Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 369/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], po rozpatrzeniu zażalenia D. W. na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. (nr [...]) opiniujące z urzędu wstępny projekt podziału nieruchomości położonych we [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2018 r., poz. 121 ze zm. - dalej jako u.g.n.), utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji zaopiniował pozytywnie, w ramach prowadzonego z urzędu postępowania, wstępny projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...] oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], [...], obręb [...] oraz nieruchomości stanowiącej własność D. W. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb [...]. Organ uznał, że przedstawiony projekt podziału jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] we [...] zatwierdzonego przez Radę Miejską [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r (dalej także jako m.p.z.p).

Po rozpatrzeniu zażalenia D. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. (nr [...]) utrzymało w mocy powyższe postanowienie organu pierwszej instancji.

Postanowienie to zostało zaskarżone przez D. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn.akt II SA/Wr 365/15, uchylił je w całości. Przeprowadzona wówczas przez Sąd kontrola legalności kwestionowanego aktu wykazała, że został on wydany z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, Kolegium naruszyło art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu nie odniesiono się wyczerpująco do wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego, czym naruszono również zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Sąd wskazał, że w uzasadnieniu nie wyjaśniono w sposób pełny możliwości zagospodarowania wszystkich projektowanych po podziale działek w kontekście postanowień planu miejscowego dotyczących zagospodarowania terenu 1 KDZ oraz terenu 2 MN-U. Kolegium nie wykazało bowiem, że określone w § 16 m.p.z.p. sposoby zagospodarowania nieruchomości będą możliwe do zrealizowania na działkach powstałych po podziale. Do projektowanych działek "B" i "D" ma bowiem zastosowanie § 16 ust. 3 planu w którym wprowadzono, między innymi, wymóg zapewnienia powierzchni działki co najmniej 600 m2 dla zabudowy wolnostojącej i 450 m2 dla zabudowy bliźniaczej (pkt 7). W uzasadnieniu nie omówiono możliwości zagospodarowania projektowanych do wydzielania działek "B" i "D" w świetle wskazanych postanowień planu, podobnie jak w przypadku projektowanych działek "A" i "C" w kontekście § 21 m.p.z.p. Zdaniem Sądu, Kolegium powinno wykazać, że działki o parametrach przyjętych we wstępnym podziale umożliwiają realizację każdego ze sposób zagospodarowania nieruchomości o jakich mowa w ustaleniach planu miejscowego. W tym zakresie Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi, że Kolegium powinno głębiej rozważyć w kontekście planowanego podziału kwestię istnienia skarpy, zadrzewienia czy sieci energetycznej - są to zdaniem Sądu kwestie faktyczne a nie planistyczne i nie stanowią one o zagospodarowaniu terenu w rozumieniu art. 93 ust. 2 u.g.n.

Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono także przesłanki "niezbędności" podziału. Z racji lakoniczności rozważań organu można przyjąć więc naruszenie przepisów prawa procesowego ale nie można powiedzieć - jak przyjmuje to skarżący - ze naruszono także prawo materialne. W uzasadnieniu nie wykazano również przesłanek zastosowania określonych przepisów prawa materialnego. Sąd wyraził ocenę, że postępowanie opiniujące nie jest postępowaniem wpadkowym ale jest częścią postępowania podziałowego, zatem już na tym etapie przedmiot tego postępowania musi być jasno sprecyzowany. Kolegium nie wyjaśniło zaś i nie omówiło trybu w jakim prowadzone jest postępowanie w kontekście art. 95 pkt 6 u.g.n. W ocenie Sądu, Kolegium powinno dokonać analizy akt sprawy celem rzetelnego wyjaśnienia trybu i warunków w których toczy się postępowanie ze względu na podnoszone z zażaleniu zarzuty wskazujące na wątpliwości co do tego, w jakim trybie toczy się postępowanie - z urzędu, czy na wniosek Gminy. Sąd zauważył, że z jednej strony z akt wynika, że organy początkowo wskazywały na podział nieruchomości w celu wydzielenia drogi publicznej - czyli na realizację celu publicznego, z drugiej zaś w aktach znajduje się pismo Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w którym dokonano zmiany wniosku o podział nieruchomości i wskazano na podział w celu zamiany nieruchomości pomiędzy Gminą [...] a skarżącym. Sąd zarzucił, że Kolegium nie odniosło się do tego pisma, co ma znaczenie, gdyż w wypadku podziału o którym mowa w art. 97 ust. 3 u.g.n postępowanie prowadzi się z urzędu, a kontrolowane postępowanie - jak wynikałoby z ww. pisma Gminy - prowadzone byłoby na wniosek. Sąd zauważył, że wątpliwości co do trybu prowadzonego postępowania zgłaszane były już w zażaleniu ale nie zostały należycie wyjaśnione przez Kolegium. Dlatego również w tym zakresie Kolegium powinno było dokonać analizy akt sprawy i rzetelnie wyjaśnić tryb i warunki w których toczy się postępowanie. Sąd uznał także, że wyjaśnienia wymagałoby, czy działka nr [...] jest działką zabudowaną - na co wskazywałaby wstępny projekt podziału w którym ujęto budynki oznaczone symbolem "h" - jeden z tych budynków miałby podlegać podziałowi w ramach podziału na działki "B" i "D". Należało się do tego odnieść ze względu odmienności związane postępowaniem podziałowym nieruchomości zabudowanej budynkiem.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi co do nie wykonania zaleceń z wcześniejszej decyzji Kolegium oraz co do niemożliwości przeprowadzenia podziału ze względu na brak w m.p.z.p wskazań w zakresie zasad scaleń i podziału nieruchomości. Zdaniem Sądu, niezasadny jest także zarzut braku dostępu do drogi publicznej - badanie tej w kwestii na etapie zaskarżonego postanowienia polegało na ocenie "planistycznego dostępu do drogi publicznej" a taki dostęp istnieje, choćby dlatego, że działka "D" przylega poprzez działkę "C" do drogi 1 KDZ. Ewentualne utrudnienia w dostępie do drogi na etapie realizacji inwestycji, są zagadnieniami faktycznymi i nie dotyczą zgodności podziału z planem miejscowym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł organ administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r. sygn.akt I OSK 1063/16 oddalił skargę kasacyjną. Sąd kasacyjny podkreślił, że uchylenie postanowienia Kolegium nastąpiło z tego powodu, że sprawa nie została przez ten organ właściwie rozpatrzona. NSA stwierdził, że art. 93 u.g.n. zwiera wytyczne, którymi należy kierować się dokonując oceny zgodności podziału z m.p.z.p. a są nimi: możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu zgodnie z planem i ich przeznaczeniem w planie (art. 93 ust. 2) a także dostęp do drogi publicznej (art. 93 ust.3). Te kwestie w świetle zarzutów zażalenia skarżącego powinny być przez Kolegium prawidłowo wyjaśnione. NSA stwierdził, że nie można było nie odnieść się do tych zarzutów, nie dokonać oceny projektu podziału w świetle ustaleń tych postanowień planu które wskazał WSA i które były istotne. Tym samym, nie zostały wyjaśnione przez organ wszystkie okoliczności sprawy w sposób, który upoważniałby do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy - którą było przesądzenie o zgodności projektowanego podziału z m.p.z.p.

