Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2380/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 21/15 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M.D. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 21/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] (pkt 1 wyroku); zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Zakopanem, oznaczonej l. kat. [...], stanowiącej własność C.W. Spadkobiercą po właścicielce jest Małgorzata Dębowska, która złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Decyzją z dnia [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] Stwierdził, że decyzję wywłaszczeniową należy ocenić w aspekcie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stwierdzono, że biegły prawidłowo oszacował przejętą nieruchomość. Podkreślono, że wobec wniosku złożonego w trakcie rozprawy administracyjnej o przyznanie działki zamiennej - organ wywłaszczeniowy ustalił, że poprzedniczka prawna skarżącej pozostawała współwłaścicielką dwóch parceli w udziale wysokości ½. Skoro C.W. posiadała prawa do innych nieruchomości, to nie zostały spełnione przesłanki z art. 10 ustawy do otrzymania nieruchomości zamiennej. Zdaniem organu, nie można stwierdzić, że nieprzyznanie nieruchomości zamiennej przesądza o rażącym naruszeniu prawa.

Minister stwierdził, że skoro właścicielka posiadała jeszcze inne nieruchomości, to prawidłowo biegły zastosował art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy. Zdaniem organu nie było potrzeby ponownego przeprowadzania rozprawy administracyjnej po uchyleniu przez organ odwoławczy pierwotnie wydanej decyzji z dnia [...]

W kwestii wysokości odszkodowania stwierdził, że zostało ono przyznane w oparciu o opinię szacunkową.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 6, art. 10 ust. 3, art. 17 i art. 21 ustawy z 1958 r. Podniosła, że pomimo, że wywłaszczeniu podlegała całość gruntów stanowiących własność jej poprzedniczki prawnej, to odszkodowanie nie zostało ustalone na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z 1958 r. i tym samym organ wywłaszczający naruszył powołany przepis prawa. Powołując się na poglądy doktryny, podniosła, że przez całość gruntu w mieście czy osiedlu należy rozumieć grunty stanowiące własność tych samych osób, położone w granicach administracyjnych danego miasta. Ewentualny udział we własności innych gruntów na terenie tego samego miasta lub osiedla nie ma znaczenia dla stosowania art. 8 ust. 6 ustawy. Udziały tej samej osoby we własności różnych gruntów nie mogą być kumulowane według tego przepisu, jeżeli skład współwłasności w każdej nieruchomości jest różny. Błędna wykładnia art. 8 ust. 6 ustawy doprowadziła zdaniem skarżącej do rażącego zaniżenia odszkodowania - tym samym powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności.

Skarżąca podniosła dalej, że błędne było wydanie decyzji wywłaszczeniowej na podstawie dwóch wycen fragmentów przejętej nieruchomości, zamiast zlecenie nowej wyceny obejmującej całość nieruchomości. Ponadto w toku procedury wywłaszczeniowej nie przeprowadzono prawidłowo rozprawy, tj. z udziałem biegłego. Decyzja pomijała znajdujące się na gruncie składniki budowlane, drzewa i inne nasadzenia, co powinien wyjaśnić biegły. Dalej wskazano, że sporna działka była częścią gospodarstwa rolnego, gdyż poprzedniczka skarżącej posiadała wówczas ok. 23 arów gruntu użytkowanego rolniczo. Zaś stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych za gospodarstwo rolne uważano grunty należące do jednego właściciela jeżeli ich powierzchnia przekraczała 0,20 ha. Zdaniem skarżącej nie sposób zgodzić się z organem nadzoru że organ wywłaszczeniowy mógł zignorować wniosek o przyznanie działki zamiennej z powodu wywłaszczenia części gospodarstwa rolnego. Ubiegający się o wywłaszczenie miał obowiązek dostarczyć za nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, nieruchomość zamienną chyba, że nie miał możliwości.

Skarżąca podniosła, że zignorowanie wniosku o nieruchomość zamienną przez organ wywłaszczeniowy rażąco naruszyło prawo. Nawet gdyby przyjąć, że wywłaszczenie dotyczyło działki budowlanej, ostatniej, to również istniał obowiązek przyznania działki zamiennej. Uzasadnienie przyczyn, z powodu których nie przyznano działki zamiennej powinno być przedstawione w decyzji wywłaszczeniowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna.

Sąd ten podał, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy wydana w 1969 r. decyzja o wywłaszczeniu działki poprzedniczki skarżącej naruszyła obowiązujące wówczas przepisy, mianowicie ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Prowadząc postępowanie nieważnościowe przy badaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) organ nadzoru dokonuje oceny, czy organ prowadzący postępowanie zwykłe w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz obowiązujące przepisy prawa dokonał reasumpcji zastosowanych przepisów prawa, zarówno procesowych, jak i materialnych w sposób właściwy i nie nasuwający oczywistych wątpliwości lub nieprawidłowości. Przy czym nie jest związany argumentacją oraz okolicznościami faktycznymi powołanymi przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca od samego początku jednoznacznie formułuje zarzuty w stosunku do decyzji o wywłaszczeniu, opierając się na argumentacji dotyczącej zastosowania art. 8 ust. 6, art. 10 ust. 3, art. 17 i art. 21 ustawy, choć w kwestii naruszenia art. 10 ust. 3 należy zauważyć pewną niespójność skargi. Otóż w uzasadnieniu skargi skarżąca twierdzi, że jej poprzedniczka prawna była właścicielem gospodarstwa rolnego, co oznaczałoby, że decyzja w kwestii nieruchomości "zamiennej" naruszyłaby art. 10 ust.1, nie zaś ust. 3 ustawy. Ust. 1 art. 10 dotyczy bowiem możności uzyskania nieruchomości zamiennej za przejęte gospodarstwo rolne, zaś ust. 3 obejmuje działkę zamienną za wywłaszczoną działkę budowlaną w mieście lub osiedlu przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego. Oznacza to konieczność sprecyzowania czy działka objęta decyzją wywłaszczeniową była częścią gospodarstwa rolnego, czy też była działką zabudowaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego. Z ustaleń organu, mających umocowanie w zgromadzonym materiale archiwalnym wynika, że właściwie nie jest wiadome czy sporna działka stanowiła rolę, czy działkę budowlaną (str. 5 decyzji), a zatem, czy stan faktyczny odpowiadałby normie art. 10 ust. 1, czy też ust. 3 – jak wywodzi skarga. Przepisy te właściwie mają podobną konstrukcję, niemniej jednak konieczne jest zbadanie, jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę procedowania przez organ wywłaszczeniowy. Będzie to bowiem rzutowało zarówno na kwestię przyznania działki zamiennej, jak również w dalszej kolejności na wysokość odszkodowania.

Okoliczność ta jest także istotna ze względu na to, że konstrukcja powołanej ustawy przewidywała, że w wypadku zgłoszenia wniosku o działkę zamienną w pierwszej kolejności konieczne było rozważenie tej kwestii przez organ wywłaszczeniowy, dopiero niemożność dostarczenia takiej działki dawała organowi uprawnienie do przyznania wywłaszczonemu odszkodowania pieniężnego. Jak wynika z akt administracyjnych, poprzedniczka prawna nie tyle kwestionowała wysokość odszkodowania, co domagała się przyznania parceli zamiennej celem pobudowania domu mieszkalnego (odwołanie z 22 stycznia 1969 r,, protokół z rozprawy administracyjnej z dnia [...] odwołanie z dnia 12 czerwca 1968 r.). Z akt tych wynika zatem, że skarżąca domagała się rozpoznania jej wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej budowlanej pod budowę domu mieszkalnego. Zatem kwestia wysokości przyznanego odszkodowania nie była tym elementem, który miał znaczenie dla strony. Stąd też – skoro w pierwszej kolejności organ winien wypowiedzieć się co do działki zamiennej – konieczne jest przeprowadzenie oceny decyzji wywłaszczeniowej z punktu widzenia tego elementu. Ekwiwalentem za wywłaszczoną nieruchomość – przynajmniej co do zasady – mogła być działka zamienna, o ile taki wniosek złożył właściciel (w niniejszej sprawie domaganie się przez poprzedniczkę prawną skarżącej działki zamiennej znajduje potwierdzenie w aktach archiwalnych), a dopiero w drugiej kolejności odszkodowanie. Dotyczy to zarówno gospodarstwa rolnego, jak również działki budowlanej, czy też nieruchomości określonych w ust. 2 art. 10.

Sąd I instancji podał, że decyzja w postępowaniu nadzorczym wiąże odmowę przyznania nieruchomości zamiennej z tym, że skarżąca miała tytuł prawny w postaci udziału we własności do innych nieruchomości położonych w gminie. Takie rozumienie powołanego przepisu nie znajduje oparcia w jego brzmieniu, jak również w innych przepisach omawianej ustawy. Sąd ten wskazał, że nie jest mu wiadomo, w którym fragmencie ustawy została skonstruowana norma prawna, która zakazuje przyznania działki zamiennej, jeśli wywłaszczany posiada jeszcze inne działki. Przepis wyraźnie statuuje zasadę, że za wywłaszczone gospodarstwo rolne (zdaniem Sądu I instancji także odpowiednio jego cześć) możliwe było uzyskanie działki zamiennej, bez ograniczenia, czy była to jedyna działka, czy też nie. Jedynie w wypadku działki budowlanej w mieście lub osiedlu zainteresowany mógł uzyskać nieruchomość zamienną za jedną wywłaszczoną działkę. Innymi słowy w tym ostatnim wypadku, jeśli był właścicielem kilku działek budowlanych i wszystkie one podlegały wywłaszczeniu, uprawnienie do działki zamiennej obejmowało jedynie jedną działkę, natomiast za pozostałe wywłaszczone działki mógł jedynie uzyskać odszkodowanie.

