Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 51/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 3 pkt 20,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt4, art.7,8,9,10 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1, 2, art. 151 par. 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W. P. i W. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 149 i art. 150 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej "Kpa"), Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku W.P. oraz W.P., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, obejmującego rozbiórkę istniejącego pawilonu usługowego i portierni oraz budowę pawilonu handlowego z zewnętrzną instalacją energetyczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, zlokalizowanych na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], wydanej na rzecz spółki K.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta, decyzją z dnia [...] na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej zwanej "Prawa budowlanego"), umorzył wznowione postępowanie.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że w złożonym wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...], W.P. i W.P. jako przyczynę wznowienia powołali przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, twierdząc, że jako strona postępowania dotyczącego ww. pozwolenia na budowę, nie brali udziału w tym postępowaniu bez własnej winy, a o wydanej decyzji dowiedzieli się w dniu [...] r. W piśmie podnieśli również, że technologia prowadzenia robót, palowanie, zagraża bezpieczeństwu ich budynków, a inwestycja po jej zrealizowaniu spowoduje zwiększony ruch samochodowy oraz hałas ze względu na położenie działki przy ul. [...]- obecnie już nieprzejezdnej w godzinach szczytu.

W dniu [...] r. wezwano pełnomocnika stron do wykazania indywidualnego interesu prawnego, czyli wskazania przepisu prawa, który został naruszony na skutek wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z zewnętrzną instalacją wodociągową, energetyczną, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na terenie działki nr [...]. Organ zaznaczył przy tym, że w związku z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu; czyli w obszarze, w którym na podstawie odrębnych przepisów następuje ograniczenie w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej. W związku z powyższym w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją ostateczną stronami postępowania byli inwestor, Gmina [...] i Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.

W odpowiedzi na ww. wezwanie, w piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik stron wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania nie jest w stanie wskazać przepisu prawa, który został naruszony na skutek wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z zewnętrzną instalacją wodociągową, energetyczną, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na terenie działki nr [...], z uwagi na odmowę udostępnienia akt postępowania.

Starosta niniejszy zarzut ocenił jako bezpodstawny, ponieważ w dniu [...] pełnomocnikowi W.P. oraz W.P. udostępniony został projekt zagospodarowania terenu, który spełnia wymagania dotyczące formy projektu budowlanego, zgodnie z § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462). W ocenie organu, zapoznanie się z projektem zagospodarowania terenu jest wystarczające do stwierdzenia, czy sąsiednia działka znajduje się w obszarze oddziaływania zaprojektowanego obiektu.

W dniach [...] r., umożliwiono pełnomocnikowi W.P. oraz W.P, na jego wniosek zapoznanie się z aktami sprawy i sporządzenie z nich kopii.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie spełniony został warunek techniczny dotyczący zachowania odległości 4 m od granic nieruchomości wynikający z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej zwanym "rozporządzenia") oraz przepisów przeciwpożarowych.

Starosta zaznaczył również, że charakter inwestycji po jej zrealizowaniu, czyli zwiększony ruch samochodowy, hałas, sposób urządzenia zjazdu na drogę publiczną - ul. [...] , nie mógł być przeszkodą do wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu. Zarządca drogi (ul. [...]) - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - decyzją [...], zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...]na drogę wewnętrzną położoną w części działki nr [...]. Ponadto, ww. inwestycja jest zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, zabudowy usługowej i obsługi komunikacji, objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym (uchwała Nr XIII/130/11 Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 24 listopada 2011 r., dalej zwana "mpzp"). Przedmiotowy obiekt w stosunku do istniejącej zabudowy na sąsiednich działkach nr: [...]których właścicielami są W.P. oraz W.P, nie powoduje zagrożenia pożarowego, zacienienia, ograniczenia nasłonecznienia, a także nie powoduje ograniczenia dostępu do drogi publicznej, co oznacza, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nie zostały naruszone interesy osób trzecich, tj. właścicieli działek nr [...], a także znajdującego się na działce nr [...] budynku mieszkalnego nr [...]. Tym samym obszar oddziaływania nie obejmuje przedmiotowych nieruchomości. W związku z powyższym uznano, że W.P. oraz W.P nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego

Na powyższą decyzję W.P. oraz W.P złożyli odwołanie do Wojewody wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) rażącą obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 Kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy ograniczenie dostępu strony do akt postępowania oraz zaniechanie wezwania strony do wypowiedzenia się co do treści zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, a po udostępnieniu akt postępowania;

2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę skarżonej decyzji, wyrażający się w przyjęciu, że skarżący nie mają indywidualnego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, a co za tym idzie nie mają przymiotu strony w postępowaniu, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy prowadzi do wniosku przeciwnego;

3) rażącą obrazę § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że według ustaleń mpzp teren położony w rejonie ul. [...] jest przeznaczony pod zabudowę produkcyjno-magazynową, składy, zabudowę usługową oraz pod obsługę komunikacji (stacje paliw) - z wyłączeniem rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu jest wymagany. W konsekwencji projektowana zabudowa spełnia wymogi planu w zakresie jego funkcji, tj. zabudowy usługowej i nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, w rozumieniu ustawy z dnia [...] r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), nie jest wymagane.

Następnie Wojewoda zauważył, że w odwołaniu został przytoczony § 17 ust. 4 mpzp w innym brzmieniu niż opublikowany Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Według tekstu opublikowanego, mpzp dopuszcza wtórny podział działek, natomiast inwestor przy realizacji zabudowy usługowej nie musiał korzystać z tego dopuszczenia, ponieważ budowa objęta projektem jest prowadzona na istniejącej działce nr [...](wg podziału pierwotnego). Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że powierzchnie występujące w mpzp stanowią oznaczenie terenu elementarnego, jak numer i symbol tego terenu. Nie stanowią ustalenia dla potrzeb projektowania i nie są tożsame z powierzchniami objętymi projektowaniem. Bilans powierzchni wynikający z projektu zagospodarowania terenu objętego projektowaniem nie ma zatem odniesienia do powierzchni terenu elementarnego wynikającej z planu.

W odniesieniu do zawartego w odwołaniu argumentu dotyczącego lokalizacji miejsc parkingowych od okien pomieszczeń mieszkalnych i od granicy nieruchomości, Wojewoda zaznaczył, że odległości podane w § 19 rozporządzenia dotyczą wydzielonych miejsc parkingowych. Miejsca postojowe na całym terenie zaprojektowane zostały w dwóch wyraźnie wydzielonych grupach: od strony wschodniej obiektu ([...] miejsc) oraz od strony północnej obiektu ([...] miejsc). Zatem dla każdej z tych grup właściwe odległości wynoszą odpowiednio 10 m od okien budynku mieszkalnego oraz 6 m od granicy działki budowlanej, które zostały zachowane jako 15 m od budynku mieszkalnego i 6,6 m od granicy nieruchomości.

Organ wyjaśnił, że budowany obiekt o wysokości [...] m usytuowany jest w odległości [...] m od granicy działki oraz w odległości ok. [...] m od najbliższej krawędzi budynku mieszkalnego, zatem w myśl § 13 i 60 rozporządzenia, nie będzie powodować przesłaniania ani zacieniania obiektów, ponieważ wysokość przesłaniania jest niższa od odległości między budynkami, zatem nie może uniemożliwiać naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych, ani nie może powodować ograniczenia czasu nasłonecznienia na krótszy czas niż 3 godz. w ciągu doby ,

Ponadto, z projektu zagospodarowania przestrzennego wynika, że nie została dokonana zmiana naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, zatem nie został naruszony także § 29 rozporządzenia

Dalej Wojewoda zaznaczył, że w § 17 ust. 3 pkt. 7 mpzp ustalono nakaz pozostawienia 20% powierzchni działki biologicznie czynnej wraz z zaleceniem urządzenia jej wzdłuż graniczących terenów zabudowy mieszkaniowej, co uwzględnione zostało w projekcie zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego, Starosta właściwie dokonał ustaleń w kwestii zasięgu obszaru oddziaływania zabudowy projektowanej na działce nr [...]. W tej sytuacji, gdy zabudowa na działce nr [...] nie jest objęta obszarem oddziaływania obiektu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę, jej właściciel nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie o pozwolenie na budowę na działce nr [...].

