Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1603/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Protokolant st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2007/15 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy K. kwotę 560 (słownie: pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2007/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z [...] stycznia 2010 r. M. S. wystąpił do Wojewody Łódzkiego o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość gruntowa zabudowana domem mieszkalnym wraz z parkiem, wchodząca w skład majątku ziemskiego M., gmina K., powiat K., stanowiąca działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...], w obrębie M., o łącznej powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), dalej "dekret PKWN".

Decyzją z [...] czerwca 2010 r. Wojewoda Łódzki umorzył postępowanie, którą to decyzję utrzymał w mocy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzeczeniem z [...] listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 8 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 88/11, uchylił rozstrzygnięcia obu instancji, wskazując, że w sprawie dopuszczalna jest droga administracyjna.

Pismem z [...] listopada 2012 r. A. J. oraz R. S. wnieśli o rozszerzenie przedmiotu prowadzonego postępowania o działkę nr [...] w obrębie M.

Wojewoda Łódzki decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...], stwierdził, że nieruchomość gruntowa zabudowana domem mieszkalnym wraz z parkiem, wchodząca w skład majątku ziemskiego M., gmina K., obejmująca działki nr [...],[...],[...] i [...] podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, bowiem zespół dworsko-parkowy był funkcjonalnie związany z działalnością rolniczą oraz był niezbędny jako ośrodek przemysłu rolnego.

Odwołania od powyższej decyzji złożyły Z. K. i I. S., a także A. J. i R. S.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim orzeka, że zespół pałacowo-parkowy w M., położony na gruntach stanowiących obecnie działki nr [...] i [...] podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. W punkcie 2 Minister stwierdził, że ww. nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, zaś w punkcie 3 w pozostałym zakresie decyzję Wojewody utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że w prowadzonym postępowaniu należało ustalić czy zespół pałacowo-parkowy w M. podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Podstawę prawną do orzekania przez Wojewodę Łódzkiego stanowił § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Objęty wnioskiem zespół pałacowo-parkowy wchodził w skład majątku ziemskiego "Dobra Ziemskie M." położonego w M., w powiecie k., objętego dawnym wykazem hipotecznym nr rep. hip. [...], na mocy aktu nabycia z [...] września 1927 r. od poprzedniego właściciela S. K., jako własność W. i J. małżonków S. w częściach równych. Majątek ten został przejęty na rzecz Skarbu Państwa na realizację celów reformy rolnej na podstawie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] czerwca 1946 r. Nr [...], w dniu [...] października 1946 r. dokonano w księdze hipotecznej nr rep. 129/1946 wpisu Skarbu Państwa, jako właściciela dóbr ziemskich "M.", ze wskazaniem na art. 2 ust. 1 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej jako podstawy przejęcia całego majątku ziemskiego na rzecz Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika, że podstawą przejęcia była lit. "e" ww. przepisu.

Z ewidencji nieruchomości podlegających dekretowi PKWN oraz z wykazu państwowych nieruchomości ziemskich według stanu na [...] stycznia 1951 r. majątek ziemski "M." w chwili przejmowania na rzecz Skarbu Państwa zawierał: [...]ha użytków rolnych, [...] ha łąk, [...] ha ogrodów i sadów, [...] ha lasów, [...] ha "pod zabudowaniami, pod podwórzami, itp." oraz [...] ha dróg, rowów, itp. W ewidencji nieruchomości ziemskich doprecyzowano, że w majątku tym znajdowało się [...] ha ogrodów warzywnych i sadów owocowych, a także [...] ha gruntów pod zabudowaniami, [...] ha nieużytków i [...]ha parków. W przedmiotowym majątku znajdowało się więcej niż [...] ha użytków rolnych, a więc spełniona została norma obszarowa uprawniająca Skarb Państwa do przejęcia powyższych gruntów na realizację celów reformy rolnej. Wnioskiem stron została objęta część powyższego majątku ziemskiego, znajdująca się na obecnych działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...] i [...], obręb [...] w M.

