Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1422/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, ar. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11f ust. 1 pkt 8h
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. T. i B. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M. T. i B. S. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. T. i B. S. (skarżące) jest decyzja Wojewody [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa) oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa publicznej drogi gminnej klasy "G" ( KDG ) wraz z infrastrukturą - [...] - etap I" na następujących działkach objętych liniami rozgraniczającymi pas drogowy jedn. ewid. [...] w obr. nr [...] - [...] o numerach ewidencyjnych: 391/1, 398/5, 392/1, 393/1, 393/2, 394/1, 394/2, 404 (404/1, 404/2), 399/1 (399/2, 399/3), 397/1 (397/2, 397/3), 396/1 (396/2, 396/3), 395/1 (395/2, 395/3), 447/2 (447/3, 447/4, 447/5), 389 ( 389/1, 389/2), 390 ( 390/1, 390/2), 392/2 (392/3, 392/4), 398/4 (398/7, 398/6) na rzecz Prezydenta Miasta [...] i jednocześnie zatwierdził podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren i zatwierdził projekt budowlany p.n.: "Budowa publicznej drogi gminnej klasy "G" (KDG) wraz z infrastrukturą - [...] - etap I opracowany przez inż. J. H. - posiadającego uprawnienia budowlane Nr [...] w specjalności konstrukcyjno- budowlanej, wpisanego na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa - nr ewidencyjny [...] wraz z zespołem.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Prezydent Miasta [...], jako właściwy zarządca drogi, w dniu 20 czerwca 2018 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej p.n.: "Budowa publicznej drogi gminnej klasy "G" (KDG) wraz z infrastrukturą - [...] - etap I".

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, w dniu 28 czerwca 2018 r. o wszczęciu postępowania zawiadomiono wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem. Pozostałe strony zawiadomiono w drodze obwieszczeń: wywieszonego w Urzędzie Miasta [...] - Wydziale Architektury oraz zamieszczonych w prasie lokalnej i na stronie internetowej gminy, wraz z pouczeniem o przysługującym prawie do składania wyjaśnień i zastrzeżeń.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest budowa publicznej drogi kategorii gminnej technicznej klasy głównej "G" z jezdnią o szerokości dwóch pasów ruchu po 3,50 m (jezdnia o szerokości 7,00 m), jako etap I drogi docelowo przewidzianej jako dwujezdniowa. W pasie drogowym Al. [...] projektowane jest poszerzenie jezdni o pas włączenia szerokości 3,5 m. Organ wyjaśnił, że w ramach robót zostaną wykonane prace:

- budowa jezdni asfaltowej ograniczonej krawężnikami wyniesionymi i obniżonymi,

- budowa jednostronnej ścieżki rowerowej o szer. min. 2,5 m zlokalizowanej w odległości 3,5 m od jezdni za pasami zieleni po stronie północnej,

- budowa jednostronnego chodnika o min. szer. 2,0 m zlokalizowanego za ścieżka rowerową,

- budowa pasów zieleni z możliwą lokalizacją zatok postojowych,

- przebudowa i budowa skarp,

- budowa, przebudowa, umocowanie i odmulenie rowów,

- budowa przepustów drogowych,

- budowa ścieków żelbetowych,

- budowa zjazdów indywidualnych i publicznych,

- budowa odwodnienia drogi za pomocą krat ściekowych z przyłączami i kanalizacją deszczową z separatorami,

- budowa oświetlenia ulicznego z latarniami wysokimi i liniami kablowymi,

- niezbędna wycinka drzew i krzewów oraz nowe nasadzenia zieleni.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że po dokonaniu sprawdzenia projektu budowlanego, inwestor postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. został zobowiązany aby:

1. wyjaśnił i wyeliminował rozbieżności w zakresie nazwy i adresu inwestycji we wniosku i w projekcie budowlanym,

2. zwymiarował, wykazał i doprowadził do zgodności z § 77, § 78 ust. 1, § 113 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zakresie usytuowania zjazdów w obszarze oddziaływania skrzyżowania, odległości widoczności zjazdów i skrzyżowań bądź przedłożył postanowienie o odstępstwie od zakresu w/w przepisów,

3. dołączył oświadczenie o sporządzeniu projektu stałej organizacji ruchu zgodnie z § 2 ust. 1a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem,

4. dołączył uzgodnienie projektu budowlanego dokonane przez Miejski Zarząd Dróg w [...],

5. w części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania terenu uzupełnił informację o ukształtowaniu zieleni zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 3 i § 8 ust. 3 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - przedstawił zestawienie drzew i krzewów przeznaczonych do usunięcia,

6. uzupełnił brakujące podpisy projektantów i sprawdzających w częściach opisowych poszczególnych opracowań branżowych,

7. uzupełnił projekty budowlane przebudowy i budowy sieci kanalizacji deszczowej oraz przebudowy kolidującego uzbrojenia poprzez dołączenie i uzupełnienie części rysunkowej projektu zagospodarowania działki o profile podłużne, spadki, przekroje przewodów oraz charakterystyczne rzędne, wymiary i odległości zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego,

8. wyjaśnił i wykazał spełnienie wymagań określonych przez art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego - dotyczących dostępu do drogi publicznej dz. m.in. nr 395/1, 396/1, 397/1 obr. [...] - likwidacja odcinków "obrzeża" na działce nr 447/2,

9. opracował projekt budowlany zgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (po uzupełnieniu spiął trwale i ponumerował),

10. naniesione poprawki opatrzył datą i podpisem projektanta,

11. spis zawartości projektu budowlanego uzupełnił po wpięciu brakujących opracowań.

Organ I instancji stwierdził, że w wyznaczonym terminie inwestor usunął wskazanie nieprawidłowości i złożył 4 egzemplarze projektu z prośbą o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Organ I instancji podał, że do wniosku o zezwolenie na realizację powyższej inwestycji inwestor załączył komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, w tym projekt budowlany z niezbędnymi uzgodnieniami, opracowany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Organ I instancji wyjaśnił, że podział działek wskazanych w przedmiotowym wniosku następuje z mocy prawa, na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Ponadto, wysokość odszkodowania zostanie ustalona w drodze decyzji w terminie do 30 dni, od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe - zgodnie z art. 12 ust. 4a, 4b i 4f specustawy drogowej.

Organ I instancji wyjaśnił również, że inwestycja p. n. "Budowa publicznej drogi gminnej klasy "G" ( KDG ) wraz z infrastrukturą - [...] - etap I" realizowana jest w trybie specustawy drogowej. Ustawa ta zawiera szczególne, odmienne od dotychczasowych unormowań rozwiązania prawne dotyczące ustalenia lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę dróg. Regulacje zawarte w ustawie nie nakładają na inwestora obowiązku uzyskiwania zgody właścicieli nieruchomości na realizację inwestycji drogowej. W toku postępowania ustalono, że zamierzenie inwestycyjne uzyskało uzgodnienia wymagane przepisami specustawy drogowej. Ponadto inwestor udokumentował spełnienie obowiązku określonego w art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, przedkładając Uchwałę Nr [...] Zarządu Województwa [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., opiniującą pozytywnie wniosek o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa publicznej drogi gminnej klasy "G" (KDG) wraz z infrastrukturą - [...] - etap I". Prezydent Miasta [...], sprawujący również funkcję zarządu powiatu, wyraził pozytywną opinię dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (odpowiednio pisma znak: [...] L.dz.: [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz znak: [...] L.dz.: [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Organ I instancji wyjaśnił, że obszar inwestycji położony jest poza granicami terenu górniczego, co zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej nie wymaga przedłożenia opinii właściwego organu nadzoru górniczego. Przedłożono również inne opinie, wskazane w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, w tym: [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] Delegatura w [...] znak: L.dz. [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., oraz pozwolenie wodnoprawne Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] października 2017 r. i decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie znak: [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r.

Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Następnie organ I instancji wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i wyłożeniu dokumentacji, w dniu 16 lipca 2018 r. skarżąca M. T. złożyła zastrzeżenia do projektu z prośbą o zaprojektowanie zjazdu z projektowanej publicznej drogi gminnej do działki 395/1 obr. [...]. Powyższe pismo zostało przesłane do inwestora celem ustosunkowania się do zarzutów. W odpowiedzi Inwestor wyjaśnił, że w projekcie budowlanym wniesiono projektowany zjazd na teren działki nr 395/2 (nr 395/1 przed podziałem), tym samym uwzględniono wniosek skarżącej. Działka ta w stanie istniejącym posiada dostęp do dróg publicznych poprzez użytki drogowe, dlatego też dostęp ten powinien zostać utrzymany w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji.

W dniu 20 lipca 2018 r. skarżąca B. S. złożyła zastrzeżenia do projektu z prośbą o zaprojektowanie zjazdu z projektowanej publicznej drogi gminnej do działki 395/1 obr. [...]. Powyższe pismo zostało przesłane do inwestora celem ustosunkowania się do zarzutów, po czym wniosek został uwzględniony.

W dniu 2 sierpnia 2018 r. swoje zastrzeżenia wniosły skarżące, domagając się "ujęcia w projekcie budowlanym nowej drogi dodanego obecnie zjazdu do działki nr 395/2 (przed podziałem nr 395/1)". Pismo to zostało przesłane do inwestora celem ustosunkowania się do zarzutów. W dniu 6 sierpnia 2018 r. inwestor wyjaśnił, iż w projekcie podziału nieruchomości działka o nr 395/1 o powierzchni 125,74 a została podzielona na działki nr:

- 395/2 o powierzchni 2,64 a - działka przeznaczona zostanie do projektowanego pasa drogowego,

- 395/3 o powierzchni 123,10 a - działka pozostanie w dotychczasowej własności stron.

Organ I instancji wyjaśnił, że działka nr 395/1 posiadała dostęp do dróg publicznych poprzez użytki drogowe od strony rowu działki nr 447/2, który zostanie zlikwidowany w swojej dotychczasowej formie w wyniku budowy nowego rowu, dlatego też dostęp ten zostanie zachowany w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji. Do działki nr 395/3, pozostającej we współwłasności stron został zaprojektowany zjazd prowadzący do projektowanej drogi publicznej, co uwidoczniono na rys. nr 1 projektu budowalnego. Zjazd ten zostanie wykonany w trakcie realizacji inwestycji.

Organ I instancji wyjaśnił, że rygor natychmiastowej wykonalności nadano ze względu na to, że przedmiotowa droga zapewni komunikację samochodową budowanych obiektów przemysłowych poprzez projektowane zjazdy w km 0+053 oraz 0+199 po stronie północnej drogi z siecią dróg publicznych. Są to przedsiębiorstwa: A., S., K. - Oddział w [...], A., C. - Odział [...], S., M. -Oddział w [...], T. i M. (inwestycja w budowie), S. (inwestycja w budowie). Firmy łącznie zatrudniają ok. 220 osób przy łącznych obrotach rocznych 142 mln. Dostawy do magazynów firm znajdujących się przy planowanej drodze oraz dystrybucja ogólnokrajowa odbywają się przy użyciu samochodów ciężarowych TIR.

Organ I instancji wskazał, że projektowana droga pokrywa się zasadniczo z przebiegiem drogi KDG po terenie zarezerwowanym w Miejscowy Planie Zagospodarowania Terenu Nr [...]. Brak właściwego połączenia komunikacyjnego przedsiębiorstw z drogami publicznymi powoduje utrudnienia w ich funkcjonowaniu, ogranicza ich rozwój, wiązać się będzie z utrudnieniem budów, może spowodować opóźnienia w ich realizacji, a nawet brak możliwości przekazania inwestycji do użytkowania, co godziłoby w interes społeczny i gospodarczy. Przytoczone wyżej okoliczności w ocenie organu potwierdzają, że wniosek o nadanie rygom natychmiastowej wykonalności uzasadniony jest zarówno interesem społecznym, jak i gospodarczym. Powyższe ważne czynniki społeczne uzasadniają konieczność niezwłocznego rozpoczęcia robót, co zapewni znaczną poprawę bezpieczeństwa mchu pieszego i kołowego.

Organ I instancji stwierdził również, że inwestor przedłożył wymagany projekt budowlany z niezbędnymi uzgodnieniami, opracowany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Od powyższej decyzji skarżące wniosły odwołanie, w którym zakwestionowały poprawność wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. W treści odwołania skarżące podniosły, że w toku przeprowadzonego postępowania nie został uwzględniony wniosek o zaprojektowanie zjazdu z drogi publicznej do działki ew. nr 395/1 (numer przed podziałem). Skarżące zakwestionowały również nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie skarżących w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżących interes indywidualny przedsiębiorstwa nie może stanowić podstawy do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Postanowieniem z dnia [...] września 2018r., znak: [...] organ I instancji na podstawie art. 113 § 1 i 3 k.p.a. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] poprzez naniesienie zmiany na stronie trzeciej w wierszu 29, gdzie omyłkowo wpisano, że działka ew. nr 395/1 dzieli się na działki ew. nr 395/1, 395/2, zamiast prawidłowo na działki ew. nr 395/2 i 395/3.

Po rozpoznaniu odwołania skarżących, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja organu I instancji zezwalająca na realizację inwestycji drogowej została wydana w trybie przepisów specustawy drogowej. Ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. Celem wprowadzenia omawianej specustawy drogowej było stworzenie instrumentów prawnych, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a co za tym idzie szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem rozpoznania jest budowa drogi gminnej, która zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych stanowi jedną z kategorii dróg publicznych, a zatem uzasadnia to prowadzenie postępowania w trybie przepisów specustawy drogowej.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 11b ust. 1 specustawy drogowej właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Treść wniosku o wydanie decyzji reguluje art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, który stanowi, iż wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu (pkt 1); analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (pkt 2); mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami (pkt 3); określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (pkt 3a); określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone (pkt 3b); określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (pkt 4); cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu (pkt 5); opinie właściwych organów (pkt 8) oraz wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne (pkt 9).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie nałożone omawianą ustawą wymogi. Jak wynika z analizy akt sprawy zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej przed złożeniem wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zarządca drogi uzyskał pozytywne opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz prezydenta miasta. Z analizy akt sprawy wynika, że do wniosku dołączono mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, a także mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Do wniosku dołączono cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

Ponadto do wniosku dołączono pozytywną opinię Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie realizacji planowanej inwestycji, a także decyzję Starosty [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dla realizacji inwestycji.

W ocenie organu odwoławczego, przedłożony projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt sporządzony został przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz zawiera odpowiednie oświadczenia o zgodności projektu z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie narusza przepisów prawa. Również decyzja administracyjna wydana została w oparciu o obowiązujące w dniu jej wydania przepisy i nie zawiera wad powodujących jej uchylenie w trybie odwoławczym przez organ II instancji. Z analizy akt sprawy wynika, że organ I instancji doręczył zaskarżoną decyzję wnioskodawcy oraz doręczył zawiadomienie o wydaniu przedmiotowej decyzji właścicielom lub użytkownikom wieczystym na adres wskazany w katastrze nieruchomości zgodnie z dyspozycją art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Pozostałe strony postępowania organ I instancji zawiadomił w drodze obwieszczeń: na tablicy ogłoszeń w Wydziale Architektury Urzędu Miasta [...] oraz na stronie internetowej Gminy Miasta [...] informując o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania zastrzeżenia do planowanej inwestycji wniosły strony postępowania, które następnie zostały przekazane zarządcy drogi. Ten z kolei, po dokonaniu analizy uwag stron postępowania wyjaśnił, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie natomiast do ust. 2 powołanego przepisu w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Powyższe oznacza, że inwestor nie ma obowiązku budowy zjazdów do działek, które dotychczas nie istniały. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 435/17 wskazując, że art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały. W sytuacji, gdy zarządca drogi publicznej buduje drogę, to budowa zjazdów lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do powinności zarządcy drogi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 152/17).

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zapewnienia zjazdu na działkę ew. nr 395/3 (po podziale) z projektowanej drogi gminnej organ odwoławczy zauważył, że inwestor taki dostęp zapewnił poprzez zaprojektowanie zjazdu, co oznacza że warunek określony w przepisie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej został spełniony. Ponadto, na etapie postępowania odwoławczego uwzględnione zostały podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące szerokości projektowanego zjazdu. A mianowicie, w ślad za pismem przewodnim z dnia 26 września 2018 r., inwestor dokonał zmiany w załączonym projekcie budowlanym na projekcie zagospodarowania terenu poprzez poszerzenie projektowanego zjazdu prowadzącego do działki ew. nr 395/3 (powstałej z podziału działki ew. nr 395/1) do szerokości 4,0 m.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Organ podkreślił, że instytucja nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wprowadza wyjątek od zasady niewykonalności decyzji przez uzyskaniem przez nią cechy ostateczności. Powyższe oznacza, że dopuszczalne jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jedynie po spełnieniu ustawowo określonych przesłanek. Jak stanowi art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Organ zauważył, że w przypadku drogi publicznej już sam przedmiot postępowania wskazuje, że jest nierozerwalnie związany z interesem społecznym.

Organ odwoławczy podkreślił również, że dyspozycja przepisu art. 17 ust. 1 specustawy drogowej oznacza, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu (np. ważny, szczególny, uzasadniony, istotny) wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy, co odróżnia instytucję uregulowaną w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności zawartej w art. 108 k.p.a., gdzie nadanie decyzji rygoru możliwe jest ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 649/10).

Organ odwoławczy zauważył, że podane przez zarządcę drogi w złożonym wniosku okoliczności przemawiają za nadaniem przedmiotowej decyzji omawianego rygoru. Budowa wnioskowanej drogi gminnej leży w interesie społecznym, a co za tym idzie nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż realizacja inwestycji drogowej podyktowana jest jedynie "prywatnym interesem przedsiębiorcy". Organ zauważył również, że budowa projektowanej drogi gminnej ma na celu zapewnienie komunikacji samochodowej budowanych obiektów przemysłowych, w tym poprawę dostępności i bezpieczeństwa dla osób zatrudnionych oraz dostawców. Organ podkreślił, że odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowanej przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 specustawy drogowej organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami art. 11e specustawy drogowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2416/10).

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że złożony przez inwestora wniosek, jak i postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie naruszają prawa, a wydana decyzja spełnia warunki zawarte w specustawie drogowej, co skutkuje jej utrzymaniem przez organ odwoławczy.

W ustawowym terminie skarżące wniosły skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia oraz zasadzenia od organu odwoławczego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, z treści zaskarżonej decyzji wynika, że w toku postępowania odwoławczego organ I instancji dokonał sprostowania wydanej przez siebie decyzji, uznając że zawiera ona omyłki, a które to błędy zawarte w decyzji organu I instancji zostały wytknięte przez skarżące w odwołaniu od tej decyzji. Skarżące stwierdziły, że nie doręczono im postanowienia organu I instancji o sprostowaniu decyzji. Tymczasem na postanowienie w sprawie sprostowania zgodnie z art. 113 § 3 k.p.a. stronie służy zażalenie. Natomiast z art. 125 § 1 k.p.a. wynika, że postanowienia, na które służy zażalenie doręcza się na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Skarżące podniosły, że skoro postanowienie o sprostowaniu nie zostało im doręczone, a organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, skarżące nie mają wiedzy, jaka jest jej rzeczywista treść.

Dalej skarżące zarzuciły, że organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2018 r., zaś w swym rozstrzygnięciu w żaden sposób nie zaznaczył, że treść decyzji organu I instancji została zmieniona wskutek postanowienia tegoż organu o jej sprostowaniu, oraz że inwestor dokonał zmiany zatwierdzonego już uprzednio projektu budowlanego, ograniczając się jedynie do wzmianki o tych faktach w uzasadnieniu decyzji. Skarżące nie wiedzą zatem, jakiej treści decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy – czy z zaprojektowanym zjazdem o szerokości 3 m, czy też o szerokości 4 m.

Skarżące podniosły, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winna zawierać "wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich". Tymczasem treść decyzji organu I instancji nie wskazuje, aby uzasadniony interes skarżących sprowadzający się do obrony dostępu do drogi publicznej dla działki nr 395/1 przewidzianej do podziału, został zapewniony. Wprawdzie na s. 11 uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał, że to do działki nr 395/3 został zaprojektowany zjazd, co uwidoczniono na rys. nr 1 projektu, okoliczność ta nie została jednak w żaden sposób odzwierciedlona w rozstrzygnięciu o ustaleniu obowiązku budowy zjazdu na oznaczonych działkach w sposób "kompatybilny" z rys. nr 1 projektu budowlanego. W tabelarycznym ujęciu "zakresu wykonywanych robót na działce" nie wskazano, aby taki zjazd miał być wykonany na działkach nr 394/1 i 447/4 (po podziale), jakby to wynikało z porównania załącznika graficznego, gdzie wrysowano linią przerywaną kontur projektowanego zjazdu. Z kolei na s. 36 opisu projektu budowlanego wskazano, że z przedmiotowego odcinka drogi zaprojektowano zjazdy ... (w oznaczonym kilometrażu)... oraz na końcu drogi w kier. północnym i południowym "oraz do działki nr 396/1". Tymczasem działka nr 396/1 stanowi obecnie część rowu melioracyjnego otwartego.

Skarżące stwierdziły, że domagają się uwzględnienia i nałożenia na inwestora obowiązku zaprojektowania i wybudowania rzeczywistego dostępu do drogi publicznej dla działki 395/1 (wg numeracji sprzed podziału) w formie zjazdu. Brak nałożenia w sposób jednoznaczny i prawidłowy takiego obowiązku stanowi w ocenie skarżących naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Dojazd szerokości 3 m jest przy tym niewystarczający, minimalna szerokość tego zjazdu winna wynosić bowiem 4 m, celem zapewnienie wjazdu na działkę maszyn rolniczych i bezpiecznego skrętu również większym pojazdem.

Następnie skarżące wskazały, że z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż na etapie postępowania odwoławczego uwzględnione zostały podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące szerokości projektowanego zjazdu. Z dalszych ustaleń organu wynikało, że inwestor na etapie postępowania odwoławczego dokonał "zmian w projekcie budowlanym na projekcie zagospodarowania terenu poprzez poszerzenie projektowanego zjazdu prowadzącego do działki ww. nr 395/3 (...), do szerokości 4,0 m". Skarżące oświadczyły, że chcą uzyskać wyjaśnienie, jakiej treści projekt budowlany w aspekcie istnienia i szerokości zjazdu do działki nr 395/3 został zatwierdzony i przez kogo, ponadto kto uwzględnia zarzuty odwołania - czy organ I instancji - skoro uprzednio zatwierdził projekt budowlany, gdzie zjazd zaprojektowano o szerokości 3 m, czy też organ odwoławczy utrzymujący w mocy decyzję organu I instancji. Ponadto skarżące stwierdziły, że skoro zarzuty odwołania zostały uwzględnione, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, to dlaczego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, zamiast dokonać jej merytorycznej zmiany i zatwierdzić taki projekt budowlany, który jednoznacznie zawiera nakaz wykonania w ramach planowanej inwestycji także dojazdu do działki skarżących.

Skarżące podniosły, że skoro organ I instancji ma możliwość uwzględnienia odwołania we własnym zakresie, ale musi to zrobić w całości i ma na to termin 7 dni, warunkuje go także wola wszystkich stron w tym względzie (art. 132 § 1 i 2 k.p.a.), a w niniejszej sprawie organ I instancji z takiej możliwości nie skorzystał przesyłając odwołanie Wojewodzie, to pojawia się pytanie, na które organ odwoławczy nie udzielił odpowiedzi - w jakim trybie dokonano i kto zatwierdził zmiany w projekcie budowlanym uprzednio zatwierdzonym przez organ I instancji. Decyzja zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie projektu budowlanego. Skoro projekt budowlany został zatwierdzony decyzją organu I instancji, a następnie to inwestor dokonał zmiany w załączonym projekcie budowlanym, co wynika z treści zaskarżonej decyzji, skarżące nie mają wiedzy jakiej treści projekt pozostaje w obrocie prawnym - czy ten zatwierdzony pierwotnie decyzją organu I instancji, czy też projekt, w którym inwestor nie uwzględniając reguły związania doręczoną decyzją (art. 110 k.p.a.), dokonał zmian w projekcie zagospodarowania terenu, a zmiana ta nie została w żaden procesowy sposób na etapie postępowania odwoławczego zatwierdzona.

Skarżące oświadczyły, że decyzja organu I instancji, którą zatwierdzono oznaczony projekt budowlany, zawierała liczne błędy i omyłki, które w ich przekonaniu rodzą wątpliwość co do rzetelności zapewnień inwestora odnośnie uwzględnienia dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami oraz powołanymi podstawami prawnymi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stwierdzone naruszenia dotyczą prawa procesowego w zakresie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz prawa materialnego w zakresie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h)-j) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (u.i.d.) w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) oraz § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.). Naruszenia te miały bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany na treść końcowego rozstrzygnięcia w sprawie o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie działki nr 395/3 (numeracja po podziale), należącej do stron skarżących, oraz działki nr 447/4 (numeracja po podziale), na której powinna zostać przewidziana budowa zjazdu indywidualnego z drogi publicznej do działki nr 395/3.

Sąd dostrzega oczywiście, że organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy podjęły próbę sanowania wadliwości w zakresie treści rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. dokonał sprostowania decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w zakresie pkt. V zatwierdzającego podział nieruchomości inwestycyjnej przez prawidłowe określenie, że działka nr 395/1 obr. [...]. Ulega podziałowi na działki nr 395/2 i 395/3. Również Wojewoda [...], uwzględniając zarzuty skarżących, zobowiązał inwestora, działającego przez projektanta (inż. J. H.), do modyfikacji projektu budowlanego przez wpisanie w opisie technicznym do projektu architektoniczno-budowlanego budowy drogi publicznej gminnej klasy "G" (KDG) wraz z infrastrukturą towarzyszącą – [...] – etap I (s. 36) prawidłowego oznaczenia działki (działka nr 395/3), do której zaprojektowano zjazd. Dodatkowo ww. projektant w części graficznej projektu budowlanego, obrazującej projekt zagospodarowania terenu (k. 67 dokumentacji projektowej), naniósł poprawkę, z której wynika, że szerokość zjazdu na działkę nr 395/3 będzie wynosić 4 m. Ze względu na to, że w kontrolowanych decyzjach doszło do zatwierdzenia tak zmodyfikowanego projektu budowlanego (s. 1 decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.), można uznać, że wskazane wyżej zmiany w dokumentacji projektowej zostały ostatecznie władczo zatwierdzone. Jedynie na marginesie trzeba zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu decyzji odwoławczej należało szczegółowo wyjaśnić stronom skarżącym, w jakim zakresie dokumentacji projektowej doszło do modyfikacji i z czego wynika wiążący charakter powyższych zmian.

Powyższe próby sanowania wad decyzji organu pierwszej instancji okazały się jednak niewystarczające. Przede wszystkim należy dostrzec, że obowiązek budowy zjazdu na należącą do skarżących działkę nr 395/3 wynika nie z zatwierdzonego (zmodyfikowanego) projektu budowlanego, lecz z odrębnych postanowień decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) i j) u.i.d. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinna zawierać, w razie potrzeby, ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów oraz zezwolenia na wykonanie tego obowiązku. Ponadto w związku z ustaleniem obowiązku budowy lub przebudowy zjazdu oraz udzieleniem zezwolenia na realizację tego obowiązku (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) i j) u.i.d.) decyzja ta powinna – o ile zaistnieje taka potrzeba – zawierać określenie ograniczeń w korzystaniu z cudzych nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c oraz e-h (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) u.i.d.), a więc także w zakresie obowiązku budowy lub przebudowy zjazdu (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) u.i.d.). Obowiązek budowy zjazdu wynika z art. 29 ust. 2 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem w przypadku budowy lub przebudowy zjazdu drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Jeżeli więc – jak w niniejszej sprawie – dochodzi do budowy nowej drogi publicznej, to budowa nowego zjazdu (lub przebudowa zjazdu już istniejącego) jest obowiązkiem zarządcy drogi.

Tymczasem w treści pkt. VII utrzymanej w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. ustalono obowiązek budowy zjazdu jedynie na działkach nr 405, 398/2, 385/1, 384/1, 382/1, 381/1, 404/2, 399/3, 396/3, 447/5, 447/3, 390/2 i 387, podczas gdy projektowany zjazd na należącą do skarżących działkę nr 395/3 (po podziale) ma zostać zbudowany – zgodnie z dokumentacją projektową – na działce nr 447/4. Wobec powyższego pkt VII cyt. decyzji jest niepełny i powinien zostać uzupełniony przez wskazanie w jego treści działki nr 447/4 (numeracja po podziale działki nr 447/2). Decyzja powinna także zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. j) w zw. z lit. h) u.i.d. udzielać zezwolenia na realizację powyższego obowiązku.

Niezależnie od powyższego w pkt. VII ppkt. 3 cyt. decyzji należy wyraźnie wskazać zakres ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości objętej działką nr 447/4 (po podziale) dla realizacji obowiązku budowy zjazdu do działki nr 395/3. Analiza pkt. VII ppkt. 3 decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. wskazuje, że organy orzekające w sprawie pominęły określenie zakresu robót budowlanych związanych z budową zjazdu na działce nr 447/4 (decyzja w zakresie dzielonej działki nr 447/2 odnosi się w tym zakresie jedynie do działek nr 447/3 i 447/5).

W toku ponownego rozpoznania sprawy konieczne będzie również uwzględnienie treści § 79 w zw. z § 55 ust. 1 pkt 4 i § 3 pkt. 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Projektowany zjazd na działkę nr 395/3 jest zjazdem indywidualnym, co oznacza, że powinien on mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze (§ 79 pkt 1). Należy zatem ponownie poddać weryfikacji dokumentację projektu budowlanego, aby zapewnić spełnienie warunku minimalnej szerokości zjazdu indywidualnego do działki nr 395/3 (min. 4,5 m).

Mając na względzie całość wyłożonej argumentacji oraz uznając, że dla prawidłowego i końcowego rozstrzygnięcia sprawy oraz z uwagi na charakter inwestycji (konieczność przyśpieszenia postępowania) wystarczające będzie powierzenie organowi odwoławczemu obowiązku uchylenia zaskarżonej decyzji w wyznaczonym wyżej zakresie oraz orzeczenia w tej części co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł w pkt. I wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt. II wyroku, stosownie do dyspozycji art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a.