Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 95/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3, art. 1 ust. 1b, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 83) – zwaną dalej: "ustawą" w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 (Dz. U. z 2015r., poz. 373) i postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 524) i po ponownym rozpatrzeniu wniosku Z. R. (dalej również jako: strona lub skarżąca) z dnia [...] grudnia 2014 r., odmówił stronie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej we [...] przy ul. [...] nr [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...], obręb [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...].

Po rozpoznaniu odwołania Z. R. od powyższej decyzji, Wojewoda D. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia organ II instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania a także dokonał analizy przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji. Organ omówił zmiany przepisów tej ustawy w zakresie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, od których ustawodawca uzależnił przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zauważył przy tym, że do art. 1 ustawy został dodany ust. 1b, w którym sformułowano negatywną przesłankę przekształcenia, wskazując do jakich nieruchomości nie stosuje się ust. 1 tego przepisu. W pkt 2 ust. 1b ustawy, zawarto regulację, że przepisu ust. 1 nie stosuje się do nieruchomości, które oddane zostały w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółką handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2015 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Według organu II instancji, w świetle tego przepisu, jeżeli w dniu [...] października 2015 r. nieruchomość byłą przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie, to żądanie przekształcenia nie przysługuje. Również zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie [...] października 2005 r. przez podmiot określony w ust. 1b ustawy na rzecz innego podmiotu, nie wyłącza zakazu przekształcenia. Zakres podmiotowy nie obejmuje zatem następców prawnych podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 1b ustawy. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał na konsekwencje opublikowania w dniu 17 marca 2015 r. wyroku TK z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13. Zgodnie z tym orzeczeniem, art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Konsekwencją wejścia w życie wyroku TK w dniu 17 marca 2015 r. jest bowiem "przywrócenie" - w odniesieniu do osób fizycznych - rygorystycznych przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przewidzianych w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w kształcie nadanym ustawą nowelizującą z 2007 r. Świadczy o tym utrata możliwości ubiegania się przez stronę o prawo własności nieruchomości, na podstawie art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy. Wojewoda stwierdził, że do oceny istnienia przesłanek podmiotowych przekształcenia miarodajny jest stan prawny nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy o przekształceniu, tj. [...] października 2005 r. oraz stan aktualny. Kryterium podmiotowe dotyczyć będzie wymogu bycia użytkownikiem wieczystym w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tj. w dniu [...] października 2005 r., zaś kryterium przedmiotowe odnosić się będzie do rodzaju nieruchomości, które mogą być przedmiotem przekształcenia. Możliwość przekształcenia dotyczy zatem wyłącznie tych użytkowników wieczystych, których prawo istniało w dniu wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 13 października 2005 r. (ewentualnie - na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy - następców prawnych takich użytkowników wieczystych).

