Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1631/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 9
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, pkt 2-3, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 86, art. 105 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2185/17 w sprawie ze skargi B. w S. i A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w S. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2185/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi B. w S. oraz A. sp. z o.o. w S. na decyzję Ministra Środowiska z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania koncesji na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. sp. z o.o. w S. (dalej "skarżąca"), wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarzuciła naruszenie:

- art. 6 pkt 7, pkt 13, pkt 17a, art. 37, art. 86, art. 105 ust. 2 pkt 2, art. 168 oraz art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196 ze zm.; dalej "p.g.g.");

- art. 6, art. 7, art. 9 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a.");

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2196 ze zm.; dalej "p.u.s.a.");

- art. 56, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, pkt. c, a także pkt 2-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.");

- art. 2 Konstytucji.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w wysokości 980 zł – na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a w związku z § 15 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., po. 265).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; treść tych, jak i dalej powoływanych wyroków jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów.

Innymi słowy, zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

Z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Nadto dodać należy, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej – w ramach przytoczenia podstaw kasacyjnych – jest wskazanie konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest zatem ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5. października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09, CBOSA, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Tylko precyzyjne powołanie przepisu, uwzględniającego jego jednostki redakcyjne, a więc określenie nie tylko, który artykuł danej ustawy został naruszony, lecz również, który paragraf, ustęp, punkt czy litera tworzące dany przepis są zarzucone, pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wskazanie ww. uwag było konieczne ze względu na sposób, w jaki została sformułowana skarga kasacyjna.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącą pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39).

Skarżący kasacyjnie nie powołał w skardze kasacyjnej ani norm odniesienia, ani też norm dopełnienia.

Poważnym uchybieniem skargi kasacyjnej jest przede wszystkim to, że skarżąca wymieniła przepisy prawne, których naruszenie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji, nie określając jednak, które z zarzucanych naruszeń stanowiły naruszenie prawa materialnego, a które stanowiły naruszenie norm prawa procesowego. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Nie jest bowiem uprawniony do formułowania za stronę przyczyn, jakie były przyczyną przedstawienia danego zarzutu, czy też domyślania się intencji strony.

Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, naruszenie jakiego przepisu zarzuca w odniesieniu do art. 37 i 168 p.g.g., art. 77 k.p.a., art. 1 p.u.s.a. Należy bowiem stwierdzić, że powyższe przepisy składają się z kilku jednostek redakcyjnych o odmiennej treści. Brak wyjaśnienia tego, naruszenie której konkretnie jednostki redakcyjnej jest zarzucane w sprawie, co do zasady powoduje niemożność rozpoznania zarzutów tak sformułowanych. Dopuszczalne jest odniesienie się do zarzutów ewentualnie, gdy konkretny zarzut wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiła taka sytuacja.

Dodatkowo należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć naruszenie przepisów postępowania na wynik sprawy. Jak już zostało natomiast wskazane, konieczność zawarcia argumentacji w tym zakresie wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i jest wymagana również z powodu związania sądu granicami skargi kasacyjnej. Nie sposób więc domniemywać, w jaki sposób naruszenie tego przepisu rzutowało na treść zaskarżonego wyroku. Nie każde bowiem naruszenie przepisu prawa procesowego skutkuje uchyleniem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, lecz tylko takie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co wyraża się w przypuszczeniu, że gdyby nie doszło do naruszenia tych przepisów w sprawie mogłoby zapaść rozstrzygnięcie innej treści niż wyrażone w skarżonym wyroku. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać strona, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Celem tego przepisu jest bowiem wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzana kontrola instancyjna miałaby w istocie pozorny charakter w tym sensie, że wprawdzie prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jednak po to tylko, aby powtórzyć określone działania z tym samym co poprzednio wynikiem. Wobec tego zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 9 oraz art. 77 k.p.a., art. 1 p.u.s.a., art. 56, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, pkt. c, a także pkt 2-3 p.p.s.a.) nie mogły być uwzględnione.

Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się treścią uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, oraz mając na uwadze to, że zarzuty skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie stanowią całość, dokonał oceny zarzutów skargi kasacyjnej w takim zakresie, w jakim pozwala na to argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podkreślenia jednak wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie bowiem ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Dlatego też NSA czyni to z dużą ostrożnością i tylko gdy pozwalała na to jednoznaczne stanowisko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Opisanych komplikacji można byłoby uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz pkt 2-3 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia przez organ administracji prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów zawsze jest następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się w zarzucie naruszenia prawa materialnego, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych, które jej zdaniem uchybił sąd pierwszej instancji, natomiast jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania na uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów procesowych.

Skoro autor skarżąca nie wskazała takich powiązań w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, to zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i pkt 2-3 p.p.s.a. należy uznać za nieuzasadniony (por. wyroki NSA z: 19 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2077/10; 7 maja 2014 r., sygn. II OSK 2886/12; 26 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1298/14).

Następnie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 p.p.s.a.). Uzasadnia to twierdzenie, że sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również w tej mierze, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także – jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. – dowody uzupełniające z dokumentów. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej z perspektywy realizacji i przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych.

Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek zaś wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego pierwszej instancji – oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. W konsekwencji powyższego, za naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie należało uznać sytuację polegającą na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie zaistniały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, wbrew stawianemu zarzutowi, w pełni zrealizował wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie istotnych faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Podkreślić trzeba, że zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można podważyć prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego, a w konsekwencji prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, do czego dąży autor skargi kasacyjnej. Ewentualne naruszenie zasady orzekania na podstawie akt sprawy należy bowiem odróżnić od naruszenia przepisów regulujących postępowania dowodowe, w szczególności dotyczących wymogu wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 6, art. 7 i 9 k.p.a. już na wstępie NSA zauważa, że zarzut ten został w sposób wadliwy sformułowany.

Pamiętać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem legalności.

Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej nie powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są stosować wprost przepisy regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej. Jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań; pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Tym niemniej to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie jako matrycą porównawczą w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Zatem uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przepisom p.p.s.a.

W konsekwencji oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem, bada, czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany. Jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym do weryfikacji zaskarżonego aktu bezpośrednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania. Sąd, rozpoznając skargę, stosuje jedynie przepisy postępowania zamieszczone w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom.

Dodać też trzeba, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał także, jaki był związek naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. z rozstrzygnięciem. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 56 p.p.s.a. Za całkowicie słuszne uznał stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku jakichkolwiek podstaw do zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 86 u.g.g. polegający na błędnej, rozszerzającej jego wykładni i przyjęcie, że ma on zastosowanie do wszystkich rodzajów działalności, tj. poszukiwania, rozpoznawania wydobycia kopalin, co jego zdaniem, jest sprzeczne z brzmieniem tego przepisu.

W związku z powyższym zarzutem zasadniczą kwestią jest stwierdzenie, w jakim zakresie w sprawie o cofnięcie koncesji ma zastosowanie art. 86 u.g.g. Aby odnieść się do tego zarzutu, na wstępie zauważyć należy, że zwrot normatywny "stosuje się odpowiednio" zawarty w tym przepisie to zwrot, który jest powszechnie stosowany w przepisach prawa pozytywnego, które mówią o odpowiednim stosowaniu określonych przepisów prawa do jakiś innych przypadków niż te, dla których zostały one ustanowione. Zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie wskazuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze i ze względu na rezultat tego zabiegu wyróżnia się następujące sytuacje: stosowanie pełne, gdy odpowiednie przepisy prawa są stosowane bez żadnych zmian, stosowanie ze zmianami oraz niestosowanie ze względu na bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio. Innymi słowy przyjmuje się że "odpowiednie" stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami – usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciąganego" pod dyspozycję stosowanego przepisu bądź na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle (por. A. Skoczylas, Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2001, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 6 – 7; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo, Państwo i Prawo 2003, Nr 1, s. 43). Ta niedopuszczalność może przy tym wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (por. wyrok NSA z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 2670/17). Sposób, w jaki winno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisu, uzależniony jest od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio zastosowany (por. wyrok NSA z 4 października 2003 r., sygn. akt I FSK 1477/21).

W literaturze prawniczej zwraca się również uwagę, że przy wykładni odpowiedniego stosowania danych norm prawnych prym powinny wieść wykładnia funkcjonalna, celowościowa i aksjologiczna nad wykładnią literalną (por. M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, "Przegląd Prawa i Administracji", t. LXV, Wrocław 2005, s. 151-168). Ponadto, podkreśla się też, że gdy odpowiednie stosowanie dotyczy tzw. części dyspozytywnej normy prawnej, to trzeba mieć na względzie, by przepis stosowany nie utracił swego "zasadniczego charakteru". Gdyby bowiem ustawodawca chciał uregulować daną materię w sposób znacznie odbiegający od treści przepisu odniesienia, uczyniłby to w sposób niepozostawiający wątpliwości. Przyjął jednak, że dla uregulowania jej wystarczy wskazanie na "odpowiednie" zastosowanie określonego przepisu (por. A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), "Państwo i Prawo" 2003 r. nr 1, s. 43).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 86 p.g.g. do robót geologicznych służących poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż kopalin oraz poszukiwaniu i rozpoznawaniu kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, a także robót geologicznych służących innym celom wykonywanych z użyciem środków strzałowych albo wykonywanych na głębokości większej niż 100 m, albo wykonywanych na obszarze górniczym utworzonym w celu wykonywania działalności metodą robót podziemnych albo metodą otworów wiertniczych, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zakładu górniczego i jego ruchu oraz ratownictwa górniczego.

Przepis ten, wbrew twierdzeniom skarżącego, należy interpretować celowościowo i funkcjonalnie w ten sposób, że przepisy dotyczące zakładu górniczego i jego ruchu należy stosować odpowiednio zarówno do robót geologicznych służących poszukiwaniu złóż kopalin, jak też do robót geologicznych służących rozpoznawaniu złóż kopalin. Oznacza to, iż odpowiednie zastosowanie ww. przepisów jest możliwe również do podmiotu, którego działalności polega tylko na rozpoznawaniu złóż kopalin, z pominięciem robót polegających na poszukiwania tychże złóż. Przepis ten odnosi się do przedmiotu prowadzonej działalności a nie do podmiotu prowadzącego tę działalność. Tak więc do każdego zakładu będącego zakładem, który jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie, w postaci zespołu środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności określonej w art. 86 p.g.g., a więc polegającej na wykonywaniu robót geologicznych służących poszukiwaniu złóż kopalin, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zakładu górniczego i jego ruchu oraz ratownictwa górniczego. Stąd też przepisy dotyczące zakładu górniczego i jego ruchu mają odpowiednie zastosowanie również do robót geologicznych służących wyłącznie rozpoznawaniu lub poszukiwaniu złoża kopaliny. Skutkiem tego jest objęcie tych robót geologicznych obowiązkiem wykonywania ich na podstawie planu ruchu zakładu górniczego, co uzasadnione jest względami bezpieczeństwa. Rodzi również obowiązek uzyskania zatwierdzenia tego planu przez organy nadzoru górniczego. Ostatecznie Dyrektor OUG po otrzymaniu od skarżącej planu ruchu zakładu górniczego decyzją z [...] marca 2017 r. zatwierdził plan na okres do [...] czerwca 2017 r.

W świetle powyższych okoliczności zarzut naruszenia art. 86 p.g.g. nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie naruszenia art. 105 ust. 2 pkt 2 p.g.g. upatruje w błędnym jego niezastosowaniu. Zgodnie z treścią tego przepisu planu ruchu zakładu górniczego nie sporządza się, jeżeli roboty geologiczne służące poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin są wykonywane bez użycia środków strzałowych na głębokości do 100 m poza obszarem górniczym – w takim przypadku ruch zakładu górniczego prowadzi się na podstawie warunków określonych w koncesji albo decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych. Redakcja tego przepisu nie budzi wątpliwości co do tego, że aby możliwe było odstąpienie od sporządzenia planu ruchu, muszą być łącznie spełnione wszystkie wskazane warunki. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że w projekcie robót geologicznych określono, że rozpoznanie złoża prowadzone będzie w przedziale głębokości od ok. 20 m do ok. 600 m. Prace związane z rozpoznaniem złoża stanowią kompleks działań, pewną całość. Oznacza to, że zatwierdzenie planu ruchu winno nastąpić przed przystąpieniem do tych prac, a nie dopiero wówczas, gdy czynności związane z rozpoznaniem złoża będą prowadzone na głębokości 100 m lub większej, jak to jest wskazane w przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Roboty geologiczne związane z rozpoznaniem złoża należy traktować jako kompleks działań stanowiących jedną całość zmierzająca do wykonania zamierzeń określonych w koncesji, a zatem gdy przedsiębiorca zaplanował w projekcie zagospodarowania złoża roboty geologiczne prowadzone na głębokości od 20 do 600 m, to dla wykonania całości prac objętych koncesją niezbędne było sporządzenie planu ruchu zakładu.

Przy ocenie zarzutów naruszenia art. 86 i 105 ust. 2 pkt 2 p.g.g. nie można pominąć tego, że okoliczność, czy istnieje obowiązek sporządzenia planu ruchu zakładu, była już przedmiotem rozpoznania jeszcze przed wszczęciem postępowania o cofnięcie koncesji. Podkreślić należy, że brak zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego stanowił jedną z podstaw wydania przez Dyrektora OUK w Katowicach decyzji z dnia [...] marca 2016 r. o wstrzymaniu ruchu zakładu górniczego "[...]", utrzymanej w mocy przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w decyzji z [...] lipca 2016 r.

Ponadto Minister Środowiska, przyjmując, że skarżąca kasacyjnie nie wypełniła warunków wznowienia działalności m.in. polegającego na braku zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego, postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. wezwał ją do usunięcia tego braku.

Pogląd dotyczący konieczności sporządzenia przez skarżącą planu ruchu zakładu górniczego został wyrażony również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21marca 2018 r. (sygn. akt II GSK 785/16), oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 września 2015 r. sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wstrzymania ruchu zakładu górniczego.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna była niezasadna i oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego, w wysokości 480 zł, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie i wziął udział w rozprawie odmiejscowionej.