Działka nr [...], o powierzchni [...] ha, obecnie ma charakter "Bi" (inne tereny zabudowane) i stanowi własność Gminy K. w użytkowaniu Ochotniczej Straży Pożarnej w M. Działka nr [...], o powierzchni [...] ha, ma charakter rolny "R". Działka nr [...], o powierzchni [...] ha, ma charakter w części rolny "R", w części zadrzewiony "Lz" oraz w części stanowi rowy "W". Natomiast działka nr [...], o powierzchni [...] ha, ma charakter zadrzewienia "Lz". Powyższe działki stanowią obecnie własność Gminy K.

W ocenie Ministra kwestią wymagającą ustalenia było to, czy na nieruchomościach wskazanych we wniosku stron postępowania znajdował się zespół pałacowo-parkowy stanowiący odrębną własność niezwiązaną funkcjonalnie z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej M.

Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, pałac pochodzący sprzed 1821 r. został zbudowany w stylu klasycyzmu na planie prostokąta wydłużonego. Jest parterowym otynkowanym jednokondygnacyjnym budynkiem, z dwukondygnacyjnym portykiem kolumnowym zwieńczonym tympanonem. Na początku lat trzydziestych XX wieku J. i W. S. przebudowali pałac według projektu architekta B. P. Elewacje pałacu zawierały szereg ozdób i dekoracji. Na zewnątrz pałacu znajdował się ozdobny taras. Pałac został wpisany wraz z otaczającym parkiem krajobrazowym z początku XX wieku do rejestru zabytków.

Żaden ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wskazuje, aby pałac był w jakikolwiek sposób wykorzystywany do celów działalności rolniczej, w szczególności do sprawowania bieżącego zarządu nad folwarkiem. Do budynku pałacu przylegał budynek rządcówki, w którym okresowo mieszkał w czasie II wojny światowej W. S. wraz z rodziną, kiedy to "Dobra Ziemskie M." zostały przejęte przez Niemca z Łotwy O. N.. Budynek rządcówki został rozebrany w latach 60. i 70. XX wieku. Wcześniej był usytuowany w centrum parku w oddali od budynków gospodarczych położonych w części folwarcznej poza granicami parku. Jedynym otoczeniem rządcówki był więc zespół pałacowo-parkowy. Były właściciel majątku W. S. - dyrektor jednej z kopalni węgla kamiennego na Śląsku - nie był rolnikiem i nie utrzymywał się z majątku w M., z wyjątkiem części okresu II wojny światowej.

Zdaniem Ministra zespół pałacowo-parkowy stanowił terytorialnie wyodrębnioną część majątku ziemskiego i spełniał funkcję wyłącznie rezydencjonalną. Oddzielną część położoną na zachód od powyższego zespołu pałacowo-parkowego stanowił dziedziniec folwarczny, w którym niegdyś znajdowały się: obora, spichlerz, komórki, kurnik z chlewikiem, dwie stodoły, sieczkarnia, położone pośród łąk, pól i sadu. Po stronie wschodniej założenia pałacowo-parkowego znajdowały się natomiast dwa domy robotników folwarcznych położone pośród pól uprawnych. Do budynków gospodarczych wjeżdżano od strony drogi na S. (sąsiednia wieś), nie bramą główną. Powyższe świadczy o tym, że budynek pałacu nie był architektonicznie i funkcjonalnie przystosowany do pełnienia funkcji zarządczych nad częścią folwarczną majątku. Minister wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych rezydencje mieszkalne ziemiaństwa co do zasady nie podlegały przepisom dekretu i tak jest również w niniejszej sprawie.

