Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 991/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...]WINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] (dalej jako "PINB dla m.[...]", "PINB", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], nakazującej A. R. doprowadzenie do stanu poprzedniego lokali nr [...]i [...] w budynku przy ul. [...] w [...], tj. do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. i zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...]września 2006 r. nr [...], uchylił www. decyzję PINB z dnia [...] listopada 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 31 maja .2016 r. do PINB wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej jako "Wspólnota") w sprawie prowadzonych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali nr [...]i [...] z funkcji biurowej na funkcję zamieszkania zbiorowego (hostel) w budynku przy ul. [...] w [...].

W dniu 20 lipca 2016 r. upoważniony przedstawiciel PINB przeprowadził czynności kontrole ww. lokali i ustalił, ze lokale nr [...]i [...] znajdują się na 5 piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Z lokalu nr [...]wydzielona jest część powierzchni użytkowana jako hostel tj. osiem pokoi, trzy łazienki, dwa korytarze i hol. Lokal [...] jest w całości wykorzystywany jako hostel. .W jego skład wchodzą trzy pokoje, korytarz i dwie łazienki Według oświadczenia właścicielki hostelu rozpoczął on działalność z dniem 10 lipca 2016 r. Nie wykonywano żadnych prac ingerujących w konstrukcję budynku. W łazience w lokalu nr [...] obłożone zostały ściany glazurą, zostały pomalowane ściany w lokalu oraz wymieniono wykładzinę.

W dniu 28 stycznia 2019 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalach [...]i [...] w budynku przy ul. [...] w [...].

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]PINB dla m. [...], powołując się na art. 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako "p.b.") nałożono na A.R. obowiązek sporządzenia i dostarczenia inwentaryzacji (w formie opisowej i graficznej) wraz oceną techniczną robót budowlanych wykonanych w lokalach nr [...]i [...] w budynku przy ul. [...] w [...] z uwzględnieniem ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

PINB wskazał, że według projektu budowlanego zamiennego odbudowy ostatnich kondygnacji kamienicy przy ul. [...] w [...] zatwierdzonego decyzją Prezydenta m .[...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] lokale nr [...]i [...] były przeznaczone na biura. Inwestycja ta została zakończona i wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] września 2006 r nr [...]. Po analizie ww. projektu stwierdzono, iż obecny układ pomieszczeń uległ zmianie w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji. W lokalu nr [...] pokój biurowy 5.C.21 podzielono za pomocą ścian na korytarz, cztery pokoje oraz pomieszczenie pralni. Do nowego podziału dostosowano instalację elektryczną, instalację systemu sygnalizacji pożaru oraz wodno-kanalizacyjną. W pomieszczeniu socjalnym 5.C.20 wykonano cztery prysznice, do których doprowadzono instalację wodno-kanalizacyjną. W pokoju biurowym 5.C.17 wykonano instalację wodno-kanalizacyjną oraz elektryczną umożliwiającą zmianę pokoju na kuchnię W WC męskim 5C.18 pisuar zmieniono na prysznic Korytarz 5.C.16 został podzielony za pomocą ściany na dwie części a poprzez wykonanie otworu drzwiowego pomiędzy pomieszczeniem 5 C.17 a 5.C 12 przyłączono część lokalu nr [...] (tj. WC męski, część korytarza oraz kuchnię) do lokalu nr [...]. W lokalu nr [...]w pokoju biurowym 5.C.12 wykonano ściankę. W pokoju biurowym 5 C.14 wykonano przedściankę oddzielającą pomieszczenie od ściany szklanej. Pomiędzy recepcją 5.C.13 a korytarzem 5.C.09 wykonano drzwi W pokoju biurowym 5.C.10 zlikwidowano jeden otwór drzwiowy. W pokoju biurowym 5.C.07 w ściance dzielącej pomieszczenie pokój na dwie części wykonano okno.

