Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 534/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 87
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: Art. 68 par. 1 i par. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: Art. 145 par. 1 pkt 2, par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2016 r. sprawy ze skarg J. S., Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 11 057 zł (jedenaście tysięcy pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 11 057 zł (jedenaście tysięcy pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 marca 2015 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania J. S. i Z. G. od decyzji Starosty z dnia [...] 2015 r., znak: [...] ustalającej opłatę eksploatacyjną za wydobycie kopaliny (opoki) bez wymaganej koncesji w okresie od dnia 8 kwietnia 2009 r. do dnia 20 kwietnia 2009 r. na działce o nr ewidencyjnej nr [...] w m. S, gmina M w wysokości 384 000,00 zł solidarnie do zapłaty przez J. S. i Z. G., działając na podstawie przepisów art. 85a ust. 1 i 2 pkt 1 lit. B, art. 86, art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.) w związku z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U z 2014 r., poz. 613 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1746 z późn. zm.), art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm) oraz na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji ustalił opłatę eksploatacyjną za wydobycie kopaliny (opoki) bez wymaganej koncesji w okresie od dnia 8 kwietnia 2009 r. do dnia 20 kwietnia 2009 r. na działce o nr ewidencyjnej nr [...] w m. S, gmina M w wysokości 384 000,00 zł solidarnie do zapłaty przez J. S. oraz Z. G. Organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie wskazując, że sprawców wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji ustalono na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu o wykroczenia prowadzonym przez Sąd Rejonowy, Wydział II Karny (sygn. akt: [...]). Natomiast ustalenie ilości wydobytej kopaliny nastąpiło na podstawie operatu technicznego z obmiaru geodezyjnego nielegalnego wyrobiska na działce nr ewid. [...] w miejscowości S, wraz z wyliczeniem ilości wydobytej kopaliny. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania uwzględnione zostały zastrzeżenia i uwagi stron do sporządzonego operatu, do których ustosunkował się autor operatu.

Przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez SKO w wyniku złożenia odwołania przez J. S. oraz Z. G. od decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r., znak: [...] ustalającej opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopaliny (opoki) bez wymaganej koncesji w okresie od dnia 8 kwietnia 2009 r. do dnia 20 kwietnia 2009 r. na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości S, gmina M w wysokości 743 616,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując w uzasadnieniu, iż bezsporna jest okoliczność wydobywania przez odwołujących się w miesiącu kwietniu 2009 r. kopalin ze złoża na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości S, gm. M bez wymaganej koncesji, o której mowa w ustawie. Niemniej jednak organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił wysokość opłaty. Nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości ilości wydobytej przez strony kopaliny. Również materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie pozwalał tego ustalić.

Organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę zwrócił się do Sądu Rejonowego Wydział Karny o udostępnienie protokołu z przesłuchania świadków w sprawie o sygn. akt: [...]. Jednocześnie wezwano świadków przesłuchanych przez Policję w toku prowadzonego przez Sąd postępowania karnego w celu złożenia zeznań i przedstawienia dodatkowych wyjaśnień w sprawie. Wszyscy świadkowie, którzy zgłosili się do organu stwierdzili, iż nie pamiętają szczegółów sprawy.