Przedmiotowa nieruchomość stanowiła również park, którego powierzchnia może być kwestią sporną, ale jego istnienie nie budzi wątpliwości. Wprawdzie nie został on ujęty w wykazie państwowych nieruchomości ziemskich według stanu na 1 stycznia 1951 r., ale wskazano w nim, że w majątku znajdowało się [...] ha lasów. Natomiast na obecność parku znajdującego się dookoła pałacu w M. wskazują jednoznacznie świadkowie, tj. M. B., B. D., U. M. i S. B.. Istnienie parku potwierdzają również materiały graficzne i opisowe znajdujące się w aktach sprawy. Z ewidencji nieruchomości podlegających dekretowi PKWN z 6 września 1944 r. wynika, że w majątku M. znajdowało się m. in. [...] ha parków. Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że park miał powierzchnię ok. [...] ha., ale powierzchnia ta była niegdyś większa. Zgodnie z materiałami graficznymi zgromadzonymi w sprawie, tj. powiększonym szkicu majątku M., według danych nt. wyglądu majątku przed II wojną światową uzyskanych od B. J. zamieszkałej w dworze w M., a także graficznym materiale Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz danymi opisowymi majątku wskazującymi, że park miał założenie wydłużonego prostokąta, wynika, że park znajdował się na gruntach stanowiących obecne działki nr [...] i [...], których łączna powierzchnia wynosi [...] ha. W parku znajdowała się roślinność drzewiasta, tj. dęby, graby, wierzby, brzozy, kasztanowce, robinie i inne. Park był ogrodzony, roślinność parkowa i struktura parku nie wskazywały na to, że mogła być tam prowadzona działalność rolna - nie znajdowały się tam użytki rolne.

W ocenie Ministra zgromadzone w sprawie dowody świadczą o tym, iż pomiędzy nieruchomością ziemską a zespołem pałacowo-parkowym nie istniał ścisły i nierozerwalny związek funkcjonalny. Zespół pałacowo-parkowy w M. mógł funkcjonować w oderwaniu od reszty dóbr ziemskich.

Natomiast w ocenie Ministra w skład zespołu pałacowo-parkowego nie wchodziły obecne działki nr [...] i [...]. Na pierwszej z nich znajdował się wcześniej sad śliwkowy, zaś na drugiej spichlerz i komórki. Powyższy stan bardzo dobrze widoczny jest na powiększonym szkicu majątku M., według danych nt. wyglądu majątku przed II wojną światową uzyskanych od B. J. zamieszkałej w dworze w M. Sad śliwkowy zalicza się - zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) - do stricte rolniczych rodzajów użytków. Odnośnie natomiast obecnej działki nr [...], spichlerze służą do przechowywania zboża, co ma związek z produkcją rolną. Ponadto zauważyć należy, że zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w bezpośrednim sąsiedztwie powyższych budynków zlokalizowane były użytki rolne. Dominującą funkcją przedmiotowych gruntów była zatem funkcja rolnicza. Obszar powyższy łączył się z terenem, gdzie usadowiona była obora, kurnik z chlewikiem i podwórze folwarczne. Grunt ten był więc związany z założeniem folwarcznym, które mogło służyć celom reformy rolnej.

Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina K. zarzucając organowi niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewłaściwą ocenę dowodów zebranych w toku postępowania, tj. bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego, wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem Gminy z materiału dowodowego wynika, iż na terenie części folwarcznej nie było żadnego budynku, który mógłby być wykorzystywany do zarządzania majątkiem i prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zarządzanie działalnością rolną musiało odbywać się z pałacu i do tego celu przeznaczona była rządcówka przylegająca do budynku pałacowego. Pałac spełniał funkcję mieszkalno-zarządczą a nie wyłącznie rezydencjalną i stanowił spójną całość z pozostałą częścią majątku.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem oceny organów było ustalenie, czy zespół pałacowo-parkowy w granicach działek wskazanych w decyzjach stanowił nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dekret nie definiuje jednak pojęcia nieruchomości ziemskiej. Sąd, przywołując uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/99 oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I PPS 2/06, wskazał, że art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej musi być interpretowany ściśle, ze względu na swój restrykcyjny charakter. Wobec tego pojęcie nieruchomości ziemskiej użyte w tym przepisie należy odnieść jedynie do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolnicze oraz do nieruchomości pozostających w takim związku współzależności, w którym nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne. Pojęcie nieruchomości ziemskiej powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu określającego zamierzenia, dla realizacji których mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej.

