Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 959/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 4b i 4c
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 72 ust.1 pkt 11 i ust. 3, 4, 4a
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 141 par. 4, art. 185 par. 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 783/15 w sprawie ze skargi Z. H. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 783/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

[...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej [...] na odcinku [...]-[...] w celu realizacji inwestycji pod nazwą "Przebudowa stacji [...] w km [...]–[...] w ramach zamierzenia: Zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych na linii kolejowej [...]-[...]–Granica Państwa, na odcinku [...]–[...] km [...]–[...] w ramach projektu "Modernizacja linii kolejowej [...] na odcinku [...]-[...], etap III."

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 9o, 9q ust. 1, 2 i 6, art. 9w ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1594, ze zm.), ustalił lokalizację linii kolejowej zgodnie z wnioskiem. Przebieg linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji kolejowej został ustalony m.in. w sposób obejmujący działkę nr ewid. [...], z obrębu [...], stanowiącą własność Z. H.

Odwołania od tej decyzji złożyli S. K., J. K., A. G., A. M., M. S.A. oraz Z. H.

Z. H. w złożonym odwołaniu podniósł, że na mocy decyzji Wojewody [...] stanowiąca jego własność działka nr ewid. [...] uległa podziałowi na działkę nr ewid. [...]/1 o powierzchni 56 m2 i działkę nr ewid. [...]/2 o powierzchni 6 arów 24 m2. Pod planowaną zabudowę ma zostać przeznaczona działka nr ewid. [...]/1. Zdaniem odwołującego się podział działki ograniczy możliwość korzystania z garażu i podjazdu do garażu, a w istocie z całej posesji. Powoduje to naruszenie jego interesu prawnego poprzez niekorzystny podział nieruchomości i wywłaszczenie jej części.

Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w części dotyczącej określenia nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa i przechodzą w użytkowanie wieczyste [...] S.A. oraz określenia nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, które przechodzą w użytkowanie wieczyste [...] S.A., natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że wniosek inwestora o wydanie decyzji lokalizacyjnej jest kompletny. Ponadto mając na uwadze art. 72 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.), dalej "u.o.ś.", inwestor dołączył także do wniosku ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Modernizacja linii kolejowej [...] na odcinku [...]–[...]–granica państwa w obszarze województwa [...]". Jak zauważył organ decyzja środowiskowa stała się ostateczna w dniu 16 października 2008 r., a zatem określony w art. 46 ust. 4b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), 4-letni termin na złożenie wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej upłynął w dniu 16 października 2012 r., natomiast wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej decyzji został złożony w dniu [...] maja 2013 r. Jednakże zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 46 ust. 4c ustawy - Prawo ochrony środowiska, gdyż inwestycja przebiega etapowo, a warunki określone w decyzji środowiskowej nie uległy zmianie, co powoduje możliwość wydłużenia terminu na złożenie wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej o dwa lata, czyli do dnia 16 października 2014 r. Etapowość inwestycji nie budzi w sprawie wątpliwości, gdyż inwestor w dniu 3 sierpnia 2012 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji dla innego odcinka tego projektu pod nazwą "Modernizacja linii kolejowej [...] na odcinku [...]-[...], etap III.", który dotyczył zaprojektowania i wykonania robót budowlanych na odcinku [...]–[...].

Dokonując zatem analizy mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o transporcie kolejowym Minister Infrastruktury i Rozwoju doszedł do wniosku, że wszystkie wymogi konieczne do wydania decyzji lokalizacyjnej zostały spełnione. Jedynie w zakresie precyzyjnego ustalenia, które nieruchomości przechodzą na rzecz Skarbu Państwa oraz w użytkowanie wieczyste [...] S.A. konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i orzeczenie na nowo poprzez wskazanie nr ewidencyjnych działek w kolejnych obrębach geodezyjnych, które zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa od osób trzecich, a następnie inwestor uzyskał ich użytkowanie wieczyste oraz działek Skarbu Państwa, co do których z kolei inwestor nabył prawo użytkowania wieczystego. Minister Infrastruktury i Rozwoju podkreślił również, że nie jest uprawniony do wyznaczenia i korygowania trasy inwestycji kolejowej, ani zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań.

W odniesieniu do działki nr ewid. [...]/1 obręb [...], stanowiącej uprzednio własność Z. H., organ odwoławczy wskazał, że stała się ona własnością Skarbu Państwa i jednocześnie przeszła w użytkowanie wieczyste [...] S.A. Inwestor wykazał bowiem jednoznacznie, że z przyczyn technicznych i formalnych nie ma możliwości rezygnacji z objęcia liniami rozgraniczającymi części terenu działki skarżącego. Zajęcie to jest niezbędne ze względu na zapewnienie dojazdu do działki pozostającej przy skarżącym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył Z. H.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji o uchyleniu zaskarżonej decyzji zadecydował w zasadzie jeden argument, mianowicie naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 11 w zw. z ust. 3 i 4 u.o.ś., które to przepisy powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższy przepis wymaga, aby inwestor przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej uprzednio uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzję taką dołącza się do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, przy czym co istotne złożenie wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Przepisy przewidują możliwość złożenia wniosku w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, ale warunkiem jest otrzymanie przez inwestora przed upływem 4 lat stanowiska organu, który wydał decyzję środowiskową, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 72 ust. 4 i 4a u.o.ś.).

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, czego nie kwestionuje uczestnik postępowania [...] S.A. oraz organ. Mianowicie organ wydający decyzję lokalizacyjną w zaskarżonej decyzji zastąpił niejako postępowanie, które powinno toczyć się jako odrębne postępowanie administracyjne i kończyć się samodzielnym rozstrzygnięciem – postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, a w konsekwencji skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ nie kwestionował faktu, że takie postanowienie zatwierdzające decyzję środowiskową nie zostało wydane, co dawałoby uprawnienie dla inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej w terminie do lat 6 od dnia, kiedy decyzja środowiskowa stała się ostateczna. Tymczasem Minister Infrastruktury i Rozwoju wywodził w zaskarżonej decyzji, że skoro decyzja środowiskowa została wydana pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska regulujących postępowanie w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to oceny "ważności" takiej decyzji należy dokonać w oparciu o te same przepisy.

Sąd pierwszej instancji dodał, że poprzednio obowiązujące przepisy tej ustawy, tj. do czasu wejścia w życie ustawy z 2008 r. przewidywały w art. 46 ust. 4b i 4c, że złożenie wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej powinno nastąpić nie później niż przed upływem czterech lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Termin ten mógł ulec wydłużeniu o dwa lata, jeżeli realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis ten przewidywał zatem tożsame przesłanki materialne jak w obecnie obowiązującej ustawie wydłużenia terminu możliwości wystąpienia z wnioskiem o lokalizację inwestycji, jednak nie wymagał, aby zatwierdzenie decyzji środowiskowej nastąpiło w odrębnym postępowaniu, kończącym się zaskarżalnym rozstrzygnięciem i przy zachowaniu uzyskania rozstrzygnięcia w sprawie przed upływem 4 lat.

Analizując zatem powyższe przepisy Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinny znaleźć przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ drugiej instancji, tj. ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że w sytuacji braku jednoznacznego przepisu u.o.ś., iż decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów stają się decyzjami środowiskowymi w rozumieniu u.o.ś., zastosowanie znajduje zasada bezpośredniego działania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą od momentu wejścia w życie nowego prawa jedynie ono jest właściwe do oceny sytuacji z elementem dawnym (stosunkiem prawnym, zdarzeniem oraz stanem rzeczy określonego rodzaju), które powstały przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, ale które trwają nadal w momencie jej wejścia w życie.

Zastosowanie więc w rozpoznawanej sprawie zasady bezpośredniego stosowania prawa nowego prowadzi, zdaniem Sądu pierwszej instancji, do konieczności uznania, że organy wydające decyzję lokalizacyjną miały obowiązek stosować prawo obowiązujące w dacie orzekania, nie zaś przywoływać przepisy, które utraciły moc. Wprawdzie okres lat 4 rozpoczął bieg jeszcze pod rządami uchylonych przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska (17 października 2008 r.), ale już z dniem 15 listopada 2008 r. weszły w życie nowe regulacje – u.o.ś. Tym samym Sąd wskazał, że zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa ocena "ważności" decyzji środowiskowej powinna odbywać się wedle reguł określonych w u.o.ś., co implikuje konieczność zachowania przeprowadzenia procedury aktualizacji decyzji środowiskowej zgodnie z art. 72 ust. 4 i 4a u.o.ś. Tymczasem w niniejszej sprawie to Wojewoda dokonał we własnym zakresie aktualizacji decyzji środowiskowej po upływie 4 lat, co stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego i miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nie był uprawniony do wydania decyzji lokalizacyjnej bez uprzedniego wydania postanowienia spełniającego wymogi art. 72 ust. 4 i 4a u.o.ś.

Uwzględniając jeden z zarzutów skargi Sąd za konieczne uznał rozważenie możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji w świetle brzmienia art. 9ac ust. 2–4 ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie bowiem z art. 9ac ust. 3 ww. ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę linii kolejowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy linii kolejowej może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub w art. 156 K.p.a. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio do decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej (art. 9ac ust. 4). Mając na uwadze, że obie wskazane w powyższym przepisie okoliczności występują w sprawie, tj. inwestor rozpoczął w dniu 10 grudnia 2015 r. budowę przedmiotowego odcinka linii kolejowej, a decyzji Wojewody z dnia [...] września 2014 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, Sąd stwierdził, że występują zatem ograniczenia odnośnie możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd wojewódzki. Przychylając się jednak do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10, wydanym na tle analogicznego art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ograniczenie możliwości uchylenia decyzji odnosi się tylko do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, a więc decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. W związku z powyższym stwierdzając wady zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji uznał się za uprawniony do jej uchylenia.

Ponadto ze względu na stwierdzone uchybienie o tak doniosłej wadze i zakresie, które implikować mogło jedynie uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości Sąd pierwszej instancji za bezprzedmiotowe uznał wypowiadanie się odnośnie pozostałych zarzutów skargi.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: Minister Infrastruktury i Budownictwa oraz [...] S.A. z siedzibą w W.

Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 72 ust. 3 i 4 u.o.ś. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że na gruncie przedmiotowej sprawy ww. przepis prawa znajduje zastosowanie, co skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi Z. H. i uchyleniem decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Natomiast uczestnik postępowania [...] S.A. w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 783/15 zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 46 ust. 4b i 4c ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 72 ust. 1 pkt 11 w zw. z ust. 3, 4, 4a u.o.ś. i art. 9ac ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, polegające na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji, a zatem uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ drugiej instancji wskazanych przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, prowadzące do błędnego przyjęcia przez Sąd, że Spółka zobligowana była do "przeprowadzenia procedury aktualizacji decyzji środowiskowej" w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ drugiej instancji;

- art. 9ac ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie zawiera ograniczeń do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji organu odwoławczego, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu w niniejszej sprawie powinna prowadzić do stwierdzenia, że w przypadku zaistnienia przesłanek opisanych w art. 9ac ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, uchylenie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przez sąd administracyjny zostało przez ustawodawcę wykluczone i jedynie w przypadku wystąpienia wad kwalifikowanych sąd administracyjny może na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdzić wydanie takiej decyzji z naruszeniem określonych przepisów prawa;

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 9ac ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, polegające na ich błędnym niezastosowaniu, co doprowadziło do uchylenia przez Sąd decyzji organu drugiej instancji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w sytuacji, gdy po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy linii kolejowej Sąd zobligowany był do oddalenia skargi w sytuacji uznania, że decyzja nie narusza prawa z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub art. 156 K.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 9ac ust. 3 i ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym poprzez jego niezastosowanie i w efekcie uchylenie decyzji organu drugiej instancji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w sytuacji, gdy po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy linii kolejowej Sąd mógł jedynie stwierdzić, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub art. 156 K.p.a., o ile za wadę kwalifikowaną można uznać naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 11 w zw. z ust. 3 i 4 u.o.ś., czego Sąd nie przesądził i nie stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z wadą określoną w art. 145 § 1, czy w art. 156 § 1 K.p.a.;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 9ac ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku polegającą na braku wskazania jakichkolwiek wytycznych dla organu administracji publicznej, jakie powinien podjąć przy ponownym rozpatrywaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na: zbyt ogólnikowym uzasadnieniu przez Sąd pierwszej instancji wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję oraz niewyjaśnienie w sposób adekwatny do celu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozbawiając stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia; wadliwym sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera wszystkich koniecznych elementów (stanowiska Sądu odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazań co do dalszego postępowania); pominięciu, a tym samym nieobjaśnieniu, dlaczego Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości wbrew przepisowi art. 9ac ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, że inwestor wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o wydanie postanowienia z art. 72 ust. 4 u.o.ś. i uzyskał odpowiedź, że brak jest podstaw prawnych do jego wydania, co jednoznacznie wyklucza uznanie, że w sprawie doszło do wadliwości kwalifikowanej;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 72 ust. 1 pkt 11 w zw. z ust. 3, 4, 4a u.o.ś. oraz art. 9ac ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na uznaniu, że "ważność" decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia odbywać się powinna wedle reguł określonych w u.o.ś., a tym samym organ nie był uprawniony do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej bez przedłożenia przez inwestora postanowienia spełniającego wymogi art. 72 ust. 3 i 4 u.o.ś., podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. norm prawnych powinna prowadzić do przyjęcia, że przepis art. 72 ust. 3 i 4 u.o.ś. nie ma zastosowania do oceny "ważności" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przedłożonej do wniosku o ustalenie lokalizacji linii kolejowej, tym bardziej, że inwestor wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o wydanie postanowienia z art. 72 ust. 4 u.o.ś. i otrzymał informację o braku podstaw prawnych do wydania wnioskowanego postanowienia;

- art. 46 ust. 4b i 4c ustawy - Prawo ochrony środowiska przez ich niezastosowanie w sprawie weryfikacji decyzji Wojewody [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wydanej na podstawie przepisów tej ustawy, a w konsekwencji na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia błędu, że ocenę ww. decyzji dokonał w oparciu o przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, a nie na podstawie obowiązującej w dacie orzekania przez organ drugiej instancji u.o.ś.;

- art. 72 ust. 1 pkt 11 w zw. z ust. 3, 4 i 4a u.o.ś. w zw. z art. 9ac ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak zachowania procedury z art. 72 ust. 4 i 4a u.o.ś. miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy inwestor wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o wydanie postanowienia z art. 72 ust. 4 u.o.ś. i otrzymał informację o braku podstaw prawnych do wydania wnioskowanego postanowienia, a także w sytuacji dokonania przez organy lokalizacyjne oceny co do realizacji przebiegu przedsięwzięcia etapowo oraz zmiany warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, co oznacza że przesłanki materialnoprawne warunkujące "przedłużenie" decyzji zostały spełnione w niniejszym przypadku;

- art. 72 ust. 3, 4 i 4a u.o.ś. w zw. z art. 9ac ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w rezultacie błędne zastosowanie, prowadzące do przyjęcia, że brak uzyskania przez Spółkę postanowienia, o którym mowa w art. 72 ust. 4 u.o.ś. uzasadniał uchylenie decyzji organu drugiej instancji, gdyż zdaniem Sądu przepis art. 9ac ust. 3 i 4 ustawy o transporcie kolejowym nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania w stosunku do decyzji organu odwoławczego.

Dodatkowo [...] S.A. na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniosła o dopuszczenie załączonych do skargi kasacyjnej pism Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] oraz Dyrektora Departamentu Ocen Oddziaływania na Środowisko w Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z [...] marca 2013 r., znak [...] dotyczących art. 72 ust. 4 u.o.ś. – które to dowody są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W oparciu o przedstawione powyżej zarzuty zarówno Minister Infrastruktury i Budownictwa, jak i [...] S.A. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Z. H. poprzez jej oddalenie na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skarg kasacyjnych.

Wniesione w rozpatrywanej sprawie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Z uwagi na charakter sprawy oraz sposób sformułowania zarzutów skarg kasacyjnych punktem wyjścia należało uczynić przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, jako mające w sprawie zastosowanie, przepisy prawa materialnego, gdyż zarzuty naruszenia przepisów postępowania są w istocie efektem wskazania na naruszenie prawa materialnego, przez co stanowią polemikę z treścią zaskarżonego wyroku w zakresie wykładni materialnoprawnych przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.o.ś).

Przechodząc zatem do oceny zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 72 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 72 ust. 3 i 4 u.o.ś. przez jego błędne zastosowanie poprzez uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepis ten znajduje zastosowanie, należy stwierdzić, iż jest on uzasadniony.

Zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.o.ś) określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie i ocen oddziaływania na środowisko. Natomiast zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Z powyższego wynika, że przepisy tej ustawy w zakresie oceny oddziaływania na środowisko stosuje się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanych w okresie jej obowiązywania. Przepisy tej ustawy nie odnoszą się natomiast do wydanych na podstawie ustawy – Prawo ochrony środowiska ostatecznych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, których prawidłowość można oceniać jedynie na podstawie przepisów obowiązujących w chwili ich wydawania. Wprowadzenie nowych zasad oceny tych decyzji wymagałoby wprowadzenia jednoznacznego przepisu do u.o.ś., że decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów podlegają ocenie według przepisów nowej ustawy.

Tymczasem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Modernizacja linii kolejowej [...] na odcinku [...]–[...]–granica państwa w obszarze województwa [...]" została wydana na podstawie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska. Decydujące znaczenie ma przy tym to, że decyzja ta stała się również ostateczna w okresie obowiązywania tej ustawy, tj. w dniu 16 października 2008 r., a nowe regulacje prawne (u.o.ś) weszły w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Tym samym ocena "ważności" tej decyzji powinna być dokonywana w oparciu o przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska obowiązujące w dacie jej wydawania. Fakt braku w u.o.ś. przepisów przejściowych w stosunku do oceny "ważności" ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, nie uzasadnia możliwości oceny tej decyzji według zasad wprowadzonych w nowej ustawie .

Zauważyć należy, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sytuacji braku przepisów przejściowych do oceny sytuacji z elementem dawnym nie zawsze mają zastosowanie przepisy nowej ustawy. W każdym przypadku należy bowiem ocenić okoliczności konkretnej sprawy i mające zastosowanie w tej sprawie przepisy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w przypadku braku w akcie prawnym przepisów międzyczasowych w grę może wchodzić zastosowanie jednej z trzech zasad: po pierwsze – zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości), po drugie – zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, pomimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie – zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06; ONSA i wsa 2006 r., nr 3, poz. 71). Zatem w sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Tak więc to czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.

Należy zauważyć, że na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem indywidualnym. Poza tym, bezpośrednie działanie nowego prawa, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady "nieretroakcji prawa", które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Tym samym przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać wyżej przywołanych podstawowych zasad konstytucyjnych.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że zarówno Minister Infrastruktury i Rozwoju, jak i Wojewoda [...] nie naruszyli art. 72 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 72 ust. 3 i ust. 4 u.o.ś. poprzez jego niezastosowanie. Przepisy art. 72 ust. 3 i ust. 4 u.o.ś. nie mają bowiem zastosowania do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanych przed wejściem w życie u.o.ś. Za takim stanowiskiem przemawia również przepis art. 155 u.o.ś. zgodnie z którym, przepisów ustawy zobowiązujących podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w odniesieniu do podmiotów posiadających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów dotychczasowych. W niniejszej sprawie inwestor ubiegający się o ustalenie lokalizacji linii kolejowej posiada taką właśnie decyzję. Tak więc możliwość skutecznego posługiwania się przez inwestora decyzją środowiskową wydaną przed dniem 15 listopada 2008 r., kiedy to weszła w życie u.o.ś., należy ocenić na podstawie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, w oparciu o którą została ona wydana. Zastosowanie ma tu więc podstawowa reguła prawa intertemporalnego - zasada tempus regit actum, zgodnie z którą skutki zdarzenia prawnego ocenia się według przepisów prawa materialnego obowiązujących w chwili gdy dane zdarzenie nastąpiło.

A zatem organ rozpoznający wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej powinien ocenić "ważność" załączonej do tego wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie zasad obowiązujących w ustawie – Prawo ochrony środowiska, tj. w oparciu o art. 46 ust. 4b i ust. 4c ustawy. Organ ten powinien również ocenić, czy warunki określone w tych przepisach zostały spełnione przez decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. A zatem organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, obowiązany jest, stosownie do art. 46 ust. 4b ustawy – Prawo ochrony środowiska, w pierwszej kolejności ustalić, czy załączona do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana przed upływem czterech lat od dnia złożenia wniosku. Natomiast w przypadku gdyby się okazało, że decyzja ta została wydana po upływie ww. terminu organ zobowiązany jest zbadać, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przebiega etapowo oraz czy nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przypadku bowiem, gdyby inwestycja była realizowana etapowo, a warunki nie uległy zmianie, zgodnie z art. 46 ust. 4c ustawy – Prawo ochrony środowiska, termin na załączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o wydanie decyzji mógł ulec wydłużeniu o dwa lata.

W oparciu o ustalony w sprawie stan faktyczny Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej został złożony po upływie 4 lat od dnia gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna (wniosek złożony w dniu [...] maja 2013 r., a decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. stała się ostateczna w dniu 16 października 2008 r.). Dodatkowo ustalił, że przedsięwzięcie objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przebiega etapowo, a także, że warunki określone w tej decyzji nie uległy zmianie. Minister uznał zatem, że spełnione zostały określone w art. 46 ust. 4c ustawy – Prawo ochrony środowiska przesłanki wydłużenia możliwości złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej w oparciu o przedmiotową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach o dwa lata, czyli do dnia 16 października 2014 r.

Stanowisko to należy w pełni podzielić, co oznacza, że organ wydający uprzednio decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska nie był uprawniony do wydawania postanowienia na podstawie przepisów u.o.ś. określającego, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Organem właściwym do rozstrzygnięcia tej kwestii był bowiem organ uprawniony do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, co też organ ten prawidłowo uczynił.

Stanowisko takie zajął również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] oraz Dyrektor Departamentu Ocen Oddziaływania na Środowisko w Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w piśmie z [...] marca 2013 r., znak [...]. Tym samym inwestor składając w dniu [...] maja 2013 r. wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej i załączając do niego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach działał w zaufaniu do organów państwa, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw prawnych do wydania postanowienia w oparciu o art. 72 ust. 4 u.o.ś., co również należy w niniejszej sprawie brać pod uwagę.

Uznając za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 72 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 72 ust. 3 i 4 u.o.ś., którego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie było głównym i jedynym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, za zasadne uznać należało również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 9ac ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym poprzez ich zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając jednak na uwadze, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do zarzutów zawartych w skardze, konieczne jest ponowne jej rozpoznanie i w następstwie dokonanych ustaleń wydanie nowego orzeczenia. Dokonywanie wykładni art. 9ac ust. 2 – 4 ustawy o transporcie kolejowym w zakresie zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej [...] S.A. na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego jest zatem przedwczesne.

Za nieuzasadniony należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia bowiem wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, w sposób umożliwiający jego merytoryczną kontrolę. Sam fakt dokonania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań z którymi nie zgadza się wnoszący skargę kasacyjną nie może być powodem jego uchylenia na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz wnoszących skargi kasacyjne zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.