Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 687/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 193 ust. 1 i 2, ust. 6, art. 194
journal: Dz.U. 2013 poz 135
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 3 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant st. sekr. sąd p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 roku sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania S. T., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak: [...].

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej decyzją z dnia [...] Starosta [...] ustalił S. T. opłatę za pobyt osoby pełnoletniej – D. T. urodzonego dnia 6 marca 1996 r., w rodzinnej pieczy zastępczej za okres od dnia 3 marca 2014 r. do dnia 31 marca 2014 r. w wysokości 93,55 zł, w punkcie drugim odstąpił na wniosek strony od ustalenia opłaty za powyższy okres w wysokości 766,14 zł, w punkcie trzecim ustalił opłatę za okres od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 28 lutego 2015 r. w wysokości 100,00 zł miesięcznie, w punkcie czwartym odstąpił na wniosek strony od ustalenia opłaty za wskazany powyżej okres w wysokości 900,00 zł oraz w punktach od piątego do siedemnastego określił termin płatności opłaty do ostatniego dnia każdego miesiąca na wskazane konto bankowe.

W odwołaniu od tej decyzji S. T. podniósł, iż od miesiąca kwietnia 2014 r. uległa zmianie wysokość regulowanej przez niego opłaty za lokal mieszkalny z kwoty 372,00 zł do kwoty 412,00 zł. Ponadto w miesiącu kwietniu musi dokonać dopłaty w wysokości 256,00 zł i po uregulowaniu stałych należności na życie pozostanie mu niewielka kwota. Sytuacja finansowa odwołującego jest więc krytyczna. Nadto posiada on zadłużenie u rodziny i znajomych. W związku z powyższym odwołujący wniósł o odstąpienie od ustalenia opłaty w całości. Dodał, iż był przeciwny pełnieniu funkcji rodziny zastępczej dla D. T. przez siostrę jego zmarłej matki. D. T. po zmarłej matce otrzymuje rentę w wysokości 800,00 zł i alimenty od skarżącego w kwocie po 200,00 zł miesięcznie i jest to – w przekonaniu odwołującego - wystarczająca kwota.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 193 i art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.) oraz uchwały Rady Powiatu Sieradzkiego Nr XVII/118/2012 z dnia 29 lutego 2012 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z dnia 9 maja 2012 r., poz. 1421) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Według organu II instancji ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu zupełnego aktu urodzenia D. S. Ł. wynika, iż w dniu 16 grudnia 1999 r. przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w S. S. A. T. złożył oświadczenie o uznaniu ojcostwa D. Ł. i od tej daty dziecko nosi nazwisko "T.". W dniu 6 lipca 2010 r. zmarła matka D. T. – J. Ł.. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...], sygn. akt [...], ograniczono władzę rodzicielską S. T. nad małoletnim synem D. S. T. ur. dnia 6 marca 1996 r. poprzez umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej u Z. B..

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] przyznał Z. B. pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej D. T., począwszy od dnia 1 maja 2011 r. w wysokości 164,70 zł miesięcznie.

Następnie organ zauważył, że z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.), która tworzy nowy system wspierania rodziny i opieki nad dzieckiem i rodziną. Reguluje problematykę wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej: określa działania profilaktyczne skierowane do rodzin zagrożonych dysfunkcją lub przeżywających trudności, mechanizmy pracy z rodziną dziecka, organizację systemu pieczy zastępczej oraz problematykę usamodzielnień pełnoletnich wychowanków pieczy zastępczej. Dotychczas tematyka ta była częściowo uregulowana w ustawie o pomocy społecznej, która jednak nie tworzyła mechanizmów wsparcia rodziny i opieki nad dzieckiem i rodziną. Przywołując następnie brzmienie art. 226 powołanej wyżej ustawy, Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji pismem z dnia 9 stycznia 2012 r., poinformował Z. B., iż z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i pouczył ją o możliwości złożenia wniosku o przyznanie świadczenia na utrzymanie dziecka na dotychczasowych zasadach, w przypadku natomiast niezłożenia wniosku w wyznaczonym terminie przyznanie świadczenia nastąpi na nowych zasadach - art. 226 ust. 8 ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W wyznaczonym terminie Z. B. takiego wniosku nie złożyła.

Wobec powyższego organ I instancji decyzją z dnia [...] w punkcie pierwszym wygasił z dniem 31 grudnia 2011 r., własną decyzję z dnia [...] w przedmiocie przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania D. T. w rodzinie zastępczej. W punkcie drugim decyzji organ przyznał Z. B., od dnia 1 stycznia 2012 r. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania D. T. w wysokości 497,66 zł miesięcznie, na podstawie przepisów obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r. ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

W dniu 6 marca 2014 r. D. T. osiągnął pełnoletność i nadal za zgodą Z. B. pozostał w rodzinie zastępczej, obecnie jest uczniem II klasy Technikum A w S.. Wobec powyższego Starosta [...] decyzją z dnia [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] i przyznał Z. B. świadczenie na częściowe pokrycie kosztów utrzymania D. T. w rodzinie zastępczej za okres od dnia 1 marca 2014 r. do dnia 5 marca 2014 r. w wysokości 80,27 zł, za okres od dnia 6 marca 2014 r. do dnia 31 marca 2014 r. w wysokości 838,71 zł i od dnia 1 kwietnia 2014 r. do ukończenia przez wychowanka nauki, nie dłużej niż do ukończenia przez niego 25 roku życia w wysokości 1.000,00 zł miesięcznie. Powyższe świadczenie przyznano zgodnie z dyspozycją art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Kolegium podniosło również, że przepis art. 193 ust 1 powyższej ustawy wprowadza zasadę ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej przez jego rodziców. W przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka wysokość tych opłat jest równa wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy. Za ponoszenie opłaty, rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2 ustawy). Natomiast, zgodnie z art. 193 ust 6 ustawy opłatę ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Wobec tego, że decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w rodzinie zastępczej D. T. począwszy od dnia 1 marca 2014 r., zaktualizował się obowiązek nałożenia na S. T., biologicznego ojca D. T., opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż S. T. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wydatki ponoszone przez odwołującego na utrzymanie mieszkania wynoszą miesięcznie 452,00 zł i składają się na nie następujące opłaty: czynsz 372,00 zł, energia elektryczna 51,00 zł, gaz 29,00 zł. Strona ponosi również co miesiąc opłatę za telefon w wysokości 50,00 zł, PZU 33,00 zł oraz uiszcza alimenty na rzecz syna D. T. w wysokości 200,00 zł i na byłą żonę B. T. w wysokości 65,00 zł. Odwołujący choruje na dyskopatię i nadciśnienie, na leki według złożonego oświadczenia wydatkuje kwotę 105,00 zł miesięcznie. Na ponoszenie wskazanych powyżej należności wydatkuje kwotę 905,00 zł. Źródłem utrzymania S. T. jest emerytura w wysokości 1.665,08 zł.

Przywołując w dalszej części uzasadnienia art. 194 ust. 1 i 2 ustawy, Kolegium stwierdziło, że podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia, odroczenia, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia w/w opłaty, organ administracji związany jest postanowieniami aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 194 ust. 2 cyt. ustawy. Rada Powiatu Sieradzkiego uchwałą Nr XVII/118/2012 z dnia 29 lutego 2012 r. (opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 9 maja 2012 r., poz. 1421), określiła szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka i osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej. Decyzja o umorzeniu w całości lub w części opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej ma charakter uznaniowy. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie sprawy musi zostać poprzedzone wnikliwą analizą i rzetelną oceną sytuacji dochodowej, majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy, wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy, zaś w uzasadnieniu decyzji organ administracji obowiązany jest wskazać motywy podjętego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie sprawy w ramach uznania administracyjnego wymaga nie tylko uwzględnienia wszystkich istotnych z punktu widzenia przepisu prawa materialnego okoliczności faktycznych sprawy, ale także nie przekroczenia granic swobody oceny czy uznania.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji w trybie art. 194 ust. 1 ustawy oraz uwzględniając wytyczne zawarte we wspomnianej uchwale Rady Powiatu Sieradzkiego z dnia 29 lutego 2012 r. uwzględnił wniosek S. T. i zaskarżoną decyzją z dnia [...] w znacznej części zwolnił wnioskodawcę z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt jego syna w pieczy zastępczej. Analiza akt sprawy, a w szczególności materiału dowodowego obrazującego sytuację zdrowotną i finansową wnioskodawcy, prowadzi do wniosku, że organ I instancji dokonał wszechstronnych i wyczerpujących ustaleń w tym zakresie, wyjaśniając wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne. Nie budzi również zastrzeżeń organu odwoławczego wyrażona przez organ ocena sytuacji życiowej skarżącego w kontekście realnej możliwości wnoszenia przez niego przedmiotowej opłaty. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyczerpująco odniósł się do przedstawionych przez stronę w toku postępowania okoliczności przemawiających za zwolnieniem wnioskodawcy z opłaty. Przeanalizował sytuację wnioskodawcy mającą wpływ na jego warunki finansowe. Nie pominięto również stanu zdrowia skarżącego i wydatków ponoszonych na leki i leczenie. Mając na uwadze niełatwą sytuację życiową skarżącego organ I instancji słusznie postanowił zwolnić wnioskodawcę z opłaty w znacznej części. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż ustalenie miesięcznej opłaty w wysokości przyznanych świadczeń zgodnie z art. 193 ust. 1 i pkt 1 ustawy stanowiłoby nadmierne obciążenie i mogłoby doprowadzić do zagrożenia egzystencji skarżącego. W ocenie organu odwoławczego, granice uznania administracyjnego nie zostały w przedmiotowej sprawie przekroczone, a rozstrzygnięcie organu zawiera należyte uzasadnienie prawne i faktyczne. SKO podkreśliło, że zasadą jest ponoszenie odpłatności za pobyt osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej, a omawiana ulga w spłacie zobowiązań ma charakter wyjątkowy, uzasadniony szczególnymi okolicznościami życiowymi. Nie negując zatem licznych zobowiązań skarżącego, Kolegium podniosło, iż wnioskodawca uzyskuje dochód miesięczny w wysokości znacznie przekraczającej kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej (obecnie 542,00 zł dla osoby samotnie gospodarującej), nie może zatem liczyć na to, że Starosta w całości uwzględni jego żądanie co do zwolnienia z odpłatności za pobyt syna D. T. w rodzinie zastępczej. W tej sytuacji ustalenie opłaty wobec S. T. za pobyt syna D. T. w pieczy zastępczej jest uzasadnione. Organ I instancji prawidłowo również w sentencji zaskarżonej decyzji określił, w jakiej części opłaty dotyczy zwolnienie oraz jaka kwota pozostaje do wpłaty po zastosowaniu zwolnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. T. powtórzył zarzuty z odwołania od decyzji i wniósł o odstąpienie od ustalonej opłaty ze względu na trudną sytuację finansową. Do skargi załączył postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] sygn. akt [...] o umorzeniu postępowania wykonawczego w sprawie związanej z wykonywaniem postanowienia tego sądu z dnia [...] w przedmiocie ograniczenia władzy rodzicielskiej S. T. nad małoletnim D. T., z powodu uzyskania pełnoletności, przez co ustała nad nim władza rodzicielska.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że dziecko skarżącego zostało umieszczone w rodzinie zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] sygn. akt [...].

Zgodnie z art. 193 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. 2013.135), za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w określonej wysokości. Redakcja wskazanego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszą jego rodzice. Art. 193 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że za ponoszenie tej opłaty, rodzice odpowiadają solidarnie.

Obowiązek ponoszenia opłaty, o której wyżej mowa, spoczywa również na rodzicach, którzy zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona (art. 193 ust. 6 ustawy).

Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że stroną postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka, a decyzja administracyjna winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców dziecka. Współudział rodziców w takim postępowaniu jest oparty na tzw. współuczestnictwie materialnym. Wszczęcie postępowania i jego prowadzenie winno nastąpić w odniesieniu do obojga rodziców, a rozstrzygnięcie także winno być skierowane do obojga rodziców. Konstrukcja solidarnej odpowiedzialności obojga rodziców za opłatę, o której mowa w art. 192 ww. ustawy wymaga, aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, było przeprowadzone z udziałem wszystkich osób, których ono dotyczy, a zatem obojga rodziców.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że matka D. T. nie żyje, a zatem tylko jego ojciec zobowiązany jest do ponoszenia opłaty za pobyt syna w rodzinie zastępczej.

Art. 193 ust. 1 ww. ustawy, stanowi materialnoprawną podstawę wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, natomiast art. 194 ust. 3 tej ustawy dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy - na podstawie decyzji starosty działającego na wniosek lub z urzędu. Szczegółowe warunki stosowania powyższych ulg określa rada powiatu w drodze uchwały (art. 194 ust. 2 ustawy).

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 193 i art. 194 ustawy. Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, zapada w postaci decyzji ustalającej - art. 194 ust. 1 tej ustawy, natomiast decyzja odstępującą od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową - art. 194 ust. 3 ustawy. Obie materie ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie wydał w obu kwestiach w jednej decyzji administracyjnej w odniesieniu do syna skarżącego. Orzekając w jednej decyzji o obu kwestiach, zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia konieczne było uprzednie ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej, a dopiero następnie wydanie rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia wysokości opłaty, o ile wydanie takiej decyzji w ogóle byłoby konieczne.

Za wadliwe należy uznać również rozstrzygnięcia organów w zakresie dotyczącym okresu, za jaki opłata za pobyt syna skarżącego w pieczy zastępczej została ustalona. Decyzja została wydane w dniu [...], skarżącemu została natomiast doręczone w dniu 3 kwietnia 2014 r., a opłatę w niej ustalono od dnia 3 marca 2014 r.

W związku z powyższym należy zauważyć, że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powstaje z mocy decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 194 ust. 1, opłatę ustala się w drodze decyzji przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Konkretyzacja wysokości tej opłaty i określenie osób zobowiązanych do jej ponoszenia następuje w decyzji jako akcie kształtującym stan prawny od chwili jej wydania i doręczenia tj. ex nunc.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że decyzja deklaratoryjna nie tworzy prawa, ale potwierdza istniejący stan prawny. Decyzja konstytutywna tworzy prawo lub nakłada na stronę obowiązek, a jej "skutek prawny powstaje zatem z chwilą doręczenia lub ogłoszenia tego aktu, a więc ex nunc" (G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010). Skutek prawny decyzji konstytutywnej następuje zatem z chwilą jej wejścia do obrotu prawnego.

W doktrynie i judykaturze dominuje pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09 i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151). Nie można jednak wykluczyć, że decyzje konstytutywne mogą mieć skutek wsteczny. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (wyrok NSA I OSK 168/08,I OSK 655/11). Sytuacja taka jednak nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, w której na skarżącego nałożono obowiązek ponoszenia opłaty w określonej wysokości z mocą wsteczną. Z analizy przepisów dotyczących ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie wynika również, by ustawodawca upoważnił organy do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego, niż data doręczenia decyzji o jej ustaleniu.

W rozpatrywanej sprawie organy ustaliły obowiązek ponoszenia opłaty przez skarżącego z datą wsteczną, co narusza zasady wynikające z charakteru tych decyzji. Konstytutywny charakter decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wyklucza możliwość nakładania obowiązku ponoszenia opłaty z datą wsteczną; tego rodzaju decyzje wywołują skutki prawne tylko na przyszłość.

Reasumując należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie były uprawnione do nałożenia na skarżącego obowiązku ponoszenia opłaty sprzed daty wydania i doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość.

Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

W związku z powyższym organy rozpoznając ponownie sprawę zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

a.bł.