Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 587/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 13, art. 36a ust. 1, 2 i 5, art.48 ust. 1i 2, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3,4,7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 75 par. 1, art. 76 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi I.K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 roku Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2015 roku Nr [...] znak [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 757,- zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] 2015 r., nr [...], znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej Inspektor Powiatowy lub PINB dla Miasta P.) nakazał właścicielowi - I. K., rozbiórkę budynku o pow. zabudowy

55 m2 na nieruchomości przy ul. P. Ś. 111 w P. wybudowanego przy granicy z nieruchomościami przy ul. P. Ś. 113 i L. 14 w P..

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] 1995 r. Prezydent Miasta P. udzielił M. G. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - garażowego na nieruchomości przy ul. P. Ś. 111 w P. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2013 r. stwierdził nieważność decyzji wyżej wskazanej Prezydenta Miasta P. z dnia 12 grudnia 1995 r.

W związku z powyższym Inspektor Powiatowy umorzył prowadzone postępowanie w sprawie odstąpienia od zatwierdzonego tą decyzją z dnia 12 grudnia 1995 r., projektu budowlanego budynku garażowo - gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. Ś. 111 w P., a następnie w dniu 4 czerwca 2014 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego o pow. zabudowy

55 m2 na nieruchomości przy ul. P. Ś. 111 w P..

Inspektor Powiatowy wyjaśnił, iż z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi jednak na fakt, iż przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, której nieważność następnie stwierdzono, w omawianej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, stosowane w przypadkach innych niż określonych w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ww, ustawy. Organ wskazał, iż wobec poczynionych ustaleń należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zaistniał stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a mianowicie wykonywano roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach (tj. przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o których mowa poniżej), jednakże nie zostały one wstrzymane w związku z ich zakończeniem. Fakt zakończenia robót oznacza, że organ nie może wydać przewidzianego w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, tylko powinien zastosować przepis art. 51 ust. 7

Dalej Inspektor Powiatowy wyjaśnił, że jest mu wiadomym jest z urzędu, że w dniu 29 sierpnia 2014r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję, Nr [...] , sygn. [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo - mieszkalnego na działce nr 172, arkusz 21, obręb Ł. położonej przy ul. Ś. 111 w P., o powierzchni zabudowy około 55 m2 (decyzja stała się ostateczna w dniu 3 października 2014 r). W aktach sprawy znajduje się również decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r., Nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-gospodarczego, przewidzianej do realizacji na działce nr 172, arkusz 21, obręb Ł. położonej przy ul. P. Ś. 111 w P.. Obydwie decyzje dotyczą tego samego obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy około 55 m2, który to jest przedmiotem niniejszego postępowania naprawczego.

Reasumując, obiekt budowlany o powierzchni zabudowy około 55 m2 będący przedmiotem niniejszego postępowania naprawczego został wybudowany wbrew ustaleniom wyżej wymienionych decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też organ nadzoru budowlanego uznał, iż jedyną możliwością doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest nakazanie jego rozbiórki.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. K. podnosząc, iż kupiła przedmiotowy budynek w dobrej wierze, a decyzja rozbiórkowa została wydana na skutek krzywdzących działań współwłaściciela nieruchomości. Wskazała, iż przedmiotowy budynek ma 30,6 m2, a nie 55 m2 jak podnosi organ I instancji. Zarzuciła nadto, iż nie była informowana o wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę z 1995 r. oraz o wystąpieniu przez Wspólnotę Mieszkaniową o wydaniu warunków zabudowy w dotyczących przedmiotowego obiektu. Określenie funkcji tego obiektu jako biurowo-mieszkalny gwarantował wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wskazała nadto, iż:

- co prawda budynek był budowany w 1995/1996 roku, ale nie w całości od podstaw, lecz powstał na bazie rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego, który został wybudowany w latach 1936-1939 przez ówczesnego właściciela budynku S. H.;

- w grudniu 1995 roku całą nieruchomość - 6 mieszkań i budynek gospodarczy inwentaryzował, mierzył i "dzielił" na samodzielne lokale R. L., biegły Sądu Wojewódzkiego, który powinien być przesłuchany i udzielić informacji o stanie faktycznym już istniejącego budynku gospodarczego;

- dotarła do mapy z dnia 07/12/1993, która wskazuje i potwierdza istnienie budynku gospodarczego na posesji.

Decyzją z [...] 2015 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor Wojewódzki lub WWINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Inspektor Wojewódzki w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne "w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego o pow. zabudowy - 55 nr na nieruchomości przy ul. P. Ś. 111 w P." w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Na skutek wyeliminowania ostateczną decyzją administracyjną Wojewody Wielkopolskiego z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo-garażowego, zachodzi w tej sytuacji inny niż określony w art. 48 ust. 1 przypadek wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli sytuacja o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.

W celu ustalenia, czy możliwe będzie zalegalizowanie przedmiotowego budynku, czy też będzie to niedopuszczalne, obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było sprawdzenie zgodności tego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – czyli w tej sprawie – wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jego zgodności z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.

Jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzją z dnia [...] 2013 r. Prezydenta Miasta P., sygn. [...] odmówił I. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-gospodarczego przewidzianej do realizacji na działce nr [...]. arkusz 21, obręb Ł. położonej przy ul. P. Ś. 111 w P. W uzasadnieniu tej decyzji wprost stwierdzono, że obiekt ten narusza standardy wykształconej w obszarze analizowanym, zabudowy i nie kontynuuje wszystkich parametrów i cech zabudowy sąsiedniej oraz narusza zasady lądu przestrzennego. W decyzji tej stwierdzono także, iż na wnioskowanej działce wyczerpano juz możliwości zagospodarowania; nie jest ona predysponowana do dalszej intensyfikacji zabudowy. Dokładnie z tej samej przyczyny sprowadzającej się do wyczerpania możliwości zagospodarowania tej działki i faktu, iż działka ta nie jest predysponowana do dalszej intensyfikacji zabudowy, Prezydent Miasta P. inną ostateczną decyzją z dnia [...] 2014 r. (sygn. [...]) odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej Ś. 111 w P. ustalenia warunków zabudowy dla tego budynku.

W ocenie Inspektora Wojewódzkiego z powyższego zestawienia wynika, że budynek stanowiący przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego nie jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (niezależnie od przypisanej jemu funkcji), a wobec tego nie istnieje możliwość jego zalegalizowania.

Dalej organ odwoławczy zauważył, iż słusznie nałożono na I.K. obowiązek rozbiórki całego budynku, a nie tylko części. Wynika to z tego, iż budynek ten jako całość jest niezgodny z cechami zabudowy sąsiedniej i narusza ład przestrzenny.

Odnosząc się do prawidłowości ustalenia adresata decyzji rozbiórkowej organ wskazał, iż zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane adresatami nakazów formułowanych przez organ nadzoru budowlanego są m.in. inwestor, właściciel albo zarządca obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie nie istnieje prawna możliwość nałożenia nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku na jego inwestora tj. na pana M. G., ponieważ nie legitymuje się on jakimkolwiek tytułem prawnym do tego obiektu budowlanego. W tej sytuacji nakaz rozbiórki zasadnie został nałożony na aktualnego właściciela tego budynku.

Według Inspektora Wojewódzkiego nie ulega też żadnej wątpliwości, iż budynek ten (lokal nr 7) ma powierzchnię zabudowy wynoszącą około 55 m2 (w księdze wieczystej wskazano natomiast powierzchnię użytkową lokalu wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych - 30,6 m2), co wynika nie tylko z ustaleń organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, ale również i Prezydenta Miasta P. oraz organu odwoławczego.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje konflikt pomiędzy współwłaścicielami działki nr 172 położonej przy ul. P. Ś. 111 w P. Bez znaczenia są także wszelkie zarzuty dotyczące decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2013 r., sygn. [...].

Inspektor Wojewódzki wskazał także, że decyzją ostateczną Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 1995 r., sygn. [...] (później wyeliminowaną z obrotu prawnego) udzielono pozwolenia na budowę budynku (tj. na realizację przyszłego zamierzenia inwestycyjnego), a nie na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego, który został wybudowany w latach 1936-1939, co równocześnie nie wyklucza, że taki budynek rzeczywiście mógł istnieć (nawet w tym samym miejscu), lecz musiał zostać rozebrany jeszcze przed udzieleniem tego pozwolenia, a przez co nie zachodzi potrzeba przesłuchania pana R. L.

Skargę na powyższą decyzję wniosła I. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając naruszenie art. 51 i art. 52 ustawy z 7 lipca 199 4. Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Strona skarżąca podniosła, iż inwestor w niniejszej sprawie nie działał w warunkach samowoli budowlanej, dlatego też postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie ma na celu zniweczenia efektu samowoli budowlanej, której nie było, lecz doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wszelkimi możliwymi metodami. Tymczasem w niniejszym postępowaniu organy nie przeprowadziły żadnych czynności zmierzających do doprowadzenia istniejącej sytuacji do zgodnej z prawem. Z pewnością nie może być uznane za wystarczające powołanie się na decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy, bowiem przypadku procesów legalizacyjnych nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z treścią art. 51 ustawy Prawo budowlane organ zobowiązany był do jednoznacznego ustalenia, czy w sprawie zachodzi konieczność nakazania w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czy też zachodzi możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przypadku ustalenia, że inwestycja nie odpowiada przepisom prawa, organ winien ponadto zbadać i rozważyć, czy i jakie czynności muszą być wykonane, aby doprowadzić tę sporną inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki może zostać wydany jedynie w sytuacji, gdy organ bezwzględnie ustali, że doprowadzenie tego przedsięwzięcia do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na stopień naruszenia prawa budowlanego, nie jest możliwe przez zrealizowanie określonych czynności lub robót budowlanych, a jedynie poprzez rozbiórkę wykonanego obiektu lub jego części. Decyzja podejmowana w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie ma bowiem charakteru represyjnego, a jedynie restytucyjny.

Ponadto strona skarżąca zaznaczyła, że wykładnia funkcjonalna i systemowa przepisu art. 51 (który dotyczy przecież doprowadzenia inwestycji do stanu zgodności z prawem) prowadzi do wniosku, iż w toku legalizacji należy zbadać zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak brak jest podstaw do tego, aby w tym postępowaniu powyższą ocenę uzależniać od przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. Co więcej, decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego Zatem powoływanie się przez organy na fakt niewydania decyzji o warunkach zabudowy nie ma żadnego znaczenia w niniejszym postępowaniu.

Zdaniem strony skarżącej organy dokonały jedynie bardzo cząstkowego ustalenia stanu faktycznego i badania przesłanek nakazania rozbiórki. Podstawą nakazania rozbiórki była m. in. okoliczność, że na posadowienie budynku na nieruchomości nie pozwała wskaźnik zabudowy, który przekracza średni wskaźnik zabudowy na działkach sąsiednich. Organ nie zbadał natomiast, przy jakiej powierzchni budynku wskaźnik ten byłby zachowany, co pozwoliłoby chociażby na ograniczenie nakazu rozbiórki. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła wyłącznie budynku o powierzchni ok. 55 m2., natomiast organ rozpoznający wniosek w tym zakresie nie analizował budynku mniejszego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie ma przeszkód, by nakazać rozbiórkę części obiektu, w sytuacji gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, jak i niezależna od pozostałej części wybudowanego zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego.

Dalej podniesiono, iż organy naruszyły przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane nakładając wyłącznie na skarżącą obowiązek wykonania rozbiórki, mimo że jest ona jedynie współwłaścicielką nieruchomości. Ponadto organy I i II instancji nie zbadały, czy inwestorowi przysługuje tytuł prawny do nieruchomości. W toku postępowania nie przeprowadzono jakichkolwiek dowodów na kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, takie jak czas realizacji obiektu budowlanego i osoba inwestora oraz nie dokonano oceny wszystkich posiadanych dowodów w ich wzajemnym powiązaniu. Skarżąca nie była inwestorem, a organ nie dokonał sprawdzenia, czy inwestor posiada tytuł prawny do budynku.

Zdaniem strony organ winien ustalić kto był inwestorem przedmiotowego obiektu, kiedy obiekt ten został zrealizowany, czy w momencie przeprowadzania inwestycji inwestor posiadał obligacyjny bądź prawnorzeczowy tytuł prawny do nieruchomości, czy inwestycja odbyła się za zgodą właścicieli, bądź zarządcy nieruchomości, czy inwestor posiada aktualnie tytuł prawny do nieruchomości (w tym obligacyjny).

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 5 grudnia 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa Ś. 111 w P. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Uczestnik postępowania wskazał, iż w całości podziela ustalenia organów nadzoru budowlanego dotyczące przekroczenia dopuszczalnego wskaźnika zabudowy, co uniemożliwi legalizację przedmiotowego budynku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 52 Prawa budowlanego strona wyjaśniła, iż skarżąca wielokrotnie wskazywała w toku postępowań legalizacyjnych, że jest jego jedynym właścicielem przedmiotowego budynku. Ponadto wynika to treści księgi wiecznej P01P/00123844/0.

Według Wspólnoty Mieszkaniowej Ś. 111 zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są nieprecyzyjne i blankietowe, nie mają żadnego związku ze sprawą, i nie wiadomo w jaki sposób miałby w ogóle wpłynąć na treść rozstrzygnięcia w sprawie, nie mówiąc już o jego wypaczeniu. Podniesienie omawianych zarzutów świadczy jednie o braku jakiejkolwiek merytorycznej argumentacji po stronie skarżącej.

Występujący na rozprawie pełnomocnik skarżącej o podmiot reprezentujący uczestnika postępowania podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl przepisu art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Należy również zaznaczyć, że stosownie do treści z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, iż sąd obowiązany jest dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie tylko z powodów bezpośrednio w niej podniesionych.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola zgodności z prawem działania organów nadzoru budowlanego w sprawie, w której WWINB w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB dla Miasta P. nakazującą I. K. jako właścicielowi nieruchomości rozbiórkę budynku o powierzchni zabudowy 55 m2 na nieruchomości przy ul. P. Ś. 111 w P. wybudowanego przy granicy z nieruchomościami przy ul. P. Ś. 113 i L. 14 w P..

Skarga jest zasadna, gdyż organy nadzoru budowlanego obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań rozważyć należy, iż dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania jest możliwe jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony.

Powyższe nakłada na organy administracji obu instancji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. art. 7 i art. 77 K.p.a.) z zachowaniem wszelkich reguł i zasad określonych w przepisach K.p.a.

Przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego i niedostatecznie wnikliwe ocenienie jego wyników, jak również dokonanie ustaleń faktycznych co do charakteru zrealizowanej inwestycji budowlanej bez odpowiedniego oparcia się na całokształcie okoliczności sprawy, stanowi naruszenie wyżej przywołanych przepisów postępowania.

Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, rzutując na przyjęcie właściwego trybu postępowania legalizacyjnego i w następstwie tego sposobu jego prowadzenia i zakończenia, w tym orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowej inwestycji w całości.

Zauważyć bowiem należy, iż organy obu instancji jako oczywiste i nie wymagające dowodu przyjęły, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji stanowiło zrealizowanie z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego inwestycji na którą udzielono pozwolenia na budowę decyzją ostateczna Prezydenta Miasta P. z dnia [...]1995 r.

Stanowisko to uznać zaś należy w ocenie Sądu za co najmniej przedwczesne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi wraz z aktami sprawy.

Powyższe uchybienie ma istotne znaczenie dla sprawy, albowiem uniemożliwia zweryfikowanie przyjętego przez organy założenia, iż realizacja przez inwestora M. G. przedmiotowego obiektu budowlanego winna być oceniana jako przeprowadzenie robót budowlanych w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, aczkolwiek z istotnymi odstępstwami od warunków w tym pozwoleniu określonych.

Zauważyć bowiem należy, iż teoretycznie możliwa jest zarówno sytuacja faktyczna, gdy osoba dysponująca ostatecznym pozwoleniem na budowę realizuje inwestycję nim objętą z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a wiec działa w warunkach określonych w hipotezie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, jak i sytuacja gdy osoba dysponująca takowym ostatecznym pozwoleniem na budowę określonego obiektu realizuje faktycznie zupełnie inny obiekt budowlany również wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, a wiec działa w warunkach określonych w hipotezie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest bowiem dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a brak uzyskania takowej decyzji zmieniającej przy jednoczesnym wprowadzeniu istotnych zmian w realizowanym obiekcie skutkuje koniecznością zastosowania sankcji z art. 50 ust.1 pkt4 Prawa budowlanego.

Z treści art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego (determinującej zaistnienie przesłanek dla prowadzenia postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 tej samej ustawy) wykładanego w zgodzie z zasadą generalną wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowanego, iż prowadzenie robót budowlanych możliwe jest (z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego) po uzyskaniu pozwolenia na budowę wyprowadzić zaś należy wniosek, iż nie jest uprawnione wnioskowanie o takie zmiany pozwolenia na budowę, które powodują powstania zupełnie nowego obiektu budowlanego, albowiem prowadziłoby to do obejścia przepisów regulujących uzyskiwanie pozwolenia na budowę. Ustawodawca wprowadzając wymóg uzyskania pozwolenia na budowę pozostawił wprawdzie możliwość zmiany zamiaru inwestycyjnego, w tym poprzez wprowadzenie zmian o charakterze istotnym, to jednak dopuszczenie istotnych zmian w zamierzeniu inwestycyjnym, należy oceniać w kontekście zatwierdzonego projektu budowlanego i istniejącego pozwolenia na budowę.

Inaczej rzecz ujmując, jak wyrażane jest to w orzecznictwie sądów administracyjnych odstąpienia od projektu, niezależnie od tego, czy są istotne, czy też nie, dotyczyć mogą jedynie takiego rodzaju obiektu budowlanego (oraz jego cech i parametrów), na który udzielone zostało pozwolenie na budowę (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Gl 282/14, WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Kr 1296/13 i z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. II SA/Kr 493/15, WSA we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Wr 704/13, WSA w Warszawie z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1066/11 i z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1703/10 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Jak trafnie wskazano bowiem w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1924/06, z dnia 3 marca 2011 r., sygn. II OSK 1861/09 i z dnia 15 marca 2012 r., sygn. II OSK 2653/10 (dostępne jak wyżej) istotne odstąpienie w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne.

Co za tym idzie nie można uznać, że w ramach istotnych odstępstw możliwe jest dopuszczenie wprowadzenia takich zmian, które prowadzą do realizacji innego obiektu pod względem istotnych gabarytów, sposobu użytkowania i innych warunków wskazanych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W przeciwnym razie tryb z art. 50-51 w zw. z art. 36a ww. ustawy uprawniałby do legalizacji każdego obiektu budowlanego, o ile tylko inwestor legitymowałby się pozwoleniem na budowę jakiegokolwiek obiektu na terenie wskazanym w pozwoleniu na budowę. Trzeba podkreślić, że o istotnych zmianach w realizacji obiektu budowlanego w stosunku do zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę można mówić tylko w sytuacji gdy zmianie nie uległa tożsamość realizowanego obiektu, natomiast jeżeli "wprowadzone zmiany są więcej niż istotne" i prowadzą do realizacji innego obiektu nie jest uprawnione postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50-51 ustawy.

