Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 465/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzednią decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1  pkt 3, art. 127 par. 1, art. 6, art. 8, art. 10 par. 1, art. 15.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Anna Wójcik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 1 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 lutego 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. S., reprezentowany przez pełnomocnika – żonę E. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 1 lipca 2013 r., nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze, zainicjowane odwołaniem K. S. wniesionym od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 listopada 2008 r., nr [...], określającej L. Ś. środowiskowe uwarunkowania zgodny na realizację przedsięwzięcia.

Wniesienie skargi poprzedzone zostało następującymi okolicznościami faktycznymi:

Decyzją z dnia 26 listopada 2008 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola określił L. Ś. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu lakiernictwa pojazdowego przy istniejącym jednorodzinnym budynku mieszkalnym z częścią garażowo-warsztatową, poprzez zainstalowanie jednostanowiskowej kabiny lakierniczo-suszarniczej firmy [...], stanowiącej samodzielny moduł z przyłączeniem wymaganych technologią mediów, na działce nr [...], k. m. [...], obręb [...]. Decyzja ta została doręczona jako stronom: L. Ś., K. i E. S.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. S. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu - zwane dalej SKO, decyzją z dnia 19 maja 2009 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W następstwie zaskarżenia tej decyzji SKO przez K. i E. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wyrokiem z dnia 22 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 273/09, została oddalona skarga wniesiona przez E. S. Sąd uznał, że nie miała ona interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, w ramach którego podjęta została m.in. zaskarżona decyzja, jak i nie posiada go w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wyłącznym bowiem właścicielem nieruchomości gruntowych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej przedmiotem zainwestowania jest K. S., a zatem budynek mieszkalny wzniesiony przez skarżących na tym gruncie stanowi własność K. S. Skoro E. S. nie posiada tytułu do działki gruntowej sąsiadującej z planowaną inwestycją, to nie może zasadnie dowodzić, że w niniejszej sprawie przysługuje jej interes prawny, o jakim mowa w art. 28 K.p.a. Za pozbawiony znaczenia dla takiej oceny, zdaniem Sądu, był fakt przyznania E. S. przymiotu strony postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Natomiast w wyniku rozpoznania skargi K. S. (wskazanym wyżej wyrokiem) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO. Uzasadniając uchylenie decyzji, Sąd odnotował, że regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 z poźn. zm.), które stanowiły materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie aktów, zostały uchylone z dniem 15 listopada 2008 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227). Jednakże w tej sprawie, oba organy orzekające prawidłowo odczytały i zastosowały reguły przejściowe, a dokładnie art. 153 ust. 1 wskazanej ustawy. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji, Sąd przyjał, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a zaistniałe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając regulacje art. 8, art. 11, art. 15, art. 107 K.p.a. wskazał, że zaskarżona decyzja nie mieści się w standardach procedury administracyjnej. Zdecydowana część wielostronicowego uzasadnienia to ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także treść przepisów ustawy, bez odniesienia ich do realiów rozpoznawanej sprawy. W zakresie rozważań prawnych, organ odwoławczy ograniczył swoją argumentację do kilku ogólnych stwierdzeń. Oceniając takie działanie organu odwoławczego, Sąd stwierdził, że polegało ono głównie na kontroli postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji i powoływaniu się na jego stanowisko. Powyższe świadczy o tym, że SKO postępowało jak organ kasacyjny i nie dokonało ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy niejako "od nowa". SKO nie dochowało też wymogów art. 56 ust. 8 ustawy. Ponadto, w decyzji pojawiło się wprawdzie stwierdzenie, że zgłoszone uwagi i zastrzeżenia strony były przedmiotem analizy organu pierwszej instancji, to jednak nie znajduje ono potwierdzenia w materiale dokumentacyjnym. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący wraz z żoną zgłaszali wiele bardzo konkretnych, merytorycznych zastrzeżeń do raportu. Uwagi te nie doczekały się jednak odnotowania oraz omówienia przez organ pierwszej instancji i nie były również przedmiotem rozważań SKO. Materiał dowodowy nie potwierdza także, że wybrany wariant realizacji przedsięwzięcia jest zgodny z wnioskiem inwestora. Z raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika bowiem, że "nie przewiduje się wariantowości przy eksploatacji przedsięwzięcia", a w uzupełnieniu raportu podano, że to inwestor, a nie organ dokonał wyboru komory lakierniczej firmy "[...]". Na podstawie dokonanej oceny, Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz naruszenia zasad wyrażonych w art. 8 i art. 11 K.p.a. Ponadto wskazał, że SKO nie ustosunkowało się do większości zarzutów sformułowanych w środku odwoławczym i nie dało temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji, co powoduje, że decyzja ta nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Formułując wskazania dla organu, co do dalszego postępowania, Sąd zaznaczył, że wynikają one wprost z przedstawionych rozważań Sądu i zaakcentował, że sprawa "wraca" do organu odwoławczego, który dokona ponownego rozpatrzenia istoty sprawy, w tym także rozpatrzy argumenty strony wynikające z odwołania oraz wyda decyzję z prawidłowym jej uzasadnieniem.

