Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 833/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej Z. P. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] 2011 r. nr 72/2011 znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatu rymarskiego z częścią garażową i gospodarczą na terenie położonym w P. przy ul. W., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb P..

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2010 r. inwestorzy: A. A. i R. A. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczo-warsztatowego - warsztatu rymarskiego (k. 1 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 26 lipca 2010 r. E. B., właścicielka działki nr [...], wniosła zastrzeżenia co do inwestycji (zob. k. 19 oraz k. 6 akt administracyjnych). Wskazała, że na jej nieruchomości od strony granicy projektowanej do zabudowy znajduje się otwór okienny, a planowany obiekt zasłoni go z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Dodała też, iż lokalizacja zakładu rymarskiego w pobliżu jej nieruchomości naruszy jej interes wynikający z prawa własności.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2010 r. A. A. i R. A., kierując się między innymi uwagami właścicieli nieruchomości sąsiednich, dokonali zmiany wniosku w ten sposób, że zaproponowali usytuowanie budynku długością w granicy z działką nr [...], a tylko szerokością w granicy z działką nr [...] oraz [...]. Zaproponowali też, że od strony działki nr [...] wybudują garaż, który będzie niższy i nie będzie powodował zacienienia nieruchomości sąsiedniej.

Pismem z dnia 3 września 2010 r. E. B. podtrzymała swoje zastrzeżenia.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...], na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm. - dalej: u.p.z.p.) Burmistrz Miasta i Gminy P. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej przez A. A. i R. A. inwestycji. Wskazał, iż decyzja przewiduje obiekty służące funkcjom: warsztatu rymarskiego z częścią garażową i gospodarczą (także dojścia i dojazdy, miejsca postojowe, miejsca na odpady, zieleń) (pkt 3 decyzji). Następnie określił warunki szczegółowe, takie jak: nieprzekraczalne linie zabudowy (określone w załączniku graficznym), usytuowanie budynku (przy granicy z działkami nr [...], [...], [...]), intensywność zabudowy (ok. 0,5), powierzchnię zabudowy (ok. 140,0 m2), szerokość elewacji frontowej (ok. 18,5 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (ok. 3,0 m), geometrię dachu oraz udział powierzchni biologicznie czynnej (minimum 20% powierzchni terenu). W odniesieniu do wymagań ochrony środowiska wskazano, między innymi, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy wykonać analizę uzasadniającą spełnienie wymogów dotyczących doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych położonych w budynku mieszkalnym na terenie działki nr [...]. W zakresie ochrony interesu osób trzecich pokreślono, iż dla inwestycji należy podjąć działania mające na celu zapobieganie ewentualnym negatywnym oddziaływaniom na środowisko; budynek i sposób zagospodarowania działki powinny spełniać warunki zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz zwrócił uwagę na zastrzeżenia wniesione przez E. B.. Podkreślił, że same uwagi zgłoszone przez stronę nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej, jeżeli nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa. Burmistrz wskazał, iż inwestor zmienił lokalizację budynku, sytuując go w taki sposób, aby częścią garażową graniczył w jak najmniejszej części z działką nr [...] oraz aby warsztat rymarski zlokalizowany był w jak najdalszej odległości od tej posesji. W decyzji zobowiązano także inwestora do zabezpieczenia terenów sąsiednich przed przekroczeniem ponadnormatywnego poziomu hałasu na styku z istniejącą zabudową mieszkaniową, zarówno w porze dnia jak i w nocy. Inwestor powinien nadto wprowadzić zieleń izolacyjną od strony istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Zobowiązany został też do wykonania analizy dotyczącej wymogów doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych położonych w budynku mieszkalnym na działce nr [...]. Burmistrz Miasta i Gminy P. zaznaczył, że ostateczna ocena inwestycji, w tym również ocena jej oddziaływania na otoczenie, będzie możliwa dopiero na etapie wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę. W konkluzji uzasadnienia organ dodał, że stosownie do treści art. 54 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy; jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od decyzji wniosła E. B.. Zarzuciła naruszenie art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zaskarżonej decyzji nie stoją na przeszkodzie przepisy odrębne. Wskazując na to wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Podkreśliła, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. jest niezgodna z art. 140, art. 144 oraz art. 5 Kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącej wybudowanie budynków zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy obniży wartości jej nieruchomości; ponadto spowoduje powstanie immisji bezpośrednich oraz pośrednich w postaci narażenia odwołującej się i jej rodziny na hałas (stukanie, pukanie), konieczność wdychania oparów różnego rodzaju środków chemicznych oraz znacznie ograniczy dostęp światła dziennego. E. B. dodała, iż obiekty budowlane należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona ta obejmuje, między innymi, zapewnienie dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Skarżąca powołała się także na przepisy techniczne, wskazując, że zbliżenie obiektu do granicy możliwe jest tylko w określonych przypadkach: gdy wynika to z planu miejscowego albo jest to konieczne ze względu na rozmiary działki. W analizowanej sprawie takie okoliczności nie zachodzą. E. B. zauważyła również, że w całej okolicy, w której mieszka, nie ma lokali usługowych podobnych do tego, jaki chcą wybudować inwestorzy. Jest to przede wszystkim teren mieszkalny, a nie handlowo-usługowy.

A. A. i R. A. wnieśli natomiast o utrzymanie decyzji w mocy. Ich zdaniem należało uznać ją za zgodną z prawem. W granicy działki E. B. będzie wybudowany tylko garaż (nie dużo wyższy niż istniejący płot z cegły). Ponadto, obecnie zakład rymarski jest usytuowany bliżej nieruchomości sąsiadów niż planowana inwestycja. A. A. i R. A. wyjaśnili, że w zakładzie rymarskim nie są stosowane jakiekolwiek substancje szkodliwe i nie występie hałas. Dowodem na to są pomiary wyspecjalizowanych służb, które nie wnosiły zastrzeżeń. Inwestorzy zauważyli też, że czteropiętrowy budynek E. B. również obniża wartość ich działki. Co więcej, na jej nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza. A. A. i R. A. podkreślili nadto, że należy odróżnić decyzję o warunkach zabudowy, która jest instrumentem planowania przestrzennego, od pozwolenia na budowę. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności inwestycji z prawem budowlanym, a jedynie kontroluje ją w świetle wymogów porządku przestrzennego.

Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej: K.p.a.) Kolegium wyjaśniło, że z analizy urbanistycznej wynika, iż w wyznaczonym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna oraz zabudowa usługowa. Budynki gospodarcze i garażowe usytuowane są w granicach działek. Taki stan zagospodarowania potwierdza możliwość lokalizacji inwestycji w granicy działek sąsiednich jako kontynuacji zabudowy. Zdaniem Kolegium wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu wprowadzono w decyzji zapisy mające na celu ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich: zobowiązano inwestora do prowadzenia działalności usługowej oraz użytkowania urządzeń (wentylacja, klimatyzacja) w sposób nie powodujący przekraczania dopuszczalnych norm hałasu na teren sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej i to zarówno w dzień jak i w nocy. Odnosząc się do zarzutów dotyczących zacienienia działki nr [...] i związanego z tym naruszenia interesów osób trzecich organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestie te będą przedmiotem rozpoznania w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dopiero po przedłożeniu przez inwestora konkretnego projektu budowlanego, będzie możliwa ocena czy zrealizowanie inwestycji nie narusza prawnie chronionego interesu osób trzecich.