W świetle tak ustalonego stanu prawnego organ II instancji stwierdził, że wydanie przez Prezydenta [...] decyzji o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, było zasadne. W przekonaniu organu odwoławczego, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, nie budzi wątpliwości fakt, że w dniu 13 października 2005r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działki gruntu o nr [...] był podmiot wymieniony w art 1 ust. 1b ustawy, tj. [...] "[...]" SA we [...]. Podmiot ten powstał w wyniku dokonanej w roku 1995 zmiany nazwy z [...] "[...]" SA. Ten ostatni natomiast podmiot powstał z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego "[...]"[...] we [...] w spółkę akcyjną, co nastąpiło aktem notarialnym z dnia [...] marca 1994 r. Na rzecz przedsiębiorstwa państwowego, mocą decyzji z dnia [...] lipca 1994 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa – z dniem 5 grudnia 1990 r. nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...]. Skarżąca natomiast nabyła użytkowanie wieczyste wyodrębnionej z tej nieruchomość działki oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] na mocy umowy sprzedaży zawartej z osobą fizyczną w dniu [...] grudnia 2007r. Odmiennie zatem niż organ I instancji, Wojewoda stwierdził, że brak uprawnienia odwołującej do przekształcenia wynika z faktu, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka przekształcenia określona w art 1 ust. 1b ustawy i żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy zainteresowanej nie przysługuje, ale również dlatego, że nabyła ona prawo użytkowania wieczystego od osoby prawnej niewymienionej w art. 1 ust. 2 ustawy, ze skutkiem zaistniałym w dniu jej ujawnienia w księdze wieczystej, tj. [...] kwietnia 2009 r. – czyli po dacie wejścia w życie ustawy. Wojewoda podkreślił, że orzeczenie TK ma wpływ na sytuację prawną zainteresowanej i prowadzone postępowanie. Wnioskodawczyni jest bowiem osobą fizyczną, która nie miała legitymacji do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 28 lipca 2011 r., przez co organ pierwszej instancji, wydając rozstrzygnięcie w dniu [...] lipca 2016 r., czyli po dacie ogłoszenia wyroku Trybunału, był zobowiązany do jego zastosowania. Na powyższy obowiązek wskazuje bezpośrednio art. 7 Konstytucji RP, który wiąże się z art. 6 i art. 7 k.p.a. Według organu II instancji, z tych zasady wypływa dla organów władzy publicznej obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, a nie przepisów aktualnych na dzień wniesienia przez zainteresowaną podania. Decydujące znaczenie ma bowiem chwila wydania rozstrzygnięcia i stan prawny obowiązujący na dzień wydania decyzji. Organ prowadzący postępowanie wydał zatem decyzję, której podstawą prawną jest przepis istniejący w dniu wydania rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem ewentualnego stwierdzenia jego niekonstytucyjności przez TK. Organ odwoławczy zasygnalizował również stronie istnieje sposobność nabycia prawa własności nieruchomości, na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ust. 2 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analizując treść odwołania strony i odnosząc się do sformułowanego w nim argumentu, że w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji miało miejsce naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy, art. 12 k.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że tożsame zarzuty zawarte zostały w treści odwołania od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. i wówczas Wojewoda - w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. [...], uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, wyczerpująco odniósł się do nich argumentując ich niezasadność.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego podania błędnej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, tj. zamiast art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy powinien być art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy i naruszenia tym samym art. 107 § 1 k.p.a., organ II instancji wyjaśnił, że organ I instancji uznał powyższy błąd za oczywistą omyłkę pisarską i sprostował ją postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Ponadto wskazał, że rozpatrzenie odwołania polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy, co w niniejszym przypadku skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o przepisy powołane na wstępie, a nie przepisy powołane przez organ pierwszej instancji. Nadto, błędne powołanie podstawy prawnej w opisanym wyżej zakresie nie mogłoby stanowić przyczyny uchylenia decyzji.

W ocenie Wojewody zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślił, że tylko istotne naruszenie przepisów postępowania, braki materiału dowodowego niemożliwe do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a., mogłyby uprawniać organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem, sprzeczne z prawem byłoby uchylenie decyzji Prezydenta [...] wyłącznie z takiego powodu, że nie pozyskał dodatkowych dokumentów w sprawie, które - w ramach zleconego przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego - zostały uzupełnione na etapie postępowania drugoinstancyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Z. R. nie zgodził się z decyzją organu odwoławczego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 ust. 1 ustawy poprzez niezastosowanie tego przepisu oraz odmowę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z powołaniem się na wyrok TK z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt. K 29/13, podczas gdy organ w sposób nieuprawniony opóźniał się z wydaniem decyzji oraz oczekiwał na niekorzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie TK, w celu powołania wyroku jako podstawy prawnej swojego działania;

2) art. 12 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie oraz zaprzeczenie zasadzie szybkości postępowania oraz procedowanie w niniejszej sprawie przez okres ponad 18 miesięcy tj. od grudnia 2014 r. do lipca 2016 r. celowo, dla umożliwienia wejścia w życie wyroku TK;

3) art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez powtórne powołanie w zaskarżonej decyzji błędnej podstawy prawnej działania organu, która to pomyłka została poprawiona w drodze sprostowania wbrew brzmieniu art. 113 k.p.a., co spowodowało że została utrzymana w mocy decyzja, która nie posiada jednego z podstawowych elementów, jakim jest wskazanie prawidłowej podstawy prawnej działania organu;

4) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania Skarżącej do władzy publicznej z uwagi na zupełne pominięcie, że w przedmiotowym postępowaniu popełniono identyczną pomyłkę, jak w postępowaniu prowadzonym przed uchyleniem zaskarżonej decyzji, a nadto z rażącym naruszeniem niezwłocznego trybu załatwienia sprawy w drodze decyzji, co doprowadziło do wejścia w życie niekorzystnego dla skarżącej wyroku TK, a w sytuacji stosowania się do obowiązujących regulacji sprzed dnia wejścia w życie wyroku TK wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2014 r. zostałby pozytywnie załatwiony;

5) art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z uwagi na odwołanie się jedynie do uzasadnienia prawnego zawartego w decyzji Wojewody [...] w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. sygn. NR [...] zamiast ponownie wyjaśnić Stronie powody utrzymania decyzji w mocy;

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo istnienia przesłanek prawnych do jej uchylenia i przekazania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Motywując pierwszy z tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wskazał, że organ odwoławczy przedstawił stan prawny oraz stan faktyczny, natomiast w zakresie zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji odwołał się do uzasadnienia zawartego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. i nie odniósł się do poszczególnych zarzutów odwołania. Dalej zauważono, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie, która nie była skomplikowana i powinna być załatwiona zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. bez zbędnej zwłoki. Przepisy postępowania administracyjnego wskazują, że nawet w przypadku spraw, w których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także w sprawach skomplikowanych terminy załatwienia spraw wynoszą odpowiednio miesiąc i dwa miesiące. W realiach tej sprawy jej załatwienie powinno nastąpić w ciągu maksymalnego okresu, tj. w ciągu dwóch miesięcy, czyli do [...] lutego 2015 r. Pozwoliłoby to uzyskać skarżącej żądane rozstrzygnięcie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie którego odmówiono uwzględnienia wniosku skarżącej, został wydany dopiero 10 marca 2015 r., a wszedł w życie w dniu 17 marca 2015 r. W przekonaniu autora skargi, w takiej sytuacji nie można wykluczyć, że w tym okresie oprócz skarżącej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wystąpiły również inne podmioty. Być może w tych przypadkach organy działały, tak jak nakazywały przepisy, tj. bez zbędnej zwłoki i wnioskodawcy uzyskiwali żądane rozstrzygnięcia. W jej sprawie organy natomiast przedłużały bezpodstawnie postępowanie, gdyż spodziewały się, że wyrok TK może rozstrzygnąć sporną kwestię na ich korzyść. Zdaniem skarżącej, takim postępowaniem organ naruszył zaufanie obywateli do wykonujących władztwo państwowe, gdyż zwlekał z wydaniem decyzji aż do pojawienia się korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Gdyby organ I Instancji wydał decyzję szybciej oraz sprawniej, to skarżąca uzyskałaby prawo własności nieruchomości na podstawie obowiązującego prawa. Z uwagi na fakt, że sprawa nie była nadmiernie skomplikowana, to nic nie stało na przeszkodzie, aby jeszcze przed wyrokiem TK wydać korzystną dla skarżącej decyzję. Dlatego też skarżąca uznała, że dla oceny jej żądania miarodajny powinien być stan prawny istniejący w dniu złożenia wniosku, tj. [...] grudnia 2014 r. Dalej skarżąca zwróciła uwagę na naruszenie zasady szybkości postępowania. W realiach sprawy opieszałe, a do tego błędne procedowanie organu doprowadziło do tego, że pomimo upływu 18 miesięcy brak było ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika zakaz ponoszenia przez stronę konsekwencji przewlekłości postępowania, w przekonaniu skarżącej opieszałość organu spowodowała takie negatywne konsekwencje, których skutków nie da się wyeliminować na gruncie aktualnego stanu prawnego. Skarżąca była informowana o zmianie terminu zakończenia postępowania, czy to postępowania głównego, czy też postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu zawiadomień często używano argumentu, że w wydziale jest bardzo dużo spraw, które wymagają niezwłocznego załatwienia. Taki powód nie stanowi przyczyny uzasadniającej wydłużenie terminu do rozpoznania wniosku. Biorąc więc pod uwagę sposób procedowania w sprawie, skarżąca stanęła na stanowisku, że zasada z art. 12 k.p.a. została naruszona, co niewątpliwie miało wpływ na wydaną ostatecznie decyzję.

