Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2137/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.151, 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.1 ust 1, art.3 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: § 7 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 584
law: Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 maja 2014 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług  administracji publicznej
article: § 8 ust 3
journal: Dz.U. 2015 poz 971
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz  udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych
article: art 1 pkt 6 i 8 , art.16 ust 1 i 1 a
journal: Dz.U. 2014 poz 1114
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 902/14 w sprawie ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz A. Z. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W jego uzasadnieniu wskazał, że A. Z. wniósł skargę na bezczynność, zarzucając organowi nieudostępnienie informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 10 września 2014 r., a w konsekwencji naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.). Skarżący podał, iż wniosek z 10 września 2014 r. przesłał w tym dniu o godz. [...] za pomocą dokumentu elektronicznego wysłanego z platformy ePUAP do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Jego przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii aktów notarialnych, którymi powierzono zarządzanie nieruchomością wspólną osobie fizycznej lub prawnej na podstawie ustawy o własności lokali w odniesieniu do nieruchomości, w których m. st. Warszawa reprezentowane przez Dyrektora ww. Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami posiada jakikolwiek udział w części wspólnej nieruchomości. Skarżący wskazał, że żądana informacja jest informacją publiczną i znajduje się w posiadaniu organu. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i trybie w niej określonych. Tymczasem do chwili obecnej, pomimo upływu ustawowego terminu, podmiot zobowiązany nie udostępnił żądanej informacji, a zatem pozostaje w bezczynności.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie piśmie z dnia 13 października 2014 r., którego załącznikiem jest skarga inicjująca tę sprawę, organ poinformował, że przedmiotowy wniosek nigdy do niego nie wpłynął, o czym A. Z. został poinformowany w dniu 13 października 2014 r.

Skarżący przy piśmie z 19 listopada 2014 r. przesłał wydruk elektronicznego wniosku z 10 września 2014 r. wraz z wydrukiem jego Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia nr ePUAP-[...].

Organ w piśmie z 17 grudnia 2014 r. ponownie poinformował Sąd, że przedmiotowy wniosek skarżącego złożony za pomocą ePUAP nie dotarł do Zakładu. Ponadto podał, iż dopiero 4 grudnia 2014 r., po otrzymaniu pisma z Sądu z załączonym wnioskiem, mógł się z nim zapoznać i 15 grudnia 2014 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi. Wskazał także, że pomimo starań, nie udało się odzyskać treści wniosku w formie elektronicznej, na dowód czego załączył notatkę służbową p. o. Kierownika Zakładu Informatyki ZGN, z której wynika, iż Zakład miał założone dwa konta w systemie ePUAP. Błąd powstał prawdopodobnie kilka lat temu w trakcie przenoszenia platformy na nową infrastrukturę, zaś do drugiego błędnie utworzonego konta organ nie miał dostępu. Konto to zostało usunięte i obecnie ZGN [...] posługuje się tylko jednym (poprawnym) kontem w systemie ePUAP. Organ w tej sytuacji wniósł o uznanie skargi za bezzasadną.

W piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2015 r. skarżący postulował umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym części kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych z uwagi na otrzymanie w dniu 5 stycznia 2015 r. odpowiedzi organu, iż nie posiada żadnych kopii aktów notarialnych, których dotyczył wniosek.

Natomiast organ w piśmie procesowym złożonym na rozprawie ponownie wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił powody nieotrzymania wniosku, które nie były przezeń zawinione. Wskazał też, że w dacie wnoszenia skargi nie upłynął jeszcze termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek, co uczyniono niezwłocznie po jego otrzymaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go we właściwej formie. Wskazał, iż informacja publiczna wina być udostępniona niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że udostępnienie informacji publicznej (nieujawnionej w Biuletynie Informacji Publicznej, czy centralnym repozytorium) dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej, ustawodawca zastrzegł formę decyzji administracyjnej (art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zatem, aby możliwa była ocena, czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności, konieczne jest przede wszystkim skuteczne doręczenie mu żądania udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego z 10 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożony za pośrednictwem systemu ePUAP, wobec wskazanych przez organ obiektywnych i niezawinionych przeszkód, w ogóle do organu nie dotarł. O wniosku dowiedział się dopiero z pisma Sądu doręczonego 4 grudnia 2014 r. Nie sposób zatem czynić organowi zarzutu bezczynności zarówno w dacie wniesienia skargi, jak również na dzień orzekania w niniejszej sprawie. W związku z tym nie jest uprawniony wniosek A.Z. o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego wywiedziony z faktu, że organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, jednakże ustała ona w toku postępowania, wobec poinformowania skarżącego pismem z 16 grudnia 2014 r., doręczonym 5 stycznia 2015 r., że organ żądanymi kopiami aktów notarialnych nie dysponuje. Stąd też skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., Sąd meriti oddalił.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wywiódł A. Z. Zarzucił w niej naruszenie:

