Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2993/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 463/17 w sprawie ze skargi S.B.-T. i J.T. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odprowadzania wód opadowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/GL 463/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi S. B.-T. i J.T. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB") z [...] 2017 r. w przedmiocie odprowadzenia wód opadowych, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wymienioną decyzją z [...] 2017 r. ŚWINB w całości uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. (dalej "PINB") z [...] 2017 r. oraz nakazał J.H., M.H. i J.H. odprowadzenie wód opadowych z dachu wiaty na działce o numerze ewidencyjnym [...] w B. na teren własny nieutwardzony lub do dołu chłonnego lub do zbiornika retencyjnego w terminie do 15 lipca 2017 r.

Decyzja PINB została wydana po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych związanych z postawieniem wiaty konstrukcji stalowej na działce nr [...] w B., położonej przy ulicy B. [...], będącej współwłasnością J.H., M.H., i J.H.

Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowiły art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "Pr. bud.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł ŚWINB, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zarzucając naruszenie przepisów postępowania sądowo-administracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli sądowo-administracyjnej Sąd I instancji uznał, że ŚWINB nie wyjaśnił w dostateczny sposób wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji uchylił prawidłową decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2017 r., nr [...] (dalej jako "Decyzja ŚWINB"), podczas gdy ŚWINB nie dopuścił się zarzucanych mu naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny (zawiera m.in. dokumentację fotograficzną wykonaną w trakcie dwukrotnie przeprowadzonych oględzin obiektu będącego przedmiotem postępowania), a na jego podstawie ŚWINB doszedł do prawidłowych wniosków pozwalających na wydanie Decyzji ŚWINB;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uznał, iż decyzja WINB została zredagowana w sposób uniemożliwiający merytoryczną ocenę prawidłowości jej osnowy, podczas gdy ŚWINB odniósł się w swojej decyzji do zarzutów podniesionych w skardze wniesionej przez panią S. B.-T. i pana J.T. na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. nr [...] z [...] 2017 r. znak: [...] (dalej jako "Decyzja PINB") oraz wskazał fakty, które uznał za udowodnione, a także dowody na których się oparł.

Skarżący kasacyjnie wskazał, iż powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji uchylił prawidłową Decyzję WINB, nakazując przy tym organowi II instancji ponowne zbadanie kwestii już uprzednio przeanalizowanych oraz dokonanie ustaleń, które nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy organ II instancji dokonał wszechstronnego rozpoznania sprawy oraz rzetelnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego wynika, że przedmiotowa wiata służy do przechowywanie sprzętów gospodarczych, ogrodniczych, domowych oraz sportowych i nie pełni funkcji stanowiska postojowego, w związku z czym skarga wniesiona na Decyzję WINB podlegała oddaleniu.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie organ na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ewentualnie, na wypadek gdyby Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną uznał, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, ŚWINB na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Ponadto na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. B.-T. i J.T. podnieśli, iż nie znajduje ona uzasadnienia. Uzasadniając swoje stanowisko wskazali, iż przedmiotowy obiekt stanowi wiatę garażową, jest to trzecia wiata na działce nr [...], a jej postawienie wymagało zezwolenia Prezydenta Miasta B.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przechodząc do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na tym, że w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uznał, że ŚWINB nie wyjaśnił w dostateczny sposób wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji uchylił prawidłową decyzję.

Sąd I instancji trafnie rozpoznał istotę występującego w sprawie problemu sprowadzającego się do ustalenia rzeczywistego charakteru stanowiącej przedmiot postępowania i sporu pomiędzy sąsiadami wiaty, w tym zweryfikowania czy pełni ona funkcje pomieszczenia gospodarczego, czy też stanowi zadaszone miejsce postojowe.

Trafnie również Sąd I instancji wskazał, iż okoliczność ta jest istotna prawnie i determinuje przyjęcie właściwego toku postępowania. Zauważyć bowiem trzeba, iż lokalizacja miejsc postojowych, w tym w szczególności zadaszonych podlega reglamentacji wynikającej z przepisów techniczno-budowlanych (por. § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Za prawidłową uznać nadto należy konstatację Sądu I instancji, iż ustalenia dotyczące powyższej prawnie istotnej okoliczności poczynione zostały przez skarżony organ z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

ŚWINB aprobując stanowisko wyrażone przez organ I instancji jakoby przedmiotowa wiata nie była wykorzystywana jako miejsce postojowe, przy ustalaniu tej okoliczności faktycznej ograniczył się jedynie do wyników dwukrotnych oględzin spornego obiektu dokonanych przez organ szczebla powiatowego.

Zauważyć zaś należy, iż właściciele nieruchomości sąsiedniej (skarżący przed Sądem I instancji) konsekwentnie w szeregu kierowanych do organów pism, w tym także w odwołaniu, wskazywali, iż obiekt ten w rzeczywistości pełni funkcję garażową stanowiąc zadaszone miejsce postojowe.

W świetle tego rodzaju wielokrotnie powtarzanych twierdzeń S. B.-T. i J.T., którzy w postępowaniu administracyjnym występowali bez fachowego pełnomocnika, obowiązkiem organu II instancji, było zarówno wezwanie ich do przedstawienia dowodów na podnoszone przez nich okoliczności faktyczne, jak i przeprowadzenie z urzędu dowodów zmierzających do zweryfikowania stanowiska współwłaścicieli nieruchomości, na której zlokalizowana jest sporna wiata, co do wykorzystywania jej wyłącznie jako sui generis obiektu gospodarczego i braku wykorzystywania jej na cele związane z postojem pojazdów.

Podkreślić trzeba, iż w świetle zasad doświadczenia życiowego wysoce niewystarczającym dla ustalenia faktycznego sposobu wykorzystywania wiaty, w sytuacji gdy jest to okoliczność sporna między stronami, jest ograniczenie się przez organy jedynie do twierdzeń właścicieli tegoż obiektu i wyników jego oględzin, do których mogli się oni w prosty sposób przygotować, chociażby poprzez rezygnację z rzekomego parkowania pojazdów w wiacie w dniach ich przeprowadzania, o terminach, których to czynności byli przecież zawiadamiani.

Trafnie zatem wskazał Sąd I instancji że w takiej sytuacji procesowej uchybienie organu odwoławczego polegało na tym, iż mimo zawartych w odwołaniu twierdzeń, nie wezwał stron do przedstawienia dowodów na podnoszone przez nich okoliczności, jak i nie rozważył możliwości samodzielnego bądź w drodze art. 136 K.p.a. przesłuchania w charakterze świadków zamieszkałych w pobliżu osób, które mogłyby posiadać wiedzę na temat rzeczywistego wykorzystywania wiaty.

O tym, iż uchybienia organu odwoławczego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy świadczy także okoliczność, iż S. B.-T. i J.T., po zapoznaniu się z argumentacją organu odwoławczego przekazali sądowi administracyjnemu wraz ze skargą szereg zdjęć obrazujących przedmiotową wiatę oraz zaparkowane pod nią pojazdy, którymi to dowodami organ II instancji nie dysponował i co za tym idzie nie mógł ich ocenić, w następstwie wskazanych wyżej własnych uchybień.

W kontekście braku aktywności dowodowej organu II instancji, mimo posiadania informacji, iż kluczowe dla sprawy ustalenia faktyczne są konsekwentnie kwestionowane przez jedną ze stron postępowania, nie można czynić – jak ma to miejsce w skardze kasacyjnej – zarzutu z faktu, iż posiadane dowody (w postaci stanowiącej dokumenty prywatne dokumentacji fotograficznej) strona przedstawiła dopiero w skardze na decyzję organu nadzoru budowlanego.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, odmiennie niż ma to na przykład miejsce w postępowaniu cywilnym, nie przewidują prekluzji dowodowej (terminu do zgłaszania określonych dowodów przez strony), co w powiązaniu właśnie z zasadą prawdy obiektywnej, czy też stanowiącą jej następstwo przesłanką wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w sposób jednoznaczny wskazuje, że zgłoszenie określonych dowodów dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, nie przekreśla ich przydatności dla załatwienia sprawy administracyjnej.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez autora skargi kasacyjnej wskazać nadto trzeba, iż nie zasługuje na aprobatę pogląd, iż w sytuacji, gdy organ dysponował dokumentacją fotograficzną wykonaną przez przedstawicieli organu I instancji w trakcie dwukrotnie przeprowadzonych oględzin, to nie było konieczne przesłuchanie w charakterze świadków osób zamieszkałych w pobliżu działki o nr [...], gdyż ŚWINB dysponował wystarczającymi dowodami potwierdzającymi okoliczność, że przedmiotowa wiata nie pełni funkcji miejsca postojowego.

Stanowczo zaakcentować bowiem trzeba, iż w świetle zasady prawdy obiektywnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów, nie może stanowić samodzielnej przesłanki dla rezygnacji z przeprowadzenia dowodu na daną okoliczność (w niniejszej sprawie na okoliczność wykorzystywania przedmiotowej wiaty do parkowania pojazdów mechanicznych) fakt, że inne dowody wykazały już odmienne ukształtowanie stanu faktycznego.

