Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2564/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.39 ust.5,
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art.4, art.40 ust.12,
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art.133,, art.145
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1078 (jeden tysiąc siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO" lub "organ II instancji") działając w oparciu o art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej jako:

"k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach

odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570, z póżn. zm.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 511), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "Skarżąca" lub "Spółka") od decyzji Prezydenta [...] (dalej "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia C. sp. z o.o. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. M. nr [...] w W. w rejonie ul. P., bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie w nim:

- w dniach 2 - 27 marca 2019 r. nośnika nr [...] (o wymiarach 0,23 m2),

- w dniach 2 - 27 marca 2019 r. reklamy o treści "F." o pow. 2,90 m2, na nośniku z logo C.,

- w dniach 2 - 27 marca 2019 r. reklamy o treści "S." o pow. 2,90 m2,

na nośniku z logo C., w wysokości 4.550,00 (słownie: cztery tysiące pięćset pięćdziesiąt złotych), na podstawie art. 138 5 1 pkt 2 kpa., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o wymierzeniu C. sp. z o.o. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. M. nr [...] w W. w rejonie ul. P., bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie w nim:

- w dniach 5 - 27 marca 2019 r. nośnika nr [...] (o wymiarach 0,23 m2),

- w dniach 5 - 27 marca 2019 r. reklamy o treści "F." o pow. 2,90 m2, na nośniku z logo C.l,

- w dniach 5 - 27 marca 2019 r. reklamy o treści "S." o pow. 2,90 m2,

na nośniku z logo C. w wysokości 4.025,00 zł (słownie: cztery tysiące dwadzieścia pięć złotych).

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 5 marca 2019 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. M. w rejonie ul. P., działka ewidencyjna nr [...] i [...], obręb [...] i stwierdzili funkcjonowanie trzech nośników reklamowych, należących do firmy C., dwa nośniki z treścią reklamową, jeden bez treści reklamowej. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną obrazującą funkcjonowanie nośników reklamowych oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zawarto, iż wymiary nośnika reklamowego z treścią wynoszą: 1,45 m x 2,00 m, tj. 2,9 m2, rzut poziomy nośnika: 1,45 m x 0,13 m, tj. 0,19 m2. Wymiary nośnika reklamowego ze zmienną treścią (w trakcie kontroli nośnik nie posiadał treści)wynoszą : 1,35 m x 1,92 m, tj. 2,6 m2, rzut poziomy nośnika: 1,35 m x 0,17 m, tj.0,23 m2.

W dniach 16, 21 i 27 marca 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. M. w rejonie ul. P. i stwierdzili funkcjonowanie trzech kasetonów reklamowych, w tym jednego bez treści reklamowej oraz sporządzili dokumentację fotograficzną obrazującą funkcjonowanie reklamy świetlnej na elektronicznym na wyświetlaczu.

Pismem z dnia 13 marca 2019 r. Prezydent [...] zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. M. nr [...] w rejonie ul. P. przez umieszczenie w nim dwóch reklam o treści "F." oraz "S." i jednego nośnika o zmiennej treści, bez reklamy.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Prezydent orzekł o wymierzeniu C. sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej

za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. M. w W. nr [...] w rejonie ul. P. w terminie wskazanym na wstępie uzasadnienia.

Skarżąca, wniosła odwołanie od decyzji podnosząc, że doszło do naruszenia:

- art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst, jedn.: Dz.

U. 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.; dalej jako "u.d.p.") przez błędną wykładnię i ustalenie, że granice pasa drogowego obejmują bezwzględnie całą powierzchnię nad i pod powierzchnią gruntu,

- art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez nałożenie na spółkę kary pieniężnej, pomimo braku

realizacji przesłanek wskazanych w ww. przepisie,

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uniemożliwienie spółce czynnego udziału w postępowaniu, w tym w prowadzonych

czynnościach kontrolnych,

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w następstwie tego uchybienia wadliwe ustalenie, że spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi,

- art. 80 k.p.a. polegające na arbitralnyrn i wadliwym przeprowadzeniu oceny

zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności niesłuszne przyznanie waloru wiarygodności i mocy dowodowej protokołowi kontroli 2 dnia 5 marca 2019 r.,

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia.

Organ II instancji, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. Podkreślił, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, wykonanych fotografii i stosownych map.

SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza granica działki nr [...], biegnąca w miejscu zlokalizowania nośników wzdłuż budynku, na ścianie którego były umieszczone sporne nośniki reklamowe, a więc znajdowały się one w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy/nośników reklamowych w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornej reklamy/nośnika reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. M. w W. w rejonie ul. P., w dniach 2 marca 2019 r. - 27 marca 2019 r. Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego.

W sytuacji zaś, gdy ww. budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 851/16).

SKO zaznaczyło, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny i jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.

W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działka, na której były usytuowane nośniki reklamowe, oznaczona nr [...], stanowi użytek drogowy. W materiale dowodowym znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika zatem zdaniem organu, że doszło do zajęcia pasa drogowego. W aktach sprawy znajduje ponadto się protokół nr [...] z dnia 5 marca 2019 r. oraz karta kontroli 2 dnia 16, 21, 27 marca 2019 r., a także dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie nośników reklamowych. Pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy oraz przez reklamę dokonano podczas oględzin w dniu 5 marca 2019 r., poprzez wskazanie powierzchni zajęcia: przez nośniki reklamowe o zmiennej treści: 1,45 m x 2,00 m, tj. 2,7 m2, rzut poziomy nośnika: 1,45 m x 0,13 m, tj. 0,19 rn2 oraz przez nośnik reklamowy o zmiennej treści (w trakcie kontroli bez reklamy): 1,35 m x 1,92 m, tj. 2,6 m2, rzut poziomy nośnika: 1,35 m x 0,17 m, tj. 0,23 m2.

Wykonany podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny wskazuje w ocenie organu, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od dnia 5 marca 2019 r. do dnia 27 marca 2019 r. Nośniki reklamowe znajdowały się przy tym samym obiekcie budowlanym, na tej samej wysokości nad poziomem gruntu.

Organ wskazał, iż opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy, a także nośnika reklamowego (inny obiekt) na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie uchwały nr [...] Rady W.z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze rn. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. [...]z 2004 r. Nr 148, poz. 3717; z 2005 r. Nr 77, poz. 2036; z 2006 r. Nr 199, poz. 7564; z 2008 r. Nr 141, poz. 4985, Nr 218, poz. 9282; z 2010 r. Nr 138, poz. 3249; z 2011 r. Nr 54, poz. 1774; z 2013 r., poz. 7291 ; z 2014 r. poz. 6878; z 2015 r. poz. 4776). Organ pierwszej instancji przyjął w niniejszej sprawie stawkę dla reklamy o pow. nie przekraczającej 3,00 m2 dla drogi powiatowej (poz. 20a — 2,50 zł) oraz dla nośnika

reklamowego dla drogi powiatowej (poz. 19 — 3,00 zł.). W ocenie organu skoro udokumentowano umieszczenie reklamy na dwóch nośnikach, każdy o pow. nieprzekraczającej 3,00 m2, oraz nośnika reklamowego nr 19138, dla drogi powiatowej, w dniach 5 marca 2019 r. — 27 marca 2019 r., to za ten okres należało ustalić wymiar kary i obciążyć nią stronę. W aktach sprawy brak dokumentacji potwierdzającej zajęcie pasa drogowego w dniach 2-4 marca 2019 r., o którym mowa w kwestionowanej decyzji.

W ocenie SKO wymierzenie stronie kary w części obejmującej okres od dnia 2 marca 2019 r. do dnia 4 marca 2019 r. było nieprawidłowe.

Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za reklamę o pow. nie przekraczającej 3,00 m2 oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy (1,45 rn x 2,00 m, tj. 2,90 m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (23 dni) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (2,50 zł).

Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za nośnik reklamowy oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni rzutu poziomego nośnika reklamowego (1,35 m x 0,17 m, tj. 0,23 m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (23 dni) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (3,00 zł).

Wysokość kary pieniężnej, stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej. Powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy wskazano w protokole kontroli z dnia 5 marca 2019 r. Zgodnie z art. 40 ust. 10 udp. zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1,0 m 2 jest traktowane jako zajęcie 1,0 m2.

W konsekwencji SKO uznał, że zaskarżona decyzja Prezydenta [...] odpowiada przepisom prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 5 1 i 5 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 5 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) udp

poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych,

b) opinia biegłego geodety, na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 5 1 oraz art. 80 oraz 81a 5 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby Skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia w terminie od dnia 6 do dnia 15 marca, od dnia 17 do dnia 20 marca, a także od dnia 22 do dnia 26 marca 2019 r., podczas gdy kontrole Organu miały miejsce w dniach 5, 16, 21 i 27 marca 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik reklamowy był zamontowany w okresach pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych — oględzin nośnika reklamowego, a przez to niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. M. oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady W. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała") w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pr. bud.") poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Citylight, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. bud., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu

budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. a zatem karę pieniężną za okres od dnia 5 do dnia 27 marca 2019 r. wymierzono bezpodstawnie;

3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a 5 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez Organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto Skarżąca na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

1. dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p.;

2. pisma Zarządu Dróg Miejskich [...] z dnia 27 września 2019 r. (znak [...]), na okoliczność ustalenia, że działania organu mogą nosić znamiona czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej "u.z.n.k."), w szczególności poprzez utrudnianie Skarżącemu dostępu do rynku (art. 15 ust. 1 u.z.n.k.).

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że ustalenie lokalizacji nośnika względem granicy pasa drogowego miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wobec tego pozyskanie wiadomości specjalnych było czynnością, którą Kolegium zobowiązane było podjąć w toku rozpoznawania sprawy w II instancji. Należało bowiem w szczególności uzupełnić materiał dowodowy w zakresie opinii biegłego geodety, co pozwoliłoby na ustalenie, czy nośnik rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego, z uwzględnieniem właściwie odkodowanej definicji pasa drogowego. Dopiero bowiem ustalenie ponad wszelką wątpliwość linii rozgraniczających gruntu stanowiącego pas drogowy umożliwia poddanie analizie granic pasa drogowego w zakresie wyznaczenia dolnej i górnej granicy pasa drogowego i ustalenia, czy w granicach tych posadowione są urządzenia, a następnie poddanie analizie dalszych przesłanek nałożenia kary pieniężnej. Wskazane braki w materiale dowodowym potwierdzają, że podstawa nałożenia sankcji na Skarżącą były dowolne i niepotwierdzone dowodami. Skarżąca ponadto wskazała, iż działania organu mogą nosić znamiona czynu nieuczciwej konkurencji ze względu na fakt, iż nośniki Skarżącej są masowo kwestionowane przez organ, a równolegle organ nie wykazuje większego zainteresowania nośnikami należącymi do innych przedsiębiorców.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.- dalej p.p.s.a.).

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w K. z [...].06.2013 r., sygn. akt [...], LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz.

Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. M. nr [...] w W. przy ul. P.

Organ I instancji nie wyjaśnił gdzie przebiegają granice pasa drogowego oraz nie wskazał na jakiej podstawie (przy wykorzystaniu jakich dowodów) ustalił przebieg tych granic. Ponadto organ zaniechał odniesienia ustalonych granic pasa drogowego do lokalizacji nośnika.) Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Potwierdza to dołączona do pisma Skarżącej z [...] grudnia 2019 r. opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z września 2019 r. Co prawda, Sąd na rozprawie oddalił wniosek dowodowy Skarżącej o dopuszczenie dowodu z tej opinii, bowiem podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jednakże nie stoi to na przeszkodzie posłużeniu się takim dokumentem przez stronę postępowania gdyż w orzecznictwie przyjęto, iż opinie sporządzone na zlecenie strony, traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie jej stanowiska, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1769/09, z 21 lutego 2008 r. sygn. akt I GSK 468/07 i z 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1539/06).

Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora ZDM (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.

W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.( por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08 ). Wprawdzie akta administracyjne sprawy zostały uzupełnione o szkic pomiaru przedmiotowych nośników reklamowych (skala1:500), jednakże nastąpiło to już po zakończeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie, zaś sam dokument (szkic sytuacyjny) jest datowany przez uprawnionego geodetę na dzień 22 stycznia 2019 r., a więc jeszcze przed dokonaniem pierwszej kontroli przez organ i wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Oznacza to, że w sprawie brak jest wciąż wystarczającego dowodu potwierdzającego okoliczność umieszczenia spornych nośników reklamowych w obrębie pasa drogowego ul. M. nr [...] w rej. ul P. w W. w okresie, za który została nałożona na stronę skarżącą kara pieniężna.

Konkludując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm).