Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3016/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 7 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. W., M. G., U. M., B. S., A. B., R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 350/14 w sprawie ze skargi S. W., M. G., U. M., B. S., A. B., R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji 1. prostuje w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 350/14 nazwisko skarżącej U. M. w ten sposób, że w miejsce nazwiska " M. " wpisuje " M. "; 2. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. W., A. B., B. S., U. M., M. G., R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 roku nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 – dalej: "Kpa"), art. 54 w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm. - dalej "ustawa"), po rozpatrzeniu odwołania B. S., S. W., M. G., A. B., U. M. oraz R. P. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, pow. sprzedaży do 450 m2, budowie parkingu podziemnego oraz urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...] na działkach nr ewid. [...] i [...] oraz fragmentach działek drogowych nr ewid. [...] i [...] (obecnie nr [...]) w obrębie [...], uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej określonej w pkt II. 1.2 "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" oraz "geometrii dachu" i w tym zakresie orzekło co do istoty poprzez określenie: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - ok. 6 m - na przedłużeniu tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na dz. nr [...] przy ul. [...]; kąta nachylenia połaci dachowych - od 20° do 45° -wysokość kalenicy - ok. 10,8 m - na przedłużeniu kalenicy istniejącej zabudowy na działce nr [...] przy ul. [...]; układu połaci dachowych - dach dwuspadowy lub wielospadowy; kierunku głównej kalenicy dachu - równoległy do ul. [...]. W pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja organu I instancji została wydana na wniosek Jacka Jankowskiego i G. S.

Sąd wskazał, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło zasadnicze zarzuty podniesione w odwołaniu, a mianowicie to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., uchylając wydaną przez Prezydenta Miasta Łodzi poprzednią decyzję o warunkach zabudowy i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania, wskazało jednocześnie, jakie kwestie wymagają wyjaśnienia dla wydania decyzji administracyjnej zgodnej z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało wówczas, że w postępowaniu administracyjnym pominięte zostały kwestie wymagające sporządzenia stosownego uzasadnienia m.in. w zakresie wyznaczenia minimalnych granic obszaru analizowanego na poziomie 90 m, ustalenie wskaźnika zabudowy na najwyższym możliwym poziomie, tj. 0,48, wyznaczenie 3 linii zabudowy oraz zapewnienie obsługi inwestycji w stosowną ilość miejsc parkingowych. Zdaniem odwołujących się analiza decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2013 r. nie wyjaśnia skutecznie wszystkich podniesionych przez SKO wątpliwości, przez co również nie wypełnia ona skutecznie wytycznych organu II instancji pomimo, że są one dla organu pierwszej instancji wiążące. Podniesiono również, że w punkcie trzecim skarżonej decyzji poświęconym warunkom obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, organ I instancji wskazał, że miejsca postojowe dla inwestycji przy ul. [...] powinny być zlokalizowane poza pasem drogowym drogi publicznej. Następnie organ wskazał, iż miejsca parkingowe winny być zapewnione w liczbie: min. 1 mp/1 mieszkanie, lecz nie mniej niż 1 mp/60 m2 pow. mieszkań dla funkcji mieszkalnej; 30-60 mp/1000 m2 pow. użytkowej - dla funkcji usługowej i handlowej; 25-45 mp/1000 m2 pow. użytkowej - dla funkcji biurowej. Jednakże takie określenie warunków infrastruktury technicznej i komunikacji jest dalece niewystarczające zarówno w świetle linii orzeczniczej ukształtowanej na tle art. 54 pkt 2 lit. c ustawy, jak i przepisów prawa administracyjnego.

Odwołujący się podnieśli, że znajdujące się w pobliżu ul. [...] ogólnodostępne parkingi są przepełnione już na dzień dzisiejszy i na co dzień korzystają z nich okoliczni mieszkańcy. Gdyby zatem zapotrzebowanie na miejsca parkingowe wzrosło wskutek wybudowania obiektu budowlanego, którego zaskarżona decyzja dotyczy, to z całą pewnością możliwość postoju na położonych nieopodal parkingach byłaby iluzoryczna, jeżeli nie całkowicie wykluczona. Ponadto według odwołujących się treść decyzji o warunkach zabudowy jest bardzo lakoniczna w tym zakresie, ponieważ organ administracyjny udaje, że nie dostrzega potrzeby korzystania z miejsc parkingowych i nie stara się jej zaspokoić w taki sposób, który jest realnie możliwy do osiągnięcia. W konsekwencji nie można uznać za spełniony obowiązek ustalenia warunków zabudowy w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji z art. 54 pkt 2 lit. c ustawy, znajdującego odpowiednie zastosowanie w analizowanej sprawie.

