Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 131/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz, Sędziowie sędzia WSA Sylwester Golec, sędzia WSA Tomasz Sałek (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz A. D. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. D. (dalej tez jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej też jako "Minister" lub "organ") z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] . Zaskarżonym postanowieniem organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacyjnego Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2015 roku nr [...] (dalej też jako "decyzja I instancji") ustalającej solidarną odpowiedzialność skarżącego jako członka zarządu za zaległości "T. " Sp. z o.o. z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 228 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm. - dalej w skrócie: "O.p.") oraz art. 49 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.).

W uzasadnieniu skarżonego postanowienia Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że z przedłożonych mu akt sprawy wynika, iż decyzja, od której skarżący się odwołał, została mu doręczona w trybie zastępczym uregulowanym w art. 150 Ordynacji podatkowej w dniu 23 grudnia 2015 r. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 150 § 1 Ordynacji podatkowej w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 148 § 1 lub art. 149 poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczenia pisma przez pocztę. Natomiast zgodnie z § 2 zd. 2 ww. artykułu, w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W związku z powyższym organ stwierdził, że ww. decyzja została skutecznie doręczona w dniu 23 grudnia 2015 r. Termin do wniesienia odwołania określony w art. 223 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej ekspirował więc dnia 7 stycznia 2016 r. Skarżący natomiast odwołanie wniósł w dniu 8 lutego 2016 r. Organ zaznaczył także, że wraz z odwołaniem skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

A.D. w skardze na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] , zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Skarżący zwrócił uwagę, że organ wydał postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy w dniu [...] listopada 2016 roku, ten sam organ w tej samej sprawie wydał na podstawie art. 163 w zw. z art. 162 ordynacji podatkowej postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącego wydanie postanowienia rozpoznającego wniosek o przywrócenie terminu wyłącza możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że treść art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej wskazuje wyraźnie, iż stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej też jako "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżonym do Sądu postanowieniem organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacyjnego Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2015 roku. Uznał bowiem, że decyzja ta została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 23 grudnia 2015 r. w trybie zastępczym, zgodnie z art. 150 § 2 Ordynacji podatkowej. Skarżący wniósł zaś odwołanie od tej decyzji w dniu 8 lutego 2016 r., czyli z uchybieniem terminu przewidzianego dla tej czynności.

Kontroli Sądu poddane zostało zatem postanowienie kończące wstępne stadium postępowania odwoławczego, wydane na podstawie art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej.

Z treści art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej wynika, że organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Postanowienie to jest ostateczne (art. 228 § 2 tej ustawy).

Istotnym jest, że do uchybienia terminu dochodzi wówczas, kiedy rozpoczął się bieg terminu do dokonania danej czynności procesowej, czyli gdy dany podmiot otrzymał od organu stosowne wezwanie do dokonania określonej czynności w zakreślonym terminie lub gdy – jak w niniejszej sprawie – decyzja, od której przysługuje odwołanie została doręczona.

Zasadniczo zatem spornym elementem w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy w sprawie istotnie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacyjnego Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2015 roku nr [...] ustalającej solidarną odpowiedzialność skarżącego jako członka zarządu za zaległości "T. " Sp. z o. o. z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Instytucję doręczenia zastępczego uregulowano w art. 150 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu obowiązującym w miesiącu grudniu 2015 roku (a więc w okresie, w którym doszło do doręczenia zastępczego) - w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 148 § 1 lub art. 149, poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę (art. 150 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej). W takiej sytuacji adresata zawiadamia się dwukrotnie o pozostawaniu pisma w miejscu określonym w § 1. Powtórne zawiadomienie następuje w razie niepodjęcia pisma w terminie 7 dni (art. 150 § 1a Ordynacji podatkowej). Przy czym zawiadomienie o pozostawaniu pisma w miejscu określonym w § 1 umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 150 § 2 Ordynacji podatkowej).

Nie budzi wątpliwości, że doręczenie jest w postępowaniu organów administracji publicznej czynnością wysoce sformalizowaną, stanowiąc gwarancje podstawowych praw strony w tym postępowaniu, a jednocześnie chroniąc organy przed negatywnym skutkiem działań strony zmierzającej do utrudnienia czy wydłużenia postępowania. W związku z tym czynność ta winna być dokonywana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami. W orzecznictwie wskazuje się, że wszelkie błędy popełnione w zakresie doręczenia odpowiada organ administracji publicznej, a prowadzą one do tego, że czynność doręczenia, w tym w szczególności oparta na "fikcji doręczenia", nie może być uznana za skuteczną (wyrok NSA z 11 maja 2012 r. I FSK 1134/11, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Istotę doręczenia zastępczego, w tym konstrukcji dwukrotnego awizowania stanowi stworzenie stronie (adresatowi) możliwości odbioru przesyłki pocztowej skierowanej do niej. Tym samym dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego niezbędne jest przede wszystkim wykazanie, że placówka pocztowa zawiadomiła adresata w sposób niebudzący wątpliwości o nadejściu pisma i miejscu, gdzie można je odebrać. Wykazanie tego faktu może nastąpić w oparciu o adnotacje zawarte na przesyłce pocztowej zwróconej do nadawcy, bowiem ta ma walor dokumentu urzędowego (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II FSK 864/11, publ. na stronie www.orzeczenia. nsa. gov.pl). Nie wyklucza to wykazania prawidłowości dokonanego doręczenia także w oparciu o inne dowody uzyskane w toku postępowania wyjaśniającego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r. I GSK 1503/13, I GSK 1454/13, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 1032/12 (publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) o prawidłowości doręczenia przesyłki w trybie art. 150 Ordynacji podatkowej można mówić wówczas, gdy z dowodu doręczenia wynika przyczyna niedoręczenia pisma i sposób zawiadomienia adresata o jego pozostawieniu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie dla uznania skutecznego doręczenia jest konieczne wykazanie, że przesyłka pocztowa zawierająca decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacyjnego Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2015 roku nr [...] była dwukrotnie awizowana, że zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym pozostawiono w jednym z miejsc wskazanych w art. 150 § 2 Ordynacji podatkowej oraz wskazanie przyczyn jej niedoręczenia.

Z wykładni art. 150 § 1a Ordynacji podatkowej wynika, że poczta obowiązana była, w dacie wysyłki decyzji z dnia [...] grudnia 2015 roku, dwukrotnie zawiadamiać adresata o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej, przy czym powtórne zawiadomienie winno nastąpić w razie niepodjęcia pisma w terminie 7 dni. Wskazuje to, że fakt "niepodjęcia pisma w terminie 7 dni", o którym mowa w art. 150 § 1a O.p. jest zdarzeniem, którego nie uwzględnia się przy obliczaniu tego terminu 7 - dniowego. Z przepisu tego bowiem wynika, że "jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu". Jest zatem niebudzącym wątpliwości to, że w art. 150 § 1a Ordynacji podatkowej ustawodawca nie wskazał innego sposobu ustalenia momentu początkowego biegu terminu 7-dniowego niż poprzez wskazanie faktu niepodjęcia pisma. Jak podkreślono przy tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2015 roku, sygn. akt I GSK 392/14 niedopuszczalne jest przyjmowanie takiej wykładni art. 150 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej i art. 150 § 1a, która prowadziłaby do faktycznego skrócenia obu 7 dniowych terminów awizowania przesyłki. Terminy te bowiem gwarantują adresatowi określony minimalny poziom i odstęp czasowy w otrzymaniu informacji o nadejściu przesyłki. Są to bowiem terminy ustawowe nie mające charakteru instrukcyjnego. Obowiązek dwukrotnego awizowania w odstępie co 7 dni w rozumieniu przedstawionym wyżej ma zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter gwarancyjny dla adresata.

Sam zatem fakt przechowywania pisma w placówce pocztowej przez okres 14 dni, o którym mowa w art. 150 § 1 Ordynacji podatkowej, bez względu na zachowanie terminów 7-dniowych z art. 150 § 1a Ordynacji podatkowej przy awizowaniu nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że doszło do skutecznego doręczenia pisma w drodze doręczenia zastępczego. Aby uznać doręczenie zastępcze za skuteczne istotne jest dwukrotne awizowanie przesyłki w odstępie co 7 dni, a nie tylko jej przechowywanie w placówce pocztowej przez okres 14 dni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010r. sygn. akt II FSK 281/09, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem, w niniejszej sprawie, w oparciu o adnotacje zawarte na przesyłce pocztowej zwróconej do nadawcy (która, jak wyżej wspomniano, ma walor dokumentu urzędowego), nie sposób w ogóle określić, czy i w jakim terminie miało miejsce powtórne awizowanie przesyłki. Jedyna data uwzględnia pierwsze awizo, pozostawione w dniu 8 grudnia 2015 roku. Taki sposób doręczenia zastępczego nie czyni więc zadość warunkom wskazanym w art. 150 § 1 pkt 1 w zw. z § 1a Ordynacji podatkowej.

