Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 194/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 51  ust.1  w zw. z art. 50 ust.1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. B. i W. B. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 listopada 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Nr [.....] z dnia 29 listopada 2013r., znak [.....] , wydanym podstawie art. 138 §1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M.B. i W.B. , [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 21 października 2013r., znak [.....] v. Zaskarżonym postanowieniem organ pierwszej instancji odmówił wznowienia na wniosek M.B. i W.B. postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 16 sierpnia 2013r., znak [.....] , zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą inwestorowi D.W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [.....] w miejscowości R. , gm. Z. wraz z wewnętrzną instalacją wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, centralnego ogrzewania, gazową, zewnętrznym odcinkiem instalacji kanalizacyjnej do zbiornika na ścieki - na własnej działce, zewnętrznym odcinkiem instalacji wodociągowej ze studni - na własnej działce, zjazdem z drogi oznaczonej jako działka nr [.....] i [.....] w R. .

Orzekając w ten sposób [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że PINB w T. prowadził postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [.....] w miejscowości Roztoka, realizowanego z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie zainicjowane zostało pismami M.B. i W.B. , właścicieli sąsiedniej działki, uznanych przez PINB w T. za jego strony .

Po prowadzeniu postępowania PINB w T. wydał decyzję z dnia 4 października 2012r., znak [.....] , którą nałożono na inwestora D.W. obowiązek:

1.wykonania robót budowlanych polegających na umocnieniu podciętej skarpy przy północno-zachodniejgranicy działki nr [.....] w miejscowości R. , gm. Z. poprzez: •wykonanie drenażu francuskiego wraz ze studnią zbiorczą i rurociągiem odprowadzającym wody z drenażu

•obłożenie skarpy narzutem kamiennym(...),

oraz sporządzenia i przedstawienia w Inspektoracie, 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [.....] w miejscowości R. gm. Z. (...).

Decyzję doręczono M.B. i W.B. , którzy złożyli od niej odwołanie.

[.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję w dniu 6 grudnia 2012 r., decyzją znak [.....] , i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Prowadząc ponownie postępowanie PINB zweryfikował krąg stron w oparciu o stan faktyczny sprawy i zakres żądań Państwa B. , którzy opierali swój interes prawny do brania udziału w postępowaniu na żądaniu stabilizacji uaktywnionego osuwiska na stoku i potencjalnym zagrożeniem budynków usytuowanych na terenie osuwiska powyżej działki D.W.

W związku z powyższym PINB w T. pismem z dnia 12 grudnia 2012r., znak [.....] , na podstawie art. 238 §1 k.p.a. poinformował M.B. oraz W.B. o braku interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [.....] i wyłączeniu ich z postępowania, co zostało wyczerpująco wyjaśnione w tym piśmie.

Postępowanie PINB w T. znak [.....] zostało zakończone decyzją z dnia 16 sierpnia 2013r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, którą D.W. zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielono pozwolenia na wznowienie robót przy budynku mieszkalny zlokalizowanym na działce nr [.....] w R.

Pismem z dnia 2 października 2013r. M.B. i W.B. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją, wskazując jako podstawę art. 145§1 pkt 4 k.p.a., oraz podnosząc m.in., że "wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych związanych w szczególności z zagospodarowaniem terenu inwestora graniczącym bezpośrednio z naszą działką grozi poważnymi konsekwencjami dla naszego budynku mieszkalnego ( i nie tylko naszego), zważywszy, że na skutek istniejącego ukształtowania terenu i już zaistniałego podcięcia skarpy (...) co spowodowało powstanie czynnego osuwiska (...) mieliśmy i mamy niewątpliwy interes faktyczny jak i prawny uczestniczenia jako strona w postępowaniu zmierzającym do doprowadzenia prowadzonej inwestycji do stanu zgodnego z prawem."

Rozpoznając ten wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia 21 października 2013r, znak [.....] , odmówił wznowienia postępowania powołując się na fakt znany organowi z urzędu, iż M.B. i W.B. zostali wyłączeni z postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną po zbadaniu ich interesu prawnego w oparciu o art. 28 k.p.a.

W dalszych rozważaniach [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszo instancyjne, w oparciu o akta znak [.....] , przesłane przez PINB w T. za pismem z dnia 4 listopada 2013r., oraz o akta sprawy postępowania skargowego WINB, znak [.....] . Organ odwoławczy wskazał także na następujące okoliczności.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego cechuje etapowość. W pierwszym etapie - wstępnym - organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne, a więc: czy wniosek o wznowienie został złożony przez uprawniony do tego podmiot, czy został złożony w ustawowym terminie, czy wnioskujący przywołuje w nim przesłanki do wznowienia postępowania. Przesłankami wznowienia postępowania są: załatwienie sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie co najmniej jednej z wad wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a. We wstępnej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji ma prawo badać - oprócz kwestii zachowania jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku - dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych.

Jak wskazał organ pierwszej instancji, wniosek został złożony w terminie przewidzianym w art. 148 §1 K.p.a. Nie wolno mu natomiast oceniać czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły albowiem tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (wyr. WSA w Warszawie z 5 grudnia 2007r., sygn. akt I SA/Wa 1178/07; wyr. NSA wWarszawie z l września 2000r., sygn. akt III SA 2304/99; wyr. WSA w Gliwicach z 29 września 2010r., sygn. aktII SA/G1 246/10). Etap ten kończy wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (w przypadku zaistnienia wszystkich wymogów formalnych), bądź też wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Podmiot może zwracać się z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną pod warunkiem, że jego uprawnienie do bycia stroną w postępowaniu, którego wznowienia żąda, wynikające z art. 28 k.p.a. - o ile nie jest oczywiste - wymaga przynajmniej zbadania w toku postępowania wznowionego postanowieniem.