1) przepisów postępowania polegające na:

- niezastosowaniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w sytuacji, w której skarżący uzyskał informację od organu, że ten nie posiada wnioskowanych informacji dopiero w toku postępowania, a w dniu wniesienia skargi nie miał żadnej odpowiedzi; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie tego faktu skutkowałoby umorzeniem postępowania,

- niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w jakiej skarżący prawidłowo złożył wniosek i przedstawił Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia nr ePUAP-[...], ponieważ w takim stanie faktycznym sprawy Sąd pierwszej instancji nie mógł oddalić skargi; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 (bez wskazania ust.) ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3 pkt 14 i 17, art. 19a ust. 1a, art. 19d ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114) oraz § 7 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 maja 2014 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 584), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez system ePUAP oraz otrzymanie urzędowego poświadczenia przedłożenia nie powoduje skutku doręczenia korespondencji do organu.

Na tych podstawach domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawione wyżej zarzuty umotywował, dowodząc zwłaszcza zastosowania formy doręczenia spornego wniosku zapewniającej pewność doręczenia. Okoliczności podawane przez organ nie mogą jej usunąć. A skoro tak, to organ winien być udzielić odpowiedzi, czego nie uczynił do dnia wniesienia skargi, wobec tego na ten dzień był bezczynny, a stan ten ustał dopiero w toku postępowania. Uzasadniało to umorzenie postępowania i konieczność dokonania oceny charakteru bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. W uproszczeniu są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Powołanie się na obie podstawy kasacyjne z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu poprawności ustaleń faktycznych i procedowania, można przejść do oceny zarzutów merytorycznych. Jednakowoż w tej sprawie zarzuty procesowe są konsekwencją uchybień materialnoprawnych, dlatego kolejność ich oceny w sprawie będzie odwrotna. Rację ma autor skargi kasacyjnej twierdząc, że obowiązujące przepisy dopuszczają złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w każdej formie, zwłaszcza dlatego, iż nie jest wymagana identyfikacja autora (dopiero w razie zamiaru wydania decyzji rzecz się ma inaczej). Judykatura w tym zakresie jest utrwalona, stąd zbędne jest podanie przykładowych orzeczeń. Nie obowiązują tu zatem wymogi zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku kierowania wniosku do organu administracji publicznej procedującego zwykle na podstawie jego przepisów, te bowiem na gruncie dostępu do informacji publicznej mają wielce ograniczone zastosowanie, co słusznie skonstatował Sąd meriti. W szczególności wyłączone są regulacje dotyczące wymogów składanych podań, w tym zasady zawarte w art. 63 § 3a i § 4 precyzujące formę i skutki wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego. Podobnie rzecz się ma z zagadnieniem daty wszczęcia postępowania, w tym drogą elektroniczną (art. 61 § 3a wiąże ten stan z dniem wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej). Zatem wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej może skorzystać z każdej formy komunikacji. Jeżeli jednak wybierze konkretny sposób, to z konsekwencjami wynikającymi z odpowiednich regulacji prawnych. Przy czym analizując materię sprawy należy odróżnić czynność wysłania wniosku od jego doręczenia adresatowi. Bowiem słusznie podkreślono w sprawie, że nie tylko dla kwestii bezczynności istotne jest to, czy adresat żądanie otrzymał. Niekwestionowana w tej sprawie jest okoliczność, że skarżący wysłał wniosek z dnia 10 września 2014 r. do organu, natomiast sporne jest to, czy organ go otrzymał. Dlatego rozważaniami należy objąć wyłącznie kwestię jego doręczenia. Przepisy różnych procedur przewidują w tej materii odmienne regulacje, których nie ma potrzeby przytaczać, jak też nie precyzują ich wyraźnie (por. przykładowo Rozdział 8 Działu I K.p.a. "Doręczenia" dotyczący doręczeń dokonywanych przez organ i art. 61 § 3 tej ustawy). Ilustrującą problem regułę zawiera art. 61 Kodeksu cywilnego stanowiąc w § 1, że oświadczenie woli złożone jest innej osobie, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią, zaś w § 2 że oświadczenie woli wyrażone w postaci elektronicznej jest złożone innej osobie z chwilą, gdy wprowadzono je do środka komunikacji elektronicznej w taki sposób, żeby osoba ta mogła zapoznać się z jego treścią. Przepis ten przewiduje realną, a nie tylko potencjalną możliwość zapoznania się z treścią oświadczenia przez adresata (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt VI A Ca 1080/14 (LEX nr 1843175). Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I CSK 547/14 (LEX nr 1767493), ustawodawca przyjął kwalifikowaną teorię doręczenia, odnoszącą się do konieczności ustalenia możliwości zapoznania się przez adresata z treścią oświadczenia. Wszak zakłada ona, że w normalnym toku rzeczy doręczenie pisma nastąpi i to niezwłocznie, z akcentem na możliwość dotarcia adresata do przesyłki, wyłączając działanie zawinione przezeń. Przedstawienie dowodu nadania przesyłki poleconej stwarza domniemanie doręczenia jej adresatowi. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę tę regulację i jej interpretację jedynie z odpowiednimi modyfikacjami można przenieść na grunt informacji publicznej, przy czym w przypadku korespondencji elektronicznej muszą one być znaczne. W przypadku wykorzystania środków komunikacji elektronicznej, zwłaszcza w relacjach z organem administracji publicznej, niepodobna pominąć szczególnych przepisów obowiązujących w tej materii.

Po myśli art. 1 pkt 6 i pkt 8 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, reguluje ona zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów elektronicznych, pomiędzy podmiotami publicznymi a podmiotami niebędącymi podmiotami publicznymi oraz funkcjonowania elektronicznej platformy usług administracji publicznej, zwanej "ePUAP". Wedle brzmienia jej art. 16 ust. 1 podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej. Dotyczy to także platformy ePUAP (por. ust. 1a tego przepisu). Jak słusznie wywiódł autor skargi kasacyjnej wybór sposobu doręczenia organowi żądania poprzez ePUAP oznacza poddanie się odpowiednim rygorom, ale również stwarza pewne domniemania. Przede wszystkim należy podkreślić, że jest to forma kwalifikowana, dająca pewność doręczenia, bo jak stanowi § 7 ust. 1 pkt 1 cytowanego (nieobowiązującego już) rozporządzenia z dnia 6 maja 2014 r. rozwiązania techniczne ePUAP zapewniają niezaprzeczalność urzędowego poświadczenia odbioru. Natomiast jak głosi § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. Z 2015 r., poz. 971), doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. W takim wypadku § 13 ust. 1 tegoż rozporządzenia przewiduje bowiem automatyczne tworzenie i udostępnianie nadawcy dokumentu przez system elektroniczny poświadczenia przedłożenia, czyli doręczenia. Oznacza to, że taki system doręczeń potwierdza zarówno wysłanie, jak i doręczenie dokumentu, zatem gwarantuje dotarcie go do adresata, w przeciwieństwie do "zwykłej" poczty elektronicznej, która stwarza tylko domniemanie doręczenia, bo w zasadzie potwierdza tylko wysłanie dokumentu. Przesyłki wysyłane za pośrednictwem ePUAP są przedkładane/doręczane w bezpiecznym środowisku tej platformy (por. G. Szpor, Komentarz ustawy z dnia 17 lutego 2005 r., LEX).

Skarżący wykazał poświadczeniem przedłożenia (k. 10 akt), że wniosek z 10 września 2014 r. wystosował do organu. Wobec powyższego należało przyjąć – odmiennie niż uczynił to Sąd I instancji – że udowodnił skuteczne jego doręczenie. Zatem konieczne było ustalenie, kiedy ów wniosek dotarł do organu, i czy wywołał jego odpowiednią reakcję. A skoro ustalono w sprawie, że bezczynność ustała w toku postępowania, należało umorzyć je, po czym ocenić istniejącą na dzień wniesienia skargi bezczynność. Trzeba końcowo wskazać, że podawane przez organ okoliczności nie mogły usprawiedliwiać jego bezczynności, gdyż należą do materii wewnętrznej organizacji działalności podmiotu, natomiast mogą wpłynąć na ocenę jej charakteru. W każdym razie nie obaliły wymowy poświadczenia przedłożenia wniosku z dnia 10 września 2014 r.

Trafne zarzuty skargi kasacyjnej doprowadziły do konkluzji, iż zaskarżony wyrok, jako oparty o błędne założenie, nie mógł się ostać. W konsekwencji wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego zastosowano nieprawidłowe (nie zastosowano prawidłowych) przepisy procesowe. Jednakowoż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, przeto nie mogła zostać rozpoznana przez Sąd II instancji. Skoro wymaga poczynienia ustaleń faktycznych i rozważań prawnych, uchyleniu zaskarżonego wyroku towarzyszyć musiało jej przekazanie do ponownego rozpoznania.

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.

-----------------------

1