Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 660/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 14
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. D. i M. D. wspólników spółki cywilnej Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe "F. " S.C. z siedzibą w Z. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 sierpnia 2022r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu i nakazu wycofania z obrotu produktów spożywczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz K. D. i M. D. wspólników spółki cywilnej Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe "F. " S.C. z siedzibą w Z. kwotę 697,- (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej również jako: "PPIS") wpłynęło przesłane w dniu 01 czerwca 2022 r. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. pismo, do którego załączono sprawozdanie z badań próbek produktu pn. "C", numer partii [...], data minimalnej trwałości 12.2023, kraj pochodzenia Chiny, pobranych w ramach urzędowej kontroli w W.P.H. A Export - Import [...], [...] O. , dostarczonych przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe F. s.c. K. D., M. D., ul. [...], Z., [...] (faktura z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...]). W piśmie powyższym wskazano, że w przedmiotowych próbkach wykryto obecność bakterii Salmonella spp. w 4 z 5 próbek. Badanie na obecność Salmonelli przeprowadzone zostało w Oddziale Laboratoryjnym Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P. na podstawie próbek przyjętych do badań w dniu 25 maja 2022 r. dostarczonych przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W., z którego sporządzono sprawozdanie nr [...]

W dniu 02 czerwca 2022 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej również jako: "WPWIS") pismem znak [...] z dnia 02 czerwca 2022 r. w ramach funkcjonowania systemu RASFF (System Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznej Żywności i Paszach) przesłał do PPIS powiadomienie alarmowe [...] z dnia 01 czerwca 2022 r. w sprawie stwierdzenia obecności pałeczek Salmonella Dessau w 4 z 5 próbek produktu pn. "C", numer partii: [...], data minimalnej trwałości: 12.2023, dostawca: F. S.C. K. D., M. D., ul. [...], Z., [...].

W następstwie powyższych informacji w dniu 02 czerwca 2022 r. przedstawiciele PPIS przeprowadzili kontrolę sanitarną interwencyjną w zakładzie [...] Środków Spożywczych "F." Z., ul. [...], [...] należącym do Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego F. s.c. K. D., M. D., Z., ul. [...], [...].

Zgodnie z protokołem kontroli sanitarnej (interwencyjnej) Nr [...] z dnia 02 czerwca 2022 r. przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe F. s.c. zakupiło przedmiotowy produkt od Q. ., [...], Q. , CHINA. Na podstawie faktury nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. stwierdzono, że przedsiębiorca dokonał zakupu 4000 kg C.. Numer partii nadany przez producenta w Chinach to [...]

Do protokołu z kontroli załączono następujące dokumenty: kserokopię wyników z badań z dnia [...] stycznia 2022 r. na obecność aflatoksyn B1, B2, Gl, G2, suma aflatoksynochratoksyny A, kserokopię dokumentu przewozowego nr [...], kserokopię wyników badań z dnia [...] kwietnia 2022 r. [...], kserokopię wyników badań z dnia [...] grudnia 2021 r. na obecność aflatoksyn BI, B2, Gl, G2, suma aflatoksyn i ochratoksyny A oraz kadmu, a także na obecność Salmonelli oraz Escherichia coli, kserokopię certyfikatu jakości zdrowotnej nr [...] z dnia [...] lutego 2022 r., kserokopię świadectwa fitosanitarnego [...] z dnia [...] lutego 2022 r., kserokopię arkusza monitorowania CPi z dnia [...] kwietnia 2022 r., faktury zakupu surowca nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. oraz świadectwo jakości z dnia [...] kwietnia 2022 r. wystawione przez firmę F. s.c.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w związku ze stwierdzeniem obecności bakterii Salmonella spp. w 4 z 5 próbek produktu pn. C. , nr partii: [...], data minimalnej trwałości 12.2023 r. pochodzącego z Chin, polecił firmie F. s.c. niezwłoczne podjęcie działań związanych z obecnością kwestionowanego produktu na rynku wynikające z art. 14, 18 i 19 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Ponadto w trybie pilnym PPIS zobowiązał spółkę F. do przesłania szczegółowej listy dystrybucyjnej odbiorców przedmiotowego surowca, który trafił do innych podmiotów oraz informację o tym jaka ilość surowca została wykorzystana do produkcji innych przypraw i mieszanek wraz z listą odbiorców.

W dniu 03 czerwca 2022 r. spółka "F." przesłała szczegółową listę dystrybucyjną z wykazem odbiorców c. o nr. partii [...] wraz z informacją, iż na magazynie Firmy zostało 412,1 kg przedmiotowego produktu.

Pismem z dnia 10 czerwca 2022 r. PPIS poinformował spółkę F. o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie wydania decyzji po kontroli przeprowadzonej w dniu 02 czerwca 2022 r. w Zakładzie [...] Środków Spożywczych F. s.c., Z. ul. [...], [...], w wyniku której stwierdzono naruszenie wymagań sanitarno-higienicznych ujęte w protokole kontroli [...], a następnie skierował tego samego dnia do K. D., M. D., Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "F." s.c. K. D., M. D. z siedzibą w Z. , ul. [...], [...] decyzję, którą:

1) zakazał wprowadzania do obrotu surowca c. o numerze partii: [...], z datą minimalnej trwałości grudnia 2023 r. pochodzącego z Chin, faktura nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. oraz środków spożywczych wyprodukowanych z jego użyciem, znajdujących się na magazynie w Zakładzie [...] Środków Spożywczych F. Z., ul. [...], [...], wskazanych przez podmiot w liście dystrybucyjnej przesłanej w dniu 03 czerwac 2022 r., tj. c. o masie 412,1 kg, mieszanki przyprawowe do produkcji których użyto 104,1 kg kwestionowanego surowca - w terminie natychmiast;

2) nakazał wycofanie z obrotu produktów własnych: pn. " C." - 3477 kg oraz mieszanek przyprawowych pn. "Przyprawa [...]", "Przyprawa [...] NATURA", "Przyprawa x", "Przyprawa y", "Przyprawa x Z.", "Przyprawa x", "Przyprawa do z. ", "Przyprawa do f. ", "Przyprawa do k. ", "Perfekcja d. ", "Przyprawa do w. ", "Przyprawa do d. ", "Przyprawa x EXTRA", "Przyprawa do z NATURA", "Przyprawa do [...] PIKANTNA", "Przyprawa do q", "Przyprawa do Q", "Przyprawa m. ", "Przyprawa do [...] tradycyjna NATURA", "Przyprawa x [...] NATURA", "Przyprawa do w. " - wyprodukowanych z udziałem c. o numerze partii [...], data minimalnej trwałości grudzień 2023, pochodzącego z Chin faktura nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r., przedstawionych w liście dystrybucyjnej z dnia 03 czerwca 2022 oraz kolejno w dniu 07 czerwca 2022 r. w liście dystrybucyjnej zawierającej dane odbiorców (łącznic 3 kg c. ) - w terminie natychmiast;

3) nakazał przedłożenie dokumentacji potwierdzającej dalsze postępowanie z kwestionowanym środkiem spożywczym opisanym w pkt 1 i 2 osnowy decyzji w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. D., M. D. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego F. s.c. K. D., M. D. wnosząc o zwolnienie c. z uwagi na posiadane wcześniejsze i aktualne badania, zwolnienie wszystkich mieszanek wykonanych z użyciem c. wykonanych w zakładzie K. D., M. D. Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Handlowe F. s.c. K. D.. M. D. oraz u klientów spółki z uwagi na posiadane wcześniejsze i aktualne badania oraz niewielką zawartość procentową chili w tych wyrobach lub zwolnienie wszystkich mieszanek wykonanych z użyciem c. wykonanych w zakładzie K. D., M. D. Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Handlowe F. s.c. K. D.. M. D. oraz u klientów Spółki z uwagi na posiadane wcześniejsze i aktualne badania oraz niewielką zawartość procentową chili w tych wyrobach bez konieczności wykonywania dodatkowych zabiegów - sterylizacja, po przeprowadzeniu badań na zawartość Salmonella ssp. w akredytowanym laboratorium.

Rozpoznając wniesione odwołanie WPWIS podniósł, że wykrycie w czterech z pięciu badanych próbek obecności bakterii Salmonella pozwalało na zakwalifikowanie tego środka spożywczego jako szkodliwego dla zdrowia zgodnie z art. 14 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 roku (Dz. U.L 31 z 01 lutego 2002 r., dalej jako "rozporządzenie 178/2002") oraz ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2020 r. poz. 2021 ze zm. - dalej ustawa bezpieczeństwie żywności i żywienia), co w konsekwencji spowodowało zgłoszenie przedmiotowego produktu pn. "c". o numerze partii [...] w systemie RASFF (System Wczesnego ostrzegania o Niebezpiecznej Żywności i Paszach). Rozporządzenie 178/2002 Parlamentu definiuje termin "ryzyko" jako niebezpieczeństwo wystąpienia negatywnych skutków dla zdrowia oraz dotkliwość takich skutków w następstwie zagrożenia oraz termin "zagrożenie" jako m.in. czynnik biologiczny w żywności mogący powodować negatywne skutki dla zdrowia. Art. 14 powyższego rozporządzenia wyraźnie określa, że żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek, a za niebezpieczny środek uważa się produkt, który jest szkodliwy dla zdrowia oraz taki, który nie nadaje się do spożycia przez ludzi. Równocześnie w świetle art. 6a ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia środki spożywcze niespełniające wymagań zdrowotnych określonych w przepisach niniejszego działu i w przepisach Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nic mogą być stosowane do produkcji innych środków spożywczych, przy czym środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka to taki, który zawiera m.in. zanieczyszczenia mikrobiologiczne w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy określone w rozporządzaniach Unii Europejskiej (art. 3 ust. 3 pkt. 44 lit. b ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia). Zdaniem WPWIS powyższe przepisy prawa jednoznacznie wskazują, że zarówno c. jak i mieszanki wytworzone z udziałem zakwestionowanego c. uznane za produkty niebezpieczne nie mogą być wprowadzane na rynek. WPWIS stwierdził, że na postawie wyników kontroli i badań produktu pn. c. organ I instancji zgodnie z art. 138 ust. 1, ust. 2 lit. g rozporządzenia nr 2017/625 prawidłowo dokonał czynności poprzez zastosowanie środków niezbędnych do ochrony zdrowia i życia ludzi.

Z treści protokołu nr [...] z dnia 25 maja 2022 r. wynika, że próbki w ilości 5 sztuk po 200 g, zostały pobrane z pomieszczenia magazynowego z oryginalnego pełnego worka 25 kilogramowego, przechowywanego w temperaturze otoczenia, temp + 13°C, wilgotność 50 %. Towar dostarczono na podstawie faktury nr [...] w dniu [...] kwietnia 2022 r. przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Handlowe F. s.c. K. D.. M. D.. Jako wyposażenie przy poborze próbek zastosowano sterylne worki, jednorazowe rękawiczki, sterylną szufelkę wagową WPN/11 (data sterylizacji 23 maja 2022 r.). Próbka była transportowana w temperaturze otoczenia i po dwóch godzinach od czasu poboru dowieziona do laboratorium. Okoliczności sprawy nie poddają w wątpliwość sposobu pobrania próbek.

W załączniku do protokołu nr [...] z dnia [...] maja 2022 r. wskazano jako nazwę producenta Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe F. s.c. identyfikację partii, wielkość partii z której pobrano próbki, datę dostawy, datę minimalnej trwałości. Dane identyfikujące podane w treści ww. protokołu pobrania próbek i dane zawarte w liście dystrybucyjnej przesłanej przez Spółkę Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Handlowe F. s.c. K. D.. M. D. w dniu 03 czerwca 2022 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej są identyczne w odniesieniu do dostawy dokonanej przez Spółkę dla W. Export Import S. O. R. [...] O.. Protokół pobrania próbek nie zawiera uwag podmiotu u którego dokonano próbkobrania jak i personelu przyjmującego próbki do laboratorium, dotyczących sposobu poboru próbek lub danych w nim zawartych. Badanie laboratoryjne przeprowadzono metodą akredytowaną zarówno w odniesieniu do określenia obecności Salmonella spp. w 25 g (metoda badawcza PN-EN ISO 6579-1:2017-04+Al :2020-09) jak i identyfikacji serologicznej Salmonella spp. (metoda badawcza PB/L-75 wyd.l z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie schematu White' a Kauffmanna- Le Mi nora). Należało zatem uznać pobór jako zgodny z przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz.Urz.UE.L Nr 338, str. 1). Z dokumentów stanowiących dowody w sprawie nie wynika, iż miałoby dojść do pomyłki przy określaniu partii towaru.

WPWIS uznał, że stwierdzony udział procentowy c. w mieszance przyprawowej jest wystarczający, aby zakwalifikować produkt spożywczy jako niebezpieczny dla zdrowia i życia ludzi, jeżeli w produkcie występują pałeczki Salmonella. Jak podkreślono pałeczki Salmonella chakteryzują się wysoką tolerancją na niską aktywność wody (min 0.92), wzrastają przy pH 4,5 do 9,0 w temp. od 5,2 °C do 48 °C, zatem nie można wykluczyć ich dalszego rozwoju w c.. Czynnik zagrożenia mikrobiologicznego taki jak pałeczki Salmonella w środkach spożywczych, stanowi istotne źródło zachorowania i zatruć pokarmowych u ludzi.

Następnie WPWIS wskazał, że sprawozdania z badań przesłane przez stronę dnia 07 czerwca 2022 r. (dotyczących 3 próbek c. nie mogą być potwierdzeniem wykluczenia występowania pałeczek Salmonella w przedmiotowej partii przypraw ze względu na dużą ilość zaimportowanego mielonego c. (4000 kg) z Chin przez Spółkę (towar pakowany po 25 kg czyli 160 worków). Rozmieszczenie zanieczyszczenia mikrobiologicznego może być nierównomierne, rozłożone losowo w opakowaniach zbiorczych przypraw. Stąd wynik drugiego badania próbki, o co wnioskowano w toku postępowania, nawet rozbieżny, nie unieważnia pierwszego badania w którym wykryto niezgodność. Rozbieżności spowodowane są najczęściej niejednorodnym rozmieszczeniem mikroorganizmów w żywności (zwłaszcza w żywności w postaci stałej i wieloskładnikowej).

Zdaniem WPWIS organ I instancji nie jest uprawniony do obalenia domniemania prawnego prawdziwości faktów stwierdzonych świadectwem kontroli granicznej wydanej dla ww. partii przypraw, jednakże w uzasadnieniu decyzji PPIS w P. wyjaśnił, iż z powodu stwierdzenia w badaniu laboratoryjnym w 4 z 5 próbek c. obecności Salmonella spp. w 25 g, partia została uznana za niebezpieczną dla zdrowia.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. D. oraz M. D. wspólnicy F. s.c. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia: art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "K.p.a") poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego odmówiono przyznania wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez skarżącego wynikom badań prób c., pobranych przez skarżącego z zaimportowanej partii nr [...], które to próby zostały zbadane przez uprawnione podmioty, a wyniki tych badań nie potwierdziły obecności pałeczek salmonelli w tym środku spożywczym; art. 80 K.p.a. w zw. art. 1 ust. 1 lit a rozporządzenia WE nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący wprowadził do obrotu c. zawierające pałeczki salmonelli, podczas gdy całokształt materiału dowodowego nie pozwala na taki wniosek; art. 14 ust. 6 rozporządzenia 178/2002 poprzez niezasadne zastosowanie domniemania prawnego zawartego w tym przepisie i przyjęcie że domniemanie prawne dotyczącej całej partii dostawy żywności, podczas gdy w próbki, z których następnie w wyniku kontroli ustalono, iż przynajmniej część tej dostawy zawiera niebezpieczny środek spożywczy zostały pobrane z oddzielonej partii dostawy a literalnie brzmienie przepisu odnosi się do części partii transz lub dostawców, z której pobrano próbki nie zaś całej dostawy; art. 3 ust. 3 pkt 44 art. 77, art. 78 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. art. 14 ust. 1 ust. 2 lit. a ust. 8, art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 1 rozporządzenia 178/2002 poprzez uznanie całości środka spożywczego w postaci c. znajdującego się u skarżących za szkodliwy dla zdrowia, podczas gdy zanieczyszczona partia znajduje się tylko u jednego z odbiorców partii; art. 17 rozporządzenia 178/2002 poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że skoro odbiorca nie dopełnił swoich obowiązków w zakresie bezpieczeństwa przechowywania Wszystko spożywczego odpowiedzialność ponosi importer środka spożywczego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jak również o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając wniesioną skargę skarżący podnieśli, że nie posiadali i nie posiadają informacji dotyczącej tego, czy dostarczona do A. partia dostawy była prawidłowo przechowywana. Podczas kontroli dokonanej skarżących nie pobrano żadnych próbek do badania, jak również nie odnotowano warunków jakich w magazynie przechowywane były opakowania z c., które to działanie, w świetle stanowisko organu I i II instancji skarżący uznali za niezrozumiałe.

Następnie skarżący wskazali, że w dniu 7 czerwca 2022 roku oraz 24 czerwca 2022 r. na ich zlecenie zostały przeprowadzone badania c. w akredytowanym laboratorium Wessling, które nie potwierdziły obecności pałeczek salmonelli w partii towaru posiadanego przez skarżących. Za niezasadne uznano przy tym podważanie wyników powyższych badań jedynie z uwagi na fakt braku ich pobrania przez pracowników organów nadzoru sanitarnego.

Zdaniem skarżących prawidłowa wykładnia art. 14 ust. 6 rozporządzenia 178/2002 dopuszcza możliwość obalenia domniemania i wynikającego z powyższego przepisu, co potwierdzają wyroki sądów administracyjnych oraz powszechnych. Istnieje bowiem możliwość dokonania oceny zagrożenia przez dany środek spożywczy na podstawie wnikliwych badań pozostałej części dostawy. Tym samym za bezzasadną uznać należało odmowę uznania wyników badań z próbek pobranych z magazynu skarżących z tej samej dostawy. W ocenie skarżących należałoby przebadać całą partię w celu sprawdzenia, czy nie jest zdatność do spożycia obejmuje całą partię, czy tylko jej wydzieloną część u jednego z odbiorców importera, a organ administracji publicznej powinien zezwolić na przedstawienie przeciw dowodów obalających domniemanie wynikające z przepisów rozporządzenia. Działanie organów w niniejszej sprawie powoduje, że doszło do kuriozalnej sytuacji, w ramach której samo wykrycie zagrożenia dla zdrowia w jakiejkolwiek części dostawy pociąga za sobą decyzję o wycofaniu produktu z obrotu, a prowadzone postępowanie ogranicza się do ustalenia gdzie znajduje się dostawa i wycofanie jej z rynku.

Odpowiadając na skargę WPWIS podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 22 września 2022 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W przedmiotowej sprawie punktem odniesienia dla oceny potrzeby zastosowania działań w postaci zakazu wprowadzania do obrotu środków spożywczych – zanieczyszczonego bakteriami Salmonelli c. zaimportowanego przez skarżących był art. 14 rozporządzenia 178/2002. Przepis art. 14 ust. 1 tego aktu prawnego stanowi, że żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek. W art. 14 ust. 2 lit. a rozporządzenia 178/2002 doprecyzowano natomiast, że środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny między innymi, gdy jest szkodliwy dla zdrowia. Aby ocenić, czy dany środek jest niebezpieczny w konkretnym przypadku, należy – zgodnie z art. 14 ust. 3 rozporządzenia 178/2002 – mieć na względzie: a) zwykłe warunki korzystania z żywności przez konsumenta oraz wykorzystywania jej na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji, oraz b) informacje przeznaczone dla konsumenta, z uwzględnieniem informacji na etykiecie oraz inne informacje zwykle dostępne dla konsumenta dotyczące unikania konkretnych negatywnych skutków dla zdrowia związanych z daną żywnością lub rodzajem żywności.

Kryteria uznania środka za szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka określa także art. 3 ust. 3 pkt 44 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Podkreślenia przy tym wymaga, że wedle polskiego prawa środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka, to środek spożywczy, którego spożycie w warunkach normalnych i zgodnie z przeznaczeniem może spowodować negatywne skutki dla zdrowia lub życia człowieka, w szczególności, jeżeli: a) nie spełnia wymagań zdrowotnych określonych w dziale II, b) zawiera: – substancje zanieczyszczające lub zanieczyszczenia mikrobiologiczne w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej oraz inne zanieczyszczenia, – pozostałości skażeń promieniotwórczych w ilościach przekraczających poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej, – weterynaryjne produkty lecznicze w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy lub zabronione określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej, – inne substancje szkodliwe dla zdrowia lub życia człowieka określone w przepisach Unii Europejskiej.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że okoliczności faktyczne związane z wydaniem zaskarżonej decyzji nie są przez strony kwestionowane. I tak, na skutek badania próbek produktu pn. c., numer partii [...], data minimalnej trwałości 12.2023, kraj pochodzenia Chiny, pobranych w ramach urzędowej kontroli w W.P.H. A. S. O. Export - Import, dostarczonych przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe F. s.c. K. D., M. D., wykryto w nich obecność bakterii Salmonella spp. (w 4 z 5 próbek). Odwołując się do regulacji rozporządzenia 178/2002 organy administracji publicznej uznały, że spełnione zostały warunki do wydania decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu surowca c. o numerze partii: [...], z datą minimalnej trwałości 12.2023 r. pochodzącego z Chin, oraz wycofanie z obrotu wszystkich produktów spożywczych zawierające powyższą przyprawę.

Sąd zauważa, że przepisy unijne nie określają limitu dopuszczalnej ilości bakterii Salmonelli w przyprawach. Powoduje to, że aby ocenić, czy sporna partia c. była środkiem spożywczym szkodliwym należało przeprowadzić analizę ryzyka, o której mowa w art. 6 rozporządzenia 178/2002. W powyższym zakresie organy administracji publicznej – odwołując się do treści art. 14 ust. 6 rozporządzenia 178/2002, zgodnie z którym jeżeli niebezpieczny środek spożywczy stanowi część partii, transzy lub dostawy żywności należącej do tej samej klasy lub kategorii, należy założyć, że całość żywności w tej partii, transzy lub dostawie jest również niebezpieczna, chyba że po dokonaniu szczegółowej oceny brak jest dowodów, iż reszta partii, transzy lub dostawy jest niebezpieczna - przyjęły, że czynnik zagrożenia mikrobiologicznego taki jak pałeczki Salmonella w środkach spożywczych, stanowi istotne źródło zachorowania i zatruć pokarmowych u ludzi, co przy uwzględnieniu opisanego powyższej domniemania, powodowało konieczność wydania decyzji uniemożliwiającej wprowadzenie do obrotu partii [...] c..

Istota sprawy sprowadza się przy tym, na co wskazuje zarówno treść zaskarżonej decyzji, jak i wniesionej do sądu administracyjnego skargi, do konieczności ustalenia, czy domniemanie wynikające z artykułu 14 ust. 6 rozporządzenia 178/2002 może zostać obalone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ II instancji przyjął bowiem, że wykrycie patogenu żywności gotowej do spożycia wiąże się z uznaniem całej partii żywności za niebezpieczną, a organ administracji publicznej nie są uprawnione do obalenia domniemania prawnego prawdziwości faktów stwierdzonych w badaniu laboratoryjnym. Nie ma przy tym zastosowania prawo podmiotu do drugiej ekspertyzy – badania, gdyż wynik drugiego badania próbki nie unieważnia pierwszego badania, w którym wykryto niezgodność.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, jak trafnie podniesiono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 04 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1914/17, że zasada ostrożności określona w art. 7 ust. 1 rozporządzenia 178/2002 wskazuje, iż w szczególnych okolicznościach, gdy po dokonaniu oceny dostępnych informacji stwierdzono niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia, ale nadal brak jest pewności naukowej, w oczekiwaniu na dalsze informacje naukowe umożliwiające bardziej wszechstronną ocenę ryzyka mogą zostać przyjęte tymczasowe środki zarządzania ryzykiem konieczne do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie. Przepis ten można i należy interpretować w ten sposób, iż umożliwia on działanie organów sanitarnych zmierzające do nałożenia nakazów lub zakazów na określone produkty, jeżeli te rodzą podejrzenie co do ich bezpieczeństwa. Niemniej jednak organy nie mogą zapominać, iż system ochrony konsumentów przed szkodliwą żywnością w którym uczestniczą nie może bazować wyłącznie na domniemaniach i obawach o potencjalny, niepożądany skutek, jaki może wywołać dany produkt spożywczy. Takie działanie stanowi wypaczenie istoty zasady ostrożności a w skrajnych przypadkach może prowadzić do poważnych konsekwencji po stronie podmiotu, wprowadzającego daną żywność do obrotu, których nie można zaakceptować w sprawnie działającym państwie.

Na konsekwencje powyższe zwrócono uwagę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 06 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1013/12, Baza NSA, gdzie wywiedziono, że w skrajnych przypadkach restrykcyjne stosowanie przepisów rozporządzenia pozwalałoby na praktyczne wyeliminowanie z rynku importera przez nieuczciwego kontrahenta.

Wskazać zatem trzeba, iż z art. 7 ust. 2 rozporządzenia 178/2002 wynika, iż środki przyjęte w oparciu o przepisy ust. 1 powinny być proporcjonalne i nie bardziej restrykcyjne dla handlu niż jest to wymagane w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie, z uwzględnieniem wykonalności technicznej i ekonomicznej oraz innych czynników uznawanych za stosowne w rozważanej sprawie. W o

Zdaniem Sądu przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że rozważenia wymagały odrębnie dwie kwestie - pierwsza związana z wycofaniem tej partii c. (500 kg), w próbkach której odkryto pałeczki salmonelli oraz druga związana z wycofaniem z obrotu pozostałej części sprowadzonej przez skarżących partii c. oznaczonych numerem [...].

W pierwszym zakresie Sąd przyjmuję, że stanowisko organów inspekcji sanitarnej zasługuje na uwzględnienie i stwierdzenie wycofanie partii c., który został przekazany do W.P.H. A. S. O. Export - Import, było uzasadnione.

Natomiast w zakresie orzeczonego wycofania z obrotu pozostałej części sprowadzonej przez skarżących partii c. oznaczonych numerem [...] Sąd uznaje, że rozstrzygnięcia w powyższym zakresie były przedwczesne. Organy z góry bowiem przyjęły, iż domniemanie wynikające z art. 14 ust. 6 rozporządzenia 178/2002 rozciąga się automatycznie nie tylko na partię towaru, z której pobrano do badania próbki żywności (w niniejszej sprawie była to partia towaru będąca w posiadaniu podmiotu, który nabył ją od skarżących) ale także na dostawę towaru sprowadzoną przez importera. Innymi słowy organy uznały, że w każdym przypadku stwierdzenia zanieczyszczenia żywności np. pałeczkami Salmonelli, to okoliczność taka skutkować będzie wycofaniem z obrotu całości dostawy tej żywności sprowadzonej do kraju przez importera. Taka interpretacja przedmiotowego przepisu, abstrahująca np. od warunków w jakich przechowują, przewożą kontrahenci zakupioną od importera żywność, jest nie do przyjęcia, zwłaszcza, że mogą wchodzić tutaj w rachubę okoliczności, na które importer nie ma żadnego wpływu, np. okoliczność, iż któryś z jego kontrahentów umieści towar w zanieczyszczonym zbiorniku. Nie można bowiem z góry wykluczyć, co podnoszą skarżący, że do skażenia mogło dojść w magazynie kontrahenta, u którego przeprowadzono kontrolę i pobrano próbki do analizy.

Sąd wskazuje, że możliwe jest zatem obalenie domniemania przewidzianego w art. 14 ust. 6 rozporządzenia 178/2002, w szczególności poprzez wykazanie, że stwierdzone w badaniu zanieczyszczenie produktu spożywczego nie ma wpływu na ocenę całej partii produktu. W powyższym świetle należy w szczególności zwrócić uwagę na działania skarżących, którzy nie tylko podjęli działania w celu zmagazynowania całej dostępnej partii c. w swoim zakładzie, ale również na własny koszt zlecili dwukrotnie badania pozostałej partii towaru przez akredytowane laboratorium. Przeprowadzone wyniki badań wskazały na brak zanieczyszczenia pozostałej partii towaru pałeczkami salmonelli, a pominięcie powyższych okoliczności i wydanie decyzji w oparciu o wynikającą z rozporządzenia 178/2002 zasadę ostrożności powoduje, że zaskarżoną decyzję organu odwoławczego uznać należy za przedwczesną. W szczególności z treści zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie dlaczego organ odmówił wiarygodności badaniom przeprowadzonym przez skarżących oraz dlaczego uznał że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest wycofanie całej partii spornego towaru. Jak powyżej wskazano przepisy rozporządzenia, w tym art. 14 ust. 6 rozporządzenia 178/2002 dopuszczają możliwość wydania tego typu rozstrzygnięcia w przypadku, w którym po dokonaniu szczegółowej oceny brak jest dowodów, iż reszta partii, transzy lub dostawy nie jest niebezpieczna. Oznacza to bezwzględną konieczność przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, na okoliczność obalenia domniemania wynikającego z powołanego powyżej przepisu rozporządzenia, przy czym inicjatywa dowodowa spoczywa w powyższym zakresie przede wszystkim na podmiocie wprowadzający dany środek spożywczy do obrotu. Okoliczność powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarżący podejmowali aktywne działania, w celu wykazania że pozostała partia c. może być wprowadzana do obrotu. Tym samym dostarczone przez nich wyniki badań – które powołano już w odwołaniu od decyzji organu I instancji - powinny zostać ocenione przez organy administracji publicznej. W szczególności w sposób wyczerpujący i rzetelny organy powinny wykazać, dlaczego powyższe dowody nie mogą zostać uwzględnione. Wskazanie jedynie, że rozmieszczenie zanieczyszczenia mikrobiologicznego może być nierównomierne i rozłożone losowo w opakowaniach zbiorczych przypraw, pozostaje w ocenie sądu dalej niewystarczające i może powodować wątpliwości, co do prawidłowości prowadzonego postępowania administracyjnego, w świetle podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości 480,- zł obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), wysokość uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200,- zł oraz opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17,- zł.