Tymczasem brak interesu prawnego wnioskodawców do brania udziału w przedmiotowym postępowaniu wynika jednoznacznie z treści odpowiedzi udzielonych skarżącym w trybie skargowym przez PINB w T. oraz w toku postępowania skargowego przed [.....] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K.

Na konieczność zweryfikowania kręgu stron wskazał MWINB w ostatecznej decyzji Nr [.....] z dnia 6 grudnia 2012r., znak [.....] , uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia 4 października 2012r., znak [.....] , i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. W obszernym uzasadnieniu decyzji MWINB podał, że zarówno działki skarżących M.B. i W.B. , jak i D.W. (nr......) znajdują się na terenie osuwiska o nr rej. [.....] o znacznej powierzchni, określonego w tabeli osuwisk jako okresowo aktywne, a według opinii geologicznych znajdujących się w aktach sprawy obecnie aktywnego. W oparciu o treść przedłożonych eksperty z MWINB uznał, że nie można wiązać kwestii uaktywnienia istniejącego wcześniej osuwiska bezpośrednio z budową budynku mieszkalnego D.W. i wskazywać tej budowy jako jedynej przyczyny zaistniałych zjawisk osuwiskowych na zboczu, w tym na terenie działki skarżącej. W decyzji tej MWINB zawarł również stanowisko, iż powstrzymanieruchówosuwiskowychnazboczutoinwestycja,obejmującaspecjalistyczne roboty geotechniczne (...), która winna być zrealizowana w oparciu o wielobranżowe opracowanie projektowe, z udziałem geologa z uprawnieniami o odpowiedniej kategorii. Tryb wynikający z art.51Prawa budowlanego dotyczy czynności naprawczych wobec obiektu budowlanego, a nie terenu i nie może służyć do obejścia odrębnych przepisów. Zakres koniecznych do wykonania robót w celu powstrzymania rozpoczętych ruchów masowych gruntu stanowi odrębną inwestycję, która wymaga pozwolenia na budowę, tym samym wykracza poza właściwość nadzoru budowlanego i zakres postępowania naprawczego prowadzonego wobec budynku inwestora trybem art. 51 ust. 1 pkt 3 . Organ nadzoru nie może zastępować inicjatywy inwestycyjnej podmiotów, do których należy obowiązek zabezpieczenia swojego mienia przed skutkami działania żywiołów.

Analogiczne stanowisko w tej kwestii, potwierdzające brak przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [.....] , zostało również jednoznacznie wyrażone przez MWINB w piśmie z dnia 28 czerwca 2013r., znak [.....] , skierowanym do M.B. i W.B. , jako odpowiedź na skargę w trybie art. 237 i 238 k.p.a. MWINB dokonał kwalifikacji pisma skarżących z dnia 17 maja 2013r. jako skargi na nie załatwienie w terminie sprawy w przedmiocie zabezpieczenia osuwiska powstałego na działce sąsiadującej z działką inwestora wskutek wykonanych przez niego robót, w związku z pozbawieniem wnoszących pismo statusu strony w postępowaniu toczącym się przed organem pierwszej instancji. W piśmie tym MWINB w sposób obszerny wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji ustawowych do zwalczania i przeciwdziałania ruchom masowym ziemi, zaś "...przedmiotem prowadzonego obecnie przez PINB w T. postępowania pod znakiem [.....] jest jedynie kwestia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [.....] w miejscowości R. Poza obrębem tego postępowania pozostaje problematyka stabilizacji osuwiska oddziałującego na teren działki będący przedmiotem własności wnoszących." Ponieważ zakres wysuwanych przez wyżej wymienionych żądań nie dawał podstaw do uznania ich za strony postępowania w postępowaniu prowadzonym przez PINB w T. pod znakiem [.....] uznano skargę Państwa B. za bezzasadną.

Wskazania MWINB zawarte w decyzji kasacyjnej zostały zrealizowane w toku ponownego postępowania wyjaśniającego przez PINB w T. , który zawiadomieniem z dnia 12 grudnia 2012r., znak [.....] , na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poinformował M.B. i W.B. o braku posiadania przez nich interesu prawnego i obowiązku w postępowaniu dotyczącym realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [.....] , będącej własnością D.W. , i wyłączeniu ich z postępowania.

Należy zauważyć, że osoby wnoszące, które uważają się za stronę postępowania miały możliwość wykazania swojego interesu prawnego w fazie postępowania, w której brały udział, zakończonej decyzją MWINB z dnia 6 grudnia 2012r., znak [.....] , a zatem przesłanki materialnoprawne żądania zostały już zbadane i negatywnie rozpatrzone w trybie skargowym.

Z treści rozstrzygnięć i pism wydanych w toku postępowania administracyjnego, oraz w wyniku postępowań skargowych, w sposób oczywisty wynika, że M.B. i W.B. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu, którego wznowienia żądają, gdyż kwestię tą organy obu instancji badały i jednoznacznie zweryfikowały.

Jeżeli brak przymiotu strony jest oczywisty, bez konieczności przeprowadzania analizy prawnej, ocena taka może się odbyć we wstępnej fazie, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania." ( wyrok WSA w Warszawie z 13.11.2012r., sygn. I SA/Wa 1015/12LEX nr 12480220).

Jednoznaczne stanowisko w tej kwestii wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2013r., sygn. II SA/Kr 1410/12, które tut. organ w pełni podziela:

" Zmiana stanu prawnego oraz najnowsze orzecznictwo sądowoadministracyjne uzasadniają obecnie zaakceptowanie koncepcji, zgodnie z którą (...) badanie przymiotu strony może mieć miejsce na wstępnym etapie weryfikacji wniosku o wznowienie. Zatem organ administracji, ustaliwszy, że podmiot występujący z wnioskiem nie powinien posiadać w postępowaniu pierwotnym przymiotu strony, może na tej tylko podstawie wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną, prowadzi także w tej fazie postępowanie wyjaśniające. (...) Od dnia 11 kwietnia 2011r. obowiązuje art. 61a k.p.a., dodany został przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 201 lr., Nr 6, póz. 18 ze zm.). (...) Jeżeli podmiot, żądający wszczęcia postępowania, nie jest stroną właściwym sposobem załatwienia sprawy jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie ma w obecnym stanie prawnym podstaw, aby odmiennie traktować zagadnienie badania przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym, w szczególności zaś - w postępowaniu, wywołanym wnioskiem o wznowienie. Zasada sformułowana w art. 61 § 1 k.p.a. została powtórzona w art. 147 zdanie pierwsze k.p.a., w myśl którego wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Zgodnie ze zdaniem drugim art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Takie brzmienie przepisu oznacza, że wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie tylko nie może nastąpić z własnej inicjatywy organu, ale również nie jest ono dopuszczalne w oparciu o żądanie podmiotu nie posiadającego przymiotu strony postępowania. Skoro wznowienie postępowania sygnalizuje wydanie postanowienia, takie orzeczenie winno zapaść po zbadaniu, że wniosek pochodzi od strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w całości podziela pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK1158/10 (Lex Omega nr 1083556), zgodnie z którym w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania albo postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. (...) Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2011r., sygn. akt II OSK 761/10 (Lex Omega nr 992626). Stwierdzono w nim mianowicie, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić tylko na wniosek strony, a nie z urzędu. Dlatego też na wstępnym etapie badania wniosku o wznowienie postępowania dokonuje się badania zarówno terminu do złożenia wniosku jak i przestanek podmiotowych. W przypadku, gdy organ ustali, że wniosek został złożony po terminie bądź nie pochodzi od strony, wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Po pierwsze bowiem, zarówno brzmienie art. 145 § 1 pkt 4 jak i art. 147 wyraźnie wskazuje, że wznowione postępowanie toczyć się ma z udziałem strony, a nie wnioskodawcy, który za stronę się uważa. Oznacza to, że jeżeli na wstępnym etapie postępowania organ ustali, że podanie pochodzi od strony, to powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (ale dopiero po jednoznacznym ustaleniu przestanki podmiotowej). (...) Dlatego też - badanie czy wnioskodawca jest stroną nie jest badaniem przesłanki z pkt 4, ponieważ badanie przesłanki wznowienia określonej w tym punkcie zawsze odnosi się do strony, jej udziału w sprawie i kwestii zawinienia."

Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek podmiotu, któremu nie przysługuje status strony w postępowaniu, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godziłoby bowiem w zasadę ogólnej trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a. Zatem zachodzi niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, bowiem o wznowienie postępowania wniosły osoby, które nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, wobec pozbawienia wnoszących statusu strony w toku postępowania administracyjnego.

W świetle powyższego zaskarżone postanowienie należało uznać za zasadne i utrzymać je w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na postanowienie [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [.....] z dnia 29 listopada 2013r., znak [.....] , M.B. i W.B. zakwestionowali to orzeczenie, zarzucając postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. polegające na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na nie wyczerpującym zebraniu i rozpoznaniu całego materiału dowodowego na okoliczność istnienia interesu prawnego i obowiązku w postępowaniu dotyczącym realizacji budynku mieszkalnego na działce [.....] D.W.

2. art. 28 k.p.a. w związku z 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. i 147 k.p.a. poprzez wyłączenie skarżących z postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, obowiązku, i odmowy wznowienia postępowania w sytuacji, gdy działki D.W. oraz skarżących znajdują się na terenie osuwiskowym - o czym wiadomo od 2012 r., natomiast inwestorka wykonując roboty w latach 2009-2011 spowodowała uaktywnienie się osuwiska;

3. art. 80 k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz jego dowolnej oceny polegającej na przyjęciu, że podcięcie skarpy przez niemiało wpływu na uaktywnienie się osuwiska, wbrew ekspertyzom geodezyjnym wskazującym, iż jest to jedna z przyczyn uaktywnienia się osuwiska;

4. art. 28 k.p.a. pkt 2 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten stanowi lexspecialis w stosunku do 28 k.p.a.

Powyższe zarzuty skarżący rozwijali w obszernym uzasadnieniu skargi, wnosząc o jej uwzględnienie, oraz przedstawiając szereg dokumentów mających wpływ - w ocenie skarżących - na posiadanie przez nich interesu prawnego decydującego o statusie stron w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 16 sierpnia 2013 r., znak [.....] . W tym zakresie skarżących wskazywali w szczególności, że 31 maja 2010 r. powiadomili PINB w T. o wykonaniu podcięcia na działce nr [.....] w R. , a 30 maja 2011 r. o tym, że na działkach nr [.....] i nr [.....] w R. , będących ich własnością, nastąpiło osunięcie ziemi. Osunięcie nastąpiło na skutek wykonywania robót ziemnych na działce nr [.....] związanych z budową budynku mieszkalnego, polegających na kolejnym, definitywnym podcięciu naturalnego stoku przez inwestora D.W. , na długości kilkudziesięciu metrów i głębokości 2,5 metra. PINB w T. został zawiadomiony zatem rok wcześniej o prowadzonych robotach niwelacyjnych na sąsiedniej działce z obawy, iż podcięcie stoku przez inwestora sprawi, iż położone bezpośrednio powyżej działki skarżących nr [.....] , nr [.....] , i nr [.....] stracą oparcie. Zawiadomiony organ nie wszczął postępowania w celu zbadania ewentualnego zagrożenia, lecz uczynił to dopiero w czerwcu 2011 r., gdy nastąpiło osunięcie się terenu.

W dalszych obszernych wywodach skarżący poddali krytycznej ocenie spóźnione wszczęcie i niewłaściwe prowadzenie z ich udziałem postępowanie administracyjnego w sprawie odstępstw od pozwolenia na budowę przy realizacji budynku mieszkalnego na działce nr [.....] w R. , zaś następnie pozbawienie ich statusu stron. Akcentowali, że podcięcie stoku wykonano bez rozpoznania geologicznego, wbrew wszelkim zasadom wykonywania robót niwelacyjnych na stokach i zboczach, które reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 1998 r. ( Dz. U. Nr 126, poz. 839 -- §6.1, § 7 ) oraz przy istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego (pozwolenie nie przewidywało podcięcia stoku i wykonania skarpy). Skarżący opisywali liczne szkody powstałe i nadal powstające na ich nieruchomości i działce nr [.....] z uwagi na kontynuację robót budowlanych. Podkreślali także, że po wydaniu przez WINB decyzji kasacyjnej z dnia 6 grudnia 2012 r., w której nakazano w pierwszej kolejności wyeliminować stwierdzone zagrożenie, PINB w T. nie wszczął postępowania dotyczącego zabezpieczenia powstałego osuwiska, a jego działanie skupiło się na tym, by inwestor mógł zgłosić budynek do odbioru, pomimo iż osuwisko jest czynne. Powiatowy Inspektor Nadzoru w T. kierował późniejsze pisma skarżących do Burmistrza Miasta i Gminy Z. , który z kolei stwierdzał właściwość organów nadzoru budowlanego. Skarżący kwestionowali zasadność argumentów podanych w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 12 grudnia 2012 r., znak [.....] , co do braku po ich stronie interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym budowy budynku mieszkalnego na działce nr [.....] w R. i wyłączeniu ich z kręgu stron postępowania, jak również zawartych w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania, przedstawiając w tym zakresie własny wywód opierający się na faktach i wykładni obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenia, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Skarżący złożyli w sprawie nadto pismo procesowe z dnia 23 kwietnia 2014 r. , w którym zgłosili wnioski dowodowe na okoliczność poniesionych przez nich szkód związanych z podcięciem skarpy i uaktywnieniem osuwiska oraz kompetencji osób sporządzających w tym przedmiocie opinie na ich zlecenie.

Do pisma dołączono wymienione w nim dowody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec zasadności wielu z podnoszonych w niej zarzutów. Taka ocena zasadności skargi jest uprawniona bez potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z wnioskami skarżących zawartymi w piśmie z dnia 23 kwietnia 2014r., które oddalono. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości (tak np. NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2746/12,zam. zb.LEX nr 1269659). W niniejszej sprawie takich wątpliwości brak.

Na wstępie rozważań należy mieć na uwadze, że wznowienie postępowania jest instytucją prawną stwarzającą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji zapadłych w postępowaniu zwykłym, względnie uzyskaniu orzeczenia istotnego dla cywilnoprawnej odpowiedzialności odszkodowawczej. Uzyskanie takiego orzeczenia następuje w nadzwyczajnym, wewnętrznym postępowaniu administracyjnym, które pomimo istniejących zależności z postępowaniem zwykłym rozpoznawczym ma charakter odrębny

W stanie faktycznym spraw, w pierwszym rzędzie trzeba rozważyć, na jakim etapie postępowania nadzwyczajnego wywołanego wnioskiem o wznowienie postępowania, opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., należy badać przymiot strony.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę przyjmuje, że

wywołane takim wnioskiem postępowanie w sprawie nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej zostało uregulowane w K.p.a. jako dwuetapowe. Na pierwszym etapie organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie rozstrzyga o kwestii wznowienia bądź odmowy wznowienia postępowania. Oba orzeczenia – wznawiające postępowanie oraz odmawiające wznowienia postępowania – zapadają w formie postanowienia, które ma również charakter materialnoprawnyw przypadkach odnoszących się do przesłanek natury podmiotowej (art. 149 § 1 i § 3 k.p.a.). W wypadku wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, organ rozpatruje sprawę w zakresie przyczyn wznowienia oraz istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), po czym wydaje decyzje, o których mowa w art. 151 § 1 lub § 2 k.p.a.

W przypadku wniosku o wznowienie opartego na przesłance niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) przez wiele lat sporną kwestię w doktrynie i orzecznictwie stanowiło to, na jakim etapie organ administracji publicznej może badać przymiot strony podmiotu występującego z takim wnioskiem. Zmiana stanu prawnego uzasadniaja obecnie zaakceptowanie koncepcji, zgodnie z którą w analizowanym wypadku badanie przymiotu strony może mieć miejsce już na wstępnym etapie weryfikacji wniosku o wznowienie. Organ administracji ustaliwszy, że podmiot występujący z wnioskiem nie powinien posiadać przymiotu strony w pierwotnym postępowaniu rozpoznawczym albo wznowieniowym ( np. z uwagi na brak następstwa prawnego), może na tej tylko podstawie wydać postanowienieo odmowie wznowienia postępowaniazakończonego decyzją ostateczną.

Ogólną zasadą postępowania administracyjnego jest to, że jego wszczęcie może nastąpić bądź z urzędu lub na żądanie strony, co wynika z art. 61 § 1 k.p.a. Od dnia 11 kwietnia 2011r. obowiązuje art. 61a k.p.a., dodany został przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W postępowaniu administracyjnym zwyczajnym badanie przymiotu strony następuje zatem już na etapie wstępnej weryfikacji podania. Jeżeli podmiot żądający wszczęcia postępowania nie jest stroną, właściwym sposobem załatwienia sprawy jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania bez podejmowania próby poszukiwania i zawiadamiania innych podmiotów, które z uwagi na przedmiot sprawy mogłybypotencjalnieposiadać interes prawny do wzięcia w nim udziału. Takie podejście odpowiada istocie postępowania administracyjnego, w którym określony stosunek prawny powstaje jedynie pomiędzy organem administracji publicznej i danym podmiotem. O ile po wstępnym badaniu i pozytywnym ustaleniu przymiotu wnioskodawcy jako strony postępowania, którego wszczęcia żąda dalsze postępowanie wyjaśniające, prowadzone już z udziałem wszystkich stron, ujawniłoby okoliczności uzasadniające odmienna ocenę kwestii legitymacji wnioskodawcy, organ administracji nie jest pozbawiony możliwości zakończenie błędnie wszczętego postępowania poprzez wydanie stosownej decyzji.

Nie ma w obecnym stanie prawnym podstaw, aby odmiennie traktować zagadnienie badania przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym, w szczególności w postępowaniu wywołanym wnioskiem o wznowieni, zaś za uproszczeniem tego postępowania pod względem podmiotowym na etapie wstępnym przemawiają te same argumenty. Zasada sformułowana w art. 61 § 1 k.p.a.została powtórzona w art. 147 zdanie pierwsze k.p.a., w myśl którego wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Zgodnie ze zdaniem drugim art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Takie brzmienie przepisu oznacza, że wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie tylko nie może nastąpić z własnej inicjatywy organu, ale również nie jest ono dopuszczalne w oparciu o żądanie podmiotu nie posiadającego przymiotu strony postępowania. Skoro wznowienie postępowania sygnalizuje wydanie postanowienia, takie orzeczenie winno zapaść po zbadaniu, że wniosek pochodzi od strony. Okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania, tj. postanowienia o wznowieniu postępowania albo postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Czynności podejmowane przez organ administracji publicznej po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania są czynnościami natury procesowej, prowadzonymi według zasad przewidzianych w K.p.a.albowiem wydanie każdego aktu wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 będzie badana pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż to bez własnej winy strona nie brała udziału w postępowaniu. Zarówno brzmienie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,jak i art. 147 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że wznowione postępowanie toczyć się ma z udziałem strony, a nie wnioskodawcy, który za stronę się uważa. Oznacza to, że jeżeli na wstępnym etapie postępowania organ ustali, że podanie pochodzi od strony, to powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania(ale dopiero po jednoznacznym ustaleniu przesłanki podmiotowej). Następnie rozpoznając sprawę i ustalając, czy wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania (w tym przypadku przesłankę z pkt 4), co do zasady nie bada już urzędu czy wnioskodawca jest stroną, bowiem to już ustalono, lecz czy wnioskodawca ten brał udział w postępowaniu, a jeżeli nie to czy nastąpiło to bez jego winy. Jednakże w przypadku zebrania z udziałem już wszystkich stron materiałów wskazujących na niezasadność wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, nie jest wykluczonym wydanie decyzji odmawiającej uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest także pogląd odmienny od wyżej przedstawionego – jak się wydaje dominujący, zgodnie z którym czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi, i nie obejmują kwestii badania statusu wnioskującego o wznowienie jako strony, poza sytuacjami posiadania zdolności prawnej oraz tymi, w których brak takiego przymiotu jest oczywisty.

W sprawie niniejszej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. orzekał- jak się wydaje - według koncepcji wyżej prezentowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę albowiem wydał w dniu 21 października 2013 r., postanowienia znak [.....] , czyniąc jednak określone ustalenia w ramach postępowania wyjaśniającego. Do takich wniosków upoważnia fakt, że organ ten w uzasadnieniu postanowienia nie tylko przedstawił obszernie przebieg postępowania w sprawie realizacji przez D.W. inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Starosty T. Nr [.....] z dnia 30 czerwca 2009 r., znak [.....] , zmienionej ostateczną decyzję tego organu Nr [.....] z dnia 19 października 2009 r., znak [.....] , czy powołał regulację z art. 28 k.p.a., ale w szczególności to, iż ustalenie o nieposiadaniu przez M.B. i W.B. przymiotu stron oparł na materiale dowodowym zgromadzonym w tymże postępowaniu. Z tego właśnie obszernego materiału dowodowego korzystał organ pierwszej instancji sięgając do poczynionych w nim ustaleń, dotyczących również M.B. i W.B. , oraz podkreślając, iż " ... sam fakt, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzona była na działce nr [.....] w R. , która położona jest na terenie osuwiskowym, a także to, że działki sąsiadujące z działka nr [.....] w R. , między innymi działki nr [.....] i [.....] w R. będące własnością państwa M.B. i W.B. , położone są również w obszarze osuwiskowym, nie może stanowić podstawy do uznania właścicieli działek nr [.....] i [.....] w R. , za strony postępowania w sprawie budowy budynku na działce nr [.....] w R. Innymi słowy, to nie inwestor budynku na działce nr [.....] w R. spowodował, że teren, na którym położone są ww działki, jest terenem osuwiskowym. Prowadząc budowę budynku inwestor mógł się jedynie przyczynić do uaktywnienia osuwiska, co podnoszą autorzy opracowań geologicznych. Należy nadto podkreślić, że działki będące między innymi własnością państwa M.B. i W.B. znajdują się strefie oddziaływania osuwiska, a nie w strefie oddziaływania budynku mieszkalnego".

Uwzględniając powyższą wypowiedź, a także inne fakty przedstawione w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 października 2013 r., znak [.....] , ze stanowiskiem organu pierwszej instancji nie sposób się zgodzić.

Oceniając istnienie po stronie skarżących legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 16 sierpnia 2013 r., znak [.....] , przy braku regulacji szczególnych należy mieć na uwadze art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15 kwietnia 1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego ( wyrok NSA z 29.03.2006r. II OSK 679/05,LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/37 ).

Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83).

Prawo budowlane zawiera kilka przepisów, ograniczających krąg stron w postępowaniach określonego rodzaju (np. art. 28 ust. 2, art. 40 ust. 3, art. 59 ust. 7). W szczególności, w przepisach tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. zawarto szczególną definicję strony. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyraźne brzmienie i systematyka tego przepisu wskazuje, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Poza jednoznacznie wskazanymi przez ustawodawcę przypadkami w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w tym również w tzw. postępowaniach naprawczych, krąg stron należy zatem ustalać na podstawie art. 28 k.p.a., tj. badać istnienie interesu prawnego w powołanym uprzednio rozumieniu tego pojęcia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 573/10, Lex Omega nr 1081794, z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1505/09, Lex Omega nr 746592 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 519/10, Lex Omega nr 994083).

Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 w związku z art. 50 ust. 1pkt 4 jest zatem każdy podmiot, którego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy to postępowanie, względnie który z uwagi na ten interes lub obowiązek domaga się od organu nadzoru budowlanego konkretnych działań. Niewątpliwie krąg stron w takim postępowaniu jest szerszy, niż w przypadku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym znajduje zastosowanie definicja zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę mamy do czynienia z dokładnym określeniem obszaru oddziaływania jako terenu, na którym wskutek powstania inwestycji przepisy odrębne wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu. W tym wypadku o posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony decyduje zatem zaistnienie konkretnej ingerencji w sferę jego interesu prawnego. Zmiany, a w szczególności ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenu będącego własnością takiego podmiotu nie mają charakteru potencjalnego lecz rzeczywisty. Zupełnie inaczej jest w przypadku postępowań, w których krąg stron jest ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. Związek pomiędzy wynikiem postępowania a interesem prawnym, czy obowiązkiem podmiotu jest tego rodzaju, że chodzić jedynie o możliwość wpływu postępowania na interes prawny, czy obowiązek podmiotu, nie zaś pewność zaistnienia takiego wpływu. Nadto art. 28 k.p.a. - w odróżnieniu od art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - nie precyzuje, w jakiej postaci ma się przejawiać wpływ postępowania na interes prawny, czy obowiązek podmiotu uznawanego za stronę. Nie muszą to być - chociaż mogą - ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, czy też inne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności.

W takim przypadku interes prawny może wynikać z norm prawa cywilnego, zarówno o własności, jak i z przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego.

Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość za pomocą odpowiednich urządzeń (rowy, rury itp.). Są więc zbliżone swym charakterem do fizycznej ingerencji (zob. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, teza 2.4. do art. 144). W wypadku tego rodzaju wpływu właściciel nieruchomości zagrożonej jedynie immisją bezpośrednią będzie posiadać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 k.c. miarę przeciętną. Jednakże zawsze będą takie zakłócenia powodowały. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde zatem, również nie zabronione przepisami prawa zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Szczególny przykład immisji opisano w art. 147 k.c., w myśl którego właścicielowi nie wolno dokonywać robót ziemnych w taki sposób, żeby to groziło nieruchomościom sąsiednim utratą oparcia. Roboty ziemne stanowią zaś zwykle część robót budowlanych, pozostających w kręgu regulacji objętej przepisami Prawa budowlanego.

Z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący twierdzili, że są współwłaścicielami nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką stanowiącą teren inwestycji, co do której wydana została decyzja ostateczna Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 16 sierpnia 2013 r., znak [.....] materiału zgromadzonego w przedstawionych aktach administracyjnych wynika zaś, że jeszcze przed uaktywnieniem się osuwiska skarżący zakwestionowali dokonaną w ramach budowy na działce nr [.....] niwelację terenu, prowadzącą do podcięcia skarpy stoku, na którym znajduje się budynek mieszkalny skarżących i pozostałe zagospodarowanie terenu. Z ustaleń zawartych w decyzjach administracyjnych wydanych w postępowaniu naprawczym jeszcze z udziałem skarżących jako stron wynika nadto, że za jedno z kilku istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę uznano zmianę przez inwestora ukształtowania terenu działki nr [.....] poprzez wykonanie przy granicy północno-zachodniej ( przy granicy z działkami [.....],[.....],[.....], ), skarpy o wysokości ok. 1,70 powstałej w wyniku podcięcia naturalnego stoku, w celu wyrównania terenu wokół budynku, zniwelowania terenu do jednego poziomu, czego nie przewidywał projekt. Z tychże decyzji wynika również, że już po rozpoczęciu tak prowadzonej budowy na gruncie skarżących, będących współwłaścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, pojawiły się liczne szkody związane z przyczynieniem się inwestora do uaktywnienia osuwiska.

Takie też ustalenia wynikają z uzasadnieniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 21 października 2013 r., znak [.....] . Uwzględniając li tylko powyższe oraz treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 16 sierpnia 2013 r., znak [.....] ( zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającą inwestorowi D.W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [.....] w miejscowości R., gm. Z. wraz z wewnętrzną instalacją wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, centralnego ogrzewania, gazową, zewnętrznym odcinkiem instalacji kanalizacyjnej do zbiornika na ścieki - na własnej działce, zewnętrznym odcinkiem instalacji wodociągowej ze studni - na własnej działce, zjazdem z drogi oznaczonej jako działka nr [.....] i [.....] w R. ), czy też ją poprzedzającej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 9 lipca 2013 r., znak [.....] ( nakazującej D.W. 1 wykonanie rozbiórki przepustu oraz sporządzenia i przedstawienia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany dotychczas wykonanych robót budowlanych ) należy uznać, że M.B. i W.B. , jako współwłaściciele działek nr nr [.....] w R. położonych w terenie osuwiskowym, do uaktywnienia którego przyczyniły się roboty budowlane na działce nr [.....] , mają wywodzony z przepisów prawa cywilnego interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu naprawczym, niezależnie od tego czy twierdzą zasadnie, że wykonanie jakichkolwiek dalszych robót budowlanych na gruncie stanowiącym teren inwestycji, grozi poważnymi konsekwencjami dla ich budynku i pozostałego zagospodarowania terenu nieruchomości oraz niezależnie od tego, jakie czynności należy podjąć dla stabilizacji osuwiska.

Artykuł 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przekracza granice niniejszej sprawy na obecnym etapie ocena legalności decyzji kasacyjnej [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 grudnia 2012 r., znak [.....] , który uznał za niedopuszczalne nałożenie na inwestora robót budowlanych obowiązków służących stabilizacji skarpy nawet w granicach projektu zagospodarowania objętego decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, pomimo że tak zrealizowane roboty budowlane stanowiły istotne odstępstwo od tam przewidzianych warunków oraz przyczyniły się do uaktywnienia osuwiska. Niezależnie oraz prawidłowości takich wskazań, nie można jednak nie dostrzegać, że w tejże decyzji kasacyjne jnie przesądzono kwestii posiadania przez skarżących interesu prawnego jako stron postępowania naprawczego, a także podano, że " Ewentualna kontynuacja robót budowlanych na działce inwestora może być rozważana dopiero po wyeliminowaniu stwierdzonych zagrożeń dla budynku w trybie odrębnych przepisów Prbud". W cytowanym stwierdzeniu jest mowa o wszystkich robotach budowlanych, nie zaś o robotach budowlanych dotyczących budynku. Charakterystycznym jest przy tym to, że pozwolenie na budowę oraz zatwierdzony projekt budowlany, od warunków których odstąpił inwestor , dotyczył nie tylko budowy budynku mieszkalnego z wewnętrznymi instalacjami na działce nr [.....] , ale również budowy zewnętrznego odcinka instalacji kanalizacyjnej do zbiornika na ścieki i zewnętrznym odcinkiem instalacji wodociągowej ze studni na tejże własnej działce, a także zjazdu z drogi oznaczonej jako działka nr nr [.....] w R.

W tym kontekście należy zauważyć, że organ pierwszej instancji nie respektował wyżej podanych zaleceń decyzji kasacyjnej albowiem już po eliminacji skarżących z kręgu stron postępowania nie tylko wydał dwie decyzje w postępowaniu naprawczym umożliwiające inwestorowi realizację robót budowlanych, ale także tolerował z niewiadomych przyczyn wykonanie narzutu kamiennego, który skarżący kwestionowali proponując stabilizację skarpy na odcinku granicznym przy pomocy innej budowli oporowej. W postanowieniu z dnia 21 października 2013 r., znak [.....] , ustala bowiem, że "... w związku ze skargą z dnia 19 września 2013 r. państwa M.W. i W.B. dotyczącą wykonywania przez panią D.W. prac ziemny o charakterze inżynieryjnym na działce nr [.....] w R. od strony zachodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego budowy budynku mieszkalnego, tut. Organ przeprowadził kontrolę, podczas której nie stwierdzono, aby inwestor wykonywał roboty budowlane objęte zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, w sposób niezgodny z tym projektem. Stwierdzono, że prowadzone są roboty związane z wyłożeniem skarpy od strony północnej narzutem kamiennym oraz wyrównaniem i niwelacja terenu. "

Czyniąc takie ustalenia organ pierwszej instancji nie dostrzega, że opisywane praca stanowią o wykonywaniu robót budowlanych - budowli oporowej, zaś mają miejsce na terenie inwestycji, którą stanowi działka nr [.....] .

Powyższe okoliczności jedynie dodatkowo wskazują na naruszenie praw skarżących poprzez bezzasadne pozbawienie ich statusu stron postępowania naprawczego.

Już bowiem fakty podawane przez organ pierwszej instancji w zawiadomieniu z dnia 12 grudnia 2012 r. stanowiły podstawę przyznania M.B. i W.B. nadal statusu stron postępowania, w którym dotąd brali udział w takim właśnie charakterze, i jego zachowanie również po wydaniu decyzji kasacyjnej [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 grudnia 2012 r., znak [.....] , nie zaś stosowanie trybu z art. 238 §1 k.p.a. Uzasadnieniem tego stanu rzeczy jest bowiem już li tylko sam interes prawny skarżących wywodzony z konkretnych norm prawa cywilnego o immisjach, przy którym dostatecznym powodem przyznania im takiego właśnie statusu jest bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji, który podobnie jak działki M.B. i W.B. znajduje się na obszarze aktywnego osuwiska.

W opisanej sytuacji należy uznać, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 21 października 2013 r., znak [.....] , zostało wydane naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, a także art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 149 k.p.a. Nie budzą przy tym zastrzeżeń ustalenia organu pierwszej instancji co do zachowania przez skarżących terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postepowania.

Z analogicznych powodów narusza prawo także zaskarżone postanowienie [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [.....] z dnia 29 listopada 2013 r., znak [.....] , którego wydanie cechują dodatkowe jeszcze uchybienia.

W szczególności, wydając zaskarżone postanowienie organ drugiej instancji nie żądał nawet akt postępowania rozpoznawczego zwykłego, co narusza wymogi wynikające z art. 7 k.p.a. i art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a. Nie mniej jednak już z dokumentacji, którą dysponował organ drugiej instancji wynika okoliczność spełnienia wymogów art. 28 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane uzasadniających uznanie skarżących za strony postępowania naprawczego, z uwagi na ich interes prawny wywodzony z konkretnych norm prawa cywilnego o immisjach oraz bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości z terenem inwestycji, który podobnie jak działki M.B. i W.B. znajduje się na obszarze aktywnego osuwiska.

Organ drugiej instancji w sposób dowolny przyjął, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. uznaje brak interesu prawnego skarżących za oczywisty, co wykazano już uprzednio analizując postanowienie z dnia 21 października 2013 r., znak [.....] .

Nadto organ drugiej instancji czyniąc własne rozważania sięga po argumentację prawna pochodzącą z orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażających odmienne poglądy w kwestii etapu orzekania o strusie strony postępowania wznowieniowego , stąd nie jest widomym, który z poglądów ostatecznie prezentuje, a także jak rozumie " oczywistość" nieposiadania przez dany podmiot przymiotu strony postępowania.

Nieprawdziwe i wewnętrznie sprzeczne jest twierdzenie organu drugiej instancji, który zauważa " że osoby wnoszące, które uważają się za stronę postępowania miały możliwość wykazania swojego interesu prawnego w fazie postępowania, w której brały udział, zakończonej decyzją MWINB z dnia 6 grudnia 2012r., znak [.....] , a zatem przesłanki materialnoprawne żądania zostały już zbadane i negatywnie rozpatrzone w trybie skargowym. "

W tym kontekście raz jeszcze należy podkreślić, że powyższa decyzja kasacyjna nie rozstrzyga o statusie wnioskodawców jako stron postępowania naprawczego, co wynika z jej treści. Tryb skargowy nie służ zaś ani rozpatrzeniu ani rozstrzygnięciu o statusie stron, zaś jego przebieg i wynik pozostaje poza bezpośrednią kontrolą sądów administracyjnych.

Nie zasługuje również na aprobatę stwierdzenie, że weryfikacja stron postępowania naprawczego ma następować nie tylko z uwzględnieniem stanu faktycznego, ale i w oparciu o zakres żądań. To nie żądania decyzja bowiem o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz stan faktyczny i obowiązujące przepisy prawa.

W kontekście prezentowanej wyżej oceny legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 21 października 2013 r., znak [.....] , należy dodatkowo wskazać, że przy dominującej w orzecznictwie koncepcji orzekania o przymiocie stron dopiero po wznowieniu postępowania, za uchybienie należałoby uznać także fakt wydania w sprawie postanowień a nie decyzji, przy pominięciu na etapie wstępnych ustaleń udziału inwestora .

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie nadanie jej biegu z pominięciem błędnie ustalonej negatywnej przesłanki podmiotowej do wznowienia na wniosek M.B. i W.B. postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 16 sierpnia 2013 r., znak [.....] .