Przykładowo jedynie i z pewnym przerysowaniem wskazać można, iż w sposób oczywisty nie będzie stanowiła realizacji obiektu budowlanego z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia, lecz samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, sytuacja gdy rzekomo w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę jednokondygnacyjnego garażu o powierzchni zabudowy 100 m2, inwestor zrealizuje kilkukondygnacyjny budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 200 m2 (i stanowiącej jej wielokrotność powierzchni użytkowej), z miejscami garażowymi w kondygnacji przyziemia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż inwestor niewątpliwie otrzymał ostateczne pozwolenie na budowę obiektu budowlanego w postaci budynku gospodarczo-garażowego, przy czym ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika jaka miała być powierzchnia tegoż budynku, jego podział wewnętrzny, wyposażenie w instalacje i dokładne usytuowanie na działce budowlanej. Żadna z występujących w sprawie stron nie kwestionuje przy tym, iż budynek gospodarczo-garażowy na budowę, którego pozwolenie uzyskał inwestor miał mieć około 30,6 m2 powierzchni, co koresponduje z zapisami zawartymi w księgach wieczystych, gdzie wskazano, iż przedmiotowy obiekt budowlany stanowi odrębną nieruchomość lokalową w budynku przy ul. Ś. 111 w P. oznaczoną nr 7, będącą lokalem niemieszkalnym o powierzchni 30,6 m składającym się z dwóch pomieszczeń (k. 55-56 akt organu II instancji).

Wskazać w tym miejscu należy, iż w aktach sprawy znajduje się wprawdzie kopia decyzji Prezydenta Miasta P. o pozwoleniu na budowę z dnia 12 grudnia 1995 r., jednakże nie dołączono do niej jakichkolwiek załączników, w tym przede wszystkim projektu budowlanego. W aktach sprawy brak także informacji by organy administracji w ramach niniejszego postępowania przeprowadziły dowód z tego załącznika oraz z dziennika budowy.

Powyższe oznacza, iż w oparciu o akta sprawy można jedynie domyślać się, iż stan ujawniony w księdze wieczystej prawdopodobnie odpowiada temu jak obiekt ten winien wyglądać, gdyby został zrealizowany legalnie, a więc zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Jednocześnie w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek protokołów z oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego, względnie innych dokumentów z których wynikałoby jednoznacznie jaki obiekt został faktycznie na przedmiotowej działce zrealizowany, przy czym w sposób prawem przewidziany nie została wykazana przez organy nawet lokalizacja i wymiary tegoż obiektu oraz będąca ich pochodną jego powierzchnia zabudowy.

Organ I instancji nie przeprowadził bowiem w tym zakresie jakichkolwiek dowodów opierając się na ustaleniach z bliżej nieokreślonych wcześniejszych postępowań administracyjnych, dowodów z których formalnie jednak nie przeprowadził i nie włączył do akta sprawy. Na faktyczne wykorzystanie tego rodzaju środków dowodowych zdaje się natomiast wskazywać treść uzasadnienia decyzji organu I instancji, gdzie powołano się na notatki służbowe z dnia 10 września 2010 r. i 11 października 2010 r. oraz przeprowadzone w dniach 21 marca 1997, 8 lipca 2011 r. oraz 8 września 2011 r. oględziny w przedmiotowym budynku, a więc czynności sprzed wszczęcia postępowania legalizacyjnego niniejszej sprawie, co nastąpiło 20 maja 2014 r. (k. 14 akt organu I instancji). Znamiennym jest także, iż wskazując w uzasadnieniu decyzji na usytuowanie powyższych protokołów z oględzin oraz notatek służbowych w aktach sprawy PINB dla miasta P. wskazał, iż znajdują się one na kartach 308-310, 350-352, 2110 i 215, podczas gdy przekazane sądowi akta I instancji liczyły jedynie 83 karty.

Po zakwestionowaniu przyjętych ustaleń co do wielkości powierzchni zabudowy przedmiotowego obiekty w odwołaniu, gdzie strona skarżąca wskazała, że jej wątpliwości budzi ustalenie tej wielkości jako 55 m2, podczas gdy zakupiony przez nią budynek to 30,6 m2, próbę poczynienia własnych ustaleń w tym zakresie podjął WWINB, który posługując się narzędziem "mierz powierzchnię" dostępnym w serwisie internetowym geoportal.gov.pl ustalił, iż przybliżony pomiar powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku dał wartość 55,01 m2 i taką też powierzchnię wskazał jako niewątpliwie wynikającą z ustaleń organu II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji.

Powyższą próbę uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy uznać jednakże należy za nieskuteczną. Zauważyć bowiem trzeba, iż choć art. 75 § K.p.a. nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to jednocześnie na organie ciąży obowiązek oceny każdego dowodu. Odnośnie informacji uzyskanych z serwisu internetowego geoportal.gov.pl zauważyć zaś trzeba, która to okoliczność znana jest sądowi z urzędu, że sam administrator tego serwisu zamieszcza w nim zastrzeżenie o treści cyt. "Prezentowana w naszym serwisie internetowa mapa ma charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie może być traktowana jako dokument oficjalny. Nie może też być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych. Mapa ani żadna jej cześć bez pisemnej zgody nie może być wykorzystywana w systemach odtwarzalnych bądź reprodukowana jakimkolwiek sposobem: fotograficznym, mechanicznym lub innym.". Powyższe oznacza, iż w przypadku gdy dana okoliczność uznawana jest przez organ za istotną prawnie, a jednocześnie jest kwestionowana przez którąkolwiek ze stron, to nie jest wystarczającym dla obalenia twierdzeń strony przeprowadzenie wyłącznie dowodu z danych uzyskanych z serwisu geoportal.gov.pl, który to serwis należy traktować jedynie jako narzędzie pomocnicze, o charakterze informacyjnym i umożliwiającym poszukiwanie i pozyskanie dowodów o charakterze dokumentów urzędowych.

Zauważyć jednocześnie należy, iż powierzchnia zrealizowanego obiektu budowlanego nie jest jedyną istotną dla sprawy okolicznością faktyczną dotyczącą go. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji organu I instancji organ ten powołując się na protokół kontroli z dnia 8 września 2011 r. ustalił, że w przedmiotowym budynku znajdują się cztery pomieszczenia, z których jedno pełni funkcję łazienki, a budynek wyposażony jest w instalacje: gazową, wodno-kanalizacyjną i elektryczną, a w pomieszczeniu łazienki zamontowany jest piec gazowy. Jak wskazano zaś juz wyżej z informacji zawartych w księdze wieczystej wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany składać się ma jakoby jedynie z dwóch pomieszczeń.

Niezależnie od faktu, iż powoływanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji na dokumenty z innych postępowań, których brak w aktach sprawy i dowodu z których organ formalnie nie przeprowadził jest naruszeniem procedury administracyjnej, albowiem uniemożliwia stronom zapoznanie się z całością materiału dowodowego, który stanowił podstawę powziętego przez organ rozstrzygnięcia i co za tym idzie narusza zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), zauważyć zaś trzeba, iż okoliczności powyższe budzą istotne wątpliwości co do tego, czy zrealizowany przez inwestora obiekt, był obiektem na jaki uzyskał on pozwolenie na budowę wykonanym jedynie z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, czy też zupełnie innym obiektem budowlanym, który co za tym idzie musiałby być uznany za zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.

Dla dokonania w tym zakresie niezbędnych ustaleń koniecznym zaś było zapoznanie się zarówno z kompletnym zatwierdzonym projektem budowlanym, jak i ustalenie co faktycznie zostało przez inwestora pobudowane. Dla dokonania drugiego z wskazanych wyżej ustaleń koniecznym zaś będzie przeprowadzenie szczegółowych oględzin przedmiotowego obiektu oraz o ile będzie to możliwe przeprowadzenie dowodu z dziennika jego budowy. Rozważenia wymagało będzie także przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków (np. mieszkańców budynku przy ul. Ś. 111) na okoliczność jaki obiekt (o jakim przeznaczeniu) został przez inwestora w latach 1995-1996 faktycznie zrealizowany.

Dopiero przeprowadzenie powyższych dowodów pozwoliłoby na porównanie obiekt o jakim przeznaczeniu, wymiarach, technologii budowy, podziale wewnętrznym, instalacjach, powierzchni i usytuowaniu na działce objęty był pozwoleniem na budowę, a jaki obiekt budowlany został faktycznie zrealizowany, co następnie pozwoliłoby na dokonanie oceny czy faktycznie w sprawie zaistniała realizacja obiektu z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też budowa obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia, co przesądzałoby o właściwym trybie postępowania legalizacyjnego.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, okoliczność, czy w danej sytuacji inwestor dokonał istotnego bądź nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też zrealizował inny obiekt budowlany, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny ze strony organu.

Jedynie przykładowo można wskazać, iż zrealizowanie budynku o przeznaczeniu mieszkalnym lub biurowym, wyposażonego w niezbędne instalacje nie mogłoby być uznane za pobudowanie z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budynku garażowo-gospodarczego o blisko dwukrotnie mniejszej powierzchni i dwukrotnie mniejszej liczbie pomieszczeń, projekt którego instalacji wodno-kanalizacyjnych i gazowych nie przewidywał.

Wymogom powyższym orzekające w sprawie organy nie sprostały co samodzielnie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla niniejszej sprawy nie ma fakt uprzedniego prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] 1995 r. projektu budowlanego. Postępowanie to zakończyło się bowiem wydaniem przez Inspektora Powiatowego w dniu [...] 2014 r. decyzji nr [...], znak [...]umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta jako kończąca postępowanie z przyczyn formalnych nie wiąże co za tym idzie orzekających w innych postępowaniach organów w zakresie ustalenia czy miało miejsce odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz czy miało ono charakter istotny, względnie, czy doszło do realizacji innego obiektu niż objęty pozwoleniem na budowę. Odpowiednie ustalenia w tym zakresie orzekające w sprawie organy winny poczynić samodzielnie. Biorąc pod uwagę, iż zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a więc także dokumenty sporządzone w innym postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 1 K.p.a.) i to niezależnie od tego jak zakończyło się to postępowanie uznać należy, iż dopuszczalnym będzie przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach innych postępowań, w tym postępowania zakończonego decyzją z dnia 19 marca 2013 r., przy czym organ orzekający w niniejszej sprawie winien dokonać samodzielnej oceny dowodów, w tym dowodów przeprowadzonych w odrębnym postępowaniu.

Charakter stwierdzonych uchybień uzasadniał uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i orzeczenia pierwszoinstancyjnego, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a usunięcie stwierdzonych uchybień przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, albowiem faktycznie pozbawiałoby stronę prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach administracyjnych.

Niezależnie od powyższych uchybień samodzielnie uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji zauważyć nadto należy odnosząc się do zarzutów wprost podniesionych w skardze, iż nawet przy przyjęciu za trafne stanowiska, iż na skutek wyeliminowania ostateczną decyzją administracyjną Wojewody Wielkopolskiego z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo-garażowego, zachodzi w tej sytuacji inny niż określony w art. 48 ust. 1 przypadek wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli sytuacja o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zaskarżoną decyzję należałoby uchylić jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W takich okolicznościach sprawy zachodziłaby bowiem specyficzna sytuacja faktyczna polegającą na wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]1995 r. udzielającej pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany już po zrealizowaniu przez inwestora – w okresie gdy decyzja posiadała przymiot ostateczności – objętych tym pozwoleniem robot budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo-garażowego.

Powyższe skutkowałoby koniecznością wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego o jakim mowa w 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane, co tez w kontrolowanej sprawie nastąpiło. Nie budzi bowiem jakichkolwiek wątpliwości, iż w stosunku do robót budowlanych wykonanych na podstawie wyeliminowanych z obrotu prawnego decyzji postępowanie legalizacyjne winno bowiem toczyć się nie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, lecz na podstawie art. 50-51 tej ustawy (patrz m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2011 r. o sygn. akt II OSK 1336/10 oraz z dnia 25 lutego 2014 r. o sygn. akt II OSK 2286/12 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Go 623/12 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej wskazać należy, iż celem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy Prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie są wprost wymienione. Mając na uwadze główny cel postępowania naprawczego, nie można prezentować ogólnych formuł rozumienia poszczególnych regulacji art. 51 Prawa budowlanego, ponieważ stosowanie konkretnych postanowień należy odnosić do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem.

Szczególnie istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przy tym okoliczność, że przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji lub ją uchylono. Niewątpliwie w takiej sytuacji nie zachodzi bowiem sytuacja wskazana w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem dany obiekt budowlane wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę posiadającego przymiot ostateczności. Dalej wskazać trzeba, że przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015 r. (a więc na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw potencjalnie znajdujący zastosowanie w sprawie) odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu lub uchyleniu pozwolenia na budowę, ma nastąpić rozpoczęcie albo wznowienie budowy. Przepis ten stanowił bowiem, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. W realiach niniejszej sprawy bezspornym jest, iż inwestor nie zamierza wznawiać budowy, albowiem zamierzenie inwestycyjne zrealizowano w całości. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, to jest w przypadkach innych niż w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, a jednocześnie: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Nie ma, więc unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy usunięto z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego po zakończeniu budowy, a jedynie najbardziej zbliżoną jest sytuacja zawarta w hipotezie normy prawnej zakodowanej w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Zgodnie z przywołanym powyżej art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tegoż samego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Wobec koniecznego zastosowania dla sytuacji faktycznej takiej jak w kontrolowanej sprawie jedynie drodze analogii regulacji zawartej w art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepisu tego nie można wykładać w sposób ściśle gramatyczny. W tego typu sprawach nie można zatem rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., II OSK 2286/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W świetle przytoczonych wyżej przepisów rozróżnić należy kilka możliwych stanów faktycznych, w tym w szczególności (aczkolwiek poniższe wyliczenie nie ma charakteru wyczerpującego) sytuacje, gdy w okresie pozostawania w obrocie prawnym ważnego pozwolenia na budowę:

