Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 71/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamienicka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu B. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany i zobowiązania do jego zwrotu wraz z odsetkami uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej k.p.a.) w związku z art. 4, art. 16, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: ustawa), po rozpatrzeniu odwołania B. L. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca ) od decyzji z dnia [...] nr [...] wydanej przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działającego z upoważnienia Burmistrza B. (dalej organ I instancji), w sprawie uznania zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego wnioskodawcy na S. L. (dalej córka wnioskodawcy) za nienależnie pobrany i zobowiązania do jego zwrotu z odsetkami za opóźnienie, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 6 maja 2019 r. do właściwego organu wpłynął wniosek złożony w imieniu osoby uprawnionej, niepełnosprawnej córki wnioskodawcy, reprezentowanej przez skarżącego jako przedstawiciela ustawowego, o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Na podstawie zgromadzonych dokumentów organ pierwszej instancji w dniu [...] decyzją nr [...] przyznał córce wnioskodawcy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 maja 2019 r. do 30 marca 2020 r. W dniu 13 lutego 2020 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w W. wystąpił do organu pierwszej instancji z prośbą o zweryfikowanie prawa do pobieranych świadczeń na córkę wnioskodawcy ponieważ z ustaleń OPS w Wałbrzychu wynika, że córka mieszka z matką w W. i matka ubiega się oświadczenia na córkę w OPS w W.. W załączeniu pisma organ pierwszej instancji otrzymał zaświadczenie ze szkoły w W., z którego wynika, że córka wnioskodawcy jest uczennicą tej szkoły od 6 maja 2019 r. W związku z uzyskaniem powyższych informacji organ pierwszej instancji w dniu 13 lutego 2020 r. wszczął postępowanie w celu weryfikacji przyznanego prawa do pobieranych świadczeń. W dniu 20 lutego 2020 r. został przeprowadzony u skarżącego rodzinny wywiad środowiskowy. Na podstawie wywiadu organ stwierdził, że córka strony faktycznie mieszka w Wałbrzychu i tam powinna ubiegać się o zasiłek pielęgnacyjny.

Wobec wskazanych ustaleń, mając na względzie art. 16 i art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznany na niepełnosprawną córkę w okresie od 1 czerwca 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. organ pierwszej instancji decyzją z dnia 25 września 2020 r. uznał za nienależnie pobrany przez skarżącego i zobowiązał do jego zwrotu.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący wnosząc o jej uchylenie wskazał, że od lutego 2020 r. wszystkie dzieci, tj. O., S., W. i S. są pod jego opieką. S. w 2019 r. przebywała w szkole tylko 101 dni, przez 79 dni chorowała. W wakacje, ferie i święta oraz w dni wolne od szkoły przebywała pod opieką skarżącego (przez 264 dni). Zdaniem strony, wniosek żony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest spowodowany koniecznością spłaty zaległych zobowiązań finansowych.

