Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 30/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia WSA Dorota Apostolidis, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2965/13 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2965/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia 21 lipca 2009 r. T. S.A. w W. (dalej "skarżąca", "Spółka") wystąpiła o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe T. w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. W., oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] oraz przy ul. P. oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] i działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o łącznej powierzchni wszystkich trzech działek 2010 m², uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent W. orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych gruntów. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", jest posiadanie przez te osoby prawa zarządu gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Fakt istnienia tego prawa powinien zostać wykazany za pomocą co najmniej jednego z dokumentów, wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem", a w przypadku niezachowania się tych dokumentów - za pomocą zeznań świadków lub oświadczeń strony. Zdaniem organu skarżąca nie przedstawiła żadnych z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia, z których treści wynikałoby, że jej poprzednikowi prawnemu (T. w W.) przysługiwało prawo zarządu spornych nieruchomości. Także zeznania świadka, oświadczenie byłego pracownika przedsiębiorstwa oraz oświadczenie wszystkich członków zarządu T. S.A., złożone w trybie § 4 ust. 3 rozporządzenia, nie pozwalają na przyjęcie, że przedsiębiorstwo w dniu 5 grudnia 1990 r. dysponowało prawem zarządu przedmiotowych gruntów.

Decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że istnienia prawa zarządu nie dowodzą dokumenty określające wysokość opłaty za użytkowanie przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji, gdy brak jest w nich jakiejkolwiek wzmianki o decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania, czy zarządu. Istnienia prawa do zarządu nie dowodzą również przywołane przez pełnomocnika skarżącej decyzje wydane w latach 1969-1976, bowiem przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone dopiero decyzjami wydanymi w latach 1978-1979. Odnosząc się do treści zeznań przesłuchanego w niniejszej sprawie świadka A. K., treści oświadczenia złożonego przez członków zarządu skarżącej w dniu 8 czerwca 2012 r., jak również treści oświadczenia W. A. z dnia 19 marca 2012 r., Kolegium uznało, że nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nabycia przez skarżącą prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości oraz prawa własności znajdujących się na niej budynków i innych urządzeń. Oświadczenie członków zarządu skarżącej Spółki nie powołuje się bowiem na żadną konkretną podstawę prawną, na mocy której skarżąca nabyłaby to prawo. Stwierdzając istnienie prawa skarżącej do nieruchomości, członkowie zarządu powołują się jedynie na regulacje wewnętrzne skarżącej obowiązujące w latach 70 i 80, przyjętą praktykę oraz informacje uzyskane od wieloletnich pracowników przedsiębiorstwa. Z oświadczenia tego nie wynika więc, aby posiadanie przez skarżącą prawa zarządu przedmiotowych nieruchomości nastąpiło na podstawie konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej przez odpowiedni organ i odnoszącej się do przedmiotowej nieruchomości. Zeznania świadków i oświadczenie są, w ocenie Kolegium, zbyt ogólnikowe i nieprecyzyjne, aby można było z nich wysnuć w sposób jednoznacznym, że skarżące Przedsiębiorstwo posiadało prawo zarządu spornymi nieruchomościami. Zdaniem Kolegium, także zeznania przesłuchanego w sprawie świadka A. K. nie dają podstawy do stwierdzenia, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. skarżącej przysługiwało prawo zarządu przedmiotowymi nieruchomościami. Przesłuchany świadek zeznał, m.in. że wszelkie działania inwestycyjne mogły być rozpoczęte po uzyskaniu prawa do gruntu. Świadek zeznał, że widział decyzje o przekazaniu w użytkowanie terenów na rzecz skarżącej, wystawione przez Urząd Dzielnicy [...]. Zdaniem organu, powołana przez świadka okoliczność, iż widział on decyzje wystawione przez Urząd Dzielnicy [...], nie daje podstawy do stwierdzenia nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu. Poza wskazaniem organu, jaki wydać miał te decyzje, świadek w żaden sposób nie identyfikuje tych dokumentów. Świadek stwierdził również, że przedmiotem decyzji, które widział było przekazanie terenów w użytkowanie. Treść zeznań świadka jest w tym zakresie sprzeczna z treścią złożonego do akt sprawy przez skarżącego oświadczenia W. A. z 19 marca 2012 r. W. A. oświadczył bowiem, że przedsiębiorstwo państwowe posiadać miało nie prawo użytkowania, a prawo zarządu nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania. W. A. stwierdzenie o posiadaniu przez przedsiębiorstwo prawa zarządu nieruchomości wywiódł wyłącznie z obowiązujących ówcześnie regulacji wewnętrznych przedsiębiorstwa oraz istniejącej praktyki. Nie potwierdził więc istnienia żadnej decyzji administracyjnej, na podstawie której przedsiębiorstwo państwowe T. w W. miałoby posiadać prawo zarządu nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r.

