Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1250/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 128 ust. 1, art 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K., W. K., M. K., T. K., J. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 537/20 w sprawie ze skargi J. K., W. K., M. K., T. K., J. K. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 537/20 w ten sposób, że w miejsce nazwiska skarżącej "M." wpisuje "K."; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 537/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K., W. K., M. K., T. K., J. K. i A. M. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z [...] lutego 2017 r. W. K., A. M., J. K., T. K., J. K. i M. K. wnieśli m.in. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości odjętych Z. K. bez ustalenia odszkodowania (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.). W uzasadnieniu tego wniosku wyjaśnili, że Z. K. był właścicielem nieruchomości według dawnego oznaczenia o nr [...], które powstały po podziale nieruchomości oznaczonej pierwotnie numerem [...]. Na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. K. z [...] stycznia 1964 r., nr [...] zobowiązano Z. K. do bezpłatnego odstąpienia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonych jako parcele nr [...].

Na podstawie pozyskanej ze zbioru księgi wieczystej [...] uwierzytelnionej kopii decyzji z [...] stycznia 1964 r., nr [...] ustalono, że Prezydium Rady Narodowej m. K., działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, po rozpatrzeniu wniosku z [...] kwietnia 1962 r., zezwoliło na dokonanie podziału nieruchomości położonych w K. w gm. kat. [...] i jednocześnie zatwierdziło podział m.in. nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...] objętej wykazem hipotecznym Iwh [...] cd. księga wieczysta KW [...] na parcele I. kat. I. kat. [...] i [...]. Właściciele objętych ww. decyzją nieruchomości zostali zobowiązani do odstąpienia objętych podziałem nieruchomości bezpłatnie, w tym na własność miasta, m.in. parcel l. kat. [...],1. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat [...], natomiast na cele użyteczności publicznej m.in. parcel [...], l. kat. [...] i l. kat. [...]. Odstąpienie to nastąpiło zgodnie z art. 13 i 15 ww. ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. Decyzja ta stała się ostateczna, co potwierdzono w adnotacji urzędowej z [...] czerwca 1971 r.

Jak wynika z wpisów ujawnionych w księdze wieczystej KW [...] stanowiącej ciąg dalszy wykazu hipotecznego lwh [...] na wniosek z [...] czerwca 1966 r., dzkw [...] i na podstawie planu sytuacyjnego z [...] października 1963 r. L. ks. zam. [...] parcela l. kat. [...] zmieniła oznaczenie i została podzielona na nowe parcele od l. kat. [...] do l. kat. [...]. Następnie parcele l. kat. [...], 1. kat. [...], 1. kat. [...] i l. kat. [...] na wniosek z [...] czerwca 1971 r., dz kw [...] oraz na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej w K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] stycznia 1964 r., nr [...] zostały przeniesione do księgi wieczystej KW [...]. Natomiast na wniosek z [...] sierpnia 1995 r., dz kw [...] i na podstawie wykazu zmian gruntowych z [...] listopada 1993 r., nr ks. rob. [...] parcele l. kat. i l. kat. [...] odłączono do księgi wieczystej KW [...]. Parcela l. kat. [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], po czym nowopowstała działka uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...], które na wniosek z [...] marca 1998 r., I dz kw [...] i na podstawie wykazu zmian gruntowych z [...] października 1992 r., nr ks. rob. [...], odłączono do księgi wieczystej KW [...]. Jako właściciel parceli l. kat. [...] figurował Z. K.

Na podstawie mapy stanu prawnego nieruchomości sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. G. ustalono, że parcela l. kat. [...] weszła w skład działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], parcela l. kat. [...] weszła w skład działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], parcela l. kat. [...] weszła w skład działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], parcela l. kat. [...] weszła w skład działek nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], parcela l. kat. [...] weszła w skład działek nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], parcela l. kat. [...] weszła w skład działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], a parcela l. kat. [...] weszła w skład działki nr [...]obr. [...]jedn. ewid. [...]. Zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków działki nr [...] i nr [...] uregulowane są w księdze wieczystej [...], działka nr [...] uregulowana jest w księdze wieczystej [...], działka nr [...] uregulowana jest w księdze wieczystej [...], działka nr [...] uregulowana jest w księdze wieczystej [...], działki nr [...] i nr [...] uregulowane są w księdze wieczystej [...], natomiast działki nr [...] i nr [...] uregulowane są w księdze wieczystej [...]. Nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i nr [...] stanowią własność Gminy K., natomiast prawo własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] przysługuje właścicielom lokali wyodrębnionych do innych ksiąg wieczystych. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. z dnia [...] września 2009 r., sygn. akt [...], spadek po Z. K. zmarłym [...] lipca 1992 r. w K., na podstawie ustawy z dobrodziejstwem inwentarza nabyli: żona, W. K. w ¼ cz. oraz dzieci: J. K., A. M., T. K., M. K. i J. K. po 3/20 cz. w stosunku do całości spadku.

Prezydent Miasta K., po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek kasacyjnych rozstrzygnięć organu odwoławczego, decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.g.n.") po rozpoznaniu wniosku W. K., A. M., J. K., T. K., J. K. i M. K. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcele I. kat. [...], I. kat. [...], I. kat. [...],1. kat. [...], I. kat. [...], I. kat. [...] i I. kat. [...], objętą wykazem hipotecznym Iwh [...] cd. księga wieczysta KW [...], przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] stycznia 1964 r., nr [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał w szczególności, że w przedmiotowej sprawie osobą wywłaszczoną na podstawie decyzji z [...] stycznia 1964 r., nr [...], był Z. K. Jak wynika z zebranej dokumentacji poprzedni właściciel przejętych na rzecz Skarbu Państwa parcel zmarł [...] lipca 1992 r. Natomiast z wnioskiem o odszkodowanie na podstawie art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n. wystąpili: W. K., J. K., A. M., T. K., M. K. i J. K., tj. następcy prawni Z. K, co potwierdzono postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w K. z dnia [...] września 2009 r., sygn. akt [...]. Prawo do odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie uprzednio obowiązujących ustaw przysługuje osobie wywłaszczonej (art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n.). Prawo to nie przysługuje natomiast następcom prawnym osoby wywłaszczonej. W okolicznościach przedmiotowej sprawy prawo do odszkodowania przysługiwałoby Z. K. Z uwagi jednak na brak w obowiązujących przepisach podstawy prawnej wskazującej na przejście ww. uprawnienia na rzecz następców prawnych, prawo do odszkodowania nie przysługuje spadkobiercom Z. K.

Odwołanie od tej decyzji złożyli W. K., J. K., A. M., T. K., J. K. i M. K.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w szczególności, że instytucja odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości uregulowana jest w u.g.n. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Powołując się na orzecznictwo sądowe Wojewoda [...] wyjaśnił, że roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest roszczeniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu i nie przechodzi na następców prawnych pod jakimkolwiek tytułem. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują uprawnienia następców prawnych osób wywłaszczonych do ubiegania się o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Jeżeli zatem przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające wykazało, że w świetle obecnego brzmienia art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawcy nie są uprawnieni do ubiegania się o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność Z. K., niniejsze postępowanie było bezprzedmiotowe i jako takie podlegać musiało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Pismem z [...] marca 2020 r. J. K., W. K., M. K., T. K., J. K. i A. M. M. wnieśli skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

W ocenie Sądu, stroną bierną powstającego w związku czy na skutek wywłaszczenia nieruchomości stosunku administracyjnoprawnego, w ramach którego organ obowiązany jest przez wydanie konstytutywnej decyzji wykreować wierzytelność odszkodowawczą, jest wyłącznie "osoba wywłaszczona". Ten status strony stosunku administracyjnoprawnego nie może – przy braku przepisów szczególnych – zostać przeniesiony w drodze czynności prawnej ani przejść z mocy prawa na inny podmiot, w tym także na spadkobierców osoby wywłaszczonej.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że w ostatnich latach przeważa pogląd o możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów przeszłych, ale pogląd ten odnosi się do osób wywłaszczonych, będących adresatami decyzji wydanych w okresie minionym. Przyjęcie, że roszczenie następcy prawnego osoby dawniej wywłaszczonej ma charakter cywilny powodowałoby, że podlegałoby ono przedawnieniu, tak jak roszczenie cywilne (art. 118 k.c.). Uznanie natomiast, że roszczenie dotyczące przyznania odszkodowania nie ma w tym wypadku charakteru cywilnego powoduje to, że wprawdzie – jako prawo publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej – nie podlega przedawnieniu, tym niemniej należy w takiej sytuacji wskazać, na jakiej podstawie prawnej to prawo przysługuje następcy prawnemu. W przypadku praw o charakterze publicznoprawnym musi istnieć podstawa prawna, wskazująca na przejście tego prawa na następców prawnych.

Sąd wojewódzki stwierdził więc, że wnioskodawcy – będący następcami prawnymi osoby wywłaszczonej – nie są uprawnieni do ubiegania się o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Stanowisko organów obu instancji w tej mierze jest, zdaniem Sądu, prawidłowe. Implikuje to uznanie zarzutów skargi za bezzasadne. Skarżący sformułowali wprawdzie cztery zarzuty, ale – co w istocie przyznają w uzasadnieniu skargi – są one ściśle powiązane i zasadzają się na zakwestionowaniu przyjętego przez organ założenia, że roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest roszczeniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu i nie przechodzi na następców prawnych pod jakimkolwiek tytułem. Zdaniem Sądu, założenie to jest trafne i tym samym nie doszło do naruszenia przepisów powołanych w zarzutach skargi. Wnioskodawcy – będący następcami prawnymi osoby wywłaszczonej – nie są uprawnieni do ubiegania się o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Stanowisko organów obu instancji w tej mierze jest, zdaniem Sądu, prawidłowe.

Niezależnie od powyższego, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu dotąd nieustalonym, ale należnym wedle ówczesnego prawa. Przepis ten ma charakter kompetencyjny i konotację procesową – nie ma charakteru samoistnej normy materialnej, sam przez się nie ma też zdolności kreowania sprawy administracyjnej (sprawy odszkodowawczej) – tworzy jedynie ramy kompetencyjne i poniekąd procesowe do rozstrzygnięcia sprawy już istniejącej. Warunkiem działania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest zatem uprzednie powstanie sprawy i pozostawanie jej w przestrzeni prawnej jako sprawy niezałatwionej. W ocenie Sądu, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu, jeżeli ówczesne prawo, obowiązujące w czasie wywłaszczenia, tego odszkodowania nie przewidywało. Także z tej przyczyny, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie byłoby podstaw do ustalenia odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. K., W. K., M. K., T. K., J. K. i A. M., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 64 i 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, dokonaną z całkowitym pominięciem wykładni systemowej, polegającą na przyjęciu, że prawo do odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie uprzednio obowiązujących ustaw nie przysługuje następcom prawnym osoby wywłaszczonej, wskutek którego to naruszenia doszło do oddalenia skargi;

2. art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. oraz 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 233 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie, których to przepisów nie zastosowały również organy administracji wskutek czego doszło najpierw do wydania błędnej decyzji organu drugiej instancji o umorzeniu postępowania, a następnie do wydania skarżonego wyroku oddalającego skargę, pomimo że istnieje podstawa do wydania decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, ponieważ poprzednikowi prawnemu skarżących odjęte zostało prawo własności nieruchomości bez jakiegokolwiek ekwiwalentu, co zaś pozostaje równoznaczne z wywłaszczeniem, a obecnie obowiązujące przepisy prawa, tj. art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. oraz art. 128 ust. 1 u.g.n. przewidują konieczność ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejmowane przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego, kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictw oraz kosztów opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskami skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego, kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictw oraz kosztów opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie oświadczyli też, że zrzekają się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że składający wniosek o odszkodowanie, w świetle obecnego brzmienia art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nie mają przymiotu strony. Wskazano, że na podstawie decyzji z [...] stycznia 1964 r., nr [...] osobą wywłaszczoną był Z. K. zatem jego następcy prawni (co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] września 2009 r., sygn. akt [...]) nie mają uprawnienia do ubiegania się o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Organy wskazały, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy prawo do odszkodowania przysługiwałoby Z. K. Z uwagi jednak na brak w obowiązujących przepisach podstawy prawnej wskazującej na przejście ww. uprawnienia na rzecz następców prawnych, prawo do odszkodowania nie przysługuje spadkobiercom Z. K.

Sąd pierwszej instancji w wyroku z 8 września 2020 r. stanowisko to podzielił, wskazując, że stroną bierną powstającego w związku czy też na skutek wywłaszczenia nieruchomości stosunku administracyjnoprawnego, w ramach którego organ obowiązany jest przez wydanie konstytutywnej decyzji wykreować wierzytelność odszkodowawczą, jest wyłącznie "osoba wywłaszczona". Ten status strony stosunku administracyjnoprawnego nie może – przy braku przepisów szczególnych – zostać przeniesiony w drodze czynności prawnej ani przejść z mocy prawa na inny podmiot, w tym także na spadkobierców "osoby wywłaszczonej". W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że wnioskodawcy – będący następcami prawnymi osoby wywłaszczonej – nie są uprawnieni do ubiegania się o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Z powyższym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić.

Należy wskazać, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 (uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny, analizując zagadnienie dotyczące ustalenia podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, polegającego również na ograniczeniu prawa własności, stwierdził, że "konstytucyjną ochroną, poza prawem własności i innymi prawami majątkowymi, zostało również objęte prawo dziedziczenia, co wynika z powołanych wcześniej art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. Z przepisów tych wynika przy tym równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia. Ochrona prawa dziedziczenia stanowi więc uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. Bez ochrony prawa dziedziczenia, ochrona własności i innych praw majątkowych byłaby bowiem niepełna. Szczególnie podkreśla się ścisły związek prawa dziedziczenia z własnością, ponieważ to ochrona dziedziczenia zapewnia między innymi, że prawo własności nie wygaśnie wraz ze śmiercią właściciela. Konstytucja chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. Natomiast z konstytucyjnej ochrony prawa dziedziczenia wynika dla ustawodawcy obowiązek kształtowania praw majątkowych jako dziedzicznych i wprowadzenia określonego modelu i zasad dziedziczenia. Jakkolwiek więc ustawodawca dysponuje pewną swobodą w tym względzie, to granicą tej swobody jest zakaz naruszania wartości konstytucyjnie chronionych. Ta konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia realizowana jest m.in. przez przepisy prawa spadkowego, a w szczególności w art. 922 §1 i 2 kc, w którym postanowiono, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwila jego śmierci na jedna lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej; nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Na spadkobierców nie przechodzą zatem prawa o charakterze osobistym oraz te, co do których postanowiono w obowiązujących przepisach prawa, jako przechodzące na rzecz innych osób.". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Zachowanie tej konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem, w przypadku gdy osoba wywłaszczona zmarła przed zaspokojeniem roszczenia odszkodowawczego, możliwe jest tylko wówczas gdy w miejsce zmarłego, podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania będą jego spadkobiercy. To bowiem z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia wynika, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela, w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością, pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania.".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. W konsekwencji stwierdzić należy, że wnioskujący o odszkodowanie, tj. J. K., W. K., M. K., T. K., J. K. i A. M., jako następcy prawni Z. K., mają legitymację do wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania należnego, ich zdaniem, Z. K.

Słusznie natomiast zauważył Sąd pierwszej instancji, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu, jeżeli prawo obowiązujące w czasie wywłaszczenia, tego odszkodowania nie przewidywało. Prawidłowo też stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za przejęte bezpłatnie od Z. K. ww. parcele.

Wskazać należy, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie stanowi on samoistnej podstawy do ustalenia odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych. W orzecznictwie ugruntowane jest również stanowisko, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstaw prawnych, na jakich może dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków, ale nie jest jednocześnie normą upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują i przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości na cel publiczny (por. wyroki NSA z dnia: 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 624/11, 19 lipca 2019 r., sygn. 2472/17, 26 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2011/20, CBOSA).

Przypomnieć należy, że wnioskiem z [...] lutego 2017 r. W. K., A. K. (M.), J. K., T. K., J. K. i M. K. wnieśli m.in. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za bezpłatne odstąpienie parceli I. kat. [...], I. kat. [...], I. kat. [...], I. kat. [...], I. kat. [...], I. kat. [...] i I. kat. [...] na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z [...] stycznia 1964 r., nr [...].

Wskazać należy, że ww. parcele, stanowiące własność Z. K., decyzją z [...] stycznia 1964 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta K. przeszły na własność Skarbu Państwa i zostały wydzielone z przeznaczeniem na cele miasta (parcele I. kat. [...], I. kat. [...], I. kat. [...] i I. kat. [...]), na cele publiczne, w tym pod drogi (parcele I. kat. [...] i l. kat. [...]) oraz pod zieleń publiczną (parcela l. kat. [...]).

Podstawę prawną przejęcia bezpłatnego wyżej wskazanych we wniosku nieruchomości stanowił art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. z 1948 r., nr 35, poz. 240 ze zm.).

Zgodnie z art. 13 ust.1 ww. ustawy "właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty – przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi – na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek (...)". Jak zatem wynika z powyższego przepisy ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli nie przewidywały w opisanym przypadku ustalenia i wypłaty odszkodowania dla właściciela gruntu podlegającego podziałowi. Pozbawienie własności nastąpiło na podstawie przepisów, które od 1 września 1972 r. już nie obowiązują i stanowiących wyraźnie o braku podstaw do odszkodowania. Przepisy ww. ustawy utraciły moc na wiele lat przed przyjęciem Konstytucji RP z 1997 r. zatem nie mogły odpowiadać standardom w niej zawartym. Podkreślić należy, że jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że jakkolwiek art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r., to jednak dotyczy to spraw, w których do tej pory nie zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy, na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały (zob. np. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 2111/14, CBOSA). W okolicznościach badanej sprawy kwestią bezsporną pozostaje, że odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie w trybie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1959 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli nie przewidywały ówcześnie obowiązujące przepisy.

Według skarżących kasacyjnie podstawą do wydania decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania jest art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4107/18 (CBOSA), że na mocy art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n. do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172) odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Rozdziału 6 działu III u.g.n. "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Ustawodawca nie przewidział natomiast odpowiedniego zastosowania przepisów Rozdziału 5 działu III u.g.n. (w tym art. 128 u.g.n.) "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli.

Orzeczenie o odszkodowaniu z powołaniem się na art. 128 ust. 1 u.g.n. byłoby możliwe, gdyby aktualny prawodawca jednoznacznie taką normę przewidział. Z regulacji ustawowej powinna bowiem wprost wynikać możliwość zastosowania art. 128 u.g.n. do wypłaty odszkodowania za grunt odjęty na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Sąd administracyjny nie może natomiast zastępować prawodawcy i "uzupełniać" obowiązującej regulacji prawnej przez dokonanie wykładni prawotwórczej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi podstawy do przyznania odszkodowania art. 98 u.g.n., który dotyczy wydzielania działek pod drogi publiczne. Oba bowiem przepisy (tj. art. 13 ust. 1 ustawy 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli i art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami) mają całkowicie odmienną treść. W myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. przejście własności działek wydzielonych pod drogi zgodnie z planem nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia wydawanej decyzji, lecz następuje z mocy prawa. Tryb nabycia gruntów przeznaczonych w planie pod drogi publiczne i wydzielonych na ten cel na wniosek właściciela w trybie podziału nieruchomości, przewidziany w art. 98 ust. 1 u.g.n., nie stanowi wywłaszczenia ani w szerokim rozumieniu konstytucyjnym, ani w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. np. wyroki NSA: z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1319/20 oraz w z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3085896, CBOSA).

Reasumując, skoro art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem blankietowym, a ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, to w takiej sytuacji nie można przyjąć, że należne jest odszkodowanie. Nie było bowiem podstawy prawnej do jego wypłaty, a pozbawienie prawa do odszkodowania odbyło się zgodnie z obowiązującym poprzednio porządkiem prawnym. Poza tym, w obecnych regulacjach nie istnieje norma prawna, która przewidywałby możliwość wypłaty odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 13 ust. 1 ww. ustawy. Wobec powyższego należało umorzyć postępowanie wszczęte w tym przedmiocie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., lecz nie z przyczyn podmiotowych, ale przedmiotowych.

Zatem ostatecznie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 64 i 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. oraz 128 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. sprostowano zaskarżony wyrok. Jak wynika bowiem z informacji Inspektora Ochrony Danych Osobowych w NSA z [...] marca 2022 r. z danych z rejestru PESEL, A. K., urodzona [...] stycznia 1970 r., w dniu [...] września 1990 r., wobec zawarcia związku małżeńskiego, zmieniła nazwisko na M. W dniu [...] lipca 2013 r., w związku z rozwodem, powróciła do nazwiska panieńskiego – K. Okoliczności te potwierdził pełnomocnik A. K. w piśmie z [...] kwietnia 2022 r. Jak wynika z akt administracyjnych i akt sądowych Sądu pierwszej instancji postępowanie prowadzone było wobec A. K, a jedynie doszło do wadliwego oznaczenia strony w wyroku. Stanowi to oczywistą omyłkę pisarską, o jakiej mowa w art. 113 § 1 k.p.a. i 156 § 1 p.p.s.a.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.