Rozpoznając sprawę ponownie SKO wskazało na konieczność zastosowania się do dyrektywy art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018 r. poz. 1302 ze zm - dalej jako p.p.s.a.). Powołując się na wynikającą z tego przepisu prawomocność materialną wyroku Kolegium stwierdziło, że zobligowane było uwzględnić w pełnej rozciągłości zapatrywania co do rozstrzygnięcia sprawy zawarte w wyroku WSA z dnia 29 stycznia 2016 r. oraz w wyroku NSA z dnia 27 marca 2018 r.

Odnosząc się do meritum sprawy organ przypomniał, że kwestionowane postanowienie Prezydenta [...] wydane zostało w związku z art. 97 ust. 3 u.g.n. zgodnie z którym, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych lub nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Celem publicznym jest między innymi wydzielenie gruntów pod drogi publiczne ( art. 6 pkt 1 u.g.n.).

W tym kontekście Kolegium zauważyło, że na obszarze, gdzie znajduje się przedmiotowa nieruchomość, aktualnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] oraz ulicy [...] we [...], zatwierdzony przez Radę Miejską [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2011 r. Nr [...], poz. 5306).

Zgodnie z ustaleniami prawodawcy lokalnego zawartymi w ww. uchwale, część przedmiotowej nieruchomości została objęta ustaleniami jednostki strukturalnej oznaczonej symbolem 1KDZ. Zgodnie z treścią § 21 ust. 1 uchwały, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KDZ ustala się jako przeznaczenie - ulice. Następnie, wedle ust. 2, na terenie, o którym mowa w ust. 1, obowiązują następujące ustalenia dotyczące zagospodarowania terenu:

1) obowiązuje ulica klasy zbiorczej;

2) obowiązują obustronne chodniki;

3) obowiązuje zieleń;

4) obowiązuje trasa rowerowa;

5) obowiązuje powiązanie chodnika z ciągiem pieszo-rowerowym na terenie 3KDPR/1.

Przy tym w przepisie § 13 uchwały jednoznacznie przesądzono, że teren jednostki strukturalnej 1KDZ został ustalony jako obszar przeznaczony na cele publiczne.

Dodatkowo według § 3 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 uchwały, integralną częścią planu jest rysunek planu, o którym mowa w § 1 ust. 1. Z kolei linie rozgraniczające tereny (jako oznaczenia graficzne na rysunku planu) są obowiązującymi ustaleniami planu.

Kolegium stwierdziło także, że ustalenia planistyczne nie uległy zmianie w trakcie toczącego się postępowania przed sądami administracyjnymi i są aktualne.

Zdaniem organu, konsekwentnie należało zatem przyjąć, że część nieruchomości wydzielona na rysunku planu oznaczeniem graficznym 1KDZ stała się niezbędna na cel publiczny w postaci realizacji drogi publicznej w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] oraz ulicy [...] we [...].

Kolegium zauważyło, że opiniowany kwestionowanym postanowieniem wstępny projekt podziału nieruchomości sporządzony został wyłącznie w celu wydzielenia terenu przeznaczonego pod drogę publiczną. Respektuje on w pełni powyższe stanowisko, wydzielając w obrębie dwóch nieruchomości (tj. działki nr [...] i nr [...]) działki "C" i "A", o funkcji drogi publicznej dokładnie w takim zakresie, w jakim przez nieruchomości przechodzi linia rozgraniczająca w planie miejscowym teren o funkcji publicznej (symbol 1KDZ) od funkcji mieszkaniowo-usługowej (symbol 2MN-U). Stan taki stanowi o zgodności podziału z planem miejscowym. Prawodawca lokalny w planie miejscowym jednoznacznie przesądził bowiem wiążący charakter linii rozgraniczającej, wynikającej z rysunku planu miejscowego, mającego charakter normatywny (§ 3 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 uchwały). Organ dostrzegł też, że plan miejscowy ani w części tekstowej, ani w części graficznej, nie wprowadził żadnych możliwości odstępstw od wiążących ustaleń przebiegu granic terenów jednostek strukturalnych, które pozwalałby organom administracji publicznej na jakąkolwiek dyskrecjonalność co do przebiegu granic terenów przeznaczonych pod planowaną drogę publiczną. Innymi słowy, uwarunkowania planistyczne terenu publicznego w konkretnym wypadku powodują, że nie można wydzielić jej w innym zakresie, niż przewiduje to akt planistyczny.

W ocenie Kolegium oznacza to, że projektowane do wydzielenia działki gruntu są niezbędne do realizacji celu publicznego, założonego przez prawodawcę lokalnego. Organ zauważył także, że kierując się aktualnymi poglądami judykatury z powołanego przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., nie można w żaden sposób wywieść dodatkowej przesłanki, której ziszczenie warunkowałoby przeprowadzenie podziału geodezyjnego z urzędu, tj. wykazania "niezbędności" podziału nieruchomości do realizacji wskazanego wyżej celu publicznego. Owa "niezbędność" jest bowiem równoznaczna z dokonaniem w planie miejscowym ustaleń co do przebiegu drogi publicznej (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1620/13).