Zdaniem Sądu I instancji, organ nadzoru powinien zatem ocenić, czy decyzja wywłaszczeniowa odnosi się do kwestii nieruchomości zamiennej i wyjaśnia z jakich powodów priorytetowe roszczenie wywłaszczonego nie zostało w konsekwencji uwzględnione, lecz skorzystano z prawa przyznania ekwiwalentu w postaci odszkodowania, co było możliwe i zgodne z prawem, choć dopiero w drugiej kolejności. W świetle natomiast zapisów ustawy z 1958 r. nie ma podstaw do wiązania faktu, że wywłaszczany podmiot pozostaje właścicielem innych jeszcze nieruchomości z pominięciem jego uprawnienia do otrzymania działki zamiennej.

Nie czyni zadość temu obowiązkowi, zdaniem Sądu I instancji, przeprowadzona przez organ na str. 6 decyzji analiza art. 10 ust. 1 ustawy w zakresie uznaniowości przyznawania działki zamiennej. W istocie stanowisko organu w tym zakresie jest słuszne, niemniej jednak taki wywód byłby zasadny w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzorczym natomiast organ sprawdza, czy wypowiedział się w tym zakresie organ wywłaszczeniowy.

Sąd I instancji podał, że dalszą kwestią było ustalenie wysokości odszkodowania. Co prawda, poprzedniczka skarżącej nie kwestionowała wysokości odszkodowania, jednak nie wyłącza to obecnie drogi badania decyzji wywłaszczeniowej pod kątem naruszenia art. 8 ust. 6 ustawy. Gdyby bowiem okazało się, że jednak decyzja nie narusza rażąco prawa jeśli idzie o nieruchomość zamienną, co ma zostać ponownie rozważone przez organ - wówczas nabiera istotnego znaczenia, czy wysokość przyznanego odszkodowania nie naruszyła przywołanego art. 8 ust. 6 ustawy. A dalej czy przepis ten powinien stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Zależy bowiem to wszystko od tego, czy organ wywłaszczeniowy przyjął jako przedmiot wyceny działkę rolną (art. 8 ust. 1) czy działkę w mieście (art. 8 ust. 6 ustawy). Organ nadzoru stanął na stanowisku, że biegły prawidłowo zastosował art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy, czyli uznał, że przejęty grunt stanowił grunt budowlany (tak też wynika z opinii szacunkowej uzupełniającej sporządzonej dla 190 m² z dnia 26 maja 1969 r.). Główna zaś opinia szacunkowa nie określa, czy wycena dotyczy gruntu rolnego czy budowlanego. Te wątpliwości co do charakteru działki rzutują nie tylko na przepisy dotyczące działek zamiennych, lecz także na normy określające zasady przyznawania odszkodowania.

Sąd I instancji zaznaczył, że organ nadzoru musi wyjaśnić, czy w stosunku do działki skarżącej powinny znaleźć zastosowanie przepisy dotyczące gruntów rolnych czy budowlanych. Nadto istotną kwestią jest sporządzenie opinii szacunkowej przed wszczęciem postępowania o wywłaszczenie.

Jak wynika z akt pierwsza opinia szacunkowa A.Ś. została sporządzona w maju 1968 r. Natomiast wniosek o wywłaszczenie spornej działki został złożony w dniu 2 lipca 1968 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania o wywłaszczenie. Organ tymczasem nie rozważył, czy taka sytuacja nie rzutuje na możliwość zakwestionowania decyzji wywłaszczeniowej jako rażąco naruszającej przepisy art. 21 ustawy. Przepis ten brzmiał w dacie decyzji wywłaszczeniowej: "odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.". Na tle stosowania tego przepisu, który miał inną numerację, tj. jako art. 22 ustawy, orzecznictwo przyjęło stanowisko, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji podjętej w oparciu o uprzednio, przed wszczęciem postępowania, sporządzona opinię (vide wyrok NSA z dnia 2 marca 2010r. sygn. akt I OSK 663/09). Jeśliby powyższe uchybienie zostało konwalidowane poprzez wysłuchanie biegłych na rozprawie administracyjnej, którzy wyjaśniliby wszelkie wątpliwości strony, wówczas możliwe byłoby przyjęcie stanowiska, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie rozprawa wywłaszczeniowa odbyła się jednak bez udziału biegłych, co powoduje, że istnieją podstawy do przypisania cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 21 ustawy. Organ nadzoru nie wyjaśnił tej kwestii.

Na zakończenie Sąd I instancji stwierdził, że organy winny prowadzić postępowanie nadzorcze w stosunku do całej decyzji wywłaszczeniowej, nie zaś tylko w zakresie jej części dotyczącej odszkodowania.

W skardze kasacyjnej, Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj:

1) art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że sporządzenie opinii szacunkowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego oraz brak obecności biegłego na rozprawie stanowi rażące naruszenie prawa;

2) art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przypadku gruntu rolnego zastosowanie znajduje art. 8 ust. 1 pomijając, że do gruntów rolnych położonych w mieście odnosi się art. 8 ust. 6;

3) art. 10 ust. 1 i 3 w związku z art. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez przyjęcie, że odszkodowanie pieniężne stanowiło jedynie ekwiwalent w przypadku niemożności spełnienia priorytetowego roszczenia wywłaszczonego w postaci nieruchomości zamiennej, a tym samym, że istniał obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennej z pominięciem faktu, że ustawa posługiwała się terminem "w miarę możliwości";

4) art. 8 ust. 1 i art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. polegający na przyjęciu, iż rolny charakter wywłaszczonego gruntu jest tożsamy z terminem gospodarstwo rolne;

II. naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a. poprzez zobowiązanie organu do oceny decyzji zarówno w części dotyczącej wywłaszczenia jak i odszkodowania podczas gdy wnioskodawczyni domagała się oceny legalności decyzji tylko w części orzekającej o odszkodowaniu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. polegający na przyjęciu, iż organ nadzoru nie ustalił, jaki charakter miała wywłaszczona działka, podczas gdy ze zgromadzonych w sprawie dokumentów w tym z odpisu z księgi wieczystej wywłaszczonej nieruchomości oraz opinii szacunkowych wynika, że był to grunt rolny;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organy administracji nie zgromadziły wystarczających dowodów i nie wyjaśniły, iż przyznane odszkodowanie było zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;

4) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności decyzji, tj. w sposób niezgodny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w szczególności w zakresie charakteru wywłaszczonej nieruchomości oraz przyznanego odszkodowania;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, po rozwinięciu ww. zarzutów skargi kasacyjnej, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej i drugiej instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Z całości zgromadzonego materiału dowodowego niezbicie wynika, iż kwestia odszkodowawcza została wyjaśniona i ustalona przez organ wywłaszczeniowy prawidłowo. W tej sytuacji w granicach przedmiotowej sprawy nie zostały naruszone w toku obydwu postępowań przepisy postępowania, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Zatem nie można twierdzić, że w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju, doszedł do nieprawidłowych wniosków w zakresie ustalonego odszkodowania.

W piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2017 r. skarżąca M.D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Na wstępie zważyć należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a., na co w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazywał Sąd I instancji podkreślając, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny – "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Nie może on być środkiem wzruszenia decyzji, nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu, o którym mowa wyżej. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez ich proste ze sobą zestawienie. W pojęciu rażącego naruszenia prawa nie mieszczą się błędy w wykładni prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polega na przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W wyroku z dnia 19.11.2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1534/13 (lex nr 1408011) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: "Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym."

Za usprawiedliwiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a. poprzez zobowiązanie organu do oceny decyzji zarówno w części dotyczącej wywłaszczenia jak i odszkodowania, podczas gdy wnioskodawczyni domagała się oceny legalności decyzji tylko w części orzekającej o odszkodowaniu.

Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych, że o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie treść art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Organ nie jest natomiast władny do samodzielnej kwalifikacji podań, ponieważ może to doprowadzić do ustalenia przedmiotu postępowania wbrew intencji wnoszącego podanie. W niniejszej sprawie zakres przedmiotowy żądania został wyraźnie określony przez stronę we wniosku z dnia 6 listopada 2012 r. inicjującym postępowanie nadzorcze. Wnioskodawczyni jednoznacznie wskazała, że domaga się oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej w części orzekającej o ustaleniu odszkodowania. W przypadku kiedy pismo jest zredagowane w sposób niebudzący wątpliwości, organ winien mu nadać bieg. Prawidłowo w tej sytuacji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia 25.03.2013 r. zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 9 czerwca 1969 r. znak USW.IV-60/l 84/68, w części dotyczącej odszkodowania. Trafnie też zarzuca autor skargi kasacyjnej, że skarga do sądu administracyjnego nie może prowadzić do rozszerzenia zakresu postępowania administracyjnego, które było prowadzone przez organ, a które zakończyło się wydaniem zaskarżonej przez stronę decyzji. Błędne jest zatem w tej sytuacji stanowisko Sądu I instancji, że organy powinny prowadzić postępowanie nadzorcze w stosunku do całej decyzji, ponieważ ze skargi wynika, że skarżąca kwestionuje nie tylko odszkodowanie, lecz przede wszystkim przyjęcie ekwiwalentu. Zarówno przepisy dotyczące odszkodowania w formie pieniężnej, jak i formie przyznania nieruchomości zamiennej zostały uregulowane w rozdziale 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t.: Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.) zatytułowanym "Odszkodowanie". Zatem zarówno odszkodowanie pieniężne, jak i przyznanie nieruchomości zamiennej stanowią formę odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że skoro określenie żądania jest warunkiem formalnym podania, to wskazane w zaskarżonym wyroku zalecenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do prowadzenia postępowania w stosunku do całej decyzji wywłaszczeniowej, nie zaś tylko w zakresie jej części dotyczącej odszkodowania, nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i w orzecznictwie.