Zdaniem PINB zmiany dotyczące instalacji SSP, podziału pomieszczeń, czy przeznaczenia pomieszczeń (np. biurowego na kuchnie), zmieniają wymogi jakie są im stawiane przez przepisy techniczno-budowlane. Ze względu na brak zatwierdzonego projektu ww. zmian oraz brak dokumentacji potwierdzających prawidłowość ich wykonania niezbędne jest sporządzenie przez obecnego właściciela lokalu inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych robót. Ze względu na fakt, iż dokonano robót instalacyjnych w zakresie instalacji wodno-kanalizacyjnych, elektrycznych, SSP jak również robót budowlanych w zakresie nowych ścian i otworów drzwiowych, inwentaryzacja winna być sporządzona przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, jak również zaopiniowana przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W wykonaniu ww. postanowienia A. R. przy pismach z dnia 1 lipca 2019 r., 18 lipca 2019 r., 15 lipca.2019 r. 5 sierpnia 2019 r. przedłożyła dokumentację..

PINB dla m. [...], powołując się na art. 50 k.p.a., w dniu 21 sierpnia 2019 r. wezwał A.R. do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji.

W dniu 15 marca 2021 r. do PINB wpłynęła "Inwentaryzacja wraz z oceną techniczną robót budowlanych wykonanych w lokalach nr [...]i [...] w budynku położonym przy ulicy [...] w [...] z uwzględnieniem ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi" autorstwa mgr inż. T. P.. Dokument ten został uzupełniony w dniu 23. czerwca 2021 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] PINB dla m. [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazał A. R. doprowadzenie do stanu poprzedniego lokali nr [...]i [...] w budynku przy ul. [...] w [...], tj. do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. i zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] września 2006 r. nr [...].

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że z analizy przedłożonej "Inwentaryzacji wraz z oceną techniczną robót budowlanych wykonanych w lokalach nr [...]i [...] w budynku położonym przy ulicy [...] w [...] z uwzględnieniem ich zgodności z przepisami techniczno budowlanymi" wynika, iż roboty zostały wykonane z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Z przedłożonej oceny technicznej wynika, iż w chwili obecnej drzwi głównego wyjścia ewakuacyjnego na klatkę schodową są trwale zamknięte, łącznie ze zdemontowaniem klamki i brakiem informacji o kluczu. Światło drzwi częściowo zasłonięte przez zabudowę kuchenną Na stolarce brak jest informacji o posiadanym ateście odporności ogniowej El 60 jak i dymoszczelności. Z oględzin wynika ze stolarka wykonana jest ze standardowych materiałów nie spełniających wspomnianych wymagań. Pierwotnie dojście do klatki schodowej C prowadziło przez otwarte pomieszczenie biurowe, które w wyniku przebudowy zostało podzielone na korytarz i cztery pokoje Dodatkowo za pomocą ścianki działowej i zamontowanych w niej drzwi, wydzielono z korytarza przedsionek przed wejściem na klatkę. Instalację sygnalizacji pożaru przebudowano montując czujki w powstałych pokojach i korytarzu, a pierwotną instalację w tej części zdemontowano Drzwi dzielące korytarz od utworzonego przedsionka posiadają szerokość w świetle ościeżnicy równą 30 cm i otwierają się niezgodnie z kierunkiem ewakuacji (§ 75 ust. 2, § 239 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki o ich usytuowanie, dalej jako "rozporządzenie techniczne"). Czujka w przedsionku jest zdewastowana, a sam przedsionek służy jako skład 'mebli i innych zbędnych tzw. gabarytów, co uniemożliwia wyjście na klatkę C. Korytarz został zabudowany szafami meblowymi i posiada obecnie szerokość w świetle równą 117 cm (§ 242 ust. 1 rozporządzenia technicznego). Klatka schodowa C nie jest przewidziana ze względu na swoje parametry biegów' i spoczników jako główna droga ewakuacyjna, ale jest uznana za pomocniczą drogę ewakuacyjną. W lokalach wykonano dwa węzły sanitarne. Do pomieszczenia sanitarnego w południowej części lokalu prowadzą drzwi wejściowe o szerokości 80 cm, brak jest przedsionka (§ 85 ust. 2 rozporządzenia technicznego). Przy wejściu znajduje się umywalka, następnie ciąg kabin WC i w głębi kabiny prysznicowe Szerokość przejścia na wysokości kabin wynosi 76 cm, wzdłuż ciągu kabin prysznicowych (§ 81 rozporządzenia technicznego), pomiędzy rządem umywalek i piecem c.w. szerokość przejścia wynosi 55 cm. Przejście stanowi na całej swej długości drogę ewakuacyjna z pomieszczenia. Ponadto wynikający z § 82 rozporządzenia technicznego warunek obowiązku urządzenia dwóch oddzielnych pomieszczeń higienicznych związany z ilością użytkowników nie jest spełniony. Pierwotnie WC męskie usytuowane w północnej części lokalu jest obecnie wydzielone i przyłączone do zaplecza administracji lokali - ma charakter prywatny. Pierwotnie WC damskie, obecnie WC ogólnodostępne, nie posiada pisuaru (§ 84 ust. 2 rozporządzenia technicznego) oraz zbyt wąskie drzwi (§ 85 ust. 2 rozporządzenia technicznego). Umywalnia stanowiąca pierwotnie część korytarza nie spełnia § 81 rozporządzenia technicznego w zakresie: szerokości kabin prysznicowych, dostępu do kabiny ustępowej (§ 81 ust. 4 rozporządzenia technicznego) oraz szerokości drzwi (§ 85 ust. 2 rozporządzenia technicznego). Ponadto w lokalu po wykonaniu robót brak jest pomieszczeń higieniczno sanitarnych dostosowanych dla osób niepełnosprawnych (§86rozporządzenia technicznego)

Zdaniem PINB ze względu na zbyt małe wymiary pomieszczeń sanitarnych brak jest możliwości doprowadzenia ich do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto zastosowane drzwi o szerokości 80 cm należy wymienić na drzwi o szerokości zgodnej z przepisami.

Ponadto organ I instancji wskazał, że właściciele lokalu dokonali samowolnej przebudowy systemu sygnalizacji pożarowej, a jak wynika z pisma Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 29 marca 2019 r. jej nieprawidłowe użytkowanie powoduje fałszywe alarmy pożarowe przekazywane do stacji monitoringu pożarowego. Z pism z dnia 31 maja 2016 r. oraz 9 sierpnia 2016 r. wynika ponadto, ze prace w lokalach [...]i [...] dotyczące ingerencji w części wspólne, nie zostały uzgodnione ze Wspólnotą Mieszkaniową, która to żądała wstrzymania prac. Wynika z tego, iż wspólnota nie wyrażała zgody na ingerencję w części wspólne nieruchomości, które stanowi m.in. system sygnalizacji pożaru. Wykonanie SSP było warunkiem koniecznym do wykonania w celu zatwierdzenia projektu budowlanego nadbudowy kamienicy przy ul. [...], z odstępstwami od przepisów techniczno-budowlanych, ze względu na nie zapewnienie odpowiednich dróg ewakuacyjnych w budynku. Jako, ze jest to instalacja zapewniająca bezpieczne użytkowanie obiektu powinna ona być należycie wykonana a jej działanie nie powinno budzić wątpliwości. Zdaniem PINB mając na uwadze stanowiska wspólnoty mieszkaniowej brak jest możliwości doprowadzenia ww. instalacji do stanu zgodnego z prawem, gdyż inwestorzy nie posiadali zgody na jej przebudowę. Należy zatem przywrócić ją do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, a to z kolei prowadzi do sytuacji, w której część nowo wydzielonych pomieszczeń byłaby pozbawiona czujek SSP. Brak jest zatem możliwości pozostawienia również obecnego podziału pomieszczeń w lokalach.

W świetle powyższego w ocenie PINB brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót w lokalach nr [...]i [...] do stanu zgodnego z przepisami, co daje organowi nadzoru budowlanego podstawy do nałożenia wynikającego z art 51 ust. 1 pkt 1 p.b. obowiązków doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła A. R.. Wskazała, że od 2019 r. nie prowadzi działalności w lokalach [...]i [...], w związku z czym zarzuty zawarte w decyzji I instancji są niezgodne ze stanem faktycznym.

[...]WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] uchylił www. decyzję PINB z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jego zdaniem nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego został wydany przedwcześnie. Organ powiatowy powinien ustalić, czy w niniejszej sprawie jest możliwość wykonania robót budowlanych umożliwiających doprowadzenie ww. inwestycji do stanu zgodnego z przepisami w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Sam fakt niezgodnych z przepisami wymiarów pomieszczeń sanitarnych oraz zastosowania niewłaściwej szerokości drzwi nie może stanowić podstawy do nakazania doprowadzenia inwestycji do stanu poprzedniego. W tym miejscu należy przypomnieć, iż nakaz ten powinien być stosowany w ostateczności przy braku możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie wykonania określonych robót budowlanych, o czym była mowa powyżej. W opracowaniu mgr inż. arch. T. P. znajdują się zalecenia (pkt 8), w których autor opinii przedstawia zakres robót niezbędnych do wykonania. Zatem w pierwszej kolejności organ winien ocenić, czy realizacja tego zakresu prac umożliwi legalizację samowolnie dokonanej przebudowy lokali wraz ze zmianą ich sposobu użytkowania.

Ponadto w ocenie [...]WINB organ powiatowy powinien przeprowadzić szczegółową analizę, które roboty budowlane wymagały uzyskania zezwolenia odpowiedniego organu administracji architektoniczno-budowlanego w stosunku, co do których inwestor winien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ II instancji wskazał ponadto, że na wykonanie robót budowlanych wykonywanych w ww. lokalach inwestor winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego są zobowiązane ustalić, czy inwestor posiada zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zgoda taka powinna być wyrażona w formie uchwały. Jeżeli przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały na nieruchomości wspólnej, należącej do wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej, to inwestor chcąc wykazać ów tytuł powinien powołać się albo na zawartą ze wspólnotą mieszkaniową w formie aktu notarialnego umowę przeniesienia własności części nieruchomości wspólnej, albo na dokonaną czynność prawną ustanowienia rzeczowego prawa ograniczonego w tej części nieruchomości wspólnej, albo też na umowę, w której wyraźnie i skutecznie (a więc przez podmioty, będące współwłaścicielami) prawo do dysponowania na cele budowlane zostało jej przyznane. W ocenie [...]WINB pisma Wspólnoty złożone do akt sprawy w tym zakresie powinny być traktowane jako informacja o nie wydawaniu stosownych uchwał. Jednak dla rzetelnego wyjaśnienia kwestii dysponowania nieruchomością, należy rozważyć wezwanie inwestora do przedstawienia stosownej zgody w formie uchwały ale tylko w stosunku do robót ingerujących w części wspólne budynku i jednocześnie wymagających na ich realizację zgody organu architektoniczno-budowlanego. Dopiero jeżeli zobowiązany pomimo wezwania w określonym terminie, takiej zgody nie przedstawi, to będzie można uznać, że jej nie ma.

W ocenie organu odwoławczego, niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów procesowych, tj. art.: 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz prawa materialnego art. 51 ust. 1 pkt. 1 p.b. w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 Kpa i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wobec nieuprawnionego zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy objęta kontrolą instancyjną decyzja PINB dla m. [...] z dnia [...] listopada 2021 r. oraz postępowanie poprzedzające jej wydanie nie obejmowały wadliwości uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze wskazane wyżej zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz wnoszącego sprzeciw.

Zdaniem Wspólnoty wszelkie roboty zrealizowane w obrębie lokali niemieszkalnych nr [...]i [...] w budynku przy ul. [...] w [...] wykonywane były przez A.R., a tym samym bez cienia wątpliwości jest ona ich "inwestorem" w rozumieniu przepisów ustawy Prawo Budowlane, w szczególności w rozumieniu art. 50-51 ustawy. Wspólnota Mieszkaniowa [...] nigdy nie wyrażała jakiejkolwiek zgody (a tym bardziej nie wyrażała zgody w formie podjęcia stosownej uchwały) na ingerencję w części wspólne budynku nieruchomości przy ul. [...] w [...], w szczególności ingerencję w ściany osłonowe lokali nr [...]i [...], stropy tych lokali, czy też w instalacje sygnalizacji pożarowej oraz pozostałe instalacje wspólne budynku. Co więcej to z inicjatywy Wspólnoty Mieszkaniowej organy te podjęły z urzędu działania stosownie do swoich kompetencji. A. R. nie posiada też jakiegokolwiek innego tytułu prawnego do wykonywania prac budowlanych ingerujących w części wspólne budynku. Zdaniem Wspólnoty gdyby taki tytuł istniał to z pewnością zostałby przez A.R. złożony do akt sprawy, choćby wraz z zniesieniem odwołania od decyzji I instancji.

