Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 373/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.5 ust. 1-2b, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1, par. 3 pkt 24 lit. a), par. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 4, par. 13, par. 60, par. 271, par. 272 i par. 273
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: par. 12 ust. 6 i ust. 7
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 140
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny  odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 roku sprawy ze skargi E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie odbudowanego budynku - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – utrzymał w mocy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], nr [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) – powoływanej także jako: "ustawa" – nakazano E. S. rozbiórkę samowolnie odbudowanego budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach 9,50 m x 4,85 m, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w R., przy ul. A 51, dz. o nr ewid.521.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 24 maja 2012r. oraz w dniu 4 czerwca 2012r. organ I instancji przeprowadził oględziny na nieruchomości położonej w R., przy ul. A 51. W wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, iż w narożniku działki w odległości około 90 cm od granicy z działkami nr 520 i 513 znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 9,35 m x 4,80 m. Z oświadczenia złożonego do protokołu przez pełnomocnika inwestora wynikało, iż w kwietniu 2012r. przystąpiono do remontu istniejącego budynku gospodarczego. W trakcie prowadzonych robót budowlanych, wg oświadczenia pełnomocnika inwestora, dokonano rozbiórki większości ścian i części fundamentów, a następnie odbudowano ściany i dach budynku.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...], nr [...], eliminując kolejne rozstrzygniecie PINB w Z. zwrócił uwagę, że organ I instancji błędnie przyjął, iż w analizowanej sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 51 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Powyższy wniosek wynika z faktu, iż w analizowanej sprawie nie mamy do czynienia z robotami budowlanymi, a z budową, ewentualnie odbudową obiektu budowlanego.

Kontynuując postępowanie organ I instancji przeprowadził w dniu 3 grudnia 2013r., oględziny, w trakcie których stwierdził, iż zakończono roboty budowlane związane z budynkiem garażowo-gospodarczym. Pełnomocnik inwestora oświadczył do protokołu, iż wymiary zewnętrzne przedmiotowego budynku w wyniku przeprowadzonej odbudowy nie uległy zmianie od dnia nabycia nieruchomości przez obecną właścicielkę budynku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...], nr [...], zobowiązał E. S. do przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2014r., następujących dokumentów: - zaświadczenia Wójta Gminy Z. o zgodności odbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast w związku z wnioskiem R. S. z dnia 28 kwietnia 2014r. organ I instancji postanowieniem z dnia [...], nr [...], przedłużył termin do przedłożenia ww. dokumentów do dnia 30 maja 2014r.

W dniu 19 listopada 2014r. inwestor przedłożył dokumenty, o których mowa w powołanym wyżej postanowieniu z dnia [...], nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał E. S. rozbiórkę samowolnie odbudowanego budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach 9,50 m x 4,85 m, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w R., przy ul. A 51, dz. o nr ewid. 521.

W wyniku rozpatrzenia odwołania E. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej tutejszy organ wskazał, że decyzja organu I instancji jest co najmniej przedwczesna, mając na uwadze, iż powiatowy organ nadzoru budowlanego w ogóle nie rozważył możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem spornego budynku poprzez nakazanie wykonania określonych robót budowlanych, co ma szczególne znaczenie przy nakazaniu tak surowej sankcji prawnej, jaką jest nakaz rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego.

Ponownie prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pismem z dnia 28 kwietnia 2015r. wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego o określenie zakresu robót budowlanych umożliwiających doprowadzenie przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami, do dnia 15 czerwca 2015r. W związku z ww. wezwaniem pełnomocnik E. S. przy piśmie z dnia 16 czerwca 2015r. przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego dotyczącego przedmiotowego obiektu budowlanego.

Organ I instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się, co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, a następnie w dniu [...], wydał opisaną na wstępie decyzję nr [...].

W odwołaniu do powyższej decyzji E. S. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Strona zarzuciła naruszenie: - zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 9, 80, 81 K.p.a.; - art.77 K.p.a. poprzez niezbadanie i niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie; - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy Prawo budowlane: - art. 48 poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; naruszenie przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422) – powoływanego dalej jako: "rozporządzenie".

W ocenie odwołującej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. uniemożliwia z pełną determinacją legalizację obiektu i doprowadzenie do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Organ nie wezwał inwestorki przed wydaniem decyzji do uzupełnienia złożonego projektu robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do zgodności. Organ I instancji nie dokonał należytej wykładni § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a szczególnie ust. 3 pkt 2, który stanowi o usytuowaniu obiektu przy granicy z nieruchomością sąsiednią. W ocenie skarżącej ten właśnie przepis winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Dobudowanie budynku gospodarczo-garażowego do granicy nieruchomości jest doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem. Umożliwiłoby to właścicielowi sąsiedniej działki dobudowanie się wtedy do przedmiotowego budynku. Jest to zatem sytuacja korzystna nie tylko dla inwestorki, ale i właściciela sąsiedniej nieruchomości.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa dotyczy samowolnej odbudowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zakwalifikowanie odbudowy do pojęcia budowy powoduje wymóg uzyskania zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Co prawda przepis art. 29 ustawy zawiera enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych, dla których rozpoczęcia i prowadzenia ustawodawca nie wprowadził obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże zwolnienie to nie dotyczy robót budowlanych polegających na budowie czy też odbudowie przedmiotowego obiektu. Tym samym odbudowa przedmiotowego obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę wypełnia dyspozycję przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, który zasadnie zastosowano w analizowanej sprawie.

Powołując się następnie na treść art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy wyjaśnił zasady legalizacji obiektu budowlanego w oparciu o ww. przepisy i stwierdził, że legalizacja rzeczonego budynku garażowo-gospodarczego nie jest możliwa z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 0,75 m od granicy działki nr ewid. 520 i w odległości 0,70 m od granicy działki nr ewid. 513. Powiatowy organ nadzoru budowlanego podniósł, iż lokalizacja przedmiotowego budynku narusza przepisy techniczno-budowlane, tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie odległości usytuowania budynku na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Organ II instancji podzielił stanowisko powiatowego organu nadzoru budowlanego, iż przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy narusza przepisy techniczno-budowlane. Podkreślono, że ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy, którą dysponuje inwestor, dopuszcza usytuowanie spornego budynku w odległości 0,75 m od granicy działek, jednakże to organ nadzoru budowlanego obowiązany jest dokonać analizy nie tylko możliwości, ale i zasadności umieszczenia budynku w odległości 0,75 m od granicy lub w granicy z działką sąsiednią w kontekście zgodności takiego, konkretnego rozwiązania z przepisami prawa, w tym z przepisami określającymi warunki techniczne posadowienia obiektów budowlanych i poszanowaniem praw osób trzecich.

W ocenie organu II instancji nie ulega wątpliwości, iż przepisy techniczne nie przewidują sytuowania obiektów budowlanych w odległości 0,75 m od granicy działki sąsiedniej, zatem pozostawienie spornego obiektu budowlanego w takim kształcie jest niedopuszczalne. Natomiast zasadność umiejscowienia obiektu w granicy musi podlegać analizie w aspekcie wyjątkowości takiego rozwiązania, każde zaś rozwiązanie wyjątkowe należy oceniać zawężające, a nie rozszerzające. Fakt, że decyzja o warunkach zabudowy, a więc z punktu widzenia ładu przestrzennego, dopuszcza realizację obiektu w zbliżeniu do granicy, czy też w granicy nie przesądza o tym, że konkretny, obiekt w granicy spełniać będzie wymogi innych przepisów, w tym dotyczących warunków technicznych.

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, rozważenia wymagała relacja przepisu § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia do regulacji § 12 ust. 2 rozporządzenia. Tutejszy organ, zgodnie z aktualną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego stwierdza, że w stosunku do zabudowy jednorodzinnej przepis § 12 ust. 3, w zakresie w jakim może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie (pkt 4), wyłącza stosowanie przepisu § 12 ust. 2. Organ II instancji podziela pogląd, że przepisy te pozostają z sobą w relacji lex specialis - lex generalis i przepis szczególny ma pierwszeństwo w zastosowaniu przed przepisem ogólnym, którym w tej relacji jest § 12 ust. 2 rozporządzenia. W przypadku zatem przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego w ramach zabudowy jednorodzinnej bezsprzecznie analizy wymaga zgodność analizowanego obiektu budowlanego z zapisami § 12 ust. 3 rozporządzenia. Z ust. 3 pkt 4 § 12 tego przepisu wynika, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Jednakże przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy nie odpowiada warunkom podanym w ust. 3 pkt 4 § 12 rozporządzenia. Z projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora bezsprzecznie wynika, iż długość budynku gospodarczo-garażowego od strony działki nr 521 wynosi prawie 9,5 m, a jego wysokość wynosi 4,5 m. Biorąc zatem pod uwagę wymiary rzeczonego obiektu budowlanego, należy stwierdzić, iż ustawodawca nie dopuścił możliwości sytuowania takiego budynku w granicy. Przede wszystkim jednak brak jest możliwości doprowadzenia samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego do zgodności z przepisami Prawa budowlanego bez konieczności nakazania jego rozbiórki w znacznej części, co znacznie wykracza poza zakres czynności doprowadzających wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Nawet nakazanie rozbiórki 4,5 m długości budynku od strony działki nr 521 i nakazanie rozbiórki budynku poprzez zmniejszenie jego wysokości o 1,5 m, nie doprowadzi obiektu do zgodności z przepisami technicznym, biorąc pod uwagę fakt, że od strony działki nr 513 budynek garażowy również usytuowany jest w niedopuszczalnej odległości 0,70 m od granicy, a jego szerokość wraz z wiatą wynosi 8,7 m (bryła budynku 4,85 m + 3,85 m).

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła E. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie; a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie oraz art. 49 ust. 3 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie organom obu instancji umknął istotny fakt, że przedmiotowy obiekt powstał w wyniku odbudowy wcześniej istniejącego obiektu. Zaznaczyć należy, iż powstał w tym samym miejscu co poprzedni obiekt, a decyzja o warunkach zabudowy pozwalała na takie usytuowanie tego obiektu. Orzekając w takiej sytuacji o bezwzględnej rozbiórce obiektu jest nieporozumieniem. Przez cały czas trwania postępowania skarżąca deklarowała gotowość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Argumentacja obu organów, iż nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami jest niezrozumieniem obecnie obowiązujących szeroko rozumianych przepisów prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącej ustawodawca w ustawie Prawo budowlane w pierwszej kolejność zawarł w art. 48 i n. uprawnienia inwestora do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tego uprawnienia nie mogą organu w sposób swobodny i dowolny nadawać i odbierać. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w pierwszej kolejności przyznał skarżącej uprawnienie do doprowadzenia obiektu do zgodności, a po poczynionych przeze nią kosztach związanych z wykonaniem dokumentacji technicznej, stwierdza o odebraniu jej uprawnienia do legalizacji i nakazuje najbardziej rygorystyczny środek, jakim jest rozbiórka.

Skarżąca dodała, że organ II instancji stwierdził, iż w sprawie ma zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W takiej sytuacji organ zobowiązany był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dalszej kolejności powinien skorzystać z dyspozycji art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

W przekonaniu skarżącej przedmiotowy obiekt nie narusza warunków technicznych w sposób uniemożliwiający doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. W ramach robót doprowadzających do zgodności obiekt powinien zostać dobudowany do granic działki i jego wymiary powinny zostać dostosowane do tych, o których mowa w rozporządzeniu. Na uwagę zasługuje fakt, iż dopuszczenie sytuowania obiektu w decyzji o warunkach zabudowy w odległościach innych niż wskazane w warunkach technicznych, zwalnia z obowiązku uzyskiwania odstępstw od tych warunków. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie skarżącej dopuszczalne jest usytuowanie obiektu w granicy.

Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie rozpatrzył i nie przeanalizował przedstawionych przeze nią argumentów w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nie odniósł się do nich również w uzasadnieniu do swojej decyzji nr [...], czym niewątpliwie naruszył art. 107 § 3 K.p.a.

Na tej podstawie skarżąca uchylenie skarżonej decyzji wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], nr [...]

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

W pismach z dnia 16 czerwca 2016r. i 14 sierpnia 2016r. uczestniczka postępowania Z. K.-K. oświadczyła, że nie zgadza się na lokalizację spornego obiektu budowlanego w granicy z jej działką. W jej ocenie wydane przez organy nadzoru budowlanego decyzje są słuszne, bowiem nie ma prawnej możliwości zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej.

Z kolei w piśmie z dnia 30 sierpnia 2016r. skarżąca E. S. podtrzymała dotychczasowe stanowisko i podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do faktu uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...], nr [...] oraz wydania w dniu [...] nowej decyzji nr [...]. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika bowiem, którą z ww. decyzji organ ten brał pod uwagę. W ocenie skarżącej wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy stworzyło nową sytuację prawą, która nie została uwzględniona przez organ I instancji, co z kolej powinno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Ponadto skarżąca podniosła, że w jej ocenie przepisy rozporządzenia, rozstrzygające o odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, nie mają charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz należą wyłącznie do materii prawa cywilnego. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła wyroki sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga jest bezzasadna, zarzuty w niej sformułowane nie mogą odnieść skutku. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu. Podstawę orzekania organów w niniejszym postępowaniu stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) , powoływanej jako Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422), dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury i rozporządzenie.

Poza sporem jest, że skarżąca zrealizowała bez wymaganego pozwolenia na budowę dwustanowiskowy garaż z wiatą. Wątpliwości budzi, czy była to odbudowa, jak twierdzi inwestorka i organ, czy też budowa. Uczestniczka postępowania, z inicjatywy której doszło do wszczęcia postępowania twierdziła bowiem, że w miejsce budynku o wymiarach 3,0 na 3,5 m postawiono budynek o wymiarach ok. 9,5 x 8 m = 76 m2 . W takiej sytuacji nie jest to odbudowa a budowa obiektu budowlanego. W świetle art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Odbudową natomiast jest odtworzenie istniejącego wcześniej, a zniszczonego lub rozebranego do poziomu fundamentów budynku, z zastrzeżeniem, że odbudowywany budynek ma powstać w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2016r., sygn. akt II OSK 1801/14 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem inwestorka, wykorzystując wprawdzie stare fundamenty, wybudowała dużo większy obiekt, wykonano również nowe fundamenty, a ponadto wybudowano zupełnie nowe pomieszczenie i wiatę. Zatem bez wątpienia doszło do budowy nowego obiektu budowlanego a nie odbudowy. Co prawda spór co do kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych nie ma w tym wypadku przesądzającego znaczenia, bo w pojęciu budowy zawiera się także odbudowa, jednakże ww. uwagi mają na celu wskazanie, że ocena organów winna być jeszcze bardziej wnikliwa i szczegółowa.

Wskazać też należy, że organy nadzoru wadliwie przyjęły powierzchnię zabudowy spornego obiektu budowlanego, ustalając wymiary po obrysie budynku garażowego, tj 9,5 x 4,85 = 46,075 mkw.. Z akt administracyjnych tymczasem wynika, że wiata jak i budynek gospodarczy stanowią jedną, konstrukcyjnie powiązaną całość, przykrytą wspólnym i jednolitym dachem. Powierzchnię zabudowy spornego obiektu budowlanego należy liczyć zatem po obrysie dachu. Co prawda w przepisach ustawy Prawo budowlane, jak i przepisach rozporządzenia brak legalnej definicji powierzchni zabudowy, to jednak taką definicję można wyprowadzić z ww. definicji kubatury budynku. Stosownie do § 3 pkt 24 lit. a) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez kubaturę brutto budynku należy przez to rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji (...), przy czym do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę przejść (...) oraz przykrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki..

Powyższe uzasadnia również przyjęcie, że powierzchnię spornej zabudowy należy obliczać z uwzględnieniem powierzchni wiaty, usytuowanej pod tym samym dachem, co garaż. Należy też zwrócić uwagę, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ma zastosowanie nie tylko do budynków, ale również do budowli nadziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Przemawia za tym wyraźna treść § 2 ust.1 rozporządzenia, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia stosuje się do budynków i budowli nadziemnych. Wiatę, której definicji legalnej nie zawarto z Prawie budowlanym należy zaliczyć do takowych budowli nadziemnych.

Skoro powierzchnia faktyczna spornej zabudowy wynosi 9,5 x 8 = 76 m2 , a nie jak przyjęły organy 46 m2, i skoro była to budowa, a nie roboty budowlane, to bezspornie inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę.

Wbrew twierdzeniom skarżącej prawidłowo zatem organ II instancji nakazał prowadzenie postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Stosownie do ust. 2 i 3 ww. zasadnie organ I instancji nałożył obowiązek przedstawienia 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Jednakże w ocenie sądu, wbrew stanowisku organów skarżąca nie przedłożyła do akt sprawy takiej decyzji o warunkach zabudowy, która uzasadniałaby legalizację przedsięwzięcia.

Oś sporu, poza brakiem pozwolenia na budowę stanowi bowiem ulokowanie budynku w odległości 0,70 m od granicy z nieruchomością uczestniczki postępowania. Tymczasem zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniej niż 3m, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Wyjątek od powyższej zasady przewidziano w ust. 2 tego paragrafu, który dopuszcza sytuowanie budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy, lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy.

Z cytowanego unormowania wynikają dwie reguły. Po pierwsze zasadą jest sytuowanie budynku ścianą bez okien w odległości 3 metrów od granicy. Po drugie, odstępstwo od tej zasady możliwie jest tylko i wyłącznie wówczas, gdy przewiduje to plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy. Jednakże w ocenie sądu możliwość takiego odstępstwa musi wprost wynikać z decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie można jej domniemywać, na co wskazuje wykładnia cytowanego § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Skoro przepis wymaga, aby odstępstwo od zasady zostało przewidziane w decyzji, to winno ono zostać w niej wyraźnie wyartykułowane. Przedłożona do akt administracyjnych decyzja ustalająca warunki zabudowy dla spornej budowli na ten temat milczy Nie sposób zaś wnioskować, że decyzja ta zezwala na takie odstępstwo w sposób dorozumiany. Przeto nie sposób zgodzić się z opinią organów nadzoru budowlanego, że decyzja o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji akceptuje usytuowanie spornej budowli w odległości 0,70 m od granicy Skoro skarżąca została zobowiązana do złożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania legalizacyjnego, w którym ustalono bezspornie posadowienie budynku niezgodnie z prawem, to rzeczą inwestorki było podjąć próbę uzyskania takich zapisów decyzji o warunkach zabudowy, które pozwalałyby organowi nadzoru budowlanego na rozważenie akceptacji odstępstwa od zasady, wyrażonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rolą decyzji ustalającej warunki zabudowy w toku postępowania legalizacyjnego jest określenie wymaganych parametrów dla inwestycji już zrealizowanej.

Skarżąca podnosi zarzut, że organ orzekał na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy, wydanej w 2014 roku, gdy tymczasem w dacie orzekania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w obrocie obowiązywała już decyzja Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...]. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w niniejszej sprawie istotnie nie wynika, czy organ powołując się na decyzję o warunkach zabudowy rozważał tę właśnie decyzję, w aktach postępowania odwoławczego znajduje się jedynie projekt decyzji Wójta Gminy z dnia [...]. Jest to zatem uchybienie procesowe. W ocenie sądu nie ma ono jednak wpływu na wynik postępowania, bowiem i ta decyzja nie rozstrzyga o umiejscowieniu budynku w zbliżeniu do granicy, choć z jej uzasadnienia wynika, ze organ wiedział o faktycznym ulokowaniu budynku.

Z powyższych względów sąd uznał, że skarżąca nie wykonała nałożonego na nią obowiązku przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy, przewidującej możliwość usytuowania budynku w odległości 0,70 m od granicy.

Przy tym nie jest zasadny zarzut skarżącej, że organ naraził ją jedynie na zbędne koszty, żądając przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, skoro i tak orzekł o rozbiórce. Organ nie był bowiem w stanie przewidzieć, jakiej treści akt w sprawie warunków zabudowy zostanie wydany.

Zgodzić się należy z wykładnią § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, przedstawioną przez organ odwoławczy. Podkreślenia wymaga, ze przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza usytuowanie budynku w odległości 1,5 metra lub bezpośredni przy granicy jeżeli wynika to m.in. z decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano wcześniej, możliwość taka wprost z owej decyzji musi wynikać. Wskazać bowiem należy, że lokalizowanie budynku w odległości mniejszej niż wynika to z ust. 1 jest wyjątkiem, który musi być rozumiany bardzo wąsko, co oznacza, że nie jest możliwe lokowanie w odległości innej, niż 1,5 metra czy bezpośrednio w granicy, skoro prawodawca tylko owe dwa wyjątki przewidział. Należy też zauważyć, że w stanie faktycznym sprawy nie ma zastosowania unormowanie zawarte w § 12 ust 3 pkt 4 rozporządzenia, a to uwagi na wymiary spornej budowli. Przy tym z treści ust.1 par.12 należy wnioskować, że rozumieć w ten sposób, że powołane tam przepisy nie dotyczą spornego budynku. Unormowanie § 13 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy odległości miedzy budynkami, przepis § 60 reguluje wymogi dotyczące pomieszczeń zbiorowego przebywania dzieci. W § 271 i 273 uregulowano wymogi dotyczące odległości między budynkami ze względu na wymogi bezpieczeństwa pożarowego, zaś w § 272 odległości od granicy z działką niezabudowaną, także ze względu na wymogi bezpieczeństwa pożarowego. Wskazać przy tym trzeba, że nie podważa zasadności oceny organów przedstawione przez skarżącą orzeczenie [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z [...], wyrażające zgodę na pozostawienie budynku w odległości 0,70 m od granicy przy spełnieniu określonych w orzeczeniu warunków. Postanowienie to bowiem nie przesądza o ocenie bezprawności usytuowania obiektu, określa jedynie wymogi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, konieczne do zachowania.

Odnośnie natomiast zarzutów skarżącej, że przepisów § 12 rozporządzenia nie można zaliczać do przepisów techniczno-budowlanych stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wynika, że do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b. Zatem odległości budynków od granicy, ich ulokowanie należy do materii, którą należało w rozporządzeniu uregulować. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo budowlane stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej.

Z powyższego wynika, że usytuowanie obiektu budowlanego na działce budowlanej jest immanentną kwestią, która podlega rozstrzygnięciu na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a jeżeli obiekt powstał w ramach samowoli budowlanej, to kwestia jego lokalizacji będzie miała zasadniczy wpływ na możliwość legalizacji takiego obiektu.

Co do zasady również ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje określania usytuowania planowanej inwestycji na nieruchomości. Jednakże zawarte w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zastrzeżenie, że decyzja o warunkach zabudowy może przewidywać posadowienie budynku w odległości innej, niż wynika to z ogólnych zasad dowodzi, że ustawodawca w wyjątkowych przypadkach taką możliwość dopuszcza. Wydaje się zwłaszcza to niezbędne w sytuacji, gdy warunki zabudowy są ustalane dla inwestycji już zrealizowanej, a więc w toku postępowania legalizacyjnego. Organ architektoniczno – budowlany, wyposażony w takie środki dowodowe, jak analiza urbanistyczna, jest władny zbadać, czy m.in. odstępstwo w aspekcie odległości budynku od granicy nieruchomości może zostać zaakceptowane. To oczywiście nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od zbadania zgodności takiej możliwości z przepisami techniczno – budowlanymi, ale przesądza o zgodności takiej inwestycji z zastanym ładem przestrzennym.

Przypomnieć również należy, że przepisy techniczno-budowlane, regulujące minimalną odległość obiektów budowlanych od granicy działki mają na celu nie tylko zapewnienie naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń, czy ochrony przeciwpożarowej, ale również poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Należy też zauważyć, że powołane przez skarżącą orzecznictwo, w tym wyroki Trybunału Konstytucyjnego odnosiły się przede wszystkim do § 12 ust. 6 i 7 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej I Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 140 z zm.). Wskazane wyżej przepisy uzależniały bowiem lokalizację obiektów budowlanych bezpośrednio w granicy lub w zbliżeniu do granicy z działką budowlaną nie tylko od spełnienia warunków techniczno-budowlanych, ale także od zgody sąsiada. W wyroku z dnia 26 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1297/14 (orzeczenie dostępne jw.), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis § 12 ust. 7 ww. rozporządzenia ma charakter procesowy, gdyż dotyczy kwestii regulacji określonego sposobu postępowania. Norma zawarta w § 12 ust. 7 powyższego rozporządzenia nie może być zaliczona do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Nie pozostaje bowiem w żadnym związku z zawartym w art. 7 ust. 1 p.b. określeniem przepisów technicznych (techniczno-budowlanych). Prowadzi to ostatecznie do wniosku, iż treść zaskarżonego przepisu odbiega od przedmiotu określonego w tytule rozporządzenia, w którego skład wchodzi." – orzeczenie dostępne jw.

Obecne przepisy techniczno-budowlane nie uzależniają już możliwości lokalizowania obiektu w granicy z działką budowlaną albo w zbliżeniu do niej, od zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Stanowią one jednak pewne minimum ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich na gruncie publiczno-prawnym, zagwarantowanych przepisami ustawy Prawo budowlane.

Odnośnie natomiast podniesionych przez skarżącą zarzutów, co do uniemożliwienia jej zalegalizowania spornego obiektu, przez dostosowanie do stanu zgodnego z prawem to wskazać należy, że legalizacja może dotyczyć wyłącznie obiektu, który jest wybudowany w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, albo z pewnymi odstępstwami od tych przepisów, ale w sposób umożliwiający doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Przez odstępstwa od przepisów budowlanych należy jednak rozumieć tylko takie odstępstwa, które mają charakter nieistotny, a więc które można usunąć wykonując drobne roboty budowlane, nie wymagające odrębnego pozwolenia na budowę. Natomiast wykluczone są wszelkie roboty budowlane polegające na dobudowie, czy rozbudowie obiektu. Żaden z przepisów art. 48 i 49 Prawa budowlanego nie pozwala na zastosowanie warunkowej rozbiórki, uzależnionej od doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, upoważnia jedynie do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Nie upoważnia zaś do nakładania jakichkolwiek obowiązków o charakterze restytucyjnym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Łd 82/09 – orzeczenie dostępne jw.). Kuriozalnie brzmi teza, iż skarżącej należało umożliwić dobudowanie budynku do granicy, co w ocenie inwestorki oznaczałoby uzyskanie stanu zgodnego z prawem.

Z uwagi na powyższe, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

a.tp.