Powyższy wyrok stał się prawomocny z dniem 5 czerwca 2010 r.

W ponownym postępowaniu, rozpoznając odwołanie K. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wydało - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. - zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia 1 lipca 2013 r., nr [...].

Przy czym, równolegle do postępowania prowadzonego z odwołania K. S., przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym oraz sądami administracyjnymi toczyło się postępowanie z odwołania wniesionego od tej samej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 listopada 2008 r., nr [...], przez L. B. W wyniku tego odwołania, najpierw decyzją z dnia 19 maja 2009 r. (a więc w tym samym dniu, w którym wydano decyzję z odwołania skarżącego) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu umorzyło postępowanie odwoławcze stwierdzając, że odwołujaca – L. B. nie jest stroną postępowania i wobec tego nie była legitymowana do wniesienia odwołania. L. B. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 271/09 uchylił decyzję Kolegium o umorzeniu zainicjowanego przez nią postępowania odwoławczego. Sąd stwierdził, że lektura akt administracyjnych, jak również analiza treści zaskarżonej decyzji nie wskazują na to, aby organ odwoławczy analizował przesłanki formalne dotyczące skutecznego wniesienia odwołania. Wyrok ten został zaskarżony przez Kolegium do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 938/10, oddalił skargę kasacyjną organu. NSA uznał, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności, które rzutowały na ustalenie statusu skarżącej i w sposób arbitralny rozstrzygnął o braku jej legitymacji procesowej. Ponadto, NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy musi również wyjaśnić podnoszoną przez skarżąca kwestię związaną z niedopuszczalnością takiej sytuacji, aby organ administracji procedował w oparciu o raport sporządzony przez małżonkę inwestora.

Rozpoznając ponownie odwołanie L. B., SKO wydało w dniu 29 lutego 2012 r. decyzję nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., którą uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 listopada 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzję tą doręczono: L. B., L. Ś. i K. S..

Okoliczność uchylenia decyzją z dnia 29 lutego 2012 r. (wydaną w wyniku rozpoznania odwołania L. B. z dnia 18 grudnia 2008 r.) aktu organu pierwszej instancji, co do którego również wniesione zostało skutecznie odwołanie przez K. S., stanowiła podstawę do orzeczenia - przez SKO zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 1 lipca 2013 r., nr [...] - o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania K. S. W tej sprawie SKO uznało, że skoro nie ma już w obrocie decyzji organu pierwszej instancji, to postępowanie wszczęte odwołaniem K. S. z dnia 16 grudnia 2008 r., uznać należało za bezprzedmiotowe.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu K. S. zarzucił zaskarżonej decyzji z dnia 1 lipca 2013 r. rażące naruszenie art. 12, art. 15, art. 35, art. 61, art. 104 § 2 i art. 105 § 1 K.p.a., a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 P.p.s.a. oraz art. 78 i art. 176 Konstytucji RP. Skarżący wywodził, że organ nie podporządkował się wyrokowi WSA w Opolu z dna 22 marca 2010 r., nie uwzględnił stanowiska i zaleceń Sądu, co stanowi rażące naruszenie art. 153 i art. 170 P.p.s.a. Uznał, że działania organu pozbawiły go przymiotu strony postępowania, a zaskarżona decyzja jest arbitralna, podjęta bezpodstawnie, narusza zasady postępowania administracyjnego i nie załatwia merytorycznie sprawy z jego odwołania. Skarżący zaakcentował, że od daty wydania wyroku w jego sprawie do dnia wydania zaskarżonej decyzji minęły ponad trzy lata, co w jego ocenie jest przejawem lekceważącego stosunku organu do nałożonych na niego obowiązków. Stosownie do zarzucanych organowi naruszeń, wskazując na ich rażący charakter, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., dokonując oceny legalności w granicach danej sprawy Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, zgłoszonych wniosków, czy też powołanej podstawy prawnej. Jednocześnie też, stosownie do art. 135 P.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis art. 135 P.p.s.a pozwala zatem objąć kontrolą wszystkie rozstrzygnięcia podjęte w granicach danego stosunku materialnoprawnego definiowanego jako sprawa. Co więcej, nakłada na sąd obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich aktów wydanych w sprawie - innych niż zaskarżony, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej rozstrzygnięcia. Objęcie - na postawie art. 135 P.p.s.a. - kontrolą także innych aktów wydanych w sprawie jest możliwe wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w sytuacji naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lutego 2012 r. wydanej na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez L. B., a objętej kontrolą Sądu na podstawie art. 135 P.p.s.a. wykazała, że obydwa te akty podjęto z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obiegu prawnego na podstawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a.

W pierwszej kolejności dostrzec należy, że równolegle do postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 listopada 2008 r., nr [...], określającej L. Ś. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, w tej samej sprawie przed Kolegium toczyło się także postępowanie z odwołania wniesionego - od wskazanej decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 26 listopada 2008 r. - przez L. B. Ponadto, działania Kolegium podejmowane w granicach niniejszej sprawy, zarówno co do odwołania skarżącego, jak i co do odwołania L. B., były już przedmiotem kontroli sądowej, a ocena prawna oraz wskazania, co do dalszego postępowania w sprawie tych odwołań, wyrażone zostały w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 271/09, (który uprawomocnił się wskutek oddalenia wniesionej od niego skargi kasacyjnej wyrokiem NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 938/10) oraz z dnia 22 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 273/09. Na mocy tych wyroków, uchylone zostały decyzje wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, a sprawa wróciła na drogę postępowania administracyjnego, do ponownego rozpoznania wniesionych odwołań, tj. przez Kolegium.

W takiej sytuacji dostrzec trzeba, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza, że wydany w sprawie wyrok sądowy oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne, a organ administracji oraz sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt IGSK 940/09, LEX nr 594756). Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania powoduje, że determinują one działania organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt IGSK 1591/11, LEX nr 1339558).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w wyroku z dnia 22 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 273/09, uwzględniającym skargę K. S. na decyzję wydaną przez Kolegium po rozpoznaniu jego odwołania, Sąd nie zakwestionował w żaden sposób dopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego, ale zarzucił organowi odwoławczemu, że rozpoznając to odwołanie nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w tym - nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu. W konsekwencji tego uznał, że działanie Kolegium naruszało przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił decyzję odwoławczą. W zakresie wskazań co do dalszego postępowania Sąd zaznaczył, że sprawa "wraca" do organu odwoławczego, który dokona ponownego rozpatrzenia istoty sprawy, w tym także rozpatrzy argumenty strony.

Dlatego też, dokonując oceny legalności w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, będącej konsekwencją ponownej oceny Kolegium dokonanej po wydaniu wyroku z dnia 22 marca 2010 r., Sąd nie stwierdził, aby zaistniały okoliczności umożliwiające odstąpienie od oceny i wskazań co do dalszego postępowania, a w szczególności, aby zaistniały nowe okoliczności uniemożliwiające rozpoznanie odwołania wniesionego przez skarżącego, w tym skutkujące bezprzedmiotowością postępowania zainicjowanego z tego odwołania. W ocenie Sądu, w ustalonym przez organ stanie faktycznym, brak było podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., wobec czego uznać należało, że wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego Kolegium naruszyło wskazany przepis art. 153 P.p.s.a., a także przepisy: art. 6, art. 8, art. 10, art. 15 i art. 127 § 1 K.p.a.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie do jednej - drugiej instancji. Przepis ten realizuje konstytucyjną zasadę prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Zasada ta znajduje ponadto wyraz w art. 15 K.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

W myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Kompetencje te zostają bowiem przeniesione na organ drugiej instancji przez skuteczne wniesienie odwołania. W przypadku skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynika dla organu odwoławczego obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest jego złożenie w ustawowym terminie, określonym w art. 129 § 2 K.p.a. i posiadanie przez wnoszący je podmiot legitymacji do żądania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, która stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. przysługuje jedynie stronie postępowania. Nie ulega przy tym wątpliwości, że każdej ze stron postępowania, która w terminie wniosła odwołanie przysługuje prawo do merytorycznej kontroli instancyjnej.

Możliwość umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., odnieść natomiast należy do kryterium umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem przesłankę umorzenie postępowania stanowi jego bezprzedmiotowość, o której możemy mówić wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., zachodzi zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Inaczej mówiąc, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu wskazanego przepisu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. W przypadku postępowania odwoławczego, przyjąć należy, że jego bezprzedmiotowość będzie zachodziła w sytuacji, gdy organ ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest jego stroną. Z uwagi na skargowy charakter tego postępowania będzie ono bezprzedmiotowe również w przypadku skutecznego cofnięcia odwołania przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 2003/09, LEX nr 953000). Jeśli natomiast odwołanie, które zostało wniesione skutecznie przez stronę postępowania i nie zostanie cofnięte, a rozpoznający je organ jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, to nie można przyjąć, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Uwzględniając znaczenie pojęcia bezprzedmiotowości postępowania w stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że postępowanie odwoławcze w sprawie określenia L. Ś. środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, wszczęte odwołaniem skarżącego stało się bezprzedmiotowe. Bezsprzecznie bowiem skarżący posiada legitymację do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, a Kolegium było właściwe do jego rozpoznania, na co zwracał uwagę Sąd w poprzednim wyroku z dnia 22 marca 2010 r. Zauważyć trzeba, że na dzień wydania zaskarżonej w tej sprawie decyzji, wobec braku zmiany stanu prawnego oraz braku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, wiążący był dla organu ww. wyrok tut. Sądu o sygn. akt II SA/Op 273/09. Na mocy tego wyroku, w związku z uchyleniem poprzedniej decyzji Kolegium wydanej w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, organ odwoławczy zobowiązany był ponownie rozpoznać odwołanie skarżącego merytorycznie, czego jednak nie dokonał. Ponadto, w sprawie nie wystąpiła okoliczność cofnięcia wniesionego odwołania przez skarżącego, a zatem powinno zostać ono rozpoznane, a jego nierozpoznanie stanowi o naruszeniu przez organ prawa strony do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji oraz obowiązku ustosunkowania się do zarzutów odwołania i rozpoznania sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem interesu prawnego strony wnoszącej odwołanie oraz powołanych przez nią okoliczności i zarzutów.

Wskazać tez przyjdzie, że obowiązku organu w tym zakresie nie wyłączał fakt, że Kolegium rozpoznało sprawę i wydało decyzję w drugiej instancji na podstawie odwołania wniesionego przez inną stronę tego samego postępowania, w tym przypadku L. B. oraz doręczyło wydaną decyzję skarżącemu.

W ocenie Sądu, kategoryczne sformułowanie przepisu art. 138 § 1 k.p.a. "organ odwoławczy wydaje decyzję" oznacza, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez kilka podmiotów, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie rozstrzygnięcia. W przypadku zatem, gdy od decyzji organu pierwszej instancji złożonych zostaje wiele odwołań, organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 K.p.a., wydaje decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Organ odwoławczy może bowiem zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest więc sytuacja, w której organ drugiej instancji jedną decyzją umorzy w postępowanie odwoławcze w stosunku do tych odwołujących się, którzy np. cofnęli skargę oraz w wyniku rozpoznaniu odwołań pozostałych osób utrzyma decyzję organu pierwszej instancji w mocy, uznając, że jest ona zgodna z prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07, LEXnr 513841; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1029/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 741/13, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie za podstawową zasadę postępowania administracyjnego, określoną w art. 138 § 1 K.p.a., uznać należy to, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09, LEX nr 746416). Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego odwołania wniesionego przez inną stronę (osobę). Dlatego uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym uchylenie zaskarżonych decyzji organu odwoławczego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 450/07, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 marca 2010 r., II SA/Łd 79/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 567/13 internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie, dotyczącej określenia L. Ś. środowiskowych uwarunkowań zgodny na realizację przedsięwzięcia, obowiązek łącznego rozpoznania odwołań stron nie został spełniony, pomimo braku jakichkolwiek przeszkód w tym zakresie. Niedopełnienie przez Kolegium obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań złożonych od decyzji organu pierwszej instancji - w jednym terminie - skutkowało zatem naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Raz jeszcze podkreślić trzeba, że każdej ze stron postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, która w ustawowym terminie wniosła odwołanie, przysługiwało prawo do merytorycznej kontroli instancyjnej w jednym postępowaniu odwoławczym, w tym do ustosunkowania się i rozważanie podniesionych przez odwołujących się zarzutów i wskazanych okoliczności. Postępowanie odwoławcze jest jest jedno – bez względu na ilość stron i ilość wniesionych odwołań, a celem postępowania odwoławczego przed organem drugiej instancji jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Wydając w odrębnych postępowaniach odwoławczych, tj. w pierwszym – decyzję z dnia 29 lutego 2012 r., rozstrzygającą o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, bez rozpoznania odwołania skarżącego, a następnie w drugim - zaskarżoną decyzję umarzającą postępowanie odwoławczego zainicjowane odwołaniem skarżącego, Kolegium naruszyło przepisy: art. 6, art. 8, art. 10, art. 15, art. 127 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W konsekwencji, zachowanie takie musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz decyzji odwoławczej z dnia 29 lutego 2012 r., podjętej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., która została wydana w granicach niniejszej sprawy - po rozpoznaniu odwołania L. B., ale bez rozpoznania odwołania skarżącego. Obie te decyzje wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów postępowania. Wprawdzie decyzja Kolegium z dnia 29 lutego 2012 r. nie została zaskarżona do Sądu, jednak jej uchylenie jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Dopiero uchylenie obu decyzji Kolegium pozwoli na łączne rozpoznanie wszystkich odwołań wniesionych od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 listopada 2008 r., nr [...].

