Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1493/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 1 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 58 § 1 pkt 1, art. 58 § pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 3 § 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. NSA Jerzy Solarski, Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.P.S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 29/14 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od O.P.S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz M.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 29/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. W. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. (aktualnie [...] S.A. z siedzibą w W.) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 26 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej – zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku M. W. z dnia 26 lipca 2013 r. z wyłączeniem informacji dotyczącej słupów telekomunikacyjnych, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 26 lipca 2013 r., skarżący M. W. zwrócił się z wnioskiem do [...] S. A w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej dalej jako u.d.i.p. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) o przesłanie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji budowy linii telekomunikacyjnych wraz z posadowionymi dwoma słupami pojedynczymi i dwoma słupami podwójnymi na działce będącej jego własnością, jak również protokołów z odbioru wybudowanych linii przesyłowych (oprócz samej decyzji) i planów zagospodarowania z mapkami, na których naniesiono wybudowane linie. Ponadto zwrócił się o podanie dokładnej daty posadowienia urządzeń telekomunikacyjnych, stanowiących fragment napowietrznej sieci rozdzielczej oraz wyjaśnienie, czy od chwili wybudowania (posadowienia) ww. urządzeń telekomunikacyjnych na przedmiotowej nieruchomości do dziś, zmieniano ich położenie, czy też dokonywano gruntownych remontów.

W odpowiedzi na powyższe [...] pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. odpowiedziała, że na terenie powyższej działki [...] S. A. nie posiada posadowionych słupów, zaś napowietrzny kabel przyłączeniowy służy do dostarczania usług telekomunikacyjnych dla skarżącego. Ponadto na [...] S. A. nie ciążą żadne obowiązki w przedmiocie ich udostępnienia i co więcej, nie stanowią one informacji publicznej, lecz tajemnicę przedsiębiorcy.

W skardze M. W. zarzucił [...] S. A. z siedzibą w W. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej. Wniósł o stwierdzenie bezczynności [...] S.A. z siedzibą w W. oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie oraz w formie. W uzasadnieniu podał, że użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego i oznacza, iż zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy oraz bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. W świetle powyższych rozważań żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii przesyłowej dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

W odpowiedzi na skargę [...] SA wniosła o jej odrzucenie, bądź alternatywnie o oddalenie. W uzasadnieniu podała co do odrzucenia, że skarżący nie wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i w związku z tym nie został wyczerpany tryb odwoławczy. W dalszej części wskazano, że [...] S.A. nie jest podmiotem, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem wbrew twierdzeniom skarżącego [...] S.A. nie jest "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne". Podmiot ten jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który nie wykonuje żadnych zadań publicznych, a ponadto struktura własnościowa (akcjonariatu) w jednoznaczny sposób wskazuje, że Skarb Państwa nie posiada akcji [...] S.A. i tym samym też nie może mieć pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie sposób bowiem uznać, że dystrybucja sygnału telekomunikacyjnego oraz inne czynności wykonywane przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne ze względu na znaczenie telekomunikacji dla rozwoju cywilizacyjnego, są zadaniami publicznymi. Niezależnie od powyższego podano, że poinformowano skarżącego, iż jego żądania są bezzasadne. W związku z tym nie można [...] S.A. czynić zarzutu pozostawania w zwłoce w podjęciu czynności, do których nie była obowiązana przepisami prawa, zwłaszcza w zakresie udostępniania planów zagospodarowania, które możliwe są do uzyskania we właściwym organie administracji publicznej. Podniesiono też, że żądane przez skarżącego informacje i dokumenty nie stanowią informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ustawy, gdyż nie niosą w swej treści żadnego komunikatu o sprawach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając w części skargę na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), wyjasnił, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce, czy też w ogóle w milczeniu. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Stworzony w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie jest zamknięty z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

W dalszej kolejności Sąd I instancji przywołał zasady konstytucyjne i prawno-międzynarodowe dotyczące wolności wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Wspomniał również o tzw. "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" przewidującej najogólniej rzecz ujmując wzrost znaczenia informacji i usług świadczonych drogą elektroniczną związany z tendencją do transformacji cywilizacyjnej w kierunku "społeczeństwa informacyjnego". Powołał się także na Traktat Lizboński zapewniajacy ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Wprowadził on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Zdaniem Sądu I instancji, pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Oznacza ono jednak komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, w związku z których wykonywaniem władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

Sąd I instancji dodał, że w sferze łączności publicznej ustawodawca krajowy zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą.

Uwzględniając powyższe unormowania, Sąd I instancji stwierdził, że Spółka, aczkolwiek jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która posiada ofertę telekomunikacyjną dostępną w całym kraju. Działa na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Jednocześnie nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne spełnia tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza spółka. Wskazano bowiem nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to spółka jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce.

W konkluzji powyższego Sąd I instancji uznał, że Spółka będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, Sąd wskazał, że [...] S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu.

Odnosząc się do części wniosku dotyczącej przesłania kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji budowy linii telekomunikacyjnych, protokołów z odbioru wybudowanych linii przesyłowych (oprócz samej decyzji) i planów zagospodarowania z mapkami na których naniesiono wybudowane linie, podanie dokładnej daty posadowienia urządzeń telekomunikacyjnych, stanowiących fragment napowietrznej sieci rozdzielczej oraz wyjaśnienie, czy od chwili wybudowania (posadowienia) ww. urządzeń telekomunikacyjnych na przedmiotowej nieruchomości do dziś, zmieniano ich położenie, czy też dokonywano gruntownych remontów, Sąd I instancji wskazał, że Spółka nie udzieliła skarżącemu żądanej informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia 26 lipca 2013 r. a zatem pozostawała ona w bezczynności i w konsekwencji należało ją zobowiązać do rozpatrzenia tej części wniosku skarżącego.

W skardze kasacyjnej [...] S.A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu tego przepisu i w konsekwencji uznanie, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają do tej Spółki zastosowanie, 2) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że informacje żądane przez wnoszących skargę stanowią informację publiczną, 3) art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że odpowiedź [...] S.A. zawarta w piśmie z dnia 28.08.2013 r. nie może być uznana za udzielenie informacji publicznej, 4) naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie jako odmowy udzielenia informacji publicznej okoliczności, iż żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, pomimo, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, 2) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, pomimo niewyczerpania środków zaskarżenia jakie przysługiwały skarżącemu w toku postępowania przed [...] S.A., 3) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sąd administracyjny posiada kognicję w sprawie dotyczącej rzekomej bezczynności [...] S.A. w udzieleniu informacji żądanej przez skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, popierając stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem w istocie do wykazania, że [...] S.A. nie podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, podkreślając, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej a po wtóre, że żądane informacje nie są publicznymi.

Zatem w pierwszej kolejności zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów ustawy d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Należy zatem uznać, że co najmniej żądane przez M. W. dokumenty w tym decyzje dotyczące budowy linii przesyłowych, z których to dokumentów spółka wywodzi swoje prawa do tych linii przesyłowych, są co do zasady w rozumieniu ustawy d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 uznać należy za chybiony.

Bez wpływu na taką ocenę pozostaje podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że żądane dokumenty mogą być wykorzystane w dochodzeniu roszczeń cywilnych i mogą zostać udostępnione w ramach postępowania cywilnego bądź w trybie administracyjnym (w przypadku planów geodezyjnych). O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust.1 u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Ponadto należy pamiętać, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska Sądu I instancji i uznania jej za zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ jest ona podmiotem prywatnym, w stosunku do którego Państwo nie sprawuje w żadnej mierze nadzoru właścicielskiego, a zatem nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy. Ponadto podniesiono, że żaden przepis prawa nie wskazuje, aby na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego nałożono obowiązek realizacji zadań publicznych.

Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w świetle podanego w skardze kasacyjnej art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podstawę prawną zobowiązującą przedsiębiorstwo telekomunikacyjne do udzielenia informacji publicznej (jeżeli taką informację posiada), stanowi cytowany wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Należy zwrócić uwagę, że omawiany przepis składa się z dwóch części i wskazuje na dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym.

Skoro, co jest niesporne w niniejszej sprawie, skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem, o którym w zdaniu drugim art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego) to należało ocenić czy [...] S.A. wykonuje zadania publiczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] S.A. realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W doktrynie określa się zadania publiczne jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Realizacja tych zadań, co do zasady, należy do organów władzy publicznej czy to państwowej, czy samorządowej. Współcześnie zauważa się jednak rozszerzanie zakresu współistnienia podmiotów administracji publicznej i podmiotów niepublicznych i wynikający z niego współudział tych podmiotów w realizacji zadań publicznych (por. M. Stahl, "Cele publiczne i zadania publiczne" [w:] J. Zimmerman (red.) "Koncepcja systemu prawa administracyjnego", Warszawa 2007 r., str. 100). Takie zjawisko w nauce prawa definiowane jest jako prywatyzacja zadań publicznych. Prywatyzacja zadań publicznych polega na m. in. przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów prawa prywatnego. W sytuacji takiego przekazania zadań publicznych, nie tracą one charakteru publicznego, dopóki państwo lub samorząd terytorialny nie wyzbywa się odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie tych zadań. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i odpowiedzialności za ich wykonanie, zadania te tracą charakter publiczny (por. S Biernat , "Prywatyzacja zadań publicznych", Warszawa-Kraków, 1994 r., str. 29).

W związku z tym inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego należy wskazać, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (tekst jedn. Dz. U. z 1995 r., Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiował co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używał określeń z kwalifikatorem publiczny m. in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączności publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl, "Cele publiczne...", str. 110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 243). Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnym w szerokim zakresie. Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m. in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy. W tym kontekście należy również wskazać na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a także na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane wyżej argumenty przemawiają bezsprzecznie o tym, że państwo przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego.

Sąd I instancji w sposób uprawniony przedstawiając motywy świadczące o uznaniu skarżącej kasacyjnie Spółki za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołał się m.in. na przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne, prawo unijne ( w tym Traktat Lizboński) i na dokument Pt. "Strategia rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013". Jednak podstawą prawną, na której oparł się Sąd I instancji uznając [...] S.A. za podmiot zobowiązany stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Natomiast powołanie się na wspomniane wyżej uregulowania i dokumenty miało na celu jedynie wsparcie argumentacyjne przedstawionej przez Sąd tezy.

Sąd I instancji prawidłowo przywołał także art. 61 ust. 1 Konstytucji, który inaczej niż ustawa o dostępie do informacji publicznej określa podmiotowy zakres obowiązku udzielenia informacji publicznej. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że termin "zadania publiczne", użyty w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Prawidłowe zatem zastosowanie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi, jak twierdzi wnosząca skargę kasacyjną, rozszerzającej wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji. Jak wspomniano wyżej Spółka wykonuje zadania publiczne, które co prawda, z uwagi na ich przekazanie na rzecz podmiotów niepublicznych, nie należą do wyłącznej domeny władzy publicznej, ale to nie oznacza, że nie są objęte omawianą normą konstytucyjną. Pod pojęciem "zadania władzy publicznej", użytym w art. 61 ust. 1 Konstytucji, należy rozumieć zarówno te zadania publiczne, które są wykonywane przez organy państwa, jak też te, które są zadaniami publicznymi, ale z różnych względów władza publiczna przekazała ich realizację na rzecz podmiotów prywatnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcia "zdanie publiczne" i "cel publiczny" mogą występować jako pojęcia autonomiczne, co nie oznacza jednak, że są one od siebie niezależne. Natomiast nie każde zadanie publiczne pozwala na realizację celu publicznego w rozumieniu przepisów tej ustawy. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest m. in. budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego. Okoliczności te dodatkowo wzmacniają tezę o publicznym charakterze określonych zadań przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.

Zaskarżony wyrok nie stanowi przejawu nierównego traktowania skarżącej kasacyjnie Spółki względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych, z uwagi na wielkość jej potencjału. Wyrok Sądu I instancji nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie Spółka traktowana jest odmiennie od innych podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne. Skarga skierowana do Sądu I instancji w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej dotyczyła konkretnego podmiotu prawnego – [...] S.A. (obecnie [...] S.A.). Tylko tym żądaniem mógł zajmować się zatem Sąd będąc związanym granicami sprawy zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Dodatkowe okoliczności dotyczące specyfiki funkcjonowania skarżącej Spółki miały na celu wsparcie argumentów przemawiających za publicznym charakterem realizowanych przez nią zadań. Nie były to okoliczności przeważające, miały one także jedynie wzmocnić stanowisko Sądu I instancji. Podobny cel miało powołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 54 Konstytucji RP. Przepis ten nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia kwestii czy skarżąca kasacyjnie Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej.

W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że strona wnosząca skargę kasacyjną jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu niniejszą sprawę znany jest odmienny pogląd NSA wyrażony m.in. w postanowieniach z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2131/13 i z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1231/06, zgodnie z którym [...] S.A. (obecnie [...] S.A.) nie podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie należy do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jednakże z przyczyn opisanych wyżej oraz z uwagi na to, że stanowisko to nie jest obecnie dominujące, NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem do rozstrzygnięć podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu. Art. 17 ust. 1 miałby zastosowanie gdyby skarżąca Spółka wydała rozstrzygnięcie o jakim mowa w ust. 2 art. 17 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie nie miało to jednak miejsca Poprzez uznanie przez Sąd ( skądinąd prawidłowe), że odpowiedź spółki z dnia 28 sierpnia 2013 r. nie stanowi o udzieleniu wnioskowanej informacji, nie mogło dojść do naruszenia art. art. 17 ust 1 u.d.i.p., który określa wyłącznie formę w jakiej następuje odmowa udostępnienia informacji i umorzenie postępowania. Sąd pierwszej instancji oceniając pismo z dnia 28 sierpnia 2013 r. jako niestanowiące o udzielaniu informacji publicznej nie mógł naruszyć przepisów odnoszących się do zupełnie innej materii prawnej.

Co do zarzutu skarżącej kasacyjnie, że nie pozostawała ona w bezczynności ponieważ wystosowała do wnioskodawcy w dniu 28 sierpnia 2013 r. pismo będące odpowiedzią na wniosek, należy dodatkowo stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony i niekwestionowany jest pogląd, że w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje wnioskodawcy nie tylko w przypadku klasycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego, ale również wówczas kiedy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie spełnia wymogów zawartych w art. 1 ust. 1 ustawy d.i.p. Sąd administracyjny jest wówczas zobowiązany do rozpoznania skargi na bezczynność i rozstrzygnięcia czy żądana informacja jest informacją publiczną. Stanowisko adresata wniosku zawarte w piśmie i dotyczące charakteru informacji wskazanej we wniosku nie zwalnia w tej sytuacji sądu od rozpoznania skargi na bezczynność. Wyklucza to jej odrzucenie, sąd musi bowiem wypowiedzieć się merytorycznie i orzec czy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku konkretnego żądania znajdują zastosowanie. Jeżeli żądana informacja nie spełnia wymogów określonych w art. 1 ust. 1 u.od.i.p. skarga ulega oddaleniu, bowiem przepisy ww. ustawy nie znajdują zastosowania a adresat wniosku nie pozostaje w bezczynności skoro poinformował wnioskodawcę, że również żądana informacja nie ma przymiotu informacji publicznej.

Z przedwczesny natomiast należy uznać zarzut naruszenia poprzez niezastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Sprawa natomiast dotyczy bezczynności skarżącej kasacyjnie spółki w której Sąd pierwszej instancji uznał, że żądane dokumenty co do zasady są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy i jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych, oczywiście pod warunkami że są one w posiadaniu Spółki a obowiązek ich udzielenia nie podlega ograniczeniom wskazanym w art. 5 u.d.i.p. Zatem kwestie związane z ograniczeniem dostępu do żądanych informacji nie były przedmiotem oceny przez Sąd pierwszej instancji. Powyższy przepis może być zastosowany dopiero na etapie wydawania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Zaskarżony wyrok nie narusza także powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak wspomniano na wstępie, są w istocie konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skoro Sąd prawidłowo uznał, że z uwagi na charakter zadań wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i w związku z tym zasadnie przyjął, że doszło do bezczynności Spółki w sprawie o udostępnienie informacji publicznej (nie przesądzając wyniku tego postępowania), to tym samym był właściwym do rozpoznania sprawy. W konsekwencji nie został naruszony art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. a Sąd prawidłowo zastosował art. 149 § 1 p.p.s.a.

Dla jasności można tu wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 16 u.d.i.p.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca także naruszenie art. 52 § 1 p.p.s.a. prezentując stanowisko, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia jakie mu przysługiwały w toku postępowania przed Spółką. Naczelny Sąd Administracyjny poglądów tych nie podziela uznając, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Argumenty potwierdzające prawidłowość tego stanowiska są następujące: Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym od dawna orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej ( por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005 r. s.85, A. Knopkiewicz , Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004 r. nr 4 s.97 i d., R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004r. nr 2 s 109, por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Lu 507/02 oraz wyrok NSA z dnia 18 marca 2005r sygn. akt OSK 1209/04 ). Ustawa kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Wskazał na to w piśmiennictwie A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 103 podkreślając, że użycie w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. W tej sytuacji mamy do czynienia z kolizją ogólniejszej i wcześniejszej normy z art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej z normą szczególną i późniejszą zawartą w art. 16 ust. 2 tej ustawy. Uzasadnienie niestosowania kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania można upatrywać w tym, że wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Podkreślić należy, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielanie informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dotyczy prawa wynikającego z art. 61 Konstytucji RP sprecyzowanego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 p.p.s.a., a nie w art. 52 § 4 p.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie przewiduje ich również kodeks postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej jak i w zakresie aktów i czynności kodeks postępowania administracyjnego. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że w przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny np. art. 37 k.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Odnosząc się do niezrozumiałych przez autora skargi kasacyjnej wywodów Sądu Wojewódzkiego co do ewentualnego wprowadzenia wnioskodawcy w błąd w udzielonej częściowo informacji, wyjaśnić należy, że wywód ten jest uzasadnieniem częściowego oddalenia w związku z częściowym uwzględnieniem wniosku mającym na celu wyjaśnienie jakie środki przysługują w wypadku udzielenia informacji niezgodnych z prawdą ( wprowadzenia w błąd wnioskodawcy).

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).