- inwestycja została zrealizowana w całości zgodnie z zatwierdzonym niewadliwym projektem i przepisami,

- inwestycja została zrealizowana w całości zgodnie z zatwierdzonym projektem, który jednakże naruszał przepisy, w tym w na przykład regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagania ochrony środowiska, czy też przepisy techniczno-budowlane w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu,

- inwestycja została zrealizowana w całości w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pierwotnym pozwoleniu na budowę, zatwierdzonym projekcie budowlanym lub w przepisach.

Powyższe rozróżnienie ma znaczenie dla rodzaju działań podejmowanych w konkretnej sprawie przez organy nadzoru budowlanego, albowiem nawet w przypadku usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego projekt budowlany, stanowiący dokumentację budowy wraz z protokolarnym stwierdzeniem przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51, stanowić będzie materiał dowodowy na okoliczność czy budowa została zrealizowana z zachowaniem tego projektu (zgodnie z projektem), a więc nie miały miejsca zmiany lub odstępstwa, a sam projekt odpowiada wymogom określonym w art. 34 ust. 1 do 3 Prawa budowlanego, jest kompletny i wykonany oraz sprawdzony przez uprawnione osoby i zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, a w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Co za tym idzie należy przyjąć, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przykład na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego (w sytuacji gdy projekt pierwotny obarczony jest wadami uniemożliwiającymi jego zatwierdzenie), jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych, względnie gdy inwestycja została zrealizowana w całości w sposób zgodny projektem na zatwierdzeniu tego projektu (o ile odpowiada on przepisom prawa) i odstąpieniu od obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

Chodzi, bowiem o to, że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację budowy, (art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 Prawa budowlanego). Dokumentacja budowy z zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego obejmuje zaś pozwolenie na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennik budowy, protokoły odbiorów częściowych i końcowych, w miarę potrzeby, rysunki i opisy służące realizacji obiektu, operaty geodezyjne i książkę obmiarów, a w przypadku realizacji obiektów metodą montażu - także dziennik montażu.

W sytuacji gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w zatwierdzonej w prawem przewidzianej formie dokumentacji.

Podkreślić bowiem należy, iż skoro w obrocie prawnym brak jest zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowego budynku to powoduje swoiste "zawieszenie w powietrzu" wszelkich rozstrzygnięć dotyczących szczegółów konstrukcyjnych tego obiektu i sytuacji tej nie zmienia w żaden sposób samo przeprowadzenie oceny technicznej, czy też inwentaryzacji zrealizowanych prac.

Taka sytuacja oznacza zaś, że w stosunku do obiektu budowlanego wykonanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, której nieważność następnie stwierdzono może być stosowany odpowiednio także przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego.

Zgodnie z przywołanym powyżej art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Jednocześnie art. 51 ust. 4 stanowi, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż instytucja odesłania do odpowiedniego stosowania pewnej kategorii przepisów do innych stanów faktycznych nie jest zdefiniowana prawnie. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, iż odpowiednie stosowanie przepisów do których ustawodawca odsyła może oznaczać, zarówno stosowanie ich wprost, jak i stosowanie z pewnymi modyfikacjami, a także rezygnację ze stosowania danych przepisów do określonych stanów faktycznych i prawnych. Synonimy przysłówka "odpowiednio" to adekwatnie, właściwie, stosownie, należycie, poprawnie, słusznie, trafnie, jak należy, co wyraźnie wskazuje na to, iż stosowanie odpowiednie, to nie stosowanie wprost, lecz takie, które najpełniej umożliwi realizację celów danej regulacji i uzyskanie poprawnych (trafnych) rozwiązań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 526/12, publ. ONSAiWSA 2013/5/94).

Odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza zatem konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich znaleźć one mają zastosowanie i to w taki sposób, by tych postępowań nie modyfikować i nie wypaczać ich istoty.

Pamiętać przy tym należy, iż zasadniczą przesłanką dla dokonywania wykładni przepisów prawa jest zasada racjonalności ustawodawcy.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc w trybie art. 51 Prawa budowlanego postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego winien przede wszystkim ustalić czy inwestycja została zrealizowana w całości zgodnie z zatwierdzonym pierwotnym projektem budowlanym.

Wymogowi temu organy niewątpliwie sprostały, co wykazane zostało już wyżej w uzasadnieniu niniejszego wyroku na etapie rozważań dotyczących ustaleń niezbędnych dla prawidłowego przyjęcia trybu prowadzonego w sprawie postępowania legalizacyjnego.

Stwierdzenie zrealizowania przedmiotowego obiektu zgodnie z pierwotnie zatwierdzonym projektem względnie z istotnym odstąpieniem od tegoż projektu aktualizuje zaś po stronie organów prowadzących postępowanie legalizacyjne konieczność oceny tegoż projektu pod kątem jego zgodności z prawem. Zauważyć bowiem należy, iż projekt budowlany, nawet jeżeli utracił moc rozstrzygnięcia administracyjnego, nadaną mu decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, nie stał się tylko z tej przyczyny dokumentem wadliwym prawnie. Jest nadal dowodem w sprawie dotyczącej postępowania naprawczego. Organ nadzoru budowlanego, dysponując takim dowodem może wydać stosowne rozstrzygnięcie (por. Alicja Plucińska-Filipowicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., II OSK 2286/12, dostępna w Systemie Informacji Prawnej LEX).

Ustalając jakie rozstrzygnięcie będzie rozstrzygnięciem stosownym należy mieć na uwadze trafnie sygnalizowaną przez pełnomocnika skarżącej okoliczność, iż postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego zmierza do wydania decyzji pozwalającej użytkować obiekt, która niejako zastępuje zarówno pozwolenie na budowę, jak i pozwolenie na użytkowanie wydawane w trybie zwyczajnym.

Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie to w zależności od dokonanych ocen może przybrać formę zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu (na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego), względnie w przypadku ustalenia, iż projekt ten nie odpowiada wymogom prawa, nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dotychczas wykonane roboty budowlane lub - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a w dalszej perspektywie czasowej wydania orzeczenia w przedmiocie zatwierdzeniu tegoż projektu zamiennego.

Oceniając zgodność czy to pierwotnego projektu czy przedłożonego projektu zamiennego uwzględniającego potrzebę wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z prawem organy nadzoru budowlanego winny uwzględnić specyfikę postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ustawy prawo budowlane, który – odmiennie niż art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 49b ust. 2 – w żadnej ze swojej jednostek redakcyjnych nie wskazuje expressis verbis na konieczność badania przez organ zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie przewiduje nakładania na stronę obowiązku przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe wynika z faktu, iż co do zasady osoba, która uprzednio uzyskała pozwolenie na budowę, a następnie zrealizowała inwestycję z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego powinna dysponować decyzją o warunkach zabudowy (o ile pozwolenie na budowę zostało wydane w okresie poprzedzającym wejście w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, względnie dotyczyło terenu dla którego brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), względnie udzielenie jej wyeliminowanego z następnie z obrotu prawnego ostatecznego pozwolenia na budowę poprzedzone było badaniem przez organ architektoniczno budowlany zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Co za tym idzie uznać należy, iż w realiach niniejszej sprawy nawet procedując w trybie art. 51 Prawa budowlanego organy winny zweryfikować czy w sprawie wydana była decyzja o warunkach zabudowy poprzedzająca wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1995 r. i czy pozostaje ona w obrocie prawnym, a następnie zweryfikować czy projekt jest zgodny z ustaleniami tej decyzji, względnie obowiązującego w dacie wydania pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak było natomiast podstaw prawnych do orzeczenia nakazu rozbiórki w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego w następstwie późniejszych decyzji w przedmiocie warunków zabudowy przez inne niż pierwotny inwestor podmioty w kilkanaście lat po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji. W tym też zakresie zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wyjaśnienia nadto wymaga, iż oceny przedłożonego projektu budowlanego (zarówno pierwotnego, jak i ewentualnie zamiennego) organ winien dokonać pod kątem spełniania wymogów o jakich mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 do 4 oraz art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, albowiem w sytuacji uchylenia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę utraciło znaczenie prawne sprawdzenie spełnienia tych wymogów przeprowadzone przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a skoro jest ono w myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego obligatoryjne, to nieracjonalnym byłoby dopuszczenie do sytuacji, w której za legalną uznana byłaby budowa obiektu budowlanego, którego projekt wymogów tych nie spełnia.

W toku prowadzonego postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego winien także zweryfikować spełnianie przez zrealizowaną inwestycję innych wymagań będących warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę w trybie zwykłym, w tym w szczególności posiadanie prawa dysponowania przez następcę prawnego pierwotnego inwestora nieruchomością na cele budowlane czy też kompletność projektu budowlanego.

Reasumując uznać należy, iż również te stwierdzone uchybienia miały wpływ na wynik sprawy administracyjnej, co na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić oceny prawne zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

W szczególności organ winien zebrać i ocenić kompletny materiał dowodowy obejmujący decyzję z [...] 1995 r. wraz z zatwierdzonym nią projektem budowlanym, dziennik budowy tego obiektu oraz inne dowody pozwalające na ocenę jaki obiekt został faktycznie zrealizowany, a następnie ocenić czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego czy też do wybudowania całkiem innego obiektu. W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń organ winien następnie przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie przewidzianym w art. 48 względnie w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Prowadząc ewentualne postępowanie na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego organ winien zweryfikować czy została wydana decyzja w przedmiocie warunków zabudowy poprzedzająca wydanie pozwolenia na budowę z dnia 12 grudnia 1995 r. i w miarę możliwości przeprowadzić dowód z tego dokumentu, a w dalej prowadzonym postępowaniu zastosować się do poglądów prawnych sądu wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu.

Prowadząc ewentualne postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 Prawa budowlanego organ winien uwzględnić, że oceny naruszenia Prawa budowlanego, czyli zaistnienia samowoli należy dokonywać według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, zaś zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1974/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z treści zarówno art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, jak i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wynika bowiem, że inaczej sformułowane są przesłanki stwierdzenia samowoli budowlanej, odnoszące się do przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu budowlanego (na co wskazuje użycie czasu przeszłego i sformułowania, iż regulacje te dotyczą obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, względnie robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, które zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1), a inaczej przesłanki likwidacji samowoli, które wskazują, że rozbiórkę można orzec jeżeli inwestycja jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie narusza przepisy, w tym techniczno budowlane w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Redakcja tych przesłanek rozbiórki, które zostały sformułowane w czasie teraźniejszym, wskazuje, że ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania.

Uwzględniając pogląd, że zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji, stwierdzić należy, iż zastosowanie w ewentualnej procedurze legalizacyjnej w sprawie winien znaleźć przepis art. 48 w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego (co wynika z z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, stanowiącego że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe). Zauważyć bowiem należy, iż postępowanie legalizacyjne wszczęte zostało w sprawie w dniu 30 maja 2014 r. bez wskazania w jakim trybie będzie się ono toczyć, a jak wynika z poczynionych powyżej rozważań dopiero przeprowadzenie odpowiednio pogłębionego postępowania dowodowego pozwoli na poczynienie ustaleń umożliwiających prawidłowe ustalenie trybu postępowania. Co za tym idzie dzień 30 maja 2014 r. uznać należy za datę wszczęcia postępowania legalizacyjnego niezależnie od tego w oparciu o jakie przepisy postępowanie to zostanie ostatecznie zakończone.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w jego ówczesnym brzmieniu jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Dalej ust. 3 tego samego artykułu stanowił, iż w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W myśl art. 48 ust. 4 w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, zaś zgodnie z ust. 5 przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, w tym w szczególności oceny dopuszczalności legalizacji przedmiotowej samowoli ma przy tym art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem z przepisu tego wynika, iż negatywną przesłanką legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest jedynie takie naruszenie przepisów, w tym techniczno-budowlanych, które uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. A contrario przesłanki takowej nie stanowi naruszenie o charakterze usuwalnym.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że choć z brzmienia art. 48 ani art. 49 Prawa budowlanego nie wynika, kiedy i w jakiej formie organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, o czym mowa w ust. 2 pkt 2 art. 48 Prawa budowlanego, bowiem przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego nie zawierają w tym zakresie przepisów podobnych, jak w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, to jednak ustalenia w powyższym zakresie powinny wynikać z decyzji administracyjnej ewentualnie z załącznika do niej, a więc z zatwierdzonego projektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2013 r., sygn. II OSK 2577/10, dostępny LEX nr 1145618).

