełnienia funkcji rektora jest zatrudnienie w uczelni jako podstawowym miejscu pracy.

Z ww. przepisów wynika, że akt wyznaczenia na stanowisko rektora nie jest decyzją administracyjną podlegającą rygorom i trybom przewidzianym w procedurze administracyjnej. Ustawodawca nie przewiduje w tym przypadku takiej formy rozstrzygnięcia, analogicznie jak w sytuacji powołania i odwołania osób w przypadku stanowisk określonych w szczególności w art. 5 i art. 6b ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.), tj. Komendanta Głównego Policji, jego zastępców oraz szefów i zastępców innych jednostek organizacyjnych Policji. Powyższe powołanie i odwołanie ma odmienny charakter od mianowania i zwolnienia ze stanowiska, uregulowanych w odrębnych przepisach, m.in. w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, który jednoznacznie stanowi o wydaniu decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ww. ustawy, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBSP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). Natomiast jeżeli decyzję, o której mowa w ust. 1 ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (ust. 3).

Zgodzić należy się z organem, że wyodrębnienie przepisów dotyczących powołania i odwołania Komendanta Głównego Policji i jego zastępców oraz szefów i zastępców innych jednostek organizacyjnych Policji w ramach ustawy o Policji od przepisów dotyczących mianowania i zwolnienia ze stanowiska policjantów nie zajmujących tych stanowisk, wskazuje na inny charakter tych rozstrzygnięć przypisany przez ustawodawcę. Konsekwencją tej różnicy jest sam akt powołania (odwołania) komendanta określonego szczebla Policji, który mimo cech aktu administracyjnego typowym aktem administracyjnym (decyzją administracyjną) nie jest. Decyzją administracyjną nie jest również akt wyznaczenia rektora uczelni służb państwowych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym.

Decyzja administracyjna, co należy podkreślić, jest zewnętrznym aktem władczym, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Natomiast procesowe pojęcie decyzji należy wywodzić z art. 104 k.p.a., łącznie z art. 105, art. 107 oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. Stosownie do art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata.

W orzecznictwie podkreśla się, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a także ogólnej zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, że stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2140/11, publ.: LEX nr 1219210). Innymi słowy, aby organ administracji mógł załatwić sprawę w drodze decyzji administracyjnej, konieczne jest istnienie przepisu prawa powierzającego organowi załatwienie sprawy w tej właśnie formie (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1996 r. sygn. akt II SA 988/85; publ. ONSA nr 2 z 1985 r., poz. 38).

Zaznaczenia również wymaga, że sprawa ma charakter administracyjny, gdy do jej załatwienia kompetentny jest organ administracji publicznej. Kompetencja organu do podejmowania decyzji znajduje podstawę w prawie materialnym, do którego odsyła art. 1 pkt 1 k.p.a. Obok podstawy kompetencyjnej, warunkiem koniecznym uznania, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, jest to, aby stosunek prawny między organem administracyjnym a jednostką był regulowany materialnym prawem administracyjnym. Jeśli możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi, nie jest przewidziana w przepisach administracyjnego prawa materialnego, to nie stanowi ona sprawy administracyjnej (v. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, Warszawa 2010 r.).

Zatem przesłanką merytorycznego orzekania przez organ w formie decyzji administracyjnej jest charakter załatwianej sprawy, uwarunkowany materialnoprawną podstawą oraz podstawą kompetencyjną, także wynikającą z przepisów prawa materialnego (v. A. Wróbel [w:] A. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 68-69).

Sprawa wyznaczenia danego funkcjonariusza na stanowisko rektora uczelni służb państwowych, kończąca się wydaniem aktu wyznaczenia, o którym mowa w art. 74 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, nie jest sprawą administracyjną załatwianą poprzez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.

W świetle powyższego, zgodzić należy się ze stanowiskiem Ministra, że żądanie skarżącego - stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - nie dotyczy decyzji administracyjnej, lecz "aktu wyznaczenia na stanowisko rektora uczelni służb państwowych", który decyzją taką nie jest. Z tego względu, wniosek skarżącego został prawidłowo załatwiony przez organ poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Zaznaczyć przy tym należy, że samo wniesienie żądania wydania decyzji administracyjnej (w tym przypadku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji) nie powoduje automatycznie skutku wszczęcia postępowania administracyjnego. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych warunkujących dopuszczalność wszczęcia postępowania. Stwierdzenie braku takiej przesłanki uzasadnia - jak w sprawie niniejszej - wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. wobec braku podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego, w sytuacji gdy brak jest decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w trybie zwykłym.

W świetle powyższego zbędna była argumentacja organu dotycząca braku po stronie skarżącego legitymacji do weryfikacji - w trybie nadzwyczajnym - aktu wyznaczenia na stanowisko Rektora-Komendanta Wyższej Szkoły Policji w [...] w świetle art. 28 k.p.a. Spełnienie przesłanki posiadania przez skarżącego interesu prawnego wymagałoby zbadania tylko w przypadku, gdyby ww. akt miał charakter decyzji administracyjnej. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie.

Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty i argumenty skargi, które w zasadniczej mierze sprowadzają się do przyjęcia tezy, że akt wyznaczenia na stanowisko Rektora-Komendanta Wyższej Szkoły Policji w [...] w trybie art. 74 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarżący posiada interes prawny do żądania weryfikacji tego aktu w trybie nieważności (art. 156 i nast. k.p.a.) - nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.