Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 524/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 183 § 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 82 ust. 2, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 11, art. 32, art. 33, art. 46 ust. 4 pkt 2 i 9, art. 48 ust. 2 pkt 1-3, art. 52 ust. 1 pkt 3 lit. b, ust. 1d, art. 53
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 5 ust. 1 pkt 5 i 6 lit. a oraz ust. 4, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w L., A. B. i J. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia E. z siedzibą w L. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego A. B. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego J. D. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., uchylił w części decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (zwaną dalej "decyzją środowiskową") polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku: węzeł K. do włączenia do drogi krajowej nr [...] (odcinek obwodnicy L.). Orzeczenie uchylono w zakresie, punktów określających poszczególne wymagania przy realizacji przedsięwzięcia i w tym zakresie orzeczono, o umorzeniu postępowania, natomiast w pozostałym zakresie utrzymano decyzję organu I. instancji w mocy.

Uzasadniając decyzję organ II. instancji przytoczył m.in. zarzuty zawarte w środkach odwoławczych i odnosząc się do nich, wskazał, iż nie trafne są te, co do nie prawidłowej kolejności uzyskiwania orzeczeń (decyzja o lokalizacji drogi krajowej zwaną dalej "lokalizacyjną", przed decyzją środowiskową), nie przeprowadzenia wariantowania przed uzyskaniem decyzji środowiskowej oraz nie wskazania wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, co uchybia wymaganiom dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.1 s.248 ze zm.). Swoje stanowisko organ uzasadnił następującymi uwarunkowaniami:

- na dzień składania wniosku o ustalanie lokalizacji (z dnia 2 lutego 2005 r.), na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), nie istniała w krajowym porządku prawnym instytucja decyzji środowiskowej; w świetle wskazanej ustawy inwestor musiał uzyskać decyzję lokalizacyjną a następnie pozwolenie na budowę; inwestor uzyskał decyzje lokalizacyjne na realizację odcinka objętego przedmiotową decyzją środowiskową (z dnia [...] maja oraz [...] sierpnia 2005 r.)

- instytucja decyzji środowiskowej została wprowadzona ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954), zwaną dalej "nowelą 2005", przy czym art. 19 ust. 2 tej ustawy zawierał odstępstwa – o ile do wejścia w życie ustawy uzyskano decyzję lokalizacyjną, na wniosek uprawnionego podmiotu, było możliwe zastosowanie przepisów dotychczasowych – inwestor skorzystał z tej instytucji,

- nie przeprowadzono wariantowania przebiegu drogi, ponieważ inwestor dysponował decyzją lokalizacyjną, co było zgodne z art. 52 ust. 1d. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), w raporcie analizowano natomiast rozwiązania techniczne w zakresie urządzeń ochrony środowiska (przejścia dla zwierzą odprowadzanie wód itp.),

- wariantowanie drogi zostało szczegółowo przeanalizowane przed uzyskaniem decyzji lokalizacyjnej (wymieniono, jakie warianty były analizowane w ramach kolejnych opracowań planistycznych i jakie stanowiska były zajmowane m.in. przez organy Gminy K. i grupy obywateli); do analiz stasowano równe kryteria w zależności od etapu oceny poszczególnych wariantów – na etapie prac studialnych (poszukiwania korytarza) brano głównie pod uwagę aspekt społeczny inwestycji tj. konflikty, wnioski, postulaty, rodzaje i klasy gruntów oraz możliwości techniczne; gdy chodzi o kryteria środowiskowe polegały one na ominięciu terenów przyrodniczych podlegających ochronie prawnej i cennych przyrodniczo pod względem składu gatunkowego krajobrazu i rzeźby terenu; takie kwestie jak naruszenie ciągłości ekologicznej dolin, kolizje z korytarzami ekologicznymi, kolizje z terenami, gdzie występują chronione gatunki roślin i zwierząt, zagrożenia dla wód powierzchniowych i podziemnych, naruszenia wartości kulturowych, obiektów objętych ochrona konserwatorska uszczuplenia terenów leśnych były natomiast analizowane na etapie uzyskiwania decyzji środowiskowej,

- analiza wariantów na etapie uzyskania decyzji lokalizacyjnej wykazała, iż najmniej kolizyjnym pod względem społecznym (najmniej konfliktowa) jak i najkorzystniejszym z punktu ochrony środowiska jest wybrany do realizacji wariant wynikający z połączenia oznaczonego w analizach, jako V i VI,