Co więcej, sam organ w istocie nie czyni w zaskarżonym postanowieniu żadnych ustaleń odnośnie prawidłowości doręczenia zastępczego. Odwołując się jedynie do treści art. 150 § 1 i 2 O.p. stwierdza, że decyzja pierwszej instancji została skutecznie doręczona w dniu 23 grudnia 2015 r. Konstatacji tej nie poprzedziła jednakże jakakolwiek analiza zachowania ustawowych przesłanek wymaganych dla uznania prawidłowości trybu doręczania zastępczego. Organ nie wskazuje żadnych dat awizowania przesyłki, nie bada kwestii ich prawidłowości w świetle wymogów art. 150 § 1a zd. drugie O.p., jak również nie wypowiada się co do zachowania, bądź nie, właściwego sposobu zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki.

Z akt sprawy wynika bowiem, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. przesyłki pocztowej nie zamieszczono żadnej adnotacji o sposobie zawiadomienia adresata o jej pozostawieniu. Tymczasem jest to istotna okoliczność, którą należy wziąć pod uwagę przy ocenie skuteczności doręczenia spornej przesyłki pocztowej. Z zapisów umieszczonych na przesyłce pocztowej zwróconej do nadawcy winno jasno wynikać, że zawiadomienie o pozostawaniu pisma w miejscu określonym w art. 150 § 1 O. p. umieszczono bądź w oddawczej skrzynce pocztowej, bądź na drzwiach mieszkania adresata, czy też w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. O prawidłowości doręczenia przesyłki w trybie art. 150 Ordynacji podatkowej można mówić dopiero wówczas, gdy z dowodu doręczenia wynika przyczyna niedoręczenia pisma i sposób zawiadomienia adresata o jego pozostawieniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013r. sygn. akt I GSK 1032/12, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadmienić należy, że według Trybunału Konstytucyjnego obowiązek awizowania pisma należy wiązać z wprowadzeniem fikcji prawnej doręczenia pisma i określeniem momentu, w którym to doręczenie następuje. Z kolei w uzasadnieniu do wyroku w sprawie SK 6/02 Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na obowiązek stosowania przez sądy i organy administracyjne przepisów o doręczeniu zastępczym z należytą ostrożnością i różnicowaniem ocen, w zakresie w jakim nie uczynił tego sam ustawodawca – w odniesieniu do skuteczności doręczenia zastępczego. Trybunał Konstytucyjny zwracał przy tym uwagę na to, że brak spełnienia przy doręczeniu, któregokolwiek z elementów doręczenia zastępczego uzasadnia pogląd o uprawdopodobnieniu braku winy w uchybieniu terminu.

Wobec powyższego, w rozpoznawanej sprawie nie sposób stwierdzić, że termin do dokonania czynności procesowej w postaci wniesienia odwołania w ogóle rozpoczął bieg, a zatem czy doręczenie decyzji organu I instancji można uznać za skuteczne.

Podsumowując, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów dotyczących doręczenia decyzji tj. art. 150 § 1a i § 2 Ordynacji podatkowej, skutkiem czego brak było podstaw prawnych do uznania, że decyzja ta – zgodnie z art. 150 § 2 tej ustawy – została skutecznie doręczona.

W związku z tym należało stwierdzić, że Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przedwcześnie wydał zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Orzeczenie tego rodzaju można bowiem wydać dopiero wówczas, gdy organ podatkowy udowodni, że decyzja, od której odwołuje się skarżący, weszła do obrotu prawnego z uwagi na skuteczne jej doręczenie. Zdaniem Sądu, organ nie wykazał, że ww. decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacyjnego Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2015 roku nr [...] została skutecznie doręczona skarżącemu w trybie zastępczym, o którym mowa w art. 150 § 2 Ordynacji podatkowej. Nie wykazał zatem, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem czternastodniowego terminu przewidzianego dla tej czynności.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Ponadto, stosownie do wyniku postępowania sądowego, należało orzec o kosztach tego postępowania, zasądzając od organu na rzecz skarżącego ich zwrot na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).