Organ zwrócił także uwagę, że w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego, zaprojektowano posadowienie bezpośrednie w postaci ław fundamentowych z poszerzeniami pod rdzeniami żelbetowymi ścian w postaci żelbetowych stóp fundamentowych, wylewane na mokro. W obrębie budynku zaprojektowano zaś wymianę gruntu na poduszkę żwirowo-piaskową zagęszczoną warstwami, stabilizowaną cementem. Roboty palowe pod lokalizację obiektu nie zostały przewidziane w przedstawionym projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do ww. decyzji. W zakresie ograniczeń dla terenów sąsiednich w tym aspekcie organ odwoławczy nie mógł więc zająć stanowiska. Załączona do odwołania ekspertyza budowlana dotycząca wpływu prowadzonych robót budowlanych na otoczenie dotyczy innej fazy procesu budowlanego tj. wykonawstwa, które mieści się w zakresie jurysdykcji organów nadzoru budowlanego.

Na decyzję Wojewody W.P. oraz W.P złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie, polegające na nie uznaniu skarżących za strony postępowania,

2) naruszenie § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, co powoduje, że skarżący mają interes prawny uzasadniający ich udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

W uzasadnieniu złożonego środka prawnego W.P. oraz W.P wskazali, że zasadniczą kwestią, która podlega rozważeniu jest, czy mają oni interes prawny uzasadniający ich udział w postępowaniu w charakterze strony.

Skarżący, odwołując się do orzecznictwa sądowego oraz stanowisk prezentowanych w doktrynie prawa administracyjnego, podnieśli, że w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym czy zarządcą nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie przesądza jeszcze o ich legitymacji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Jej warunkiem jest bowiem znajdowanie się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 tej ustawy, przez który rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przyjmuje się przy tym, że chodzi tu o wszelkie przepisy, które "wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego Normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu powinny uwzględniać jego funkcję, charakter, formę oraz konkretne i indywidualne parametry. Skarżący wskazali, że podzielając ten punkt widzenia podkreślić należy, że odmowa przyznania statusu strony właścicielom, użytkownikom wieczystym czy zarządcom nieruchomości położonym w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji musi być rozważona ze szczególną starannością, co wynika, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze szczególnej roli prawa budowlanego, jaką pełni w szeroko pojętym prawie sąsiedzkim, regulującym stosunki pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich, powstające w związku z wykonywaniem przez każdego z nich przysługującego mu prawa własności. Przyjęcie w związku z tym, że właściciel nieruchomości nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości wymaga oceny wielu przepisów i wykazania przez organ administracji, że w warunkach rozpoznawanej sprawy, w szczególności z uwagi na charakter planowanej zabudowy i wielkość działki, żadne z nich nie będą wprowadzały ograniczeń w zabudowie sąsiedniej nieruchomości.

Skarżący odwołali się także do wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 69/10. W orzeczeniu tym stwierdzono, że dokonując wykładni przepisów Prawa budowlanego ograniczających krąg stron w stosunku do art. 28 Kpa, który mimo wszystko należy traktować jako pewien wzorzec "konstytucyjny" i punkt odniesienia w państwie prawnym, nie można zapominać o art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który należy widzieć jako przepis o charakterze zasady ogólnej w prawie budowlanym.

Skarżący wskazali, że prezentowane stanowiska uznać należy za całkowicie uzasadnione, jeśli założyć, że z reguły wszelkie skutki związane z realizacją inwestycji będą miały wpływ przede wszystkim na nieruchomości sąsiednie. Bez wątpienia przepisami odrębnymi są przepisy rozporządzenia, co zresztą najczęściej ma miejsce, skoro ustanawiają one zależności w zakresie wzajemnego sytuowania obiektów budowlanych i z reguły dotyczą właśnie nieruchomości sąsiednich.

W ocenie skarżących, w okolicznościach przedmiotowej sprawy Wojewoda dokonał błędnej wykładni i zastosowania art. § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przyjmując, że miejsca postojowe na całym projektowanym terenie zostały zaprojektowane w dwóch wyraźnie wydzielonych grupach: od strony wschodniej obiektu ([...] miejsc) oraz od strony północnej obiektu ([...] miejsc). Zatem dla każdej z tych grup właściwe odległości wynoszą odpowiednio [...] m od okien budynku mieszkalnego oraz [...] m od granicy działki budowlanej, które zostały zachowane jako [...] m od budynku mieszkalnego i [...] m od granicy nieruchomości. W projekcie zagospodarowania terenu wyraźnie oznaczono bowiem miejsca parkingowe w odległości ok. [...] m od granicy działki należącej do skarżących w sytuacji, gdy ilość przewidzianych miejsc parkingowych wynosi [...].

Na potwierdzenie powyższego stanowiska skarżący odwołali się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. VII SA/Wa 2368/09, w którym sąd ten wskazał, że § 19 rozporządzenia odnosi się do skupiska wydzielonych miejsc parkingowych jako całości, na które składają się poszczególne miejsca parkingowe. W przepisie tym wprowadzono zatem wymogi w zakresie odległości jakie powinny być zachowane od poszczególnych miejsc postojowych do granicy działki budowlanej oraz okien sąsiadujących budynków, warunkując ich wartość wielkością skupiska miejsc parkingowych. Mając na uwadze racjonalność działania ustawodawcy uznać należy, że ratio legis wskazanego przepisu sprowadza się do umiejscowienia miejsc postojowych w sposób nie naruszający uprawnień właścicielskich podmiotów sąsiadujących z ich skupiskiem. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było obliczanie odległości wskazanych w § 19 rozporządzenia od poszczególnych części skupiska miejsc parkingowych, to niewątpliwie nadałby on przedmiotowej normie prawnej zupełnie inne brzmienie. Naruszenie § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia stanowi zatem źródło interesu prawnego skarżących uzasadniającego ich udział w niniejszym postępowaniu w charakterze strony

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zawarte w skardze stanowisko stron skarżących nie znajduje uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie skarżący, w ramach instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, domagali się ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zakończonej, wydaną na rzecz K. Sp. decyzją ostateczną Starosty z dnia [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z zewnętrzną instalacją energetyczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, zlokalizowanych na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...].

W ocenie skarżących, pomimo że posiadali oni w sprawie interes prawny, zostali pominięci jako strony postępowania. W złożonej do Sądu skardze, jako źródło swojego interesu prawnego wskazali na § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej określanego jako "rozporządzenie"), określający wymagane odległości wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym oraz budynku zamieszkania zbiorowego. Zdaniem skarżących, naruszenie powyższego przepisu skutkowało jednocześnie naruszeniem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Według organów obu instancji projekt zagospodarowania terenu spełnia określone w ww. rozporządzenia warunki w zakresie odległości miejsc postojowych zlokalizowanych wokół projektowanego budynku handlowego od granic działek nr [...] których skarżący są właścicielami, a także znajdującego się na działce nr [...] budynku mieszkalnego nr [...]. Tym samym obszar oddziaływania projektowanego obiektu nie obejmuje nieruchomości skarżących przez co należało uznać, że nie mają oni interesu prawnego w sprawie. Ponowne rozpoznanie sprawy z ich udziałem, w trybie wznowienia postępowania, zdaniem organów było zatem bezprzedmiotowe, co uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania.

Na wstępie wyjaśnić należy, że celem postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania jest weryfikacja, czy w sprawie zakończonej określoną decyzją ostateczną wystąpiły wskazane w art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b Kpa przesłanki, a w razie pozytywnych ustaleń w tym zakresie, czy zaistniałe uchybienia miały wpływ na jej wynik. W rozpoznawanej sprawie przesłanką wznowienia postępowania, na której skarżący oparli złożone podanie, była okoliczność pominięcia ich przez organy jako stron postępowania i tym samym nie brania, bez własnej winy, udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o udzieleniu pozwolenie na budowę obiektu handlowego. Organy orzekające właściwie przyjęły, że weryfikacja w trybie wznowienia postępowania legitymacji procesowej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, nastąpić może wyłącznie w toku postępowania.