W sytuacji wielości stron postępowania administracyjnego i skutecznego wniesienia kilku odwołań, organ odwoławczy rozpatruje je łącznie, bowiem złożenie np. dwóch odwołań nie powoduje dwóch odrębnych postępowań przed tym organem. Przepis art. 138 § 1 K.p.a. nie daje podstaw do wydania tylu decyzji ile zostało wniesionych odwołań. Dodać też trzeba, że skutecznie wniesione odwołanie, w każdej sytuacji musi zostać rozpoznane i to bez względu na to, czy podniesione w nim zarzuty są zbieżne z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji wydanej na skutek rozpoznania pozostałych złożonych w sprawie odwołań (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/11, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd w niniejszej sprawie – jak wykazano wyżej - bez znaczenia jest okoliczność, czy zarzuty w odwołaniu skarżącego są zbieżne z zarzutami podniesionymi w odwołaniu L. B. oraz, że skarżącemu została doręczona decyzja, która wydana została na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez wymienioną.

Z kolei, odnosząc się do zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącego, że zaskarżoną decyzję Kolegium wydało dopiero po upływie ponad trzech lat od dnia uprawomocnienia się wyroku z dnia 22 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 273/09 oraz z tym, iż organ naruszył przepis art. 153 P.p.s.a., gdyż nie zastosował się do wskazań wynikających z tego wyroku, a sprowadzających się do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącego. Nie można jednak podzielić stanowiska skarżącego, że w administracyjnym postępowaniu odwoławczym miało miejsce naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem podkreślić trzeba w tej materii, iż organ nie stosował tego przepisu oraz art. 176 Konstytucji RP, gdyż dotyczą one postępowania sądowego.

W przedmiocie natomiast wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji odnotować można, że w orzecznictwie NSA wyrażone zostało stanowisko, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań skutkuje tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/11, LEX nr 1121207). Niemniej jednak, zgodzić należy się z dominującym poglądem, że jest to jedynie możliwy kierunek kwalifikowania wady polegającej na nierozpoznaniu wszystkich odwołań od decyzji pierwszoinstancyjnej, w zależności od okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2005/12, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego i uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, zaistniałe w związku z brakiem rozpoznania odwołania skarżącego, nie było rażące lecz jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy, stanowiło naruszenie skutkujące koniecznością uchylenia kontrolowanych aktów.

Mając powyższe na uwadze, uwzględniając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęte zostało na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Odnośnie wskazań co do dalszego postępowania odnotować przyjdzie, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy - w jednym postępowaniu - zobowiązany będzie łącznie rozpoznać w jednym terminie wszystkie prawidłowo złożone odwołania i wydać decyzję rozstrzygającą o tych odwołaniach. W przypadku braku zmiany stanu prawnego oraz zmiany istotnych okoliczności faktycznych organ odwoławczy związany będzie przy tym wcześniejszymi, wydanymi w sprawie wyrokami.