W ocenie skarżącej doszło również do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Organ wydając decyzję ponownie błędnie wskazał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Autor skargi podkreślił, że nieruchomość, której dotyczył wniosek należy do Skarbu Państwa. Zatem organ powinien działać jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Natomiast w niniejszej sprawie organ wskazał jako podstawę swojej decyzji art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy. Taka sytuacja zaistniała w sprawie już dwukrotnie. We wcześniej wydanych decyzjach organ również wskazał na błędną podstawę prawną. Skarżąca już wówczas kwestionowała zachowanie organu. Zauważony błąd dwukrotnie prostowano jako oczywistą omyłkę pisarską na podstawie art. 113 k.p.a. W ocenie skarżącej, w realiach tej sprawy nie można mówić o takiej oczywistości. Taki sposób działania sprawie poddaje w wątpliwość, czy organ zdaje sobie sprawę z roli w toku postępowania, tj. nie jako organu jednostki samorządu terytorialnego, lecz jako reprezentanta administracji rządowej. Na poparcie prezentowanego w tym miejscu stanowiska skarżąca powołał się na wyrok NSA z dnia 4 maja 1988 r. (sygn. akt III SA 1466/97), w którym stwierdzono, że przedmiotem sprostowania nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu administracji lub mylne zastosowanie przepisu prawnego. Powołała się również na wyrok z dnia 23 kwietnia 2001 r. (sygn. akt. II SA 863/00), w którym NSA uznał, że kwalifikacja prawna danego stanu faktycznego nie podlega sprostowaniu. Zauważyła, że takie stanowisko jest ugruntowane w obowiązującym orzecznictwie. W realiach tej sprawy, biorąc pod uwagę stanowisko Wojewody [...], zasadnicze znaczenie ma wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r. (sygn. akt III SA 622/01), zgodnie z którym: "niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego w decyzji, obojętnie z jakich przyczyn (przeoczenie czy też omyłka komputerowa) nie może być usuwane w trybie art. 113 § 1 kpa, a może być jedynie zwalczane w trybie odwoławczym". Wskazanie zatem błędnej podstawy prawnej decyzji powoduje jej wydanie z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. (tak też WSA w wyroku z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 264/09, w wyroku z dnia 29.01.2009 r., sygn. akt II SA/Łd 842/08). W ocenie skarżącej, powołana wada decyzji wymaga jej uchylenia, a nie wydania postanowienia o sprostowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Organ naruszył tą zasadę poprzez zwlekanie z wydaniem decyzji aż do pojawienia się korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia, a nadto z uwagi na kilkukrotne popełnianie tych samych błędów (odnośnie podstawy prawnej swojego działania) w toku prowadzonego postępowania, pomimo że na taki błąd skarżąca zwracała uwagę. W przypadku, gdyby organ w sprawie działał w ustawowych terminach, tj. w ciągu miesiąca strona uzyskałaby pozytywne załatwienie swojego wniosku z uwagi na obowiązujący wówczas stan prawny. W ocenie skarżącej, naruszenie przez organ przepisu art. 8 k.p.a. miało charakter rażący, a zatem w oparciu o wyrok WSA z dnia 22.06.2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2002/06 w stosunku do decyzji wydanej w sprawie, powinno nastąpić stwierdzenie jej nieważności.

W przekonaniu autora skargi, odesłanie przez organ II instancji do stanowiska zawartego w poprzednim rozstrzygnięciu, nie może być uznane za ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Takie postępowanie narusza kolejne zasady określone w art. 9 k.p.a. oraz w art. 11 k.p.a. Obowiązkiem organu było ponowne przeanalizowanie odwołania i odniesienie się do podniesionych tam zarzutów. Nawet jeżeli organ podzielał swoje poglądy z uzasadnienia poprzedniej decyzji, to powinien je zawrzeć w uzasadnieniu. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 9.07.2008 r. sygn. V SA/Wa 442/08 "Obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich naruszeń sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 ustawy p.p.s.a.

Dokonując kontroli działań organów administracji w rozpoznawanej sprawie Sąd administracyjny uznał, że organ II instancji zastosował przepisy prawa materialnego, tj. ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego prawo własności nieruchomości (t.j Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.), we właściwym brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania o wniosku skarżącej. Co do zasady należy również podzielić przedstawioną przez ten organ interpretację powołanych przepisów.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącej - w dacie rozstrzygania jej sprawy przez organy przysługiwało żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...] nr [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], stanowiącej przedmiot własności Skarbu Państwa, którą skarżąca nabyła na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2007 r. Wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości skarżąca złożyła w dniu [...] grudnia 2014r. Wniosek ten był pierwotnie rozpatrywany w trybie przepisów ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 187, poz. 1110 – dalej: nowelizacja ustawy). W toku w ten sposób zainicjonowanego postępowania został jednakże wydany wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt. K 29/13 (Dz.U. z 2015r., poz. 373; OTK-A 2015/3/28), następnie sprostowany postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 524; OTK-A 2015/3/41). Wyrok Trybunału opublikowany został w dniu 17 marca 2015 r. w Dzienniku Ustaw z dnia 17 marca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 373), wobec czego stosownie do przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie to weszło w życie z dniem ogłoszenia, bowiem Trybunał nie określił innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.

Rozważając skutki tego orzeczenia dla stanu prawnego mającego zastosowanie w kontrolowanej przez tutejszy Sąd sprawie, w szczególności ze względu na charakter wyroku Trybunału oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu, przyjdzie wskazać, że organy orzekające w sprawie prawidłowo, w ocenie Sądu, uznały, że skutkiem przywołanego orzeczenia TK jest powrót do zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy o przekształceniu z 29 lipca 2005 r., ukształtowanego poprzez katalog podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności obowiązujący do dnia 8 października 2011r., czyli do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. W tym miejscu zasadne jest również wskazanie na zawarte w uzasadnieniu przywołanego wyroku TK stanowisko, co do skutków stwierdzonej niezgodności art. 1 i ust. 3 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem 9 października 2011 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skutek ten jest ograniczony tylko do sytuacji, w których – do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów – użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Trybunał stwierdził także, że na skutek niniejszego wyroku Trybunału ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. Stąd też, a contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997 r., 2001 r., 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym nowelizacją z 2007 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że tak sformułowane stanowisko Trybunału nie pozbawia mocy obowiązującej art. 1 ust. 1b ustawy. Brak zatem uprawnienia skarżącej do przekształcenia wynika już z zaistnienia w jej przypadku przesłanki negatywnej, określonej w tym przepisie. Skoro zatem w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość objęta wnioskiem była przedmiotem użytkowania jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie ([...] "[...]" SA), to żądanie przekształcenia nie przysługuje również następcy prawnemu tego podmiotu. W niniejszej sprawie pozostaje zatem poza sporem okoliczność, że skarżąca nie była na dzień 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym objętej wnioskiem nieruchomości, a więc nie miała legitymacji do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. Ponadto skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego od osoby niewymienionej w art. 1 ust. 2 ustawy, ze skutkiem zaistniałym w dniu jej ujawnienia w księdze wieczystej, tj. [...] kwietnia 2009r., czyli po dacie wejścia w życie ustawy. W tym zakresie ustalenia faktyczne poczynione przez orzekające w sprawie organy nie są przedmiotem sporu pomiędzy stronami. To zaś oznacza prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, którego podstawą było ustalenie, że skarżąca nie miała legitymacji do żądania przekształcenia, w drodze decyzji, przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego wnioskowanej nieruchomości w prawo własności, gdyż nie była ona użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. Leżące u podstaw takiego stanowiska ustalenia faktyczne organu odwoławczego poczynione zostały zgodne z rzeczywistością.

Odnosząc się do zarzutów skargi na temat opieszałości organu pierwszej instancji w załatwieniu sprawy, która skutkowała rozpoznaniem wniosku skarżącej po wyroku TK w sprawie K 29/13, a tym samym doprowadzenia do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia, zauważyć po pierwsze należy, że skoro sprawa niniejsza nie została rozstrzygnięta decyzją ostateczną przed opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to organy administracyjne związane tym orzeczeniem nie mogły go ignorować. Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym użyte w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP określenie "moc powszechnie obowiązująca" wyroków Trybunału Konstytucyjnego przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia – implementacji (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2328/12). Stwierdzić zatem należy, że organy w dacie wydania zaskarżonych decyzji nie mogły pominąć powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie miał bowiem stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, a nie w dacie wszczęcia postępowania. Przyjdzie przy tym zauważyć, że wyrok TK nie miał wpływu na treść obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania art. 1 ust. 1b ustawy. Po drugie, w dacie orzekania skarżącej nie przysługiwała zatem żadna ekspektatywa nabycia prawa, jeżeli chodzi o sprawę przekształceniową. Wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K29/13 przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, utraciły domniemanie konstytucyjności od samego początku ich obowiązywania, a więc przed złożeniem wniosku o przekształcenie. Wobec tego nie można przyjąć, że skarżąca nabyła ekspektatywę nabycia prawa z dniem złożenia wniosku o przekształcenie. W kwestii ochrony ekspektatywy praw majątkowych można przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt P 31/10, w którym TK uznał, że "Konstytucja poza gwarancjami nienaruszalności pozostawia prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie, a także bez oparcia w założeniach obowiązującego porządku konstytucyjnego." Natomiast w wyroku z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99 (OTK 1999/5/100) Trybunał wskazał, że zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Zgodnie z zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa to obowiązkiem organu jest również odmowa zastosowania w konkretnej sprawie przepisu uznanego za sprzeczny z Konstytucją RP (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2016 r. o sygn. IV SA/Po 240/16).

Po trzecie, analizując przebieg postępowania i biorąc pod uwagę podejmowane w nim przez organ I instancji czynności procesowe przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2015 r., które obejmowały m.in. wezwanie skarżącej o opłatę, zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2015 r. o terminie załatwienia sprawy z uwagi na uzupełnienie materiału dowodowego o operat szacunkowy oraz zapytanie organów w kwestii prowadzenia ewentualnego postępowania o ustalenie inwestycji celu publicznego, który skutkować będzie nabyciem objętej wnioskiem nieruchomości pod inwestycję celu publicznego, wniosek z dnia [...] lutego 2015 r. o wydanie wypisu i wyrysu z m.p.z.p., zamówienie operatu w dniu [...] marca 2015 r., który sporządzono w dniu [...] kwietnia 2015 r., także końcowe zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, Sąd uznaje za całkowicie niezasadny zarzut naruszenia art. 12 k.p.a., polegający na celowo opieszałym procedowaniu w sprawie, dla umożliwienia wejścia w życie wyroku TK. Przyjdzie przy tym zauważyć, że podnoszenie tego rodzaju zarzutu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie mogło odnieść pożądanego skutku z tego względu, że w razie przewlekłego załatwiania sprawy lub bezczynności organu stronie służyło zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 k.p.a., a następnie odrębna skarga do sądu administracyjnego na przewlekłe działanie organu lub bezczynność organu w rozpoznawaniu sprawy. Z tego powodu, gdyby nawet postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania, to nie mogłoby to co do zasady spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż naruszenie to nie miało wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nie naruszało także zasady zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a., tak w zakresie długości trwania postępowania, jak i w zakresie merytorycznego rozpoznania sprawy. W rozpoznanej sprawie organy działały na podstawie przepisów prawa. Podjęte w sprawie postanowienie w przedmiocie sprostowanie omyłki w podstawie prawnej decyzji wydanej przez organ I instancji (powtórne powołanie w decyzji I instancji błędnej podstawy prawnej działania organu), nie jest objęte kontrolą w niniejszym postępowaniu ani nie ma wpływu na ustalania okoliczności istotnych dla wydania decyzji i ocena legalności jej wydania. W szczególności przedmiotem odrębnego postępowania podlegało badanie, czy w orzeczeniu prostującym decyzję z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] prawidłowo zastosowano art. 113 k.p.a. Dopóki zatem orzeczenie prostujące pozostaje w obrocie prawnym, jest ono wiążące dla organów administracji publicznej. Dopiero wyeliminowanie takiego postanowienia z obrotu prawnego może uchylić jego moc wiążącą.