W ocenie odwołujących się decyzja o warunkach zabudowy narusza także art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 54 pkt 2 lit. a ustawy. Prezydent Miasta Łodzi nie określił bowiem precyzyjnie ilości i położenia miejsc parkingowych dla realizacji potrzeb budowy rzeczonego obiektu.

Zdaniem skarżących przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy uchybia zasadzie wyrażonej w art. 138 § 2 ustawy Kpa. Organ pierwszej instancji jest bowiem związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów. W niniejszej sprawie Kolegium poczyniło wiele wskazań co do dalszego postępowania, a wskazania te dotyczyły m.in. kwestii miejsc parkingowych. Z analizy zapadłego rozstrzygnięcia wynika natomiast, iż Prezydent Miasta Łodzi jedynie powielił lakoniczną argumentację swojego rozstrzygnięcia w tej kwestii bez odniesienia się do ewentualnej możliwości ustalenia ilości miejsc parkingowych w sąsiedztwie obszaru inwestycji, które umożliwiłyby jej obsługę logistyczną.

Odwołujący się zarzucili także decyzji organu pierwszej instancji, że w części dotyczącej warunków i szczegółowych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu części 1 dotyczącej warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została wskazana poprzez odniesienie się do przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na dz. ew. nr [...] przy ul. [...]. Jednakże załącznik nr 2 do ww. decyzji zawiera w tym zakresie odniesienie jedynie do wskazania, iż w obszarze analizowanym wysokość górnej granicy elewacji frontowej dla budynków dwu i trzykondygnacyjnych waha się od 4 do 9 m. Za niewystarczające należy uznać wskazanie, iż "inwestor we wniosku określił, iż planuje wybudować budynek trzykondygnacyjny". W związku z tym uznać należy, iż kwestia wysokości projektowanego budynku nie została konkretnie określona w zaskarżonej decyzji, która winna być określona w metrach. Tymczasem analiza nie zawiera elementów określonych w § 7 rozporządzenia, jak również nie zostało to rozstrzygnięte w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Takie określenie warunków zabudowy jest niezgodne z § 7 rozporządzenia i nie może być uznane za prawidłowe, tym bardziej, że w załączniku nr 2 do decyzji nie podano wysokości kalenicy budynku i poziomu gzymsów w budynku przy ul. [...]. Czyni to w istocie niemożliwym ustalenie, na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wyjaśniło, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który winien zawierać elementy, o których mowa w art. 52 ust. 2 ustawy. Bez określenia bowiem planowanego sposobu zagospodarowania projektowanych do wydzielenia nieruchomości nie jest możliwa analiza warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia (jako trzykrotna szerokość frontu działki od strony ul. [...] z której będzie odbywał się główny zjazd na teren inwestycji ). W tak wyznaczonym obszarze analizowanym występuje szereg obiektów, które mogą stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, tak pod względem funkcji, jak również cech i parametrów. Z przeprowadzonej analizy wynika, że teren inwestycji zlokalizowany jest wśród zabudowy mieszkaniowej z udziałem zabudowy usługowej (jako uzupełniającej). Kolegium zauważyło także, iż jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, zatem planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Parametry, gabaryty i inne cechy planowanego obiektu zostały określone na podstawie parametrów, gabarytów i cech obiektów występujących w obszarze analizowanym. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 rozporządzenia w rozpatrywanej sprawie obowiązującą linię zabudowy ustalono: od ulicy [...] - jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr [...] przy ul. [...], tj. w odległości 6 m od granicy działki; od al. [...] - od strony dz. nr [...] - na przedłużeniu linii istniejącej zabudowy na działce nr [...] przy ul. [...], tj. w odległości 5 m od granicy działki; od ulicy [...] - jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr [...] przy ul. [...]. W ocenie Kolegium, linie zabudowy zostały wyznaczone prawidłowo.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Jak bowiem wynika z analizy średni wskaźnik tej wielkości dla całej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,36, jednakże przyjęty w decyzji wskaźnik w wysokości 0,48 zawiera się w przedziale wskaźników zabudowy występujących w tym obszarze od 0,16 do 0,48. Działanie takie należy uznać za prawidłowe, przyjęty bowiem w zaskarżonej decyzji wskaźnik nawiązuje do wskaźnika istniejącego na działce zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. na działce nr [...] przy ul. [...], ale jest także analogiczny bądź zbliżony do szeregu wskaźników występujących w tym obszarze (0,48 -działka nr [...]; 0,46 - działka nr [...]; 0,45 - działki nr [...],[...],[...],[...] i [...]; 0,44 - działki nr [...],[...],[...] i 1109+1110). Ustalenie więc tego parametru dla terenu inwestycji oznaczonego jako działki nr [...] i [...] w wysokości 0,48 (analogicznie do zabudowy zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie) pozostaje zdaniem Kolegium w zgodzie z obowiązującymi przepisami i nie narusza ładu przestrzennego.