Zdaniem Sądu I instancji prawidłowo orzekł Minister, wskazując, że zespół pałacowo-parkowy nie służył produkcji rolniczej i funkcjonował bez części majątku ziemskiego wykorzystywanego do produkcji rolniczej oraz że część wykorzystywana do tej produkcji mogła funkcjonować bez zespołu pałacowego. Istotne w sprawie jest to, czy możliwe było prawidłowe funkcjonowanie zespołu pałacowo-parkowego bez gospodarstwa rolnego i odwrotnie. W ocenie tego Sądu zespół pałacowo-parkowy miał charakter mieszkaniowy, a postępowanie dowodowe nie wykazało, aby właściciel majątku zarządzał gospodarstwem z pałacu i aby były w nim wydzielone odrębne pomieszczenia przeznaczone na potrzeby sprawowania zarządu przez właściciela, czy zarządcę. Sąd podzielił zdanie Ministra, zgodnie z którym skoro zespół pałacowo-parkowy położony był w parku, to już to przesądza, ze nie miał on charakteru rolniczego, bowiem nie można w parku prowadzić takiej działalności. Nawet uznanie, że w przybudówce do pałacu (oddzielonej od pałacu) mieszkał przed II wojną światową zarządca majątku nie świadczy, że z tego właśnie miejsca zarządzał majątkiem. Budynek rządcówki usytuowany był bowiem w centrum parku, tuż przy pałacu, w znacznej odległości od folwarku położonego poza granicami parku. Zdaniem Sądu I instancji trudno sobie wyobrazić, aby w takim miejscu zarządca przyjmował robotników folwarcznych. Nie udowodniono też, że w budynku tym było biuro lub kantor.

W takiej sytuacji nie można zdaniem Sądu I instancji w kwestii tak zasadniczej dla rozpatrzenia sprawy posiłkować się domniemaniami. Natomiast zebrany i oceniony przez organ materiał dowodowy sprawy potwierdza, że pałac nie był funkcjonalnie i architektonicznie związany z resztą majątku o charakterze rolniczym. Organ odwoławczy swoje ustalenia oparł na mapie obrazującej majątek M. przed II wojną Światową, sporządzonej zgodnie z danymi uzyskanymi od B. J. mieszkającej na dworze w M., a opracowanej przez D. P. oraz S. O. w 2006 r., ewidencji nieruchomości podlegających dekretowi PKWN w 1944 r., danych graficznych i opisowych Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] Delegatura w [...] oraz zeznaniach świadków – M. B., B. D., U. M. i S. B.. Dlatego też zarzut skargi dotyczący braku uwzględnienia całościowej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów Sąd I instancji uznał za niezasadny.

Sąd ten podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że zamieszkiwanie właściciela majątku w czasie wojny w budynku rządcówki i zarządzanie nim w imieniu Niemca z Łotwy O. N., który go przejął w sytuacji przymusowej, nie świadczy o związku funkcjonalnym zespołu pałacowo-parkowego z gospodarstwem rolnym.

Zdaniem Sądu I instancji z wykazu państwowych nieruchomości ziemskich według stanu na 1 stycznia 1951 r. i decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 1980r. wynika, że zespół pałacowo-parkowy pełnił wyłącznie funkcję rezydencjalną, natomiast oddzielną część na zachód od zespołu stanowił dziedziniec folwarczny. Zespół znajdował się na gruntach stanowiących obecnie działki nr [...] i [...] i był ogrodzony murem z czerwonej cegły. Roślinność parkowa nie pozwalała tam prowadzić gospodarki rolnej, a więc przedmiotowe działki nie nadawały się dla realizacji celów reformy rolnej, gospodarstwo mogło bowiem prawidłowo funkcjonować bez tego zespołu. W sytuacji gdy brak jest niezbitych dowodów na to, że w pałacu lub przybudówce były wydzielone odrębne pomieszczenia przeznaczone na potrzeby zarządu majątkiem, to zważywszy na wielkość majątku i oddzielną zabudowę gospodarczą nie sposób przyjąć, że zarządca kierował nim z pałacu. Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że w skład zespołu pałacowo-parkowego nie wchodziły obecne działki nr [...] (był tam sad śliwkowy) oraz [...] (był tam spichlerz i komórki). Miały one bowiem związek z produkcją rolną.