Powyższe oznacza, iż w realiach niniejszej sprawy w ramach postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego winien postanowieniem nałożyć obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Na etapie weryfikacji przedłożonych dokumentów możliwym byłoby także dokonanie przez organ oceny spełniania przez inwestora przesłanki posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wątpliwości odnośnie której podnoszone były przez uczestników postępowania.

W takiej sytuacji inwestor mógłby, o ile zamierzałby zalegalizować zrealizowany w warunkach samowoli budynek, przedłożyć projekt budowlany obejmujący nie tylko roboty budowlane już wykonane, lecz także niezbędne dla doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, który to projekt podlegałby badaniu przez organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, a wydanie decyzji o jego zatwierdzeniu byłoby równoznaczne z udzieleniem zezwolenia na przeprowadzenie wskazanych w nim robót budowlanych niezbędnych dla usunięcia istniejących naruszeń przepisów i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Weryfikacja wykonania tychże prac i faktycznego doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem odbywałaby się natomiast w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, obowiązek przeprowadzenia którego wynika z art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego. Zauważyć bowiem trzeba, iż postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 48 i 49 Prawa budowlanego zmierza ostatecznie do wydania decyzji pozwalającej użytkować obiekt.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie wyłącznie na skarżącą obowiązku wykonania rozbiórki zauważyć należy, iż jak wynika z akt spawy (a wbrew twierdzeniom skarżącej) jest ona jedyną właścicielką nieruchomości lokalowej stanowiącej obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania. Zgodnie zaś z art. 52 inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Dalej wskazać trzeba, że przepis ten nie wskazuje kolejności, w jakiej podmioty te są obciążone wymienionymi w tym przepisie obowiązkami. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r. sygn. II OSK 522/06, Lex nr 339391 i z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 158/07, Lex nr 468723).

Z kolei pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. SA/Rz 597/00, (dost. Lex Polonica nr 354876). oraz z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. II OSK 1234/08, (dost. Lex nr 552842). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 1933/08 (dostępnym w CBOSA), będzie to uzasadnione w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, w takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.

Zarazem w wyroku z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 158/07 (Lex nr 468723) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1073/10 (dostępnym w CBOSA).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie co do zasady podziela ostatni z przedstawionych poglądów, bowiem w sposób najpełniejszy pozwala na wykorzystanie możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, jak również gwarantuje wykonalność obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej, a w ten sposób służy urzeczywistnieniu celów postępowania naprawczego.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że skoro skarżąca nabyła przedmiotową nieruchomość lokalową pobudowaną już z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego (polegającą co najmniej na zrealizowaniu robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu, a być może w warunkach całkowitej samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego), już po zakończeniu budowy i w toku toczących się postępowań administracyjnych mających na celu doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a jednocześnie w toku całego postępowania nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów bądź argumentów wskazujących, iż jakikolwiek inny podmiot poza nią, w tym w szczególności pierwotny inwestor obiektu M. G. posiada tytuł prawny do przedmiotowego obiektu umożliwiający wykonanie robót budowlanych, a więc wykonanie ewentualnej decyzji rozbiórkowej, to co do zasady prawidłowym było uznanie jej przez organ za jedyną stronę postępowania legalizacyjnego, na którą winny być nałożone w tym postępowaniu obowiązki zmierzające do zapewnienia zgodnego z prawem stanu nieruchomości.

Inaczej rzecz ujmując skoro niekwestionowanym jest, iż pierwotny inwestor obiektu M. G. obiekt ten następnie sprzedał, a jednocześnie żadna z występujących w sprawie stron (w tym reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca) nie wskazywała nigdy by w dalszym ciągu posiadał on tytuł prawny do przedmiotowego obiektu o charakterze chociażby obligacyjnym, to nie sposób oczekiwać od organu nadzoru budowlanego by przeprowadzał on jakieś bliżej nieustalone dowody na potwierdzenie okoliczności nieposiadania obecnie przez inwestora tytułu prawnego do przedmiotowego obiektu.

Podkreślić w tym miejscu należy specyfikę niniejszej sprawy wyrażającą się w tym, iż przedmiotem postępowania jest budynek pobudowany na nieruchomości przy ul. P. Ś. 111 w P. stanowiącej współwłasność szeregu osób, w tym skarżącej, będący aktualnie na gruncie prawa cywilnego przedmiotem odrębnego prawa własności jako nieruchomość lokalowa należąca wyłącznie do skarżącej, która w związku z tym niewątpliwie jest uprawniona do dokonania rozbiórki tegoż budynku, albowiem prawo zniszczenia rzeczy (a do tego sprowadzałby się rozbiórka obiektu) zawiera się niewątpliwie w prawie rozporządzania rzeczą stanowiącym element treści prawa własności o jakim mowa w art. 140 K.c. Jednocześnie zauważyć trzeba, iż skoro prawo własności, którego dotyczy art. 140 K.c., jest prawem podmiotowym bezwzględnym (jak wszystkie prawa rzeczowe), skutecznym erga omnes (wobec wszystkich podmiotów) podlegających danemu prawodawstwu, to żaden inny podmiot, w tym w szczególności pozostali współwłaściciele nieruchomości wspólnej przy ul. P. Ś. 111 w P. nie są uprawnieni do dysponowania przedmiotem prawa własności skarżącej do przedmiotowego wyodrębnionego lokalu. Nie maja oni zatem prawa do dysponowania na cele budowlane przedmiotowym budynkiem gospodarczo-garażowym należącym do skarżącej i co za tym idzie nie mogliby być adresatami decyzji o jakiej mowa w art. 52 Prawa budowlanego dotyczącej wyłącznie tej wyodrębnionej nieruchomości lokalowej.

Stąd też zarzuty skarżącej w tym zakresie musiały zostać uznane za niezasadne.

Odnosząc się do pozostałych wskazywanych w skardze braków postępowania dowodowego zauważyć trzeba, iż nietrafnymi są twierdzenia skarżącej jakoby organy nadzoru budowlanego winny czynić ustalenia odnośnie tego czy w momencie przeprowadzania inwestycji inwestor posiadał obligacyjny bądź prawnorzeczowy tytuł prawny do nieruchomości, czy inwestycja odbyła się za zgodą właścicieli, bądź zarządcy nieruchomości wspólnej albowiem okoliczności te były istotne prawnie dla zakończonego decyzją ostateczną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1995 r., natomiast nie mają jakiegokolwiek znaczenia w niniejszym postępowaniu. W aktualnie powadzonym postępowaniu legalizacyjnym nie chodzi bowiem o zweryfikowanie prawa pierwotnego inwestora do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, lecz jedynie o ustalenie jakie działania są niezbędne obecnie dla doprowadzenia istniejącego budynku opisywanego jako gospodarczo-garażowy do stanu zgodnego z prawem.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.