Skargę na decyzję wniosła E. B.. Zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zaskarżonej decyzji nie stoją na przeszkodzie przepisy odrębne oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 ,art. 80 i art. 107 K.p.a. Wskazując na to wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że decyzja została wydana niezgodnie z przepisami art. 150, art. 144 oraz art. 5 Kodeksu cywilnego, co organ odwoławczy zupełnie pominął w decyzji, choć kwestia ta została zaznaczona w odwołaniu. Zdaniem E. B. wybudowanie projektowanych budynków spowoduje obniżenie wartości jej nieruchomości oraz będzie skutkować powstaniem immisji bezpośrednich oraz pośrednich. Teren otaczający inwestycję ma charakter mieszkalny a nie handlowo-usługowy. Realizacja inwestycji wyeliminuje także dostęp światła dziennego do nieruchomości E. B. i naruszy § 12. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.) (w budynku mieszkalnym od strony inwestycji znajduje się otwór okienny). Wszystko to, w ocenie skarżącej, aktualizuje potrzebę zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, przy granicy których ma powstać obiekt budowlany (art. 140 i 144 K.c.). Skarżąca kilkukrotnie podkreśliła też, że Kolegium nie odniosło się do jej zastrzeżeń podnoszonych w toku postępowania, przez co naruszyło art. 107 K.p.a. Jej zdaniem nienależycie starannie przeprowadzono też postępowanie dowodowe (naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a.), co skutkowało dopuszczeniem zabudowy, która na danym terenie nie powinna być, zgodnie z prawem, dopuszczona (naruszenie art. 6 K.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił, że powołane przez skarżących przepisy nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu u.p.z.p.. Wprawdzie pojęcie to nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, to jednak katalog regulacji odrębnych poprzez które dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych na gruncie tej ustawy należy zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, obszarów morskich, a także unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego oraz inne. Decyzja ustalająca warunki zabudowy to pierwszy etap postępowania potwierdzający możliwość realizacji inwestycji na wskazanym terenie, natomiast szczegółowa ocena czy inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich będzie przedmiotem postępowania związanego z pozwoleniem na budowę. Wynika to z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zdaniem Kolegium powołane w skardze przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych są przepisami wykonawczymi do ustawy Prawa budowlane. Tym samym mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć przy ustalaniu warunków zabudowy. Co więcej organ orzekający nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy ocena czy projektowany obiela spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie.

W piśmie z dnia 13 października 2011 r. skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Wskazała, że zgodnie z wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r. o sygn. akt II SA/Po 11/2010 w toku ustalania warunków zabudowy należy uwzględniać przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni dziatki albo terenu; szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu. Rozporządzenie nakazuje uwzględnić cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, przez które należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczna, obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Zdaniem E. B. w decyzji organu pierwszej instancji tego brakuje, co nie zostało przez Kolegium dostrzeżone. Przepis § 3 ust. 1. rozporządzenia wskazuje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie taka analiza została wykonana, jednakże - zdaniem skarżącej - Burmistrz nie uwzględnił niekorzystnych jej wyników dla jej nieruchomości i w konsekwencji ta analiza nie miała, choć powinna, wpływu na wydanie decyzji. Również Kolegium nie ustosunkowało się do tej kwestii.

Z kolei w piśmie z dnia 10 lutego 2012 r. R. A. i A. A. wnieśli o oddalenie skargi. Nie zgodzili się z zarzutami podniesionymi przez skarżącą. Ich zdaniem nietrafne są zarzuty niezgodności decyzji z art. 5, 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Zwrócili uwagę, że skarżąca nic przedstawiła żadnego dowodu na poparcie swoich twierdzeń, jakoby budowa przez inwestora, na jego działce nr [...], budynku garażowo-gospodarczo-warsztatowego naruszała jej interesy. Wskazali, że to właśnie działanie E. B. swoimi działaniami narusza art. 5 K.c., bowiem czyni ona użytek ze swojego prawa (poprzez przeciwstawianie się naszej inwestycji) w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego. Podkreślili, że bezpodstawne jest twierdzenie, jakoby ich inwestycja miała obniżyć wartość nieruchomości sąsiedniej; zwrócili przy tym uwagę, iż na działce skarżącej prowadzony jest zakład produkcji grzejników i kotłów centralnego ogrzewania, o którym z kolei można twierdzić, że "obniża wartość" działki inwestorów. A. A. i R. A. wyrazili też zdziwienie zarzutem, że ich przedsięwzięcie ograniczy dostęp światła dziennego do posesji E. B.. Uznali go za bezzasadny, tym bardziej, że na jej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny górujący nad sąsiednimi nieruchomościami. Inwestorzy zwrócili też uwagę, że w projekcie zagospodarowania działki znajduje się analiza oddziaływania planowanego budynku na działkę skarżącej pod kątem przesłonienia działki skarżącej. Wykazano w niej, że faktyczna wysokość najwyższej zacieniającej krawędzi przesłaniającego budynku warsztatu rymarskiego jest niższa od dopuszczalnej. A. A. i R. A. podkreślili też, że w decyzji o warunkach zabudowy zawarto postanowienia dotyczące ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich - wyraźnie postanowiono, że praca warsztatu rymarskiego nie może zakłócać spokoju sąsiadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesiono.

Jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydanie decyzji lokalizacyjnej możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu

od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość

oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania

i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe

oraz kompozycyjno - estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Należy mieć na uwadze, że sposób sformułowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest istnienie zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1. Spełnienie tego warunku oznacza tylko tyle, że może być wydana decyzja

o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowania (użytkowania) na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który określa sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej nie można wyprowadzać wniosku, iż tym samym sposób zabudowania tej jednej działki przesądza wymagania dotyczące nowej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, który obejmuje teren, według jakiego funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz. U. z 2003 r.

nr 164, poz. 1588). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie

w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy

i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach

art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (tak: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54).

Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy.

W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym

i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić (zob. wyrok z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06 oraz wyrok z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 738/07, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma więc podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko i wyłącznie tego samego rodzaju co już istniejące na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją i parametrami zabudowy już istniejącej, którą organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy należy stwierdzić,

że postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy. Po pierwsze - jak już wyżej wskazano - w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Tak sporządzona część graficzna analizy stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia). W tej sprawie do akt złożono, co prawda, analizę urbanistyczną (k. 57 akt adm.), jednakże w bardzo ubogiej w treść części opisującej funkcje i cechy istniejącej zabudowy, ograniczono się jedynie do wskazania, że "na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna zabudowa usługowa". Również co do pozostałych parametrów zabudowy zawarto wyłącznie wskazania, jaki parametr lub wskaźnik ustalono (bez szerszych wyjaśnień). Nie podano przy tym, jakie działki badano, gdzie konkretnie się znajdują i jaka jest na nich zabudowa (funkcja, wysokość, szerokość, powierzchnia zabudowy, geometria dachu). Również w "wynikach" analizy nie wskazano, na podstawie jakich działek, stanowiących punkty odniesienia, ustalono funkcję, cechy i parametry dla projektowanej inwestycji. Dodatkowo wskazać należy, że obszar objęty analizą nie został oznaczony na mapie będącej załącznikiem do decyzji (k. 58 akt adm.): na mapie tej (nie różniącej się od załącznika graficznego do decyzji) nie oznaczono żadnych parametrów badanej zabudowy odzwierciedlających wyniki analizy, które pozwoliłyby wnioskować jaką zabudowę przyjęto do badania. Co prawda, w aktach znajduje się mapa załączona do samej analizy (k. 56 akt adm.) z wyrysowanym obszarem analizowanym, jednakże nie wynika z niej skąd pochodzą odzwierciedlone na niej dane i w jakiej przedstawiono je skali (brak pieczęci o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), nie wskazano czy obszar analizowany jest wyznaczony w wymaganej odległości od działki inwestycyjnej (§ 3 ust. 2 rozporządzenia) oraz nie określono funkcji, cech i parametrów zabudowy objętej analizą.

