Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3088/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 658
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
article: art. 64 par. 2, art. 97 par. 1 pkt 3, art. 134, art. 30 par. 3, art. 34 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant specjalista Magdalena Więcko po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2015 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 95/14 w sprawie ze skargi S. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie nierozpoznania odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 95/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi Spółki [...] - zobowiązał Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpoznania odwołania Spółki [...] od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 wyroku), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ( pkt 2 wyroku), zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Spółki [...] kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu 1 września 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska skierował pismo do Spółki [...], w którym poinformował, że z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych odwołania wniesionego w dniu 6 stycznia 2014 r. przez Spółkę od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], w wyznaczonym terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako: k.p.a., pozostawił odwołanie bez rozpoznania. Organ wskazał, że wezwał zarząd Spółki, pismem z dnia 30 czerwca 2014 r., do uzupełnienia braków formalnych wniesionego odwołania poprzez jego podpisanie przez wszystkich członków zarządu Spółki. Najpierw odwołanie zostało podpisane tylko przez przewodniczącego zarządu Spółki, a następnie w ramach uzupełnienia braków odwołanie zostało podpisane przez czterech członków zarządu. Jednocześnie zarząd poinformował organ, że jeden z członków zarządu Spółki - J. J. zrezygnował ze współpracy i nie został wybrany w jego miejsce nowy członek zarządu. Organ przywołał treść § 15 ust. 2 pkt 1 statutu Spółki, który stanowi, że kompetencja reprezentowania spółki należy do zarządu spółki, który składa się z pięciu członków zarządu, co wynika z § 13 ust. 2 pkt 1 - 5 statutu. W ocenie organu Spółka nie uzupełniła braków formalnych odwołania poprzez podpisanie go przez statutową liczbę członków zarządu, bądź przedstawienia upoważnienia dla przewodniczącego zarządu do występowania w imieniu zarządu. Zarząd nie przedstawił także nowego statutu potwierdzającego zmieniony, czteroosobowy skład zarządu spółki. W przypadku rezygnacji przez jednego z członków zarządu spółki winno dojść do wyboru nowego członka w miejsce osoby, która zrezygnowała.

W dniu 17 września 2014 r. Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie prawidłowo wniesionego odwołania i rozpoznania odwołania. Zdaniem Spółki poza uwagą organu pozostała treść art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), dalej jako: ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W sytuacji gdy J. J. zrezygnował z pracy w zarządzie, a podjęte działania przez zgromadzenie ogólne nie doprowadziły do wyboru nowego członka zarządu, wójt winien powołać nową osobę do zarządu, aby umożliwić działanie tego organu. Powołując się na § 13 pkt 2 załącznika do zarządzenia Ministra Rolnictwa z 29 kwietnia 1964 r. w sprawie ustalenia wzoru statutu spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej Spółka podniosła, że zgodnie z tym przepisem obowiązkowo zarząd winien składać się z przewodniczącego, skarbnika i sekretarza, a fakultatywnie można powołać do zarządu zastępcę przewodniczącego oraz potrzebną liczbę członków. Według tych przepisów zarząd jest ciałem kolegialnym o minimalnym trzyosobowym składzie. Nadto, skoro przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie wskazują sposobu reprezentacji spółki przez zarząd, to należy posłużyć się w drodze analogii przepisem art. 205 § 1 kodeksu spółek handlowych, według którego jeżeli zarząd jest wieloosobowy, sposób reprezentacji określa umowa spółki, a jeśli umowa milczy w tym przedmiocie, to spółka może być reprezentowana przez dwóch członków zarządu, bądź członka zarządu i prokurenta. A zatem do skutecznej reprezentacji spółki w prowadzonym postępowaniu administracyjnym odwołanie winno być podpisane przez dwóch członków zarządu. Podniesiono także, że organ administracji publicznej, w sytuacji braku możliwości prowadzenia spraw przez spółkę na skutek złożenia rezygnacji przez jednego z członków zarządu, winien na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie dla spółki przedstawiciela, czego nie uczynił, a pozostawił odwołanie bez rozpoznania.

Organ po przeanalizowaniu całokształtu sprawy nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska.

Skarżąca w dniu 18 listopada 2014 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. Skarżąca zarzucała organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 64 § 2 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez pozostawienie bez rozpoznania odwołania skarżącej pomimo uzupełnienia przez nią braków formalnych w terminie oraz naruszenie prawa materialnego - art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez uznanie, że przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości rezygnacji członka zarządu spółki ze swojej funkcji. Spółka powtórzyła swoje stanowisko prezentowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, w tym podniosła, że wójt mimo zaistnienia podstaw do uzupełnienia składu zarządu spółki w trybie art. 25 ust. 2 z tej możliwości nie skorzystał. Wskazała, że stanowisko o możliwości rezygnacji z funkcji członka zarząd spółki do zagospodarowania wspólnot gruntowych potwierdza Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 marca 2008 roku, sygn. akt III CZP 8/08. Nadto powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2006 roku, sygn. akt IV CSK 132/06 i stosowanie w drodze analogii art. 205 § 1 kodeksu spółek handlowych.

Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniesionego w dniu

6 stycznia 2014 r. odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zarzuty skargi są niezasadne, a wyczerpujące wyjaśnienie dotyczące konieczności pozostawienia odwołania skarżącej bez rozpatrzenia zostały zawarte w piśmie z dnia 1 września 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 95/15 na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania odwołania w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie w ocenie Sądu nie zachodziły podstawy do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia organowi grzywny. Opóźnienie organu miało bowiem miejsce w związku z błędnym zastosowaniem i interpretacją przepisów prawa, a nie wynikało ze złej woli organu. Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie zaszły przesłanki z art. 64 ust. 2 k.p.a. pozwalające pozostawić odwołanie skarżącej bez rozpoznania. Sąd przyznał rację organowi, iż powołany przez zgromadzenie ogólne wspólników Wspólnoty Gruntowej Rolnej we wsi A. zarząd składał się z 5 osób - § 13 ust. 2 pkt 1 - 5 statutu. Do zadań zarządu należało między innymi reprezentowanie spółki. W świetle tych uregulowań do skuteczności oświadczeń zarządu potrzebne było współdziałanie wszystkich członków zarządu i inna wykładnia uregulowań statutu byłaby nieuprawniona. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz stanowiska strony o stosowaniu w drodze analogii art. 205 § 1 kodeksu spółek handlowych. W ocenie Sądu organ naruszył natomiast art. 64 ust. 2 i art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy jeden z członków zarządu złożył rezygnację i nie doszło do wyboru w jego miejsce nowej osoby, to spółka nie posiadała zarządu w jej statutowym składzie. Zgodnie z art. 30 § 3 k.p.a. strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W sytuacji gdy dany podmiot nie ma organów uprawnionych do ich reprezentacji, to zachodzi brak zdolności do czynności prawnej podmiotu, który winien być naprawiony. Jeśli taka sytuacja zostanie ujawniona w toku postępowania administracyjnego, to organ miał obowiązek - na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie do czasu odzyskania zdolności do czynności prawnej przez podmiot. Dopiero po uzupełnieniu składu organu, a tym samym odzyskaniu zdolności do czynności prawnej, możliwie jest kontynuowanie postępowania związanego z wniesieniem odwołania od decyzji organu I instancji. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie organ, obowiązku zawieszenia postępowania, dalej je prowadził i zakończył je w trybie art. 64 ust. 2 k.p.a. poprzez pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Sąd wskazał, że w dniu 17 października 2014 r. zebranie ogólne członków Wspólnoty Gruntowej Rolnej wsi A. podjęło uchwałę nr [...] polegającą na zmianie § 15 statutu i dodaniu pkt 3 w brzmieniu "do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu", która została zarejestrowana przez Wójta Gminy P.. W tej sytuacji zaistniały podstawy do rozpoznania odwołania złożonego przez Spółkę od decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Spółka, uzupełniając braki formalne złożonego odwołania, złożyła dokument podpisany przez czterech członków zarządu. W związku ze zmianą treści statutu w zakresie reprezentacji spółki nie było już podstaw do kwestionowania skutecznej reprezentacji spółki w postępowaniu administracyjnym. Sąd uznał, że organ wbrew art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zawiesił postępowania i wadliwie zastosował przepis art. 64 ust. 2, co spowodowało, że pozostaje w bezczynności co do rozpoznania złożonego odwołania. Utrata zdolności do czynności prawnych skarżącej Spółki ustała z momentem podjęcia uchwały o zmianie statutu spółki w zakresie reprezentacji spółki w dniu [...] października 2014 r. i od tej daty postępowanie odwoławcze powinno być kontynuowane.

W skardze kasacyjnej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez:

a) nieprawidłowe zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - p.p.s.a. (Dz. U. poz. 658, dalej zwanej: "nowelizacja p.p.s.a.") w sytuacji, gdy organ odwoławczy w prawidłowy sposób stosownie do art. 64 § 2 w związku z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., pozostawił odwołanie Spółki bez rozpoznania, ponieważ nie uzupełniła braku formalnego odwołania poprzez uzupełnienie podpisów wszystkich członków Zarządu Spółki, gdyż tak określony został sposób jej reprezentacji, co zostało potwierdzone także przez Sąd l instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tym samym Sąd winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż organ odwoławczy nie znajdował się w ogóle w bezczynności;

b) nieprawidłowe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., jako wzorca kontroli w sytuacji, gdy poprzez nieuzupełnienie przez Spółkę braków formalnych odwołania nie doszło w ogóle do wszczęcia postępowania odwoławczego, a tym samym nie mogło ono zostać zawieszone, a organ w sposób prawidłowy stosownie do art. 64 § 2 w związku z art. 140 k.p.a. pozostawił odwołanie Spółki bez rozpoznania, gdyż nie uzupełniła ona w ciągu 7 dni od otrzymania wezwania braków formalnych, a zatem Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a, gdyż organ odwoławczy nie znajdował się w ogóle w bezczynności, a tym samym Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji p.p.s.a.);

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzemieniu sprzed nowelizacji p.p.s.a.) w związku z art. 64 § 2 z związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy pozostawał w bezczynności w sytuacji gdy Spółka prawidłowo wezwana nie uzupełniła braku formalnego odwołania, czego skutkiem było pozostawienie odwołania bez rozpoznania, gdyż nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego, które także w takiej sytuacji nie mogło zostać zawieszone, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a., gdyż skoro organ odwoławczy nie był w ogóle w bezczynności to Sąd I instancji winien skargę oddalić;

