Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 637/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 1 art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi N. K. i P. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z 19 marca 2021 r. P. K. i N. K. (dalej także "Skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Rady Gminy [...] (powiat [...]) skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych na terenie części obrębu geodezyjnego [...] (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] września 2020 r., poz. [...] zwaną dalej także" "Uchwałą", "Planem" lub "MPZP"), w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem:

- 6RM (w zakresie dotyczącym działki gruntu o nr ew.: [...], obrębu [...][...]), co do § 6 ust 1 pkt 7), § 12 ust. 1 pkt 1) oraz § 16 ust. 2 Uchwały;

- 2RU (w zakresie dotyczącym działki gruntu o nr ew.: [...], obrębu [...][...]), co do § 6 ust. 1 pkt 7), § 12 ust. 1 pkt 1) oraz § 16 ust. 3 pkt 5) i 7) Uchwały.

Skarżący zarzucają, że Rada Gminy [...] podjęła ww. Uchwałę z naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p."), poprzez dokonanie w zaskarżonej Uchwale ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (dalej "Studium"), uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] lutego 2018 r.

W zakresie tego zarzutu Skarżący wskazują, że zgodnie z treścią rysunku planu, stanowiącego załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały, północna część działki gruntu o nr ew. [...], stanowiącej ich własność, została oznaczona symbolem 6RM, co pozwala przyjąć, że sposób jej zagospodarowania został oznaczony jako "zabudowa zagrodowa". Pozostaje to w oczywistej sprzeczności z treścią Studium, które dla obszaru obejmującego całą działkę Skarżących, jako dopuszczalny kierunek zagospodarowania określa "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej" (załącznik nr 4 do Studium; obszar oznaczony kolorem jasnym żółtym). Skoro w treści Studium wyodrębniono tereny zabudowy zagrodowej (obszar oznaczony na załączniku nr 4 do Studium kolorem brązowym) od terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej (obszar oznaczony na załączniku nr 4 do Studium kolorem jasnym żółtym), to brak jest podstaw, aby na etapie opracowywania projektu planu miejscowego dokonywać zmiany wyznaczonych w Studium kierunków zagospodarowania określonych obszarów. Rada Gminy [...] dokonując niejako "podziału" działki Skarżących na teren oznaczony symbolem 6RM (północna części działki) oraz na teren oznaczony symbolem 2RU (południowa część działki) dokonała nieuprawnionej zmiany kierunków zagospodarowania tejże działki w sposób sprzeczny z ustaleniami Studium, co zdaniem Skarżących samo w sobie uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Skarżący zarzucają ponadto naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7) i 9), art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez Radę Gminy [...] granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa Skarżących do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.

W odniesieniu do tego zarzutu Skarżący podnoszą, że nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości lokowania na należącej do nich nieruchomości przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. W przeszłości w odniesieniu do działki gruntu o nr ew. [...] prowadzone było postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków inwentarskich przeznaczonych do hodowli drobiu. Na etapie rzeczonego postępowania dokonano szczegółowej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a następnie - w kontekście niewystępowania przesłanek negatywnych - Wójt Gminy [...] w dniu [...] maja 2013 r. wydał decyzję środowiskową odpowiadającą treści złożonego przez Skarżących wniosku. Wobec powyższego tym bardziej wątpliwa jest zasadność arbitralnego wyłączenia w MPZP możliwości realizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Ocena możliwości realizacji takich przedsięwzięć powinna być każdorazowo dokonywana na etapie odrębnych postępowań, prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Według autora skargi, na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały Rada Gminy [...] w sposób dalece niezrozumiały "wyłączyła" również z granic obszaru objętego planem poszczególne działki gruntu o nr ew. [...], [...], [...], [...] oraz [...], które położone są w bliskim sąsiedztwie w stosunku do działki Skarżących, a których charakterystyka jest dalece zbliżona do ich nieruchomości. Tym samym Rada dopuściła się naruszenia konstytucyjnej zasady równości, która została sformułowana w treści art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Z uwagi na przedstawione zarzuty, Skarżący wnoszą o stwierdzenie nieważności Uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 6RM oraz 2RU w zakresie dotyczącym działki gruntu o nr ew.: [...] we wskazanym na wstępie zakresie zaskarżenia. Jednocześnie Skarżący wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Skarżący są właścicielami działki gruntu oznaczonej nr ew. [...], obrębu [...][...], położonej na obszarze 6RM oraz 2RU uchwalonego MPZP. W ocenie Skarżących podnoszone zarzuty mieszczą się w granicach ich interesu prawnego, bowiem gdyby postanowienia Planu nie naruszały przytoczonych przepisów prawa, to Skarżący byliby uprawnieni do wykorzystywania stanowiącej ich własność ww. działki gruntu, w sposób zgodny z jej charakterystyką oraz planami inwestycyjnymi. Dlatego uważają, że przysługuje im interes prawny w kwestionowaniu postanowień przedmiotowego Planu, naruszających wprost przysługujące Skarżącym prawa, w tym prawo własności do rzeczonej nieruchomości.

Uzasadniając zgłoszone zarzuty Skarżący zwracają uwagę, że już w 2013 r. rozpoczęli przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie hodowli drobiu, uzyskując niezbędną decyzję środowiskową, decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednak wobec sporu poszczególnych organów administracji publicznej w zakresie interpretacji powyżej wskazanych decyzji oraz ich wzajemnej zgodności, Skarżącym nie udaje się sfinalizować całego procesu budowlanego. Organy gminy - podejmując działanie stricte prewencyjne - zainicjowały prace planistyczne tylko po to, aby zablokować Skarżącym możliwość realizacji przedsięwzięcia w pierwotnie planowanym kształcie.

Skarżący uważają, że zachodzi przy tym istotna sprzeczność pomiędzy zaskarżoną Uchwałą a postanowieniami obowiązującego na terenie gminy [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W części graficznej Studium (zał. nr 4) ustalono kierunek zagospodarowania działki o nr ew. [...] wskazując, że obszar ten winien być zagospodarowany w całości jako teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej (kolor jasny żółty). Jednocześnie, w treści ww. załącznika w sposób wyraźny wyodrębniono teren zabudowy zagrodowej (kolor brązowy) od terenu rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W kontekście powyższego nie sposób ustalić, z jakich względów na etapie opracowywania MPZP działka Skarżących została "podzielona" na teren zabudowy zagrodowej (północna część oznaczona symbolem 6RM) oraz na teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych (południowa część działki oznaczona symbolem 2RU). Powyższe byłoby akceptowalne tylko w przypadku, gdyby w treści zaskarżonej Uchwały obszar oznaczony symbolem 6RM mógł być zagospodarowany w sposób nie mniej korzystny niż obszar oznaczony symbolem 2RU.

Istotny jest również fakt, że treść § 16 ust. 3 pkt 7) MPZP pozostaje w sprzeczności z charakterystyką aktualnie istniejącej zabudowy na działce Skarżących. W konsekwencji powyższego ewentualna chęć zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów, ich modernizacja lub przebudowa nie będzie możliwa.

Ponadto Skarżący uważają, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy - w zakresie dotyczącym wyłączenia możliwości lokowania na należącej do nich nieruchomości przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - przekroczyła granice władztwa planistycznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Osiągnięcie ewentualnego celu w postaci wyłączenia możliwości lokowania tzw. uciążliwych przedsięwzięć, o czym mowa w § 6 ust. 1 pkt 7) oraz w § 12 ust. 1 pkt 1) MPZP, możliwe było poprzez zastosowanie mniej restrykcyjnych ograniczeń niż arbitralne wyłącznie możliwości realizacji konkretnych przedsięwzięć. Przedmiotowe wyłączenie jest co najmniej nieuzasadnione i narusza konstytucyjne zasady równości oraz proporcjonalności, tym bardziej w sytuacji, gdy niektóre z działek sąsiednich o podobnej charakterystyce nie zostały objęte zaskarżonym Planem.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] uznał zarzuty w niej podniesione za nieuzasadnione i wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi w całości.

Na wstępie organ zaznaczył, że samo legitymowanie się interesem prawnym w określonej sprawie nie jest wystarczające do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, lecz temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia muszą naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania Uchwały interes prawny skarżącego.

Odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów, z których wynika, że dla działki nr [...] powinna zostać ustalona funkcja terenów rolniczych, organ wyjaśnił, że w trakcie prac planistycznych uznano, iż Rada Gminy uchwalając Studium dała wyraźny przekaz wskazując, gdzie w Gminie należy lokalizować produkcję wielkotowarową, a gdzie powinna rozwijać się rolnicza przestrzeń produkcyjna. Mając na względzie art. 20 u.p.z.p. stwierdzono, że funkcja zabudowy zagrodowej o niskiej intensywności będzie kontynuacją kierunków określonych w Studium. W zakresie relacji pomiędzy planem miejscowym a studium istnieje bogate orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazujące, iż o sprzeczności ustaleń planu i studium można mówić tylko wtedy, gdy funkcja ustanowiona w planie znacząco różni się od kierunku ustalonego dla tego terenu w dokumencie polityki przestrzennej gminy. Ustalając zatem funkcję zabudowy zagrodowej w poszanowaniu z wydanym pozwoleniem na budowę określono funkcję zabudowy niesprzeczną z funkcją rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Jednocześnie organ nie miał legitymacji do ustanowienia na tym terenie funkcji o większej intensywności, tj. funkcji oznaczonej w planie symbolem RU, gdyż rozmieszczenie takich inwestycji zostało precyzyjnie wskazane w Studium. Tym samym przyjęto zasadę, że wszystkie inwestycje obowiązujące w dacie sporządzania Studium, a stanowiące inwestycje z zakresu intensywnej produkcji rolniczej zostaną adaptowane do ustaleń Planu. Natomiast wszystkie przyszłe inwestycje muszą respektować ustalenia Studium w tym w szczególności kierunki rozwoju takiej zabudowy.