Organ pierwszej instancji wskazał, że analiza protokołów przesłuchań, jakie otrzymano z Sądu nie pozwala określić dokładnej daty rozpoczęcia nielegalnej eksploatacji i tym samym nie można jednoznacznie określić stanu wyjściowego do wyliczenia ilości wydobytego kruszywa. Organ pierwszej instancji z uwagi na brak możliwości dokładniejszego określenia stanu wyjściowego terenu przed podjęciem nielegalnej eksploatacji przez strony postanowił zrezygnować z wyliczenia ilości wydobytej kopaliny z wykorzystaniem opracowanego operatu technicznego z obmiaru geodezyjnego nielegalnego wyrobiska na dz. o nr. ewid. [...] w miejscowości S, gmina M, wraz z wyliczeniem ilości wydobytej kopaliny. Faktyczną ilość wydobytego kruszywa wyliczono na podstawie zeznań świadków, pracowników firmy "N" sp. z o.o. oraz właścicieli firm transportowych i kierowców, którzy dla nich pracowali.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył J. S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów art. 85a i 87 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geodezyjne i górnicze, w związku z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, w wyniku błędnej ich interpretacji i doręczenie decyzji po upływie okresu przedawnienia, w związku z czym określone w decyzji zobowiązanie nie powstało; 2) naruszenie przepisów postępowania poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, dowolne przyjęcie ilości wydobytej kopaliny i osoby za to odpowiedzialnej. W uzasadnieniu odwołania J. S. podniósł, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęto w 2009 r., natomiast zaskarżoną decyzję otrzymał w dniu 23 stycznia 2015 r., zatem w jego ocenie zobowiązanie to jest przedawnione. Wskazał, że fakt zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu prowadzonego postępowania karnego, nie powoduje zawieszenia biegu terminu do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie, bo postępowanie to nie kreowało zagadnienia wstępnego.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył również Z. G. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu w sposób nieprawidłowy i nieobiektywny rażąco zawyżonej ilości 8000 ton wydobytej kopaliny na przedmiotowej działce, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy i dokonanie jego oceny w sposób jednostronny, bez należytego uwzględnienia interesu odwołującego się, podczas gdy ilość wydobytej kopaliny mogła sięgać co najwyżej 3610,22 ton, a od ilości tej należy odjąć ilość faktycznie przewiezionego humusu (z zebranej nawierzchni ziemi). Wskazano również na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 83 §3 k.p.a. poprzez pominięcie niektórych dowodów, wnioskowanych do przeprowadzenia przez stronę, przeprowadzenia przesłuchania świadków w sposób nieprawidłowy, nieprzesłuchanie Z. G. w charakterze strony i brak wszechstronnego rozważenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co godziło w uzasadniony interes obywatela i podważa zaufanie obywateli do organów administracji państwowej.

Ze względu na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym dowodu z kserokopii dokumentów, a to faktur Vat na okoliczność ustalenia rzeczywistej ilości wywiezionej kopalin oraz na okoliczność ustalenia ilości godzin pracy koparki pracującej w okresie wydobywania kopaliny.

Wskazano także, że Starosta nie zastosował się do wskazań zawartych w decyzji Kolegium. W szczególności nie ustalił osób zamieszkałych w pobliżu działki, gdzie dokonano wydobycia kopalin w kwietniu 2009 r. i nie przesłuchał ich na okoliczność: kto i w jakim okresie przed kwietniem 2009 r. dokonywał wydobycia kopalin na działce J. S. Pomimo przesłuchania w charakterze świadków kierowców samochodów i operatorów koparek, nastąpiło to w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w art. 75 § 2 i 83 § 3 k.p.a. - świadkowie nie zostali uprzedzeni o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań, a czynności te ograniczyły się w zasadzie do przeczytania ich zeznań złożonych na Komendzie Policji, bez wskazania gdzie zostały złożone, kiedy miało to miejsce i do jakiej sprawy. Sąd karny odmówił wiarygodności tym świadkom, natomiast Starosta dokonuje ustaleń w oparciu o te zeznania. Ponadto organ pierwszej instancji zaniechał wezwania i przesłuchania w charakterze strony Z. G., mimo że nie był on bezpośrednio przesłuchany przed Sądem, skoro Sąd wydał wyrok nakazowy w postępowaniu o wykroczenie.

Odwołujący się wskazał, że nadal nie wzięto pod uwagę uwierzytelnionych kserokopii faktur wystawionych przez firmy, których pracownicy wykonywali poszczególne prace na działce J. S.

Podniesiono, że organ pierwszej instancji dowolnie pomimo braku dokładnej informacji o czasie pracy drugiej koparki, bez ustalenia operatora, a także właściciela koparki oraz ilości samochodów wykorzystanych do transportu kruszywa stwierdził, że "obie koparki pracowały z taką samą wydajnością i dziennie ładowały 40 samochodów - każda koparka ładowała 20 samochodów, a ilość samochodów będących wówczas w dyspozycji umożliwiła taką ciągłość pracy."

Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zebranym w aktach Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011 r. Nr 163 póz. 981 z późn. zm.) do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. W przedmiotowej sprawie postępowanie wszczęto w kwietniu 2009 r., a zatem stosuje się przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U z 2005 r. Nr 228 póz. 1947 z późn. zm.).

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie: 1) poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin; 2) wydobywania kopalin ze złóż; 3) bezzbiornikowego magazynowania substancji oraz składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych. Zgodnie z art. 85a ust. 1 ww. ustawy, w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania.

Stosownie do art. 85a ust. 2 ustawy, organami właściwymi w sprawie ustalania opłat eksploatacyjnych są: 1) za wydobywanie bez wymaganej koncesji: a) kopalin, o których mowa w art. 5 ust. 2a ustawy (kopaliny występujące w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej) - minister właściwy do spraw środowiska, b) pozostałych kopalin - właściwy starosta; 2) za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji - właściwy organ koncesyjny. Podstawą działania organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. nr 199 póz. 1227 ze zmianami) i wydane na jej podstawie akty wykonawcze.

Organ odwoławczy podniósł, że decyzją z dnia [...] 2014 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] 2014 r., znak: [...] ustalającą opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopaliny (opoki) bez wymaganej koncesji w okresie od dnia 8 kwietnia 2009 r. do dnia 20 kwietnia 2009 r. na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości S, gmina M w wysokości 743 616,00 zł. solidarnie do zapłaty J. S. i Z. G. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji stosując się do wytycznych zawartych w decyzji Kolegium, zwrócił się do Sądu Rejonowego o wydanie kserokopii akt sprawy: [...] w celu wykorzystania ich w niniejszym postępowaniu. Następnie wezwał świadków (przesłuchiwanych już w postępowaniu karnym) na okoliczność ustalenia rzeczywistej ilości wydobytych kopalin.

Kolegium wskazało, że zawiadomieniem z dnia 10 października 2014 r. J. S., Z. G. oraz jego pełnomocnik zostali poinformowani o miejscu, terminie i czasie przesłuchania wszystkich wezwanych świadków. Pomimo tego żadna z zainteresowanych stron nie zjawiła się.

Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika Z. G. odnośnie do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 75 i 83 k.p.a, Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 83 § 3 k.p.a. "przed odebraniem zeznania organ administracji publicznej uprzedza świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania." Przepis ten nie reguluje zasad i trybu składania i odbierania zeznań świadka jak czynią to przepisy postępowania cywilnego. Przepis art. 83 § 3 k.p.a. przewiduje jedynie "uprzedzenie świadka". W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i ustalił ilość wydobytej kopaliny. Z uwagi na zmianę metodyki wyliczenia wydobytego kruszywa, tj. rezygnacji z wyliczenia ilości wydobytej kopaliny z wykorzystaniem "operatu technicznego" i ustalenie ilości wydobytego kruszywa na podstawie zeznań świadków (pracowników firmy "N" sp. z o.o. oraz właścicieli firm transportowych i kierowców, którzy dla nich pracowali), Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał wyliczenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopalin.

Podniesiono, że pełnomocnik Z. G. wskazuje, że jego mocodawca nie został wezwany i przesłuchany w charakterze strony. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że przesłuchanie Z. G. nie wpłynęłoby na sposób wyliczenia oraz przyjęte wartości liczbowe, na podstawie których wyliczono ilość wydobytego kruszywa. Strona miała możliwość wniesienia uwag i zastrzeżeń przed wydaniem decyzji. Ponadto jak wskazano w uzasadnieniu wyroku sądu karnego: "Sąd zasadniczo dał wiarę wyjaśnieniom i zeznaniom Z. G., gdyż pozostawały one w zgodzie z wyjaśnieniami J. S., a jednocześnie brak było dowodów podważających wiarygodność wypowiedzi Z. G. Za niewiarygodne uznane zostały omawiane wyjaśnienia i zeznania w zakresie ilości wydobytego i wywiezionego margla. Z zeznań P. K. wynika bowiem, że jedna koparka dziennie wydobywała takie ilości kamienia, które pozwalały na załadunek około 20-25 samochodów ciężarowych, każdy po około 25 ton margla (wskazana ilość kamienia w czasie jednego kursu wynika z zeznań kierowców wożących margiel)". Dalej Sąd wskazał, że: "Sąd dał wiarę zeznaniom P. K., T. S., B. Z., S. Z., R. Z., Ł. Z., W. Z., W. Z., K. K., T. C., J. K. – K., B. C., B. S., Ł. S. Były one logiczne, dotyczyły one okoliczności bezspornych, a świadkowie nie mieli żadnego interesu w nieprawdziwym przedstawieniu stanu faktycznego".

Zgodnie z zeznaniami w/w świadków na terenie kopalni pracowały dwie koparki: K PC 210, K 240. Koparka K PC 210 pracowała 8 dni, ładowała 20 samochodów dziennie, ładowność każdego z samochodów wynosiła 25 ton. Odnośnie drugiej koparki - przyjęto czas pracy oraz ilość ładowanych samochodów, przyjęto wyliczenia jak w przypadku koparki K PC 210.

Organ pierwszej instancji opierając się na w/w oświadczeniach świadków ustalił wysokość opłaty eksploatacyjnej. W ocenie Kolegium przedmiotowa opłata została ustalona w sposób prawidłowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Kolegium wskazało, podobnie jak we wcześniejszej decyzji tego organu, że brak było podstaw do uznania że zaskarżona decyzja została doręczona po ustawowym terminie przedawnienia i z tych przyczyn postępowanie winno zostać umorzone. W przedmiotowej sprawie kwestia ustalenia przez Sąd karny odpowiedzialności obu stron, za wykroczenie z art. 119 § 2 k.w. pozostała niezbędna dla dalszego toku niniejszego postępowania, a zatem stanowiła zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie tego postępowania. Zasadnie zatem zawieszono przedmiotowe postępowanie administracyjne. Wyrok Sądu Okręgowego z dnia 16 maja 2011 r. ostatecznie przesądził istnienie tej odpowiedzialności.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że art. 68 § 1 i 5 Ordynacji podatkowej nie ma zastosowania w sprawie dotyczącej prowadzenia eksploatacji kruszywa bez koncesji. Ustawa Prawo geologiczne i górnicze nie jest ustawą podatkową.

Skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2015 r., znak: [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. S. i Z. G.

J. S. zarzucił rażące naruszenie prawa mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 85a i art. 87 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 21 § 1 pkt 2 i art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej przez ich błędną wykładnię i doręczenie decyzji przez organ pierwszej instancji po upływie 3 lat od powstania obowiązku w sytuacji, gdy wobec upływu tego terminu zobowiązanie określone w decyzji nie powstało. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79 k.p.a. przez pozbawienie strony możliwości brania udziału w przesłuchaniach świadków wskutek nieprawidłowego zawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia tych czynności, tj. doręczenia zawiadomienia o czynnościach, gdy zostały już one przeprowadzone.

W związku z powyższym J. S. wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja ma charakter decyzji ustalającej ponieważ kreuje określone zobowiązanie. Z przepisów art. 217 i art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo górnicze i geologiczne wynika, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, której art. 87 ust. 1 stanowi, że do opłat objętych decyzją stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej o zobowiązaniach podatkowych. Zgodnie z art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe powstaje m.in. z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego ustalającej wysokość tego zobowiązania. Z kolei art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Skarżący wskazał, że zdarzenie powodujące możliwość nałożenia opłat eksploatacyjnych powstało w 2009 r. i w tym też roku wszczęto powstanie administracyjne. Z kolei decyzja organu pierwszej instancji z dnia 12 stycznia 2015 r. została skarżącemu doręczona w dniu 23 stycznia 2015 r. Gdyby nawet przyjąć, że termin przedawnienia został zawieszony na czas trwania postępowania o wykroczenie, to postępowanie karne zostało zakończone w 2011 r. Skarżący wskazał, że Kolegium nie odniosło się do powyższych okoliczności podnoszonych już w odwołaniu.

Z. G. zarzucił naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 83 § 3 k.p.a. polegające na przesłuchaniu świadków w sposób nieprawidłowy i niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że przesłuchiwanie w sprawie świadkowie nie zostali uprzedzeni o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań, a czynności organu ograniczyły się w zasadzie do przeczytania ich zeznań złożonych na Komendzie Policji. Ponadto organ pierwszej instancji zaniechał wezwania i przesłuchania w charakterze strony Z. G., mimo że nie był on bezpośrednio przesłuchany przed Sądem karnym, skoro Sąd wydał wyrok nakazowy w postępowaniu o wykroczenie. Nieprzeprowadzono również wnioskowanego przez skarżącego dowodu z załączonych faktur VAT, które potwierdzały rzeczywistą ilość wywiezionej kopaliny nie wyjaśniając powodów pominięcia dowodu z tych dokumentów.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego, jaki powinien być uwzględniony przez organ w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). W sytuacji, w której Sąd stwierdza wady decyzji skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności, tracą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy pozostałe zarzuty dotyczące prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji.

Sprawa, w której wydana została zaskarżona decyzja dotyczyła ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny (opoki) bez wymaganej koncesji w okresie od dnia 8 kwietnia 2009 r. do dnia 20 kwietnia 2009 r. na działce o nr ewidencyjnej nr [...] w m. S. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte postanowieniem Starosty z dnia [...] 2009 r. Zgodnie z art. 85a ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947) "W razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania". Z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 196 z późn. zm.), która w art. 222 stanowi, że "Do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. Ponadto przepis art. 217 tej ustawy stanowi, że "Do opłat, o których mowa w dziale VII, należnych za okres sprzed dnia wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy". Dział VII ustawy dotyczy m.in. opłat z tytułu działalności wykonywanej bez wymaganej koncesji, a niniejsza sprawa dotyczyła tego rodzaju działalności prowadzonej w 2009 roku. Oznacza to, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze.

W toku prowadzonego postępowania zaistniała konieczność ustalenia podmiotu prowadzącego działalność w zakresie wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji w okresie od dnia 8 kwietnia 2009 r. do dnia 20 kwietnia 2009 r. na działce o nr ewidencyjnej nr [...] w m. S. W związku z zawiadomieniem przez Starostę Komendy Powiatowej Policji o możliwości popełnienia przez J. S. i Z. G. popełnienia przestępstwa, tj. wykroczenia z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, stanowiącego, że "Kto bez wymaganej koncesji lub wbrew warunkom w niej określonym prowadzi działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, podlega karze aresztu albo grzywny", organ ten postanowieniem z dnia 24 czerwca 2009 r. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o powyższe wykroczenie. Postępowanie karne zakończyło się w stosunku do Z. G. wyrokiem Sądu Rejonowego Wydział II Karny z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt: [...], który uprawomocnił się dnia 2 lutego 2010 r., a w stosunku do J. S. prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 16 maja 2011 r., sygn. akt: [...]. Sądy karne ustaliły, że zarówno J. S., jak i Z. G. prowadzili działalność w zakresie wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji w okresie od dnia 8 kwietnia 2009 r. do dnia 20 kwietnia 2009 r. na działce o nr ewidencyjnej nr [...] w m. S.

Postępowanie administracyjne Starosta podjął dopiero postanowieniem z dnia [...] 2012 r.

Powyższe okoliczności wskazują, że nastąpiło przedawnienie prawa do wydania decyzji ustalającej skarżącym opłatę z tytułu wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków. Kwestia przedawnienia powinna być rozważana przez organ z urzędu, a stwierdzenie przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej wyklucza merytoryczne orzeczenie w przedmiocie ustalenia zobowiązania.

Należy podnieść, że zgodnie z art. 87 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, "Do opłat, o których mowa w przepisach niniejszego rozdziału, stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej o zobowiązaniach podatkowych, z tym że określone w nich uprawnienia organów podatkowych przysługują wierzycielom". Treść tego przepisu wskazuje, że w niniejszej sprawie miały zastosowanie odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej o zobowiązaniach podatkowych.

W ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 613 z późn. zm.) zobowiązania podatkowe zostały uregulowane w Dziale III obejmującym przepisy art. 21 – art. 119.

Mając na uwadze przytoczony wyżej przepis art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, stanowiący o ustalaniu opłaty eksploatacyjnej w drodze decyzji przez właściwe organy, należy przyjąć, że w sprawie miał zastosowanie art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym "Zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania". W konsekwencji w sprawie miał również zastosowanie art. 68 § 1 i § 5 Ordynacji podatkowej.

Według art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, "Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Odpowiednie stosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie oznacza, że obowiązek uiszczenia opłaty eksploatacyjnej nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca tę opłatę została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Przepis ten nie może być wykładany inaczej jak tylko w ten sposób, że dotyczy on opłaty ustalonej w sposób prawidłowy. Oznacza to, że decyzją ustalającą opłatę eksploatacyjną, z której doręczeniem powiązany jest termin przedawnienia zobowiązania, jest decyzja organu pierwszej instancji, o ile nie została wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ odwoławczy. W sytuacji, gdy decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ odwoławczy, który dostrzegł wadliwość decyzji organu pierwszej instancji, decyzją ustalającą opłatę eksploatacyjną, z której doręczeniem powiązany jest termin przedawnienia jest kolejna decyzja organu pierwszej instancji, o ile oczywiście nie została wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu nie jest dopuszczalne interpretowanie powyższego przepisu na niekorzyść podmiotu zobowiązanego poprzez przyjęcie, że wydanie i doręczenie przez organ jakiejkolwiek decyzji ustalającej opłatę przed upływem 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy - niezależnie od tego czy decyzja ta pozostanie czy też nie w obrocie prawnym - wyklucza przedawnienie, o którym mowa w art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

W realiach niniejszej sprawy decyzja Starosty z dnia [...] 2014 r. ustalająca wobec skarżących opłatę eksploatacyjną została uchylona – jako nieprawidłowa – decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014 r., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie Starosta wydał w dniu [...] 2015 r. decyzję ustalającą opłatę eksploatacyjną w mniejszej wysokości niż to uczynił wcześniej decyzją z dnia [...] 2014 r. Decyzja Starosty z dnia [...] 2015 r. (utrzymana następnie w mocy zaskarżoną decyzją SKO) została doręczona J. S. w dniu 23 stycznia 2015 r., a pełnomocnikowi Z. G. w dniu 29 grudnia 2014 r.

W oparciu o treść art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej należałoby zatem przyjąć, że zobowiązanie uiszczenia opłaty eksploatacyjnej nie powstało, ponieważ okres 3 lat liczony od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek jej ustalenia w związku z eksploatacją kopalin bez koncesji, co miało miejsce w 2009 r., mijał z dniem 31 grudnia 2012 r., a decyzja ustalająca opłatę została wydana przez Starostę w dniu [....] 2015 r. i doręczona skarżącym po tej dacie. W sprawie miał jednak jeszcze zastosowanie art. 68 § 5 Ordynacji podatkowej.

Zgodnie z art. 68 § 5 Ordynacji podatkowej "bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata".

W niniejszej sprawie postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 24 czerwca 2009 r. i w ocenie Sądu zawieszenie to w realiach niniejszej sprawy było niezbędne dla ustalenia podmiotów, wobec których możliwe i konieczne było ustalenie opłaty eksploatacyjnej. Okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia liczony od dnia zawieszenia postępowania w sprawie trwał do czasu uprawomocnienia się orzeczeń sądów karnych w stosunku do skarżących, tj. do dnia 2 lutego 2010 r. w stosunku do Z. G. i do dnia 16 maja 2011 r. w stosunku do J. S., ponieważ orzeczenia wydane w stosunku do skarżących uprawomocniły się przed upływem 2 lat od daty zawieszenia postępowania w sprawie. Konsekwencją zawieszenia biegu terminu przedawnienia jest to, że okres zawieszenia nie podlega wliczeniu do 3 letniego terminu przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia jest instytucją, która nie może być utożsamiana z przerwaniem biegu przedawnienia – jako to czyni organ w odpowiedzi na skargę. Przerwanie biegu terminu przedawnienia powoduje bowiem, że przerwany termin zaczyna biec na nowo. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia nie wywołuje takiego skutku, a sprawia, że w okresie zawieszenia rozpoczęty termin przedawnienia przestaje biec i biegnie w dalszym ciągu po ustaniu przeszkody zawieszenia.

W niniejszej sprawie termin przedawnienia zobowiązania nie biegł w stosunku do skarżącego Z. G. od dnia 24 czerwca 2009 r. do dnia 2 lutego 2010 r., tj. przez okres 7 miesięcy i 9 dni. Oznacza to, że termin przedawnienia w stosunku do tego skarżącego mijał nie z dniem 31 grudnia 2012 r., lecz z dniem 9 sierpnia 2013 r. Z kolei termin przedawnienia zobowiązania nie biegł w stosunku do skarżącego J. S. od dnia 24 czerwca 2009 r. do dnia 16 maja 2011 r., tj. przez okres 1 roku, 10 miesięcy i 22 dni. Oznacza to, że termin przedawnienia w stosunku do tego skarżącego mijał nie z dniem 31 grudnia 2012 r., lecz z dniem 22 listopada 2014 r. Skoro decyzja ustalająca opłatę została wydana przez Starostę w dniu [...] 2015 r. i doręczona skarżącym po tej dacie, to należy stwierdzić, że wobec skarżących nie powstało zobowiązanie uiszczenia opłaty z tytułu wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków z uwagi na przedawnienie prawa do wydania przez organ decyzji ustalającej.

W sytuacji, gdy nastąpiła negatywna przesłanka ustalenia wobec skarżących zobowiązania zapłaty opłaty eksploatacyjnej, w związku z przedawnieniem, o jakim mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej podlegało umorzeniu. Wydanie w takim stanie rzeczy decyzji ustalającej zobowiązanie zapłaty opłaty eksploatacyjnej rażąco naruszało prawo, tj. art. 87 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 68 § 1 i § 5 Ordynacji podatkowej, ponieważ prowadziło do ustalenia zobowiązania, które na skutek upływu terminu nie powstało (por. L. Etel: Komentarz do art. 68 ustawy – Ordynacja podatkowa, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007 r., I FSK 1449/06, LEX nr 315745). Zaistniała zatem podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji obydwu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, skoro uchybienie tego organu nie mogło być konwalidowane przez organ odwoławczy. Jednocześnie Sąd umorzył postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym "W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie".

Stosownie do art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżącemu należy się zwrot kosztów postępowania w razie uwzględnienia skargi.

Wpis w sprawie ustalony został w kwocie 3840 zł i w takiej wysokości został uiszczony przez każdego skarżącego. Skarżących reprezentowali w sprawie pełnomocnicy: adwokat R. R. i adwokat A. B. Zgodnie z treścią § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji". W sprawie miało zatem zastosowanie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 461 z późn. zm.).

Stosownie do treści § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r., stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna - stawkę obliczoną na podstawie § 6. Przepis ten określa stawki minimalne opłat uzależniając ich wysokość od wartości przedmiotu sprawy. Zgodnie z punktem 7 tego przepisu, stawka minimalna dla wartości przedmiotu sprawy powyżej 200 000 zł wynosi 7200 zł. W niniejszej sprawie wartość przedmiotu sprawy określono na 384 000 zł, a więc wynagrodzenie adwokatów reprezentujących skarżących należy ustalić uwzględniając treść § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, a więc w wysokości 7200 zł.

Zgodnie z wyżej cytowanymi przepisami rozporządzenia w sprawie opłat minimalna opłata za czynności adwokata z tytułu zastępstwa procesowego wynosi 7200 zł. Dodając do tej kwoty uiszczony przez każdego ze skarżących wpis oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, należało zasądzić kwotę 11 057 zł od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. G. tytułem zwrotu kosztów procesu oraz kwotę 11 057 zł od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. S. tytułem zwrotu kosztów procesu.