b) art. 149 § 1 (w brzmieniu sprzed nowelizacji p.p.s.a.) w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w których Sąd I instancji dokonał z jednej strony oceny, że brak podpisu jednego z członków Zarządu Spółki stanowił brak formalny, z drugiej jednak strony stwierdził, że organ w takiej sytuacji winien zawiesić postępowanie odwoławcze na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., podczas gdy nie może zostać zawieszone postępowanie w sytuacji, gdy nie doszło w ogóle do jego wszczęcia właśnie ze względu na przeszkodę w postaci braku formalnego odwołania, które w takiej sytuacji musiało pozostać nierozpoznane, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., a zatem Sąd I instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skargę na bezczynność organu sąd może uwzględnić jedynie w przypadku, gdy organ administracji w sposób wadliwy pozostawi podanie bez rozpoznania. Skoro w niniejszej sprawie odwołanie nie zostało uzupełnione (po wcześniejszym wezwaniu Spółki na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.) o podpisy wszystkich pięciu członków Zarządu Spółki, stosownie do § 13 ust. 2 pkt 1-5 statutu, który był jedynym organem spółki uprawnionym do jej reprezentowania na zewnątrz, to należy przyjąć, że odwołanie nie mogło spowodować wszczęcia postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym. Pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi bowiem czynność materialno-techniczną, która jak podkreśla się w doktrynie, nie należy jeszcze do postępowania "w sprawie" (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 3 lutego 1992 r., IV SA 1377/91, OSP 1993, z. 10, poz. 205). Nie każde podanie automatycznie uruchamia kompetencje do rozpatrzenia sprawy. "Tylko właściwy "impuls", a więc podanie spełniające określone przez prawo wymagania, jest w stanie doprowadzić do aktualizacji kompetencji do rozpatrzenia sprawy, czyli uruchomienia procesu stosowania prawa, a w konsekwencji spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych organ administracyjny zobowiązany jest do zawieszenia postępowania do czasu ustąpienia jego przyczyny. Organ zauważył, że art. 97 k.p.a. ma zastosowanie jedynie w toku postępowania administracyjnego i nie może być zastosowany ani przed jego wszczęciem, ani po jego zakończeniu. Skarżący stwierdził, że stosując do ww. regulacji wykładnię systemową, należy dojść do wniosku, że podanie podmiotu niespełniające wymogów formalnych - z uwagi na fakt, że jego organ - Zarząd Spółki określony w statucie jako właściwy do reprezentacji Spółki utracił zdolność do czynności prawnych jeszcze przed wszczęciem postępowania odwoławczego, a o którego uzupełnienie Spółka została prawidłowo wezwana i nie uzupełniła braków formalnych w terminie 7 dni od otrzymania wezwania - nie mogło spowodować wszczęcia postępowania odwoławczego i wskutek czynności materialno-technicznej odwołanie prawidłowo pozostawione zostało bez rozpoznania. Skoro organ nie mógł zastosować art. 97 § 1 pkt 3 w związku z art. 140 k.p.a. i zawiesić postępowania, gdyż nie zostało ono w ogóle wszczęte, to bez znaczenia dla oceny legalności działania organu administracji jest podjęta następczo (prawie dwa miesiące po dokonaniu czynności materialno-technicznej - zawiadomienie z dnia 1 września 2014 r. o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania) w dniu [...] października 2014 r. uchwała Nr [...] przez zebranie ogólne członków Wspólnoty Gruntowej Rolnej Wsi A. w przedmiocie zmiany sposobu reprezentacji, do której aktualnie właściwe jest współdziałanie 2 członków zarządu. Skarżący nadto wskazał, że celem art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. jest umożliwienie stronie usunięcia nieprzewidzianej przeszkody, która wystąpiła podczas toczącego się już postępowania administracyjnego, a nie naprawa zaniedbań Spółki, która składa podania niezgodnie z określonym przez nią samą sposobem reprezentacji w statucie. Zdaniem skarżącego trudno sobie również wyobrazić sytuację, że profesjonalnie działający podmiot w postaci Spółki od 23 kwietnia 2012 r. nie podjął działań w kierunku przywrócenia zdolności prawnej swojemu przedstawicielskiemu organowi, jaki stanowił cały Zarząd, w celu umożliwienia składania żądań przed organami administracji. Z takiego powodu nie może ponosić konsekwencji prawnych organ administracji, który wykonał jedynie obowiązki wynikające z art. 64 § 2 w związku z art. 140 k.p.a. Naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. organ upatruje w sporządzeniu przez Sąd wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym dokonano z jednej strony oceny, że brak podpisu jednego z członków Zarządu Spółki stanowił brak formalny, z drugiej jednak strony stwierdzono, że organ w takiej sytuacji winien zawiesić postępowanie odwoławcze na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., podczas gdy nie może zostać zawieszone postępowanie w sytuacji, gdy nie doszło w ogóle do jego wszczęcia. Podniesiono także, że z uzasadnienia wyroku w zasadzie w ogóle nie wynika, w jaki sposób organ odwoławczy naruszył art. 64 § 2 k.p.a., gdyż nie odnosi się do przesłanek w nim określonych. Sąd I instancji skupił się na podstawie zawieszenia postępowania, wskazując jedynie, że organ wbrew obowiązkowi zawieszenia postępowania, zakończył je w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Sąd I instancji nie wykazał naruszenia przez organ odwoławczy art. 64 § 2 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym co najmniej przedwcześnie zastosował art. 149

§ 1 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie oraz przyznanie od skarżącego organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Strona podniosła, że postępowanie odwoławcze składa się z 3 faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. Zdaniem Spółki w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze toczy się w fazie wstępnej, która nie została zakończona, a zatem możliwe było zawieszenie postępowania. Na powinność zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ wskazuje także wykładnia systemowa art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 34 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel taki nie został już wyznaczony. Obowiązek ten dotyczy każdego podmiotu pozbawionego zdolności do czynności prawnych, w tym osób prawnych nieposiadających uprawnionych do reprezentacji organów i na każdym etapie postępowania. Kiedykolwiek więc rzeczony brak zaistnieje organ winien w sprawie wszczętej z urzędu podjąć niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, o których mowa w art. 99 k.p.a., do których zalicza się wystąpienie przez organ z wnioskiem do sądu o wyznaczenie kuratora. Dotyczy to również sytuacji braku zdolności do czynności prawnych osoby prawnej. Podniesiono także, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo że nie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienie organu polegające na niezastosowaniu art. 134 k.p.a. Spółka wskazała, że w doktrynie i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, iż brak zdolności do czynności prawnych podmiotu odwołującego się stanowi podstawę do wydania postanowienia o jego niedopuszczalności, na podstawie art. 134 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie można bowiem podzielić zarzutów organu zmierzających w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pozostawał w bezczynności. Chybione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tak art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 i art. 140 k.p.a., jak i art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., a to z poniższych względów.

Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2015 r., poz. 658) Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. W niniejszej sprawie rację ma Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył art.

64 § 2 i art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, aczkolwiek Sąd pierwszej instancji pominął w swoich rozważaniach art. 134 k.p.a. W myśl art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Przepis ten nie ma jednak zastosowania w postępowaniu odwoławczym. Organ po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać, czy odwołanie spełnia określone wymogi, w tym czy zostało wniesione i podpisane przez uprawniony do tego podmiot. W przypadku odwołania wniesionego przez osobę prawną konieczne jest ustalenie, czy środek odwoławczy został podpisany przez uprawniony organ. Jeżeli środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, to jest bezskuteczny, a to wyklucza dopuszczalność przystąpienia przez organ do jego merytorycznego rozpoznania. Organ zobowiązany jest najpierw wezwać wnoszącego środek odwoławczy do usunięcia braków formalnych odwołania, z pouczeniem o konsekwencjach prawnych niewykonania wezwania.

Bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania obliguje organ do zastosowania art. 134 k.p.a. W takim bowiem przypadku zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a zatem do wydania przez organ II instancji postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. W postępowaniu odwoławczym nie ma zastosowania instytucja przewidziana w art. 64 k.p.a. Przepis ten nie daje podstaw do pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Przepis art. 64 k.p.a. reguluje postępowanie przed organem I instancji, a przepisy regulujące postępowanie pierwszoinstancyjne mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym w Rozdziale 10 – Odwołania Działu II k.p.a.

Kwestia formalnego zakończenia postępowania odwoławczego została uregulowana w art. 134 k.p.a. odmiennie, albowiem nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością tego środka. W tym stanie prawnym zgodnie z regułą wykładni lex specjalis derogat legi generali należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania. Uregulowanie zawarte w art. 134 k.p.a. zabezpiecza stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym.

Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne, a stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego:

z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2355/14 - LEX nr 2057370; z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 135/10 - LEX nr 595093; z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1814/10 - LEX nr 951995; z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1847/14 - LEX nr 2111118 – dostępne także w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie A. Wróbel [w:] A. Wróbel,

M. Jaśkowska. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2016, s. 689).

W niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia prawa pozostawiając odwołanie bez rozpoznania. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organ pozostaje w bezczynności. Inaczej bowiem należy oceniać sytuację, gdy pismo strony ma spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego,

a inaczej sytuację, gdy postępowanie administracyjne zostało już wszczęte i organ

I instancji wydał decyzję, od której strona wnosi odwołanie. Wprawdzie odwołanie wszczyna postępowanie odwoławcze, lecz nie można uznać - w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie - że postępowanie administracyjne nie toczy się. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte i jednym z etapów postępowania administracyjnego - jeżeli strona chce korzystać z prawa do wniesienia odwołania - jest postępowanie odwoławcze. W niniejszej sprawie odwołanie nie było pierwszym pismem złożonym w niniejszej sprawie, a zatem nie było pismem, które miało dopiero zainicjować wszczęcie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji art. 64 § 2 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania.

Rację ma także Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji kiedy wystąpił brak w organach osoby prawnej, to Spółka nie mogła działać i w takiej sytuacji zasadne byłoby skorzystanie z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych.

Wbrew stanowisku organu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się, została wydana decyzja przez organ I instancji, która w dacie wniesienia przez stronę odwołania nie była ostateczna. To zaś oznacza, że postępowanie administracyjne nie zostało zakończone decyzją ostateczną, a zatem postępowanie administracyjne znajdowało się w toku.

Jak stanowi art. 30 § 3 k.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Do osób prawnych ma zastosowanie przepis art. 38 k.c., zgodnie z którym osoba prawna działa poprzez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Brak organów nie oznacza jednak, że nie istnieje osoba prawna. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują, że w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony lub utraty przez przedstawiciela ustawowego strony zdolności do czynności prawnych postępowanie administracyjne ulega zawieszeniu - art. 97 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie może działać z powodu braku powołanych do tego organów. Organ administracji publicznej powinien przestrzegać z urzędu tego, aby osoba prawna działała przez powołane do tego organy.

W sytuacji, gdy Spółka utraciła zdolność do czynności procesowych z powodu braku organu uprawnionego do jej reprezentowania - w tym do skutecznego wniesienia odwołania - to zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ winien skorzystać z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że działanie organu dotknięte było wadliwością uzasadniającą uznanie, że organ pozostaje bezczynny.

Przypomnieć należy, iż organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 3 nie może pozostawać bezczynny, lecz jest obowiązany poczynić niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. W razie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany - stosownie do art. 34 § 1 k.p.a. - wystąpić do sądu o ustanowienie przedstawiciela dla osoby, która utraciła zdolność do czynności prawnych, chyba że przedstawiciel został już wyznaczony. W razie bowiem, gdy postępowanie zawieszono z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. obowiązki organu dotyczą zapewnienia stronie odpowiedniej reprezentacji.

W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 149 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji w sprawach skarg na bezczynność organu orzeka mając na uwadze stan prawny i faktyczny z daty orzekania (odmiennie niż w przypadku skarg na decyzje administracyjne, gdy Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania tej decyzji). To zaś oznacza, że Sąd rozpoznając skargę na bezczynność uwzględnia okoliczności powstałe do chwili zamknięcia rozprawy. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uwzględnił okoliczności powstałe po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a dotyczące zmiany statutu Spółki [...]. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że na skutek zmiany § 15 statutu nie ma już podstaw do kwestionowania skutecznej reprezentacji Spółki w postępowaniu administracyjnym, a wniesione przez Spółkę odwołanie nie jest już dotknięte brakiem formalnym. W tej sytuacji zasadne było zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania wniesionego przez Spółkę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

-N