Kolegium wskazało, iż w celu uzyskania dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu skarżącej do przedmiotowej nieruchomości, organ I instancji zwrócił się do sześciu archiwów oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego. Wszystkie te instytucje stwierdziły, iż nie posiadają dokumentów, potwierdzających, że w dniu 5 grudnia 1990r. przedsiębiorstwo państwowe T. w W. posiadało prawo zarządu przedmiotowego gruntu. Kolegium wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999r. (sygn. akt U 6/99), w którym stwierdzono, że decyzja odpowiedniego organu administracji o oddaniu gruntu państwowego w użytkowanie określonemu podmiotowi nie jest tylko dowodem na to, że użytkowanie powstało, ale determinuje samo powstanie użytkowania; ma charakter konstytutywny. W przypadku, gdy taka decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową był wyłącznie jej posiadaczem, nie przysługiwało mu natomiast do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe. Prawo użytkowania, które jest warunkiem roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, wynikać może tylko z odpowiedniej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, brak decyzji wydanej przez właściwy organ o ustanowieniu prawa użytkowania bądź prawa zarządu wyklucza możliwość stwierdzenia istnienia tego prawa na podstawie innych dokumentów. Z drugiej strony, ani zeznania świadka A. K., ani oświadczenie W. A., ani oświadczenie członków zarządu skarżącego nie potwierdzają istnienia prawa skarżącej do przedmiotowych gruntów.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły T. S.A. w W.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, chociaż posługuje się sformułowaniem "posiadania gruntów w zarządzie", to jednakże nie może budzić wątpliwości, że chodzi o prawo zarządu, a nie stan faktyczny. Wynika to z treści art. 43 ust. 1 ustawy, a także z przepisu art. 206 ustawy stanowiącego, że Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu. Również § 4 ust. 1 rozporządzenia wydanego na podstawie wyżej wskazanej delegacji ustawowej stanowi, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu. Zarządcy przysługują określone uprawnienia do korzystania z rzeczy, uprawnienia związane z ochroną tego prawa, jak i w ograniczonym zakresie do rozporządzenia nieruchomością objętą zarządem. W uchwale z 5 października 1993 r. sygn. III CZP 129/93, lex 4001, Sąd Najwyższy analizując charakter prawny zarządu wskazał, że jest to odrębna, niekonwencjonalna instytucja prawna w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych. Nie jest to ograniczone prawo rzeczowe, jednakże nie sposób ujmować go jedynie jako termin techniczny lub techniczno - prawny. Jest to bowiem prawo o określonej treści. Dlatego też w niniejszej sprawie fakt władania przedmiotowymi nieruchomościami, czy też sprawowanie faktycznego zarządu tymi nieruchomościami, nie jest wystarczający dla udowodnienia okoliczności przysługiwania skarżącemu prawa zarządu spornymi gruntami. Zdaniem Sądu, postępowanie dowodowe nie wykazało, aby przedsiębiorstwo państwowe T. w W. legitymowało się prawem zarządu do spornych działek w dniu 5 grudnia 1990 r. Wbrew zarzutom skargi, żadna z decyzji powołanych przez skarżącą we wniosku z 22 kwietnia 2011 r. o wydanie zaświadczenia oraz w piśmie z 22 sierpnia 2011 r. nie dowodzi istnienia prawa zarządu przedmiotowej działki. Po pierwsze, decyzje te albo nie dotyczą spornej nieruchomości, albo pochodzą z lat 1969 – 1976, a więc jeszcze sprzed okresu wywłaszczenia, które zostało dokonane decyzjami z [...] kwietnia 1978 r., 26 kwietnia 1978 r. i [...] listopada 1979 r. Jako niezasadne Sąd ocenił twierdzenia skargi, że dowodem na istnienie w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do spornych nieruchomości są decyzje: wywłaszczeniowa i lokalizacyjna, czy dokumenty określające wysokość opłaty za użytkowanie przedmiotowych nieruchomości, gdyż nie mieszczą się one w katalogu dowodów wskazanych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako potwierdzające prawo zarządu. Dowodzić one mogą faktycznego władania gruntem przez skarżącą, ale nie potwierdzać, że istniało (zostało ustanowione) prawo zarządu. Sąd zauważył, że strona skarżąca