Odnosząc się do kwestii możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, to organ wskazał, że planowane do wydzielenia działki gruntu, oznaczone w projekcie literami "B" i "D", przeznaczone są w planie na cele mieszkaniowo - usługowe (2MN-U). Plan ten w § 16 ust. 3 pkt 7 przewiduje normatywy powierzchniowe dla działek budowlanych pod zabudowę jednorodzinną (600 m2 - budynek mieszkalny wolno stojący; 450 m2 - budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej). Działka "D", będąca częścią nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...], oczywiście spełnia te normatywy, bowiem posiada powierzchnię [...] m2. Działka B, będąca częścią nieruchomości w granicach działki gruntu nr [...], takiego normatywu nie spełnia (powierzchnia [...] m2). Nie można jednak nie dostrzec, że nieruchomość stanowiąca działkę gruntu nr [...] nigdy nie spełniała przewidzianych w planie normatywów (łączna powierzchnia przed podziałem -[...] m2). Trudno więc oczekiwać, by w wyniku wydzielenia terenu publicznego zaczęła taki normatyw spełniać. Co jednak najistotniejsze, plan miejscowy przecież w żadnym miejscu nie przesądza, że każda działka wydzielana w obrębie terenu 2MN-U musi dawać możliwość zagospodarowania na cele zabudowy jednorodzinnej. W ramach funkcji 2MN-U dopuszczalna jest przecież np. realizacja obiektów infrastruktury technicznej czy infrastruktury drogowej (zob. § 16 ust. 1 pkt 9 i 10 uchwały). Plan nie określa przy tym, żadnych wymagań powierzchniowych dla działek które mogłyby być wykorzystane pod tego typu obiekty. Projektowana do wydzielenia działka "B" z całą pewnością nadaje się do zagospodarowania w celu realizacji obiektów infrastruktury. Nie ma więc podstaw, by jej wydzielenie uznać za niezgodne z planem miejscowym w zakresie możliwości zagospodarowania.

Na marginesie Kolegium zauważyło, że normatywy dotyczące minimalnych powierzchni działek gruntu jednoznacznie odnoszą się do działek przeznaczonych pod zabudowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Tymczasem podlegająca podziałowi nieruchomość stanowiąca działkę gruntu nr [...] jest już zabudowana.

Tym samym, Kolegium uznało, że projektowany podział jest zgodny z ustaleniami planu zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.).

Jeżeli chodzi o kwestię formy wszczęcia postępowania, Kolegium wskazało, że pismo z dnia [...] lipca 2014 r., podpisane przez Dyrektora Wydziału Urzędu Miejskiego [...], wyjaśnia jedynie, że projektowana do wydzielenia działka "C" (część nieruchomości nr [...] należącej do D. W.) o funkcji drogi publicznej, planowana jest do nabycia na podstawie umowy zamiany na działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, nie można traktować go jako wniosku zmieniającego tryb czy cel postępowania podziałowego. Potwierdza ono natomiast podstawowy cel podziału, tj. wydzielenie terenu o funkcji publicznej w celu jego nabycia do zasobu własności publicznej i realizacji inwestycji celu publicznego. Cel ten został zresztą dokładnie określony we wcześniejszym piśmie, z dnia [...] grudnia 2013 r., w którym wyraźnie zasygnalizowano konieczność dokonania podziału jako niezbędnego do realizacji celu publicznego. Wprawdzie w piśmie tym posłużono się sformułowaniem "wnoszę", jednak w okolicznościach tej sprawy nie można było pisma tego traktować jako wniosku strony o podział, a to z tego powodu, że projektem podziału objęta była też nieruchomość niestanowiąca własności Gminy [...]. Słusznie więc Dyrektor Zarządu przyjął tryb postępowania z urzędu.

W ocenie Kolegium, nie było zatem podstaw do poddawania w wątpliwość oficjalności postępowania podziałowego. Prowadzone jest ono z urzędu, na co jednoznacznie wskazują: 1) fakt sporządzenia wstępnego projektu podziału przez organ podziałowy, tj. Dyrektora Zarządu, a nie przez stronę; 2) treść pism organu z dnia [...] marca 2013 r. (wskazujące na wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie); 3) zamanifestowanie trybu w uzasadnieniu postanowienia podziałowego; 3) fakt kontestowania podziału przez D. W., właściciela nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...], objętej projektem podziału (który uzewnętrznia, że podział nie jest wyrazem jego wniosku).

Co do objęcia podziałem nieruchomości budynkowej i związanych z tym konsekwencji, Kolegium stwierdziło, że działka nr [...] jest zabudowana łącznie z działką nr [...] - co wynika z mapy zasadniczej. Analiza złożonej dokumentacji prowadzi jednak do wniosku, że opiniowany projekt nie dzieli żadnego budynku. Linia podziału geodezyjnego przeprowadzona w opiniowanym projekcie – stanowiąca kolor czerwony - oddziela jedynie działkę "A" od działki "B" (w ramach działki nr [...]) oraz działkę "C" od działki "D" w ramach działki nr [...]. Natomiast linia pomiędzy działkami "B" i "D" nie jest linią projektowanego podziału ale istniejącą linią rozgraniczającą dwie nieruchomości. Linie te organ musiał uwzględnić z racji objęcia jednym podziałem dwóch różnych nieruchomości. Tym samym brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 93 ust. 3 b u.g.n.

W kwestii istnienia dostępu do drogi publicznej (o czym stanowi wyrok NSA) Kolegium stwierdziło, że w tej sprawie w prawomocnym wyroku z dnia 29 stycznia 2016 r. wypowiedział się WSA uznając zarzut braku dostępu do drogi publicznej za niezasadny. Nadto przedstawiony projekt podziału zawiera w formie graficznej propozycję sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla wydzielanych działek gruntu, co zgodne jest z § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł pełnomocnik D. W. Skarżący zarzucił kwestionowanymu postanowieniu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1/ art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. przez uznanie, że projektowany podział jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p zarówno co do przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, gdy jednocześnie organ stwierdził, że działka "B" (w granicach działki nr [...]) nie spełnia normatywu co do powierzchni (posiada [...] m2). Tym samym brak jest możliwości jej zagospodarowania po podziale w sposób wskazany z § 16 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p.; 2/ art. 97 ust. 3 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie; 3/ § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości przez błędne przyjęcie, że wstępny projekt podziału nieruchomości zawiera wszystkie wymagane elementy formalne.

