Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 305/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2012r. sprawy ze skargi K. Z. i A. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. Stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. Zasądza od Gminy K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w K. w dniu 28 kwietnia 2008 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej B. I. W § 1 tej uchwały wskazano, że zmiana planu dotyczy działki nr [...] oraz, że uchwałę tę podjęto po stwierdzeniu zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy K. (uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...]).

Pismem z dnia [...] mieszkańcy B.: R. A., Z. G., V. J., K. K., M. K., A. L., S. S., P. W., R. Ś., A. Z., wezwali Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie własnych uchwał, a to chwały z dnia [...], nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zabudowy mieszkaniowej B. I oraz poprzedzającej ją uchwały dnia [...], nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany. Podnieśli, że zmiana obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła wyłącznie dla jednej działki (jednego inwestora), w sytuacji gdy pozostała część jednostki planistycznej jest już zagospodarowana zgodnie z planem, co narusza zasadę równości wobec prawa wynikającą z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, że organy samorządu nie są upoważnione do przedkładania interesu jednego podmiotu nad oczekiwania i stanowisko społeczności lokalnej, które zostało wyrażone w pismach z dnia 8 września 2009 r. z dnia 11 stycznia 2010 r., że mieszkańcy B. nie zostali w żaden sposób poinformowani o zabiegach zmierzających do zmiany planu i podjętych czynnościach. Wskazali, odnosząc się do treści art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o u.p.z.p. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.), dalej "u.p.z.p.", że proponowana zmiana obowiązującego planu miejscowego nie ma nic wspólnego z kształtowaniem ładu przestrzennego, a wręcz jest jego destrukcją oraz, że nie wiadomo kto jest inicjatorem zmiany planu, ponieważ brak w aktach stosownego dokumentu. W ocenie mieszkańców B. procedurę zmiany obowiązującego planu podjęto z pominięciem ustawowego obowiązku obiektywizacji potrzeby dokonania takiej zmiany, a kontynuacja procedury jest przykładem przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz oczywistym woluntaryzmem.

Rada Miejska w K. nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie, poinformowała jedynie, że zostanie ono rozpatrzone na wrześniowej sesji Rady.

Skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] pismem z dnia [...] wnieśli do Sądu K. i A. Z.. Domagali się w niej stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucili:

1) naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez umożliwienie obejścia tego przepisu przez potencjalnego inwestora S. sp. z o.o. i ukształtowanie warunków zagospodarowania działki nr [...] wyłącznie na jego wniosek i w jego interesie - co jest niczym innym jak indywidualnym tworzeniem normy prawa miejscowego (skierowanej do określonego adresata), niezgodnie z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), ale także z rażącym naruszeniem uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich,

2) naruszenie art. 14 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez przystąpienie do zmiany, a w konsekwencji uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej B. I (działka nr [...]) w zakresie jednej działki, która (zmiana) - w zakresie przyjętych założeń i koncepcji planistycznych - nie znajduje żadnego uzasadnienia w celach, jakim planowanie przestrzenne ma służyć (art. 1 ust. 1 in fine i ust. 2 u.p.z.p.), a także z naruszenie właściwości burmistrza, jako wyłącznego autora projektu (art. 28 u.p.z.p., art. 17 pkt 5). Wskazano, że nie budzi wątpliwości, to że organ ten przygotowywał projekt planu we współpracy, a co najmniej w nieformalnym (pozaprawnym) uzgodnieniu z inwestorem. Zmieniony plan bowiem "wychodzi naprzeciw" przedsięwzięciu projektowanemu przez S. sp. z o.o. na działce nr [...], podczas gdy żadne propozycje inwestora nie zostały - w przepisanym trybie - chociażby tylko przedstawione (art. 214 k.p.a. lub art. 17 pkt 1 in fine i 3 u.p.z.p.),

3) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 ust. 4 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały o zmianie przeznaczenia działki nr [...] na cele dominującego wykorzystania usługowego, handlowego i rekreacyjnego (U) pomimo, że na całym otaczającym ją terenie objętym dotychczasowym planem zabudowy mieszkaniowej B. I ukształtowała się społeczność lokalna dążąca do zachowania i zrównoważonego rozwoju obszaru zamieszkania (§ 4 ust. 2 i 3 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] Nr [...], Dz. Urz. Woj. P. Nr [...], poz. [...]),

4) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przeznaczenie działki nr [...] na cele intensywnego wykorzystania usługowego -handlowego - rekreacyjnego (U) pomimo, że nie da się zidentyfikować żadnych "zobiektywizowanych potrzeb społeczności lokalnej", które by przemawiały za taką zmianą; intensywne wykorzystanie działki nr [...] wręcz "kłóci się" z obiektywnymi, wyrażonymi w dotychczasowym planie potrzebami lokalnej społeczności, jakimi są: zrównoważony rozwój zabudowy mieszkaniowej, ochrona interesów publicznych w zakresie ekologii i urządzenie obszarów zieleni rekreacyjnej oraz sieci podstawowych dróg komunikacyjnych (§ 3 i § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały Nr [...]),

5) naruszenie § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 ze zm.), naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) poprzez pominięcie w uzasadnieniu uchwały merytorycznych argumentów przemawiających za ustaleniem konkretnych, przyjętych przez Gminę K. zasad zagospodarowania działki nr [...]. Brak uzasadnienia motywów arbitralnej uchwały Rady Gminy uznano za celowy zabiegiem mający na celu uchylenie jej spod kontroli w świetle ustawowych zasad planowania przestrzennego,

6) rażące naruszenie § 83 i bezwzględnie obowiązującego § 86 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez dokonanie dorozumianej zmiany przepisów prawa miejscowego w ten sposób, że wprowadzono nowe przepisy miejscowe o charakterze szczegółowym, które w zakresie przedmiotowym są całkowicie sprzeczne z dotychczasową i nie uchyloną wyraźnie regulacją planu - m.in. § 3, § 4 i § 8 uchwały Nr [...] - co w konsekwencji uniemożliwia adresatowi norm precyzyjne ustalenie ich treści i sensu,

7) naruszenie zasad przyzwoitej legislacji wynikających z założeń demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP):

a) poprzez dokonanie zmiany planu miejscowego w formie, która nie pozwala odtworzyć struktury aktu normatywnego,

b) wprowadzenie w nowelizacji aktu prawa miejscowego definicji tożsamych pojęć sprzecznych z dotychczasowymi (np. "planu" - § 6 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr [...] oraz § 1 ust. 1 uchwały Nr [...]),

c) wprowadzenie w części szczególnej aktu normatywnego, jaką jest regulacja dotycząca działki nr [...] definicji pojęć, którymi posługuje się uchwała Nr [...] w części ogólnej (działka, nieprzekraczalna linia zabudowy, powierzchnia zabudowy), a więc w sposób ingerujący w całą siatkę pojęciową planu miejscowego Nr [...],

8) naruszenie bezwzględnej zasady wynikającej z § 149 oraz § 137 w związku z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez nieuprawnione zdefiniowanie w planie pojęć jakimi posługuje się ustawodawca w ustawach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawie budowlanym, takich jak "teren", "nieprzekraczalna linia zabudowy", czy "powierzchnia zabudowy".

W uzasadnieniu skargi skarżący obszernie rozwinęli poszczególne zarzuty, wzmacniając argumentację treścią orzeczeń sądów a także poglądami zaczerpniętymi z literatury prawniczej. Ponadto skarżący przedstawili z czego wywodzą swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w K. oraz wskazali spełnienie warunków formalnych związanych ze skutecznym złożeniem skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie, twierdząc, że podniesione w skardze zarzuty nie stanowią istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzenia miejscowego planu w rozumieniu u.p.z.p., skutkującego stwierdzeniem jej nieważności. Podniesiono, że sporna uchwała była przedmiotem badania co do jej zgodności z prawem przez organ nadzoru, który nie dopatrując się żadnych istotnych naruszeń procedury planistycznej przekazał ją do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa W. i jako stanowiąca prawo miejscowe obowiązuje od dnia 3 września 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z [...], wydanym w sprawie [...], oddalił skargę stwierdzając, że skarżący nie wykazali istnienia i naruszenia własnego interesu prawnego, chronionego przez prawo materialne. Sąd podkreślił, że skarżący zaskarżyli uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która dotyczyła tylko działki nr [...]. Tymczasem skarżący są właścicielami działek o nr [...] i [...], z których działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...]. Skarżący nie mają żadnych praw do działki nr [...], będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały. Okoliczność powyższa nie przesądza wprawdzie o tym, że interes prawny skarżących nie może być naruszony skarżoną uchwałą, ale w takiej sytuacji konieczne jest ustalenie, czy i w jakim stopniu konkretne zapisy planu wpływają na sytuację prawną nieruchomości skarżących.

W ocenie Sądu I instancji zapisy planu są tak sformułowane, że nie zagrażają interesom prawnym skarżących, nie przekreślają możliwości korzystania, bądź rozporządzania ich nieruchomościami zgodnie z przysługującym im prawem własności i nie nakładają na nich żadnych obowiązków.

Od tego wyroku K. i A. Z. wnieśli skargę kasacyjną, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1/ naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie wpływu postanowień zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w K. na sferę objętą interesem prawnym skarżących; 2/ naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że skarżący nie mieli interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w K. w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 13 stycznia 2012 r., wydanym w sprawie II OSK 2273/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji niezasadnie odmówił legitymacji skargowej K. i A. Z., naruszając tym samym art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nieprawidłowo uznając, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kwestionowana przez skarżących uchwała organu gminy dotyczy zagospodarowania przestrzennego jednej tylko działki. Oznacza to, że uchwała taka, w aspekcie praktycznym, niewiele różni się od wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Sąd II instancji wyjaśnił, że w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Sąd II zwrócił uwagę na okoliczność, że przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu ogólnego z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że intensywna zabudowa usługowa, którą zgodnie z zapisami zaskarżonej uchwały będzie można zrealizować na działce nr [...], bez wątpienia będzie miała wpływ na warunki korzystania z nieruchomości należącej do K. i A. Z., przylegającej do działki objętej zmianami w planie zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na okoliczność, że interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego i przytoczył poglądy piśmiennictwa, w którym podkreśla się, że uchwały organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., II OSK 1940/10). Sąd II instancji stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, sąd I instancji zobowiązany będzie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, w tym do oceny, czy gmina nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych podlegają akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim właśnie aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...], Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej B. I.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wymagane jest wykazanie nie tylko interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Wskazana przesłanka powyższego przepisu została spełniona. Przesądził o tym Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku z [...] r., sygn. akt [...], uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z [...], sygn. akt [...], w którym uznano o braku interesu prawnego skarżących do zaskarżenia w/w uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku z [...], stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, wyjaśniając, że posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżona uchwałą. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego, albowiem uchwały organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., II OSK 1940/10). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący właściciele nieruchomości mają w niniejszej sprawie interes prawny wynikający z art. 140 k.c. (uprawnienia właściciela) do złożenia skargi albowiem uchwalony plan ma wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ograniczenie w wykonywaniu jego prawa własności może polegać przy tym nie tylko na ograniczeniu w rozporządzaniu nieruchomością, ale też na korzystaniu z niej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r., OSK 628/04).

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wcześniejszy wyrok sądu I instancji wskazał, że sąd ten, ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązany będzie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, w tym do oceny, czy gmina nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Tym samym w ocenie sądu, dając wskazane wytyczne, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził nie tylko o tym, że interes prawny skarżących został naruszony, lecz również o tym, iż wymogi formalne skargi zostały spełnione.

Kierując się wskazanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało rozstrzygnąć, czy zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny sądu jest wskazana wyżej uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej B. I, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 u.p.z.p.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia, co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. 03.80.717/, w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia trybu jej sporządzania.

W przedmiotowej sprawie zaistniała zupełnie wyjątkowa sytuacja, kiedy tworzenie prawa miejscowego nosi cechy indywidualnej decyzji administracyjnej. Zaskarżony akt określa bowiem zagospodarowanie przestrzenne jednej tylko działki, ale też ustala dla zagospodarowania tego bardzo szczegółowe parametry, co właściwe jest dla decyzji o warunkach zabudowy, która rzecz jasna dla działki objętej obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mocą uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] Nr [...], (Dz.Urz. [...]), w ogóle nie mogłaby zostać wydana. Doszło tym samym do przeniesienia zasad dotyczących postępowania o ustalenie warunków zabudowy do procedury planistycznej z wyłączeniem jednak możliwości ochrony interesu prawnego właścicieli działek sąsiadujących z działką [...], objętą uchwałą o zmianie planu. Właściciele ci w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy mają status strony. Mało tego, skutkiem uchwalenia zaskarżonego aktu, doszło do takiej zmiany planu miejscowego, która daje właścicielowi w/w działki [...], w stosunku do nieruchomości skarżących, możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności. Na tle przepisu kształtującego wykonywanie prawa własności, tj. art. 144 kc, można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości (vide: wyrok NSA z 4.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1508/11). Tak się też stało w przedmiotowej sprawie, albowiem zmiana planu miała wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym oni muszą więcej znosić (vide: wyrok NSA z 13.01.2012 r., sygn.. akt II OSK 2273/11).

Wszystko to nastąpiło na gruncie sytuacji, w której dotychczasowe przeznaczenie działki [...] oraz sąsiednich działek, w tym skarżących (w ramach działki [...] i części działki [...]), zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania, obejmowało funkcje zabudowy mieszkaniowej, a zmiana planu dla działki [...] przewiduje intensywną zabudowę usługową (m.in. w zakresie handlu, gastronomii, oświaty, zabudowy biurowo-administracyjnej, a także obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych), ze szczegółowymi parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, przy czym w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których można byłoby powziąć wiedzę, tak o przyczynach takiej właśnie zmiany planu, jak i o tym, w czyim interesie to nastąpiło. Brak jest jakiejkolwiek dokumentacji, jak wniosek właściciela działki [...], czy też korespondencji w sprawie ustalenia przyjętych parametrów i wskaźników, może stwarzać wrażenie, że dokonanie zmiany planu nastąpiło wyłącznie na wniosek i w interesie właściciela w/w działki i to z pominięciem oficjalnego obiegu dokumentów, co też podnoszą skarżący.

W tej więc sytuacji, uzasadnienie zaskarżonej uchwały powinno było zawierać wyjaśnienie przyczyn jej podjęcia, w szczególności w aspekcie realizacji potrzeby interesu publicznego, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 9 upzp. Przepis ten stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: potrzeby interesu publicznego. Jak określił ustawodawca w w/w ustawie, termin "interes publiczny" należy rozumieć jako: uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1959/09 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym jednak zakresie naruszając jednocześnie prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe".

Okolicznością oczywistą przy tym jest, że wyjaśnienie przyczyn podjęcia określonej uchwały wraz z podaniem w jaki sposób i dla jakich względów wyważono tak a nie inaczej interesy członków wspólnoty samorządowej aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty (bądź wcale nie wyważano), winno było zostać przez radę miejską ujawnione w uzasadnieniu uchwały w przedmiocie zmiany planu. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej uchwały wyjaśnienia takiego nie zawiera. Nie jest więc wiadomo: - dlaczego zmieniono plan miejscowy, - dlaczego przyjęto możliwość takiej a nie innej zabudowy na działce objętej zmianą planu wraz z konkretnie określonymi szczegółowymi parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, - w jakiej relacji dokonana zmiana planu pozostaje wobec potrzeb i oczekiwań członków wspólnoty samorządowej, w szczególności najbardziej zainteresowanych, tj. właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do w/w działki.

Trzeba tu podkreślić, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentów, które wskazywałyby, że wolą społeczności lokalnej była zmiana planu w przeprowadzonym zakresie. Istnieją natomiast dokumenty, które w istocie stanowią protest przeciwko dokonanej zmianie. Dokumentami tymi są wnioski złożone w trybie art. 17 pkt 1 upzp, pochodzące od dwunastu właścicieli działek sąsiednich w stosunku do działki objętej zmianą planu. Wnioski te zawierały uzasadnienie protestu przeciwko zmianom planu. Wszystkie one nie zostały uwzględnione bez podania tego przyczyny. Omawiana ustawa nie wymaga wprawdzie uzasadnienia merytorycznego rozpatrzenia wniosków, ale nie przewiduje też możliwości odwołania się od niekorzystnego ich rozpoznania. Tym bardziej więc oznacza to, że organ nie może w ogóle zaniechać, wyczerpującego odniesienia się do wyrażonego w ramach określonej procedury, stanowiska członków społeczności lokalnej i to w dodatku, kiedy stanowiska tego nie uwzględnia, a z mocy art. 2 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 9 upzp jest zobowiązany właśnie do uwzględnienia potrzeb tejże społeczności.

