Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1928/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 188, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 pkt 33, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 177/21 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 177/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...], Burmistrz R. w pkt 1 odmówił K. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na dziecko, N. J., na okres od 1 lipca do 21 października 2020 r. Jednocześnie w pkt 2 przyznał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na dziecko, N. J., w okresie od 22 do 31 października 2020 r. w kwocie 590,40 zł oraz w okresie od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2022 r. w kwocie 1 830, 00 zł miesięcznie.

Odwołanie od powyższej decyzji, w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko, N. J. (ur. [...] maja 2017 r.), na okres od 1 lipca do 21 października 2020 r., złożyła K. K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że od [...] września 2018 r. skarżąca prowadziła działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącą nastąpiło 21 października 2020 r., a wykreślenia wpisu z ewidencji dokonano 22 października 2020 r. Ustawodawca przewidział instytucję zawieszenia prowadzenia działalności z czego skarżąca skorzystała od 1 stycznia 2019 r.

Ustosunkowując się do argumentacji skarżącej zawartej w odwołaniu organ drugiej instancji wskazał, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Uzyskiwanie bądź nieuzyskiwanie dochodu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, zdaniem organu drugiej instancji, nie jest warunkiem relewantnym na gruncie przesłanek art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako "u.ś.r."). Zatem kwestia dochodów skarżącej z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie wymaga omówienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Skarżąca, składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, miała zarejestrowaną działalność gospodarczą, niezależnie od czasowego zawieszenia jej wykonywania, stąd przyznanie wnioskowanego świadczenia było możliwe dopiero w terminie wskazanym przez organ pierwszej instancji, tj. od 22 października 2020 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. K. podtrzymała dotychczasową argumentację. Skarżąca wyjaśniła, że córka choruje od urodzenia, a ona nie występuje o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od chwili urodzenia dziecka, lecz dopiero od momentu wydania orzeczenia o niepełnosprawności córki, tj. od [...] lipca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W niniejszej sprawie, jak podkreślił Sąd, istotą sporu jest zasadność odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca do 21 października 2020 r.

Według organów administracji obu instancji w okresie tym skarżąca nie spełniała określonej w powołanym art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. W ocenie Sądu, przyjęta przez organ administracji interpretacja powyższego przepisu w zakresie tej przesłanki jest nieprawidłowa.

Definicja pracy zarobkowej zawarta jest w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej – oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Przywołując orzeczenia sądów administracyjnych, Sąd wojewódzki wskazał, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest rezygnacją z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy (a nie rezygnacją z samego pozostawania w stosunku pracy) lub innych stosunków prawnych bez konieczności rozwiązania stosunku pracy. Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest tożsame z rezygnacją z innej pracy zarobkowej, o jakiej stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.) w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Zawieszenie działalności gospodarczej należy zatem uznać za faktyczną rezygnację z jej wykonywania.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej natomiast jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dacie złożenia wniosku (19 października 2020 r.) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką, N. J., nie prowadziła działalności gospodarczej, ponieważ zawiesiła ją 1 stycznia 2019 r. Okoliczność ta nie jest sporna.

Tym samym, w ocenie Sądu, już w dacie złożenia wniosku skarżąca wykazała spełnienie przesłanki rezygnacji z innej pracy zarobkowej. Z uwagi na zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, skarżąca nie mogła jej już od 1 stycznia 2019 r. wykonywać i osiągać z niej bieżących przychodów. Dodać należy, że orzeczenie o niepełnosprawności córki skarżąca uzyskała [...] października 2020 r. na skutek wniosku z 16 lipca 2020 r. Stąd też w tym stanie faktycznym zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej było wystarczające dla uznania, że skarżąca już w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego spełniła określoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłankę rezygnacji z innej pracy zarobkowej. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Przy czym stosownie do art. 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła niewątpliwie w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności z [...] października 2020 r., bo już 19 października 2020 r. Zgodnie zatem z powołanym art. 24 ust. 2a u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powinno zostać w tym wypadku ustalone od lipca 2020 r., ponieważ wniosek o ustalenie niepełnosprawności został złożony [...] lipca 2020 r. (orzeczenie o niepełnosprawności).

Dokonanie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej 21 października 2020 r. wpisu o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej, a następnie 22 października 2020 r. jej wykreśleniu świadczy o tym, że skarżąca od 22 października 2020 r. definitywnie zrezygnowała z tej działalności, którą prowadziła od 1 września 2018 r. Dodać należy, że trudno od skarżącej wymagać, aby wykreślenie wpisu o wykonywaniu działalności nastąpiło wcześniej, skoro postępowanie w sprawie ustalenia niepełnosprawności córki skarżącej toczyło się ponad dwa miesiące, bo od [...] lipca 2020 r.

Sąd przypomniał też, że zgodnie z art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej jako "u.s.u.s."), osoba sprawująca osobistą opiekę nad dzieckiem, która prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy, może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do zakończenia roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy 6. rok życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Przepis art. 6a ust. 2 stosuje się odpowiednio. Warunek prowadzenia pozarolniczej działalności, działalności zarobkowej i współpracy lub bycia osobą duchowną przez okres co najmniej 6 miesięcy uważa się za spełniony, jeżeli osoby, o których mowa w ust. 1, podlegały z tych tytułów nieprzerwanie ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym bezpośrednio przed dniem rozpoczęcia sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i opłacały składki na te ubezpieczenia (art. 6 ust. 2 u.s.u.s.). Do zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 22-25 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców stosuje się odpowiednio (art. 36aa ust. 3 u.s.u.s.).

Odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres "od 1 lipca 2020 r. do 21 października 2020 r." była zatem, w ocenie Sądu, nieuzasadniona, a organ administracji, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji tego naruszył również art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,

b) art. 17 ust. 1 i w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zawieszenie działalności gospodarczej jest równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia, a tym samym fakt zawieszenia działalności gospodarczej uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego,

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późniejszymi zmianami) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późniejszymi zmianami) przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego,

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł też o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że ww. przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd wojewódzki nie dokonał takiej kontroli, albo że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że przepisy art. 145-151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA: z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 244/19; z 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2639/17; z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 679/17; z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1717/18 – wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 586/17, CBOSA).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się również aby wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania pozostawały w sprzeczności z istotą rozstrzygnięcia zawartą w jego sentencji.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei zatrudnienie lub inna praca zarobkowa, o których mowa w tym przepisie, zgodnie z art. 3 pkt 22 ww. ustawy, to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Bezsporne jest, że skarżąca od 1 września 2018 r. prowadziła działalność gospodarczą "[...]" K.K.., którą zawiesiła 1 stycznia 2019 r. , a następnie, 21 października 2020 r., zaprzestała wykonywania działalności gospodarczej. Wykreślenie wpisu z rejestru nastąpiło 22 października 2020 r. Dlatego dokonując wykładni pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia" należy sięgnąć do przepisów dotyczących zawieszenia działalności gospodarczej zawartych w ustawie z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm. – dalej jako "u.s.d.g.", obowiązującej do 1 lutego 2019 r.) i przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm. – dalej jako "p.p."), do których odsyła art. 197 ustawy z 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej – Dz. U z 2018 r., poz. 650).

Przepisy obu wyżej wskazanych ustaw jednoznacznie określają, że w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 14a ust. 2 u.s.d.g. i art. 25 ust. 1 p.p.). Dlatego w doktrynie wskazuje się, że "zawieszenie działalności gospodarczej traktować należy najogólniej jako przerwę w jej prowadzeniu wymuszoną okolicznościami, które uniemożliwiają prowadzenie tej działalności w sposób zorganizowany i ciągły dla realizacji celu zarobkowego" (patrz: Waligórski Michał A., artykuł PUG.2009.8.2, Prawo przedsiębiorcy do zawieszania i wznawiania wykonywania działalności gospodarczej, Teza nr 1).

Przedsiębiorca niezatrudniający pracowników mógł zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy (art. 14 ust. 1 u.s.d.g.). Ponadto, zgodnie z art. 14a ust. 1d u.s.d.g. przedsiębiorca niezatrudniający pracowników prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do zakończenia roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy 6. rok życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Także art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.), do którego odsyła art. 22 p.p., przewiduje, że osoba sprawująca osobistą opiekę nad dzieckiem, która prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy, może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do zakończenia roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy 6. rok życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia.

Należy wskazać, że istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z którego muszą zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki, lub którego nie podejmują z tego powodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 324/21, LEX nr 3 284 038). Celem tego świadczenia jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zatem zawieszenie działalności gospodarczej, a co wiąże się nieświadczeniem pracy i nieuzyskiwaniem dochodów, można uznać jako rezygnację z jej wykonywania.

Także w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że rezygnacją z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., jest również zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej (por. K. Małysa, Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz. Lex 2015 r. oraz wyroki: WSA w Warszawie z 29 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1596/12; WSA w Warszawie z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 2234/18; WSA we Wrocławiu z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 121/19; WSA w Rzeszowie z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 382/19; WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2290/18; NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2425/19, CBOSA ).

Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że przepisy u.ś.r. posługują się pojęciem "zawieszenia działalności gospodarczej" w art. 3 pkt 23 lit. f, zawierającym definicję utraty dochodu, pozostaje bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, bowiem przepis ten nie jest stosowany w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Podkreślić też trzeba, że skarżąca w toku toczącego się postępowania administracyjnego wskazywała, że złożyła wniosek o zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie art. 14a ust. 1d u.s.d.g., a czego organy nie kwestionowały.

W konsekwencji chybiony jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. związany z rozumieniem przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W tych okolicznościach niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, dlatego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.