Ustosunkowując się do drugiej grupy zarzutów, Wójt Gminy przywołał treść przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., wskazując, że przysługujące gminie "władztwo planistyczne" pozwala na kształtowanie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym dopuszczenie lub ograniczenie zabudowy, w tym również w kontekście ochrony krajobrazu oraz ochrony środowiska. Poza tym, sporządzając projekt MPZP, Rada Gminy [...] kierowała się fundamentalnymi zasadami planowania przestrzennego, tj. zasadą zrównoważonego rozwoju oraz ochroną ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Wójt wyjaśnił również, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Prawo własności, pomimo, iż korzysta z najdalej idącej ochrony wynikającej zarówno z Konstytucji, jak i innych aktów prawnych, nie jest prawem nieograniczonym. Co do zasady postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ingerują w prawo własności, co stanowi przejaw władztwa planistycznego gminy. Sporządzony przez Radę Gminy [...] MPZP nie zmienia stosunków własnościowych na terenach nim objętych, natomiast ustala przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów ze szczególnym wyważeniem interesów prywatnych oraz publicznych i społecznych.

Organ wziął pod uwagę fakt obowiązywania innych planów miejscowych uznając, że opracowywanie dla niektórych terenów takich planów jest bezcelowe gdyż po uchwaleniu danego dokumentu "łączyć" się one będą w jedną spójną całość. Z uwagi na procedurę uchwalania planów miejscowych, a także potrzebę minimalizacji kosztów ich sporządzenia, pozostałe obszary nie objęte planami miejscowymi, sukcesywnie obejmowane będą planami zagospodarowania w dalszych procedurach planistycznych.

Merytoryczna kontrola zaskarżonej Uchwały powinna następować w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącym, że nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, a także naruszenie właściwości organu w tym zakresie. Biorąc więc pod uwagę, że - zdaniem organu - w niniejszej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek, która pozwalałaby na stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały, skarga winna zostać oddalona w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie okazały się trafne.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).

Na wstępie Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jednocześnie należy zauważyć, że zaskarżona Uchwała została podjęta w dniu [...] sierpnia 2020 r., zatem po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej uchwały nie obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.

Oceniając dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi trzeba wyjaśnić, że z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 424/16, IV SA/Wr 425/16, IV SA/Wr 426/16, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - "CBOSA").

W ocenie Sądu, Skarżący w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie legitymują się interesem prawnym, który uprawniał ich do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Skarżący są bowiem współwłaścicielami działki gruntu nr ew. [...], w obrębie [...] [...], objętej postanowieniami uchwalonego MPZP i oznaczonej symbolami 6RM (część północna) oraz 2RU (część południowa). Ustalenia Planu przewidują przeznaczenie ww. działki Skarżących na teren zabudowy zagrodowej (północna część oznaczona symbolem 6RM) oraz na teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych (południowa część działki oznaczona symbolem 2RU).

Bez wątpienia Plan ingeruje zatem bezpośrednio w interes prawny Skarżących, a jak wskazuje się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Ingerencja ta nie musi jednak uzasadniać unieważnienia Uchwały w postulowanym zakresie. Rozpoznając skargę merytorycznie sąd ocenia bowiem, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło również do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15, CBOSA).

Przechodząc do merytorycznego badania zaskarżonej Uchwały w pierwszej kolejności należy wskazać, że oceny, czy Plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 – CBOSA).

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jego przedmiot art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 – dalej: "Rozporządzenie").

Analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p.

Oceniając zaskarżoną uchwałę pod względem trybu jej podejmowania należy wskazać, że organ dokonał koniecznych uzgodnień, zasięgnął opinii właściwych w sprawie organów oraz przeprowadził procedurę planistyczną z zachowaniem możliwości wypowiedzi przez osoby zainteresowane (publiczna dyskusja nad wyłożonym projektem planu). Tryb sporządzenia planu nie jest przy tym w sprawie kwestionowany, jednakże Sąd uznaje za istotne przytoczenie najważniejszych okoliczności przeprowadzonej procedury.

Przede wszystkim organ planistyczny podjął uchwałę intencyjną z [...] marca 2019 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP dla obszarów położonych na terenie części obrębu geodezyjnego [...], którą poprzedzono analizą zasadności przystąpienia do sporządzenia Planu oraz po przeprowadzeniu odpowiedniej procedury przyjęto Uchwałę w przedmiocie planu (por. art. 14 ust. 4 i 5, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Obwieszczenie z 15 kwietnia 2019 r. o przystąpieniu do sporządzania MPZP zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] w dniach od 15 kwietnia 2019 r. do 28 maja 2019 r., co wypełnia obowiązek zawiadomienia osób zainteresowanych. Informację o podjęciu uchwały intencyjnej ogłoszono również poprzez ogłoszenie opublikowane w prasie lokalnej, tj. w "[...]" z 17 kwietnia 2020 r.

O przystąpieniu do sporządzania Planu powiadomiono pismami z 15 kwietnia 2019 r. m.in.: Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Oddział Spraw Terenowych w [...], Nadleśnictwo [...], PKP S.A., Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział w [...], Energa-Operator S.A., PGE Dystrybucja S.A. Oddział w [...], Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A., Orange Polska S.A., [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w [...], Okręgowy Urząd Górniczy w [...], Komendę Powiatową Policji w [...], Komendanta Wojewódzkiego Policji, właściwego Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej, [...] Oddział Straży Granicznej, Szefostwo Służby Ruch Lotniczego Sił Zbrojnych RP, Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Agencję Wywiadu, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Wojewódzki Sztab Wojskowy, Zarząd Dróg Powiatowych, [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich, [...] Izbę Rolniczą OT w [...], [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], Zarząd Powiatu [...], Zarząd Województwa [...], Wojewodę [...], [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego, [...] Urząd Marszałkowski, RDOŚ w [...], Starostwo Powiatowe w [...], Urząd Gminy [...], Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną.

W toku trwającej procedury składano uzgodnienia organów do projektu planu, opiniowano projekt planu i składano uzgodnienia planu (zob. dokumentacja procedury planistycznej).

Z akt sprawy wynika, że w dniu 24 kwietnia 2020 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] oraz w Biuletynie Informacji Publicznej zamieszczono ogłoszenie Wójta o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu MPZP oraz o zaplanowanej na dzień 25 maja 2020 r. dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami, a także o możliwości składania uwag w terminie do 15 czerwca 2020 r. Odpowiednio wcześniej, w "[...]" z 15 kwietnia 2020 r. poinformowano o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Planu w dniach od 24 kwietnia do 27 maja 2020 r.

Następnie, po rozpatrzeniu zgłoszonych uwag, Rada Gminy [...] podjęła zaskarżoną Uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych na terenie części obrębu geodezyjnego [...].

Z punktu widzenia procedury planistycznej Sąd nie dostrzega naruszeń prawa, które uzasadniałyby unieważnienie Uchwały.

Przechodząc zatem do oceny zasad sporządzania Planu należy zauważyć, że zawiera on wymaganą część tekstową jak i graficzną - zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p. Zaskarżony Plan zawiera także obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki. Wskazano w nim przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, szczegółowe zasady i warunki scalenia i podziału nieruchomości, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, stawki procentowe renty planistycznej, zasady kształtowania zabudowy oraz parametry i wskaźniki zagospodarowania terenów objętych MPZP.

Tym samym Plan zawierał wszystkie obligatoryjne elementy przewidziane w przepisach u.p.z.p.

Jak wspomniano, przesłanki stwierdzenia nieważności planu określa art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W zarzutach skargi materializują się one w postaci wskazywanego przez Skarżących:

1. niezgodnego ze Studium przeznaczenia działki o nr ew. [...], w szczególności jej północnej części oznaczonej w Planie symbolem 6RM na teren zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy w części graficznej Studium (zał. nr 4) ustalono kierunek zagospodarowania całej ww. działki, jako teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej,

2. nadużyciu władztwa planistycznego, poprzez ograniczenie prawa własności Skarżących ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, przejawiające się w zakazie lokowania na działce nr ew. [...] przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, bez wskazania okoliczności uzasadniających wprowadzenie tak istotnego ograniczenia dla tej nieruchomości,

3. naruszeniu konstytucyjnej zasady równości poprzez nieuzasadnione wyłączenie spod ustaleń Planu nieruchomości położonych na sąsiednich terenach, o podobnej charakterystyce jak działka Skarżących.

Odnosząc się do zarzutu nr 1 skargi Sąd uznał za konieczne wyjaśnienie, że nie podziela podnoszonej w nim niezgodności ze Studium i przyjęcia różnego przeznaczenia poszczególnych części nieruchomości Skarżących.

Należy zauważyć, że każda gmina kształtuje własną politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania terenu, uchwalając przede wszystkim generalny akt jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium służy do określania kierunków polityki przestrzennej gminy (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Jest to akt generalny a zatem realizacja jego ustaleń następuje w poszczególnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Ustalenia studium, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką właśnie funkcję. Oznacza to więc, że między obydwoma aktami zachodzi szczególny, normatywny związek funkcjonalny. W konsekwencji już w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca zobligował organy gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium. Postanowienia studium mają więc dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z 30 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1294/07). Chęć odmiennego uregulowania zapisów planu od tego co ustala studium wymaga zmiany tego ostatniego. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi bowiem naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Zastrzec jednak należy, że dotyczy to sytuacji, gdy studium wyraźnie określoną kwestię reguluje np. wskazując, że dany obszar będzie przeznaczony pod produkcję rolną, a plan umieszcza tam innego rodzaju zabudowę. Studium winno określać jedynie zakres ustaleń (zmian) planu, pewne ogólne założenia (reguły). Konkretyzacja tych ustaleń następuje natomiast w dalszej fazie prac planistycznych przy zachowaniu ustawowo unormowanej procedury, przestrzeganiu etapów stanowienia planu i kompetencji organów gminy.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem rady gminy jest stwierdzenie zgodności między treścią studium, a treścią uchwalanego planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Norma wysłowiona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, (LEX nr 384313) zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą być ze sobą sprzeczne.

Aktualnie obowiązująca treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga aby studium i plan miejscowy zawierały identyczne ustalenia. Tak też omawiane zagadnienie prawne jest postrzegane w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Pierwotnie przepis ten wymagał "zgodności" planu ze studium, które to sformułowanie nowelizacją z 2010 r. zastąpiono pojęciem "nie narusza ustaleń studium". Zmiana ta wynikała z tego, że dotychczasowe sformułowanie powodowało często, wbrew intencjom autorów studium, niemożliwość uchwalenia planu, gdyż trudno było ustalić, czy proponowane w planie rozstrzygnięcie jest zgodne ze studium, skoro było w studium nieokreślone (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Sejm VI kadencji, nr druku 812).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wypada zauważyć, że zgodnie z postanowieniami Studium - Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Radzanów (Załącznik nr 2) – pkt 1.1 Cele i kierunki polityki przestrzennej, dokument ten "(...) określa lokalne zasady zagospodarowania przestrzeni gminy, jednak granice obszarów funkcjonalnych ściśle nie przesądzają o faktycznej zmianie przeznaczenia tych terenów i o ich zainwestowaniu. Dokładne określenie granic oraz funkcji zagospodarowania poszczególnych terenów powinny być określone na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowani przestrzennego. Studium zawiera generalne zasady zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wytyczne, którymi należy kierować się w kreowaniu właściwej polityki przestrzennej. Ponadto zawiera postulaty i sugestie, które warto wziąć pod uwagę w kształtowaniu ładu przestrzennego."

Powyższe oznacza, że wskazywane przez Skarżących przeznaczenie terenu należącej do nich działki nr ew. [...] w załączniku graficznym nr 4 do Studium – "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej" (obszar oznaczony kolorem jasnym żółtym), nie może być traktowane jako bezwzględnie i ściśle wiążące Radę Gminy [...] przy uchwalaniu zaskarżonego Planu. W tym względzie Studium określa bowiem jedynie generalny kierunek zagospodarowania terenów Gminy, których granice i funkcje mogą podlegać pewnym zmianom, w ogólnych ramach wyznaczonych w Studium.

Poza tym nie uszło uwadze Sądu, że w przywołanym Załączniku nr 2 do Studium – pkt 2.1 – "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów funkcjonalnych, w tym wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego", dla terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej dopuszczono obsługę produkcji rolnej, hodowlanej, ogrodniczej, usługi, rzemiosło, w tym specjalistycznej produkcji zwierzęcej, mając na uwadze zrównoważony rozwój, przy jednoczesnych zastrzeżeniach opisanych w kolejnych punktach, m.in. wedle których:

- należy dołożyć wszelkich starań, aby minimalizować negatywne skutki wynikające z lokalizacji w/w funkcji w pobliżu zabudowy mieszkaniowej, zarówno zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej, jak i budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej,

- zasady zagospodarowania i granice obszarów dopuszczających specjalistyczną produkcję zwierzęcą zostaną określone szczegółowo na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mając na celu ograniczenie niekorzystnego wpływu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową,

- rozwój produkcji zwierzęcej należy kształtować za pomocą odpowiednich wskaźników zabudowy i ustaleń minimalizujących uciążliwości dla pobliskich terenów,

- adaptuje się istniejące zainwestowanie zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, dopuszcza się przebudowę i rozbudowę na warunkach dotyczących nowej zabudowy,

- zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie tutejszego Sądu, z przywołanych postanowień Studium jednoznacznie wynika, że opracowując MPZP organ planistyczny zobowiązany był uwzględnić konieczność ograniczenia skutków lokalizacji uciążliwych zakładów produkcji rolnej w pobliżu zabudowy mieszkaniowej, określić stosowne wskaźniki zabudowy minimalizujące ich negatywny wpływ na zabudowę mieszkaniową i zagrodową, oraz uwzględnić zakaz lokalizacji na tych terenach przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie lokalny uchwałodawca dopuścił istniejące już zagospodarowanie tych terenów, z tym tylko ograniczeniem, że przebudowa i rozbudowa realizowana będzie na warunkach określonych dla nowego sposobu zagospodarowania.

Zaskarżony Plan, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tym warunkom odpowiada.

Po pierwsze dlatego, że określone w MPZP przeznaczenie działki Skarżących zarówno na teren zabudowy zagrodowej (północna część oznaczona symbolem 6RM), jak i na teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych (południowa część działki oznaczona symbolem 2RU) zawiera się w funkcji wskazanej dla tego obszaru w Załączniku graficznym nr 4 do Studium – "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej". Jak wynika z zapisów § 16 ust. 2 zaskarżonej Uchwały, dla obszarów oznaczonych symbolami 1-12RM przeznaczenie dopuszczalne to teren rolniczy (pkt 3) gdzie dopuszczono budowę budynków inwentarskich wolnostojących, przy ograniczeniu do dwóch takich budynków na jednej działce budowlanej (pkt 4 lit. c). Zarazem w pkt 5 lit. a - zasady ochrony środowiska - ustalono maksymalną obsadę budynku inwentarskiego – poniżej 40 DJP czyli poniżej 80 DJP dla przedsięwzięcia realizowanego na jednej działce budowlanej. Podobnie dla terenów oznaczonych symbolami 1-6RU – w § 16 ust. 3 pkt 1 i 3 MPZP ustalono przeznaczenie podstawowe: teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, a przeznaczenie dopuszczalne: teren rolniczy, zabudowa zagrodowa. Dla tych terenów również dopuszczono budowę budynków inwentarskich wolnostojących, przy ograniczeniu do dwóch takich budynków na jednej działce budowlanej (pkt 4 lit. c), zaś w pkt 5 lit. a - zasady ochrony środowiska - ustalono maksymalną obsadę budynku inwentarskiego – poniżej 60 DJP czyli poniżej 120 DJP dla przedsięwzięcia realizowanego na jednej działce budowlanej.

Oznacza to, że dla obydwu rodzajów ww. obszarów zachowano przeznaczenie przyjęte w Studium – jako terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Nie ulega natomiast wątpliwości, że MPZP wprowadza dla ww. terenów istotne ograniczenia w zakresie dopuszczalnej produkcji zwierzęcej hodowlanej określonej według maksymalnych poziomów DJP. Tym niemniej, jak już wspomniano, jest to zgodne z postanowieniami Studium, które nakazują ograniczenie niekorzystnego wpływu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, m.in. poprzez kształtowanie rozwoju produkcji zwierzęcej za pomocą odpowiednich wskaźników zabudowy i ustaleń minimalizujących uciążliwości dla pobliskich terenów, a także poprzez zakaz lokalizacji na danym obszarze przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Warto w tym miejscu odnotować, że w szczególności dotyczy to terenów oznaczonych w Planie symbolami 1-12RM, a więc także północnej części działki Skarżących nr ew. [...], gdzie jak wynika z Załącznika graficznego nr 1 zaskarżonej Uchwały, na nieruchomościach położonych w bezpośrednim i bliskim sąsiedztwie tej części działki nr [...] znajduje się zabudowa zagrodowa. Zgodnie zaś z wcześniej przywołanymi kierunkami Studium, organ uchwałodawczy zobowiązany był dołożyć wszelkich starań, aby minimalizować negatywne skutki wynikające z lokalizacji funkcji rolniczej przestrzeni produkcyjnej właśnie w pobliżu zabudowy mieszkaniowej, co dotyczy również budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej. W tych okolicznościach uznać należy, że Rada Gminy [...] uczyniła zadość postulatom Studium, określając dla północnej części działki Skarżących przeznaczenie oznaczone symbolem 6RM, które wprowadza dalej idące ograniczenia w maksymalnej obsadzie budynków inwentarskich (poniżej 40 DJP dla budynku i poniżej 80 DJP dla całego przedsięwzięcia na działce), niż określone dla terenów 2RU (poniżej 60 DJP dla budynku i poniżej 120 DJP dla całej inwestycji).

Po drugie, stanowiska Skarżących o sprzeczności zaskarżonej Uchwały ze Studium nie można podzielić także z tego powodu, że jak słusznie wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, powoływany przez Skarżących Załącznik graficzny nr 4 do Studium przewidywał lokalizację przedsięwzięć o większej intensywności produkcji rolnej, tj. funkcji oznaczonej aktualnie w Planie symbolem RU, na obszarach innych niż teren działki o nr ew. [...]. Rozmieszczenie takich inwestycji zostało precyzyjnie wskazane w ww. Załączniku nr 4 do Studium. Postanowienia te zostały uwzględnione w zaskarżonym Planie.

Co więcej, w samej skardze przyznano, że zakaz lokalizacji na obszarze objętym Planem przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 7) oraz w § 12 ust. 1 pkt 1) zaskarżonej Uchwały, koresponduje z ustaleniami Studium. Okoliczność ta jest zatem bezsporna, z tym tylko zastrzeżeniem, że Skarżący upatrują w jej bezpośrednim wdrożeniu w zapisach Planu naruszenia zasady władztwa planistycznego Gminy, do czego Sąd ustosunkował się w dalszych wywodach niniejszego uzasadnienia.

Z przedstawionych powodów Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił zarzutów skargi dotyczących sprzeczności zapisów Planu z postanowieniami obowiązującego dla Gminy [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do zarzutu skargi nr 2 należy na wstępie wyjaśnić, że władztwo planistyczne jest wynikającą z u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). Rzecz jasna samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to wprost z konstytucyjnej zasady legalizmu stanowiącej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Inaczej mówiąc o samodzielności gminy w wykonywaniu zadań publicznych możemy mówić tylko wówczas, gdy mieści się ona w zakreślonych wyżej granicach konstytucyjnych. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma zatem charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana.

W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiący, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, ale nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostek. Wymóg proporcjonalności ingerencji oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Najczęściej przejawia się w obowiązku wyważenia dwóch dóbr (wartości), tj. interesu publicznego z interesem prywatnym, których pełna realizacja jest zazwyczaj niemożliwa (por. wyroki NSA z: 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 932/15 - Lex nr 2248125; z 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2679/16 - Lex nr 2593296; 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2047/15 - Lex nr 2316302). Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, wynikającej np. z prawa własności nieruchomości gruntowych na co powołują się Skarżący w rozpoznawanej sprawie, czyniąc przedmiotem skargi zapisy kontestowanej Uchwały, sprowadzające się do kwestii nieproporcjonalnego ograniczenia prawa Skarżących do dysponowania działką o nr ew. [...], poprzez odmienne przeznaczenie jej części północnej (6RM) i południowej (2RU) oraz ograniczenie sposobu jej zagospodarowania poprzez zakaz na terenach oznaczonych symbolem 6RM i 2RU lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ uchwałodawczy zobowiązany był zatem dokonać w przedmiotowej sprawie wyważenia interesów wszystkich mieszkańców Gminy [...], uwzględniając z jednej strony konieczność zapewnienia inwestorom możliwości kontynuacji prowadzonej już działalności w zakresie produkcji zwierzęcej, z drugiej zaś uwzględnić obowiązek wynikający z u.p.z.p. (art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 5) oraz ze Studium, tj. zagwarantowania ochrony zdrowia ludzi, ochrony środowiska i poszanowania krajobrazu, czego w uzasadniony sposób mogą domagać się pozostali mieszkańcy terenów objętych Planem. Oczywistym jest bowiem, że realizacja na danym obszarze przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ma istotny wpływ na prawa i wolności - gwarantowane Konstytucją RP - osób, które zamieszkują na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących lub znajdujących się w strefie oddziaływania tego rodzaju inwestycji. Niewątpliwie przejawem nadmiernej ingerencji w prawo własności znacznej części mieszkańców Gminy mogą być uciążliwości dla otoczenia w postaci negatywnych immisji, np. hałasu, zanieczyszczenia powietrza, gleby lub wód. Warto przy tym odnotować, że brak uregulowań prawnych dotyczących norm dla uciążliwości odorowej często uniemożliwia określenie warunków realizacji i eksploatacji oraz wymagań w zakresie ochrony środowiska w odniesieniu do dużych obiektów produkcji zwierzęcej. Przemysłowy tucz zwierząt nigdy nie jest obojętny dla środowiska i komfortu życia mieszkańców. Wprowadzenie ograniczeń w swobodnym lokalizowaniu obiektów produkcji zwierzęcej może jednak zminimalizować ich uciążliwość i przyczynić się do poprawy stanu środowiska i warunków życia mieszkańców.

