Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 31/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1-2, art. 19 ust. 1-2 w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "K." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 569/17 w sprawie ze skargi "K." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w części oraz odmowa przyznania płatności obszarowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "K." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 569/19, oddalił skargę "K." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w części oraz odmowy przyznania płatności obszarowych na 2007 rok.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

We wniosku złożonym przez skarżącą w dniu 15 maja 2007 r. strona zadeklarowała prowadzenie działalności rolniczej na kilkudziesięciu działkach rolnych położonych w województwach: zachodniopomorskim, lubuskim, dolnośląskim i warmińsko-mazurskim. W dniu 7 grudnia 2007 r. do Kierownika ARiMR wpłynęło oświadczenie strony o cofnięciu wniosku w części dotyczącej działki oznaczonej literą E (nr [...]), położonej w woj. zachodniopomorskim, powiat gryfiński, gmina Widuchowa, obręb Marwice. Z kolei 22 stycznia 2008 r. strona złożyła dokument nazwany zmiana wniosku, którym wycofała z płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych deklarację części gruntów rolnych.

Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. organ I instancji umorzył postępowanie w części dotyczącej jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych dla działki rolnej E. W pozostałej części Kierownik ARiMR odmówił przyznania płatności bezpośredniej na 2007 r., a także nałożył sankcje wieloletnie.

Na skutek odwołania, Dyrektor ARiMR decyzją z [...] października 2010 r. orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Od tego orzeczenia skarżąca złożyła skargę do sądu administracyjnego, którą następnie cofnęła, więc WSA w Warszawie postanowieniem z 20 kwietnia 2011 r. umorzył postępowanie sądowe w sprawie VIII SA/Wa 1190/10.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2013 r. umorzył postępowanie w części oraz odmówił przyznania płatności bezpośrednich na 2007 rok. Organ I instancji wskazał, że w związku ze złożeniem w dniu 7 grudnia 2007 r. przez spółkę wycofania części wniosku, należało na podstawie art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 tj.), dalej jako:: "k.p.a." umorzyć postępowanie administracyjne w części dotyczącej jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych, dla działki rolnej E. Kierownik ARiMR wskazał ponadto, że strona, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia - sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania płatności.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. Organ II instancji decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika ARiMR, uznając ustalenia poczynione przez organ I instancji za prawidłowe, jednocześnie przyjmując je za własne.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 227/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika ARiMR. W uzasadnieniu wyroku Sąd za dowolne, a co najmniej przedwczesne, uznał stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M. Wskazał, że w sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006, winny zgodnie z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Tym samym organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności w odwołaniu, celem ustalenia posiadania przez spółkę zadeklarowanego w przedmiotowym wniosku gospodarstwa rolnego oraz jego samodzielnego prowadzenia, jak również ocenić zebrany materiał dowodowy w sposób wszechstronny, z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1-2, art. 19 ust. 1-2 w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (błędnie podaną w decyzji jako ustawa o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) - ze względu na zmianę tytułu ustawy (na podst. Dz. U. z 2008 r. Nr 44, poz. 262) dalej jako: "ustawa o płatnościach", art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U. WE nr L72 z 14.03.2001 r. str. 6) dalej jako: "rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003"), art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, Kierownik ARiMR umorzył postępowanie w części dotyczącej działki rolnej E oraz odmówił skarżącej przyznania płatności bezpośrednich (jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych) na rok 2007, z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach. Zdaniem organu I instancji wskazane wyżej warunki nie zostały spełnione ze względu na stworzenie przez P. M. sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnych płatności, o których mowa w art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, poprzez sztuczny podział posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego.