- rozpatrzenie uwag i wniosków dotyczących procedury lokalizacyjnej nie należy do organu właściwego w sprawie decyzji środowiskowej,

Organ uznał także za niezasadne inne zarzuty dotyczące: przeniesienia problemu ochrony przed hałasem na etap analizy porealizacyjnej, zbyt małej szczegółowości obowiązków dotyczących gospodarowania odpadami, wadliwego podania do publicznej wiadomości informacji o postępowaniu, potraktowania wniosków dowodowych stron, jako wniosków społeczeństwa, utrudnienia udziału w sprawie organizacji ekologicznej – "Stowarzyszenie E.", zbytniej ogólnikowości warunków wskazanych w decyzji środowiskowej, i wadliwości przy przeprowadzaniu rozprawy administracyjnej.

W treści decyzji wskazano także przesłanki, jakimi kierował się organ odwoławczy dokonując weryfikacji treści decyzji organu I. instancji zauważając, iż wymagania zakreślone w zakwestionowanych punktach stanowiły powielenie lub opisanie z innym stopniem szczegółowości innych zawartych w treści decyzji.

W skargach wniesionych przez stowarzyszenie zwykłe "Stowarzyszenie E.", A. B. oraz J. D., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, sformułowano zarzuty naruszenia następujących przepisów:

- art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, 3 lit b, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 2 i 3 oraz p 2 załącznika do dyr.1985/337/EWG,

- art. 19 ust. 2 noweli 2005,

- art. 33 ustawy – Prawo ochrony środowiska,

- art. 7, 8, 9, 49, 77 § 1, art. 68 § 2, art. 78, 81, 90 § 1 i 2 w zw. z art. 91 § 1 i 2 oraz art. 95 i 107 § 3 K.p.a..

Uzasadniając zarzuty przywołano następującą argumentację:

1. dyr.1985/337/EWG nakłada obowiązek, przez wydaniem zezwolenia na realizacje przedmiotowego przedsięwzięcia, przeprowadzenia procedury ocen oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z udziałem społeczeństwa, w ramach której są analizowane warianty m.in. najkorzystniejszy dla środowiska także w kontekście przebiegu drogi: w rozpoznawanej sprawie nie miało to miejsca m.in. w wyniku odwrócenia kolejności uzyskiwania decyzji (najpierw lokalizacyjna, potem środowiskowa, gdzie kwestia przebiegu drogi nie była już analizowana), uchybiono wymaganiu stosowania prawa wspólnotowego, także stanowionego w formie dyrektyw, wprost (przywołano w tym zakresie orzecznictwo ETS – sprawy o sygn. akt C-106/77, C-158/80, C-14/83, C-224/97, C-435/97, C-106/98 C–201/02); oparto się na regulacjach, które zostały następnie zmienione – ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach" – w następstwie procedury o naruszanie nr 2006/2281 oraz zarzutów przekazanych przez Komisje Europejską w trybie roboczym,

2. nowela 2005 weszła w życie 28 lipca 2005 r. (art. 25 w związku z opublikowaniem dnia 27 czerwca 2005 r.) a jedna z decyzji lokalizacyjnych została wydania dnia [...] sierpnia 2005 r. stąd art. 19 ust. 2 nie mógł mieć w sprawie zastosowania,

3. informacja przekazana w ogłoszeniu publicznym nie czyniła zadość wymaganiu znowelizowanej dyr.1985/337/EWG - nie zawierała m.in. informacji o organie właściwym do wydania ostatecznego orzeczenia, wskazania czego mogą dotyczyć uwagi i wnioski itd.,

4. Strony nie mogły składać wniosków dowodowych, ponieważ organ administracji nie ustalił prawidłowo, kto jest stroną, kto zaś uczestniczy w postępowaniu w ramach tzw. udziału społeczeństwa – skutkiem było zaniechanie przeprowadzenia ważnych w sprawie dowodów w postaci zeznań stron i wyjaśnień świadków; nie udzielenie odpowiedzi w trakcie rozprawy na zadane przez strony pytania powinno być traktowane procesowo, jak brak możliwości wypowiedzenia się, co do przebiegu i wyniku czynności dowodowej,

5. strony nie zostały imienne poinformowane o terminie i miejscu rozprawy, protokół z niej nie został odczytany i przedłożony do podpisu stronom, lecz rozesłany, następnie zmieniono jego treść zamiast dokonać poprawek,

6. w trakcie postępowania utrudniano udział organizacji społecznej, na etapie jej dopuszczenia do udziału w sprawie żądano np. bezzasadnie przedłożenia pewnych dokumentów (wypis z KRS).

Skarżący wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie pełnomocnik inwestora – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, iż:

- na etapie procedury ocen oddziaływania na środowisko analizowano warianty przedsięwzięcia, jakimi jest jego realizacja w zakładanej lokalizacji i odstąpienie od jego realizacji (wariant 0 – poprowadzenie ruchu po dotychczasowej trasie),

- obowiązek analizy wariantów przebiegu dróg dotyczy w prawie wspólnotowym jedynie przypadków, gdy przedsięwzięcie miałoby kolidować z obszarami chronionymi sieci "Natura 2000".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymagało rozważenia czy Skarżący, mogą skutecznie wnieść skargę, gdy chodzi o cały przebieg projektowanej drogi, co, do której wydano decyzję środowiskową. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, podzielany przez Sąd w niniejszej sprawie, iż interes właścicieli konkretnych nieruchomości, co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych, może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe – np. prawo własności (patrz tak samo wyrok NSA o sygn. akt II OSK 507/08 – zamieszczony CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarżący A. B. oraz J. D. mogli kwestionować ustalenia decyzji środkowej dotyczącej przedsięwzięcia (w tym zaakceptowanego przebiegu drogi) wyłącznie na odcinkach, gdzie znajdują się ich nieruchomości z włączeniem fragmentów umożliwiających realną zmianę decyzji (wybór innego przebiegu). Jednocześnie, wobec wniesienia skargi przez organizację społeczną, biorąca udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, której celem jest m.in. ochrona przed wszelkimi uciążliwościami dla środowiska oraz jego zasobów przyrodniczych (§ 4 pkt 3-8 regulaminu) decyzja została skutecznie zaskarżona, co do całego ujętego w niej przedsięwzięcia.

Sąd miał również na uwadze, iż w przedmiocie oceny legalności decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 2005 r., utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., zapadło prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2462/05) wobec oddalenia skargi na ten wyrok przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 9 sierpnia 2007 r. (sprawa o sygn. akt II OSK 763/07). W tej sytuacji nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, co do wadliwości decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 2005 r., w kwestii nie poprzedzenia jej wydania stosowną procedurą ocen oddziaływania na środowisko. Dodatkowo kwestia badania legalności tej decyzji wykracza poza granice niniejszej sprawy. Z uwagi na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdy chodzi o problematykę udziału społeczeństwa w procedurach podejmowania decyzji, Sąd w niniejszej sprawie jest związany oceną zamieszczoną w wyroku sygn. akt II OSK 763/07 w zakresie w jakim Sąd tej dokonał ocen prawnych. Zamieszczono w nim stwierdzenia, iż wydając decyzję lokalizacyjną nie naruszono wymagania zapewnienia udziału społeczeństwa przy podejmowaniu decyzji wynikających z Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706), bowiem przepisy tej umowy nie mają bezpośredniej skuteczności a jednocześnie może budzić wątpliwości, czy przedsięwzięcie ujęte w decyzji lokalizacyjnej (objęto nią wyłącznie część obwodnicy przebiegającą przez Gminę K.) w ogóle podlega pod zakres regulacji tej Konwencji a przeprowadzone konsultacje należy uznać za wystarczające w myśl jej postanowień, Wskazano również, iż nie budzi wątpliwości Sądu konstytucyjność art. 19 ust. 1 noweli 2005.

Skargi zasługują na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyny naruszenia przepisów w nich wskazanych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Z uwagi na termin wszczęcia postępowania (4 stycznia 2008 r.), w związku z treścią art. 153 ust. 1 ustawy o ocenach, w sprawie znalazły zastosowanie przepisy dotyczące przeprowadzania procedury ocen oddziaływania na środowisko zawarte uprzednio w ustawie – Prawo ochrony środowiska.

Odnosząc się do kluczowych zarzutów skarg, dotyczących naruszenia wskazanych regulacji dyr.1985/337/EWG, należy wskazać, iż zarzut ten, co do zasady nie może być uznany za trafny z uwagi na fakt, iż przepisy dyrektywy, jako aktu wymagającego implementacji do porządku prawnego stanowionego na poziomie państwa członkowskiego nie są bezpośrednio podstawą orzekania przez organy administracji, a więc nie mogą zostać naruszone. Jednocześnie jednak trafnie podniesiono, iż zasadą wynikająca z regulacji traktatowych jest stosowanie właściwej wykładani prawa stanowionego na szczeblu państwa członkowskiego, tak, aby zapewnić skuteczność dyrektyw. Tezę tę potwierdza zarówno dorobek orzecznictwa ETS przywołany w skargach, jak i inne rozstrzygnięcia Trybunału, w tym, co do obowiązku zapewnienia stosowania zawartych w dyrektywach zasad dotyczących procedur ocen oddziaływania na środowisko i uczestniczenia społeczeństwa w ochronie środowiska (patrz wyroki ETS sygn. akt C-115/09 i C-240/09).

Organy administracji orzekające w sprawie uchybiły powyższemu obowiązkowi stosując prostą językową wykładnię treści art. 52 ust. 1d ustawy - Prawo ochrony środowiska, jako wyznaczającego zakres rozważania wariantów przedsięwzięcia, zamiast odwołać się do wykładni systemowej i celowościowej. Prowadziło to do mylnego uznania, iż treść normatywną wskazanej jednostki redakcyjnej, dodanej ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 88, poz. 587) - zwanej dalej "nowelą 2007", jako materialnie wyznaczającej granice rozważania wariantów przedsięwzięcia można odnosić do wszystkich przypadków, gdy decyzja środowiskowa było poprzedzone wydaniem decyzji lokalizacyjnej zamiast – przy prawidłowej wykładni - wyłącznie do tych, gdzie decyzja lokalizacyjna było poprzedzona uzyskaniem decyzji środowiskowej, w myśl art. 46 ust. 4 pkt 9, znowelizowanej w 2005 roku ustawy – Prawo ochrony środowiska, co było następstwem przeprowadzenia pełnej procedury ocen oddziaływania na środowisko. Odnotować wypada, iż regulowana przed nowela 2005 ogólna procedura ocen oddziaływania na środowisko (niekończąca się wydawaniem odrębnej decyzji środowiskowej) nie mogła znaleźć zastosowania w procesie wydawania decyzji lokalizacyjnej z uwagi na stosowne wałączenia zawarte w ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych – o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

W tym kontekście należało mieć na uwadze następujące uwarunkowania formalne i faktyczne.

Polska jest związana postanowieniami aktów przyjętych przez instytucje wspólnot europejskich od dnia 1 maja, 2004 r. co wynika z treści art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864). Warunki przystąpienia nie przewidywały odstępstw od stosowania dyr.1985/337/EWG. Stąd zgodnie z jej postanowieniami winien być skonstruowany porządek prawny stanowiony na szczeblu krajowym od dnia przystąpienia do Wspólnot Europejskich (obecnie Unii Europejskiej).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowe przedsięwzięcie należy do wymienionych w załączniku nr I do dyr.1985/337/EWG, zarówno pod poz. 7 lit. b jak i c. Jak wynika z decyzji środowiskowej z dnia [...] marca 2009 r. (pkt 1 rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia) chodzi o realizację drogi ekspresowej ([...]) a całkowita długość odcinka wyniesie [...] m. przy parametrach 2 jezdnie po 2 pasy ruchu każda. Z uwagi na rodzaj przedsięwzięcia musi ono zawsze polegać procedurze ocen oddziaływania na środowisko wskazanej w art. 5-10 dyr.1985/337/EWG (tak - art. 4 ust. 1), o ile nie nastąpiło wyłączenie określonego przedsięwzięcia w myśl art. 3 ust. 3 dyrektywy. W sprawie nie podnoszono, aby przedmiotowe przedsięwzięcie (budowa obwodnicy L.) zostało notyfikowane w myśl lit c, jako wyłączone spod działania zasad ogólnych. W takiej sytuacji wymagana procedura ocen musiała być przeprowadzona.

Wobec tego, przed wydaniem zezwolenia, rozumianego, jako decyzja, na podstawie której inwestor otrzymuje prawo do wykonywania przedsięwzięcia (art. 2 ust. 1, w zw. z art. 1 ust. 2 def. 3 dyrektywy) niezbędne było zachowanie procedury, w ramach której m.in.:

- inwestor przekaże informacje o głównych alternatywnych rozpatrywanych rozwiązaniach, ze wskazaniem głównych powodów dokonanego wyboru uwzględniającego skutki środowiskowe (art. 5 ust. 1 i 3 tiret 4, zał. IV dyr.1985/337/EWG),

- zainteresowane władze w zakresie ochrony środowiska mogą wyrazić opinię (art. 6 ust. 1),

- w stosowny sposób zostaje poinformowane społeczeństwo i są mu udostępnione informacje (art. 6 ust. 2 i 3) i ma wczesna i skuteczną możliwość wnoszenia uwag, kiedy wszystkie opcje są dostępne (art. 6 ust. 4) a rezultaty konsultacji są uwzględniane przy wydaniu pozwolenia.

W rozpoznawanej sprawie decyzja lokalizacyjna została uzyskana na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Do wejścia w życie noweli 2005, ustawa ta wyłączała obowiązek przeprowadzania ogólnej procedury ocen oddziaływania na środowisko (art. 11 i 33) na zasadach wskazanych ustawą – Prawo ochrony środowiska, którą jako zawierającą niezbędne elementy, możnaby określić, jako pełną. Bez znaczenia jest to, iż wcześniejsza procedura ocen (przed nowela 2005) nie kończyła się wydaniem decyzji środowiskowej. Kluczowe znaczenie odgrywało zawarcie w niej elementów wymaganych dyr.1985/337/EWG tj. m.in. sporządzenie informacji zawierającej dane o pełnym oddziaływaniu analizowanych wariantów i wskazanie przesłanek wyboru jednego z nich, procedurę uzgodnień z organem wyspecjalizowanym w sprawie ochrony środowiska oraz zapewnienie udziału społeczeństwa – w kontekście realnej możliwości zajęcia stanowiska, co do zgromadzonych informacji. Natomiast ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych zawierała jedynie wymaganie sporządzenia raportu i w niektórych przypadkach uzyskanie opinii wyspecjalizowanego organu (art. 5 ust. 1 pkt 5 i 6 lit a oraz ust. 4) przy czym raport musiał zawierać uzasadnienie wyboru wariantu, jedynie w odniesieniu do wymienionej kategorii dóbr chronionych, jak tereny objęte obszarowymi formami ochrony przyrody i intensywnej zabudowy mieszkaniowej (zał. nr 1 do ustawy pkt 2.4.). Nie ustanawiała procedur zmierzających do zgromadzenia pełnej informacji dotyczących środowiskowych uwarunkowań związanych z wyborem określonego wariantu przedsięwzięcia oraz ich konsultacji ze społeczeństwem i wyspecjalizowanym organem, jak wymagały tego przepisy dyr.1985/337/EWG. Dodatkowo w rozpatrywanym przypadku, sam organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazuje, iż na etapie lokalizacji nie były badane wszelkie aspekty oddziaływań na środowisko (takie jak m.in. przecięcie korytarzy migracyjnych, oddziaływanie na wody podziemne itd.), choć wyjaśnia, iż wybrany wariant uznawany był ówcześnie za najbardziej korzystny dla środowiska (jak i ze względów społecznych). Procedura zawarta w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie przewidywała również wyłożenia sporządzonej pełnej dokumentacji (raportu), aby umożliwić społeczności zapoznanie się z nimi i zgłoszenie uwag.

Wobec tak zarysowanego stanu faktycznego i prawnego należy uznać, iż, gdy chodzi o kwestie wyboru wariantu przedsięwzięcia, co do alternatywnych przebiegów drogi ekspresowej kwestie te nigdy nie były badane z zachowaniem wymagań prawa UE (nie wymagały tego przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ani tez nie zrobiono tego faktycznie). Ostateczne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie nastąpiło również przed dniem akcesji, a więc nie można uznać, aby na Polsce, jako państwie członkowskim, nie ciążyły zobowiązanie stosowania prawodawstwa UE w tym zakresie.

Prawodawca krajowy nowelą 2005 objął ponownie pełną procedurą ocen przedmiotowy rodzaj przedsięwzięć (drogi krajowe). Procedura tego rodzaju musiała poprzedzać m.in. uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska). W świetle art. 52 ust. 1 pkt 3 lit b i zdanie końcowe ustawy przedkładana dokumentacja musiała zawierać informacje o analizowanych wariantach w tym najkorzystniejszym dla środowiska oraz uzasadnienie wyboru wariantu proponowanego do realizacji, podlegała też udostępnieniu społeczeństwu i wówczas było możliwe zgłoszenie uwag (art. 53 w zw. z art. 32) w końcu wymagane było uzgodnienie z wyspecjalizowanymi w zakresie ochrony środowiska organami (art. 48 ust. 2 pkt 1-3). Wprowadzone w 2005 roku przepisy nie zawierały żadnych ograniczeń, co do zakresu analizy alternatywnych rozwiązań. Dopiero nowelą 2007 ustanowiono ograniczenie, co do zakresu raportu a więc także materialnie analizowanych w procedurze ocen wersji przedsięwzięcia. Nowela ta nie zawierała przepisów przejściowych, co mogłoby prowadzić do wniosku, o zasadzie stosowania wprost nowej regulacji do wszelkich postępowań kończących sie wydaniem decyzji po wejściu w życie noweli. Jednak, jak wskazano na wstępie, tego rodzaju interpretacja skutkowałaby zastosowaniem wykładni prowadzącej do oczywistej sprzeczności z prawej UE w przypadku pewnej grupy spraw. Chodzi mianowicie o te, gdzie wydanie decyzji lokalizacyjnej, wydanej po dniu akcesji, nie zostało poprzedzona procedurą ocen oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w myśl noweli 2005, którą to przywrócono wymaganie przeprowadzenia pełnej procedury ocen zgodnie z treścią w art. 46 ust. 4 pkt 9 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez wykreślenie z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych norm wyłączających jej stosownie.

Skoro określona wykładnia przepisów ustawianych na szczeblu krajowym prowadziłaby do ograniczenia zasady zapewnienia skuteczności prawodawstwa UE, nie może być uznana za właściwą. Prawidłowe odkodowanie znaczenia normy prawnej art. 52 ust. 1d ustawy – Prawo ochrony środowiska jest natomiast możliwe przy odwołaniu do reguł wykładani systemowej (założenie spójności prawodawstwa stanowionego na poziomie wspólnotowym i kraju członkowskiego) jak i celowościowej - zapewnienie skuteczności prawa wspólnotowego. Jak wskazano na wstępie, przepis ten, wprowadzony po okresie 2 lat od ustalenia zasady poprzedzania pełnej procedury ocen przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, powinien być odnoszony wyłącznie do sytuacji, gdy uprzednio procedura ta została faktycznie przeprowadzona.

Nie można podzielić w tym kontekście stanowiska pełnomocnika inwestora, jakoby obowiązek rozważenia różnych wariantów przebiegu dróg dotyczył, w świetle prawodawstwa UE, wyłącznie przypadków potencjalnego oddziaływania dróg na obszary chronione sieci Natura 2000. Wniosków takich nie sposób wywieść w szczególności z treści dyr.1985/337/EWG, gdzie wskazano wprost zasadę udziału społeczeństwa m.in., gdy wszystkie alternatywy są jeszcze potencjalnie możliwe. W przypadku realizacji dróg ich przebieg jest jednym z istotniejszych czynników wpływających na ich potencjalne oddziaływanie. Analiza możliwych rozwiązań chroniących środowisko jest zasadna zarówno na etapie wyboru wariantu (rozważenie możliwych rozwiązań minimalizujących oddziaływania poszczególnych wariantów jak i koszty społeczne i ekonomiczne koniecznych w poszczególnych wariantach urządzeń ochronnych) jak i oczywiście po wyborze wariantu (bardziej szczegółowe analizy dostępnych środków zaradczych). Natomiast analiza rozwiązań ochronnych tylko przy przesądzonym przebiegu drogi nie może być uznana za wystarczającą, w świetle dyrektywy. Wyjątkiem mógłby być wyłącznie przypadek, gdy potencjalnie brak jest w istocie - z przyczyn obiektywnych - możliwości realizacji drogi w innym wariancie przebiegu. Musiałoby to znajdować potwierdzenie w zgromadzonej dokumentacji i nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdzie jak wskazano wcześniej, analizowane było szereg alternatywnych możliwości przebiegu, jednak bez zachowania wymaganych zasad (na etapie lokalizacji).

Skoro w sprawie nie jest kwestionowane, iż potencjalnie istnieją inne realne możliwości wytyczenia przebiegu drogi, nie można z tych samych przyczyn uznać, iż wymaganiu analizy wariantów z udziałem społeczeństwa, wynikającym z dyr.1985/337/EWG czyniłoby zadość wyłącznie samo porównanie wariantu realizacyjnego oraz polegającego na nie podejmowaniu przedsięwzięcia – ruch w dotychczasowym korytarzu(patrz stanowisko pełnomocnika inwestora na rozprawie).

W ocenie Sądu nie może być okolicznością, skutkującą zmianą powyższej oceny, wiążący charakter decyzji lokalizacyjnej przy wydaniu pozwolenia na budowę, co wynika z art. 24 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wydanie po dniu akcesji Polski do Wspólnot Europejskich rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej nie może skutkować uznaniem, iż może to stanowić okoliczność prawną formalnie ograniczającą skuteczność prawodawstwa UE w porządku wewnętrznym. Jedynie na marginesie należy odnotować, iż ewentualne ustalenie, na etapie wydawania decyzji środowiskowej, zasadności realizacji innego wariantu przebiegu drogi niż wskazany w wydanej decyzji lokalizacyjnej, nie wyklucza obecnie procesowo możliwości realizacji przedsięwzięcia w ogóle. Wobec bowiem kolejnych nowelizacji stosownych regulacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – np. zmiana zakresu skutków prawnych decyzji m.in. polegająca na przewłaszczeniu w wyniku jej wydania - możliwe jest wydanie kolejnej decyzji lokalizacyjnej w przedmiocie tego samego przedsięwzięcia (patrz przypadkach analogicznych regulacji wyroki NSA sygn. akt II OSK 1201/08, 2059/10 i 2103/10, wyrok WSA sygn. akt IV SA/Wa 1027/10 – dostępne w CBOSA).

Naruszenie przepisów prawa materialnego w wyniku wadliwej wykładni art. 52 ust. 1d ustawy – Prawo ochrony środowiska miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w jego następstwie nie przeprowadzono procedury ocen oddziaływania na środowisko w koniecznym zakresie. Jak wskazuje organ administracji w uzasadnieniu orzeczenia, wybór wariantu przebiegu drogi w pełnym kontekście uwarunkowań środowiskowych, z udziałem społeczeństwa i organu właściwego w sprawie ochrony środowiska nie był analizowany. Stosownych ustaleń w tym zakresie nie zawiera również dokumentacja spawy. W raporcie zamieszczono wyłącznie informacje o wcześniej przeprowadzonych analizach, bez szczegółowego wskazania czy zdaniem jego autorów, posiadających wiedzę ekspercką, przeanalizowano pełne oddziaływanie wariantów w kontekście skutków środowiskowych wariantów i trafnie wskazano wariant najbardziej korzystny dla środowiska. Brak oceny istotnych uwarunkowań sprawy musiał skutkować również naruszaniem przepisów postępowania w zakresie właściwego jej wyjaśnienia (art. 7, 77 § i 80 K.p.a.).

Wobec potrzeby wyjaśnienia sprawy w znacznym zakresie, w tym uzupełnienia raportu i ponowienia procedury ocen z udziałem społeczeństwa i wyspecjalizowanego organu, Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzające ją orzeczenie.

Jako zasadną należy więc uznać generalnie argumentację skarg wskazaną w pkt 1. Trafnie również argumentowano (pkt 2), iż w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 19 ust. 2 noweli 2005, skoro jedną z decyzji lokalizacyjnych wydano dnia [...] sierpnia 2005 r. a zmiana regulacji nastąpiła z dniem 28 lipca 2005 r. O ile z kolei nawet obowiązek rozważanie w pełnym zakresie kwestii środowiskowych, w ramach procedury lokalizacyjnej (przed nowelizacją ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych), umożliwiałby objęcie postępowania prowadzonego w tym trybie pojęciem "postępowań w sprawie oddziaływań na środowisko" w myśl art. 19 ust. 1 noweli 2005, nie można uznać, aby także ta regulacja mogła stanowić podstawę zwalniającą inwestora z obowiązku przeprowadzenia procedury ocen wymaganej dyr.1985/337/EWG, w sytuacji, gdy wcześniejsze czynności nie spełniły wskazanych w niej standardów.

Uchylając zaskarżoną decyzję w całości, pomimo iż konflikt dotyczy zasadniczo wyboru wariantu drogi na terenie Gminy K., Sąd miał na uwadze, aby faktycznie nie zamykać realnej możliwości realizacji rozbudowy drogi w ramach wszelkich branych pod uwagę wariantów, co wobec zróżnicowanego ich przebiegu przez gminę ościenną (J.) wymagało wyeliminowania całego orzeczenia przesądzającego o dopuszczonym do realizacji wariancie.

Wobec naruszania przepisów prawa materialnego (wskazana wadliwa wykładnia), bez znaczenia dla wyniku sprawy są podnoszone w skargach kwestie ewentualnych naruszeń procedury (argumentacja w pkt 3-5). Wobec tego ich rozpatrywanie byłoby bezzasadne. Wypada jedynie odnotować, iż zarzuty tego rodzaju mogą mieć wyłącznie znaczenie w przypadku wykazania, iż naruszenia faktycznie mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) np. w kontekście wyjaśnienia jej istotnych okoliczności faktycznych. W ocenie Sądu w procedurze ocen oddziaływania na środowisko, takie środki dowodowe jak przesłuchanie świadków mogą mieć znaczenie jedynie w hipotetycznie szczególnych przypadkach. Również zarzut utrudniania udziału organizacji pozarządowej w procedurze ocen (tu poprzez przewlekłość procedowania w przedmiocie jej dopuszczenia do udziału w postępowaniu – bezpodstawne obligowanie do przedkładania dokumentów), aby mogła odgrywać znaczenie w kontekście oceny legalności orzeczenia, musi być powiązany ze wskazaniem faktycznych następstw takiej sytuacji (brak możliwości przedstawienia istotnych kwestii merytorycznych, co skutkowało ich nie wyjaśnieniem itp.).

Wobec wskazanej sytuacji procesowej niezasadna byłaby merytoryczna ocena przez Sąd decyzji środowiskowej, Zauważyć jedynie wypada, w kontekście treści orzeczenia organu I. instancji, iż jako indywidualny akt administracyjny powinno ono określać obowiązki inwestora jednoznacznie i konkretnie tak, aby były one możliwe do egzekwowania bądź w drodze egzekucji administracyjnej albo też były na tyle skonkretyzowane, aby stanowić konkretne wymaganie do uwzględnienia w projekcie budowlanym, którego wypełnienie może zweryfikować, nie dysponując wiedzą specjalistyczną w zakresie ochrony środowiska, organ administracji architektoniczno-budowlanej (patrz tak samo wyroki NSA II OSK 2319/10, WSA sygn. akt IV SA 2094/09, 2017/10 – dostępne w CBOSA). W rozpoznawanym przypadku, obowiązujące regulacje nie przewidywały możliwości nałożenia obowiązku przeprowadzenia ponownej procedury oceny na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (tak np. art. 82 ust. 2 ustawy o ocenach). Decyzja środowiskowa nie powinna wobec tego zawierać powtórzeń, zasad ogólnych lub zapisów o charakterze intencjonalnym. Cała procedura ocen, zakończona w tym przypadku wydaniem decyzji środowiskowej, służy bowiem właśnie skonkretyzowaniu ogólnych wymagań w przypadku indywidualnego przedsięwzięcia z uwzględnieniem jego konkretnego charakteru, cech, parametrów (tu droga i urządzenia inżynieryjne o określonych cechach) oraz środowiskowych uwarunkowań lokalnych (przecięcie terenów o walorach przyrodniczych, korytarzy ekologicznych, cieków wodnych, obszarów o wysokim poziomie wód podziemnych, terenów wymagających ochrony akustycznej itp.).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit a i c, oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł w pkt 1 i 2 sentencji. Orzekając w punkcie 3 i 4 wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącym należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W związku z tym na rzecz "Stowarzyszenia E." i A. B. zasądzono o zwrocie wpisu. Z kolei w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzono na rzecz skarżącego J. D. koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi – 200 zł., opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. oraz wynagrodzenie dla adwokata reprezentującego Skarżącego – 240 zł. (pkt 5). Wysokość tego wynagrodzenia ustalono zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Orzekając ponownie w sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.