Kolegium stwierdziło także, iż szerokości elewacji frontowej, znajdujące się od strony frontu działki, w obszarze analizowanym są zróżnicowane. Zróżnicowanie to wynika zarówno z charakteru zabudowy (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna szeregowa i wielorodzinna) oraz z funkcji obiektów (mieszkaniowe i usługowe). Średnia wielkość tego parametru dla wszystkich rodzajów zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 10,5 m, co z tolerancją 20% daje wielkość od 8,4 m do 12,6 m. Jednakże, co wynika zarówno z analizy, jak też uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy, określenie szerokości elewacji frontowej planowanego obiektu na podstawie średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym naruszałoby ład przestrzenny. Wskazana bowiem średnia szerokość - 10,5 m obliczona została z uwzględnieniem wszystkich budynków w obszarze, w tym budynków (zlokalizowanych przy ul. [...],[...] i [...]) jednorodzinnych w zabudowie szeregowej o szerokości frontu w przedziale od 6 m do 10 m. W związku z powyższym określona w decyzji szerokość elewacji frontowej (14,3 m z tolerancją do 20%) została ustalona na podstawie maksymalnej szerokości elewacji frontowych budynków zlokalizowanych wzdłuż ul. [...], tj. ulicy, z której przewidziano główny zjazd na teren inwestycji. Szerokość elewacji frontowych tych budynków zawiera się w przedziale od 9 m do 20 m, co daje średnią 14,3 m. Ustalona w ten sposób szerokość elewacji frontowej planowanego budynku nawiązuje do szerokości elewacji frontowych obiektów od strony ul. [...], tym samym nie narusza ładu przestrzennego i pozostaje w zgodzie z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Kolegium podniosło, iż w decyzji organu pierwszej instancji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w wysokości odpowiadającej temu parametrowi występującemu na działce przy ul. [...], jako przedłużenie tych krawędzi budynku. Jednakże brak doprecyzowania tej wartości poprzez odniesienie się do wielkości podanej w metrach, może nasuwać pewne wątpliwości organu orzekającego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z tego względu Kolegium doprecyzowało wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki poprzez wskazanie tej wysokości w metrach, nie rezygnując ze sformułowania "na przedłużeniu tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na dz. nr [...] przy ul. [...]", co daje gwarancję kontynuowania tego parametru istniejącego na działce sąsiedniej.

Odnosząc się natomiast do użytego w niniejszej decyzji określenia "około" organ drugiej instancji wskazał, że budynek może mieć równo 6 m wysokości, albo być nieco wyższy lub niższy. Wynika to z faktu, że na etapie ustalania warunków zabudowy (w toku analizy urbanistycznej) może powstać wątpliwość dotycząca rzeczywistej wysokości budynku sąsiedniego. Organ nie dysponuje bowiem wykazami dotyczącymi budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie, zawierającymi szczegółowe dane dotyczące wszystkich ich parametrów (w tym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej). Dane te pochodzą m. in. z pomiarów dokonywanych przez sporządzającego analizę przy użyciu urządzeń pomiarowych. Nie można więc wykluczyć pewnego (kilku bądź kilkunastocentymetrowego) odstępstwa od rzeczywistej wielkości parametru. Stąd też określenie tej wysokości na poziomie 6 m mogłoby w rzeczywistości oznaczać, że zrealizowany budynek będzie nieznacznie (ale jednak) różnił się od istniejącego na działce przy ul. [...]. Założeniem zaś organu orzekającego w sprawie było ustalenie tego parametru w sposób analogiczny do występującego na działce sąsiedniej, a przemawiały za tym zarówno względy zachowania ładu przestrzennego, jak też konieczność zagwarantowania, że nie powstanie przede wszystkim obiekt wyższy niż to ma miejsce na działce będącej w tym wypadku punktem odniesienia dla planowanej inwestycji. Określenie "około", w połączeniu z obowiązkiem nawiązania tym parametrem do budynku na działce przy ul. [...], podlegać będzie kontroli w dalszej części procesu inwestycyjnego, tj. na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę. Analogicznie Kolegium odniosło się także do określonej w decyzji wysokości głównej kalenicy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło również, że zalecenia zawarte

w poprzedniej decyzji organu drugiej instancji wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych, należą do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium Prezydent Miasta Łodzi ponownie rozpatrując sprawę dotyczącą ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości przy ul. [...] wziął pod uwagę okoliczności wskazane w powołanej wyżej decyzji organu odwoławczego i wyjaśnił je w sposób pozwalający na wydanie ponownego rozstrzygnięcia w sprawie. Przede wszystkim w sposób wyczerpujący uzasadnił zastosowane w sprawie wyjątki od zasady określania poszczególnych parametrów na podstawie średniej występującej w obszarze analizowanym.

Według organu odwoławczego również w podnoszonej w odwołaniu kwestii dotyczącej miejsc parkingowych działanie organu pierwszej instancji nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium stwierdziło, że obowiązek urządzenia miejsc postojowych nie wynika ani z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani z wydanego na jej podstawie, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie regulacji prawnych odnoszących się ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589) w § 2 pkt 6 zawiera wskazania odnoszące się do tej kwestii, przy czym przepis ten reguluje jedynie sposób zapisywania w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń odnoszących się do "wymaganej ilości miejsc parkingowych". Kwestia miejsc parkingowych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uregulowana została w sposób ogólny, bez wskazań uszczegóławiających wymaganą ilości owych miejsc. Jeżeli zatem organ I instancji w wydanej decyzji przewidział urządzenie miejsc parkingowych poza pasami dróg publicznych, to na gruncie analizowanych regulacji uczynił zadość przepisom prawa. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Kolegium, nie można więc czynić zarzutu decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, iż właśnie w taki sposób określił miejsca parkingowe.

Sąd podniósł, iż skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi do sądu administracyjnego wnieśli: S. W., M. G., A. B., U. M., R. P. i B. S., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe uznanie, że teren przyszłej inwestycji ma w sposób prawidłowy zapewnioną obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji poprzez zapewnienie ilości miejsc parkingowych potrzebnych do obsługi przyszłej inwestycji, a także naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez niewydanie przez SKO decyzji kasatoryjnej wobec istnienia konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie ustalenia dokładnych parametrów budynku znajdującego się na dz. ew. przy ul. [...] w sytuacji ustalania parametrów budynku stanowiącego przedmiot ww. inwestycji jako tożsamych do ww. budynku.

W ocenie skarżących kwestia dotycząca warunków obsługi w zakresie infrastruktury komunikacyjnej - zapewnienia miejsc parkingowych - nie została rozstrzygnięta w osób prawidłowy, bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy nie określa dokładnie ilości potrzebnych miejsc postojowych oraz nie wskazuje ich położenia.

Powtarzając argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący wskazali, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - w § 2 pkt 6 ustala konkretny sposób zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy dla parametrów dotyczących obsługi komunikacyjnej. Określenie "wymagana ilość miejsc parkingowych" odnosi się do ilości, która jest ilością minimalną, która zapewni sprawne funkcjonowanie w przyszłości obsługi komunikacyjnej tej inwestycji i zdaniem skarżących obowiązkiem Prezydenta Miasta Łodzi było wskazanie wymaganej ilości miejsc. W konsekwencji nie można uznać za spełniony obowiązek ustalenia warunków zabudowy w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji z art. 54 pkt 2 lit. c ustawy w zw. z § 2 pkt 6 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń (...), znajdującego odpowiednie zastosowanie w analizowanej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że jak wynika z dokumentów załączonych do akt sprawy inwestor spełnił wszystkie wymagania, które nakładają na niego przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ administracji dokonał natomiast prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przede wszystkim organ administracji w sposób wyczerpujący ustalił istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich oraz istniejące zagospodarowanie terenu.

Bezspornie w obszarze analizowanym zlokalizowane są obiekty, które stanowiły wyznacznik dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Z przeprowadzonej analizy wynika, że teren inwestycji położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej (jako funkcji podstawowej) oraz zabudowy usługowej (pełniącej funkcję uzupełniającą). Planowane przez inwestora przedsięwzięcie (zabudowa mieszkaniowo – usługowa) stanowi zatem kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, mieści się bowiem w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów.

Wyniki analizy urbanistycznej pozwoliły również na przyjęcie określonych w decyzjach parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ ustalił bowiem, że na sąsiedniej działce nr [...] istnieje budynek, który zarówno gabarytami, formą architektoniczną, intensywnością wykorzystania terenu, jak również sposobem użytkowania odpowiada planowanej inwestycji. Innymi słowy sposób zagospodarowania terenu działki, o której mowa jest zbliżony do planowanego zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji.

Sąd wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie obowiązującą linię zabudowy ustalono zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, a mianowicie: od ulicy [...] - jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr [...] przy ul. [...], tj. w odległości 6 m od granicy działki; od al. [...] - od strony dz. nr [...] - na przedłużeniu linii istniejącej zabudowy na działce nr [...] przy ul. [...], tj. w odległości 5 m od granicy działki; od ulicy [...] - jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr [...] przy ul. [...]. Wyznaczenie linii zabudowy w ten sposób uwzględnia specyficzne położenie terenu inwestycji, który aż z trzech stron przylega do dróg publicznych. Dlatego określenie tego parametru z każdej, graniczącej z drogą publiczną, strony, jako kontynuacji linii zabudowy wyznaczonej przez zabudowę na działkach sąsiednich, należy uznać za prawidłowe.

Wyniki analizy urbanistycznej pozwoliły natomiast na odstępstwo od średniego współczynnika wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej (§ 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia). I tak w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 0,36. Jednakże w tym obszarze występują także nieruchomości o wyższym wskaźniku. Dotyczy to w szczególności nieruchomości zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji oznaczonej jako działka nr [...], dla której ten wskaźnik wynosi 0,48. W związku z tym ustalenie tego wskaźnika analogicznie do powierzchni zabudowy na sąsiedniej działce jest uzasadnione i znajduje usprawiedliwienie w § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Sąd wyjaśnił, iż w ramach swoich uprawnień reformacyjnych organ odwoławczy w sposób prawidłowy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części określającej wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i w tym zakresie orzekł o ustaleniu tego parametru na poziomie ok. 6m, odpowiadającym przedłużeniu górnej krawędzi elewacji frontowej obiektu znajdującego się przy ulicy [...], na działce nr [...]. Organ odwoławczy w przekonujący i wyczerpujący sposób uzasadnił, że takie określenie omawianego parametru - z jednej strony - pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego, z drugiej zaś - zagwarantuje, że nie powstanie obiekt odbiegający wysokością od obiektu znajdującego się na sąsiedniej działce, będącego punktem odniesienia dla projektowanej inwestycji. Analogicznie ustalono wysokość głównej kalenicy. Spełniono zatem wymóg wynikający z § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia.

Sporna decyzja zawiera elementy określone przepisem art. 54 ustawy, w tym również warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Wystarczające są ustalenia dotyczące miejsc postojowych przewidzianych do obsługi terenu inwestycji. Określenie obowiązku zapewnienia miejsc postojowych w granicach nieruchomości, odpowiada w pełni warunkom, jakie spełniać winna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji. Stosownie do treści par. § 2 pkt 6 in fine rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji zapisuje się w szczególności poprzez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Jednakże przepisy powołanego rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa mają charakter jedynie informacyjny, ale nie bezwzględnie obowiązujący. Wynika to przede wszystkim z tego, że w rozporządzeniu tym, ani w rozporządzeniu dotyczącym sposobu ustalania nowej zabudowy nie ma sprecyzowanych zasad, według których organ ma dokonać określania wymaganej liczby miejsc parkingowych. Wystarczającym zapisem jest zatem wskazanie, że inwestor ma zapewnić miejsca postojowe zarówno dla mieszkańców budynku, jak i dla osób korzystających z jego części usługowej z zastrzeżeniem, że miejsca postojowe nie mogą być zlokalizowane w pasie drogowym. Skoro zatem inwestor zamierza wybudować parking podziemny to nie ma przeszkód, żeby uznać warunek zapewnienia niezbędnej liczby miejsc postojowych za spełniony. Wbrew twierdzeniom skarżących określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych, jak również szczegółowe rozmieszczenie tychże miejsc na nieruchomości objętej wnioskiem, byłoby przedwczesne na tym etapie procesu inwestycyjnego, określającym bardzo ogólne warunki nowej inwestycji. Konkretyzacja warunku zapewnienia miejsc postojowych w granicach określonych w decyzji o warunkach zabudowy nastąpi bowiem na kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ulega w związku z tym wątpliwości, że w decyzji nałożono na inwestora obowiązek zapewnienia minimum 1mp/1 mieszkanie, lecz nie mniej niż 1mp/60m2 powierzchni mieszkaniowej dla funkcji mieszkalnej, a ponadto 30-60mp/1000m2 pow. użytkowej dla funkcji handlowo-usługowej oraz 25-45mp/1000m2 pow. użytkowej dla funkcji biurowej. Ponieważ nie ma żadnych zasad określania tego parametru, to nie można czynić z tego tytułu żadnych zarzutów.

Sąd podniósł, że nie można podzielić również zarzutu dotyczącego niewykonania przez organ pierwszej instancji zaleceń z poprzedniej decyzji Kolegium. Przez użyte w art. 138 § 2 Kpa pojęcie "wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy" należy rozumieć wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istnienia tych okoliczności, jak i ocena dowodów oraz zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez narzucenie organowi I instancji określonego działania. Przepis art. 138 § 2 Kpa ma raczej charakter wskazań, zaleceń, instrukcji, czy sugestii, lecz z pewnością nie daje uprawnienia do decydowania o treści rozstrzygnięcia organu I instancji, co wynika także z utrwalonego orzecznictwa ( por. np. wyroki NSA:

z dnia 29 listopada 2012r. sygn. I OSK 1396/11 – Lex nr 1291344 i z dnia 9 maja 2012r. sygn. II OSK 309/11 – Lex nr 1404633 oraz wyroki WSA: z dnia 7 lutego 2013r. sygn. II SA/Kr 1597/12 – Lex nr 1277990, z dnia 29 lutego 2012r. sygn. VIII SA/Wa 1078/11 – Lex nr 1123410, z dnia 27 marca 2008r. sygn. I SA/Bk 596/07 – Lex nr 501536 ).

Ponadto nie można uwzględnić zarzutu, że Kolegium orzekło merytorycznie w części uchylonej przez siebie decyzji organu pierwszej instancji. To właśnie orzekanie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy jest przejawem realizowania zasady dwuinstancyjności postępowania, natomiast tylko w wyjątkowych wypadkach, jeżeli braki w materiale dowodowym są na tyle istotne, że nie pozwalają na merytoryczne rozstrzygnięcie, organ odwoławczy jest uprawniony do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia - art. 138 § 2 K.p.a. ( por. także np. wyrok WSA z dnia 7 lutego 2013r. sygn. II SA/Kr 1597/12 – Lex nr 1277990).

Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a zebrany materiał dowodowy pozwalał na rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Sąd podkreślił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 rozważenie ochrony interesu osób trzecich. Jednakże nie można zapominać, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiącą jedynie o możliwości zagospodarowania terenu i z tego względu zagrożenie praw osób trzecich na tym etapie procesu inwestycyjnego może mieć charakter jedynie potencjalny. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Ochrona osób trzecich w tym postępowaniu nie może być zatem oceniana tak, jak w kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego, należy bowiem - zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane - do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Z kolei organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę.

Z drugiej strony pamiętać należy o określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasadzie swobodnego zagospodarowania własnego terenu w granicach obowiązującego prawa. Zapewnienie ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, będzie zatem miało miejsce tylko w przypadku, gdy zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie będzie niezgodne z prawem - art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli S. W., M. G., A. B., U. M., R. P., B. S. zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj:

a) art. § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U.2003, Nr. 164, poz. 1589) w zw. z art. 87 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne uznanie, iż przepisy tego aktu prawnego nie mają waloru bezwzględnie obowiązującego, a jedynie są przepisami o charakterze informacyjnym,

b) 54 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U.2003, Nr 164, poz. 1589) poprzez nieprawidłowe uznanie, że teren przyszłej inwestycji ma w sposób prawidłowy zapewnioną obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji poprzez zapewnienie ilości miejsc parkingowych potrzebnych do obsługi przyszłej inwestycji oraz poprzez brak weryfikacji poprawności ustalenia organów administracyjnych w zakresie uwarunkowań technicznych dotyczących planowanego parkingu podziemnego m.in. ilości jego kondygnacji,

c) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 1 i § 274 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002, Nr 75, poz. 690) poprzez brak rozważenia w procesie weryfikacji decyzji SKO czy realizacja planowanego przedsięwzięcia, w zakres którego wchodzi budowa parkingu podziemnego na 78 pojazdów nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów prawa w zakresie wymagań szczególnych -tj. wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej,

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez zaniechanie wyjścia przez Sąd poza granice skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w sytuacji naruszenia przez ten organ art. 10 § 1 w zw. z art. 28 ustawy k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. z uwagi na zaniechanie ustalenia pełnego kręgu podmiotów niniejszego postępowania, którym przysługuje status strony, bowiem do udziału w przedmiotowym postępowaniu nie został wezwany właściciel działki ew. nr 14/26, która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji i znalazła się w obszarze analizowanym wyznaczonym dla w/w zamierzenia inwestycyjnego.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu, ustalone w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, o czym stanowi przepis art. 55 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane wprost nawiązuje do cytowanego artykułu, zobowiązując projektanta do zapewnienia spełnienia przez projekt budowlany wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. komentarz do Prawa Budowlanego, J. Siegień, C.H. Beck Warszawa 2003, str. 241).

Podkreślenia wymaga, iż decyzja Prezydenta Miasta powinna w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości wyjaśniać wszystkie kwestie związane z inwestycją. Treść i ustalenia decyzji Prezydenta Miasta Łodzi w tym zakresie powinny być jednoznaczne i precyzyjne, tak aby każdy na obecnym i dalszych etapach procesu inwestycyjnego nie miał wątpliwości co do jej warunków i ustaleń. Co więcej, zdaniem Skarżących, od osób trzecich (zaangażowanych w proces inwestycyjny) nie można wymagać, aby dla poprawności zapisów decyzji były zmuszone dokonywać jakichkolwiek interpretacji, w sytuacji kiedy dane te winny być czytelne i jasno brzmiące dla każdej osoby zainteresowanej w sprawie.

Skarżący podnieśli, że kwestia dotycząca warunków obsługi w zakresie infrastruktury komunikacyjnej - zapewnienia miejsc parkingowych - nie została rozstrzygnięta w sposób prawidłowy.

Skarżący za zupełnie bezpodstawną uznają konstatację WSA, iż w/w rozporządzenie nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, bowiem z art. 87 Konstytucji RP wprost wynika, iż na źródła prawa powszechnie obowiązującego składają się obok ustaw m.in. rozporządzenia. W konsekwencji, jako że do źródeł prawa powszechnie obowiązującego zaliczyć trzeba akty zawierające generalne i abstrakcyjne normy, które tworzą, zmieniają lub uchylają prawa i obowiązki obywateli i osób prawnych bez wątpienia do w/w katalogu winno być również zaliczone wspomniane powyżej Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym Organ I instancji związany był treścią w/w normy prawnej zawartej w przepisie § 2 pkt 6 w/w Rozporządzenia, przez co przywołana powyżej argumentacja WSA w Łodzi w zakresie braku związania organu treścią tegoż rozporządzenia jest błędna i prowadzi do podważenia porządku norm prawnych, które w niniejszej sprawie winny obligatoryjnie zostać zastosowane.

Skarżący wskazali, że WSA w Łodzi zaaprobował w treści decyzji Prezydenta Miasta Łodzi poświęconej warunkom obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji Organ I instancji zapis, że miejsca postojowe dla inwestycji przy ul. [...] powinny być zlokalizowane poza pasem drogowym drogi publicznej oraz, iż miejsca parkingowe winny być zapewnione w liczbie:

- min. 1 mp/1 mieszkanie, lecz nie mniej niż 1 mp/60 m2 pow. mieszkań dla funkcji mieszkalnej,

-30-60 mp/1000 m2 pow. użytkowej - dla funkcji usługowej i handlowej,

-25-45 mp/1000 m2pow. użytkowej - dla funkcji biurowej (vide str. 3 decyzji).

skarżący podnieśli, że organ I instancji nie pokusił się nawet o dokonanie obliczeń, które były możliwe w oparciu o wniosek inwestora oraz jego późniejsze uzupełnienie z sierpnia 2013r.

Zdaniem skarżących takie określenie warunków infrastruktury technicznej i komunikacji jest dalece niewystarczające zarówno w świetle linii orzeczniczej ukształtowanej na tle art. 54 pkt 2c ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisów prawa administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2010r., o sygn. II SA/Kr 203/10 (Lex nr 753523) czytamy, że "decyzja o warunkach zabudowy powinna dokładnie określić ilość miejsc postojowych dla budynku będącego jej przedmiotem".

Skarżący zwrócili uwagę, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w § 2 pkt 6 ustala konkretny sposób zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy dla parametrów dotyczących obsługi komunikacyjnej. W przepisie tym ustawodawca wskazał, iż "ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie (...) wymaganej ilości miejsc parkingowych". Określenie "wymagana ilość miejsc parkingowych" odnosi się do ilości, która jest ilością minimalną, która zapewni sprawne funkcjonowanie w przyszłości obsługi komunikacyjnej tej inwestycji i zdaniem Skarżących obowiązkiem Prezydenta Miasta Łodzi było wskazanie wymaganej ilości miejsc. Przytoczony powyżej przepis jasno w swej treści wskazuje, iż organ pierwszej instancji ma obowiązek wskazania konkretnej liczby miejsc parkingowych, a z obowiązku tego nie może się zwolnić poprzez wskazanie matematycznego wzoru, który jest przez organ wykorzystywany do wyliczania ilości miejsc parkingowych.

Skarżący podkreślili, ze organ nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie parkingów podziemnych w tym ilu kondygnacyjny ma być parking podziemny. Charakter i uwarunkowania techniczne w takim przypadku zdaniem skarżących winny być elementem decyzji o warunkach zabudowy i następczej analizy przez Sąd administracyjny. Organ administracyjny I instancji nie ustalił, w którym miejscu działki ma zostać zrealizowana części inwestycji w zakresie budowy parkingu podziemnego, co zdaniem Skarżących stanowi naruszenie prawa, gdyż decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2013r. w obecnym kształcie została wydana w oparciu o niepełne dane i nie spełnia przeznaczonej jej funkcji.

Zdaniem skarżących na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia w przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem nie zostały zweryfikowane stosowne parametry postulowanej inwestycji w zakresie zgodności budowy parkingu podziemnego z przepisami prawa, w tym z normami w zakresie ochrony przeciwpożarowej zawartymi w w/w rozporządzeniu. Z samej bowiem treści rozporządzenia wynika, iż poza wymaganiami dotyczącymi m.in. lokalizacji budynków, normuje ono warunki dotyczące urządzeń funkcjonalnie związanych z budynkami, co jest następstwem granic upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), przez co należy rozumieć, iż ma zastosowanie do garażu podziemnego, którego budowę postuluje inwestor.

Ponadto strona wskazała, iż WSA w Łodzi dokonując badania legalności orzeczenia SKO nie zweryfikował poprawności ustalenia przez organy administracji kręgu osób, którym przysługuje status strony, przez co uchybił zdaniem Skarżących normom prawnym zawartym w art. 10 § 1 w zw. z art. 28 Kpa poprzez brak wyjścia poza granice rozpoznania sprawy i zaniechanie zweryfikowania przez WSA w Łodzi prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów niniejszego postępowania, którym przysługuje status strony. Z załącznika graficznego do decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2013 r. wynika, iż działka ew. nr [...] została włączona w granice obszaru zanalizowanego, przez co właściciel w/w działki winien brać czynny udział w przedmiotowym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych pierwszych, bowiem to determinowało ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 140 k.c. ponieważ uprawnionym do zgłoszenia zarzutu nie wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy jest wyłącznie ta osoba, która domaga się uczestnictwa w nim, co jednocześnie może być podstawą wznowienia postępowania administracyjnego, ale tylko na wniosek takiej osoby, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 Kpa Sąd I instancji mógłby więc uwzględnić zarzut braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym tylko w przypadku wniesienia przez tę stronę stosownego środka zaskarżenia. Właściciel działki ew. nr [...], która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji nie został więc pominięty przez Sąd I instancji, skoro nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd uwzględnił bowiem w postępowaniu tylko te osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi to jest naruszenia art. 54 pkt lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, wskazać należy, że art. 54 pkt 2 lit c ustawy nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (patrz: NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1129/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1681/10, a także z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 694/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 497/13, publ. CBOSA). Nie jest takim przepisem § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Stanowi on, że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczna i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Z uwagi jednak na treść powyższych przepisów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia ilości wymaganych miejsc parkingowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (patrz także: NSA w wyrokach z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1521/12, z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1229/12, z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 627/11, z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 812/11 – publ. CBOSA)

Nie ma jednak żadnych podstaw do twierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy powinna wskazywać konkretną liczbę miejsc parkingowych. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia fakt, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem prowadzącym do realizacji inwestycji. Ponadto z treści § 18 ust.2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie – Prawo budowlane i znajdującego zastosowanie przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli, a także urządzeń budowlanych (§2) wynika, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie, tj. na etapie tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz uwzględnieniem § 19-21 rozporządzenia, które to przepisy w sposób szczegółowy określają między innymi odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Kwestionowanie ostatecznej liczy miejsc postojowych przyjętej w projekcie będzie możliwe w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Dlatego należy przyjąć, że dopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy, minimalnej ilości miejsc parkingowych.

W skarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ ustalił minimalną ilość miejsc parkingowych. Wskazał, że miejsca postojowe dla inwestycji przy ul. [...] powinny być zlokalizowane poza pasem drogowym drogi publicznej oraz, iż miejsca parkingowe winny być zapewnione w liczbie:

- min. 1 mp/1 mieszkanie, lecz nie mniej niż 1 mp/60 m2 pow. mieszkań dla funkcji mieszkalnej,

-30-60 mp/1000 m2 pow. użytkowej - dla funkcji usługowej i handlowej,

-25-45 mp/1000 m2pow. użytkowej - dla funkcji biurowej

Określenie ilości miejsc postojowych w sposób wyżej wskazany spełnia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymogi określone w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie określenia obsługi inwestycji w zakresie komunikacji.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Przepis powyższy stanowi, że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji zapisuje się w szczególności poprzez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej liczby miejsc parkingowych. Jednakże przepisy powołanego rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa nie precyzują zasad, według których organ ma dokonać określania wymaganej liczby miejsc parkingowych. I w takim tylko zakresie Sąd I instancji uznał powyższy przepis za "informacyjny, a nie bezwzględnie obowiązujący"

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 1 i § 274 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.) podnieść należy, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy organy administracji nie dokonują oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami powyższego rozporządzenia.

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych. Jest to akt stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następczym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w sytuacji braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie oraz określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a dotyczące, w szczególności, kwestii wynikających z przepisu art. 54 pkt 2 lit. a-c ustawy. Decyzja ta określa też linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 wym. ustawy) oraz linie zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 4 rozporządzenia. Zgodnie przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę dlatego też organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ponieważ ich uszczegółowienie następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są konkretne kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych ( patrz: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2151/12; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 398/12 ).

Z tych też przyczyn, skoro zarzuty skarżącego kasacyjnie okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną.

Nadto, na podstawie art. 156 § 3 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny sprostował wyrok Sądu I instancji w zakresie nazwiska uczestniczki postępowania, Prawidłowe nazwisko uczestniczki postępowania to "M.".