Strona złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy decyzją z [...] czerwca 2017 r., utrzymał w mocy decyzję kierownika ARiMR. Organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia organu I instancji, wskazał w sposób szczegółowy na zebrany w sprawie materiał dowodowy i stwierdził, że stwierdzenie sztucznego podziału gospodarstwa prowadzonego przez P. M. (którego część wykazuje w przedmiotowym postępowaniu skarżąca), możliwe było po analizie dokumentacji wszystkich spółek utworzonych przez P. M. w latach 2006-2013, w tym analizy przekazywania poszczególnych działek rolnych pomiędzy spółkami P. M., wykonywania prac na zlecenie spółek przez podmioty powołane przez P. M., analizy numerów kont wskazywanych przez te spółki, a także tożsamości osób zawiązujących te spółki. Dyrektor ARiMR wskazał, że ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się nie tylko do działań samego beneficjenta, lecz również do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Organ stwierdził, że grunty rolne zgłaszane przez stronę postępowania (oraz przez pozostałe analizowane podmioty) są w rzeczywistości zarządzane przez tą samą osobę - P. M., a grunty zgłaszane do płatności odrębnie przez P. M. oraz spółki, w których jest on wspólnikiem, nie stanowią gospodarstw samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Zdaniem organu odwoławczego, poczynione w toku postępowania ustalenia prowadzą do wniosku, że skarżąca nie jest rolnikiem, a także nie jest posiadaczem gruntów rolnych zadeklarowanych w przedmiotowym wniosku do płatności. Grunty te stanowią sztucznie wydzieloną część gospodarstwa P. M., zatem przyznanie wnioskowanych płatności doprowadziłoby do uzyskania przez skarżącą nienależnych płatności. Ponadto organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżąca nie spełniła warunków określonych w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach ze względu na stworzenie przez P. M. sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnych płatności, o których mowa w art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, poprzez sztuczny podział posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. Zgromadzona dokumentacja w sprawie wykazała bowiem, że to P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo skarżącej zostało utworzone w sposób sztuczny.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Dyrektora ARiMR.

Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W przekonaniu Sądu, organy ARiMR, stojąc na straży praworządności rozpatrzyły wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniły przy tym stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie umorzenia postępowania w części oraz odmowy przyznania skarżącej płatności obszarowych za 2007 r. Poza sporem w niniejszej sprawie, w związku z wycofaniem przez skarżącą części wniosku o przyznanie płatności, pozostaje kwestia umorzenia postępowania w części. Istota sporu sprowadza się zaś do dokonania przez Sąd oceny, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, skutkujące odmową przyznania przedmiotowych płatności. Sąd doszedł do przekonania, że organy w rozpatrywanej sprawie rozważyły w wystarczający sposób spełnienie przesłanek omawianej klauzuli – zarówno w części istnienia elementów obiektywnych jak i subiektywnych. Organy obu instancji dokonując szczegółowej analizy zebranego i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, zasadnie, zdaniem Sądu doszły do przekonania, że występując o przyznanie płatności na 2007 r., skarżąca nie prowadziła samodzielnie działalności rolniczej. W ocenie Sądu organy zebrały również w wystarczający do wydania rozstrzygnięcia sposób materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, a tym samym trafne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale także przeanalizowały istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, jak również pełnione przez P. M. funkcje w poszczególnych spółkach. Sąd stwierdził, że konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych charakterem warunków wymaganych do otrzymania płatności.

Sąd uznał, że podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (dalej jako: ZSZiK), dokumentów przedstawionych przez spółkę, dokumentów z ewidencji producentów rolnych oraz dokumentów włączonych do materiału dowodowego niniejszej sprawy, obrazują w wyczerpujący sposób powiązania personalne, majątkowe i funkcjonalne pomiędzy spółką, a innymi podmiotami, stanowią też istotne wskazanie, że zachodzi nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. Ponadto istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Skoro zatem działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania takiej korzyści, prowadzą do nieprzyznania korzyści (wedle art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 oraz art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 zdaniem Sądu I instancji jest oczywiste, że organy działały zgodnie z przywołanymi przepisami prawa wspólnotowego, co w zupełności, bez odwoływania się do pozostałych argumentów, w pełni uzasadniało odmowę przyznania skarżącej spółce wsparcia, o które wnioskowała.