Wszystkie te uchybienia i braki w materialne dowodowym powodują,

że dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. - nie jest możliwe. W aktach bowiem nie zebrano materiału pozwalającego chociażby na stwierdzenie czy funkcja, charakterystyka i parametry projektowanej zabudowy odpowiadają kryteriom określonym przez przepisy prawa, a w szczególności czy nowa zabudowa jest w tym zakresie zgodna z zabudową istniejącą na obszarze analizowanym. Z wymienionych przyczyn należy stwierdzić, iż naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to stanowi wystarczającą przesłankę do uwzględniania skargi i uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Braki w materiale dowodowym uniemożliwiły Sądowi zajęcie stanowiska co do zarzutów skargi odnoszących się do zgodności projektowanej zabudowy z zabudową istniejącą na obszarze analizowanym. Analiza urbanistyczna i inne materiały dowodowe nie pozwalają bowiem przesądzić jaką funkcję (mieszkalną, usługową) ma zabudowa na poszczególnych działkach na obszarze otaczającym działkę nr [...] oraz jaka funkcja na tym terenie dominuje.

Całkowicie nietrafne są natomiast zarzuty dotyczące art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., które skarżąca łączy z niezgodnością inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.) oraz z art. 140, 144 i art. 5 Kodeksu cywilnego. Po pierwsze, zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom E. B. zawartym w odwołaniu warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wcale nie ograniczają organu ustalającego warunki zabudowy, w zakresie lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy działki. Jest wręcz przeciwnie, to właśnie decyzja o warunkach zabudowy (obok planu miejscowego) otwiera drogę do wydania pozwolenia na budowę dla obiektu w granicy działki (§ 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) (zob. wyrok z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 71/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli natomiast chodzi o uwarunkowania dotyczące naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynkach przeznaczonych na pobyt ludzi, to rozstrzyganie tej kwestii nie należy do organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Warunek dotyczący dostępu światła może być oceniany dopiero przez organ architektoniczno-budowlany, który kontroluje zgodność z prawem konkretnego projektu budowlanego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustalenie warunków zabudowy dla budynku określonej maksymalnej wielkości i w określonym miejscu oznacza jedynie tyle, że nie ma przeciwwskazań urbanistycznych dla takiej lokalizacji, natomiast nie oznacza to automatycznie, iż projekt budowlany takiego budynku zostanie automatycznie zatwierdzony.

Nietrafne jest także - zdaniem Sądu - stanowisko skarżącej, jeśli chodzi o niezgodność inwestycji z przepisami Kodeksu cywilnego dotyczącymi prawa własności i jego ochrony. Przede wszystkim nie sposób zgodzić się ze sposobem, w jaki E. B. domaga się, by przepisy te zostały zastosowane. Sprawy dotyczące warunków zabudowy odnoszą się do kwestii administracyjno-prawnych, a rolą organów administracji nie jest rozstrzyganie sporów cywilnoprawnych. Organy ustalające warunki zabudowy obowiązane są jedynie stwierdzić czy dany budynek (albo inne przedsięwzięcie) może zostać na danym terenie zrealizowany w świetle wymogów ładu przestrzennego (sposób badania i ustalania warunków zabudowy precyzuje ustawa). Dlatego też nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla obiektu kontynuującego funkcję, cechy i parametry istniejącej zabudowy, i to nawet, gdyby obiekt ten zmniejszał tak czy inaczej rozumianą atrakcyjność działki sąsiedniej. Zupełnie innym zagadnieniem jest natomiast to czy inwestycja powodować będzie negatywne oddziaływania, na przykład w sferze techniczno-budowlanej. To jednak należy do organów architektoniczno-budowlanych.

Trafne natomiast okazały się zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 i 80 i 107 K.p.a.). Należy bowiem zgodzić się, że organy oparły się na zbyt ubogim materiale dowodowym, a zwłaszcza niepełnej analizie urbanistycznej, w której nie wskazano nieruchomości, w oparciu o które wyprowadzono przyjęte ustalenia.

Mając na względzie powyższe i uznając, że rozstrzygnięcie wymagało powtórzenia i uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - postanowił uchylić decyzje obu instancji. O kosztach postępowania i wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 200 i 152 ustawy.