Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2048/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40, art. 46
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2641/13 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2641/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania w części dotyczącej R.K. od decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] kwietnia 1994 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w N. decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. znak: [...], na podstawie art. 40, art. 46, art. 53 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał Z.B. wykonanie następujących czynności:

1/ zaprzestać użytkowania gnojownika wybudowanego niezgodnie z warunkami technicznymi i w innym miejscu niż w zatwierdzonym planie realizacyjnym, stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego - decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...].02.1987r" Nr [...];

2/ wystąpić o uzyskanie pozwolenia na budowę gnojownika oraz zbiornika na gnojówkę, załączając następujące dokumenty:

a/ plan zagospodarowania działki (2 egzempl.) uzgodniony z Urzędem Gminy w J. i Państwowym Terenowym Inspektoratem Sanitarnym w N.;

b/ projekty techniczne planowanych obiektów;

Termin wykonania zaleceń punktu 2 - do dnia 30 maja 1994r.

3. wykonać w oparciu o dokumentację techniczną i pozwolenie na budowę (wyszczególnione w punkcie 2) gnojownię oraz zbiornik na gnojówkę.

Termin wykonania do dnia 30.10.1994 r.

4. wykonać od strony posesji sąsiada – Z.K. – pas zieleni izolacyjnej (krzewów) o szer. około 4 m, w części przylegającej do budynku inwentarskiego i płyty gnojowej.

Termin wykonania do dnia 30.05.1994r.

5. wykonać od strony z granicą sąsiada zabezpieczenie terenu przy budynku inwentarskim, uniemożliwiające spływ wód opadowych z dachu tego budynku na posesję sąsiada.

Zdaniem organu pierwszej instancji ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dlatego też została stwierdzona nieważność tej decyzji.

Rozpatrując sprawę na skutek odwołania wniesionego przez R.K. organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] kwietnia 1994 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. A zatem decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Dalej organ wskazał, że w 1994 r. ustalono, iż na nieruchomości będącej własnością Z.B. wybudowano około 7-9 lat temu budynek inwentarski oraz płytę gnojową na obornik w pobliżu tego budynku. Obiekt został zlokalizowany w odległości około 5-6 m od granicy z posesją sąsiada – Z.K. Według oświadczenia właściciela obiekty wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę. Stwierdzono również, że podwórko zalewane jest wodą zanieczyszczoną ściekami z obornika. Woda ma możliwość dostania się na posesję sąsiadującą, z uwagi na brak jakichkolwiek przegród. W aktach sprawy znajduje się decyzja Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] lutego 1987 r. Nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę obejmującą budynek inwentarski i zbiornik na gnojówkę. Wskazana decyzja zobowiązywała inwestora do zawiadomienia Urzędu Gminy w ciągu 7 dni od zakończenia robót o przystąpieniu do użytkowania. Z opisu technicznego do planu realizacyjnego wynika, że pojemność projektowanego zbiornika na gnojówkę wynosi 45m³.

Dalej organ podniósł, że podstawę prawną badanej w trybie nieważnościowym decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] kwietnia 1994 r., stanowiły przepisy art. 40 i art. 46 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zdaniem organu nałożone w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. obowiązki nie mogły być nałożone w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., co w sposób rażący narusza ten przepis. W sposób rażący, w ocenie organu, został naruszony także i art. 46 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie.

Skargę na powyższą decyzję złożył R.K., kwestionując prawidłowość decyzji organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu pierwszej instancji ją poprzedzającej. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

W uzasadnieniu Sąd przypomniał, iż zdaniem organów treść tego przepisu nie daje podstawy do nałożenia obowiązków określonych w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. Stanowisko to nie jest, w ocenie Sądu, tak oczywiste jak przyjęły organy nadzoru budowlanego. Przytaczając tezę wyroku NSA z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2018/11 Sąd zaznaczył, iż teza ta wskazuje na możliwość dokonywania tego rodzaju przeróbek czy zmian, że niektóre elementy obiektu budowlanego można nakazać usunąć, a w to miejsce wykonać nowe elementy właściwe z punktu widzenia wymogów prawa. Poza tym NSA opowiedział się za możliwie szeroką interpretacją uprawnień jakie dawał art. 40 ustawy. Dalej Sąd wskazał, że udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę obejmowało budynek inwentarski wraz z gnojownikiem, co stanowiło całość techniczno-użytkową. W tej sytuacji zmiany dotyczące gnojownika można traktować jako zmiany w zakresie jednego z elementów obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie wyklucza nałożenia obowiązków o jakich mowa w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N.

W ocenie Sądu nie doszło też do rażącego naruszenia art. 46 ww. ustawy. Zdaniem tego Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że wobec niezgłoszenia zakończenia robót przy obiekcie objętym pozwoleniem na budowę nie może mieć zastosowania art. 40 ustawy (winno być art. 46 – co jest oczywistą omyłką pisarską). Interpretacja taka nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z akt sprawy wynika, że pomimo braku formalnego oddania obiektu do użytkowania, faktycznie obiekt był użytkowany ok. 7-9 lat. W ocenie Sądu oznacza to, że w sprawie mogły mieć zastosowanie przepisy dotyczące utrzymania i użytkowania obiektów umieszczone w rozdziale 8 Prawa budowlanego. A skoro norma prawna będąca przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie może być wyłożona w różny sposób i każdy z tych sposobów nadaje się do uzasadnienia, to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco. Zdaniem Sądu rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zwrócił także uwagę, że w zakresie skutków – racji ekonomicznych lub gospodarczych wywołanych decyzją, organ odwoławczy w ogóle się nie wypowiedział.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z.B., zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 i art. 46 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązki nałożone na inwestora decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] kwietnia 1994r. wynikają z art. 40 oraz art. 46 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w związku z czym decyzja ta nie została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa i nie może zostać uznana za nieważną, co uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

Mając na uwadze powyższe, wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zawarł argumenty na poparcie ww. podstaw.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2016 r. skarżący wskazał, że wniesiona skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania niniejszej sprawy w granicach wniesionej skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiadał prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zaznaczyć należy, iż przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] kwietnia 1994 r., jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 40 i 46 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji wyeliminował z obrotu prawnego tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. wskazując przede wszystkim, iż przywołana przez organy obu instancji wykładnia przepisów art. 40 i 46 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zastosowana bez żadnych wątpliwości w bezpośrednim rozumieniu tych przepisów może być również odczytywana w odmienny sposób, czego dowodem było stanowisko sądów administracyjnych przywołane w motywach zaskarżonego wyroku i – jak zaznaczono – każdy z tych sposobów nadaje się do uzasadnienia, a skoro jest możliwość różnej interpretacji ww. przepisów, to nie można przyjmować ich rażącego naruszenia. Ponadto wskazano również, iż nie oceniono w pełni wszystkich wymaganych przesłanek nieważności decyzji a w szczególności całkowicie pominięto kwestię skutków gospodarczo-społecznych, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie bez znaczenia dla eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji miał także fakt braku należytego uzasadnienia przesłanek zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z czym wiązał się zarzut Sądu pierwszej instancji naruszenia w sprawie art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym to przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. stanowiły podstawę eliminacji z obrotu prawnego wskazanych wyżej decyzji organów nadzoru budowlanego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane wyżej stanowisko Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w pełni zasługuje na aprobatę, albowiem organy nadzoru budowlanego nie wykazały w sposób wymagany prawem, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] kwietnia 1994 r. obarczona jest kwalifikowanym naruszeniem prawa i winna być usunięta z obrotu prawnego, gdyż nie jest możliwe zaakceptowanie tej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Przede wszystkim nie jest sporne w tej sprawie, iż podstawą domagania się wyeliminowania z obrotu prawnego wskazywanej wyżej decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. była przesłanka rażącego naruszenia prawa o jakiej stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem w tym zakresie należało rozpoznać żądanie wnioskodawcy. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – patrz wyrok z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1636/10, LEX nr 1151965- nadzwyczajne tryby zaskarżenia decyzji administracyjnej, w przeciwieństwie do zwyczajnych środków zaskarżenia powodują, że organ administracji publicznej kontrolujący postępowanie po wniesieniu takiego środka może tylko ocenić, czy w sprawie zmaterializowała się konkretna przesłanka wskazana przez wnioskodawcę, zaś pozostałe naruszenia prawa nie mogą być wzięte pod uwagę przez organ rozpoznający wniosek o uruchomienie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest utrwalony pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający.

Treść pojęcia normatywnego: "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 743; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 996/06, LEX nr 354687). Podkreślić należy, że dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Trzeba też mieć na uwadze, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc.

W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że stan faktyczny sprawy nie upoważniał Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przyjęcia, że kwestionowana decyzja z dnia [...] kwietnia 1994 r., nakazująca Z.B. wykonanie określonych obowiązków w trybie art. 40 i 46 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Nie jest sporne, iż Z.B. wybudował budynek inwentarski na podstawie pozwolenia na budowę, a to decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1987 r. Załącznikiem do tej decyzji był zatwierdzony plan realizacyjny i dokumentacja typowa budynku inwentarskiego. Budynek inwentarski został wykończony w całości i był użytkowany od około 7-9 lat. Jednakże nie zostały zrealizowane obiekty towarzyszące temu budynkowi niezbędne dla prawidłowego jego funkcjonowania, a określone w planie realizacyjnym – tj. podziemny zbiornik na gnojówkę oraz płyta gnojownika. Nie wykonano również pasa zieleni izolacyjnej od strony budynku inwentarskiego graniczącego z posesją Z.K. Dlatego też po ustaleniu, że budowa ograniczyła się wyłącznie do realizacji budynku inwentarskiego, po czym została przerwana i nie była kontynuowana, a wystąpiły uciążliwości związane z brakiem zabezpieczeń i złym stanem użytkowanego gnojownika, który został zlokalizowany w miejscu przeznaczonym w planie realizacyjnym na silos, stąd też aby doprowadzić do wyeliminowania ujawnionych uciążliwości generalnie związanych z użytkowaniem budynku inwentarskiego wydano w trybie art. 40 i 46 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. decyzję nakazującą w szczególności zaprzestanie użytkowania gnojownika, uzyskanie pozwolenia na budowę gnojownika oraz zbiornika na gnojówkę w oparciu o dokumentację techniczną, wykonanie od strony granicy z nieruchomością Z.K. pasa zieleni izolacyjnej i wykonanie zabezpieczenia terenu przy budynku inwentarskim, uniemożliwiającego spływ wód opadowych z dachu tego budynku na posesję sąsiednią. W istocie takie obowiązki zmierzały do doprowadzenia wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę budynku inwentarskiego, ale bez pozostałych towarzyszących temu budynkowi obiektów (tj. podziemnego zbiornika na gnojówkę oraz płyty gnojownika) do stanu zgodnego z prawem, a określonego w pozwoleniu na budowę.

Taki zakres obowiązków, jak wyżej wskazano, wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego nie pozostawał w oczywistej, niebudzącej wątpliwości sprzeczności z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przepis art. 40 cytowanej ustawy nakazujący wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami, nie określa, nie precyzuje rodzaju czynności objętych tą normą, zaś jedynie w wynika dokonania wykładni tej normy pozwala ona na ujawnienie ich zakresu. Niesporne jest, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż przewidziane w art. 40 ww. ustawy wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem należy interpretować możliwie szeroko. Może ono polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzenia do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych (por. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. II OSK 775/05; z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 1886/08; z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2018/11, LEX nr 1354920). Możliwość szerokiego interpretowania normy art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wskazywała w niektórych przypadkach również i na element obejmujący budowę - patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn. akt IV SA 2021/98, LEX nr 53394 gdzie przyjęto, iż obecne możliwości techniczne i technologiczne (np. lokalne biooczyszczalnie ścieków) zapewniają pełną szczelność tych urządzeń i eliminują ich negatywny wpływ na środowisko naturalne. W sytuacji, gdy sprawę należało rozpatrywać na gruncie postanowień planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. obowiązkiem organu było rozważenie możliwości nakazania skarżącemu wybudowania szamba, które spełniałoby niezbędne wymogi w zakresie ochrony środowiska, tak jak to przewiduje art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Tym samym użycie w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. sformułowania "zmian lub przeróbek" dowodzi, iż czynności te mogą zmierzać wyłącznie do poprawienia stanu technicznego obiektu budowlanego i z takim przypadkiem w szerokim znaczeniu mieliśmy do czynienia w decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż stwierdzone w sprawie niezgodne z prawem wybudowanie spornego budynku inwentarskiego (bez pozostałych elementów tego pozwolenia, a to pojemnika na gnojówkę, płyty gnojownika) stanowiło równocześnie w istocie naruszenie warunków pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. znajdował również zastosowanie (patrz: wyrok NSA z dnia 5 lutego 1986 r. sygn. akt IV SA 827/86, npubl.).

W tych okolicznościach sprawy trudno jest uznać, że rażące naruszenie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. polega na tym, iż w ramach tej normy, jak przyjęły organy obu instancji, dopuszczalne jest wyłącznie dokonanie rozbiórki niektórych elementów obiektu, usunięcie niektórych elementów niewłaściwie wykonanych i zastąpienie ich innymi. Poza takim ogólnikowym stwierdzeniem organy nadzoru budowlanego nie uzasadniły w wymagany prawem sposób przesłanek stwierdzenia nieważności w tym zakresie decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r.

