Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2191/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A. K., J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2002 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza na rzecz skarżących A. K., J. K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę [...],- zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2002 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit.c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1999 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 13, poz. 115), po rozpatrzeniu odwołania A. i J. K., od decyzji działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa z dnia [...] 2002r, znak: [...] ustalającej na wniosek B. P. właściciela Firmy Handlowo - Usługowej "[...]" w [...], ul. [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na przebudowę włączenia drogi wyjazdowej z hurtowni spożywczej Firmy "[...]" do ulicy [...] w [...] na działkach nr: A, B, C, D, E, F, G obręb [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] 2002 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa ustalił na wniosek B. P. właściciela Firmy Handlowo - Usługowej "[...]" w [...] ul. [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na przebudowę włączenia drogi wyjazdowej z hurtowni spożywczej Firmy "[...]" do ulicy [...] w [...] na działkach nr: A, B, C, D, E, F, G obręb [...]

Od powyższej decyzji, w ustawowo zakreślonym terminie odwołanie złożyli współwłaściciele działki nr H graniczącej z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – A. i J. K. Odwołujący się podkreślili, iż informowali już Prezydenta Miasta [...] oraz [...] Zarząd Dróg Miejskich o permanentnym łamaniu przepisów Prawa o ruchu drogowym przez pojazdy jeżdżące i wyjeżdżające z magazynu wielkowymiarowego Firmy "[...]". A. i J. K. wskazali nadto, iż przebudowa wyjazdu spowoduje, iż przed oknami wystawowymi Firmy [...] s.c. będącej własnością odwołujących się parkowały będą ciężkie wielkogabarytowe samochody. A. i J. K. podkreślili również, iż - w ich ocenie - planowany wyjazd spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym ruchu pieszych. Skarżący zaznaczyli, iż w pkt 5 kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie napisano, iż zabudowa działek nie może utrudniać dostępu do drogi publicznej właścicielom sąsiednich działek, jak również nie może powodować uciążliwości powodowanych przez hałas i wibracje. Odwołujący się domagali się, aby wjazd i wyjazd Firma "[...]"[...] wykonywała z własnego placu bezpośrednio na ulice [...] w części bliższej obwodnicy, gdzie jest usytuowana duża brama wjazdowe - wyjazdowa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, że zgodnie z dyspozycją art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (wyjątki określone zostały w ust. 2 art. 39 tej ustawy). Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu to pierwsza z decyzji wydawanych w ramach procesu inwestycyjnego. Analiza pozostałych zapisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że cel tej decyzji został ograniczony do rozstrzygnięcia o dopuszczalności realizacji danego zamierzenia na określonym terenie, przy czym podstawą do ustalenia tej kwestii jest przeznaczenie obszaru zagospodarowania terenu określone w planie zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). W cyt. ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca przewidział dla organu dwie możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, albowiem w oparciu o art. 43 właściwy organ bądź ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego - jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (decyzja pozytywna), bądź też odmawia ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu (decyzja negatywna).

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że pierwszoplanową i najistotniejszą czynnością w sprawie było zbadanie przeznaczenia wnioskowanego terenu, wynikającego z aktualnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Podkreślono, że w rozpoznawanym przypadku objęte wnioskiem działki znajdują się w obszarze oznaczonym w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] symbolami: ,, [...]" oraz ,, [...]" - które zgodnie z częścią tekstową ustaleń powyższego planu oznaczają- "Tereny zakładów przemysłowych nieuciążliwych dla otoczenia, rzemiosła produkcyjnego, baz, składów, magazynów, hurtowni, obsługi technicznej miasta, eksploatacji powierzchniowej", dla którego to obrysu "Warunki zagospodarowania terenu" wykluczają "możliwość lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi nie związanych z funkcją terenu oraz urządzeń uciążliwych dla środowiska" ([...]) oraz - "Ulice główne obszarowe o szerokości w liniach rozgraniczających 35 - 40 metrów" ([...]), dla którego to obrysu warunki zagospodarowania terenu wykluczają możliwość realizacji wszelkich obiektów z wyjątkiem infrastruktury technicznej ekranów akustycznych, ciągów uzbrojenia, zieleni izolacyjnej oraz wydzielonych ciągów pieszych i rowerowych".

Wobec takich zapisów Planu Miejscowego ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie włączenia drogi wyjazdowej z hurtowni spożywczej do ul. [...] w [...] uznano za zgodne z wyżej przywołanymi zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...].

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu A. i J. K. Kolegium podkreśliło, iż decyzja wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przesądza jedynie o zgodności zamierzonej, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego. Decyzja taka nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 46 ust. 2). Decyzja ta nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych a wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa dysponowania gruntem przeznaczonym na cel objęty wnioskiem nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy iż zagospodarowania terenu (art. 46 ust 3). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi rodzaj promesy dla uprawnionego na jej podstawie wnioskodawcy, do ubiegania się do o uzyskanie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 33 Prawa budowlanego. Dopiero więc na etapie tego postępowania, którego stronami będą również odwołujący, inwestor będzie zobowiązany przedłożyć projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi (art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane). Skoro więc celem decyzji, która zapada w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Przesądzanie już na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o konkretnych wymaganiach wynikających z przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tej ustawy pozbawiłoby strony możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Kolegium powołało się w zakresie powyższego twierdzenia na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 listopada 1997r., sygn. akt: II SA/Kr 1211/96.

W ocenie Kolegium zarzuty podnoszone przez odwołujących się będą mogły mieć zatem znaczenie dopiero podczas ewentualnego kolejnego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu strony, po zapoznaniu się m.in. z projektem organizacji ruchu (zaopiniowanym przez [...] Zarząd Dróg Miejskich) będą miały możliwość egzekwowania zapisów zawartych w pkt 5 zaskarżonej decyzji stanowiących o wymaganiach dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Ponadto dopiero na etapie tego postępowania możliwym będzie precyzyjne ustalenie parametrów projektowanej przebudowy włączenia drogi wyjazdowej z hurtowni do ul. [...] w [...].

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2002 r., znak: [...] złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie A. K. i J. K. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2002 r. skarżący zarzucili ogólnikowość, brak merytorycznego odniesienia się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności znajdującej się w aktach sprawy niespójnej korespondencji prowadzonej pomiędzy Urzędem Miasta [...] a [...] Zarządem Dróg Miejskich. Zwrócono też uwagę na fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zbadało i nie odniosło się w swym rozstrzygnięciu do protokołów sporządzonych z wizji lokalnych przeprowadzanych przez przedstawicieli Prezydenta Miasta [...] i [...] Zarządu Dróg Miejskich, z których jednoznacznie wynika, iż planowane zamierzenie inwestycyjne mimo, iż teoretycznie jak twierdzi Kolegium zgodne z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, to nie jest realne do wykonania ze względu na usytuowanie terenu i funkcje, jakie spełnia w tej części miasta.

W ocenie skarżących wadliwość zaskarżonej decyzji polega i na tym, iż w przypadku utrzymania się jej w obrocie prawnym, na jej mocy wydana zostanie decyzja pozwolenie na budowę, gdzie - jak wskazuje doświadczenie życiowe - nikt nigdy nie będzie się zastanawiał, mimo protestów i odwołań, nad tym, czy poprzez określone działanie zostanie wyrządzona szkoda, czy też nie. Organ wydający pozwolenie na budowę zainteresowany będzie jedynie, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego jest ostateczna, a w przypadku zaskarżenia jej do Sądu, jakie zapadło orzeczenie. Skarżący podnoszą, że znając tę prawdę życiową oraz przewidując, iż i w tym przypadku tak może się stać, na zasadzie prawa silniejszego (w tym przypadku tym silniejszym jest podmiot zagraniczny), poprzez zaskarżoną decyzję mogą zajść trudne do odwrócenia skutki.

Skarżący uważają, iż ich argumenty podnoszone w całości korespondencji w niniejszej sprawie winny zostać rozważone i przesądzone już na tym etapie i to tylko i wyłącznie z tego względu, iż konfiguracja terenu, jego usytuowanie w odniesieniu do ulicy [...] oraz w niedalekiej odległości obwodnicy Miasta [...] wskazuje, iż inwestycja ta nie może być zgodna z żadnym planem, bowiem nie tylko inwestor nie dysponuje żadnym terenem ale też w najbliższym jego otoczeniu brak takiego, który mógłby spełnić wymagania inwestora nie czyniąc przy tym szkody innym.

Dodatkowo skarżący podnieśli, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] instruując strony postępowania o postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyrokach nie pozwala na ich porównanie, bowiem nie wskazuje gdzie wyrok, o który się opiera w swoim orzeczeniu jest publikowany, co niewątpliwie jest sporym utrudnieniem dla odwołujących się, którzy nie będąc prawnikami winni mieć podaną przez organ orzekający w II instancji pełną wiedzę. Wynika to z art. 7, art. 8 , art. 9, art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i jego argumentację oraz wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że przedmiotem zaskarżonej decyzji było rozstrzygnięcie o zgodności objętej wnioskiem B. P. inwestycji - polegającej na przebudowie włączenia drogi wyjazdowej z hurtowni spożywczej Firmy "[...]" do ul. [...] w [...] - z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]. Poza zakresem kognicji Kolegium pozostawało więc rozstrzygnięcie, czy inwestycja ta - tak jak twierdzą skarżący - jest "nierealna do wykonania ze względu na usytuowanie terenu i funkcje jakie spełnia w tej części miasta". Wskazano także, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi jedynie rodzaj promesy dla uprawnionego na jej podstawie wnioskodawcy do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 34 Prawa budowlanego). Dopiero więc na etapie tego postępowania, którego stronami będą również skarżący, inwestor będzie zobowiązany przedłożyć projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przez przepisy szczególne, po przedłożeniu to których możliwa dopiero będzie weryfikacja nie tylko zgodności zamierzanej inwestycji z Planem Miejscowym, ale również faktycznej możliwość realizacji z uwzględnieniem "konfiguracji terenu jej usytuowania."

Kolegium wyjaśniło też, że przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 28 listopada 1997r., sygn. akt: II SA/Kr 1211/96 jest wyrokiem niepublikowanym a zatem nie istniała możliwość wskazania odwołującym się publikatora, w którym wyrok ten byłby zamieszczony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z póżn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A. i J. K. – podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia [...] 2002 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzji wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2002r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia na wniosek B. P. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie włączenia drogi wyjazdowej z hurtowni spożywczej Firmy "[...]" do ulicy [...] w [...] na działkach nr : A, B, C, D, E, F, G obręb [...]. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139) według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali. Oznacza to, że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej i w związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. Pogląd ten znalazł poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślono się, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, niepublikowany).

Załącznik graficzny decyzji organu pierwszej instancji nie został podpisany przez organ wydający decyzję, a zatem nie może być traktowany jako dokument określający treść decyzji. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. W związku z tym nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, skoro linie te nie zostały wskazane w treści decyzji. Określenie tych linii na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest szczególnie ważne. Pozwala bowiem dokładnie skontrolować poprawność ustalenia katalogu stron postępowania i doręczyć im zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania oraz wydane w nim decyzje, a także zweryfikować zgodność zamierzenia inwestycyjnego planowanego w terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Z powodu powyższych uchybień nie jest możliwe zweryfikowanie w tym zakresie poprawności ustaleń organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym orzeczenie - jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji - o braku sprzeczności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od powyższego uchybienia organy obydwu instancji nie zagwarantowały - mając na uwadze treść wniosku B. P. z dnia [...] 2002 r. i wskazane w tym wniosku i jego załączniku granice terenu inwestycji -udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim stronom tego postępowania. Jak podnosi się w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (wyrok NSA z dnia 26.06.1998 r., l SA/Lu 684/97, niepublikowane). Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie tego nie uczyniono. Pominięto w postępowaniu osoby mające tytuł prawny do graniczącej z terenem inwestycji działki nr 0. Działka ta znajduje się w nie większej odległości od wskazanego we wniosku terenu inwestycji niż działki, których właścicielom zapewniono - jak najbardziej zasadnie - udział w postępowaniu w charakterze stron (m.in. współwłaścicielom działki nr H, tj. skarżącym A. i J. K.). Okoliczność pominięcia w postępowaniu osób mających tytuł prawny do graniczącej z terenem inwestycji działki nr 0 nie została również wyjaśniona i uwzględniona przez Kolegium w toku postępowania odwoławczego w kontekście poprawności ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zgodnie z treścią art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazać należy uzupełniająco, że zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, akta sprawy dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinny zawierać między innymi wyrys i wypis z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny zgodności planowej inwestycji z wszystkimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., II S.A./Gd 780/96, niepublikowany). Obowiązkiem organu - istotnym zarówno z punktu widzenia administracyjnego postępowania odwoławczego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego - jest przesłanie całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie i stanowiącej podstawę jej rozstrzygnięcia. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy dołączać do akt uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czytelny wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego z zaznaczeniem działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Akta przedmiotowej sprawy wskazanej wyżej dokumentacji nie zawierają.

Powyższe uchybienia organów administracji wskazują, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, co obliguje sąd do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego, mimo że nie można uznać, iż argumentacja przytaczana przez skarżących jest zasadna. W zakresie ustosunkowania się do zarzutów skarżących sąd w całości podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, w tym celu wyżej przytoczonej. Należy jedynie jeszcze raz zasygnalizować, że w świetle art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa własności, uprawnień osób trzecich ani nie rodzi praw do terenu. Wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może naruszać interesów osób trzecich, jednakże ochrona tych interesów i w ślad za tym obowiązek uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich może w tym postępowaniu następować w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (ewentualnie przepisów szczególnych w przypadku braku planu) i nie może obejmować kwestii objętych zakresem regulacji prawa budowlanego. Należy - wobec cytowanej regulacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - podzielić pogląd, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2256/97, niepublikowany). Wskazywane przez skarżących w skardze i w toku postępowania administracyjnego argumenty nie mogą odnieść skutku na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Poinformowanie o powyższym skarżących przez organ odwoławczy spełnia wymóg odniesienia się do ich stanowiska prezentowanego w postępowaniu.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego i pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Wskazane uchybienia nie wyczerpują przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. stąd też nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o co wnioskowali skarżący.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a, 1b i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2002 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2002r, znak: [...]

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, póz. 1270).