Kwestię legitymacji procesowej stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę normuje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z utrwalonym w doktrynie prawa administracyjnego oraz orzecznictwie sądowym stanowiskiem, ochrona w postępowaniu administracyjnym, w tym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, przysługuje tylko i wyłącznie podmiotom legitymującym się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Interes prawny występuje wówczas, gdy istnieje obiektywnie bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, stanowiącą źródło tego interesu, który może być zrealizowany za pomocą indywidualnego aktu administracyjnego. Podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, poza inicjatorem tego postępowania, zostały wyodrębnione w oparciu o kryterium ochrony ich interesu prawnego. Zakres tej ochrony, stosownie do treści przywołanego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ograniczony został do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.

Definicja pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" określona została w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, przez obszar taki rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie określa zatem w sposób bezpośredni ograniczeń w zakresie zagospodarowania terenu pozwalających na jego podstawie ustalić obszaru oddziaływania, lecz odsyła w tym do odrębnych przepisów prawa materialnego wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Ustalenie przez organ w oparciu o powyższe przepisy, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego skutkować będzie dopiero możliwością uznania, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca tej nieruchomości posiada w określonej sprawie, podlegający ochronie, interes prawny, a tym samym przysługuje mu przymiot strony postępowania. Organy administracji architektoniczno-budowlanej zobligowane są zatem do ustalenia w sposób obiektywny, na podstawie norm prawa materialnego, zakresu stron postępowania o pozwolenie na budowę w oparciu o powołane wyżej kryterium obszaru oddziaływania obiektu. Podmioty, które nie zostały natomiast przez organ uwzględnione w zakresie stron postępowania, a w ich ocenie w świetle norm materialnoprawnych status taki powinny posiadać, mogą, tak jak uczynili to rozpoznawanej sprawie skarżący, złożyć do organu który wydał decyzję w ostatniej instancji, wniosek o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

W świetle okoliczności poddanych analizie w zakresie uzasadnień rozstrzygnięć organów obu instancji, składanych przez skarżących w sprawie pism procesowych, a w szczególności zarzutów podniesionych w skardze, przyjąć należy, że przepisami prawa materialnego, w których skarżący upatrują źródło swojego interesu prawnego wymagającego ochrony w przedmiotowej sprawie, przesądzającymi, że nieruchomość skarżących znajduje się w granicach oddziaływania powstającego obiektu usługowego są przepisy § 19 ust. 1 pkt 3 oraz § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Zaznaczyć należy, że w zakresie podstaw zarzutów skargi skarżący wskazali co prawda wyłącznie § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, jednak w uzasadnieniu skargi odwołali się także do okoliczności wyczerpujących dyspozycję normy określonej w § 19 ust. 1 rozporządzenia, wobec czego Sąd przedmiotem rozpoznania uczynił zgodność zaskarżonego aktu również z unormowaniami tego przepisu.

Przedmiotem sporu, który wyłonił się na tle powołanego unormowania, stała się kwestia ilości miejsc postojowych wyznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu przy powstającym obiekcie handlowym, które miałyby się znajdować w określonej przepisami § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia odległości od granicy należących do skarżących działek nr [...], a także od okien budynku mieszkalnego skarżących, znajdującego się na działce nr [...].

Zgodnie z § 19 ust. 1 powołanego rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż:

1) 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie,

2) 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie

3) 20 m - w przypadku większej liczby stanowisk, z uwzględnieniem § 276 ust. 1 rozporządzenia (dotyczącego dodatkowych warunków sytuowania garażu zamkniętego i otwartego).

Z kolei w myśl § 19 ust. 2 rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż:

1) 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie,

2) 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie,

3) 16 m - w przypadku większej liczby stanowisk.

Dokonując analizy powyższych unormowań wskazać należy, że § 19 zarówno w ust. 1 jak i w ust. 2 rozporządzenia, co do zasad ustalania odległości, posługuje się określeniem "wydzielonych miejsc postojowych", nie zaś jedynie "miejsc postojowych". Zgodnie z powszechnie przyjętym na gruncie reguł języka polskiego rozumieniem słowa "wydzielić" oznacza ono "oddzielić coś, co wchodziło w skład większej całości" (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, źródło: sjp.pwn.pl). Powyższe oznacza, że w przepisie § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie określono zasad ustalania odległości od wszystkich miejsc postojowych związanych z określoną inwestycją, ale od wyodrębnionych ich grup lub zespołów, jeżeli zostały one w sposób wyraźny względem siebie wydzielone.

Ze znajdującej się w aktach sprawy Planszy podstawowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że wokół zaprojektowanego obiektu handlowego zaplanowano realizację łącznie [...] miejsc postojowych dla samochodów osobowych. [...] miejsc postojowych zaplanowanych zostało bezpośrednio przy powstającym budynku usługowym od jego strony południowej. Ponadto, przeważająca grupa miejsc postojowych spośród rzędu [...] miejsc znajdować ma się za planowanym obiektem także od jego strony południowej, mając na względzie okna pomieszczeń mieszkalnych w budynku skarżących. Nie można zatem uznać, że miejsca te znajdują się "od okien" pomieszczeń mieszkalnych, skoro będą one przesłaniane przez budynek sklepu. Zdaniem Sądu, o ile możliwa byłaby próba polemiki z organami, ile jest grup zaplanowanych miejsc postojowych, czy tylko dwie, czy może jest ich więcej, to nie ulega jednak wątpliwości, że nie można wszystkich [...] miejsc postojowych uznać za znajdujące się od strony okien pomieszczeń mieszkalnych oraz od granicy działki budowlanej skarżących. Z uwagi zatem na oddzielenie poszczególnych rzędów miejsc postojowych względem siebie i okoliczność umiejscowienia pomiędzy nimi a budynkiem mieszkalnym skarżących, całkowicie przesłaniającego te miejsca, budynku handlowego, uznać należy, że projektowane miejsca postojowe nie tworzą łącznie zwartej grupy [...] miejsc postojowych, usytuowanych od okien budynku mieszkalnego skarżących, ale co najmniej 2 lub więcej grup wydzielonych miejsc, co do których odrębnie zastosowanie mają przepisy § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Liczba każdej z tych grup jest mniejsza niż 60, przez co § 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie znajduje do nich zastosowania, a przyjęte w projekcie odległości wypełniają dyspozycję pkt 1 i 2 powołanego przepisu.

Takie same ustalenia należy poczynić w odniesieniu do zarzutu naruszenia § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. W ocenie Sądu, obie normy, tj. zarówno z § 19 ust. 1 oraz z § 19 ust. 2 rozporządzenia, trzeba rozpatrywać łącznie. Nie sposób przyjąć bowiem, że w zakresie zachowania wymaganych prawem odległości zaplanowana liczba [...] miejsc postojowych nie tworzy zwartej grupy w zakresie odległości od okien budynku i jednocześnie tworzy zwartą grupę w zakresie badania odległości od granic działki. Tym bardziej, że granice działek skarżących przy których zaprojektowano niektóre z miejsc postojowych przebiegają w niewielkiej odległości od budynku mieszkalnego skarżących. Z kolei wydzielone miejsca postojowe zaplanowane od południowej strony zaprojektowanego budynku handlowego znajdują się w znacznej odległości zarówno od budynku mieszalnego skarżących, jak i granic ich działek, a do tego, jak już wskazano wyżej, są oddzielone planowanym budynkiem handlowym.

Powyższe stanowisko w odniesieniu do analizowanego stanu faktycznego sprawy znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II OSK 438/11, dokonując wykładni § 19 ust. 2 rozporządzenia w odniesieniu do przedstawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że przy ustalaniu odległości miejsc postojowych od granic działki pod uwagę w usytuowaniu ich od granic działki bierze się nie ogólną liczbę miejsc składających się na cały parking, lecz konkretną liczbę stanowisk postojowych wydzielonych w danej grupie (szeregu, zespole) przy granicy działki budowlanej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przyjęcie wykładni § 19 ust. 2 rozporządzenia proponowanej w skardze kasacyjnej byłoby możliwe w przypadku, gdyby miejsca postojowe w odrębnych grupach były rzeczywiście usytuowane po różnych stronach budynku.

W świetle powyższego za trafne Sąd uznał stanowisko organów obu instancji, że liczba miejsc postojowych w poszczególnych, wydzielonych grupach, z uwagi na przyjęty w projekcie zagospodarowania terenu sposób ich rozplanowania, jest mniejsza niż 60, przez co ich odległość od okien budynku mieszkalnego skarżących oraz granic działki będzie spełniała wymogi określone w § 19 ust. ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Okoliczność ta skutkuje natomiast koniecznością stwierdzenia, że wskazywane oddziaływanie na nieruchomość skarżących inwestycji związanej z budową i funkcjonowaniem obiektu handlowego, wynikające z naruszenia warunków technicznych i tym samym dające skarżącym legitymację do uznania ich za stronę postępowania, nie wystąpiło. Słusznie zatem organy obu instancji, po przeanalizowaniu ewentualnego istnienia po stronie skarżących interesu prawnego do skutecznego wzruszenia w trybie wznowienia postępowania ostatecznej decyzji dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę obiektu usługowego oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu handlowego przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie brak jest obiektywnego związku pomiędzy sytuacją skarżących a analizowaną normą prawa materialnego, mającą stanowić źródło tego interesu.

W kontekście podjętego przez organy rozstrzygnięcia celowe jest dokonanie jego oceny w zakresie jego prawidłowości z unormowaniami art. 151 Kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 Kpa wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b Kpa, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 Kpa). W przypadku natomiast, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 Kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W myśl art. 149 § 1 i 2 Kpa, postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z kolei zgodnie z art. 146 Kpa, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Decyzji nie uchyla się także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w pierwszej kolejności jest zbadanie podniesionych w danej sprawie przyczyn wznowienia w oparciu o regulacje art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b Kpa, a w razie stwierdzenia braku podstaw do uchylenia weryfikowanej decyzji ostatecznej na podstawie ww. przepisów, powinien on wydać decyzję o odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie przyczyną złożenia wniosku o wznowienie postępowania była okoliczność pominięcia skarżących jako stron w postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak już wskazano wyżej, badanie posiadania przez skarżących interesu prawnego w sprawie, w związku z podniesioną przesłanką naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, nastąpić mogło jedynie w toku postępowania w przedmiocie wznowienia, stosownie do treści art. 149 § 2 Kpa. W związku ze stwierdzeniem braku naruszenia niniejszego przepisu najwłaściwsze było wydanie decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę - adekwatnie do treści art. 151 § 1 pkt 1 Kpa. Podkreślić jednak należy, że brak legitymacji procesowej, wyłączający posiadanie przed dany podmiot przymiotu strony, jest przyczyną bezprzedmiotowości postępowania, która w zwykłym trybie postępowania skutkować powinna wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, w związku z art. 105 § 1 Kpa. Jak już wskazano, w przypadku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązane są w sposób obiektywny ustalić zakres podmiotowy stron postępowania mających w sprawie interes prawny, oparty na kryterium obszaru oddziaływania projektowanego obiektu. W razie zaś stwierdzenia w toku postępowania, że dany podmiot nie powinien korzystać z przymiotu strony, w stosunku do niego zapewnienie ochrony prawnej staje się bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie wobec tego podmiotu postępowania, tak jak przyjęły to organy administracji.

Rozważyć można także sytuację w której doszłoby do uznania istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w kontekście unormowań zawartych w § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w związku z koniecznością dokonania na tle ww. przepisów ustaleń co do zachowania odległości planowanych miejsc postojowych od granic działki oraz okien budynku mieszkalnego skarżących. Wówczas uprawnione byłoby przyjęcie, że zostali oni pozbawieni udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją w charakterze stron postępowania, co wyczerpałoby znamiona przesłanki pozytywnej wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Pomimo to, w takiej sytuacji - wobec wykazanego braku naruszenia przepisów § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia - również należałoby przyjąć, że w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna określona w art. 146 § 2 Kpa, wyłączająca możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W zakresie sposobu rozstrzygnięcia zastosowanie znalazłby w rozważanym przypadku art. 151 § 2 Kpa. Tym niemniej, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie okoliczność ta pod względem materialnym i procesowym nie miałaby istotnego wpływu na ostateczny wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.