Ponadto Wspólnota wskazała, że w świetle uzasadnienia decyzji I instyancji PINB jednoznacznie wypowiedział się, że ze względu na zbyt małe wymiary pomieszczeń sanitarnych brak jest możliwości doprowadzenia ich do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, brak jest zatem możliwości pozostawienia również obecnego podziału pomieszczeń w lokalach, albowiem część nowo wydzielonych pomieszczeń byłaby pozbawiona czujek SSP. Nie jest więc zrozumiałe z jakich przyczyn organ II instancji nie dostrzega wyżej cytowanych ustaleń PINB, które stanowiły również podstawę wywiedzenia przez PINB końcowego wniosku tego organu, że brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót w lokalach nr [...]i [...] do stanu zgodnego z przepisami.

Ponadto zdaniem Wspólnoty niezasadnym wydaje się wywiedzenie względem PINB zarzutu, że prowadząc postępowanie w I instancji nie wezwał inwestora przedstawienia stosownej zgody. Wspólnoty Mieszkaniowej. Po pierwsze składane przez A.R. oraz przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] dokumenty i oświadczenia objęte pismami tych podmiotów w sposób absolutnie jednoznaczny wykazują, że Wspólnota Mieszkaniowa nigdy takiej zgody nie wyrażała, a tym samym taka zgoda zwyczajnie nie istnieje. Po drugie nie istnieje formalnoprawna podstawa, aby w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wzywać musiał inwestora do przedłożenia dokumentów stanowiących o jego "prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

Ponadto Wspólnota wskazała, odnosząc się do zarzutów [...]WINB, że PINB nie przeprowadził "analizy, które roboty budowlane wymagały uzyskania zezwolenia odpowiedniego organu administracji architektoniczno-budowlanego", że budynek przy ul. [...] w [...] objęty jest ochroną konserwatorską wynikającą z wpisu do rejestru zabytków pod pozycja A-900 jako część Kwartału budowlanego ograniczonego ulicami [...]. [...], [...] i [...] (decyzja o wpisie do rejestru zabytków z 16. lutego 2010 r.). W świetle art. 29 ust. 7 p.b. nie może ulegać wątpliwości, że przystępując do wykonywania prac budowlanych w obrębie lokali nr [...]i [...] polegających na gruntownej przebudowie przedmiotowych lokali (w celu zmiany ich przeznaczenia) obejmującej zmiany układu i funkcji pomieszczeń, w tym ingerencje w ściany osłonowe tych lokali oraz w stropy, zmiany instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej i sygnalizacji pożarowej, A. R. obowiązana była uprzednio uzyskać na takie prace:

a) pozwolenie konserwatora zabytków oraz

b) zezwolenie organu architektoniczno-budowlanego (co najmniej "w formie'' milczącego akceptu wymaganego przepisami zgłoszenia prac budowlanych).

Nie uzyskanie powyższych zezwoleń decyduje, że wykonane w lokalach prace budowlane w pełnym ich zakresie kwalifikują się jako prace wykonane samowolnie i efekt tychże prac podlegać winien w całości nakazowi przywrócenia stanu poprzedniego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...], uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], nakazującą A. R. doprowadzenie do stanu poprzedniego lokali nr [...]i [...] w budynku przy ul. [...] w [...], tj. do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. i zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] września 2006 r. nr [...] i przekazująca organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie natomiast z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity z 2022 r. poz. 329, dalej też jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia

W ocenie Sądu uchylając wspomnianą decyzję organu pierwszej instancji z dnia z dnia 20 listopada 2021 r. i przekazując PINB dla m. [...] sprawę do ponownego rozpoznania organowi, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył w sposób oczywisty przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Pomimo braku wykazania naruszeń przepisów prawa procesowego, których zakres ma wpływ na prawidłowe ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy, naruszając granice kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., uchylił się bowiem od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, jak nakazuje dyrektywa merytorycznego załatwienia sprawy w administracyjnym toku instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uznać zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622).

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).

Wydanie decyzji kasacyjnej jest bowiem uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por.np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1279/17; w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, CBOSA).

Ocena legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania do zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 220/19). Otóż dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Strona postępowania ma zatem prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 93/19). Postępowanie odwoławcze nie może więc polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (tak WSA w Krakowie w wyroku z 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761). Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (p. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).

Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (p. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

W tym też kontekście należy patrzeć na decyzję kasacyjną, jako na wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i art. 138 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, organ odwoławczy nie wykazał prawidłowo konieczności zastosowania w niej art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślić należy, że PINB decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nakazał A. R. doprowadzenie do stanu poprzedniego lokali nr [...]i [...] w budynku przy ul. [...] w [...], tj. do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. i zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] września 2006 r. nr [...]. W decyzji wskazano, że ze względu na zbyt małe wymiary pomieszczeń sanitarnych brak jest możliwości doprowadzenia ich do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto, mając na uwadze negatywne stanowisko wspólnoty mieszkaniowej, brak jest możliwości doprowadzenia instalacji systemu sygnalizacji pożarowej do stanu zgodnego z prawem, gdyż inwestorzy nie posiadali zgody na jej przebudowę. Należy zatem przywrócić ją do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, a to z kolei prowadzi do sytuacji, w której część nowo wydzielonych pomieszczeń byłaby pozbawiona czujek SSP. Brak jest zatem możliwości pozostawienia również obecnego podziału pomieszczeń w lokalach. W świetle powyższego w ocenie PINB brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót w lokalach nr [...]i [...] do stanu zgodnego z przepisami.

Wydanie decyzji zostało poprzedzone szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym. Wielokrotnie przeprowadzono oględziny spornych lokali. W aktach sprawy znajduje się "Inwentaryzacja wraz z oceną techniczną robót budowlanych wykonanych w lokalach nr [...]i [...] w budynku położonym przy ulicy [...] w [...] z uwzględnieniem ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi" autorstwa mgr inż. T.P. oraz liczne pisma Wspólnoty i A. R..

Organ odwoławczy natomiast uznał, że nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego został wydany przedwcześnie. Organ powiatowy powinien ustalić, czy w niniejszej sprawie jest możliwość wykonania robót budowlanych umożliwiających doprowadzenie ww. inwestycji do stanu zgodnego z przepisami w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Sam fakt niezgodnych z przepisami wymiarów pomieszczeń sanitarnych oraz zastosowania niewłaściwej szerokości drzwi nie może stanowić podstawy do nakazania doprowadzenia inwestycji do stanu poprzedniego. Ponadto w opracowaniu mgr inż. arch. T.P. znajdują się zalecenia (pkt 8), w których autor opinii przedstawia zakres robót niezbędnych do wykonania. Zatem w pierwszej kolejności organ winien ocenić, czy realizacja tego zakresu prac umożliwi legalizację samowolnie dokonanej przebudowy lokali wraz ze zmianą ich sposobu użytkowania. W ocenie [...]WINB organ powiatowy powinien przeprowadzić szczegółową analizę, które roboty budowlane wymagały uzyskania zezwolenia odpowiedniego organu administracji architektoniczno-budowlanego w stosunku, co do których inwestor winien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem Sądu wskazać należy, że organ odwoławczy dokonał odmiennej niż organ I instancji analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. W żaden sposób nie wskazał, jakie czynności wyjaśniające powinien przeprowadzić organ I instancji. Nakazywane przez [...]WINB "przeprowadzenie analizy" czy też "konieczność" oceny wskazują na konieczność przeprowadzenia przez PINB ponownej oceny merytorycznej zebranego, bardzo obszernego materiału dowodowego, a nie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Ponownie należy wskazać, że organ odwoławczy nie może unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mieszczącego się w granicach art. 136 k.p.a., wówczas powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, a następnie zależnie od wyników tego postępowania wydać właściwe rozstrzygnięcie, tj. w tym przypadku decyzję (postanowienie) reformacyjną.

Podkreślić należy, ze zgodnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie zebrano obszerny materiał dowodowy, a organ odwoławczy dokonał odmiennej niż PONB analizy tego materiału dowodowego. Jednakże w ocenie Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał w przekonujący sposób, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim nie wskazał, na czym to postępowanie dowodowe przeprowadzone przez PINB miałoby polegać. Podkreślić należy, że wskazywana przez organ odwoławczy konieczność wezwania inwestora do przedstawienia stosownej zgody w formie uchwały ale tylko w stosunku do robót ingerujących w części wspólne budynku i jednocześnie wymagających na ich realizację zgody organu architektoniczno-budowlanego, stanowi czynność która w sposób oczywisty była możliwa do wykonania w ramach postępowania dowodowego przeprowadzonego w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a.

Reasumując, nie budzi wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał w przekonujący sposób, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, nie sposób przyjąć, że w sprawie zaistniały uzasadnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zobligowany był zatem do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151a zdanie pierwsze p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.