Prawidłowo zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy rozważył wzajemne powiązania oraz charakter zespołu dworsko-parkowego, dowodząc braku związku funkcjonalnego z częścią rolną w obrębie całości majątku. Doprowadziło to do zasadnej konkluzji, że zespół pałacowo-parkowy nie stanowił nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust 1 lit. e dekretu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina K., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając uchylenia w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i w konsekwencji przyjął, że Minister prawidłowo zebrał i ocenił zebrany materiał dowodowy oraz uznał na jego podstawie, że zespół pałacowo - parkowy w M., gmina K. nie służył produkcji rolniczej i funkcjonował bez części majątku ziemskiego wykorzystywanego do produkcji rolniczej oraz że część wykorzystywana do tej produkcji mogła funkcjonować bez zespołu pałacowego. W ocenie skarżącego kasacyjnie uchybienia Sądu I instancji były na tyle istotne, że kształtowały treść zaskarżonego orzeczenia i skutkowały niezasadnym oddaleniem skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym wyrażany był pogląd, iż w myśl art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.), także rezydencje właścicieli nieruchomości ziemskich przechodziły na rzecz Państwa jako część składowa przejmowanej nieruchomości ziemskiej, przy czym bez znaczenia była kwestia czy pozostawały one w tzw. "związku funkcjonalnym" z resztą nieruchomości. W orzecznictwie wyrażany bywał także pogląd, że związek tego rodzaju istniał, co do zasady zawsze (rezydencja przeznaczona dla właściciela majątku ziemskiego, jako jego integralna część), gdy część nieruchomości nie była prawnie wyodrębniona. Poglądy takie prezentowane były zarówno w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (patrz np. orzeczenia w sprawach o sygn. akt IV SA/Wa 1923/06, SA/Wa 1927/06, SA/Wa 2076/06, SA/Wa 843/07, SA/Wa 1213/07 SA/Wa 2299/07 SA/Wa 2304/07, SA/Wa 2453/07, SA/Wa 153/08, SA/Wa 1001/08 – dostępne na www.nsa.orzeczenia.gov.pl), jak i we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz w szczególności wyroki w sprawach o sygn. akt II SA 2832/95, IV SA 1658/96, IV SA 1146/97, IV SA 2724/98, IV SA 2039/98, OSK 473/04, I OSK 210/05, dostępne w CBOIS: http://cbois.nsa.gov.pl). Podpadanie części rezydencjalnych pod działanie dekretu nie było początkowo także kwestionowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego (patrz wyrok sygn. akt III CK 36/02, czy sygn. akt III CK 393/97 - opubl. OSP nr 10 z 1998 r. poz. 171 - gdzie podnoszono brak zasady konfiskaty ruchomości a contrario przejęcia siedziby właściciela nieruchomości ziemskiej). Jednak w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po podjęciu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 (opubl. ONSAiWSA 2006/5 poz. 123), jednolicie prezentowany jest pogląd odmienny. Uwypukla się znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego" z gospodarstwem rolnym, jako niezbędnej przesłanki dla uznania, iż rezydencja właściciela nieruchomości ziemskiej przeszła na rzecz Państwa, w myśl dekretu. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały o sygn. akt I OPS 3/10 (opubl. http://cbois.nsa.gov.pl).

W świetle jednolitego obecnie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne jest badanie istnienia wskazanego "związku funkcjonalnego" pomiędzy rezydencją a resztą nieruchomości, jako warunku podpadania zespołu dworsko-parkowego pod działanie dekretu.

Pojęcie "związku funkcjonalnego", jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu nie jest normatywnie definiowane. W judykaturze, gdy wiąże się z tym pojęciem określone skutki, wyrażany jest pogląd, iż "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. Zatem w istocie, ugruntowane w judykaturze pojęcie nie dotyczy metodologicznie związku funkcjonalnego (relacji jednostronnej zależności) lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku. Wobec stosunkowo ogólnikowo formułowanej w judykaturze definicji "związku funkcjonalnego", przy braku konsekwencji terminologicznej, ustalenie, co do występowania takiej zależności, w kontekście rozpatrzenia określonej sprawy jest możliwe jedynie poprzez odwołanie do bardziej szczegółowych tez ukształtowanych w orzecznictwie sądowym. Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż orzecznictwo to uległo w przeciągu kilkunastu lat znaczącej ewolucji, wobec czego istotne znaczenie z punktu widzenia poszukiwania właściwej wykładni, tego normatywnie niedefiniowanego pojęcia, może odgrywać analiza aktualnej praktyki orzeczniczej.

Analiza aktualnego orzecznictwa prowadzi do wniosku, iż dla oceny jego istnienia decydujące znaczenie mogą odgrywać następujące sformułowane w judykaturze tezy: - rezydencje ziemiańskie z reguły nie pozostawały w "związku funkcjonalnym" z częścią gospodarczą, co było specyfiką rozplanowania zabudowy na ziemiach polskich; – dwory, pałace i zamki stanowiły integralną część parku, nie były związane z produkcją rolną (patrz wyroki o sygn. akt IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK 686/08); - dwór, pałac były dla produkcji rolnej zbędne, nieużyteczne (wyrok sygn. akt I OSK 1014/08); - rezydencje właściciela nie miały charakteru nieruchomości rolnych a wyłącznie takie przechodziły, w myśl dekretu na rzecz Państwa (patrz wyroki NSA sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 823/07). O "związku funkcjonalnym" rezydencji z gospodarstwem rolnym nie mogą decydować: - powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne (patrz wyroki NSA sygn. akt IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK 28/06, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK 686/08, I OSK 906/08); - brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej, (patrz wyroki NSA sygn. akt I OSK 287/08, I OSK 686/08, I OSK 27/09); - nieoddzielenie ogrodzeniem ze wszystkich stron (patrz wyroki NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08); - źródła dochodów właściciela (patrz wyroki NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08, I OSK 27/09, I OSK 302/10); - zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej (patrz wyroki NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08); - korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski (patrz wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1014/08).

Żadnego znaczenia dla wykazania istnienia bądź nie "związku funkcjonalnego" nie ma również okoliczność czy część rezydencjalna była utrzymywana z dochodów pochodzących z majątku rolnego. Kwestia ta nie jest związana z obiektywnymi cechami określonej nieruchomości ziemskiej, lecz jest następstwem utrzymywania pewnych zwyczajów lub przyjmowania konkretnych rozwiązań organizacyjnych w następstwie bieżących decyzji osób sprawujących zarząd właścicielski całym majątkiem. Zakres zależności finansowych poszczególnych części majątku, według stanu na konkretną datę, może być związany z bieżącą koniunkturą na produkty rolne, aktualnym stanem dochodów właściciela z innych źródeł, w tym statusem zatrudnienia, oraz podejmowanymi decyzjami gospodarczymi, np. w zakresie inwestycji itp.

W aktualnym orzecznictwie, gdzie nawiązuje się do kryterium "związku funkcjonalnego", podkreślane jest również, iż rezydencja właściciela majątku, co do zasady nie przechodzi na cele reformy rolnej jako nieprzydatna do realizacji celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu. Jak się wywodzi, nie były one przydane dla celów wskazanych w lit. a-c, natomiast cele wskazane pod lit. d i e mogły być realizowane jedynie poprzez przejęcie nieruchomości niezabudowanych (patrz tak uchwała NSA sygn. akt I OPS 2/06, wyroki NSA sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 823/07, I OSK 1116/07, I OSK 287/08). Wywodzi się, iż zmiana dekretu, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9), w ramach której m.in. usunięto w art. 2 ust. 1 zd. wstępne wyrazy "o charakterze rolnym", nie spowodowała skutków prawnych, a więc przejęciu podlegały wyłącznie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym (patrz wyroki NSA sygn. akt I OSK 851/05, I OSK 287/08, I OSK 906/08, i uchwała NSA sygn. akt I OPS 3/10). Wszystkie orzeczenia dostępne na www.nsa.orzeczenia.gov.pl.

Natomiast istotne znaczenie dla istnienia "związku funkcjonalnego" może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy - na terenie części rezydencjalnej lub poza nią. Czy w części gospodarczej, czy w części mieszkalnej pałacu (zamku) znajdował się np. kantor czy biuro, w którym przyjmował interesantów, i z których wykonywany był stały bezpośredni zarząd doraźnymi pracami wykonywanymi w części gospodarczej (znajdowały się tam księgi rachunkowe, dokonywano bieżących płatności pracownikom i dostawcom itp.). Funkcjonalne architektoniczne dostosowanie części rezydencjalnej do zarządzania pracami rolnymi, przy nieistnieniu na terenie majątku ziemskiego innego tego rodzaju miejsca prowadziłoby, do wniosku, iż część rezydencjalna jest "funkcjonalnie związana" z majątkiem ziemskim w takim znaczeniu, iż nie może on bez niej prawidłowo funkcjonować. Dla prowadzenia gospodarstwa rolnego w znaczniejszych rozmiarach przydatne było ówcześnie istnienie obiektów nadających się do wykorzystywania jako centrum do sprawowania bieżącego zarządu. Z kolei istnienie tego rodzaju ośrodka zarządu (pełniącego również funkcję mieszkalną) bez części folwarcznej byłoby nieracjonalne gospodarczo (patrz realizacja wskazanej na wstępie relacji dwustronnej zależności).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie wyjaśnił i nie rozważył, w świetle ww. wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy zespół pałacowo-parkowy położony w M., gmina K., powiat K., położony na gruntach stanowiących obecnie działki nr [...] i [...] podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Rozpoznając skargę Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r., którą to decyzją organ ten uchylił decyzję organu I instancji w zakresie w jakim orzekała, że zespół pałacowo-parkowy w M., gm. K., położony na gruntach stanowiących obecnie działki nr: [...] i [...] podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i stwierdził, że nieruchomości wskazane w pkt 1 nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w pozostałym zakresie organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania w zakresie kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji do powtórzenia oceny organu odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji co do istnienia podstaw do przyjęcia, że ww. działki nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wskazać należy, że sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Nie oznacza to jednak, że rozpoznając skargę sąd ten może ograniczyć się do prostego zaakceptowania stanowiska organu zaprezentowanego w zaskarżonym akcie administracyjnym bez dokonania własnej oceny zaskarżonego aktu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego będącymi podstawą rozstrzygnięcia sprawy i przepisami postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył w istocie przeprowadzoną w sprawie kontrolę zaskarżonej decyzji do zaakceptowania zawartego w niej rozstrzygnięcia, bez głębszej analizy stanu faktycznego sprawy i samodzielnej oceny, czy w sprawie zostały w sposób należyty wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy mające znaczenia dla jej rozstrzygnięcia oraz czy rozstrzygnięcie to jest zgodne z przepisami prawa będącymi podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czyni zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji z naruszeniem ww. przepisów prawa nie rozważył czy w sprawie istniały podstawy do przyjęcia, że zespół pałacowo - parkowy w M., gmina K., w szczególności działki nr [...] i [...] nie pozostawały w związku funkcjonalnym z majątkiem ziemskim. Nie rozważył też czy w sprawie należycie wyjaśniono z jakiego miejsca odbywał się zarząd majątkiem, co ma istotne znaczenie w sprawie.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji szczegółowo odniesie się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i oceni czy materiał ten jest kompletny w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz oceni czy w okolicznościach faktycznych sprawy istnieją podstawy do przyjęcia, że zespół pałacowo - parkowy w M., gmina K., w szczególności działki nr [...] i [...] nie pozostawały w związku funkcjonalnym z majątkiem ziemskim. Oceni także czy dowody przedłożone przed Sądem II instancji mają znaczenie w sprawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.