Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 42/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37,  art. 43  pkt 3  w zw. z  art. 36  ust. 1  pkt 5 oraz  ust. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Daniela Kozłowska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], po zapoznaniu się z odwołaniem L. G., umorzył postępowanie odwoławcze w odniesieniu do odwołania L. G. złożonego w imieniu własnym.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] nakazał spółce [...] Sp. z o.o. wstrzymanie badań [...] na [...] w T. Od tej decyzji odwołanie złożyła spółka [...] reprezentowana przez L. G. oraz L. G. w imieniu własnym jako kierownik wstrzymanych badań.

Po zapoznaniu się z treścią odwołania L. G. złożonego w imieniu własnym jako kierownika wstrzymanych badań Minister przywołując treść art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) wyjaśnił, że podstawowym obowiązkiem organu II instancji po wpłynięciu odwołania jest ustalenie, czy złożył je podmiot, któremu przysługuje legitymacja do takiego działania, tj. strona postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Minister przytoczył treść art. 28 kpa i zauważył, że dla ustalenia stron postępowania w przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie mają przepisy normujące zasady wydawania pozwoleń na prowadzenie badań [...], bowiem decyzja organu I instancji jest ściśle związana z faktem wydania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozwolenia z dnia [...] października 2008 r. Organ odwoławczy przywołał treść art. 36 ust. 6 i ust. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz treść § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579). Przypomniał, że wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań [...] na stanowisku [...] w T. złożyła [...] Sp. z o.o. - jako jednostka organizacyjna zamierzająca prowadzić i finansować te badania, posiadająca przy tym zgodę właściciela terenu na prowadzenie badań. Samo pozwolenie, jak wynika z jego treści, zostało prawidłowo udzielone [...] Sp. z o.o. Konsekwencją tego faktu jest także, w ocenie organu odwoławczego, skierowanie decyzji wstrzymującej badania [..] do tejże Spółki, jako zobowiązanej do jej wykonania. Minister podkreślił, że L. G. nie posiada tytułu prawnego do zabytku, a także nie składała w imieniu własnym wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań [...]. W postępowaniach administracyjnych dotyczących tych badań, w tym i w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, działa ona jako pełnomocnik [...] Sp. z o.o. Jako osoba kierującą badaniami [...] posiada niewątpliwie interes ekonomiczny w postępowaniach dotyczących ww. badań, jednakże jest to w istocie interes o charakterze faktycznym a nie prawnym.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania złożonego w imieniu własnym przez L. G.

Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w imieniu własnym złożyła L. G. W obszernym uzasadnieniu skargi, uzupełnionym pismem z dnia 17 maja 2010 r., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości. Zarzuciła zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy niesłusznie przyjął, iż dla oceny legitymacji czynnej do złożenia odwołania wyłączne znaczenie mają przepisy normujące wydawanie pozwoleń na prowadzenie badań. Skarżąca podała, iż bezsprzecznie spełnia przesłanki określone w art. 28 kpa, dotyczące uznania jej za stronę postępowania, gdyż zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze dotyczyło jej interesu prawnego i obowiązków. Zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 28 kpa, a w konsekwencji uchybienie m.in. przepisom art. 39 i art. 40 § 1 kpa, poprzez pominięcie skarżącej jako strony w toku postępowania i w samej decyzji oraz niedoręczenie skarżącej jako stronie postępowania jakiejkolwiek dokumentacji w sprawie;

- art. 39 i art. 40 § 1 kpa poprzez niedoręczenie Inwestorowi pism zaistniałych w sprawie;

- art. 39 i art. 40 § 1 w zw. z art. 35 § 1 kpa poprzez doręczanie pism zaistniałych w postępowaniu ze znaczną zwłoką;

- naruszenie regulacji postępowania dowodowego i podstawy rozstrzygania, w tym przepisów art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80, art. 81, art. 84 § 1 i art. 123 § 1 kpa poprzez: nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego co do charakteru [...]na stanowisku [...] w T., niezbędnej dla rzetelnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 kpa), uchybienie procedurze powoływania biegłego do udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 77 § 1, art. 79 § 1 i art. 84 § 1 kpa), nieprzeprowadzenie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dowodów szczególnie istotnych dla sprawy i tym samym przyczyniających się do wyjaśnienia tej sprawy, a w konsekwencji odstąpienie od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dla realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 123 § 1 kpa), uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, m.in. poprzez niedoręczenie zaistniałych w postępowaniu dokumentów, uznanych za dowód w sprawie (art. 81 kpa);

- art. 89 kpa poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej pomimo zaistnienia po temu wszelkich ustawowych przesłanek;

- art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nieoznaczenie w decyzji z dnia [...] września 2009 r. stron postępowania (zwłaszcza poprzez pominięcie skarżącej jako strony postępowania), niepowołanie pełnej podstawy prawnej wydania decyzji, wadliwe uzasadnienie prawne decyzji polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej, wadliwe uzasadnienie faktyczne decyzji polegające na wybiórczym odniesieniu się do materiału dowodowego i niewyjaśnieniu powodu odmowy niektórym dowodom wiarygodności;

- art. 108 § 1 kpa poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku po temu normatywnych przesłanek;

- art. 138 § 2 kpa poprzez niewywiązanie się przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ze wskazań organu odwoławczego co do ponownego rozpatrzenia sprawy, zawartych w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2009 r.;

- art. 155 kpa poprzez próbę zmiany rozstrzygnięcia, na mocy którego strona nabyła prawo, bez ustawowo wymaganej zgody tej strony;

- art. 43 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) poprzez wstrzymanie badań [...] pomimo niewykazania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że były one prowadzone w sposób odbiegający od warunków pozwolenia.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6-10 kpa a także niezawiadomienie skarżącej i inwestora o przeprowadzeniu dowodu (art. 79 § 1 kpa), odmówienie skarżącej i inwestorowi prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów, bezpodstawne zastosowanie art. 10 § 2 kpa. Wobec dotychczasowych wywodów, skarżąca stanęła na stanowisku, że posiada przewidziany art. 28 kpa interes prawny i była uprawniona do złożenia odwołania w imieniu własnym od wskazanej decyzji z dnia [...] września 2009 r. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że wzruszenie przedmiotowej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest bezwzględnie konieczne z uwagi na jej poważną wadliwość. Tym samym, w ocenie skarżącej, jej skarga w odniesieniu do odmowy przyznania skarżącej statusu strony postępowania przez organ jest w pełni uzasadniona. Z ostrożności skarżąca wskazała, że nawet ewentualne uznanie braku legitymacji czynnej po jej stronie w ramach postępowania administracyjnego, nie odbiera możliwości uznania jej za stronę w ramach postępowania sądowo-administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Zaskarżona decyzja, której treścią jest umorzenie postępowanie odwoławczego w odniesieniu do odwołania L. G. złożonego w imieniu własnym, wskutek stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, odpowiada prawu.

Przede wszystkim podkreślić należy, iż organy administracji publicznej są zobowiązane do czuwania na każdym etapie postępowania nad tym, czy jest ono prowadzone z udziałem wszystkich stron. Natomiast organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanką podmiotową jest złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ II instancji umarza postępowanie odwoławcze, gdy dojdzie do przekonania, że osoba odwołująca się nie posiada statusu strony (uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999 nr 4 poz. 119). Przepis art. 28 kpa stanowi, że stroną jest wyłącznie ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego konsekwentnie podkreśla się tezę, że kategoria interesu prawnego, na której zbudowane zostało pojęcie strony i na podstawie którego pewnemu kręgowi podmiotów przyznano ochronę procesową, należy do sfery prawa materialnego i jedynie prawo materialne może określić, kiedy dany interes prawny powstanie, tzn. kiedy i komu należy przyznać ochronę. Sam fakt posiadania interesu faktycznego nie wystarczy do tego, by podmiotowi przypisać przymiot strony. Przymiot ten wyraża się bowiem w istnieniu powiązania o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawną a konkretną sytuacją osoby skarżącej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 755/06, LEX nr 337023 "interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego". Określone w ten sposób przesłanki muszą wystąpić łącznie w konkretnej sytuacji faktycznej, by określony podmiot mógł powołać się i być uznany przez organy orzekające za stronę postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że istotnym zagadnieniem, jakie wyłoniło się w toku niniejszej sprawy, jest kwestia posiadania przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nakazu wstrzymania badań [...]. Decyzja wydana przez organ II instancji umarzająca postępowanie odwoławcze jest to decyzja formalna, zamykająca drogę do merytorycznego rozpoznania odwołania złożonego przez skarżącą w imieniu własnym. Ocena legalności tego rozstrzygnięcia przez Sąd ogranicza się zatem wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania administracyjnego leżącego u podstaw wydanej decyzji, stąd wszelkie kwestie obszernie opisane w złożonej skardze, a dotyczące istoty merytorycznej sprawy, na tym etapie postępowania nie mogą podlegać ocenie Sądu orzekającego.

Jest poza sporem, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje tylko stronie, a więc podmiotowi, który spełnia przesłanki wynikające z art. 28, art. 29 i art. 30 kpa. Wynika to z art. 127 § 1 kpa, który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji oraz z art. 78 Konstytucji, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Legitymacja do wniesienia odwołania przysługuje więc podmiotowi uważającemu, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego, które to twierdzenie daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego. O tym, czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama jego wola czy przekonanie, ani nawet dopuszczenie go przez organ administracji do udziału w sprawie. Jak już wspomniano wyżej, decydująca jest okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować jego interes w załatwieniu sprawy jako interes prawny. Oznacza to, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Nie posiada zatem uprawnienia do skutecznego kwestionowania zapadłej decyzji w trybie instancyjnym, czyli w niniejszej sprawie do wniesienia odwołania. Postępowanie odwoławcze jest bowiem oparte na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania, nigdy nie może być wszczęte przez organ z urzędu.

Przedmiotowe postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie art. 43 pkt 3 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.). Zgodnie z treścią tych przepisów prowadzenie badań [...] wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenie na prowadzenie badań [...] wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu badań [...] wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. Oznacza to, że postępowanie o wydania pozwolenia na prowadzenie prac [...] wszczyna się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Jak wynika z akt sprawy wniosek o wydanie pozwolenia wraz z niezbędnymi wymaganymi prawem załącznikami złożyła w dniu [...] września 2008 r. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków spółka [...] Sp. z o.o. Zatem to ta spółka była wnioskodawcą w niniejszej sprawie. Również dla spółki [...] udzielona jest zgoda właściciela przedmiotowej nieruchomości spółki [...] na przeprowadzenie wszelkich czynności mających na celu przeprowadzenie badań [...], a także zgoda [...] w T. na przyjęcie w depozyt zabytków pochodzących z mających być przeprowadzone prac [..]. Ostatecznie decyzją z dnia [...] października 2008 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił pozwolenia na prowadzenie wyprzedzających [...] badań [...] na stanowisku nr [...] w T. spółce [...] Sp. z o.o. (a nie skarżącej). Należy zatem przyjąć, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje osobie mającej tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości oraz inwestorowi, czyli spółce [...] Sp. z o.o. To spółka [...] uzyskała bowiem mocą udzielonego pozwolenia prawo do prowadzenia badań [...] i to tę spółkę obciążają wszelkie obowiązki wynikające z tej decyzji. Potwierdza to także fakt posłużenia się przez organ w treści wydanego pozwolenia zwrotem "zobowiązuje się wnioskodawcę do...", "wnioskodawca powiadomi pisemnie...". Również kwestionowana przez skarżącą decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r. skierowana była jedynie do spółki [...]. To tej spółce organ nakazał wstrzymania badań [...]. Ta spółka odpowiada bowiem przed organem za prowadzenie prac badawczych zgodnie z uzyskanym pozwoleniem niezależnie od tego jakiego podwykonawcę firma ta zatrudniła do ich wykonania.

Jak zatem wynika z akt sprawy skarżąca nie legitymuje się żadnym tytułem prawnorzeczowym ani nie jest w niniejszej sprawie wnioskodawcą. Nie posiada również ograniczonego prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, nie wykazała również żadnych praw do tej nieruchomości wynikających ewentualnie ze stosunku zobowiązaniowego. Ze spółką [...] w dniu wydania kwestionowanej decyzji łączyła ją umowa cywilnoprawna, która obecnie za porozumieniem stron została rozwiązana. W ocenie Sądu skarżąca, jako osoba posiadająca wymaganą przez ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wiedzę oraz umiejętności specjalistyczne a także posiadająca odpowiednie możliwości techniczne, została zatrudniona przez inwestora Spółkę [...] do wykonania wyprzedzających prac [...] o których mowa w pozwoleniu uzyskanym na wniosek Spółki [...]. Jej funkcja w niniejszej sprawie sprowadzała się zatem do roli specjalisty-fachowca zatrudnionego na podstawie umowy cywilnoprawnej przez Spółkę [...] jako wykonawcy konkretnych prac [...]. W ocenie Sądu orzekającego ani cywilnoprawny stosunek łączący skarżącą z inwestorem, ani powierzona funkcja kierownika prac [...], jaką sprawowała skarżąca, nie dają jej przymiotu strony niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest nakaz skierowany do inwestora, czyli Spółki [...], wstrzymania wykonywania robót. Decyzja ta nie dotyczy zatem bezpośrednio żadnych praw ani obowiązków skarżącej.

Podkreślić należy, że w wielu różnego typu postępowaniach administracyjnych uczestniczą osoby, które ze względu na rodzaj wykonywanych prac muszą posiadać odpowiednią określoną przepisami rangi ustawowej wiedzę specjalistyczną. Do takich spraw można zaliczyć np. postępowanie rozgraniczeniowe, odszkodowawcze, wywłaszczeniowe, czy też różnego typu postępowania oparte na przepisach prawa budowlanego. Jednakże w żadnym z tych postępowań ani uprawniony na mocy odpowiedniej decyzji administracyjnej geodeta, rzeczoznawca majątkowy, czy też inspektor nadzoru inwestorskiego lub kierownik robót, ani również autorów projektów [...], czy też autor koncepcji urbanistycznej, nie zostali przez ustawodawcę uznani z powodu funkcji, którą sprawują w konkretnym postępowaniu administracyjnym, za strony tego postępowania administracyjnego, w którym biorą udział (np. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1991 r. sygn. akt IV SA 972/90, publ. ONSA 1991/3-4/52, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2003 r. sygn. akt SA/Bd 1755/03, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z 30 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 581/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r. sygn. akt IV SA 2238/01, publ. Monitor Prawniczy 2002, nr 12).

Skarżąca upatruje, jak wynika z treści skargi, swój interes prawny w konieczności obrony dobrego imienia swojego oraz swojej firmy, w "swoim interesie ekonomicznym", we wskazaniu jej w uzyskanym pozwoleniu "jako pełniącej funkcję kierownika badań", w obciążeniu przez [...] Konserwatora Zabytków skarżącej obowiązkiem "informowania [...] o okolicznościach mogących mieć wpływ na prowadzenie badań...", w zawartym w decyzji organu I instancji zarzucie [...], który "podważając jej kompetencje do prowadzenia badań i - - z uwagi na swoją bezpodstawność narusza jej dobra osobiste (w tym zwłaszcza dobre imię i renomę), godząc tym samym w prawnie chroniony interes skarżącej", przywołuje także zagrożenie dla skarżącej konsekwencjami w postaci zerwania "umowy przez inwestora i zagrożenie egzekwowaniem od skarżącej kar umownych i ewentualnych roszczeń odszkodowawczych", "podważenie zdolności i uprawnienia skarżącej do sprawowania funkcji kierownika badań". W ocenie skarżącej odmowa przyznania jej statusu strony w niniejszym postępowaniu "odbiera skarżącej możliwość obrony wobec stawianych jej zarzutów, stanowiących podstawę wydania przez [...] decyzji z dnia [...] września 2009 r." w szczególności przy "pasywnej", jak to określiła skarżąca w złożonej skardze, "postawie inwestora", czyli Spółki [...].

W ocenie Sądu wskazane przez skarżącą przesłanki nie uzasadniają przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wstrzymania prowadzonych prac [...]. Przede wszystkim podkreślić należy, że niniejsze postępowanie dotyczy decyzji z dnia [...] września 2009 r. nakazującej Spółce [...] wstrzymanie prowadzonych badań [...], a nie decyzji z dnia [...] października 2008 r., którą [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił pozwolenia na prowadzenie wyprzedzających [...] badań [...] na stanowisku nr[...] w T. Wszystkie zatem zarzuty i argumenty skarżącej dotyczące jej praw i obowiązków, które wywodzi jedynie z treści pozwolenia na prowadzenie prac [...] uznać należy za nietrafne. Istotne są bowiem w niniejszej sprawie jedynie ewentualne prawa lub obowiązki, które dotyczą bezpośrednio skarżącej, a zawarte są w decyzji organu z dnia [...] września 2009 r. Postępowanie administracyjne dotyczy bowiem interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej konkretnej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. Wstrzymanie prac [...] jest natomiast decyzją jedynie pośrednio dotyczącą obowiązków skarżącej jako podmiotu, który wiąże z inwestorem umowa cywilnoprawna na wykonanie określonej pracy. Decyzja ta dotyczy natomiast bezpośrednio praw (czyli prawa do prowadzenia prac) i obowiązków (czyli obowiązku powstrzymania się od podejmowania działań) inwestora, czyli spółki [...], która jest adresatem kwestionowanej decyzji. Podkreślić należy, że argumenty skarżącej dotyczące konieczności ochrony jej dóbr osobistych i ekonomicznych, zagrożenia dla skarżącej konsekwencjami w postaci zerwania "umowy przez inwestora i zagrożeniem egzekwowaniem od skarżącej kar umownych i ewentualnych roszczeń odszkodowawczych" mogą być podnoszone jedynie na drodze cywilnoprawnej przed właściwym sądem powszechnym. W sprawie natomiast zarzutów skarżącej dotyczących jej kompetencji do prowadzenia badań, fachowej oceny prawidłowości ich przeprowadzenia, rzetelności, należytej staranności i zgodności z zasadami sztuki prowadzenia prac przez skarżącą jako kierownika prac [...], to w tych kwestiach właściwe jest postępowanie wewnątrzstowarzyszeniowe z tytułu odpowiedzialności zawodowej, z możliwości przeprowadzenia którego skarżącą skorzystała z pozytywnym dla niej wynikiem (pozytywne stanowisko Stowarzyszenia [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., k-150 akt adm.). Jak wynika z akt sprawy na wniosek Oddziału Stowarzyszenia w O. Zarząd Główny stowarzyszenia powołał komisję problemową w celu zbadania zarzutów o niemetodyczne prowadzenie badań [...] w T. przez skarżąca jako kierownika badań [...]. Komisja ta na podstawie wizji lokalnej oraz analizy dokumentacji sporządziła sprawozdanie ([...]), w którym pozytywnie oceniła umiejętności oraz prawidłowość prowadzonych przez skarżącą prac [...]. Natomiast wszelkie zastrzeżenia skarżącej kierowane pod adresem konkretnych osób będących pracownikami czy to Wojewódzkiego Urzędu Konserwatora Zabytków, czy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego mogą być rozpatrywane jedynie w tzw. trybie skargowym, czyli w oparciu o art. 227 kpa i takie postępowania, co jest Sądowi wiadome z urzędu, skarżąca również zainicjowała. Wszelkie natomiast roszczenia, które mogłyby wynikać z umowy łączącej skarżącą z inwestorem lub umów zawartych przez skarżącą ze swoimi pracownikami mogą być dochodzone jedynie na drodze cywilnoprawnej przed właściwym sądem powszechnym. Nie można się zatem zgodzić z twierdzeniami skarżącej, że z powodu nieuznania jej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nakazu wstrzymania prac [...] nie ma ona żadnej drogi obrony swoich praw i przedstawienia swojego stanowiska.

Oznacza to, że w ocenie Sądu powody, dla których skarżąca uważa, że przysługuje jej przymiot strony niniejszego postępowania administracyjnego, szczegółowo omówione w złożonej skardze, czyli tzw. interes skarżącej, choć indywidualny, nie znajduje jednakże w ocenie Sądu oparcia w przepisach prawa materialnego, z których wynikałyby konkretne prawa lub obowiązki nakładane zgodnie z tym przepisem na skarżącą. W niniejszej sprawie można zatem mówić jedynie o wystąpieniu po stronie skarżącej tzw. interesu faktycznego, który nie wystarcza jednak do legitymowania się statusem strony w przedmiotowym postępowaniu. Z tego powodu skarżącej nie przysługiwało prawo wniesienia w imieniu własnym odwołania od decyzji organu I instancji.

Na zakończenie wyjaśnić jeszcze należy, aczkolwiek argument ten dotyczy nie decyzji z dnia [...] września 2009 r. lecz pozwolenia na prowadzenie prac [...], że jak zauważyła skarżąca zgodnie z treścią art. 37 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) Minister Kultury wydał rozporządzenie wykonawcze z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579). W § 3 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 pkt 5 tego rozporządzenia wprowadzony został obowiązek umieszczenia we wniosku o wydanie pozwolenia m.in. imienia, nazwiska i adresu osoby prowadzącej prace konserwatorskie, prace restauratorskie, badania konserwatorskie, badania architektoniczne, badania archeologiczne albo poszukiwania ukrytych lub porzuconych zabytków albo kierującej robotami budowlanymi lub robotami budowlanymi w otoczeniu zabytku oraz dołączenie dokumentów potwierdzających posiadanie, przez osobę prowadzącą te prace lub badania, kwalifikacji i praktyki zawodowej, o których mowa w § 7, § 8 ust. 3 i 4, § 9 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia, albo spełnianie przez osobę kierującą tymi robotami dodatkowych wymagań i posiadanie praktyki zawodowej, o których mowa w § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań [...] dołącza się ponadto oświadczenie osoby prowadzącej badania [...], że wywiązała się z nałożonych obowiązków przy prowadzeniu poprzednich badań [...]. Badania [...] mogą bowiem być prowadzone przez osoby, które posiadają tytuł zawodowy magistra uzyskany po ukończeniu wyższych studiów na kierunku [...] oraz odbyły po ukończeniu tych studiów co najmniej 12-miesięczną praktykę zawodową w zakresie tych badań (§ 10 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie zaś z treścią § 5 ust. 2 oraz ust. 6 pkt 3 i 4 powołanego rozporządzenia pozwolenie, o którym mowa, zawiera ponadto: imię, nazwisko i adres osoby prowadzącej prace konserwatorskie, prace restauratorskie, badania konserwatorskie, badania architektoniczne, badania archeologiczne albo poszukiwania ukrytych lub porzuconych zabytków albo kierującej robotami budowlanymi lub robotami budowlanymi w otoczeniu zabytku. Nadto pozwolenie na prowadzenie badań [...] może określać warunki, polegające m.in. na obowiązku: niezwłocznego zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków albo dyrektora urzędu [...] o wszelkich zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu badań [...] oraz niezwłocznego zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków albo dyrektora urzędu [...] o przerwach we wskazanych w pozwoleniu badaniach [...], które mogą wpłynąć na zmianę programu tych badań. Wszystkie te obowiązki dotyczące zarówno dokumentacji, jaką należy złożyć do wniosku o wydanie pozwolenia, jak i mogące wynikać z treści wydanego pozwolenia, zgodnie z treścią powołanych przepisów rozporządzenia są skierowane bezpośrednio do wnioskodawcy, czyli w rozpatrywanej sprawie Spółki [...], a zatem nie są to przepisy prawa, które bezpośrednio nakładałby na skarżącą jakiekolwiek obowiązki. Także zatem przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić dla skarżącej oparcia w przepisach prawa materialnego, z których wynikałyby konkretne prawa lub obowiązki nakładane tym przepisem na skarżącą, uzasadniające przyznanie skarżącej statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją nakazującą Spółce [...] wstrzymanie prowadzonych wstępnych badań [...].

Podsumowując stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r. nr [...], którą organ ten nakazał firmie [...] Sp. z o.o. wstrzymanie badań [...] na stanowisku [...] nr [...] w T., skarżąca nie posiada interesu prawnego dającego jej legitymację procesową strony. Przy czym nadmienić trzeba, że samo doręczenie danemu podmiotowi wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie powoduje, że podmiot ten staje się stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Jak już było wyjaśniane, o tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ani nawet dopuszczenie go przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje konkretny przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Skoro zatem skarżąca nie ma w przedmiotowym postępowaniu interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego, wniesiona przez nią skarga podlega oddaleniu przez Sąd.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.