Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 760/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] maja 2020 r., Nr [...], na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r.t poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej altany śmietnikowej usytuowanej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] -[...] -[...] przy ul. [...] /[...] w [...] , umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu organ podał, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wystąpiła o ustalenie "czy altanka śmietnikowa usytuowana 1 metr od zachodniej ściany naszego budynku spełnia wymogi obowiązującej ustawy Prawo budowlane".

W dniu [...] czerwca 2016 r. dokonano czynności kontrolnych, w wyniku których stwierdzono: na terenie nieruchomości ul. [...] w [...] znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny IV kondygnacyjny. Na utwardzonym terenie w pobliżu ściany zewnętrznej budynku ul. [...] (zachodniej, bez otworów) znajdują się dwie altany śmietnikowe. Altany o konstrukcji murowanej i stalowej (połączone ze sobą), ściany zewnętrzne murowane, powyżej lekka stalowa konstrukcja wypełniona stalową siatką, zadaszenie jednospadowe - stalowa blacha - ze spadkiem skierowanym w stronę budynku [...]. Ściana podłużna (wspólna) altan śmietnikowych murowana o długości ok. 7,5 m - usytuowana w odległości ok. 1,30 m od ściany zewnętrznej pełnej budynku ul. [...]. Altany połączone ze sobą - całkowita długość wynosi ok. 7,5 m, szerokość ok. 2,5 m i 4,0 m - wysokość ok. 2,20-2,50 m. W ścianie podłużnej od strony budynku [...] drzwi stalowe na zawiasach. W altanach pojemniki na odpady. Odległość altan śmietnikowych od budynku ul. [...] wynosi ok. 12 m. Na ścianie altan tablica – "Altanka wyłącznie dla mieszkańców budynków [...], [...] , [...] Sp. z o. o." Zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia bezpośredniego nie stwierdzono.

PINB decyzją z dnia [...].05.2018 r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] i Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] rozbiórkę dwóch połączonych ze sobą altan śmietnikowych usytuowanych na działce nr ew. [...] z obrębu [...]-[...]-[...] przy ul. [...] /[...] w [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2018 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że organ powiatowy powinien ustalić, czy przedmiotowy teren wydzielony został do wyłącznego korzystania członków obu wspólnot mieszkaniowych oraz czy altany śmietnikowe powstały w czasie budowy osiedla.

W dniu [...].08.2018 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził ponowne czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Ustalono, że altany śmietnikowe zamykane są bramami stalowymi - na klucz. Obszar wokół altany śmietnikowej - nie jest ogrodzony, ogólnodostępny. Altany śmietnikowe użytkowane są przez mieszkańców budynku ul. [...] i ul. [...], a właścicielem terenu jest [...]. Wspólnoty Mieszkaniowe [...] i [...] posiadają umowę dzierżawy terenu pod altankami śmietnikowymi do 2020 r.

Z pozyskanej informacji Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], wynikało, że altany śmietnikowe były budowane przy budynkach bez zgłaszania w latach 50 - tych XX wieku, kiedy powstawało całe osiedle.

Organ uznał, że altana śmietnikowa, która stanowi obiekt małej architektury, nie została wybudowana w miejscu publicznym, bowiem na działce stanowiącej własność Miasta [...]. Jej budowa nie wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Uznał, że brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2021r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] maja 2020r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie altany śmietnikowej usytuowanej przy ul. [...] /[...] w [...] dz. nr ew. [...] z obr. [...]-[...]-[...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że PINB dla [...] wcześniej wydaną decyzją z dnia [...].05.2018r. nakazał rozbiórkę ww. altan śmietnikowych. MWINB decyzją z dnia [...] lipca 2018r. uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Zdaniem organu zasadniczą kwestią było ustalenie, czy ww. altana śmietnikowa stanowiąca obiekt małej architektury, usytuowana została w miejscu publicznym oraz czasu jej powstania.

Ustalono, że działka nr ew. [...] z obrębu [...]-[...]-[...] stanowi własność [...]. Wspólnoty Mieszkaniowe [...] i [...] są dzierżawcami gruntu o pow. 53,30 m2 tj. miejsca, na którym usytuowana jest przedmiotowa altana śmietnikowa (umowa dzierżawy nr [...] z dnia [...].03.2011r.).

W toku oględzin w dniu [...].08.2018r. stwierdzono, że altany śmietnikowe przylegają do siebie i są zamykane bramami stalowymi na klucz. Również podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...].06.2016r. ustalono, iż służą one wyłącznie do korzystania przez mieszkańców budynków [...] i [...].

Organ wskazał, że osoby postronne nie mogą korzystać z przedmiotowej altany śmietnikowej. Altana śmietnikowa przy ul. [...] nie znajduje się w miejscu publicznym wobec jej usytuowania na prywatnej działce [...] oraz z uwagi na wyłączność korzystania przez określoną grupę ludzi.

Fakt, iż teren wokół altany jest dostępny dla szerszej grupy osób nie oznacza, że altana znajduje się w miejscu publicznym. Teren działki dzierżawionej nr ew. [...] z obr. [...]-[...]-[...] ma powierzchnię 53,30 m2 i jest w całości przeznaczony w umowie na składowanie śmieci.

Organ odwoławczy wskazał, że choć nie może w sposób jednoznaczny ustalić, czy przedmiotowa altana śmietnikowa powstała w czasie budowy całego osiedla, to z pisma organu architektoniczno - budowlanego z dnia [...].04.2019r., wynikało iż w latach 50 XX wieku, gdy powstawało osiedle altany śmietnikowe były budowane przy budynkach bez zgłaszania. Nadto wskazał, że w aktach sprawy znajdują się liczne oświadczenia, iż budowa altany miała miejsce wraz z budową całego osiedla. Czasu powstania altany nie kwestionuje odwołująca się (lata 50-te ubiegłego wieku). Podnosiła jednak, że w latach 90-tych nastąpiła jej przebudowa.

Zdaniem organu późniejsza przebudowa pozostaje bez wpływ na legalność altany w świetle przepisów Prawa budowlanego. Brak było podstaw do uznania jej za samowolę budowlaną, a tym samym dalszego prowadzenia postępowania. W ramach czynności kontrolnych nie stwierdzono naruszenia przepisów techniczno - budowlanych.

Przedmiotowa altana śmietnikowa nie została usytuowana w miejscu publicznym, a na prywatnej działce, której właścicielem jest [...]. Dodatkowo za czas jej powstania należy uznać czas budowy całego osiedla.

Z uwagi na powyższe budowla przedmiotowego śmietnika nie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowalnej, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego obowiązującego na dzień wydawania zaskarżonej decyzji.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] wniosła skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2021 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 4 c Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, że altana śmietnikowa stanowi obiekt małej architektury nie wymagający pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, podczas gdy usytuowana jest w miejscu, z którego korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób, tj. w miejscu publicznym,

2. art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art 83 ust. 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1, gdyż obiekty niewymagające zgłoszenia podlegają kontroli organu nadzoru budowlanego pod względem ich zgodności z warunkami techniczno – budowlanymi,

3. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z § 23 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż obiekt stanowi znaczną uciążliwość dla członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...], którzy z niej nie korzystają.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

4. art. 30 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 22 i art. 3 pkt 4 c Prawa budowlanego poprzez, jego błędną wykładnię i uznanie, że miejscem publicznym w rozumieniu przedmiotowego przepisu nie może być nieruchomość stanowiąca własność prywatną, podczas gdy o publicznym charakterze miejsca decyduje jego publiczna dostępność.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja jest czwartą decyzją umarzającą postępowanie w sprawie altany - trwające ponad 4 lata. Decyzja zawiera nieprawidłową wykładnię pojęcia miejsca publicznego.

Wykonanie półmetrowego płotka z siatki nie zmieniło sytuacji prawnej altany - nadal jest usytuowana w miejscu publicznym, dostępnym dla nieograniczonej liczby osób. Miejsce jest publiczne niezależnie od tego, komu przysługuje prawo własności, o ile dostępne jest dla nieograniczonej liczby osób.

Działka stanowi własność gminną i z natury funkcji jednostki samorządu terytorialnego ma charakter publiczny. Nadto altana podlegała nadzorowi budowlanemu, nawet przy braku obowiązku zgłoszenia jej budowy.

Altana jest usytuowana w odległości ok. 1,30 m od ściany zewnętrznej pełnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego ul. [...]. Natomiast korzystają z niej jedynie członkowie dwóch sąsiednich wspólnot, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych wspólnot istnieje możliwość usytuowania altany śmietnikowej, a mimo to posadowiono ją niemal przy samej ścianie zachodniej budynku strony. Takie usytuowanie narusza interesy członków Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...], dla których zapach dochodzący z altany jest znaczną uciążliwością. W takim wypadku umorzenie postępowania było bezzasadne.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest niezasadna.

Kwestionowana decyzja organu powiatowego została wydana na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części".

Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.

W omawianym postępowaniu zasadniczą kwestią, która podlegała ocenie organu nadzoru budowlanego, było ustalenie legalności istnienia obiektu oraz jego zgodności z przepisami, zwłaszcza techniczno-budowlanymi.

Organy nadzoru budowlanego umorzyły postępowanie uznając, że przedmiotowa altana śmietnikowa nie została usytuowana w miejscu publicznym, a na prywatnej działce, której właścicielem jest [...] i jej budowa nie wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowalnej, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, pominęły jednak fakt, że legalność powstania danego obiektu ustala się zawsze w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego powstania.

Zgromadzony materiał dowodowy (zasadniczo w tej części niesporny), wskazuje, że altana śmietnikowa powstała w czasie budowy całego osiedla. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia przedstawicieli Wspólnot wskazujące, iż budowa altany nastąpiła wraz z budową całego osiedla. Czasu powstania altany nie kwestionuje także skarżąca (lata 50- te ubiegłego wieku), podnosząc jednak, że w latach 90-tych nastąpiła jej przebudowa. Słusznie organ nadzoru wskazał, że ewentualna późniejsza przebudowa altany pozostaje bez wpływ na jej legalność w świetle przepisów Prawa budowlanego. Pismo organu architektoniczno - budowlanego z dnia [...].04.2019r., potwierdza, że w latach 50 XX wieku, gdy powstawało osiedle altany śmietnikowe były budowane przy budynkach bez zgłaszania. Taki sposób budowy altan miał miejsce w przypadku innych bloków mieszkalnych wybudowanych w ramach tego osiedla.

Z uwagi na powyższe, nie można zdaniem Sądu kwestionować legalności powstania altany śmietnikowej tylko dlatego, że brak jest dokumentów potwierdzających tę legalność.

Z ustaleń organu nie wynikało, aby doszło do naruszeniu Prawa budowlanego, poprzez wybudowanie w latach 50–tych, przedmiotowego obiektu, to jest bez pozwolenia czy zgłoszenia.

Wiedzą powszechną jest, że w realiach funkcjonowania osiedli mieszkaniowych w czasach socjalistycznych, była to całość użytkowa, objęta jedną własnością. Powstanie wspólnot mieszkaniowych i wydzielenie nieruchomości wspólnych związanych z określonym budynkiem (często po obrycie budynku) spowodowało zmianę granic poszczególnych nieruchomości oraz zmianę relacji przestrzennych.

Przy stosowaniu norm budowlanych oraz ocenie legalności takich obiektów, nie można było abstrahować od daty ich powstania, okoliczności faktycznych i prawnych funkcjonowania osiedli mieszkaniowych w przeszłości.

Stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16: "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine".

Zatem fakt, że obiekt małej architektury nie wymagał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie wykluczał obecnie ingerencji organów nadzoru budowlanego. Konieczne było jednak stwierdzenie, że zaistniały okoliczności wynikające z przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

Tylko ustalenie, że wykonano roboty budowlane skutkujące zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zrealizowano w sposób niezgodny z przepisami, umożliwiałoby podjęcie przez organ, rozstrzygnięć merytorycznych w ramach nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu, przeprowadzone postępowanie nie wykazało, zaistnienia żadnej z tych okoliczności. Podczas oględzin w dniu [...] czerwca 2016r. zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia nie stwierdzono, a obiekt istnieje ponad 50 lat.

Brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że lokalizacja altany śmietnikowej w dacie jej powstania naruszała obowiązujące ówcześnie normy techniczno-budowlane, natomiast § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w owym czasie nie obowiązywał.

Wzajemne relacje między sąsiednimi Wspólnotami Mieszkaniowymi, będącymi obecnie właścicielami odrębnych nieruchomości - związane z immisjami, mogą być rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego.

Reasumując, mimo akcentowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odmiennych okoliczności, wskazujących na konieczność umorzenia postępowania, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.