Powyższy brak uzasadnienia skarżonej uchwały, uniemożliwia więc dokonanie jakiejkolwiek kontroli w zakresie stwierdzenia, czy Rada Miejska w K., naruszyła prawo, w szczególności sprzeniewierzyła się zasadom kształtowania polityki przestrzennej. Rację mają więc skarżący, że skutkiem braku uzasadnienia motywów skarżonej uchwały jest uchylenie się spod kontroli przestrzegania ustawowych zasad planowania przestrzennego.

Zasadny jest również zarzut skarżących w przedmiocie wykazania rażącego naruszenie § 83 i bezwzględnie obowiązującego § 86 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez dokonanie dorozumianej zmiany przepisów prawa miejscowego w ten sposób, że wprowadzono nowe przepisy miejscowe o charakterze szczegółowym, które w zakresie przedmiotowym są całkowicie sprzeczne z dotychczasową i nie uchyloną wyraźnie regulacją planu - m.in. § 3, § 4 i § 8 uchwały Nr [...] - co w konsekwencji uniemożliwia adresatowi norm precyzyjne ustalenie ich treści i sensu.

Z przepisu § 82 Załącznika do w/w rozporządzenia, dalej: ZTP, wynika, że zmiana (nowelizacja) ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów. W zaskarżonej uchwale nie mamy do czynienia ani z uchyleniem dotychczasowego przepisu, ani też z dodaniem nowego przepisu, albowiem w zaskarżonej uchwale dokonano zmiany planu na obszarze, który był objęty przepisem nie przewidującym rozwiązań podjętych w omawianej uchwale. W istocie chodzi więc o dokonanie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zastąpienie niektórych jego przepisów, przepisami o innej treści. Powinno było to się dokonać w sposób określony w § 85 ZTP, który wprowadza nakaz redagowania przepisów zmieniających tak, by wyraźnie wskazywały dokonywane zmiany i jest pozytywną postacią zakazu dokonywania zmian w sposób dorozumiany, wyrażonego w jego § 86. Z nakazu tego wynika, że w przepisie należy wyraźnie określić:

- ustawę (w omawianej sprawie uchwałę), w której wprowadza się zmiany,

- przepis, w którym wprowadza się zmiany,

- rodzaj dokonywanej zmiany (uchylenie przepisu, zastąpienie przepisu przepisem o innej treści lub brzmieniu, lub dodanie nowego przepisu) oraz

- treść znowelizowanego lub dodawanego przepisu.

Pierwszą częścią przepisu zmieniającego jest powołanie ustawy (uchwały), w której wprowadza się zmiany. Jakkolwiek z mocy § 143 ZTP do aktów prawa miejscowego nie stosuje się przepisów działu VIII ZTP, z których wynika obowiązek przytaczania tytułu tego aktu w całości wraz z oznaczeniem numeru i pozycji oraz - w razie potrzeby - rocznika dziennika urzędowego, w którym ten akt ogłoszono, to jednak z mocy § 85 ust. 2 ZTP, w uchwale zmieniającej winien zostać określony z nazwy akt podlegający zmianie (tytuł uchwały). Tymczasem zaskarżona uchwała nie przytacza ani nazwy, ani jakichkolwiek innych danych odnoszących się do nowelizowanej uchwały, poprzestając jedynie na informacji, że dokonuje zmiany "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej B. I obejmującą działkę nr [...]". To uchybienie w powiązaniu z dalszymi uchybieniami polegającymi m.in. na wprowadzeniu w sposób dorozumiany nowych przepisów, które są sprzeczne z dotychczasową i nie uchyloną wyraźnie regulacją planu w odniesieniu do działki nr [...] (§ 3, § 4 i § 8 uchwały Nr [...]), uniemożliwia adresatowi norm, ustalenie aktualnie obowiązującej regulacji prawnej.

Przepis, w którym wprowadza się zmiany, powołuje się w sposób przewidziany w § 57 i 59 w zw. z § 143 ZTP. Tymczasem w zaskarżonej uchwale w ogóle nie przytacza się nowelizowanego przepisu.

Rodzaj dokonywanej zmiany określa się za pomocą zwrotów "uchyla się" (40 42 85), "otrzymuje brzmienie" (85 ust. 4), "dodaje się". W zaskarżonej uchwale brak jest takich określeń.

Treść znowelizowanego lub dodawanego przepisu podaje się dokładnie w taki sposób, w jakim ma ona występować w nowelizowanej ustawie (uchwale), opatrując ją cudzysłowem. W zaskarżonej uchwale brak jest dokonania powyższego.

Wszystkie zmiany dokonywane w danej ustawie (uchwale) nowelizowanej ujmuje się w jeden artykuł (§ 94 ust. 1 i § 95 w zw. z § 143 ZTP). Jeżeli zmian jest kilka, artykuł ten dzieli się na punkty. Każdy nowelizowany artykuł ujmuje się w oddzielny punkt. Jeżeli w jednym artykule wprowadza się zmiany w jego jednostkach redakcyjnych niższego stopnia, każdą z tych zmian oznacza się odrębną literą (§ 94 ust. 2 ZTP). Takiej operacji natomiast nie dokonano w zaskarżonej uchwale,

Zaskarżona uchwała nosi cechy odrębnego, samodzielnego aktu prawa miejscowego. Tymczasem przepisy zmieniające mają charakter niesamodzielny. W przeciwieństwie do przepisów merytorycznych, nie służą one bezpośrednio do wyrażania norm prawnych, lecz do wprowadzania zmian w obowiązujących przepisach merytorycznych. "Przepis, który zmienia (nowelizuje) inny przepis (...) zawiera w swej treści dwa elementy (dwie normy). Pierwszy to uchylenie (usunięcie z porządku prawnego) dotychczasowej regulacji (dotychczasowego brzmienia, dotychczasowej treści), a drugi to wprowadzenie nowej regulacji (nowego brzmienia, nowej treści)" (postanowienie TK z dnia 21 marca 2000 r., K 4/99, OTK 2000, nr 2, poz. 65). "To nie przepis nowelizujący (ergo ustawa, której jest elementem) podlega stosowaniu rozumianemu jako wynik subsumcji, lecz przepis nim zmieniony", dlatego "w trybie skargi konstytucyjnej przedmiotem kontroli nie może być przepis nowelizujący (...), a wynikająca z jego treści zmiana prawa winna być badana poprzez kontrolę konstytucyjności ustawy znowelizowanej" ( wyrok TK z dnia 12 grudnia 2005 r., SK 20/04, OTK-A 2005, nr 11, poz. 133). Przyjęcie takiej konstrukcji przepisów nowelizujących sprzyja przejrzystości systemu prawnego, gdyż eliminuje sytuacje, w których w tej samej chwili obowiązywałyby dwa brzmienia jakiegoś przepisu (Grzegorz Wierczyński, Komentarz do § 82 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; podobnie: P. Radziewicz, Glosa do wyroku TK z dnia 22 maja 2007 r., K 42/05, PS 2008, nr 3, s. 225).

Dlatego też należało uznać, że skarżący zasadnie czynią zarzut, iż zaskarżoną uchwałą dokonano dorozumianej zmiany przepisów prawa miejscowego w ten sposób, że wprowadzono nowe przepisy miejscowe o charakterze szczegółowym, które w zakresie przedmiotowym są całkowicie sprzeczne z dotychczasową i nie uchyloną wyraźnie regulacją planu - m.in. § 3, § 4 i § 8 uchwały Nr [...].

W konsekwencji powyższych stwierdzeń należy też uznać, że w niesamodzielnym akcie prawnym, jaki stanowi uchwała nowelizująca, brak jest miejsca na wprowadzanie definicji określonych pojęć. Ponadto wprowadzenie takich definicji mogłoby zostać uznana za prawidłowe, ale jedynie wówczas, kiedy nastąpiłoby to w drodze wyraźnej, zgodnej z przepisami ZPT nowelizacji konkretnego przepisu, dokonanej w ten sposób, że jego treść zastąpiono by przepisem o nowej treści lub dodano by przepis o nowej treści. Tymczasem przepis wprowadzający nowe definicje ani nie odnosi się do żadnego przepisu obowiązującej uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania, ani też nie zawiera normy informującej, że dodaje się nowy paragraf (§ 89 ust. 1 ZPT). Co więcej, wprowadzone definicje pojęć "reklamy" i "zadrzewień", zostały już wprowadzone przez ustawodawcę w innych aktach normatywnych i mają inną treść niż przyjęta w zaskarżonej uchwale. I tak definicję "reklamy" wprowadziła ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r., o radiofonii i telewizji w jej art. 4 pkt 17 (Dz.U. z 2011 r., Nr 43, poz. 226), definicję zaś "zadrzewień" zawiera art. 5 pkt 27 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220).

Uwzględniając powyższe, sąd na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.