składając wniosek o uwłaszczenie wskazała jedynie, że przedmiotowe działki pozostają w zarządzie, ale nawet nie powołała dokumentu, z którego zarząd ten miałby wynikać. WSA wskazał, że w toku postępowania administracyjnego strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, który był wzywany do przedstawienia dowodów na istnienie zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. Sąd podniósł, że organ we własnym zakresie poszukiwał dokumentów dotyczących istnienia w powyższym dniu prawa zarządu, jednakże poszukiwania okazały się bezskutecznie. Odnośnie dopuszczalności wykorzystania w sprawie zeznań świadków lub oświadczeń stron na okoliczność stwierdzenia prawa zarządu, Sąd wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia - jeżeli nie zachowały się dokumenty potwierdzające dotychczasowe prawo zarządu, stwierdzenia tego prawa można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń złożonych zgodnie z art. 75 K.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Zdaniem Sądu, w trybie tego przepisu można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność. W sytuacji zaś ustalenia przez organ, że prawo zarządu co do działki ustanowione nie było, dowodzenie istnienia tego prawa poprzez przesłuchanie świadków i stron, stanowiłoby obejście przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia, wymagającego przedłożenia enumeratywnie wymienionych w tym przepisie dokumentów. Wprawdzie organ I instancji, z obejściem wyżej wskazanego przepisu (z przyczyn powyżej podanych), przeprowadził dowody z zeznania świadka A. K. i oświadczeń W. A. oraz członków zarządu skarżącej, to jednakże słusznie organy obydwu instancji uznały, że nie dowiodły one istnienia prawa zarządu. Zarówno świadek, jak i osoby składające oświadczenia, nie potwierdziły istnienia konkretnej decyzji, wydanej przez określony organ, nie wskazali oni istotnych elementów treści decyzji. Z zeznań świadka i z oświadczeń nie wynika jednoznacznie, czy chodzi o decyzję o zarządzie, czy użytkowaniu. Z powyższych względów WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W obu przypadkach skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła:

1. naruszenie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomości oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, a także przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na przyjęciu, że skarżący nie legitymował się prawem zarządu do nieruchomości, podczas gdy właściwa interpretacja wskazanych przepisów, ówcześnie obowiązujących, powinna prowadzić do wniosku, że nieruchomość wywłaszczona na wniosek przedsiębiorstwa państwowego (poprzednika prawnego skarżącej) stając się nieruchomością państwową była jednocześnie przekazywana takim jednostkom państwowym jak państwowe przedsiębiorstwa w użytkowanie, jeżeli wnioskowały one o wywłaszczenie w celu realizacji przez nie inwestycji – a tym samym spełnione zostały przesłanki uwłaszczenia w sprawie,

2. naruszenie § 4 ust. 3 pkt 7 ww. rozporządzenia z 1998 r. przez przyjęcie, że niezbędne do stwierdzania istnienia prawa zarządu do nieruchomości jest wyłącznie wskazanie jednego z enumeratywnie wymienionych dokumentów w § 4 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy taka wykładnia nie wynika wprost z § 4 ust. 3 rozporządzenia, wedle którego jeśli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać również na podstawie zeznań świadków,

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez wadliwe nieuwzględnienie przez WSA skargi oraz naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy postępowanie przed SKO było dotknięte wadami postępowania, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, polegającymi na naruszeniu przez organ administracji art. 7, art. 75, art. 77 oraz art. 80 K.p.a.,

4. naruszenie art. 141 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez pominięcie przez WSA rozpoznania zarzutów skargi P. S.A. dotyczących naruszenia przez SKO art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji oraz naruszenia art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 K.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego oraz poprzez błędne ustalenie, że z zebranego materiału dowodowego, a w szczególności z zeznań świadków nie wynika, aby skarżąca posiadała prawo zarządu nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 30 listopada 2016r. skarżący kasacyjnie poparł skargę kasacyjną, zawnioskował o zastosowanie art. 188 P.p.s.a. w jego aktualnym brzmieniu. Sprecyzował zarzuty skargi kasacyjnej wskazując, że w pkt. I.1. zarzut dotyczył w istocie naruszenia art. 200 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z kolei zarzut z pkt. I. 2. dotyczy jedynie §4 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub w użytkowaniu, przepis ten nie dzieli się na punkty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że nie został on prawidłowo skonstruowany, godzi się bowiem wskazać, że skarżący kasacyjnie nie określił dokładnych jednostek redakcyjnych przepisów przywołanych aktów prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zaś wyjaśniał, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a., rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., II FSK 1708/13). Wymóg ten na gruncie analizowanego zarzutu nie został spełniony. W tym zakresie nieskuteczne było modyfikowanie podanej podstawy dopiero na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała dostatecznie precyzyjnych wzorców normatywnych, według których weryfikacji podlegałaby jej teza, że nieruchomość wywłaszczona na wniosek przedsiębiorstwa państwowego – stając się nieruchomością państwową – była jednocześnie przekazywana w użytkowanie, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe wnioskowało o wywłaszczenie w celu realizacji inwestycji. Wskazane niedostateczne, na gruncie art. 176 P.p.s.a., sformułowanie podstawy kasacyjnej uniemożliwiało zatem uwzględnienie skargi kasacyjnej na jej podstawie. W tym zakresie niedopuszczalne było modyfikowanie podanej w skardze kasacyjnej podstawy dopiero na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, również i on został uznany za niezasadny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie § 4 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Należy zauważyć, że wskazany ustęp § 4 przywołanego rozporządzenia nie zawiera jednostek redakcyjnych w postaci punktów. Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o lekturę skargi kasacyjnej przyjął, że zarzut ten dotyczy w istocie naruszenia samego § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, doszło do naruszenia przywołanego przepisu przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że do stwierdzenia istnienia prawa zarządu do nieruchomości jest wyłącznie wskazanie jednego z enumeratywnie wymienionych dokumentów w § 4 ust. 1 rozporządzenia, gdy tymczasem w opinii skarżącej kasacyjnie stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać również na podstawie zeznań świadków. Zarzut ten nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącą kasacyjnie, że w świetle § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu nie musi opierać się tylko na dokumentach określonych w ust. 1 tego przepisu. Prawodawca ustalił bowiem, że może istnieć sytuacja, w której wymienione w tym przepisie dokumenty się nie zachowały. Wówczas stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Koresponduje to z poglądem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r. (U 10/00), że "Norma art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uchyla zasady swobodnej oceny dowodów i nie stanowi wskazówki dowodowej, ale zobowiązuje Radę Ministrów do wskazania rodzaju dokumentów, które zgodnie z regułami obowiązującymi w systemie zarządzania gospodarką narodową stanowią wiarygodne potwierdzenie pochodzenia środków wykorzystywanych na wybudowanie lub nabycie budynków lub urządzeń. Brak takich dokumentów nie wyklucza zastosowania ogólnych reguł dowodowych i wykazania faktu wydatkowania środków własnych na wybudowanie lub zakup budynków, na podstawie oświadczeń. Do organu prowadzącego postępowanie zależy zaś ocena, czy dana okoliczność została udowodniona." Skarżąca kasacyjnie nie zauważa jednak, że przepis § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia umożliwia na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron stwierdzenie – co należy zaakcentować – "dotychczasowego prawa zarządu", a zatem prawo to musiało być ustanowione w przeszłości, skoro "dotychczas" istnieje. Tym samym, zeznania świadków czy oświadczenia stron muszą określać, w jaki sposób prawo zarządu zostało ustanowione w przeszłości. Zeznania i oświadczenia złożone w niniejszej sprawie nie dały odpowiedzi w tym zakresie w przedmiotowej kwestii (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 435/14).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela co prawda stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przeprowadzenie przez organ przesłuchania A. K. i analiza oświadczeń W. A. oraz członków zarządu skarżącej Spółki – stanowiło obejście § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ w świetle § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia w zw. z art. 7 K.p.a. ma wprost obowiązek, w sytuacji nie zachowania się dokumentów określonych w tym przepisie, przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków czy oświadczeń stron, na okoliczność przekazania nieruchomości państwowym lub komunalnym jednostkom organizacyjnym w zarząd. Tego rodzaju postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie, nie doprowadziło jednak ono do wskazania, że (kiedy i na jakiej podstawie, jakim aktem) doszło do ustanowienia prawa zarządu Spółki. Wbrew oczekiwaniu skarżącego kasacyjnie, zeznania świadków czy oświadczenia stron jedynie o tym, że Spółka miała prawo zarządu – bez podania niezachowanego dokumentu ustanawiającego to prawo – nie mogą stanowić samoistnej podstawy do potwierdzenia tego prawa zarządu.

Także trzeci zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany za zasadny, gdyż prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy administracji nie naruszyły art. 7, art. 75, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. prowadząc postępowanie dowodowe. Organ zwrócił się do archiwów państwowych w kwestii istnienia dokumentów potwierdzających prawo zarządu (poprzednika) Spółki. Przeprowadził także prawidłowo dowody w postaci zeznań świadków i oświadczeń stron. Skarżąca kasacyjnie argumentuje, że brak w archiwach dokumentu świadczącego o przysługującym Spółce prawie zarządu nie oznacza, że decyzja w przedmiocie tego prawa zarządu nie została wydana (mogła np. zaginąć). Wskazać jednak należy, że właśnie na okoliczność tego, czy taki dokument w ogóle istniał, stosuje się § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia, co miało w sprawie miejsce i nie doprowadziło do potwierdzenia przez organ istnienia w przeszłości takiego dokumentu. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że "organ powinien podjąć dalsze czynności, które doprowadziłyby do wyjaśnienia wszystkich, a nie tylko niektórych wątpliwości w sprawie". Nie określiła jednak, jakie to konkretnie dalsze czynności powinny zostać podjęte, nie dostrzega ich także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Również wiążący się z powyższym czwarty zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną ocenę materiału dowodowego, a w szczególności akceptację stanowiska, że z zeznań świadków nie wynika, aby skarżąca posiadała prawo zarządu nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. Skarżąca kasacyjnie nie określiła jednak, na czym ta błędna ocena materiału dowodowego miałaby polegać, a zwłaszcza, z których elementów materiału dowodowego wynikają inne wniosku, niż te wypracowane przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie również zwrócić uwagę, że Spółka powołała się w skardze kasacyjnej na cytat z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 września 1988 r. (III AZP 13/88, LEX nr 11180), w którym miał on stwierdzić, iż "w sytuacji, gdy dana nieruchomość zostaje wywłaszczona w celu zrealizowania na niej konkretnej inwestycji przez przedsiębiorstwo państwowe, zostaje ona z reguły jednocześnie przekazana w użytkowanie albo użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu państwowemu". Lektura uzasadnienia tego wyroku Sądu Najwyższego wskazuje jednak, że takiego sformułowania – korzystnego dla skarżącej kasacyjnie – w przywołanym orzeczeniu nie ma.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie i z tego względu oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.