Podobnie rzecz się ma z przyjęciem rażącego naruszenia prawa, a to art. 46 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem organu, skoro budynek inwentarski został wykonany w całości, lecz inwestor nie zawiadomił organu o przystąpieniu do jego użytkowania, to ww. przepis mówiący o nieodpowiednim użytkowaniu obiektu nie powinien zostać zastosowany w tej sprawie. Przy czym nie budzi wątpliwości, co było niesporne w chwili podejmowania decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r., iż obiekt budynku inwentarskiego był użytkowany i właśnie na skutek przystąpienia do jego eksploatacji wystąpiły zjawiska związane z powstaniem ujawnionych uciążliwości dla działki sąsiedniej. Tym samym trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji gdy pomimo braku formalnego oddania obiektu do użytkowania, to faktycznie obiekt ten był użytkowany około 7-9 lat, a to pozwalało na zastosowanie przepisów dotyczących utrzymania i użytkowania obiektów – o czym stanowił rozdział 8 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Mówienie w tym wypadku o rażącym naruszeniu prawa nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia i w efekcie w przypadku stanowiska organów administracji stanowi bardzo dowolną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż skarga kasacyjna i jej zarzuty nie mogły być uwzględnione. Nie jest bowiem usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 i 46 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązki nałożone na inwestora decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] kwietnia 1994 r. wynikają z art. 40 oraz art. 46 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w związku z czym decyzja ta nie została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa i nie może zostać uznana za nieważną.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1987 r. wydana przez Naczelnika Gminy J. obejmowała budynek inwentarski wraz z gnojownikiem, pojemnikiem na gnojowicę, co stanowiło całość techniczno-użytkową, to obowiązek uzyskania kolejnej decyzji na zrealizowanie tego gnojownika i zbiornika na gnojówkę, ewidentnie narusza art. 40 omawianej ustawy, gdyż ten obowiązek obejmował jeden z elementów obiektu budowlanego na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Niezależnie od tego, że organ nadzoru budowlanego nie powoływał się w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa na taką wadliwość, to jednak należy odnieść ten zarzut do materiału zgromadzonego w sprawie. Co już wyżej zaznaczono, sporny obiekt budynku inwentarskiego został zrealizowany w oparciu o przywołane wyżej pozwolenie na budowę z 1987 r. Nie wykonano pozostałych elementów tego pozwolenia na budowę, a niezbędnych dla jego prawidłowego funkcjonowania, stąd powstał stan zagrożenia, a to zalewania niżej położonych posesji odciekami gnojówki.

To, że przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zastosowano w odniesieniu do obiektu budowlanego, na którego wzniesienie inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, które obejmowało również i pojemnik na gnojowicę, jak i gnojownik, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może powodować, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla gnojownika i pojemnika na gnojowicę w sposób rażący naruszono prawo. Trzeba bowiem wyraźnie wskazać, że inwestor wybudował, jak wynika z akt, około 7-9 lat wcześniej przed rokiem 1994 - sporny budynek inwentarski i w takiej formie użytkował budynek bez realizacji dalszej części całego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym przerwał już roboty budowlane związane z realizacją decyzji z dnia [...] lutego 1987 r. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, możliwe było również zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (organ odwoławczy sugerował, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., lecz dotyczył on wykonywanych robót, a w tej sprawie takie nie były wykonywane) wobec przerwania budowy na czas dłuższy niż 2 lata i w konsekwencji wydanie decyzji o utracie ważności pozwolenia na budowę i wydanie decyzji w trybie art. 37 lub 40. Co do zasady taka decyzja o pozwoleniu na budowę, w związku z przerwaniem budowy traciła z mocy prawa ważność – art. 32 ust. 1 cyt. ustawy. W sprawie nie wydano decyzji o utracie ważności pozwolenia na budowę (decyzja fakultatywna), ale wydano decyzję w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r., a zatem możliwość również i zastosowania takiej interpretacji w tym postępowaniu nie pozwala w żadnym wypadku na uznanie, iż w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia normy art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. czy też art. 46 tejże ustawy z powodów wyżej wskazanych.

Dlatego też, przy uwzględnieniu powyższych rozważań podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji co do potrzeby uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wydanych w ramach postępowania nieważnościowego Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji trafnie zastosował w tej sprawie konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Zatem, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.