Za trafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że sporządzenie opinii szacunkowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego oraz brak obecności biegłego na rozprawie stanowi rażące naruszenie prawa. Zgodnie z art. 21 ww. ustawy, odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ właściwy do spraw wywłaszczenia. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Wykładnia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie, nie wskazuje jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości, czy biegły powinien być osobiście obecny na rozprawie oraz samodzielnie przedstawić opinię. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie konieczność przeprowadzenia rozprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, jednak naruszenie takie należy rozważać w kontekście całości postępowania. Należy wobec tego ustalić, czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wysokość odszkodowania. Z przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i niewykonanie tego obowiązku niewątpliwie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. (wyrok NSA z dnia 12.03.2014 r., sygn. I OSK 1981/12, wyrok NSA z dnia 12.02.2014 r. sygn. I OSK 1826/12 dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że rozprawa została przeprowadzona. W aktach sprawy znajduje się opinia szacunkowa sporządzona przez inż. A.Ś. biegłego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie w dniu [...] Opinia została sporządzona w sposób szczegółowy i wskazywała na wszystkie ówcześnie obowiązujące przepisy. W wyniku dowłaszczenia, na wniosek właścicielki, pozostającej poza wywłaszczeniem nieruchomości o pow. 190 m2 biegły sporządził w dniu 26.05.1969 r. aneks do sporządzonej pierwotnie opinii szacunkowej.

Bez znaczenia w sprawie pozostaje kwestia sporządzenia opinii szacunkowej przed wszczęciem postępowania o wywłaszczenie. Wskazać należy, że na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości, za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. A zatem już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości powinna być ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej, na podstawie opinii biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej i nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej, powołując się literaturę, że inwestor po uzyskaniu decyzji lokalizacyjnej i dokonaniu w miarę możliwości pomiarów nieruchomości niezbędnej do realizacji określonych zadań, obowiązany był zwrócić się do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie jej za cenę określoną według zasad szacunkowych ustawy wywłaszczeniowej przez biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W celu wydania opinii szacunkowej inwestor zwracał się do urzędu spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej o wskazanie osoby biegłego lub o zlecenie dokonania szacunku nieruchomości konkretnym biegłym z listy. Właściciel mógł, jeśli uzasadnił potrzebę ponownego szacunku nieruchomości przez innego biegłego lub wydania opinii w innym przedmiocie dotyczącym nabywanej nieruchomości, zwrócić się do organu orzekającego o wywłaszczeniu i odszkodowaniu o zlecenie biegłemu dokonania takiej czynności. (por. W. Ramus - Biegły w postępowaniu wywłaszczeniowym, Wydawnictwo Prawnicze 1968 r.). Zakres czynności biegłego w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości był w zasadzie taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Z tych względów opinia szacunkowa biegłych sporządzona na zlecenie inwestora w tej fazie postępowania była również wiążąca w postępowaniu wywłaszczeniowym, jakie zostało później wszczęte, jeśli nie doszło do ugodowego nabycia nieruchomości. Organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy obowiązany był sprawdzić, czy biegły zastosował właściwe zasady szacunkowe do poszczególnych kategorii nieruchomości i ich części składowych. Nie ma zatem znaczenia w sprawie, że opinia szacunkowa została sporządzona w maju 1968 r. przez inż. A.Ś., natomiast wniosek o wywłaszczenie spornej działki został złożony w dniu 02.07.1968 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że wobec braku biegłego na rozprawie, organ winien rozważyć, czy taka sytuacja nie rzutuje na możliwość zakwestionowania decyzji wywłaszczeniowej jako rażąco naruszającej prawo. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony połączył ocenę czy sporządzenie opinii przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego stanowi rażące naruszenie prawa, z kwestią czy biegły stawił się osobiście na rozprawie, skoro w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż biegły uczestniczył w postępowaniu wywłaszczeniowym przez sporządzenie opinii i nie było obowiązku osobistego stawiennictwa.

Trafnie też podnosi skarżący kasacyjnie, że bez względu na to, na czyje zlecenie działał biegły - inwestora czy organu - obowiązywały go te same zasady przygotowywania opinii. Należy także wziąć pod uwagę specyfikę opinii biegłych wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy wywłaszczeniowej przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę w zależności od rodzaju gruntu i klasy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.07.2014 r. sygn. akt I OSK 2946/12). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.02.2002 r. sygn. akt I SA 1834/00 (Lex nr 81757), tylko wykazanie wpływu ewentualnych naruszeń na wysokość odszkodowania może uzasadniać rażące naruszenie prawa.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądowo-administracyjnym, sporządzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawców powołanych przez podmiot, który wnioskował o wywłaszczenie, w niczym nie narusza prawa. Natomiast okoliczność sporządzenia ww. opinii jeszcze przed wszczęciem postępowania oraz fakt, że były sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia - nie mogła mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07.08.2009 r. sygn. akt I OSK 1144/08).

Odnosząc się do kwestii przyznanego odszkodowania wskazać należy, iż w myśl art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I.

Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że z uwagi na powyższe w operacie szacunkowym biegły uwzględnił zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 stycznia 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r., Nr 72, poz. 335), uchwałę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] nr [...] w sprawie podwyższenia ceny gruntów o 20% dla całego województwa krakowskiego (Dz. Uchwał [...]), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1951 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania, za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu (Dz. U. z 1951 r., Nr 5, poz. 35), stawkę 4,32 zł/m2 - za grunt rolny klasy I. w I okręgu gospodarczym, w miejskiej strefie ekonomicznej, 400 m2 wielkość działki normatywnej; 75 zł/m2 stawka odszkodowania za stratę występujących plonów owsa (ziarno i słoma). W opinii tej, co wynika z zaskarżonej decyzji, biegły wskazał, że nieruchomość objęta [...], stanowiąca własność C.W. składa się z parceli 1. kat. 9361 o powierzchni 1085 m2, z której zawnioskowano do wywłaszczenia nowoutworzoną parcelę oznaczoną kat. 9361/2 o powierzchni 895 m2, a poza wywłaszczeniem pozostała parcela 1. kat. 9361/1 o powierzchni 190 m2. Biegły obliczył odszkodowanie za grunt o pow. 895 m2 według stawki 4,32 zł/m2 tj. 895 x 4,32 = 3 866,40 zł. Odszkodowanie za stratę owsa biegły obliczył na kwotę 671,25 zł (895 x 0,75 zł). Takie odszkodowanie zostało przyznane decyzją, którą następnie w wyniku złożonego odwołania Komisja Odwoławcza do spraw Wewnętrznych przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] uchyliła i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zostało wskazane, iż pozostawienie 190 m2 bez prawa dojazdu narusza przepis art. 5 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej.

Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że organ wywłaszczeniowy zastosował prawidłowy przepis ustawy wywłaszczeniowej, bowiem za grunt rolny położony w granicach administracyjnych miast należało ustalać odszkodowanie według zasad określonych w art. 8 ust. 6, a nie w art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniu 26.05.1969 r. został sporządzony aneks do opinii szacunkowej z maja 1968 r. Inż. A.Ś., biegły Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie dla spraw rolnych wywłaszczeniowo-odszkodowawczych, ustalił wartość gruntu o pow. 190 m2 oraz wartość znajdującego się na tej powierzchni jesionu i ogrodzenia. W opinii tej biegły obliczył wartość gruntu o powierzchni 190 m2 na kwotę 820,80 zł, przyjmując stawkę tak jak uprzednio, tj. 4,32 zł/m2 za 1 m² gruntu.

Decyzją z dnia [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu całej nieruchomości, tj. nieruchomości o powierzchni [...], stanowiącej własność C.W. i przyznało odszkodowanie za grunt w kwocie 4 687,2 zł. Ustalona przez biegłego inż. A.Ś. wysokość odszkodowania stanowiąca kwotę 4 687,2 zł, została ustalona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa.

Trafnie zauważa skarżący kasacyjnie, że gdyby nawet organ powołał kolejnego biegłego i tak kwota odszkodowania pozostałby taka sama. Powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych było orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych na zlecenie wnioskodawców wywłaszczenia, a taka praktyka, nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Należy wskazać, że biegli byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, wybierano ich z listy Urzędu Wojewódzkiego, a wycena, tak jak w przedmiotowej sprawie, polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu. Powołanie zatem biegłego przez wnioskodawcę wywłaszczenia, a nie przez organ wywłaszczeniowy, nie stanowi rażącego naruszenie prawa, bez jednoczesnego wykazania, że mogło to mieć wpływ na wartość nieruchomości określoną w opinii szacunkowej.

Odnosząc się do uznanej za kluczową przez Sąd I instancji kwestii ustalenia czy sporna działka stanowiła działkę rolną, czy działkę budowlaną, a zatem czy stan faktyczny odpowiadałby normie art. 10 ust. 1, czy ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., Sąd I instancji uznał, że organ administracyjny zaniechał ustalenia ww. kwestii. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie jest trafne. Za zasadny w związku z tym uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. polegający na przyjęciu, że organ nadzoru nie ustalił, jaki charakter miała wywłaszczona działka.

Wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji z dnia [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju dokonał oceny, ustalając iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że wywłaszczony grunt był gruntem rolnym. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że ustalenie to znajduje potwierdzenie w dokumentach archiwalnych, tj. zawarte jest w odpisie z księgi wieczystej prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości, z którego wynika, że parcela gruntowa l kat. 9361 o obszarze 10 a 85 m2 w sposobie korzystania ma wpisaną rolę. Wniosek wywłaszczeniowy z dnia 02.07.1968 r. również wskazuje sposób zagospodarowania - rola (poz. 2). Z opinii szacunkowych wynika, że wywłaszczone nieruchomości (bowiem poza nieruchomością stanowiącą własność C.W. zostało wywłaszczonych jeszcze 8 innych nieruchomości) stanowiły łąki, pola uprawne oraz w jednym przypadku był to sad. Natomiast z uzasadnienia opinii szacunkowych wynika, że wywłaszczona nieruchomość była obsiana owsem, koniczyną oraz, że rósł tam jawor. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że akta nie wskazują, jaka to była nieruchomość.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Przepis ten nie wskazuje, czy dotyczy gruntów budowlanych czy rolnych. Dotyczy on gruntów położonych w mieście lub osiedlu. Grunt będący przedmiotem wywłaszczenia był gruntem położonym w mieście. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że błędne jest w tej sytuacji stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który przesądził, iż zastosowanie przez biegłego powyższego przepisu przesądza o uznaniu przejętego gruntu jako gruntu budowlanego. Sąd I wskazał, że biegły w aneksie do opinii szacunkowej wylicza kwotę odszkodowania za grunt budowlany. Zauważyć należy, co trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że we wstępie do opinii w opisie nieruchomości biegły wskazuje, że jest to grunt rolny obecnie obsiany koniczyną, która również podlega wycenie. Całość dokumentów oraz opis nieruchomości przez biegłego wskazują, iż była to działka rolna.

Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość rolną położoną w mieście stanowił art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej. Trafnie także zauważa, że przy orzekaniu o odszkodowaniu zarówno na podstawie art. 8 ust. 1, jak i art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej, obowiązywały te same przepisy, tj. zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 stycznia 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r., Nr 72, poz. 335) oraz uchwała Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 5 listopada 1962 r. Nr 326/XXV/62 w sprawie podwyższenia ceny gruntów o 20% dla całego województwa krakowskiego (Dz. Uchwał PWRN Nr 13, poz. 63). Zarówno w jednym jak i drugim przypadku kwota odszkodowania byłaby policzona wg stawki 4,32 zł/m2 (tj. 1085 m² x 4,32 zł = 4 687,20 zł). Tym samym kwota przyznanego odszkodowania niezależnie od wskazanej powyżej podstawy prawnej byłaby taka sama.

W świetle powyższego za trafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organy administracji nie zgromadziły wystarczających dowodów i nie wyjaśniły, iż przyznane odszkodowanie było zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak i zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności decyzji, tj. w sposób niezgodny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w szczególności w zakresie charakteru wywłaszczonej nieruchomości oraz przyznanego odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 i 3 w związku z art. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez przyjęcie, że odszkodowanie pieniężne stanowiło jedynie ekwiwalent w przypadku niemożności spełnienia priorytetowego roszczenia wywłaszczonego w postaci nieruchomości zamiennej, a tym samym, że istniał obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennej, wskazać należy, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z akt archiwalnych wynika, iż w związku z wnioskiem właścicielki C.W. kwestia przyznania nieruchomości zamiennej podlegała ocenie przez organ wywłaszczeniowy.

Kwestia otrzymania nieruchomości zamiennej była uregulowana w art. 10 ustawy wywłaszczeniowej poprzez wskazanie, jakie nieruchomości należą do kategorii nieruchomości uprzywilejowanych, jakie muszą być spełnione przesłanki do jej otrzymania, jak również zostało wskazane, że dostarczenie nieruchomości zamiennej nie jest obowiązkiem, lecz następuje "w miarę możliwości".

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego w miarę możności nieruchomość zamienną odpowiednią ze względu na jej charakter, wyposażenie i położenie oraz ponieść koszty przeniesienia budynków z nieruchomości wywłaszczonej na nieruchomość zamienną lub na inną nieruchomość nie podlegającą wywłaszczeniu, jeżeli to przeniesienie jest niezbędne i gospodarczo uzasadnione, albo ponieść koszty wybudowania nowych zabudowań, jeżeli koszty ich budowy będą niższe od kosztów przeniesienia zabudowań znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości lub gdy według przepisów prawa budowlanego wzniesienie zabudowań w ich dotychczasowej postaci nie jest niedopuszczalne. Natomiast zgodnie z przepisem art. 10 ust. 3 tej ustawy, za wywłaszczoną jedyną działkę budowlaną w mieście lub osiedlu, przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego położoną w tej samej miejscowości inną odpowiednią działkę budowlaną z nałożeniem na właściciela obowiązku wybudowania na niej domu jednorodzinnego w terminie nie krótszym niż trzy lata. Jeżeli dostarczenie takiej działki nie było możliwe, wywłaszczonemu przyznaje się odszkodowanie pieniężne.

