Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 258/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 75 par.1 w zw. z art. 76a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody z dnia 27 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 stycznia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", Starosta wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia D. S. z dnia 19 listopada 2014 r., dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [..], przy ul. Z. w W.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgłoszenie zawierało braki, w związku z czym organ - postanowieniem z dnia 16 grudnia 2014 r. - nałożył na inwestora obowiązek jego uzupełnienia w terminie do dnia 26 stycznia 2015 r., poprzez:

1. określenie zakresu i sposobu naprawy pokrycia dachu, docieplenia ścian zewnętrznych i stropodachu, określenie proponowanej kolorystyki elewacji oraz podanie, czy będzie naruszana konstrukcja budynku w związku z planowanymi robotami budowlanymi,

2. dołączenie aktualnej mapy do celów informacyjnych w skali 1:500 przyjętej do zasobów geodezji starostwa, na której należy zaznaczyć budynek, w którym planuje się wykonanie robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem,

3. dołączenie ostatecznej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków zezwalającej na wykonanie planowanych robót budowlanych.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 r., nr [...], przedmiotowa działka leży w obszarze zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta W., wpisanego do rejestru zabytków pod poz. [...], w strefie ochrony konserwatorskiej – zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 13, poz. 267). Organ stwierdził, że dnia 9 stycznia 2015 r. inwestor dostarczył uzupełnienie zgłoszenia w zakresie punktów 1. i 2. ww. postanowienia. Do dnia 26 stycznia 2015 r. inwestor nie dostarczył jednak decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków zezwalającej na wykonanie planowanych robót budowlanych. Wobec niewykonania we wskazanym terminie wszystkich określonych w postanowieniu obowiązków , organ wniósł sprzeciw.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. S. stwierdził, że działka nr [...], obręb [...], w W. nie leży w obszarze zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta W. wpisanego do rejestru zabytków Wojewody pod numerem [...] na podstawie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r., nr [...]. Organ pierwszej instancji powołał się na uchyloną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 r., której ustalenia zostały zmienione ww. decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2011 roku.

Skarżący wyjaśnił, że do dnia 4 października 2011 r. działka nr [...] leżała w tzw. otoczeniu zabytku. Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego doprecyzowała jednak pojęcie otoczenia zabytku, jako przedpola zespołu zabytkowego. Obecnie działka nr [...], odległa o 200 m od układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta W., oddzielona dwoma ulicami i budynkami, nie jest przedpolem dla zabytku nr [..] w W. Potwierdza to treść art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014, poz. 1446 ze zm.)

– dalej jako "ustawa o ochronie zabytków".

Skarżący dodał, że uzyskał decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków, w której stwierdzono, że budynek mieszkalny na działce nr [...], obręb [...], w W. znajduje się w otoczeniu układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta W., a nie w obszarze zabytku. Działka ta nie znajduje się również w obszarze i otoczeniu obszarów ochrony archeologicznej. Według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta W. nie leży w obszarze zabytku nr [...]. Wniesiony sprzeciw jest zatem bezzasadny.

Decyzją z dnia 27 marca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że według rysunku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka nr [...] znajduje się w obszarze jednostki planistycznej oznaczonej symbolem T8 i jest usytuowana poza obszarami oznaczonymi w legendzie rysunku planu jako "Chronione obszary i elementy środowiska kulturowego", do których należą strefy ochrony konserwatorskiej w postaci: 1) strefy rezerwatu kulturowego ([...] i Zespół parkowo-pałacowy) oraz strefa konserwacji urbanistycznej/pozostała część obszaru – obszar miasta historycznego; 2) strefa restauracji urbanistycznej; 3) strefa "W" ochrony konserwatorskiej; 4) obiekty zabytkowe wpisane do rejestru. W ustaleniach szczegółowych dla jednostki urbanistycznej T8 w punkcie [...], mieszczącym się w "Inne uwarunkowania", zamieszczono jedyny zapis dotyczący ochrony środowiska kulturowego: "Ustala się konieczność wykonywania archeologicznych badań ratowniczych dla wszystkich inwestycji lokalizowanych w strefie "W" ochrony konserwatorskiej wyznaczonej na rysunku planu", jednak teren działki nr [...] leży poza obrębem strefy "W", a więc te ustalenia jej nie dotyczą.

Organ odwoławczy dodał, że zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 r., działka objęta planowanym zamierzeniem budowlanym znajduje się w strefie B, stanowiącej strefę ochrony otoczenia zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta W. Mimo że późniejszą decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r. stwierdzono nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej ustanowienia rygorów konserwatorskich w wyznaczonych strefach ochrony, m.in. w strefie otoczenia zabytku, to - zgodnie z ostałą się w obrocie prawnym częścią decyzji - przedmiotowa działka nadal przynależy do strefy ochrony otoczenia zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków, natomiast art. 36 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, tak więc wymóg przedłożenia ostatecznej decyzji właściwego organu konserwatorskiego należy uznać za zasadny i oparty na przepisach odrębnych.

W skardze na powyższą decyzję D. S. wniósł o jej uchylenie. Skarżący wyjaśnił, że utworzony w dniu 26 lutego 1979 r. zabytkowy układ urbanistyczno-krajobrazowy miasta W. wpisany jest do rejestru zabytków pod numerem [...]. Decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 r. została unieważniona w części co do numeru wpisu [...]. Działka nr [...], obręb [...], w W. na podstawie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r. nie leży w obszarze zabytkowego układu urbanistyczno-krajobrazowego. Działka ta nie leży również w otoczeniu zabytkowego układu urbanistyczno-krajobrazowego. Zgodnie z definicją otoczenia zabytku, jest to teren wokół lub przy zabytku. Teren ten wyznaczony jest w decyzji, która ustanawia zabytek. Wyznaczenie otoczenia zabytku ma na celu ochronę wartości widokowych zabytku oraz jego ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Zabytek w swoim otoczeniu nie może być zasłonięty, zakryty innymi budynkami, budowlami. Przedmiotowa działka odległa jest od zabytku w najbliższym miejscu o 200 m. Od strony działki nr [...] nie widać zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego, jak również od strony zabytku nie widać zabudowy działki nr [...]. Między działką nr [...] a zespołem zabytkowym wybudowane są budynki wielorodzinne o wysokości pięciu kondygnacji. Nie można tu mówić o ochronie wartości widokowych. Zgodnie z legendą do załącznika graficznego decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r. dla strefy ochrony krajobrazu wprowadzono ochronę przedpola ekspozycji zespołu zabytkowego. Zgodnie z definicją słownika języka polskiego, przedpole to teren znajdujący się w bezpośredniej bliskości. W konsekwencji – zdaniem skarżącego – przedmiotowa działka odległa o 200 m od zabytkowego zespołu miasta W. nie jest położona na przedpolu tego zabytku i nie stanowi otoczenia zabytku w myśl decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r., jak również ustawy o ochronie zabytków. Traktowanie działki nr [...] jako położonej w otoczeniu zabytku nr [...] jest błędem i nadinterpretacją przepisów. Skarżący dodał, że również zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] nie leży w obszarze zabytkowym, chronionym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.).

Przepis art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Podnieść należy także, że podstawę orzekania dla sądu administracyjnego stanowi art. 133 § 1 in principio powołanej ustawy, zgodnie z którym sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że co do zasady podstawą orzekania sądu jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Z przepisu tego wynika zatem zakaz wyjścia przez Sąd poza materiał znajdujący się w aktach sprawy, gdyż mogłoby to skutkować naruszeniem tego przepisu poprzez przyjęcie przez Sąd za udowodniony jakiego faktu, który nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy.

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty oparte zostały na art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane".

W ocenie organów rozpatrujących niniejszą sprawę planowane przez inwestora roboty budowlane stanowiące remont budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. Z. w W. wymagają uzyskania przez inwestora decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. zezwalającej na ich wykonanie. Ponieważ inwestor takiego zezwolenia nie przedłożył, należało – w ocenie organów – wnieść sprzeciw w sprawie dokonanego przez inwestora zgłoszenia. Przy czym organ pierwszej instancji uznał, że planowana inwestycja wymaga takiego zezwolenia, ponieważ przedmiotowa nieruchomość położna jest w obszarze zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta W., wpisanego do rejestru zabytków pod poz. [...], a nadto znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast organ odwoławczy powyższych ustaleń organu I instancji nie podzielił, jednak także on uznał, że ww. zezwolenie, aczkolwiek z innych przyczyn, jest konieczne. Organ II instancji, powołując się na załącznik graficzny do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 r. oraz decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r., stwierdził bowiem, że wymóg przedłożenia ostatecznej decyzji właściwego organu konserwatorskiego wynika z treści art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) – dalej jako "ustawa o ochronie zabytków", oraz faktu położenia przedmiotowej nieruchomości w otoczeniu zabytku.

W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu podlegało zatem stanowisko organu odwoławczego, który poczynił odmienne od organu pierwszej instancji ustalenia faktyczne stwierdzając, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w otoczeniu zabytku, i na ich podstawie wyprowadził wniosek o obowiązku przedłożenia przez inwestora decyzji właściwego organu konserwatorskiego zezwalającej na wykonanie projektowanych robót budowlanych.

Stosownie do art. 28 ustawy - Prawo budowlane wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Oznacza to, że wszystkie roboty budowlane winny być wykonywane po uzyskaniu pozwolenia na budowę, za wyjątkiem robót, które zostały z tego obowiązku przez ustawodawcę zwolnione.

Przepis art. 29 ustawy - Prawo budowlane enumeratywnie wymienia, jakie roboty budowlane mogą być wykonywane i jakie obiekty mogą być wznoszone bez pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 ust. 1 tej ustawy określa, również w sposób enumeratywny, jakie roboty budowlane mogą być wykonywane i jakie obiekty mogą być wznoszone na podstawie zgłoszenia dokonanego właściwemu organowi. Do tego rodzaju robót budowlanych należy wykonywanie remontu istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków (art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji).

W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że zakres planowanych robót budowlanych odpowiada definicji remontu, zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane. Jednocześnie z ustaleń organu odwoławczego wynika, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem skarżącego nie wymagają pozwolenia na budowę - nie dotyczą bowiem obiektu wpisanego do rejestru zabytków.

Należy dodać, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), który stanowi podstawę prawną zaskarżonej decyzji, właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy uznał, iż wykonywanie planowanych przez skarżącego robót budowlanych objętych zgłoszeniem nie będzie naruszać ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy, inaczej niż organ I instancji, ustalił bowiem, że plan miejscowy nie wprowadza dla tej nieruchomości żadnych ograniczeń związanych z ochroną konserwatorską.

W tym miejscu należy podkreślić, że dla zgłoszenia sprzeciwu w sytuacji uznania, że inwestycja narusza inne przepisy, koniecznym jest wykazanie przez organ kolizji planowanych robót budowlanych z konkretnymi normami prawnymi na gruncie okoliczności faktycznych związanych z konkretną inwestycją. Ocena w tym zakresie nie może być bowiem dowolna i winna zostać uzasadniona stosowną argumentacją, znajdującą oparcie w regulacjach prawnych.

Organ odwoławczy – opierając swoje rozstrzygnięcie na art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku - winien był zatem w sposób prawidłowy zgromadzić materiał dowodowy, z którego wynikać powinno jednoznacznie, że nieruchomość objęta zgłoszeniem położna jest w otoczeniu zabytku. Zgodnie z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków, przez otoczenie zabytku należy rozumieć teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W myśl art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, przez zabytek należy rozumieć nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczna, artystyczna lub naukową. Zabytek nieruchomy natomiast – zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków – jest to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1.

Z przywołanych przepisów ustawy o ochronie zabytków wynika, że ochrona wartości widokowych zabytku odnosi się do ochrony związanej z otoczeniem zabytku, przy czym teren stanowiący otoczenie zabytku winien zostać wyznaczony w decyzji o wpisie tego zabytku do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 9 ust. 2 tej ustawy, do rejestru może być również wpisane samo otoczenie zabytku wpisanego do rejestru. Otoczenie zatem zabytku, związane z kwestią ochrony jego wartości widokowych – według ustawy o ochronie zabytków - chronione może być albo poprzez stosowne postanowienia decyzji o wpisie zabytku do rejestru (art. 3 pkt 15) albo może stanowić odrębną formę ochrony, podlegającą wpisowi do rejestru, na podstawie art. 9 ust. 2 powołanej ustawy. Ustalenia organu odwoławczego powinny dać zatem odpowiedź na pytanie, czy teren przedmiotowej nieruchomości znajduje się na obszarze objętym jedną z wyżej wymienionych form ochrony otoczenia zabytku, tzn. czy nieruchomość skarżącego znajduje się na terenie stanowiącym otoczenie zabytku, które zostało wpisane do rejestru zabytków.

Z dostępnych Sądowi informacji (vide: Biuletyn Informacji Publicznej Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...]) wynika, że jedynie układ urbanistyczno-krajobrazowy miasta W. jest wpisany do rejestru zabytków województwa pod numerem [...] (w dawnym rejestrze zabytków województwa [...] figurował pod numerem [...]). Organ odwoławczy uznał jednak, ze działka skarżącego nie znajduje się na terenie tego układu urbanistyczno-krajobrazowego. Natomiast zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – zdaniem Sądu, nie daje podstaw do ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze, który (tak jak przyjął organ II instancji) stanowi otoczenie zabytku. Ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie nie znajdują poparcia w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym,

a w konsekwencji nie korzystają z ochrony wynikającej z określonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Należy uznać je zatem za nieprawidłowe.

Swoje ustalenie dotyczące znajdowania się działki skarżącego w otoczeniu zabytku organ odwoławczy oparł na załączonych do akt administracyjnych sprawy - niepoświadczonych w żaden sposób za zgodność z oryginałem, wydrukach zeskanowanych dokumentów:

- decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 roku, nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 roku, nr [...], o wpisie do rejestru zabytków województwa [..] (obecnie [..]) pod numerem [...] zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta W., w części dotyczącej ustanowienia rygorów konserwatorskich w wyznaczonych strefach ochrony, określonych w legendzie do planu, stanowiącego integralną cześć decyzji,

- decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 roku, nr [...], o wpisie do rejestru zabytków województwa pod numerem [...] zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta W.;

- całkowicie nieczytelnej mapy w skali 1:5000, stanowiącej prawdopodobnie załącznik graficzny do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 roku, nr [...].

Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w Kodeksie postępowania administracyjnego, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 76 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zauważyć przy tym należy,

że w postępowaniu administracyjnym moc dowodową posiadają nie tylko oryginalne dokumenty, ale również urzędowo poświadczone odpisy z dokumentów oraz poświadczone za zgodność odpisy z dokumentów, co wynika z art. 76a k.p.a. Gromadząc pełny materiał dowodowy i opierając się na kopiach dokumentów urzędowych, organ powinien mieć zatem na względzie treść art. 76a k.p.a. Nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może bowiem korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu, a tylko kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dowód musi być oceniany w świetle całego pozostałego materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2174/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1340206).

Załączone w niniejszej sprawie do akt administracyjnych organu II instancji wydruki zeskanowanych decyzji nie zostały w żaden sposób uwierzytelnione, co powoduje, że jedynie w oparciu o te wydruki nie można było poczynić żadnych wiążących ustaleń faktycznych w sprawie. Ponadto organ odwoławczy nie zebrał w sprawie żadnych innych dowodów (na żadne inne się nie powołał w uzasadnieniu decyzji), w świetle których oceniona mogłaby zostać wiarygodność kserokopii ww. decyzji.

W świetle powyższego uznać należało, że kserokopie dowodów, na których bazował organ odwoławczy przy ustalaniu stanu faktycznego, nie posiadały waloru dokumentu. Nie mogły więc stanowić dowodu, o jakim mowa w art. 75 § 1 k.p.a. W sytuacji zaś, gdy kserokopie te stanowiły całość materiału dowodowego zgromadzonego przez organ, nie zachodziła też możliwość oceny tych kserokopii w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Brak bowiem było innych, skutecznie zebranych dowodów, mogących stanowić punkt odniesienia dla oceny ww. kserokopii.

Ponadto najważniejszym dowodem w sprawie (kluczowym dowodem, na który powołał się organ odwoławczy uznając, że działka skarżącego znajduje się w otoczeniu zabytku) miał być powoływany przez organ odwoławczy w uzasadnieniu jego decyzji załącznik graficzny do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 roku, nr [...], z którego miałoby wynikać, że działka skarżącego znajduje się w otoczeniu zabytku. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedynie całkowicie nieczytelna, niepoświadczona w żaden sposób za zgodność z oryginałem, kopia mapy w skali 1:5000, co do której tylko przypuszczać można, z uwagi na jej nieczytelność, że stanowi kopię przedmiotowego załącznika.

Należy przy tym jeszcze raz podkreślić, że obie ww. decyzje organów ochrony konserwatorskiej i omówiony powyżej załącznik stanowiły jedyne dowody, na które powołał się organ odwoławczy ustalając, że działka skarżącego znajduje się w otoczeniu zabytku. Zdaniem Sądu na podstawie tych dowodów takiego ustalenia nie mógł wiarygodnie poczynić.

W konsekwencji należało uznać, że organ odwoławczy poczynił ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie z naruszeniem przepisów art. 75 § 1 w zw. z art. 76a k.p.a., a zatem stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób dowolny, bez oparcia na wyczerpująco zgromadzonym materiale dowodowym. Opisane powyżej uchybienia stanowiły również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., które - w ocenie Sądu - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie mogą mieć charakteru dowolnego, lecz muszą być wynikiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny opartej na tym materiale (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie - jak wynika z powyższych rozważań, ustalenia organu odwoławczego nie zostały oparte na analizie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. W sprawie zabrakło bowiem zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego, wskazującego w sposób bezsporny, że nieruchomość objęta zgłoszeniem położona jest na obszarze stanowiącym otoczenie zabytku, a dopiero to ustalenie pozwalało w sposób niebudzący wątpliwości uznać, że realizacja planowanego remontu wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wniesienie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia na tej podstawie należało zatem ocenić co najmniej jako przedwczesne, albowiem zostało dokonane bez prawidłowego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, a zatem w oparciu o dowolnie ustalony stan faktyczny sprawy.

Na obecnym etapie postępowania nie można przy tym przesądzić, czy w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzyska opisane wyżej dokumenty w postaci, w której będą mogły stanowić dowód w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, będą zachodziły podstawy do dokonania na ich podstawie pełnych ustaleń faktycznych. W szczególności rzeczą organu odwoławczego będzie dokonanie oceny uzyskanych w ten sposób dowodów w celu zbadania, czy rzeczywiście stanowią one wystarczającą podstawę do twierdzenia, że nieruchomość objęta zgłoszeniem położona jest na obszarze stanowiącym otoczenie zabytku w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków.

W tym stanie rzeczy, uznając, że omówione powyżej braki postępowania dowodowego nie wymagają przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł.

Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje powrotem postępowania w niniejszej sprawie do etapu postępowania przed organem drugiej instancji, w toku którego organ ten - z uwzględnieniem treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia - będzie zobowiązany dokonać dokładnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych, w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności będzie zobowiązany zbadać, czy nieruchomość objęta zgłoszeniem położna jest w otoczeniu zabytku.