Skarżąca w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") i uchylenie skarżonych aktów obu instancji albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną skarżąca oparła na w art. 174 punkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

I. art. 174 ust. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnie i błędne niezastosowanie

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit, c oraz błędnym zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., 77 § 1 i 2 k.p.a., 78 k.p.a. i 80 k.p.a., art. 21 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 , zwanej dalej: ustawą o wspieraniu (poprzez błędne jego zastosowanie) oraz artykułu 3 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit, c i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, przy nie rozpoznaniu części zgłoszonych w skardze zarzutów w tym w piśmie procesowym z dnia 20 września 2018 roku,

4. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit, c i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w związku z naruszeniem art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art.138 § 1 punkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., art. 21 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu oraz art. 3 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy o płatnościach - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, 7, 75, 77 § 1 i 2, art. 78 i 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, a także art. 21 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 k.p.a., poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a. art. 3 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy o płatnościach - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik oraz sprawy,

8. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 k.p.a. oraz 3 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji gdy skarżąca rzeczywiście utworzyła własne gospodarstwo i objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie I użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

9. art. 134 p.p.s.a. poprzez nie spostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika , iż skarżąca rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko oraz właściwie to wykazała - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zgłaszanego do dopłat, że bowiem chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa,

10. art. 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na pobieżnej, arbitralnej i dowolnej i niewszechstronnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

11. art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad niezasadnym uznaniem iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznania płatności pomimo, iż to organ stawia domniemaną okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

12. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowania w niniejszej sprawie poprzez nie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów z wniosku złożonego przez stronę dokumentów i oddalenie wniosku strony co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

13. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 4 Traktatu UE poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy odpowiedź na pytania które pojawiły się w toku sprawy była niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12.

II. Na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie tej normy w jej materialnoprawnym aspekcie, w szczególności pominięcia wskazań do dalszego prowadzenia postępowania oceny prawnej i akceptacji przez Sąd pominięcia przez organy ARiMR prawomocnych wyroków WSA wydanych w sprawach,

2. § 2 punkt 1-4 oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata "2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448), zwanego dalej "Rozporządzeniem ONW"),

3. § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 174, poz. 1809 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie,

4. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji gdy w sprawie ziściły się wszelkie przesłanki niezbędne do otrzymania płatności,

5. art. 29 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. WE nr L 72, z 14.03.2001 r, poz. 6) (zwanego dalej rozporządzeniem 1782/2003) przez jego błędną wykładnie a następnie błędne zastosowanie,

6. art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 (Dz. U. WE nr L 386, z 23.12.2006 r, str.74) (zwanego dalej "rozporządzeniem 1975/2006") przez jego błędną wykładnię a następnie błędne zastosowanie,

7. art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej: "rozporządzenie 2988/95") poprzez jego błędne zastosowanie,

8. art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 poprzez ich błędną wykładnię a następnie niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd że nastąpiło sztuczne stworzenie warunków niezbędnych do przyznania pomocy, a ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danych, poszczególnych systemów wsparcia,

9. art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby skarżąca starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a skarżąca uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia,

10. art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa,

11. art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne, sprzeczne z treścią wyroku TSUE C-434/12 oraz priorytetu stosowania prawa Unii Europejskiej brak skontrolowania ustaleń organów w zakresie stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu tegoż przepisu oraz wszystkich wytycznych jakie zawiera w/w wyrok TSUE,

12. art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne, sprzeczne z treścią wyroku TSUE i priorytetu stosowania prawa Unii przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia konieczna jest ocena (działania także na etapie tworzenia-beneficjentów-w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści,

13. art. 4 ustęp 3 Rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.L 312 z 23.12.1995 r.), zwanego dalej Rozporządzeniem 2988/95 poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie,

14. art. 2 lit a, b i c Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2009, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnie, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego,

15. § 10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego nie zastosowanie,

16. art. 4 Traktatu UE i art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez naruszenie zasady lojalności i brak skierowania pytania do TSUE w sytuacji zastosowania odmiennej od wykładni w/w orzeczenia TSUE - wyroku C-434/12 klauzuli obejścia prawa w sektorowym prawodawstwie UE, wykładnią prawa unijnego dokonaną przez TSUE, której priorytet Sąd pierwszej instancji winien bezwzględnie uznać,

17. art. 151 p.p.s.a. w związku z § 2, § 3 i § 11 ust. 5 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez ich nie zastosowanie w sprawach niniejszych i oddalenie skarg, w związku z naruszeniem zasady zaufania do organów Państwa,

18. art. 5 ust. 3 Rozporządzenia 1975/2006 w zw. z art. 4 ust. 1 lit." b" oraz art. 4 ust. 2 a także art. 39 ust. 2-5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)(zwanego dalej: rozporządzeniem EFRROW), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące Sąd obligatoryjnego badania, czy wola ewentualnego obejścia ograniczeń wynikających z wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego, uniemożliwiałaby osiągnięcie celów pominięciem przez wsparcia, zakładanych wyżej wskazanymi przepisami, a także byłaby sprzeczna z celami wsparcia wynikającymi z przepisów art. 4 ust. 1 lit. b ust. 2 oraz art. 39 ust. 2 - 5 rozporządzenia EFROW,

19. art. 4 ust. 1 lit b i ust. 2 oraz art. 39 Rozporządzenia EFRROW, poprzez ich niezastosowanie, skutkujące błędnym ustaleniem jakie są cele systemu wsparcia rolnośrodowiskowego ramach rozwoju obszarów wiejskich, co doprowadziło Sąd do niewłaściwej kontroli zastosowania przez organy administracji art. 4 ust. 8 Rozporządzenia nr 65/2011. Do uchybienia tego doszło, poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu w skarżonym wyroku, iż definiowanym w przedmiotowej normie wspólnotowej "celem wsparcia" jest pomoc wyłącznie mniejszym gospodarstwom (do 100 ha) z pominięciem gospodarstw wielkoobszarowych, podczas gdy tego typu "cel" nie został w tej regulacji przewidziany, a ograniczenie degresywności pomocy wprowadzone zostało na poziomie prawa krajowego tj. w § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 174, poz. 1809 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym. Sąd błędnie uznał, że tego typu ograniczenie określa samo w sobie "cel systemu wsparcia" w rozumieniu art.5 ust. 3 Rozporządzenia nr 1975/2006 można wywieść jedynie z regulacji wspólnotowej (w rozumieniu także art. 4 ust. 3 Rozporządzenia 2988/95).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji.

Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (patrz: postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W związku z powyższym zauważyć należy, że w rozbudowanych zarzutach skargi kasacyjnej skarżąca zmierza przede wszystkim do zakwestionowania zaakceptowanego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanowiska organów administracji publicznej, że w sprawie doszło do stworzenia przez Spółkę sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony przez Sąd I instancji pogląd w tym zakresie jest prawidłowy.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, należy podkreślić, że w sprawie oprócz zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zapadł również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 227/14 ) uchylający zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika ARiMR. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał m.in. za dowolne, a co najmniej przedwczesne, stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez skarżącą, co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Wskazał, że w sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", winny uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności w odwołaniu, celem ustalenia posiadania przez spółkę zadeklarowanego w przedmiotowym wniosku gospodarstwa rolnego oraz jego samodzielnego prowadzenia, jak również ocenić zebrany materiał dowodowy w sposób wszechstronny, z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

W związku z powyższym należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie. Z treści art. 153 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji wyrażoną w zaskarżonym wyroku, co do prawidłowości uwzględnienia przez Organy ARiMR uwag i wskazań zawartych w wyroku WSA z 25 czerwca 2014 r. Podkreślić należy, że w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 227/14 istota sporu ograniczała się do ustalenia, czy skarżąca spełniła ustawowe warunki przyznania pomocy finansowej do przyznania płatności bezpośrednich na rok 2007. Podstawowe wytyczne, oparł Sąd I instancji na zarzutach co do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym oparcia się przez organy ARMiR, wyłącznie na danych z systemu ZSZiK, a także, nie odniesienia się do zgłoszonych wniosków dowodowych. Założeniem wytycznych jest określenie sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy, uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3). W ponownym postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy został uzupełniony, odniesiono się do zgłaszanych przez stronę wniosków dowodowych, przy zapewnieniu stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji.

Dokonano zgodnie z wytycznymi Sądu I instancji zawartymi w wyroku z 25 czerwca 2014 r., analizy stworzenia sztucznych warunków pod kątem przesłanek subiektywnych i obiektywnych. W wyniku rozpatrzenia całości materiału dowodowego, organy ustaliły nowy stan faktyczny w sprawie. Należy wskazać, że sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08) .

Zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że ocena prawna nie wyznacza granic przyszłej sprawy administracyjnej i zakresu kontroli sądowoadministracyjnej wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem w sytuacji, gdy dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, konieczne jest czynienie nowych ustaleń faktycznych, czy dokonanie nowych ocen prawnych nie związanych z oceną prawną wiążącą z mocy art. 153 p.p.s.a., takie zachowanie organu i sądu administracyjnego nie pozostaje w sprzeczności z art. 153 p.p.s.a. Innymi słowy związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony przez zmianę stanu prawnego (patrz: wyrok NSA z dnia 29.04.2014 r., sygn. akt II GSK 258/13 przytoczony w uzasadnieniu WSA w Warszawie, wyrok NSA z dnia 4.08.2016 r., sygn. akt II GSK 691/15 niepublikowany, wyrok NSA z dnia 27.04.2017 r., sygn. akt I FSK 1082/15 niepublikowany ).

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1, 2 punkt 1 i 2 oraz ust.3 ustawy o płatnościach, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym – zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wobec powyższego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz – do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.

Przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie odpowiada tym wymogom. Organy mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności.

Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniach z których wynika, że wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Organy obu instancji dokonując szczegółowej analizy zebranego i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, zasadnie, zdaniem Sądu I instancji oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego doszły do przekonania, że występując o przyznanie płatności na 2007 r., skarżąca nie prowadziła samodzielnie działalności rolniczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji miał wszelkie podstawy do przyjęcia, że organy zebrały w wystarczający do wydania rozstrzygnięcia sposób materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, a tym samym trafne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale także przeanalizowały istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, jak również pełnione przez P. M. funkcje w poszczególnych spółkach. Organy obu instancji wskazały, że P. M., według stanu już na 2007 r., wspólnie z członkami najbliższej rodziny, zawiązał sześć spółek kapitałowych, składających odrębne od niego i (jego ówczesnej małżonki), wnioski o przyznanie płatności. P. i R. M. pozostający wówczas w związku małżeńskim, będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym, zarejestrowali dodatkowo 6 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym: A. sp. z o.o., A. sp. z o.o., A. sp. z o.o., A. sp. z o.o. A. sp. z o.o. oraz K. sp. z o.o., w których są jedynymi współwłaścicielami lub jedno z małżonków jest wspólnikiem, a drugim wspólnikiem jest K. S.A. lub z niej wyodrębniony K. Sp. z o.o. Zarówno małżeństwo P. i R. M. jak i wszystkie pozostałe podmioty, złożyły w 2006 r. odrębne wnioski o przyznanie płatności obszarowych. Z analizy struktury własnościowej tych podmiotów (wnioskujących odrębnie o płatności w 2006 r.) wynika, że bezpośrednio jako wspólnicy występują: P. M. oraz R. M. , K. S.A. oraz z niej wyodrębniony K. Sp. z o.o. Pośrednio, własność udziałów we wszystkich opisanych wyżej spółkach skupiła się głównie w rękach P. M. oraz w niewielkim wymiarze R. M. (ówczesnej jego małżonki) i M. M. (jego [...]). Zatem spółki te są jedynie inną formą prawną posiadanego przez P. M. gospodarstwa.

Dokonane przez organ ustalenia nie naruszają reguł postępowania administracyjnego, a wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, że celem "prowadzenia działalności rolniczej", rozproszonej w ramach kilku podmiotów nie była realizacja wspólnej polityki rolnej (dalej jako: "WPR"), a jedynie uzyskanie płatności, w wysokości wyższej niż należna, czemu miał służyć stworzony przez P. M. mechanizm.

Stworzenie kilku gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z założeniami WPR. Stworzenie przez P. M. tak wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we WPR. Tym bardziej, że wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą przez osobę P. M. jako zarządzającego.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sporządzone przez Sąd uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Dokonanie odmiennej, od oczekiwań wnoszącej skargę kasacyjną, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz podjętego przez organ rozstrzygnięcia nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutu procesowego podstawą oceny zarzutu materialnego był stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy stanowił podstawę do zastosowania przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy regulacji prawnych uzasadniających odmowę przyznania skarżącej płatności z uwagi na stworzenie przez nią sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia.

W związku z powyższym podkreślić należy, że z treści art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 wynika, że bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Identyczne rozwiązanie przewiduje także art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wskazując, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Biorąc pod uwagę dokonaną w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C - 434/12 wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, która z uwagi na tożsamą treść odnosi się także do art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 należy podkreślić, że do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy dla podmiotu dokonującego podziału, w rzeczywistości przyczyniając się do kumulacji pomocy w rękach jednego podmiotu, co jest sprzeczne z celami wsparcia przewidzianego dla danego systemu.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej oceny elementu obiektywnego, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności, jak również oceny, czy został spełniony cel zamierzony przez dany system wsparcia. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, powoduje bowiem przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia.

Ponadto prowadzenie przez osoby powiązane ze sobą, tego samego rodzaju działalności, korzystanie z tego samego wsparcia agrotechnicznego, lokalizowanie siedziby prowadzonej działalności pod wspólnym adresem, jak również inne okoliczności przedstawione w decyzji organu, świadczą - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - o skoordynowanych i zamierzonych działaniach zmierzających do stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania wyższych płatności, sprzecznych z celami wsparcia. Skarżąca nie wykazała natomiast, w toku postępowania administracyjnego, istnienia racjonalnych powodów przemawiających za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą, tak dużej liczby podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Tym samym nieuzasadnione okazały się zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca, formułując powyższe zarzuty, usiłowała w istocie podważyć ustalenia stanu faktycznego, co jest zabiegiem nieskutecznym, wobec braku możliwości podważenia ustaleń stanu faktycznego zarzutami naruszenia prawa materialnego.

W konsekwencji za niezasadny należało uznać również art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania korzyści.

Uznanie, że nie doszło do naruszenia wskazanych wcześniej przepisów wiązałoby się z przyznaniem racji wnoszącemu skargę kasacyjną, że utworzenie przez niego wspólnie z innymi osobami fizycznymi gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą osobowo, ekonomicznie, kapitałowo i organizacyjnie nie miało na celu otrzymania wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach, co z kolei stałoby w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami krajowymi i unijnymi, a także ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i jego swobodną oceną.

Utworzenie kilku gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą w ww. sposób, a następnie złożenie kilku odrębnych wniosków o przyznanie płatności rolnych na poszczególne działki rolne, z pominięciem modulacji, która ogranicza przyznanie pomocy ze względu na powierzchnię gruntów rolnych wskazuje na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych. Bez znaczenia pozostaje bowiem to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo oraz to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno-prawne. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane ((por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53)). Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres.

Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół osi wsparcia. Można założyć, że gdyby nie było takiego wsparcia finansowego ze strony Państwa czy UE, to działalność byłaby prowadzona w ramach jednego podmiotu (gospodarstwa rolnego) a nie – kilkudziesięciu podmiotów gospodarczych. Tak więc, mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

Dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawa materialnego jest także po myśli powołanego już wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12, w którym TSUE dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

W konsekwencji skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 złotych obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).