Jak zostało wskazane powyżej grunt, który posiadała C.W., był gruntem rolnym, co nie jest tożsame z pojęciem gospodarstwa rolnego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93) za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. A zgodnie z art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 30.06.1951 r. o podatku gruntowym (Dz. U. z 1951 r. Nr 38, poz. 283), za gospodarstwo rolne uważa się ogólny obszar gruntów położonych na terenie gromad (miasta, osiedla), które stanowią własność lub są w posiadaniu jednej osoby fizycznej (...). Zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1964 r., Nr 45, poz. 304 ze zm.), nieruchomość uważa się za rolną, jeżeli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, chyba że stosownie do przepisów o planowaniu przestrzennym decyzją właściwego organu prezydium rady narodowej została przeznaczona na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. (ust. 1). Nie uważa się za nieruchomość rolną terenów położonych w obrębie zwartej zabudowy miasta lub osiedla oraz nieruchomości należących do tej samej osoby lub osób, jeżeli ich łączny obszar nie przekracza 0,2 ha. (ust. 2).

Trafnie zaważa skarżący kasacyjnie, że brak jest podstaw do przyjęcia w sprawie, że Czesława Walczak prowadziła gospodarstwo rolne. Nie była bowiem płatnikiem podatku gruntowego, ani podatku od nieruchomości. W swym odwołaniu określała siebie jako rolniczkę małorolną. Uprawa owsa oraz koniczyny służyła na własne cele, natomiast nie była to działalność zakontraktowana. Skoro grunt będący przedmiotem wywłaszczenia był gruntem rolnym, chociaż nie było to gospodarstwo rolne, przy ocenie możliwości przyznania nieruchomości zamiennej musiałby mieć zastosowanie art. 10 ust. 1, a nie ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Należy zwrócić uwagę, że na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jako zasadę przyjmowano przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, na co wskazuje art. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej (art. 10).

Samo brzmienie art. 10 ust. 1 nie jest kategoryczne, Z jego treści wynika, że "za wywłaszczoną nieruchomość ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest na żądanie właściciela dostarczyć mu w miarę możności nieruchomość zamienną odpowiednią." Zatem ustawodawca dokonał zastrzeżenia "w miarę możności", które zostało wykreślone z tego przepisu dopiero w 1982 r. Użycie tego zastrzeżenia nie pozostawia cienia wątpliwości, że w dacie wydawania spornych decyzji organy administracyjne dysponowały uznaniem administracyjnym. Dlatego jego wykorzystanie eo ipso nie czyni decyzji nieważnej, gdyż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa właśnie przez uznaniowe kształtowanie treści decyzji. Jeżeli w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego organy administracyjne dysponowały uznaniem administracyjnym w zakresie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i dostarczenia nieruchomości zamiennej, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji uznaniowego kształtowania treści tej decyzji, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt I OSK 15/2009, LexPolonica nr 2101640).

Trafnie zauważa skarżący kasacyjnie, że w niniejszej sprawie kwestia przyznania nieruchomości zamiennej nie była kwestią priorytetową nad odszkodowaniem w formie pieniężnej, bowiem wywłaszczona nieruchomość nie należała do kategorii spełniających przesłanki art. 10 ustawy z dnia 12 marca 1958r., a organ wywłaszczeniowy dysponował uznaniem w tej kwestii.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby organy administracji nie zgromadziły dowodów przesądzających o podjętym rozstrzygnięciu.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że dokonując oceny legalności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wydanej [...] organ nadzoru zgromadził materiał dowodowy z Archiwum Zakładowego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie. W aktach archiwalnych znajdują się dokumenty niezbędne do dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W aktach tych znajduje się oferta, wniosek wywłaszczeniowy, protokół z przeprowadzonej rozprawy, opinie szacunkowe, odwołanie właścicielki, zaskarżone decyzje. Archiwalny materiał dowodowy został poddany szczegółowej analizie przez pryzmat zakresu żądania inicjatorki postępowania nadzorczego oraz ówcześnie obowiązujących przepisów. Analiza ta doprowadziła organ nadzoru do trafnego wniosku, że postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy oraz, że brak jest podstaw do przyjęcia, że postępowanie wywłaszczeniowe w części dotyczącej odszkodowania dotknięte jest wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że wadliwa ocena przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła do zobowiązania organu do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, które nie jest konieczne w niniejszej sprawie.

Reasumując stwierdzić należy, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej i drugiej instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Z całości zgromadzonego materiału dowodowego jasno wynika, iż kwestia odszkodowawcza została przeprowadzona przez organ wywłaszczeniowy prawidłowo. Nie można przyjąć, że w toku obydwu postępowań zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Nie można zatem twierdzić, że w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju doszedł do nieprawidłowych wniosków w zakresie ustalonego odszkodowania.

W świetle powyższego uznać należało, że skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 w związku z art. 193 i art. 188 p.p.s.a., oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.