Mając to na uwadze, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Rada Gminy [...] dokonała prawidłowego wyważenia i pogodzenia interesów wszystkich właścicieli nieruchomości objętych Planem. Za przyjętymi rozwiązaniami przemawiały względy związane z ochroną mieszkańców Gminy [...] przed uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem wielkoprzemysłowych ferm drobiu. Ta okoliczność uzasadnia w wystarczającym stopniu wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości Skarżących. Ograniczenia te są bowiem konieczne dla ochrony praw innych osób oraz ochrony środowiska.

Jak już wyjaśniono, z szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że plan miejscowy co do zasady może zawierać przepisy, z których będzie wynikało ograniczenie prawa własności nieruchomości polegające na tym, że na wskazanym terenie nie będzie można prowadzić określonej działalności. Co istotne w ogólności z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Zatem, skoro można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące, np. wielkość inwentarza. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności (por. wyroki NSA: z 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 950/17; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 335/18; z 25 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3192/17; CBOSA). Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że wprowadzenie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ograniczeń dla niektórych terenów wyrażanych poprzez określenie maksymalnej obsady zwierząt DJP, nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego gminy i nadmiernej ingerencji w prawo własności. Oczywiście tego rodzaju ocena musi być każdorazowo dokonana z uwzględnieniem uwarunkowań i okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

W rozpoznawanym przypadku, Rada Gminy była przede wszystkim zobowiązana kierować się postulowanym w Studium zakazem lokalizowania na terenach objętych Planem przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Należy natomiast wyjaśnić, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko należą obiekty produkcji zwierzęcej o wielkości obsady powyżej 210 DJP. Z kolei w myśl § 3 ust. 1 pkt 104 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących jedynie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt (w tym drobiu), liczbie nie mniejszej niż odpowiednio 40 bądź 60 DJP (w zależności od obszaru, na którym są one realizowane) i mniejszej niż 210 DJP. Tym samym, organ planistyczny Gminy był uprawniony do określenia dla terenów obejmujących całość działki skarżących (nr ew. [...]) jedynie takich limitów produkcji zwierzęcej, które mieszczą się w granicach określonych dla inwestycji mogących tylko potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc poniżej 210 DJP. Takie też limity przyjęto w MPZP dla terenów oznaczonych symbolami 1-12RM (maks. 80 DJP) i obszarów oznaczonych symbolami 1-6RU (maks. 120 DJP). Zarazem powody wskazane wcześniej (bliskie położenie budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej na sąsiednich nieruchomościach) uzasadniały przyjęcie bardziej rygorystycznego ograniczenia możliwości produkcji na północnej części działki nr ew. [...] (oznaczonej symbolem 6RM - maks. 80 DJP), niż w przypadku części południowej tej działki (symbol 2RU - maks. 120 DJP).

W tym kontekście Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 950/17, że dobór kryterium, którym posłużono się w analizowanym przypadku przy określeniu parametrów dopuszczalnych ferm hodowlanych, a mianowicie kryterium produkcji wielkości produkcji zwierzęcej nie narusza prawa. Fakt, że tak zwane duże jednostki przeliczeniowe (DJP) są używane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko a więc w akcie prawnym, który nie zawiera przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stoi na przeszkodzie, aby odwołać się do nich w planie miejscowym. Nie ulega też wątpliwości, że użycie konceptu dużych jednostek przeliczeniowych pozwala na nadanie abstrakcyjnego charakteru normie wynikającej z przepisów planu, w których do nich się odwołano. Taka norma zawiera przy tym proporcjonalne rozwiązanie w przypadku stosowania jej w odniesieniu do różnych gatunków zwierząt. Faktem jest, że można się zastanawiać, czy ograniczenie obsady zwierząt odpowiednio do 80 lub 120 DPJ w przypadku hodowli drobiu nie powoduje, że hodowla ta może być nieopłacalna. Jednakże również ten argument traci na sile w niniejszej sprawie, jeżeli uwzględni się okoliczność, iż jak wskazują Skarżący, na należącej do nich działce nr ew. [...], wybudowali już fermę drobiu i zaskarżony Plan w tej sytuacji ma tylko to znaczenie, że wprowadza zakaz dalszej rozbudowy przedsięwzięcia w przyszłości. Wynika to zresztą wprost z postanowień Planu, gdzie § 9 ust. 2 podkreślono, że "Adaptuje się istniejące zagospodarowanie, dopuszcza się prowadzenie robót budowlanych w istniejących obiektach budowlanych".

Przypomnieć trzeba, że wprowadzone zaskarżoną Uchwałą ograniczenia prawa własności nie są absolutne. Istotne jest, że ograniczenia te działają na przyszłość, a więc nie dotyczą już wybudowanych ferm drobiu. Powoduje to, że ograniczenia te nie naruszają istoty prawa własności, ponieważ Skarżący mogą na swojej nieruchomości prowadzić dotychczasową działalność, a także, gdyby z prowadzenia tej działalności zrezygnowali, mogą ją wykorzystywać jako nieruchomość rolną.

Odnosząc się przy tej okazji do zarzutów, że wprowadzenie postanowień Planu może niweczyć już realizowane przez Skarżących inwestycje, wyjaśnić przyjdzie, że jak podnoszą sami Skarżący, problemy z tym związane wynikają nie tyle z uchwalonego MPZP, co raczej z kwestii wzajemnej niespójności uzyskanych już przez nich wcześniej decyzji i pozwoleń budowlanych. Okoliczność ta nie może natomiast wpływać na ocenę zapisów podjętej Uchwały, jeśli uznać, że przyjmując określone rozwiązania Rada Gminy nie naruszyła przysługującego jej władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności. W ocenie Sądu, zaskarżona Uchwała jest usprawiedliwioną próbą poszukiwania właściwego wyważenia interesów mieszkańców Gminy [...] i Skarżących.

W tym względzie należy ponadto wyjaśnić, że dopuszczalność uchwalenia planu miejscowego wprowadzającego ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, wynika także z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., w którym przewidziano ewentualne roszczenia odszkodowawcze i o wykup nieruchomości jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

W świetle powyższych rozważań, tutejszy Sąd doszedł do przekonania, że wprowadzone na przyszłość przez organ planistyczny ograniczenia w wielkości produkcji zwierzęcej do 80 DJP (część północna) i 120 DJP (część południowa) na działce Skarżących, nie naruszają przepisów Studium i nie stanowią nadmiernej ingerencji w gwarantowane im prawo własności. Jest tak przede wszystkim z uwagi na konieczność poszanowania praw innych mieszkańców Gminy do zapewnienia ochrony zdrowia oraz ochrony środowiska i krajobrazu. Poza tym, jak już wyjaśniono, przyjęte limity produkcji hodowlanej mieszczą się w dopuszczalnej dla tego terenu możliwości sytuowania inwestycji jedynie potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy nadmienić, że jak podkreśla się w judykaturze, nie można w oparciu o same różnice w dopuszczalnym sposobie zagospodarowania dwóch terenów uznać, aby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności, a tym samym przekroczenia władztwa planistycznego. Z istoty planowania przestrzennego może bowiem wynikać różny zakres praw właścicielskich. Istotne z punktu widzenia legalności procedury planistycznej jest nie to czy są wskazywane różnice, lecz czy różnice te z uwagi na wskazane zasady nie mają swojego uzasadnienia (por. przywołany już wyrok NSA z dnia 6 września 2017r., sygn. akt I OSK 950/17, CBOSA).

Zdaniem Sądu, Rada Gminy [...] prawidłowo uzasadniła zastosowanie przyjętych w MPZP rozwiązań, wskazując, że za ich przyjęciem przemawiały względy związane z ochroną mieszkańców Gminy przed uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem wielkoprzemysłowych ferm drobiu (zob. pkt I ppkt 3 uzasadnienia zaskarżonej Uchwały). W ocenie Sądu, ta okoliczność uzasadnia wprowadzone Planem ograniczenia w wykonywaniu przez Skarżących prawa własności względem ich nieruchomości. Ograniczenia te są bowiem racjonalne i konieczne dla ochrony jakości życia i zdrowia innych osób oraz ochrony środowiska.

Sąd nie podzielił ponadto zarzutu nr 3 wyartykułowanego w skardze, a dotyczącego nierównego traktowania właścicieli nieruchomości objętych planem i tych, których grunty nie zostały objęte zaskarżoną Uchwałą. W tym zakresie przekonujące wydają się wyjaśnienia, które organ zawarł w odpowiedzi na skargę, że ze względów proceduralnych i finansowych, plany zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych terenów Gminy są uchwalane etapami. Sądowi niejako z urzędu jest wiadome, że tego rodzaju praktyka jest dość powszechnie stosowana przez organy planistyczne, albowiem jednoczesne objęcie planem miejscowym całego obszaru danej gminy lub jej większej części, napotyka często różne trudności i jest nieefektywne. Tym niemniej, jak wskazał organ, kolejne tereny Gminy [...] sukcesywnie obejmowane są procedurą planistyczną i dopiero w sytuacji objęcia wszystkich okolicznych terenów postanowieniami planów zagospodarowania możliwe będzie stawianie ewentualnych zarzutów co do nierównego traktowania właścicieli nieruchomości położonych na danym obszarze.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.