W niniejszej sprawie za nieistotne uchybienie procesowe organu odwoławczego uznać należało odniesienie się do zarzutów odwołania, poprzez odesłanie do stanowiska tego organu zawartego we wcześniejszej decyzji kasacyjnej. Nie budzi wątpliwości jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie zaskarżonej decyzji, bowiem opisuje je przepis art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy powinien przeanalizować stan faktyczny i prawny sprawy ale z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu. Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania czyniłby przecież kontrolę odwoławczą iluzoryczną. Strona ma prawo poznać przyczyny, dla których jej argumenty nie wywołały pozytywnych dla niej skutków. Organ drugiej instancji odnośnie wszystkich tych okoliczności powinien wypowiedzieć w uzasadnieniu. Sporządzenie uzasadnienia w sposób sprzeczny z treścią art. 107 § 3 k.p.a. może zatem stanowić naruszenie przepisów postępowania. Trzeba jednak w niniejszym przypadku wziąć pod uwagę fakt, że tego typu uchybienie a więc jakość uzasadnienia rzadko będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. W szczególności o takim wpływie można mówić wtedy, gdy z uzasadnienia nie można wywieść wniosków co do przyczyn wydania takiej a nie innej treść decyzji, sprzeczności treści decyzji z uzasadnieniem lub braku odniesienia się do istotnych kwestii (w tym podniesionych w odwołaniu) co może świadczyć o niepełnym rozpatrzeniu sprawy. Tylko w takich – skrajnych przypadkach jakość uzasadnienia może skutkować uchyleniem decyzji. Nie będzie możliwe wydanie wyroku kasacyjnego w sytuacji, gdy jakość uzasadnienia budzi co prawda zastrzeżenia, jednak co do zasady sąd jest w stanie odtworzyć fakty ustalone przez organ, jak też odtworzyć sposób wnioskowania organu prowadzący go do wydania określonej treści decyzji. Z taka sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uzasadnienie decyzji odnosi się do wskazania przesłanek podmiotowych i przedmiotowych przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a które wynikają z treści prawidłowo zastosowanej w sprawie normy art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. W realiach sprawy, wobec braku zarzutów co do dokonanych ustaleń faktycznych, takie odniesienie się do zarzutów odwołania nie stanowi naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania mogących prowadzić do uchylenia decyzji. Sąd miał możliwość dokonania kontroli zarówno ustaleń faktycznych organu odwoławczego, jak i rozważań prawnych, co do objętych wnioskiem nieruchomości. Nie zachodzi tego rodzaju uchybienia treści art. 107 § 3 k.p.a. aby konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji.

Reasumując, Sąd nie podzielając zarzutów skargi, uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Postępowanie poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia zostało przeprowadzone prawidłowo, materiał dowodowy był kompletny i został prawidłowo oceniony, bez uszczerbku dla zasady swobodnej oceny dowodów. Wskazać należy przy tym skarżącej, że organ administracji publicznej nie przedłużał bezpodstawnie postępowania, ani też nie orzekał na swoją korzyść, tylko zgodnie z zasadą praworządności stosował obowiązujące przepisy prawa. Bezzasadne jest przypisywanie organowi I intencji takiej motywacji. W ten sam sposób należy potraktować sugestię na temat przewidywania przez ten organ treści wyroku TK w sprawie K 29/13. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia przepisów art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Ponadto nie dopatrzył się także naruszeń przepisów postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.