Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 417/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 52, art 2 ust 2, art. 5 ust 1, art. 6 ust 1 i art. 6a ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr[...] , Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich działając z upoważnienia Prezydenta Miasta udzielił E. P. zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego ul. [...] ustalające jednocześnie opłatę za zajęcie wspomnianego pasa drogowego w wysokości [...]

Wskazując podstawę wyliczenia powyższej opłaty, organ I instancji przywołał § 1 ust. 3 poz. 3 kol. 2 i 3 Uchwały nr VII/77/2011 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia

24 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w granicach administracyjnych Miasta (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego Nr 52, poz. 912 z 26 kwietnia 2011 r. ze zmianami).

Od powyższej decyzji E. P. wniósł odwołanie podnosząc,

że wymierzona mu opłata za zajęcie pasa drogowego jest zawyżona ponieważ Zarząd Dróg Miejskich, traktując ulicę [...] jako drogę powiatową, zastosował stawki z § 1 pkt 3 poz. 3 załącznika do uchwały nr VII/77/2011 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 24.03.2011 r., zmienionego uchwałą tejże Rady Nr XXII/337/2012 z dnia 28.06.2012 r., podczas gdy drogę (ulicę) tę należało potraktować, jako drogę gminną i do wyliczenia opłaty zastosować poz. 4 (§ 1 pkt 3) tego załącznika. Skarżący wskazał, że wprawdzie nie zna uchwały Miejskiej Rady Narodowej w Koszalinie jaka powinna być wydana w oparciu o art. 6a ust. 2 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych, jednak jaka by ta uchwała nie była, o klasyfikacji dróg decydują przepisy ustawy o drogach. Art. 6a tej ustawy stanowi wyraźnie, że do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenie miast, będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Ulica [...] nie łączy ze sobą żadnych powiatów ani też powiatów z gminami lub gmin między sobą. Zdaniem skarżącego, z powyższego wynika, że ul. [...] stanowi drogę gminną w rozumieniu art. 7 cytowanej ustawy. E. P. wniósł o uchylenie decyzji z dnia 3 stycznia 2014 r. w całości.

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zmianami), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, Kolegium wskazało, że stosownie do art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., Nr 160, poz. 1071) określiła wykaz dróg wojewódzkich (zał. Nr 2). W wykazie tym znajduje się tylko droga nr [...] została w tym wykazie pominięta.

Zgodnie z art. 103 ust. 1 cytowanej ustawy z 15.12.1998 r., Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia do dnia 31 października 1998 r. wykaz dróg krajowych i wojewódzkich. Z kolei w myśl art. 103 ust. 2 tej ustawy, dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w ust. 1, stają się drogami powiatowymi (ust. 3).

Tym samym odcinek ulicy [...] niewymieniony w cytowanym rozporządzeniu stał się drogą powiatową.

Organ odwoławczy podkreślił, że na mocy decyzji Wojewody z [...] r.[...] mienie Skarbu Państwa stanowiące nieruchomości wchodzące w skład drogi powiatowej – ulica[...] – stało się z mocy prawa, mieniem Miasta– miasta na prawach powiatu.

E. P. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości.

Skarżący podniósł, że określony w ust. 1 art. 130 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, termin wydania rozporządzenia w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich

(do 31.10.1998 r.) nie został dotrzymany. Rozporządzenie zostało wydane dopiero

w dniu 15.12.1998 r. W załączniku nr 2 do tego rozporządzenia rzeczywiście jako drogę wojewódzką wymienia się z terenu województwa koszalińskiego jedynie drogę [...] co oznacza, że ul. [...] winna była stać się w dniu wejścia w życie tego rozporządzenia drogą powiatową. Tak się jednak – zdaniem skarżącego – nie stało, gdyż rozporządzenie to weszło w życie dopiero 1.01.1999 r., tj. w tym samym dniu, kiedy weszły w życie przepisy ustawy z dnia 24.07.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku reformą ustrojową państwa. Ustawa ta w art. 52 w znacznym stopniu znowelizowała przepisy ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, w tym m.in. w art. 6a ust. 1 znowelizowanej ustawy zaliczono do dróg powiatowych drogi inne, niż wymienione w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Drogi gminne, to według art. 7 ustawy, drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Zdaniem skarżącego, powyższe oznacza, że droga w postaci ul.[...] , jako droga wojewódzka, straciła ten charakter z dniem 1.01.1999 r. Ponieważ do dnia dzisiejszego nie zaliczono ul.[...]m – stosownie do art. 6a ustawy o drogach publicznych – ani do kategorii dróg powiatowych ani dróg gminnych, wobec czego winna być traktowana jako droga gminna. Co za tym idzie, także opłaty za zajęcie pasa w takiej drodze winny być wyliczane według mniejszych stawek.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W uzupełnieniu skargi, w piśmie z dnia 26 listopada 2014 r., E. P. podniósł dodatkowo, że zawarte w ust. 3 na stronie 2 uzasadnienia skargi sformułowanie, dotyczące wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów

z 15.12.1998 r. z dniem 1.01.1999 r. odnosi się wyłącznie do tych postanowień tego rozporządzenia, które stanowią o kwalifikacji dróg jako drogi krajowe i wojewódzkie. Wobec wejścia w życie z dniem 1.01.1999 r. ustawy z dnia 24.07.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej

w związku z reformą ustrojową państwa – ustanawiającej nowe zasady kwalifikowania dróg publicznych do poszczególnych kategorii, nie mogło wejść w życie w tym samym dniu 1.01.1999 r. postanowienie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13.10.1998 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem,

tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest prawidłowość decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie pasa drogowego oraz ustaleniu opłaty za zajęcie wspomnianego pasa drogowego.

Zdaniem skarżącego wspomniana opłata została zawyżona ponieważ Zarząd Dróg Miejskich, traktując ulicę [...] jako drogę powiatową, zastosował stawki z § 1 pkt 3 poz. 3 załącznika do uchwały nr VII/77/2011 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 24.03.2011 r., zmienionego uchwałą tejże Rady Nr XXII/337/2012 z dnia 28.06.2012 r., podczas gdy drogę (ulicę) tę należało potraktować, jako drogę gminną i do wyliczenia opłaty zastosować poz. 4 (§ 1 pkt 3) tego załącznika.

Skarżący podniósł, że określony w ust. 1 art. 130 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, termin wydania rozporządzenia w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (do 31.10.1998 r.) nie został dotrzymany. Rozporządzenie zostało wydane dopiero w dniu 15.12.1998 r. W załączniku nr 2 do tego rozporządzenia rzeczywiście jako drogę wojewódzką wymienia się z terenu województwa koszalińskiego jedynie drogę [...] co oznacza, że ul. [...] winna była stać się w dniu wejścia w życie tego rozporządzenia drogą powiatową. Tak się jednak – zdaniem skarżącego – nie stało, gdyż rozporządzenie to weszło w życie dopiero 1.01.1999 r., tj. w tym samym dniu, kiedy weszły w życie przepisy ustawy z dnia 24.07.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku reformą ustrojową państwa. Ustawa ta w art. 52 w znacznym stopniu znowelizowała przepisy ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. Najważniejsza zmiana to nowowprowadzony art. 6a i nowa treść art. 7 ustawy. I tak art. 6a ust. 1 znowelizowanej ustawy o drogach stanowi, że do dróg powiatowych zalicza się drogi inne, niż wymienione w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Powyższe oznacza, że droga w postaci ul.[...] , jako droga wojewódzka, straciła ten charakter z dniem 1.01.1999 r. Jednocześnie w tym dniu nie mogła wejść do kategorii dróg powiatowych na mocy art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ponieważ w tym dniu weszła w życie ustawa z dnia 24.07.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku reformą ustrojową państwa – ustanawiająca nowe zasady i tryb kwalifikowania dróg publicznych do poszczególnych kategorii. Ponadto, ustawa ta weszła w życie później niż ustawa z dnia 13.10.1998 r., a więc mimo wcześniejsze daty wydania, jest ustawa późniejszą.

Z taką argumentacją skarżącego, z przyczyn o których będzie mowa poniżej, nie sposób jednak się zgodzić.

Zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, do dnia 31 października 1998 r., wykaz dróg krajowych i wojewódzkich.

Dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi (ust. 2). Z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w ust. 1, stają się drogami powiatowymi (ust. 3).

Wydane w oparciu o przepis art. 103 ust 1 tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (które weszło w życie z dniem 1.01.1999 r.) w załączniku Nr 2 jako drogę wojewódzką (na terenie województwa koszalińskiego) wymieniało wyłącznie drogę [...] Ponieważ ul. [...] w wykazie tym nie znalazła się, zatem zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową.

Wątpliwości skarżącego co do powyższej okoliczności wynikają z faktu, że z tym samym dniem (1.01.1999 r.) weszły w życie przepisy ustawy z dnia 24.07.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku reformą ustrojową państwa – ustanawiająca nowe zasady i tryb kwalifikowania dróg publicznych do poszczególnych kategorii. W art. 52 tej ustawy wprowadzono zmiany w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – w tym m.in. dodano art. 6a, określający jakie drogi zalicza się do dróg powiatowych. Zgodnie z tym przepisem, do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zdaniem skarżącego skoro

ul. [...] nie należy do dróg wymienionych w art. 5 ust. 1 (tj. dróg krajowych), ani też w art. 6 ust. 1 (tj. dróg wojewódzkich), zatem powinna być zaliczona do dróg gminnych.

Powyższe kwestie zostały jednak wyjaśnione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 września 2006 r. (sygn. K 55/05), w którym Trybunał uznał m.in., że Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071):

a) jest zgodne z art. 2, art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji,

b) nie jest niezgodne z art. 2 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 i Nr 273, poz. 2703, z 2005 r. Nr 163, poz. 1362 i 1364, Nr 169, poz. 1420, Nr 172, poz. 1440 i 1441 i Nr 179, poz. 1486 oraz z 2006 r. Nr 104, poz. 708),

c) jest zgodne z art. 103 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1.

Powyższy wyrok został wydany po rozpoznaniu wniosku Rady Powiatu Inowrocław z 27 kwietnia 2005 r. o stwierdzenie niezgodności: po pierwsze - art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; z art. 2, art. 7

i art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 2 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.; po drugie - rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071; z art. 2,

art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 2 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 6a

ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach, a także z art. 103 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające.

Wnioskodawca zarzucił m.in. niezgodność całego rozporządzenia w sprawie wykazu dróg z art. 103 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające, który zobowiązywał Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia do 31 października 1998 r. wykazu dróg krajowych i wojewódzkich. Tymczasem Rada Ministrów wykaz ten określiła dopiero 15 grudnia 1998 r. Ustalenie w sposób niezgodny z przepisami prawa wykazu dróg krajowych i wojewódzkich z mocy art. 103 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające, skutkowało - zdaniem wnioskodawcy - niezgodnym z prawem ustaleniem dróg publicznych, przejmowanych przez powiat z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. W przypadku powiatu inowrocławskiego, wskutek ograniczenia wykazu w zakresie dróg krajowych i wojewódzkich, do dróg powiatowych nabytych przez powiat zaliczono drogi niespełniające kryteriów określonych w art. 6a ustawy o drogach.

Ze względu na istotną zależność pomiędzy przepisem ustawowym a rozporządzeniem wykonawczym wydanym na jego podstawie, Trybunał w pierwszej kolejności dokonał analizy art. 103 ust. 1 i 3 ustawy - Przepisy wprowadzające jako przepisu podstawowego dla funkcjonowania w obrocie prawnym rozporządzenia wykonawczego. Główny zarzut wnioskodawcy dotyczył tego, że wskazany przepis ustawy nie zawiera wytycznych do treści aktu, co stanowi naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji. Konsekwencją takiego naruszenia jest - w opinii wnioskodawców - niezgodność art. 103 ust. 1 i 3 także z art. 2 i art. 7 Konstytucji.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, art. 103 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające jest typowym przepisem upoważniającym określony organ do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem, Rada Ministrów ma obowiązek określić w drodze rozporządzenia, do 31 października 1998 r., wykaz dróg krajowych i wojewódzkich. Przepis ten należy rozpatrywać łącznie z treścią art. 103 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające, zgodnie z którym 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, niewymienione w art. 103 ust. 1, stają się drogami powiatowymi. Art. 103 ust. 3 stanowi zatem uzupełnienie treści art. 103 ust. 1.

Podstawowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma ustalenie, czy treść art. 103 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających, pozostaje w zgodzie z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Z zestawienia przepisów podlegających kontroli (art. 103 ust. 1 i 3 ustawy - Przepisy wprowadzające) oraz treści wzorca konstytucyjnego (art. 92 ust.1 Konstytucji) wynikają, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, następujące wnioski.

Po pierwsze - podmiotem właściwym do wydania aktu wykonawczego do ustawy (rozporządzenia) jest Rada Ministrów. Spełniona jest zatem przesłanka z art. 92 ust. 1 Konstytucji, gdyż w ustawie określono w sposób wyraźny, kto ma prawo wydania aktu wykonawczego do ustawy.

Po drugie - pod względem przedmiotowym został określony w sposób wyraźny zakres spraw przekazanych do uregulowania. Rada Ministrów została zobowiązana do określenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich. Ponadto w ustawie określony został termin sporządzenia takiego wykazu (do 31 października 1998 r.). Zgodzić się można z Prezesem Rady Ministrów, że termin ten może być uznany za instrukcyjny. Podstawowym i ostatecznym terminem wejścia w życie i funkcjonowania w obrocie prawnym przepisów rozporządzenia był termin ustalony na 1 stycznia 1999 r. Z upływem tego terminu wszystkie drogi niewymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów stawały się ex lege drogami powiatowymi. Można zatem przyjąć,

że obligatoryjny termin ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich minął

1 stycznia 1999 r. Gdyby do tego dnia nie było ustanowionego w formie rozporządzenia przedmiotowego wykazu, mogłoby to spowodować liczne komplikacje prawne z zaliczeniem dróg do odpowiedniej kategorii. Tak się jednak nie stało i z dniem 1 stycznia 1999 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu dróg (zob. § 3 rozporządzenia). Można wprawdzie oczekiwać, że prawodawca w takich sytuacjach będzie starał się o wydanie przepisów wykonawczych do ustaw z większym wyprzedzeniem, takim, które dawałoby możliwość lepszego przystosowania się jego adresatów do nowej rzeczywistości prawnej. Po to m.in. wskazuje się terminy instrukcyjne. Wadliwość tego rodzaju rodziłaby jednak ujemne konsekwencje prawne (z niekonstytucyjnością włącznie), gdyby rozporządzenie weszło w życie po terminie wejścia w życie ustaw reformujących administrację publiczną.

Po trzecie - pod względem treściowym delegacja ustawowa musi określać wytyczne dotyczące treści aktu. Brak takich wytycznych zarzucają wnioskodawcy kwestionowanym przepisom. Jednoznaczna konstatacja co do tego, czy zakwestionowana delegacja ustawowa zawiera wytyczne dotyczące treści aktu, czy też nie zawiera, ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy.

Dokonując analizy art. 103 ust. 1 w związku z art. 103 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - można dojść do wniosku,

że uregulowania te nie zawierają "wytycznych dotyczących treści aktu". Brak wytycznych w przepisach prawnych zawierających delegację ustawową nie zawsze jednak dyskwalifikuje przepisy upoważniające, ponieważ problem istnienia wytycznych powinien być rozpatrywany w całym kontekście normatywnym ustawy i ustaw z nią związanych, a więc w perspektywie całego normatywnego układu odniesienia.

Jeśli organ wykonawczy pośrednio, poprzez dogłębną analizę całokształtu przepisów ustawy (ustaw), uzyska wskazówki i wytyczne do odpowiedniego ukształtowania treści rozporządzenia, to pomimo braku wytycznych w przepisie upoważniającym można uznać, że upoważnienie nie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok z 18 marca 2003 r., sygn. K 50/01).

Oznacza to, że "wytyczne" można zrekonstruować z treści innej ustawy. Prezes Rady Ministrów w stanowisku do omawianej sprawy stwierdził, że projekt rozporządzenia wykonawczego do ustawy został przygotowany według dwóch podstawowych zasad. Po pierwsze - z sieci dotychczasowych dróg krajowych wyodrębniono nowe drogi krajowe z uwzględnieniem kryteriów zawartych w art. 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu, które miało obowiązywać od 1 stycznia 1999 r.

Po drugie - pozostałe drogi krajowe miały stać się nowymi drogami wojewódzkimi. Biorąc pod uwagę takie stanowisko, należy zatem dokonać próby zrekonstruowania "wytycznych" także w innych aktach prawnych odnoszących się do omawianej problematyki. Takim aktem prawnym w badanej sprawie jest niewątpliwie - powoływana przez Prezesa Rady Ministrów - ustawa o drogach publicznych.

Zgodnie z ustawą o drogach publicznych, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na cztery kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1). Ponadto ulice leżące w ciągu dróg należących do określonej kategorii należą do tej samej kategorii co te drogi (art. 2 ust. 2). Ustawodawca upoważnił zatem Radę Ministrów do określenia wykazu dwóch kategorii dróg: dróg krajowych i wojewódzkich. Drogami powiatowymi stały się automatycznie wszystkie inne drogi nienależące do wymienionych kategorii dróg krajowych i wojewódzkich. Dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi (art. 103 ust. 2). Ustawa - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie w sprawie wykazu dróg wypełnia zatem normę prawną zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach. W wyniku reformy administracyjnej stworzono zatem - co nie budzi wątpliwości - cztery nowe kategorie dróg publicznych w Polsce.

Dodatkowo Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że Rozporządzenie Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich nie pozostaje w bezpośrednim związku z art. 2 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy o drogach. Jest bowiem konsekwencją upoważnienia ustawowego zawartego w przepisach ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Jak więc wynika z powyższej argumentacji Trybunału Konstytucyjnego – wbrew oczekiwaniom skarżącego – przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15.12.1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich – choć wydane z opóźnieniem – jednak weszły z dniem 1.01.1999 r. w życie – co spowodowało, że ponieważ w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich nie wymieniono ul. [...] zatem stała się ona w myśl art. 103 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – drogą powiatową.

Z tego względu, stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym

w przypadku ul.[...]– będącej drogą powiatową – dla wyliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego mają zastosowanie stawki ustalone jako wielokrotność opłaty dziennej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej a nie gminnej należy uznać za prawidłowe.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. – tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.