Inaczej rzecz ujmując poczynienie przez organ określonych ustaleń faktycznych w oparciu o dotąd przeprowadzone dowody nie może być przesłanką dla rezygnacji z przeprowadzenia przeciwdowodów w sytuacji, gdy ustalenia te są kwestionowane przez strony postępowania.

Nadto przypomnieć należy, iż wiarygodność danego środka dowodowego i co za tym idzie jego przydatność dla poczynienia istotnych dla sprawy ustaleń nie może być co do zasady oceniana przed przeprowadzeniem określonego dowodu, a jednocześnie wszelkie posiadane przez organy i potencjalnie dostępne dowody winny być oceniane w ich całokształcie i we wzajemnym powiązaniu, a nie w oderwaniu do siebie i od okoliczności sprawy. W przeciwnym bowiem razie swobodna ocena dowodów do jakiej uprawniony jest w świetle art. 80 K.p.a. organ administracji przekształcić się może w niedopuszczalną dowolność w czynieniu ustaleń faktycznych.

Podkreślić wreszcie należy, iż brak zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego uniemożliwia dokonanie jego rzetelnej oceny i poczynienie wszechstronnych, odpowiadających wymogom K.p.a. ustaleń faktycznych odpowiadających obiektywnie prawdziwemu stanowi, przez co narusza tak art. 7 K.p.a. jak i art. 77 § 1 K.p.a., zaś dokonaną w takich warunkach procesowych ocenę materiału dowodowego czyni dowolną, a więc naruszającą art. 80 K.p.a.

Co za tym idzie za bezzasadny uznać należało zarzut kasacyjny oznaczony nr 1.

Trafnym okazał się natomiast zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 2. Treść uzasadnienia decyzji organu II instancji odpowiadała bowiem wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności wskazano w nim fakty, które organ uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Błędne było jedynie zawarte w tymże uzasadnieniu stanowisko co do kompletności zgromadzonego materiału dowodowego i co za tym idzie możliwości czynienia w oparciu o dowody, którymi dysponował organ prawidłowych (zgodnych z obiektywnym stanem rzeczy) ustaleń faktycznych. Okoliczność, iż organ wadliwie ocenił zgromadzony materiał dowody i wydał przedwczesne rozstrzygnięcie merytoryczne, przesądza jednakże nie o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., lecz innych wskazanych już wyżej przepisów procedury administracyjnej.

Zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 2 nie mógł jednak, mimo jego zasadności, okazać się skuteczny. Podniesione w nim naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji nie miało jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy Sąd ten prawidłowo wskazał na naruszenie przez organ odwoławczy także innych przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia spowodowały co najmniej przedwczesność rozstrzygnięcia ŚWINB zawartego w decyzji z dnia [...] 2017 r.

Nietrafność zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 1 przesądzała zatem o konieczności jej oddalenia.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdzie między innymi zakwestionowano stanowisko organu nadzoru budowlanego jakoby przedmiotowy obiekt nie wymagał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, zauważyć należy, że WSA w Gliwicach w swoim orzeczeniu nie zawarł w ogóle stanowiska, co do powyższych okoliczności prawnych, w tym w szczególności nie ocenił prawidłowości stanowiska organów nadzoru budowlanego w tym zakresie, a jedynie wskazał, iż nie przesądza o trafności bądź bezzasadności utrzymania przez organ II instancji w mocy zaskarżonej doń decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bowiem wobec braku wszechstronnego rozpoznania sprawy, a także istotnych braków w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które to wadliwości w konsekwencji uniemożliwiają kontrolę prawidłowości osnowy podjętego rozstrzygnięcia, jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i nieuprawnione.

Wobec rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie w granicach skargi oraz w powiązaniu z faktem, iż jakiekolwiek zarzuty dotyczące kompletności uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, czy też prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego nie zostały podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Dla skontrolowania czy Sąd I instancji wadliwie pominął w uzasadnieniu swojego wyroku odniesienie się do stanowiska organów nadzoru budowlanego, co do braku konieczności uzyskania na wzniesienie przedmiotowego obiektu budowlanego pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, koniecznym byłoby bowiem wywiedzenia skargi kasacyjnej podnoszącej odpowiedni zarzut, co w niniejszej sprawie jednak nie zaistniało.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej, bowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu.