Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 193/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1, art. 184, art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., artr. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw.  z art. 80 k.p.a. , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c z art. 107 § 3 k.p.a., art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T. R. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2077/06 w sprawie ze skargi Starosty Wysokomazowieckiego na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej T. R. i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. oddala skargę kasacyjną J. J.; 3. odstępuje od zasądzenia od J. J. na rzecz Starosty Wysokomazowieckiego oraz od Starosty Wysokomazowieckiego na rzecz T. R. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2007 roku, sygn. akt I SA/Wa 2077/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 roku, Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 roku,

nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł

w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] października 2005 roku, Nr [...] Minister Infrastruktury po rozpoznaniu wniosku J. J. i I. R. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1953 roku, Nr [...]

o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka o nr ew. [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność spadkobierców B. B. w części dotyczącej działki o nr ew. [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że orzeczenie Prezydium o wywłaszczeniu nieruchomości wydane zostało na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizowania narodowych planów gospodarczych.

Pomimo odnalezienia znacznej części akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia brak w nich zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego jak też wniosku o wywłaszczenie, które to dokumenty są istotne dla ustalenia zasadności i prawidłowości wywłaszczenia. Nie można ustalić kiedy i z jakimi zastrzeżeniami zezwolenie na nabycie nieruchomości zostało wydane. W celu pozyskania dodatkowego materiału dowodowego, w tym przesłuchania stron postępowania na okoliczności związane z przebiegiem postępowania wywłaszczeniowego, została przeprowadzona rozprawa administracyjna w dniu [...] listopada 2003 roku.

Zdaniem Ministra ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że celem wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było utworzenie lotniska wojskowego w W. Wnioskodawcą i jednocześnie przeprowadzającym postępowanie wywłaszczeniowe było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku. Postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto w dniu [...] września 1951 roku co potwierdza decyzja PWRN w Białymstoku z dnia

[...] września 1951 roku, nr [...] oraz decyzja – zezwolenie na zajęcie nieruchomości (rękopis).

O brakujących dokumentach, w tym o wydanym zezwoleniu PPKPG, mowa jest jedynie w piśmie Zastępcy Dyrektora Generalnego Prezydium Rady Ministrów

z dnia [...] czerwca 1951 roku. Skoro zatem o wydanym zezwoleniu jest już mowa

w dniu [...] czerwca 1951 roku, to należy uznać, iż zezwolenie PPKPG zostało wydane przed wszczęciem postępowania. Wobec braku tego dokumentu nie jest możliwe ustalenie jego dokładnej treści.

Prawo własności nieruchomości ustalane było na podstawie posiadania, gdyż w dacie wywłaszczenia, a w szczególności po reformie rolnej większość nieruchomości rolnych miała nieuregulowany stan prawny. Dotyczyło to również przedmiotowej nieruchomości. W trakcie postępowania wywłaszczeniowego prowadzone były zebrania gromadzkie, podczas których były ustalane kwestie związane z wywłaszczeniem i jak wynika z rozprawy brali w nich udział wszyscy zainteresowani.

Zgodnie z art. 8 dekretu z 26 kwietnia 1949 roku czynnością wstępną, bezwzględnie wymaganą, było wezwanie właściciela nieruchomości do jej odsprzedania z wyznaczeniem ceny. Nadto w przypadku nieruchomości wskazywanych w art. 30 dekretu, to jest gospodarstw rolnych, musiała zostać zaoferowana nieruchomość zamienna o zbliżonym charakterze i wartości. Dopiero

w przypadku, gdy nie doszło do zawarcia umowy możliwe było nabycie nieruchomości w drodze wywłaszczenia.

Z akt sprawy, w szczególności ze sprawozdań PWRN w Białymstoku z dnia

[...] września 1951 roku i z dnia [...] października 1951 roku wynika, iż działania zmierzające do wydzielenia nieruchomości zamiennych i ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonych zostały bądź miały zostać przeprowadzone

we wrześniu 1951 roku. Większość tych działań została jednak przeprowadzona

w następnych miesiącach, już po wszczęciu postępowania. Z akt wynika, iż do wywłaszczenia przeznaczonych zostało [...] ha ziemi rolnej i lasu. Wywłaszczeniu podlegało również gospodarstwo rolne B. B. o łącznej powierzchni [...] m2, jednak w zamian za to gospodarstwo nie przydzielono nieruchomości zamiennej. Ze sprawozdań wynika ponadto, że [...] właścicieli zgodziło się na zmiany, jednakże postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, gdyż nie ustalone były konkretne nieruchomości zamienne. Brak pomiarów nieruchomości uniemożliwiał wskazanie ich wartości, a tym samym nie mogła być złożona prawidłowa oferta.

Brak wezwania do odsprzedaży nieruchomości uniemożliwia ocenę jego treści jednak wymienione okoliczności, akta sprawy oraz zeznania świadków złożone na rozprawie uzasadniają stwierdzenie, że wnioskodawca wywłaszczenia nie dysponował przed wszczęciem postępowania właściwą wartością wywłaszczanych nieruchomości, ani nieruchomościami zamiennymi, które mogły stanowić ekwiwalent za przejmowane gospodarstwa. Uniemożliwiało to wskazanie konkretnie oznaczonej ceny i zatwierdzenia jej przez właściwy organ. Ze względu na charakter nieruchomości wywłaszczający zobowiązany był wskazać nieruchomości zamienne, jednak nie były one ustalone przed wszczęciem postępowania zarówno pod względem charakteru jak i wartości. Właściwe pomiary nieruchomości, oględziny

i wyceny zostały sporządzone dopiero po wszczęciu postępowania co potwierdzają rachunki i protokoły tych działań. Z zeznań świadków, złożonych podczas rozprawy administracyjnej, również wynika, że rozmowy z właścicielami w kwestii nieruchomości zamiennych prowadzone były już po wszczęciu postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ wywłaszczeniowy nie dysponował odpowiednią ilością nieruchomości zamiennych. Nie było również mowy o cenie za nieruchomości, gdyż miała ona zostać ustalona po dokonanych pomiarach. W kontekście ustawowej konieczności zawarcia umowy w dokładnie określonym terminie przed wszczęciem postępowania, przy jednoczesnym braku wyliczonej i zatwierdzonej przez odpowiedni organ wyceny oraz braku konkretnych nieruchomości zamiennych, niezastosowanie właściwej procedury przed wszczęciem postępowania należy, zdaniem Ministra, uznać za rażąco naruszające art. 8 ust. 4 dekretu z 26 kwietnia 1949 roku.

W przypadku gruntów rolnych odszkodowanie zależało od wielkości gospodarstwa, klasy gleby i dochodowości ziemi. Wartości te ustalić mógł jedynie biegły rzeczoznawca. Jak wynika z akt sprawy działania takie przeprowadzone zostały już po wszczęciu postępowania. Brak wyceny i nieruchomości zamiennych przed wszczęciem postępowania uzasadnia stwierdzenie, że ewentualnie składana oferta, której istnienie wnioskodawcy kwestionują, nie zawierała prawidłowego wezwania do odsprzedaży lub zamiany. Uznać to należy, zdaniem Ministra,

za rażące naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 roku. Brak podania konkretnej ceny w wezwaniu do sprzedaży nieruchomości w drodze umowy, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, uznawany jest za rażące naruszenie prawa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadto dokonane pomiary uniemożliwiały wskazanie prawidłowej powierzchni, która musiała być określona we wniosku o wywłaszczenie.

Wobec nieprawidłowego dokonania czynności wstępnych takich jak wezwanie oraz wskazanie we wniosku powierzchni przeznaczonej pod wywłaszczenie nieruchomości, zdaniem Ministra, uznać należy, że również wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego naruszał art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 roku. Postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzono zatem z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Starosta Wysokomazowiecki podnosząc zarzut, że w sprawie doszło niewątpliwie do naruszenia prawa, jednakże nie było to naruszenie rażące, które mogłoby spowodować stwierdzenie nieważności decyzji.

Wniosek o ponownie rozpoznanie sprawy złożył również Burmistrz Miasta W. Zdaniem Burmistrza Minister nie ustosunkował się do kwestii związanych z nieruchomościami zamiennymi. Decyzja Ministra, w ocenie Burmistrza, narusza podstawowe zasady współżycia społecznego, gdyż strony zainteresowane odzyskaniem wywłaszczonych nieruchomości poza odzyskanymi będą również właścicielami nieruchomości, które otrzymały jako zamienne.

Decyzją z dnia [...] października 2006 roku, Nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia

[...] października 2005 roku podzielając zawarte w niej stanowisko.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez Burmistrza Miasta W. Minister stwierdził, że byłemu właścicielowi nie została przyznana nieruchomość zamienna.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez Starostę Wysokomazowieckiego Minister stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia i stwierdzenie, że decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie złożył Starosta Wysokomazowiecki podnosząc zarzuty:

1. naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy,

2. naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło

do rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku

z [...] stycznia 1953 roku.

Zdaniem skarżącego z istniejących w sprawie dowodów wynika, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzone były czynności przygotowujące wywłaszczenie. W dniu [...] sierpnia 1951 roku dokonano klasyfikacji

i szacunku gruntów poprzez oględziny i badanie terenu oraz wyodrębniono poszczególne klasy użytków rolnych. W tym też dniu ustalono stan posiadania gruntów. Powierzchnia wywłaszczonych gruntów znana była na podstawie mapy scaleniowej z 1930 roku. Nie zachowały się inne dokumenty związane

z postępowaniem. Może to wynikać z faktu, że przedmiot wywłaszczenia przeznaczony był na cele wojskowe i wszelkie pisma związane ze sprawą opatrzone były klauzulą "ściśle tajne". Na skutek upływu czasu zaistniały trudności dowodowe.

W ocenie skarżącego istota zagadnienia zawiera się w kwestii, czy naruszenie prawa, które miało miejsce w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanego orzeczenia miało charakter rażący i czy uzasadnia ono stwierdzenie nieważności. Orzekając o rażącym naruszeniu prawa organ nie działa na zasadzie uznania administracyjnego. Naruszenie prawa będzie miało charakter rażącego, jeżeli czynność postępowania lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące decyduje ocena skutków społeczno – gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa,

w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia

7 września 2007 roku decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 roku, Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 roku, nr [...] uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a.

Przepisy te, zdaniem Sądu, obligują organy orzekające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez zebranie i wyczerpujące rozważenie materiału dowodowego, a następnie do wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wbrew tym wymogom, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do twierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie wskazano w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości ceny jej nabycia stosownie do art. 8 dekretu o nabywaniu

i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 pkt 2 tego dekretu wobec nieprawidłowego dokonania czynności wstępnych wywłaszczenia.

Sąd uznał, że wydane decyzje oparte zostały o niepełny materiał dowodowy, na co zwraca uwagę również Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] października 2005 roku stwierdzając, że pomimo odnalezienia znacznej części akt archiwalnych dotyczących przedmiotowej sprawy, nie znajduje się w nich zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego ani wniosek

o wywłaszczenie, które to dokumenty istotne są dla ustalenia zasadności

i prawidłowości wywłaszczenia. Nie można zatem ustalić kiedy i z jakimi zastrzeżeniami zezwolenie na nabycie nieruchomości zostało wydane. W celu pozyskania dodatkowego materiału dowodowego, w tym przesłuchania stron postępowania na okoliczności związane z przebiegiem postępowania wywłaszczeniowego, została przeprowadzona rozprawa administracyjna w dniu

[...] listopada 2003 roku. Z powołanego fragmentu uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury wynika, że organ przyznaje, iż akta sprawy wywłaszczeniowej są niepełne. Nie ma w nich także protokołu z rozprawy administracyjnej, jaka odbyła się w dniu [...] listopada 2003 roku.

W sytuacji, gdy zebrane dokumenty mogą wskazywać, że są niepełne, oparcie tak istotnej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej kwestii jak treść i data wniosku o odstąpienie nieruchomości nie może się opierać wyłącznie na zeznaniach świadków. W ocenie Sądu w postępowaniu nadzorczym należy przyjąć pierwszeństwo dokumentu nad zeznaniami świadków. Brak dokumentów, a tylko pośrednie dowody, że kwestionowane orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisów dekretu nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Byłoby to wbrew powszechnie przyjętej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą tylko niewątpliwe ustalenie w postępowaniu nadzorczym,

że badane orzeczenie rażąco narusza prawo, uzasadnia stwierdzenie nieważności. W tej sprawie takich ustaleń nie ma. Dlatego w ponownym postępowaniu konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego o brakujące dokumenty i ich wszechstronna ocena.

W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej

i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W niniejszej sprawie nie wykazano dostatecznie, że postępowanie nadzorcze potwierdziło, iż badane orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza gdy się uwzględni opisane wyżej braki w materiale dowodowym.

Wniosek Starosty Wysokomazowieckiego o ponowne rozpatrzenie sprawy jest, zdaniem Sądu, w swej treści zbliżony do złożonej skargi. Ogólnie mówiąc wynika z niego, że Starosta kwestionuje stanowisko, że decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa i przytacza orzeczenia wskazujące, że nie każde naruszenie prawa jest rażące. Minister Budownictwa w decyzji z dnia [...] października 2006 roku nie ustosunkował się do przedstawionej we wniosku Starosty argumentacji. Dlatego, zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli J. J. reprezentowany przez adwokata T. B. oraz T. R. (następca prawny I. R.) reprezentowany przez radcę prawnego A. Z..

Skarżący J. J. podniósł zarzut naruszenia przez Sąd art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku

z dnia [...] stycznia 1953 roku wydana została z naruszeniem przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku, ale nie z rażącym naruszeniem prawa.

Nadto zdaniem skarżącego naruszone zostały art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Minister Infrastruktury oraz Minister Budownictwa wyczerpująco nie rozważył, do czego był zobowiązany, materiału dowodowego i dowolnie przyjął, iż miało miejsce rażące naruszenie prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz

o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego wymaganie uzupełnienia materiału dowodowego ma sens wówczas, gdy istnieje pewność, że poszukiwane dokumenty wydane zostały w okresie wywłaszczenia. Tymczasem takiej pewności nie ma, a analiza i ocena zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, iż nie wszystkie wymagane przez dekret z dnia 26 kwietnia 1949 roku dokumenty zostały wydane.

Warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego było wezwanie rolnika do odsprzedaży gruntu i odmowa przez rolnika dokonania odsprzedaży. Wywłaszczanych było [...] ha ziemi zaś gruntów zamiennych było tylko [...] ha. Ponieważ nie było gruntów zamiennych nie wzywano rolników do odsprzedaży. Poszukiwanie wezwań jest więc bezcelowe. Przesłuchani w sprawie świadkowie stwierdzili, że wezwania do odsprzedaży nie były wysyłane. Od dokonania wywłaszczenia upłynęło już 54 lata i odnalezienie dokumentów, poza tymi, którymi dysponuje Sąd, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, graniczy z cudem. Przy trwającym dłużej postępowaniu dowód z przesłuchania stron lub świadków również stanie się niemożliwy.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją podstawy do stwierdzenia, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1953 roku wydana została

z rażącym naruszeniem prawa. Wycena i szacunek nieruchomości dokonane zostały po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, o czym świadczą daty rachunków, protokoły oględzin gruntów, wycena nieruchomości. Naruszono tym samym wynikający z art. 17 ust 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 dekretu nakaz wykonania tych czynności przed przystąpieniem do wywłaszczenia.

T. R. podniósł zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Jego zdaniem pominięto istotne ustalenia organu administracji poparte zebranymi

w sprawie dowodami.

Nadto zdaniem skarżącego naruszony został art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z następującymi przepisami k.p.a:

a) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zostały podjęte kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a organ nie zebrał w sposób wyczerpujący dowodów,

b) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w postępowaniu należy przyjąć pierwszeństwo dokumentu nad zeznaniami świadków,

c) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ mylnie przyjął za udowodnione okoliczności naruszenia trybu postępowania poprzedzającego wywłaszczenie,

d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja jest niewłaściwie uzasadniona, gdyż nie zawiera ustosunkowania się do przywołanych

w skardze orzeczeń sądowych,

e) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji nie wykazano rażącego naruszenia prawa

w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji,

Naruszony został również w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez przyjęcie ustaleń faktycznych w sposób sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem T. R. Sąd w uzasadnieniu wyroku wybiórczo wskazuje, iż decyzja wydana została w oparciu o niepełny materiał dowodowy wymieniając brak zezwolenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego oraz wniosku o wywłaszczenie. Tymczasem w uchylonej decyzji przywołano istotne dokumenty i okoliczności mające wpływ na ustalenie stanu faktycznego takie jak:

1. decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia

[...] września 1951 roku, nr [...] potwierdzająca, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w dniu [...] września 1951 roku,

2. pismo Zastępcy Dyrektora Generalnego Prezydium Rady Ministrów z dnia

[...] czerwca 1951 roku, w którym jest mowa o wydanym zezwoleniu przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego

co świadczy o tym, że zezwolenie na nabycie nieruchomości, o którym mowa w art. 5 dekretu, było wydane z pewnością przed dniem 25 czerwca 1951 roku,

3. dwa sprawozdania PWRN w Białymstoku z dnia [...] września 1951 roku oraz

z dnia [...] października 1951 roku, z których wynika, iż działania zmierzające do wydzielenia nieruchomości zamiennych i ustalenia wartości nieruchomości miały nastąpić we wrześniu 1951 roku, jednak większość tych działań została przeprowadzona w miesiącach następnych – a więc po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego;

4. że z akt sprawy wynika, iż pod wywłaszczenie na lotnisko wojskowe przeznaczonych było [...] ha ziemi rolnej i lasu, podczas gdy przydzielonych nieruchomości zamiennych było [...] ha – z czego wynika, że organ wywłaszczeniowy nie dysponował odpowiednią ilością nieruchomości zamiennych,

5. że w sprawie B. B. wywłaszczeniu podlegało gospodarstwo rolne o powierzchni [...] m2, natomiast w zamian nie przydzielono nieruchomości zamiennej,

6. uchwała Prezydium WRN nr [...] przydzielająca nieruchomości zamienne dopiero w dniu [...] lutego 1951 roku, a więc już po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego,

7. sprawozdania, z których wynika, że [...] właścicieli zgodziło się na zamiany, jednak postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, gdyż nie były ustalone nieruchomości zamienne, a brak pomiarów nieruchomości uniemożliwiał wskazanie ich wartości, wobec czego nie mogła być złożona prawidłowa oferta zgodnie z art. 8 dekretu,

8. rachunki i protokoły z pomiarów, oględzin i wycen, z których wynika,

że czynności te były przeprowadzane dopiero po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

Przytoczone dokumenty znajdujące się w aktach sprawy i przywoływane

w zaskarżonych decyzjach wyraźnie dowodzą, że przed wywłaszczeniem wnioskodawca nie dysponował zarówno właściwą wartością wywłaszczanych nieruchomości ani nieruchomościami zamiennymi, które mogłyby stanowić ekwiwalent za przejmowane gospodarstwo. Tym samym, nie zostały i nie mogły zostać przeprowadzone w odpowiednim terminie, to jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (w dniu [...] września 1951 roku), czynności wstępne, od których zależała możliwość prawidłowego wywłaszczenia.

Pominięcie przez Sąd powyższych dowodów, mających zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, kapitalne znaczenie dla oceny sprawy, uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a polegający na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to zaistnienie podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Pominięcie przez Sąd wyższej wykazanych dokumentów uzasadnia również zarzut, że Sąd poczynił ustalenia faktyczne w sposób sprzeczny z zebranym

w sprawie materiałem dowodowym. Obowiązek zbadania przez Sąd, czy stan faktyczny został ustalony przez organ z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w k.p.a. wynika z przepisu ustrojowego jakim jest art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych. Również ten zarzut uzasadnia podstawę kasacyjną wymienioną w art. 114 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niewłaściwe jest, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, stanowisko Sądu co do naruszenia zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 k.p.a.

i art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnieniem zarzutu naruszenia zasad określonych w tych przepisach jest jedynie stwierdzenie, że akta są niekompletne, wobec czego nie można wykluczyć, że zachowały się w innych zasobach dokumenty, np. wezwanie do odstąpienia nieruchomości. Wbrew ocenie poczynionej przez Sąd zasada określona w art. 7 k.p.a., nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie oznacza obowiązku "szukania" dokumentów aż do skutku.

W przedmiotowym wypadku chodziłoby o skompletowanie całej dokumentacji wywłaszczeniowej z 1951 roku, dotyczącej wojska, dodatkowo objętej w tamtym czasie klauzulą " ściśle tajne". Organy administracji wykazały, że podejmowały wszelkie możliwe kroki, by skompletować dokumenty. W tym celu kierowały pisma

o udostępnienie akt lub jakichkolwiek dokumentów do wszystkich możliwych instytucji i organów. Wobec oczywistej niemożności skompletowania dokumentów wyznaczyły rozprawę administracyjną w trakcie której przeprowadzono dowód

z zeznań świadków.

Sąd nie wskazał jakich czynności "poszukiwawczych" organ zaniechał, ani jaki skutek odmienny byłby w przypadku skompletowania 100% akt wywłaszczeniowych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie jest istotą postępowania administracyjnego prowadzenie tego postępowania do czasu potwierdzenia faktów korzystnych dla organów administracji samorządowej albo zniechęcenia obywatela dochodzącego swoich racji.

W tym stanie uzasadnione jest twierdzenie, że organ w sposób jedynie możliwy i wyczerpujący zebrał materiał dowodowy. Zebrane dokumenty, poparte zeznaniami wiarygodnych świadków, umożliwiły dogłębne rozpatrzenie materiału

i udowodniły twierdzenie, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji wywłaszczeniowej było przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Organy administracji postąpiły zatem zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Odmienna ocena Sądu, nie poparta wskazaniem, jaki wpływ na wynik sprawy ma niepełna dokumentacja narusza te przepisy i uzasadnia podstawę kasacyjną zawartą art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd zarzucił organowi administracji naruszenie art. 80 k.p.a., który stanowi,

że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy tak postawionym zarzucie poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że akta wywłaszczeniowe są niekompletne. Sąd uchylając decyzję z powodu niekompletności dokumentacji powinien wykazać, w jaki sposób uzupełnienie tych dokumentów mogłoby wpłynąć na wydanie przez organ odmiennego rozstrzygnięcia. Wykazanie to winno uwzględniać istnienie przywołanych w decyzjach niezbitych dowodów, wynikających z dokumentów

i zeznań świadków, wskazujących na ewidentne i bardzo istotne nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego.

Ponadto Sąd, wbrew przytoczonym w zaskarżonej decyzji podstawom prawnym i obszernej ocenie zebranego materiału dowodowego, stwierdził,

że decyzja sprowadza się jedynie do twierdzenia o rażącym naruszeniu prawa.

Za dowolny, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, uznać należy pogląd prezentowany przez Sąd, że w postępowaniu dowodowym prowadzonym w trybie k.p.a. dokument ma pierwszeństwo przed zeznaniami świadków. Sąd poczynił

tę ocenę z uwagi na fakt, że organ w celu uzupełnienia materiału dowodowego przesłuchał świadków na rozprawie administracyjnej. Wszyscy świadkowie potwierdzili, że rozmowy z właścicielami w kwestii nieruchomości zamiennych prowadzone były już po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. w sposób jednoznaczny stwierdza, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne

z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepisy rozdziału 4 k.p.a. nie przewidują wymogu potwierdzania zeznań świadków dowodami z dokumentów, a w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem reguły tej nie można ograniczać. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, który w procesie dochodzenia do ustaleń faktycznych, przed wiarygodnymi świadkami stawia hipotetyczne dokumenty. Stwierdzenie Sądu o pierwszeństwie dokumentu przed zeznaniami świadków stanowi naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., co uzasadnia podstawę kasacji wymienioną w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Za nieuzasadniony uznać należy, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zarzut Sądu naruszenia przez Ministra Budownictwa art. 107 § 3 k.p.a. w związku

z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Minister poprzez przywołanie argumentów faktycznych

i prawnych wskazał dlaczego naruszenia poprzedzające decyzję wywłaszczeniową za uznał za rażące.

Sąd swoje rozstrzygnięcie oparł na założeniu braku przesłanek do zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem ustalony przez Ministra Infrastruktury stan faktyczny dowodzi, że w toku prowadzonego w 1951 roku postępowania wywłaszczeniowego miało miejsce szereg zasadniczych nieprawidłowości. Naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 3 pkt 2 i art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku są rażące i prowadzą do stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza prawo. Dowodzą tego dokumenty wyżej wskazane, które zostały zgromadzone w aktach oraz przywołane i analizowane

w zaskarżonych decyzjach.

Pominięcie w decyzji administracyjnej szczegółowego wykazu dowodów,

na których organ oparł swoje stanowisko, nie może prowadzić do uchylenia decyzji. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem błędne uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie może mieć wpływu na ostatecznie zgodne z prawem rozstrzygnięcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2002 roku, sygn. akt V SA 162/01 LEX nr 109330). Odmienne stanowisko Sądu, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, pozostaje w sprzeczności z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym i stanowi błąd w stosowaniu (subsumcji) przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona przez J. J. nie zasługuje

na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a – skargę kasacyjną można oprzeć

na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. sprawa rozpoznawana jest w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Skarga kasacyjna powinna wskazywać konkretne przepisy prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez J. J. podniesione zostały zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.. i art. 107 § 3 k.p.a. Tak sformułowany zarzut nie spełnia wymogów wynikających z art. 174 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. w sposób samoistny. Postawą prawną postępowania przed sądami administracyjnymi są przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi. Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie jedynie w postępowaniu przed organami administracji. Przepisy tego Kodeksu podlegają analizie przed sądem administracyjnym tylko w takim zakresie, w jakim Sąd kontroluje zgodność przeprowadzonego postępowania z tymi normami. Naruszenie przepisów k.p.a.

w postępowaniu przed sądem administracyjnym może nastąpić jedynie pośrednio,

to jest na skutek uwzględnienia skargi lub jej oddalenia w następstwie błędnej oceny, iż zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie organu administracji zapadło z naruszeniem ewentualnie bez naruszenia przepisów Kodeksu, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Jeśli strona postępowania w skardze kasacyjnej chce zakwestionować ocenę sądu pierwszej instancji dotyczącą prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisów k.p.a., to powinna w zarzutach powołać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszenie doprowadziło do niezasadnego, jej zdaniem, oddalenia lub uwzględnienia skargi. Dopiero obok tych przepisów powołać należy przepisy k.p.a., które w ocenie strony nieprawidłowo zastosowano w postępowaniu administracyjnym.

Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji

i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 roku, II FSK 1007/06 – LEX nr 377587). Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez J. J. uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do argumentów zawartych w jej uzasadnieniu.

Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna wniesiona przez J. J., jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.

Zasadna okazała się natomiast skarga kasacyjna wniesiona przez T. R. aczkolwiek nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty były uzasadnione.

Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że zasadniczym powodem uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia

[...] października 2006 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 roku, było oparcie wydanych rozstrzygnięć na niepełnym materiale dowodowym. Sąd zwrócił uwagę, iż Minister Infrastruktury powołuje się na protokół rozprawy administracyjnej z dnia [...] listopada 2003 roku, którego w aktach nie ma. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę dysponował jednym tomem akt o nr [...]. W aktach znajdowały się tylko nieliczne dokumenty związane z rozpoznawaną przez organy administracji sprawą. W aktach tych znajduje się jednak notatka służbowa z dnia [...] kwietnia 2006 roku, Nr [...] (nazwisko osoby sporządzającej nieczytelne), z której wynika,

że organy administracji prowadziły jeszcze inne postępowanie dotyczące decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1953 roku, Nr [...]. Zostało ono zainicjowane przez Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Podlaski w Białymstoku. W sprawie tej założone zostały akta o nr [...]. Na żądanie Naczelnego Sądu Administracyjnego akta te zostały nadesłane przez organ administracji. Akta te składają się z trzech tomów, w których znajdują się dokumenty związane z postępowaniem wywłaszczeniowym, w którym wydana została decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1953 roku.

W aktach tych znajduje się również protokół rozprawy administracyjnej, która przeprowadzona została w dniu [...] listopada 2003 roku.

Przesłanie tylko części akt było oczywiście uchybieniem organu administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny posiadał jednak informację o istnieniu tych akt

i miał możliwość zażądania ich nadesłania oraz zapoznania się z nimi.

Kontrolę prawidłowości decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia

[...] października 2005 roku, bez zapoznania się przez Sąd z dokumentami zawartymi w aktach sprawy o nr [...] oraz bez dokonania ich analizy,

w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za kontrolę niepełną.

Za zasadny w tej sytuacji uznać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a.

i art. 77 § 1 k.p.a. Bez zapoznania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

z materiałem dowodowym zgromadzonym we wskazanych wyżej aktach nieuzasadnione jest formułowanie twierdzenia, iż materiał dowodowy, w oparciu który wydane zostały zaskarżone decyzje, jest niepełny, a organy administracji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia.

Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zapoznanie się przez Sąd z całością materiału dowodowego jaki został zgromadzony przez organy administracji może bowiem spowodować odmienną ocenę postępowania administracyjnego oraz odmienną ocenę wydanej w tym postępowaniu zaskarżonej decyzji. W efekcie może doprowadzić do wydania odmiennego rozstrzygnięcia. W wyniku analizy całości materiału dowodowego Sąd może dojść do przekonania, że skargę należy oddalić lub, że zaskarżoną decyzję należy uchylić ale z innych przyczyn niż z powodu braków w materiale dowodowym.

Zgodzić należy się z zarzutem wnoszącego skargę kasacyjną, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a. Naruszenie tego przepisu nie polega oczywiście na wyrażeniu przez Sąd poglądu

o mylnym uznaniu przez organy administracji za udowodnione, iż doszło

do naruszenia trybu postępowania poprzedzającego wywłaszczenie, jak to zostało ujęte w skardze kasacyjnej, tylko na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a.

Nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż w postępowaniu nadzorczym należy przyjąć pierwszeństwo dokumentu nad zeznaniami świadków. Tego rodzaju twierdzenie jest wyrazem tzw. legalnej oceny dowodów, to jest przyjętego z góry założenia, że jedne dowody są wiarygodne, a inne nie. Tymczasem wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obowiązuje zarówno w postępowaniu zwykłym jak i w postępowaniach nadzwyczajnych. Każdy dowód podlega swobodnej ocenie pod kątem jego przydatności do poczynienia ustaleń faktycznych. Jeśli organ administracji lub Sąd uznaje dowody z dokumentów za wiarygodne, a dowody z zeznań świadków

za niewiarygodne, to powinien tę ocenę uzasadnić opierając się przy jej dokonywaniu na zadach wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie z góry założenia, iż dowody określonego rodzaju są wiarygodne,

a dowody innego rodzaju są niewiarygodne. W pewnych sytuacjach dowody

z zeznań świadków mogą być bardziej wiarygodne od dowodów z dokumentów,

a w pewnych nie. Zależeć to będzie od okoliczności jakie zaistnieją w konkretnej sprawie.

Za nieuzasadniony uznać należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż stwierdzenie nieważności decyzji, nie może być dokonane

w oparciu o dowody pośrednie takie jak zeznania świadków. Bezzasadne jest również stwierdzenie Sądu, że byłoby to wbrew powszechnie przyjętej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ustalenie, że badane orzeczenie rażąco narusza prawo może być dokonane w oparciu o dowody bezpośrednie, w oparciu o dowody pośrednie jak również

w oparciu o obydwa te rodzaje dowodów. Istotne jest to, czy dowody są wiarygodne, a tym samym czy są przydatne do poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie znajduje uzasadnienia pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organy administracji oparły zaskarżone rozstrzygnięcia tylko na zeznaniach świadków. Zeznania świadków zostały wskazane tylko jako jeden z dowodów zgromadzonych w sprawie.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Respektując zasadę swobodnej oceny dowodów, przy dokonywaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd może dojść do przekonania, że skargę należy oddalić lub,

że zaskarżoną decyzję należy uchylić ale z innych przyczyn, niż z tego powodu,

że organ administracji oparł swoje ustalenia także na zeznaniach świadków.

Zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko,

co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zobowiązanie organu administracji, by przy dokonywaniu ustaleń faktycznych co do zasady opierał się na dokumentach, a nie na zeznaniach świadków, może doprowadzić do ustaleń faktycznych, które nie będą odzwierciedlały rzeczywistości,

a w konsekwencji do błędnego rozstrzygnięcia.

Nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że uzasadnienie decyzji organów administracji sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że: "przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie wykazano w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości ceny jej nabycia stosownie do art. 8 dekretu o nabywaniu

i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 pkt 2 tego dekretu wobec nieprawidłowego dokonania czynności wstępnych wywłaszczenia".

Organ administracji, który stwierdził nieważność decyzji, wyraził pogląd,

że pomimo tego, iż materiał dowodowy jest niepełny, to na jego podstawie można wykazać, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu administracji nieprawidłowo przeprowadzone zostały bowiem czynności wstępne, poprzedzające wywłaszczenie. Czynności

te powinny być przeprowadzone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy, zdaniem organu administracji, z materiału dowodowego wynika, że większość tych czynności dokonano już po jego wszczęciu. Organ administracji wskazał również argumenty na poparcie swojego stanowiska. Nie jest to więc gołosłowne twierdzenie, tylko pogląd, który powinien być przez Sąd poddany ocenie.

Zarzut Sądu, że Minister Budownictwa nie ustosunkował się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Starostę Wysokomazowieckiego jest bezpodstawny. Starosta Wysokomazowiecki nie kwestionował faktu naruszenia prawa, natomiast kwestionował pogląd Ministra Infrastruktury, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Skoro Minister Budownictwa podzielił pogląd Ministra Infrastruktury, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1953 roku, Nr [...] wydana została, w części dotyczącej działki o nr ew. [...], z rażącym naruszeniem prawa,

to tym samym nie podzielił odmiennego poglądu Starosty Wysokomazowieckiego zawartego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Jest to wystarczające ustosunkowanie się do zarzutu jaki podniesiony został przez Starostę Wysokomazowieckiego.

Minister Budownictwa w uzasadnieniu decyzji nie wskazuje powodu dla którego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej określonym dowodom, jednakże wynika to z faktu, że podmioty, które składały wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy nie podnosiły zarzutu błędnej oceny materiału dowodowego. Decyzja Ministra Budownictwa zawiera również wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa.

Za zasadny uznać należy w tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja Ministra Budownictwa, wbrew stanowisku Sądu, spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przez organ administracji art. 107 § 3 k.p.a. nie mógł być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji skoro organ administracji przepisu tego nie naruszył.

Ocena zgodności z prawem decyzji organów administracji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny polega na dokonaniu analizy akt sprawy oraz treści wydanych rozstrzygnięć w celu ustalenia:

a) czy materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a jeśli tak to,

b) czy organ administracji prawidłowo ustalił na podstawie tego materiału dowodowego stan faktyczny, a jeśli tak to,

c) czy organ administracji dokonał prawidłowej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zapoznać się z całością materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji, to jest z aktami sprawy o nr [...]oraz o nr [...]. Dopiero zapoznanie się z całością materiału dowodowego pozwoli na rzeczywistą ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za częściowo uzasadniony. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spełnia wymogi formalne określone

w zdaniu pierwszym tego przepisu. Natomiast sposób sformułowania przez Sąd wskazań dla organów administracji co do dalszego postępowania uznać należy za nieprawidłowy.

Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, doszedł do wniosku, iż konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego, to powinien wskazać dlaczego dotychczas zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do oceny rozstrzygnięcia organów administracji oraz jakie konkretnie czynności organ administracji ma podjąć w celu uzupełnienia tego materiału i gdzie tego materiału ma poszukiwać. Sąd nie może ograniczyć się do ogólnego stwierdzania, że istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zakresie wyżej wskazanym) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie wyroku uchylającego decyzję, zawierającego jedynie ogólnikowe wskazania dla organów administracji, które muszą otrzymać konkretne wskazówki jakich czynności mają dokonać.

Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji nie wykazano rażącego naruszenia prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji, nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd stwierdził tylko, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji jest niewystarczający do dokonania ustaleń faktycznych, z których wynikałoby, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Jak to zostało już wyżej wskazane Sąd wyraził taki pogląd, nie dysponując całością materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd dokona oceny rozstrzygnięć organów administracji z uwzględnieniem całego, zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, materiału dowodowego. Dopiero po dokonaniu analizy całości dowodów Sąd będzie mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonych decyzji. Będzie więc mógł ustalić czy materiał dowodowy był wystarczający do dokonania ustaleń faktycznych, czy ustalenia te są prawidłowe oraz czy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1953 roku, Nr [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Nie mógł być również podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Nie można więc zarzucić Sądowi, że naruszył wymieniony wyżej przepis dokonując kontroli zaskarżonej decyzji np. pod kątem celowości jej wydania. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną przepis ten nie jest dla Sądu źródłem obowiązku dokonywania ustaleń faktycznych zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Pominięcie przez sąd administracyjny, przy ocenie zaskarżonej decyzji, istotnych ustaleń poczynionych przez organ administracji może być uznane za naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a lub art. 151 p.p.s.a. w zależności od rodzaju wydanego przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok uchylił i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Mając na uwadze fakt, iż uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie wynikło z uwzględnienia argumentów zawartych w skardze wniesionej przez Starostę Wysokomazowieckiego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od Starosty zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.