W dalszej kolejności skarżący zarzucił Kolegium naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1/ art. 153 p.p.s.a przez brak podporządkowania się ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym przez WSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn.akt II SA/Wr 356/15 2/ art. 170 p.p.s.a przez nieuwzględnienie związania prawomocnym, przywołanym wyżej, wyrokiem WSA oraz wyrokiem NSA z dnia 27 marca 2018 r. I OSK 1063/16, 3/ art. 102 k.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego 4/ art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, 5/ art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela 6/ art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej, 7/ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, 8/ art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie zasadności przesłanek, które legły u podstaw wydania decyzji, 9/ art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, 10/ art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, 11/ art. 107 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez niezawarcie w przedmiotowym postanowieniu uzasadnienia prawnego i faktycznego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji Nadto wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto postawione zarzuty, cytując orzeczenia sądów i komentarze do przytaczanych przepisów prawa.

Argumentując zarzut naruszenia art. 102 k.p.a. pełnomocnik skarżącego podniósł, że Kolegium nie zauważyło, że Dyrektor Zarządu Geodezji Kartografii i Katastru Miejskiego we [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie podziału przedmiotowych nieruchomości. Postępowanie w sprawie podziału nie zostało podjęte, co zdaniem skarżącego oznacza, że Kolegium nie mogło przystąpić do rozstrzygnięcia sprawy. Skutkiem zawieszenia jest bowiem wstrzymanie dalszego biegu postępowania co uniemożliwia podejmowanie kolejnych czynności procesowych. Bez podjęcia zawieszonego postępowania organ nie może wydać przedmiotowego orzeczenia kończącego postępowanie.

Uzasadniając zarzuty naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a skarżący przekonywał, między innymi, że organ nie podporządkował się ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym przez WSA według których, postępowanie podziałowe prowadzone było początkowo z urzędu, jednak w związku z pismem z dnia [...] lipca 2017 r. dokonano zmiany celu podziału, gdyż wnioskodawca (Gmina) wniosła o podział w celu zamiany nieruchomości pomiędzy skarżącym a Gminą. Stanowisko Kolegium, że podział następuje w celu wydzielenia terenu przeznczonego pod drogę publiczną jest rażąco sprzeczne z oceną prawną Sądu co do tego, że pismem z dnia [...] lipca 2014 r. dokonano zmiany wniosku o podział i wskazano, że celem podziału jest zamiana nieruchomości. Również wbrew tej ocenie powiązano kwestie niezbędności podziału nieruchomości z uwarunkowaniami planistycznymi terenu publicznego i dokonywaniem podziału z urzędu. Zdaniem skarżącego, Kolegium nie wykazało niezbędności podziału, gdyż zgodnie z orzecznictwem do dokonania podziału z urzędu nie wystarczy by podział był zgodny z planem miejscowym oraz, że zmierza on do realizacji celu publicznego. Niezbędność podziału o której stanowi art. 97 ust. 3 u.g.n. powinna być jako przesłanka dodatkowa wykazana przez inicjatora podziału. Przesłanka ta wymaga wyważenia dwóch przeciwstawnych interesów: społecznego i właściciela. Konieczne jest wykazanie, że nie ma możliwości zrealizowania celu publicznego dla którego dokonuje się podziału w sposób mniej dotkliwy dla właściciela. Z postanowienia Kolegium nie wynika, by organ rozważał interes sprzeciwiającego się podziałowi właściciela nieruchomości. Nie wyjaśniono dlaczego ingerowanie w prawo własności skarżącego jest niezbędne dla planowanej inwestycji oraz nie zbadano, czy można ją przeprowadzić w sposób dla niego mniej uciążliwy.

Zdaniem skarżącego, organ nie odniósł się do kwestii możliwości zagospodarowana wydzielonych działek gruntu zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA (odniósł się tylko do wyroku NSA). W konsekwencji Kolegium naruszyło art. 93 ust. 2 u.g.n. przez uznanie, że projektowany podział jest zgodny z ustaleniami planu zarówno co do przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Organ stwierdził bowiem, że działka "B" o pow. [...] m2 wydzielana z działki nr [...] nie spełnia określonego planem normatywu powierzchniowego (§ 16 ust. 3 pkt 7m.p.z.p.). W takiej sytuacji brak jest możliwości zagospodarowania działki B po podziale w sposób wskazany w § 16 ust. 3 pkt 7 i w konsekwencji sposób jej wykorzystania nie będzie zgodny z przyjętym w planie przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem strony, wszystkie działki powstałe po podziale powinny umożliwić realizację każdego ze sposób zagospodarowania przewidzianych planem, w szczególności w ww. przepisie. Stanowisko organu, że plan miejscowy nie przesądza, że działki po podziale muszą stwarzać możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jest wyrażone wbrew ocenie Sądu zawartej w prawomocnym wyroku. W ocenie skarżącego, jeżeli w wyniku podziału powstać miałaby działki które co prawda mają przewidzianą w planie funkcję, ale żadnej z nich nie da się zagospodarować w przewidziany w planie sposób, to podział nie spełnia warunku zgodności z planem miejscowym. Kolegium pominęło zatem ustawowy warunek co do tego, że zgodność z planem to także możliwość zagospodarowania wydzielonych działek. Pełnomocnik skarżącego zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a argumentował także tym, że w wyroku NSA wskazane zostało, że dokonując oceny zgodności podziału z planem miejscowym należy także oceniać dostęp do drogi publicznej. Projektowane do wydzielenia działki "D" i "B" nie maja takiego dostępu do drogi publicznej. Kolegium nie dokonało oceny dostępu do drogi publiczne w kontekście przepisów ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia w sprawie warunków, technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wbrew zaleceniom WSA nie odniosło się w tym zakresie do zarzutów zażalenia.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Poza powyższą argumentacją Kolegium podniosło, że zarzut naruszenia art. 102 k.p.a. nie ma wpływu na legalność postanowienia. Opiniowane wstępnego podziału nieruchomości jest bowiem pierwszą fazą postępowania podziałowego którego celem jest co do zasady, ustalenie zgodności proponowanego podziału z m.p.z.p. Zawieszenie postępowania podziałowego wyklucza jedynie wydanie decyzji o podziale lecz nie uniemożliwia wydania postanowienia w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Kontrola zaskarżonego aktu przeprowadzona zgodnie z przywołanymi kryteriami nie wykazała naruszenia prawa które skutkowałoby jego uchyleniem.

Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] wydane w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] stanowiącej własność skarżącego i działki nr [...] stanowiącej własność Gminy [...].

Przy kontroli opisanego aktu Sąd uwzględnił, że w sprawie nią objętej wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 356/15 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1063/16. Oznacza to, że zastosowanie znajdują art. 153 p.p.s.a oraz art. 170 tej ustawy.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie.

Związanie sądu w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz zareagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej co do wskazań w zakresie dalszego postępowania. W orzecznictwie (podobnie w piśmiennictwie) przyjmuje się, że ocena traci swoją moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego.

Zgodnie natomiast z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał lecz także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W świetle art. 171 przywołanej ustawy, wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co

w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

W kontekście przywołanych przepisów, wydanie opisanych wcześniej prawomocnych wyroków, stanowi istotny fakt prawotwórczy. Należy podzielić bowiem prezentowane w judykaturze stanowisko, że skutek pozytywny prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego statuuje związanie sądów administracyjnych, stron postępowania sądowoadministracyjnego, innych sądów oraz innych organów państwowych i innych podmiotów stanem prawnym wynikającym z treści prawomocnego orzeczenia, to jest wyrażoną w nim oceną zgodności z prawem skontrolowanego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Nie jest zatem dopuszczalne formułowanie przez strony (uczestników) postępowania sądowoadministracyjnego, organy administracji publicznej i inne organy państwowe, sądy administracyjne i inne sądy ustaleń oraz ocen prawnych sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (zob. np. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 976 i n.; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 435). Strony (uczestnicy) postępowania sądowoadministracyjnego, w tym skarżone organy i strony postępowania administracyjnego, inne organy administracji publicznej, kolejne składy sądów administracyjnych wszystkich instancji oraz inne sądy i podmioty prawne nie mogą zatem nie tylko wydawać aktów i podejmować czynności sprzecznych z prawomocnym orzeczeniem i prawomocną oceną prawną sądu administracyjnego (np. w formie decyzji administracyjnych lub wyroków), lecz także nie mogą żądać ponownego wszczęcia postępowania lub badania w toku już wszczętego postępowania tych zagadnień faktycznych i prawnych, które zostały prawomocnie ocenione przez sąd administracyjny i legły u podstaw wydanego orzeczenia (wyrok NSA z dnia 9 marca 2018 r. I OSK 1057/16 Lex nr 2486260).

W świetle omówionych regulacji rolą obecnie orzekającego Sądu jest skontrolowanie, czy Kolegium rozpatrując sprawę ponownie w związku z wyrokiem WSA uchylającym wcześniejsze postanowienie opiniujące oraz z wyrokiem NSA, zastosowało się do zaleceń i wskazań wynikających z przywołanych wyżej prawomocnych wyroków.

Przypomnieć trzeba, że WSA uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium z powodu niewłaściwego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Doszło do naruszenia przepisów procesowych, przede wszystkim ze względu na brak wyjaśnienia w uzasadnieniu przez Kolegium istotnych dla rozstrzygnięcia aspektów sprawy. Tę ocenę podzielił także NSA.

W prawomocnym wyroku sąd wojewódzki przyjął pogląd, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. Organ ma ustalić, czy podział stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena tak powinna dotyczyć całej nieruchomości, tj. każdej z działek która miałaby powstać na skutek podziału. Sąd przyjął, że zgodność podziału nieruchomości z planem zachodzi wtedy, gdy podział nie narusza zapisów planu, więc organ gminy dokonuje wykładni planu miejscowego. Nadto wydanie omawianego postanowienia jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości.

W oparciu o powyższe poglądy Sąd ocenił, że Kolegium nie odniosło się do w pełni do możliwości zagospodarowania działek po podziale, w szczególności nie wykazało, że określone w § 16 i w § 21 m.p.z.p. zagospodarowanie nieruchomości będzie możliwe do zrealizowania na działkach powstałych po podziale. Sąd wskazał, że Kolegium powinno w uzasadnieniu przeanalizować postanowienia m.p.z.p. i wykazać, że projektowane po podziale działki umożliwiają realizację każdego ze sposobów zagospodarowania o jakich mowa w odnośnych przepisach planu.

W kontrolowanym obecnie postanowieniu badając zgodność projektowanego podziału z planem miejscowym organ zastosował się w pełni do powyższego wskazania. Stosując się do wskazówek interpretacyjnych WSA i NSA Kolegium przeprowadziło analizę postanowień m.p.z.p. mających zastosowanie do nieruchomości objętych podziałem i dokonało oceny możliwości wykorzystania projektowanych po podziale działek zgodnie z przewidzianą w planie funkcją oraz warunkami zagospodarowania. Kolegium stwierdziło, że zaplanowany podział wykonany w celu wydzielenia terenu przeznaczonego pod drogę publiczną 1 KDZ, zgodnie z linią rozgraniczającą, wydziela w obrębie nieruchomości nr [...] i nr [...] projektowane działki "C" i "A" o funkcji drogi publicznej (symbol 1 KDZ) oraz działki nr "B" i "D" o funkcji mieszkaniowo - usługowej (symbol 2 MN-U). Planowany podział jest zatem zgodny z funkcją jaką poszczególnym działkom przypisuje plan miejscowy. Kolegium przeanalizowało także możliwość zagospodarowania projektowanych do wydzielenia działek zgodnie z ustaleniami planu, szczególnie biorąc pod uwagę normatywy powierzchniowe działek określone w § 16 ust. 3 pkt 7 planu (600 m2 budynek mieszkalny wolnostojący, 450 m2 budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej). W tym względzie organ stwierdził, że działka "D" będąca częścią nieruchomości skarżącego (działki nr [...]) spełnia te normatywy, gdyż posiadać będzie powierzchnię [...] m2, natomiast działka "B" o powierzchni [...] m2 normatywu tego nie spełnia. Kolegium oceniło jednak, że ta okoliczność nie może stanowić o niezgodności podziału z planem. Po pierwsze dlatego, że działka nr [...] nie spełniała normatywów powierzchniowych już przed podziałem, po drugie dlatego, że możliwie jest zagospodarowanie tej działki na dopuszczone planem cele w postaci infrastruktury technicznej lub też infrastruktury drogowej. W ocenie Sądu obecnie orzekającego – z powyższą oceną organu należy się zgodzić. Nie budzi wątpliwości, że projektowany podział jest zgodny z planem miejscowym ze względu na przeznaczenie projektowanych do wydzielania działek. Działki "A" i "C" zgodnie z planem przeznaczone zostały na drogę publiczną i nie budzi zastrzeżeń możliwość zagospodarowania tych działek zgodnie z tą funkcją. Nie jest także sporna zgodność z funkcją i warunkami zagospodarowania przewidzianymi w planie działki "D". Zastrzeżenia skarżącego budzi natomiast możliwość zagospodarowania zgodnie z ustaleniem planu miejscowego działki "B" ze względu na to, że działka ta nie spełnia normatywu powierzchniowego określonego w § 16 ust.3 pkt 7 planu. Zarzuty te nie są jednak zasadne. Zgodnie z poglądem przyjętym w wyroku WSA z dnia 29 stycznia 2016 r. na gruncie tej sprawy, zgodność podziału nieruchomości z planem zachodzi wtedy, gdy podział nie narusza postanowień planu, co oznacza, że organ gminy dokonuje wykładni planu miejscowego. Dla oceny zgodności z planem lub nie, istotne znaczenie ma bowiem wykładnia przepisów planu miejscowego przeprowadzona przez organ. Prawidłowe ustalenie przewidzianego w planie przeznaczenia i warunków zagospodarowania danej nieruchomości nie może polegać na pojedynczym zastosowaniu wyrywkowo wybranego przepisu, ale wymagane jest łączne odczytanie wszystkich odnoszących się dla danego terenu ustaleń o charakterze ogólnym jak i szczegółowym oraz odniesienia ich do części graficznej. W procesie wykładni przepisów znajdującego w niniejszej sprawie zastosowania m.p.z.p., należało też mieć na uwadze, że plan ten nie jest aktem stworzonym na potrzeby jednej, czy kilku działek, zatem nie gwarantuje możliwości takiej samej zabudowy na każdej działce. Postanowienia zawarte w § 16 planu również nie odnoszą się do pojedynczej działki lecz do całego terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi oznaczonego symbolem 2 MN-U. Przewidziane w tym przepisie postanowienia dotyczące warunków zabudowy i zagospodarowania należy zatem odnosić do tak oznaczonego terenu obejmującego określone nieruchomości. Trafnie więc Kolegium zauważyło, że plan w żadnym miejscu nie przesądza, że każda działka wydzielona w obrębie terenu 2 MN-U musi dawać możliwość zagospodarowania na cele zabudowy jednorodzinnej. Na tym terenie, obok zabudowy mieszkaniowej plan dopuszcza, jako funkcje równorzędne, także obiekty infrastruktury technicznej oraz obiekty infrastruktury drogowej. W procesie wykładni planu prowadzonej dla oceny zgodności proponowanego podziału z planem, nie można także abstrahować od stanu nieruchomości istniejącego przed podziałem. Jeżeli działka przed podziałem nie mogła być zagospodarowana na cele zabudowy, gdyż nie spełniania parametrów powierzchniowych, to także po podziale nie mogłaby by być w ten sposób zagospodarowana. Nie można zatem uznać za sprzeczne z planem dokonanie podziału nieruchomości, która już przed podziałem nie spełniania parametrów powierzchniowych przewidzianych pod zabudowę, z tego względu, że działki powstałe po podziale nie spełniając wymogów powierzchniowych, także nie będą mogły być zabudowane. Działka taka mogła natomiast być wykorzystana i zagospodarowania zgodnie z tymi funkcjami dla których plan nie wprowadzał ograniczeń powierzchniowych. Zgodność proponowanego podziału z planem miejscowym w zakresie funkcji oraz warunków zagospodarowania winna być zatem oceniana w kontekście każdego z przewidzianych przez plan sposobów zagospodarowania, jednakże przy uwzględnieniu możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem, także przed podziałem. Jeżeli zatem przed podziałem na działce nr [...] nie było możliwe zrealizowanie zabudowy mieszkaniowej ze względu na jej powierzchnię, to nie można mówić o sprzeczności podziału z planem miejscowym z tej to przyczyny, że na projektowanych do wydzielenia z niej działkach, dalej nie będzie możliwości realizacji tej zabudowy. Jako niezgodnego z planem nie można uznać podziału, w wyniku którego na wyodrębnionej działce "B" będą realizowane inne równorzędne funkcje przewidziane planem, które współistnieją z zabudową mieszkaniową i wręcz są niezbędne dla realizacji tej funkcji. Jest to niewątpliwie jeden ze sposobów zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w granicach terenu 2 MN-U dopuszczony w m.p.z.p. Tym samym stwierdzić należy, że przedstawiony do zaopiniowania podział stwarza możliwość realizacji celu i przeznaczenia określonego dla przedmiotowego terenu w planie miejscowym.

Przedstawione wyżej stanowisko nie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem WSA z dnia 29 stycznia 2019 r. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że w wbrew ocenie prawnej zawartej w przywołanym wyroku Kolegium wywiodło pogląd, że plan miejscowy nie przesądza, iż każda działka musi dawać możliwość zagospodarowania na cele zabudowy mieszkaniowej. W przywołanym wyroku Sąd nie odnosił się bowiem szczegółowo do tej kwestii. Nie należy także tracić z pola widzenia, że przyczyną uchylenia poprzedniego postanowienia Kolegium było naruszenie przepisów prawa procesowego a nie materialnego. O wadliwości orzeczenia Kolegium przesądziło to, że organ w ogóle nie przeanalizował, czy możliwe jest zrealizowanie na wydzielonych działkach każdego ze sposób zagospodarowania określonego planem. Sąd wyjaśnił w jaki sposób analiza ta ma wyglądać wskazując na konieczność zbadania, czy działki po podziale umożliwiają realizację każdego ze sposobów zagospodarowania przewidzianych w planie (co nie wykluczało oceny, czy możliwe jest zagospodarowanie na cele wskazane obecnie przez Kolegium). Sąd nie odnosił się do tego, jak organ ma zinterpretować i ocenić wyniki tej analizy. Wskazał natomiast, że proces oceny zgodności projektu podziału z planem opiera się przede wszystkim na wykładni przepisów planu jakie właściwy organ musi przeprowadzić, co też Kolegium uczyniło.

Kolejną okolicznością która została pierwotnie pominięta przez Kolegium a która, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie II SA/Wr 356/15, wymagała stosownego odniesienia się, było wyjaśnienie trybu w jakim przedmiotowe postępowanie było prowadzone. Wątpliwości w tym zakresie - jak wskazał Sąd - wynikają z omówionej w wyroku korespondencji, prowadzonej na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, w szczególności z pisma z dnia [...] lipca 2014 r., w oparciu o które "można byłoby" jak to określił Sąd, odczytywać, że postępowanie toczy się na wniosek a nie urzędu. Wbrew twierdzeniom skarżącego, WSA nie przedstawił oceny prawnej w której stwierdziłby wprost, że postępowanie podziałowe prowadzone jest na wniosek lub też, że doszło do zmiany wniosku przez określenie innego celu postępowania. Wywód Sądu sprowadzał się do wykazania niejasności i wątpliwości co do trybu postępowania, do których organ odwoławczy wobec zarzutów zażalenia powinien się odnieść. Z tego względu, Sąd wskazał na konieczność rzetelnego wyjaśnienia trybu i warunków w jakich toczy się postępowanie. Z wypowiedzi Sądu odnoszącej się do powyższej kwestii ( w tym także z cytowanych przez skarżącego fragmentów wyroku) nie da się wywieść, że stanowiła ona ocenę prawną (wiążącą wypowiedź co do wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego) co do tego, że w związku z pismem z dnia [...] lipca 2014 r. cel podziału został zmieniony (nie był to już podział w celu wydzielenie drogi publicznej ale w celu zamiany nieruchomości) oraz, że podział ten prowadzony był na wniosek a nie z urzędu. Gdyby było jak twierdzi skarżący, Sąd nie zawarłby wskazania, że konieczne jest w rzetelne wyjaśnienie trybu i warunków podziału.

Do tego wskazania także Kolegium się zastosowało. Organ przeprowadził bowiem analizę treści pisma z dnia [...] lipca 2014 r. uznając, że zawiera ono tylko wyjaśnienie, co do planowanego sposobu nabycia od skarżącego projektowanej do wydzielenia działka "C" o funkcji drogi publicznej - w drodze umowy zamiany nieruchomości. Zdaniem Kolegium, tego pisma nie można traktować jako wniosku zmieniającego tryb, czy też cel postępowania podziałowego. Potwierdza ono natomiast podstawowy cel podziału tj. wydzielenie działki o funkcji publicznej dla nabycia jej do zasobu własności publicznej. Organ przenalizował także sprawę pod kątem trybu prowadzonego postępowania wykazując, że jest ono prowadzone z urzędu i wskazał przemawiające za tym stwierdzeniem okoliczności.

Przedstawione przez Kolegium wywody zasługują na akceptację. Dla oceny pisma z dnia 31 lipca 2014 r. istotny jest też kontekst w jakim zostało ono wystosowane. Stanowi bowiem odpowiedź inicjatora postępowania - którym w tym przypadku jest odpowiednia jednostka organizacyjna gminy (komórka urzędu miejskiego) - na pismo Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w związku z postanowieniem kasacyjnym SKO z 2014 r., o ustosunkowanie się do zawartych w nim zastrzeżeń dotyczących dostępu do drogi publicznej. W tym właśnie kontekście, w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. zawarta została informacja, że w wyniku zamiany wydzielona część działki nr [...] w granicach przeznaczonych na realizację celu publicznego włączona zostanie do nieruchomości drogowej - ul [...] i pozostała część po podziale będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. Jednocześnie w końcowej części tego pisma stwierdzono, że wniosek o dokonanie z urzędu podziału nieruchomości jest zasadny, zgodny z planem miejscowym i powinien być zrealizowany. Należy zgodzić się z Kolegium, że użycie w tym piśmie, jak też w piśmie z grudnia 2016 r. słowa "wnioskuję", nie oznaczało, że jest to wniosek Gminy [...] o podział nieruchomości. Właściwie organ zakwalifikował to wystąpienie jako inicjatywę wszczęcia postępowania z urzędu. Taki tryb postępowania został wskazany w grudniu 2016 r. i podtrzymany w piśmie z lipca 2014 r. Zdaniem Sądu, ocena Kolegium, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się z urzędu jest trafna. Prawidłowo też organ stwierdził, że celem podziału było wydzielenie części nieruchomości pod drogę publiczną. Przedstawiona przez Kolegium ocena wypełnia także zalecenia Sądu wskazujące na konieczność rozważenia trybu w jakim prowadzone jest postępowanie w aspekcie art. 95 ust. 6 u.g.n. Przedstawiona przez organ analiza - znajdująca potwierdzenie w aktach sprawy - wskazuje, że przedmiotowe postępowanie nie jest prowadzone w trybie tzw. specustawy drogowej. W sposób jednoznaczny wynika to ze stanowiska podmiotu inicjującego postępowanie co do trybu prowadzonego postępowania i przewidywanego przez ten podmiot sposobu nabycia nieruchomości przewidzianej w planie na cel publiczny. Wreszcie zauważyć trzeba, że w aktach brak decyzji ZRID, która uprawniałaby organ do procedowania w oparciu o art. 95 ust. 6 u.g.n.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Kolegium art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. przez niewykazanie, że podział nieruchomości zmierza do realizacji celu publicznego i jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

Według przywołanego przepisu "podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli [...] jest on niezbędny do realizacji celów publicznych". Natomiast art. 93 ust. 1 u.g.n. stanowi, że "podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego".

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wydzielone działki "A" i "C" przeznaczone są w planie miejscowym, na poszerzenie ulicy zbiorczej kwalifikowanej jako droga publiczna (1 KDZ) Według art. 6 ust. 1 u.g.n jest to więc cel publiczny. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, według którego, przesłanka "niezbędności" na cel publiczny powstaje w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej (por. wyrok z dnia 9 maja 2018 r. sygn. II SA/GI 160/18, CBOSA nsa.gov.p). Podobnie wypowiedział się również WSA w Kielcach w wyroku z dnia 25 października 2017 r. (sygn. II SA/Ke 655/17) stwierdzając, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Samo zaś wejście w życie planu miejscowego, w którym przeznaczono część nieruchomości pod budowę drogi publicznej jest wystarczające do uznania, że podział tej nieruchomości jest niezbędny do realizacji tego celu publicznego. Takie też stanowisko zajął WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r.(sygn. II SA/Bk 921/13) wskazując, iż "wytyczenie dróg (ulic) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadanie im w treści planu parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ich do dróg publicznych, jest wystarczające do uznawania późniejszej czynności wydzielenia gruntów pod te drogi za realizację celu publicznego". Warto także przedstawić stanowisko WSA w Poznaniu (wyrok z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. II SA/Po 1122/13), gdzie uznano, że "nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. O ile plan miejscowy w sposób jednoznaczny przesądza o przebiegu drogi publicznej, to podział służący wydzieleniu działek koniecznych dla realizacji tej drogi jest niezbędny dla osiągnięcia celu publicznego jakim jest zastosowanie się do przepisów prawa miejscowego określających przebieg drogi publicznej i wydzielenie gruntów pod te drogi".

W świetle przytoczonych poglądów orzeczniczych należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że podział nieruchomości proponowany w niniejszej sprawie niezbędny jest dla realizacji na celu publicznego. Pogląd Kolegium został w tym względzie należycie uzasadniony, zatem organ zastosował się także w tym zakresie do wytycznych WSA.

Kolegium miało także na uwadze stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 27 marca 2018 r. wskazujące, że przy ocenie projektu podziału z m.p.z.p, należy uwzględniać, obok możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu z planem i ich przeznaczeniem, także dostęp do drogi publicznej. Odnosząc się do tego aspektu sprawy Kolegium zasadnie odwołało się do stanowiska zawartego w wyroku WSA z dnia 29 stycznia 2016 r. uznającego za niezasadny zarzut skarżącego pominięcia kwestii braku dostępu do drogi publicznej. W przywołanym wyroku Sąd wyraził bowiem ocenę, że na etapie wstępnego podziału nieruchomości badanie dostępu do drogi publicznej może być oceniane tylko w aspekcie dostępu planistycznego. Taki dostęp w ocenie Sądu istnieje choćby dlatego, że działka "D" przylega poprzez działkę "C" do drogi 1 KDZ. Jednocześnie Sąd stwierdził, że kwestie dostępu do drogi publicznej, po zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału powinny być władczo uregulowane w decyzji podziałowej a nie w zaskarżonym postanowieniu. Przedstawiona ocena wyrażona w prawomocnym wyroku WSA, która nie została podważone przez NSA, wiązała orzekający w sprawie organ jak też obecnie orzekający Sąd. W związku z powyższym w obecnym postępowaniu kwestia dostępu do drogi publicznej nie może podlegać odmiennej ocenie.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, stwierdzić trzeba, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia nie mógł wpłynąć zarzut naruszenia art. 102 k.p.a., przez wydanie zaskarżonego postanowienia pomimo nie podjęcia przez organ I instancji zawieszonego postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Po uzupełnieniu akt sprawy Sąd ustalił, że przyczyną zawieszenia postępowania było oczekiwanie przez organ I instancji na zakończenie postępowania przed NSA, zainicjowanego skargą kasacyjną SKO we [...] na wyrok WSA z dnia 29 stycznia 2016 r. W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że stan zawisłości dotyczył tylko postępowania w sprawie podziału przed organem I instancji i nie tamował on postępowania instancyjnego uruchomionego przed organem odwoławczym na skutek wniesionego wcześniej zażalenia na postanowienie opiniujące. Postępowanie przed organem odwoławczym aczkolwiek w tej samej sprawie, jest jednak postępowaniem odrębnym od postępowania przed organem pierwszej instancji. Zawieszenie postępowania przed organem pierwszej instancji nie rodzi automatycznie skutku zawieszenia także przed organem II instancji, jeżeli organ ten sam nie zawiesi toczącego się przed nim postępowania. Tym samym fakt zawieszenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, nie stanowił przeszkody dla SKO do podjęcie rozstrzygnięcia w trybie instancyjnym w postępowaniu dotyczącym zaopiniowania zgodności wstępnego projektu podziału z planem miejscowym.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Organ zastosował się do wskazań wynikających z prawomocnych wyroków i zgodnie z tymi wskazaniami dokonał wyczerpującej analizy postanowień planu i właściwej oceny zgodności projektu podziału z m.p.z.p. Dokonał także oceny trybu wszczęcia postępowania podziałowego oraz odniósł się do kwestii niezbędności podziału i dostępu do drogi publicznej działek po podziale. Nie doszło zatem do naruszenia art. 153, art. 170 p.p.s.a oraz art. 93 ust. 2 u.g.n. Skoro zaskarżone postanowienie nie narusza wskazanych przepisów i w kluczowych kwestiach odpowiada prawu, nie jest zasadny zarzut naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kolegium spełniło również wymagania art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. w sposób wyczerpujący i pełny argumentując zajęte w sprawie stanowisko, także w kontekście zarzutów skarżącego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia prawa które zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a upoważniałoby Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia, działając zgodnie z art. 151 ww. ustawy, zobowiązany był skargę oddalić.