Odnosząc się do przedstawionej w odwołaniu argumentacji organ drugiej instancji wyjaśnił warunki nabywania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego określone w art. 16 ustawy. Następnie Kolegium, przyjmując stan faktyczny wynikający z powołanej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji, wskazało, że ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...] skierowaną do strony organ pierwszej instancji uchylił decyzję z dnia [...], przyznającą skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny na niepełnosprawną córkę. Dalej organ drugiej instancji podkreślił, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie sprawującej opiekę, lecz samej osobie niepełnosprawnej, zatem stroną postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego są osoby, o których stanowi art. 16 ust. 2 u.ś.r. Przy czym w sytuacji, gdy wnioskodawcą w sprawie jest małoletni, wówczas w postępowaniu działa za niego (w jego imieniu i na jego rzecz) przedstawiciel ustawowy, a gdy wnioskodawcą w sprawie jest osoba ubezwłasnowolniona całkowicie, w imieniu i na jej rzecz działa opiekun prawny. Należy podkreślić, że sam fakt reprezentowania strony w postępowaniu nie pozbawia strony tego przymiotu, co oznacza, że wszelkie pisma w sprawie winny być adresowane np. na małoletniego, z zastrzeżeniem że działa przez przedstawiciela. Niemniej adresatem decyzji jest zawsze uprawniony, czyli np. małoletnie dziecko. Kolegium wskazało, że skierowanie decyzji do adresata niebędącego stroną postępowania skutkuje wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego z uwagi na dotknięcie jej wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a. Nieprawidłowe wskazanie adresata decyzji może ewentualnie świadczyć o wadzie kwalifikowanej decyzji ostatecznej, której nie da się usunąć w trybie art. 155 k.p.a. W tym trybie nie jest bowiem dopuszczalna zmiana podmiotu decyzji administracyjnej. W sytuacji gdy osobą uprawnioną jest niepełnosprawne dziecko, adresatem decyzji będzie to dziecko, natomiast decyzja będzie doręczona przedstawicielowi ustawowemu dziecka, albowiem działa on na rzecz i w imieniu małoletniego, który nie ma zdolności do czynności prawnych. Zwrócono także uwagę, w odniesieniu do właściwości miejscowej organów właściwych w sprawie świadczeń rodzinnych, że chociaż w istocie zasiłek pielęgnacyjny ma służyć danej osobie, to jednak postępowanie w tej sprawie powinien przeprowadzić organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna. Zgodnie bowiem z art. 27 k.c. miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. W tym kontekście organ wskazał, że zarówno kwestionowana przez stronę w tym postępowaniu decyzja nr [...] z dnia [...]., jak i poprzedzające ją decyzje nr [...] z dnia [...] (uchylająca) i wcześniejsza przyznająca zasiłek pielęgnacyjny - nr [...] z dnia [...]. zostały skierowane do skarżącego pomimo, że stroną postępowania w sprawie dotyczącej zasiłku pielęgnacyjnego jest jego niepełnosprawna córka. W opinii Kolegium skutkowało to koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w oparciu o cyt. przepisy. Końcowo uzasadniając rodzaj podjętego rozstrzygnięcia wskazano także, że postępowanie prowadzone w trybie odwołania ma pierwszeństwo przed postępowaniem prowadzonym w trybie nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy ma bowiem szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdy spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Od ostatecznej decyzji organu II instancji sprzeciw do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. Dodatkowo strona wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W złożonym sprzeciwie strona wywiodła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 k.p.a. ze względu na to, że decyzja wydana została przez pracownika lub organ, który nie powinien był rozstrzygać. Zdaniem wnoszącego sprzeciw nie wzięto po uwagę faktu, że od ponad czterech lat zajmował się wszystkimi dziećmi bez wyjątków. Nie była to wyłącznie opieka nad niepełnosprawną córką, matka opiekowała się dziećmi dorywczo, bo przecież pracowała i miała mało czasu dla dzieci;

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego. Skarżący twierdzi, że informował organ, że dzieci najpierw woził do Krzeszowa, potem do Wałbrzycha ale nie obywało się to codziennie, obecnie czyni to codziennie;

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez nie umożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności niemożności uczestnictwa podczas przeprowadzanego w sprawie dowodu oraz niemożliwości wypowiedzenia się co do tak zebranych, przez organ, dowodów, przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, mimo że nie występowała w sprawie okoliczność mogąca usprawiedliwić zastosowanie przez organ art. 10 § 2. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podkreślił, że był opiekunem prawnym dzieci. Żona pracowała i prowadziła działalność gospodarczą, a on zrezygnował z emerytury przysługującej mu od 20 kwietnia 2018 r. Pobierał zasiłek opiekuńczy w K., a na wniosek żony przeniósł go do B. Do chwili rozpadu małżeństwa żona nie rościła sobie o to pretensji. Wnioski o zasiłek złożyła bez jego wiedzy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2019 r. poz. 568 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem badania, czy organ administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy jest decyzja kasacyjna o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola pod względem zgodności z prawem decyzji administracyjnej wydanej na tej podstawie, sprawowana jest przez Sąd, wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej - ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że wniesiony sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zawarte w zaskarżonej decyzji motywy - w ocenie Sądu – nie czynią jednak zadość treści art. 138 § 2 k.p.a.

Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą natomiast, wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W art. 138 § 2 k.p.a. zdanie 1 chodzi o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Jak wynika zatem z powyższych rozważań organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie powyższe przesłanki nie zostały wykazane. Istotą sporu w przeprowadzonym w tej sprawie postępowaniu administracyjnym była zasadność uznania za nienależnie pobrany zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego na S. L., wypłaconego wnioskodawcy na postawie decyzji z dnia [...] za okres od 1 czerwca 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. w łącznej kwocie 1569,62 zł i zobowiązania do zwrotu.

Organ odwoławczy uzasadniając rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., dokonał krytycznej analizy motywów decyzji organu pierwszej instancji, koncentrując się jedynie na błędnym przyjęciu przez ten organ, że wnioskodawca nie był stroną postępowania w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego niepełnosprawnej małoletniej córce, jak i stroną niniejszego postępowania, tj. w przedmiocie uznania pobranych przez wnioskodawcę świadczeń w postaci zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane wraz z zobowiązaniem do ich zwrotu za wskazany w decyzji okres. Dla Kolegium jest oczywiste, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie sprawującej opiekę, lecz samej osobie niepełnosprawnej, zatem stroną postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego są osoby, o których stanowi art. 16 ust. 2 ustawy czyli w rozpatrywanej sprawie będzie to niepełnosprawna córka wnioskodawcy - małoletnie dziecko. W istocie skierowanie decyzji do adresata nie będącego stroną postępowania skutkuje wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego z uwagi na dotknięcie jej wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy w tym miejscu jednak przypomnieć, że nie stwierdza się nieważności decyzji z tej przyczyny (tj. określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) m. in. gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki. W opinii Kolegium ta regulacja przenosi się wprost na status stron w postępowaniu o ustalenie i zwrot nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego.

Tymczasem przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji należy zwrócić uwagę na treść art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do postanowień tego przepisu, do zwrotu obowiązana jest osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne. Z treści wskazanego unormowania wynika, że w pierwszej kolejności należy ustalić, kim jest osoba pobierająca nienależne świadczenie i czy faktycznie owo świadczenie było nienależne. W istocie z uregulowań ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że w zakresie zasiłku pielęgnacyjnego osobą pobierającą świadczenie jest adresat tego świadczenia, czyli osoba wskazana w decyzji przyznającej to świadczenie. Wskazane ujęcie zakłada zatem tożsamość osoby będącej adresatem przyznanego świadczenia i pobierającej to świadczenie. Sytuacja ta ulega modyfikacji wówczas, gdy występuje rozbieżność między osobą będącą adresatem świadczenia, a osobą faktycznie je pobierającą. Tego typu rozbieżność wystąpi właśnie wówczas, gdy tak jak w niniejszej sprawie zasiłek pielęgnacyjny przysługiwać będzie niepełnosprawnemu dziecku, jednakże w ramach postępowania administracyjnego dziecko to będzie reprezentowane przez ustawowego przedstawiciela, czyli rodzica. W takiej sytuacji osobą pobierającą świadczenie będzie nie dziecko, lecz rodzic, ponieważ to on będzie dysponował tym świadczeniem. W konkluzji przyjąć należy, że w sprawach dotyczących zwrotu nienależnie pobranego świadczenia stroną jest nie osoba, której to świadczenie przysługuje - adresat świadczenia, lecz opiekun prawny, rodzic, który pobiera przyznane tej osobie świadczenie i nim zarządza, a zatem jest osobą pobierającą świadczenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1031/12 publ. CBOiSA).

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 25 września 2020 r. skierowanej do skarżącego (wnioskodawcy) uznał za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny przyznany na niepełnosprawną córkę i zobowiązał skarżącego do jego zwrotu. Natomiast organ drugiej instancji mocą zaskarżonej sprzeciwem decyzji uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a.) z tej tylko przyczyny, że w opinii tego organu wszystkie decyzje wydane w ramach szeroko pojętego postępowania dotyczącego zasiłku pielęgnacyjnego, także w zakresie nienależnie pobranego świadczenia i jego zwrotu powinny być skierowane do osoby, której przysługuje ten zasiłek, w tym przypadku małoletniego niepełnosprawnego dziecka. W zaskarżonej decyzji kasacyjnej Kolegium w żaden sposób nie zakwestionowało ustaleń związanych z okolicznością choćby uznania świadczeń pobieranych przez wnioskodawcę – ojca małoletniego niepełnosprawnego dziecka za nienależnie pobrane.

Zarówno zasady logiki, jak i dokonana wyżej analiza stanu normatywnego w zakresie przyznawania świadczeń rodzinnych i pobierania ich przez przedstawicieli ustawowych - rodziców osób o których mowa w art. 16 ust. 2 ustawy skłania do przyjęcia stanowiska zgoła odmiennego. Ewidentnie bowiem stroną w ramach postępowania dotyczącego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jest opiekun prawny, rodzic jako osoba która pobrała nienależne świadczenie rodzinne w tym przypadku zasiłek opiekuńczy (art. 30 ust. 1 ustawy), ponieważ tylko on może podejmować prawnie wiążące czynności.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej decyzji organu odwoławczego nie wykazano zatem okoliczności uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego określonego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wskazał bowiem faktycznie takiego naruszenia przepisów postępowania, którego dopuścić się miał organ pierwszej instancji, a które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie wydane w tej sprawie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., określając uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego wymaga natomiast, by decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jeśli, zdaniem Kolegium, biorąc pod uwagę przedmiot tego postępowania istniała np. konieczność rozważania czy zasadne było uznanie pobranego przez wnioskodawcę świadczenia w zakreślonym w decyzji okresie za nienależnie pobrane, to po pierwsze, organ odwoławczy powinien wykazać, że wcześniejszy brak postępowania przez organ pierwszej instancji w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania, a po drugie, że w tym zakresie organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania.

Na marginesie należy jeszcze dla porządku przypomnieć, że art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. winien znaleźć zastosowanie w sytuacji, gdy ocena organu odwoławczego co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy jest zbieżna ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest przy tym możliwe także wtedy, gdy zachodzi rozbieżność pomiędzy uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji i decyzji organu odwoławczego. Wówczas organ odwoławczy obowiązany jest jednak odnieść się do różnic dotyczących oceny stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia sprawy w uzasadnieniu decyzji, które co należy podkreślić stanowi jej integralna część i służy wyjaśnieniu podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy ma bowiem obowiązek usunąć naruszenia przepisów prawa, które nastąpiły przy rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Powinien więc wykazać, że pomimo błędnej oceny organu pierwszej instancji istnieją podstawy prawne i faktyczne do rozstrzygnięcia sprawy w sposób przyjęty przez organ pierwszej instancji. W sprzeczności z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. pozostaje więc wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Końcowo odnosząc się do zarzutów sprzeciwu, należy stwierdzić, że nie mogły odnieść zamierzonego skutku z uwagi na ich zakres i charakter wykraczający poza opisany na wstępie zakres kontroli Sądu określony w art. 64 e p.p.s.a. odnoszący się do decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. skutkujący wydaniem w tej sprawie wyroku uchylającego w całości zaskarżoną sprzeciwem decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom określonym w art. 107 k.p.a., w którym oceni całokształt sprawy biorąc także pod uwagę stanowisko zawarte w sprzeciwie. Organ odwoławczy powinien przeprowadzić stosowne rozważania co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem podnoszonych przez stronę zarzutów.

Nadto w rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takiego stopnia zawinienia organu, uwzględniając charakter i skutki naruszenia przez organ art. 138 § 2 k.p.a., czy też potrzeby kształtowania prawidłowych postaw społecznych, które nakazywałyby wymierzyć grzywnę. Należy także wyrazić wątpliwość co do zasadności nałożenia na organ dolegliwości finansowej za sam akt stosowania prawa – nawet wadliwy (odmiennie niż przy grzywnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., gdzie jej orzeczenie jest podyktowane inercją administracji). Wobec powyższego nie orzeczono w tym przedmiocie.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji.