Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 539/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40, art. 41
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Zarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z [...] grudnia 2018 r. Nr [...] Rada Gminy [...] przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].

Skargę na uchwałę z [...] grudnia 2018 r. wniósł Prokurator Rejonowy w [...] wnioskując o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Prokurator zmodyfikował swój wniosek i wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości, podając, że pierwotny wniosek o uchylenie stanowił oczywistą omyłkę pisarską.

Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił:

- istotne naruszenie przepisów: art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78, 483), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2019.506), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2019, 2010 ) i przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez nałożenie w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] - stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały - obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w drodze ustawy poprzez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych i ich modyfikację, wykraczających i ingerujących bez odpowiedniego upoważnienia w prawa jednostki, w tym prawo własności oraz przekroczenie ustawowych uregulowań przy:

- zobowiązaniu właścicieli nieruchomości w § 1 ust. 4 pkt 3 do oddzielnego gromadzenia ścieków bytowych i gnojówki oraz gnojowicy;

- nałożeniu w § 4 ust. 1 zakazu umieszczania w pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych odpadów wymienionych w § 1 ust. 1 regulaminu dotyczącym prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, w tym papieru, tektury, tworzywa, sztucznego, szkła a w § 4 ust. 2 zakazu umieszczania w takich pojemnikach odpadów pochodzących z działalności gospodarczej;0

- nałożeniu w § 9 ust. 2 pkt 1 na właścicieli psów obowiązku wyposażenia psa w obrożę i kaganiec i prowadzenia psa na uwięzi i kagańcu oraz w § 9 ust. 2 pkt 2 nałożenie na właścicieli psów obowiązków odnoszących się do ich nieruchomości, w tym puszczania psa na ich terenie i oznakowania nieruchomości tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem;

- nałożenie w § 11 ust. 3 Regulaminu obowiązkowej, niezwłocznej deratyzacji w przypadku wystąpienia na którymkolwiek obszarze gminy [...] populacji gryzoni stwarzającej zagrodzenie sanitarne.

- istotne naruszenie przepisów: art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78, 483), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2019.506), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2919, 2010 ) i niedopełnienie ustawowego upoważnienia poprzez nie zawarcie obligatoryjnych elementów wskazanych art. 4 ust. 2 ustawy poprzez:

- pominięcie w § 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały - wymagań dotyczących minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych i podanie określonych a nie minimalnych ich pojemności.

- pominięcie w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały - minimum postanowień, które zgodnie z delegacją ustawową należało uwzględnić przy ustalaniu:

- średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczby osób korzystających z pojemników i worków poprzez ograniczenie się w § 2 ust. 3 regulaminu do nieostrego sformułowania, że wielkość pojemników winna być dostosowana do liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz częstotliwości odbioru odpadów;

- częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych i uregulowanie w rzeczywistości w § 5 ust. 1 i 4 w/w Regulaminu częstotliwości odbierania odpadów komunalnych a nie ich pozbywania i to niezgodnie z terminami określonymi w art. 6 r ust. 3 b;

- zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub poszczególnych nieruchomościach poprzez jego całkowite pominięcie i

- obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji w § 11 ust. 1 regulaminu poprzez nie wskazanie wyczerpującej ich liczby.

- istotne naruszenie przepisów: art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78, 483), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2019.506), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2919, 2010 ) i przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez wskazanie w §5 ust. 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały informacji dotyczącej lokalizacji SZOK, która nie może znajdować się w aktach prawa miejscowego i powinna być udostępniana w inny sposób.

W uzasadnieniu skargi Prokurator powołał art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78, 483), art. 40 i 41 ust. 1 ustawy z 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( D.U.209.506) w zw. z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2919.2010 - zwanej dalej u.c.p.g.) wskazując, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Powołano, że zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.s.p.g., a zawarte tam wyliczenie elementów regulaminu (art. 4 ust. 2) ma charakter wyczerpujący - zamknięty, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 w/w ustawy. Jednocześnie Prokurator wskazał, że przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Powołano, że Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Prokurator podkreślił, że wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Nadto materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać nie tylko z upoważnienia ustawowego ale też nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Powołano, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 100.908) - zwanym dalej ZTP, a zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić regulacje § 115, 118, 135 i 137 w związku z § 143 rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym, w tym przypadku akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym), nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym tj. w ustawie upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Prokurator zaznaczył, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, tym także nałożenie na obywatela dodatkowych obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prokurator podkreślił, że postanowienia przedmiotowego regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy.

Prokurator powołał, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Wskazano, że za nieistotne natomiast naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, uznaje się takie naruszenia jak: pomyłki w datach powoływanych jako podstawa prawna uchwał, powołanie podstawy nieaktualnej w dacie podejmowania uchwały, w sytuacji gdy nowa ustawa zawiera tożsame upoważnienie dla jej podjęcia, niepowołanie pełnej podstawy gdy taka istnieje, błędy matematyczne, oczywiste pomyłki. Wszelkie inne naruszenia prawa dają kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały.

Prokurator zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli sąd stwierdza wadliwość znacznej liczby postanowień skarżonej uchwały, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości. O nieważności takiej uchwały przede wszystkim przesądzać ma ilość i charakter stwierdzonych wad, których wyeliminowanie spowoduje, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Skarżący stwierdził, że analiza treści zaskarżonego regulaminu prowadzi do wniosku, że uchwałodawca w szczególności przy określaniu obowiązków nałożonych już w drodze ustawy traktował regulamin jako swoisty informator a nie akt prawa miejscowego, pomijając przy tym część unormowań, które zgodnie z ustawą miał obowiązek uregulować.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku negatywnego rozpoznania wniosku o odrzucenie, o oddalenie skargi w całości.

Powołano, że warunkiem formalnym wniesienia skargi było uprzednie wezwanie Rady Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem, jak wynika ze skargi i informacji organu, skarżący przed wniesieniem skargi tego warunku nie dopełnił, od razu przedstawiając sprawę w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W dalszej kolejności powołano, że pierwsza uchwała pochodzi z 2018 r. Wskazując na treść art. 53 ust 3 p.p.s.a powołano, że Uchwała Rady Gminy [...] weszła w życie w terminie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a więc termin 6 miesięczny od dnia wejścia w życie tego aktu prawa miejscowego upłynął.

Dodatkowo powołano, że uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] była przedmiotem badania w ramach nadzoru prowadzonego przez Wojewodę [...]. Wyżej wymieniony akt prawa miejscowego był doręczony Wojewodzie [...], a następnie opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i nie był przedmiotem rozstrzygnięć nadzorczych. Przed podjęciem tej uchwały jej projekt był konsultowany pod względem zgodności z prawem z organami administracji z zakresu ochrony środowiska i został zaopiniowany pozytywnie.

W replice na skargę Prokurator wskazał, że nigdy nie był ograniczony czasem przy wniesieniu skargi na uchwałę Rady Gminy dotyczącej aktów prawa miejscowego, zarówno przed zmianą ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. ( Dz. U. 2017.935 ) na podstawie art. 53 ust 3 w/w ustawy, który wprost stanowił m.in., że termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, jak też po tej zmianie na podstawie art. 53 ust 3 w/w ustawy w zw. z art. 53 ust 2a w/w ustawy.

Powołano, że nieporozumieniem jest też twierdzenie, że Prokurator powinien przed wniesieniem skargi wezwać do usunięcia naruszenia prawa, gdyż art. 52 §1 tejże ustawy uwalnia m.in. Prokuratora od obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, a obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa został zniesiony w/w zmianą ustawy, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. poprzez zmianę art. 53 ust.2 w/w ustawy.

Wskazano również, że argument konsultowania pod względem zgodności z prawem z organami administracji z zakresu ochrony środowiska jest o tyle chybiony, że obowiązek zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektoratu sanitarnego wprost wynika z art. 4 ust 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2919, 2010), zaś sama konsultacja czy też ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowy nie przesądza, czy akt ten jest czy też nie jest zgodny z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dn

ia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi. W odpowiedzi na skargę zarzucono, że nie wezwano Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, a więc nie wyczerpano formalnego warunku umożliwiającego skuteczne wniesienie skargi do WSA oraz, że w dniu wniesienia skargi przez Prokuratora upłynął termin 6 miesięczny liczony od dnia wejścia w życie tego aktu prawa miejscowego, natomiast Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę dnia [...] lutego 2020 r., co obliguje do odrzucenia skargi.

Wbrew zarzutom organu Prokurator nie był i nie jest ograniczony czasem przy wniesieniu skargi na uchwałę Rady Gminy dotyczącej aktów prawa miejscowego. Taki stan prawny obowiązywał zarówno przed zmianą ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. (Dz. U. 2017.935) na podstawie art. 53 ust 3 w/w ustawy, który wprost stanowił m.in., że termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, jak też po tej zmianie na podstawie art. 53 ust 3 w/w ustawy w zw. z art. 53 ust 2a w/w ustawy.

Jednocześnie niezasadny jest również zarzut, że Prokurator powinien przed wniesieniem skargi wezwać do usunięcia naruszenia prawa, gdyż na mocy art. 52 §1 p.p.s.a. Prokurator jest zwolniony od obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia. Ponadto obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa został zniesiony w/w zmianą ustawy, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. poprzez zmianę art. 53 ust.2 w/w ustawy.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019.2010). Według tego artykułu rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z treści przywołanego przepisu wynika, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z tego też względu należy on do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Wskazać należy, że zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.s.p.g., a zawarte tam wyliczenie elementów regulaminu (art. 4 ust. 2) ma charakter wyczerpujący - zamknięty, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 w/w ustawy. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczała to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Nadto materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać nie tylko z upoważnienia ustawowego ale też nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.

Dodać należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasad techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Prokuratora, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78, 483), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2019.506), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2919. 2010 ).

Zgodnie z art. 4. ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gmin, Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2)rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3)częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4)(uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zgodnie z ust. 2a. ww. ustawy Rada gminy może w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Jak zasadnie wskazał Prokurator z delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie wynika uprawnienie rady gminy do wprowadzenia zobowiązania właścicieli nieruchomości w § 1 ust.4 pkt 3 do oddzielnego gromadzenia ścieków bytowych i gnojówki oraz gnojowicy gdyż jest to uregulowane w unormowaniach rangi ustawowej, a mianowicie w art. 25 ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033, zob. także wyrok WSA w Lublinie z 19.09.2008 II SA/Lu 485/08). Jak również powyższe kwestie zostały unormowane przepisami ustawy o ochronie środowiska (Dz.U.2919.71396 tj.) czy też ustawy o odpadach (Dz.U.2919.707 tj.).

W dalszej kolejności jako istotne naruszenie przepisów ustaw uznać należy wprowadzenie w § 4 ust. 1 zakazu umieszczania w pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych odpadów wymienionych w § 1 ust. 1 regulaminu dotyczącym prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, w tym papieru, tektury, tworzywa sztucznego, szkła a w § 4 ust. 2 zakazu umieszczania w takich pojemnikach odpadów pochodzących z działalności gospodarczej. Zauważyć należy, że w art. 6k ust. 3 u.c.p.g., przewidziano podwyższone opłaty w przypadku, jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane. Dodatkowo obowiązuje przepis art. 6ka ust. 1-3 u.c.p.g. który m.in. w art. 6ka ust. 2, który zobowiązuje Wójta na podstawie powiadomienia podmiotu odbierającego odpady komunalne do wszczynania postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku niewłaściwego segregowania odpadów. Uznać należy, za niedopuszczalne wprowadzenie w regulaminie bez upoważnienia ustawowego zakazów. Dodatkowo zakaz umieszczania m.in. zużytego sprzętu łącznie z innymi odpadami wynika wprost z art. 34 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, a więc skoro sam ustawodawca przepisem wprowadził przedmiotowy zakaz, to chybionym i zupełnie zbędnym zabiegiem wydaje się powielenie tego unormowania w uchwale. Ponadto przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz.U.2919.707 tj.) zakazują mieszania niektórych odpadów.

Jak słusznie wskazał w uzasadnieniu skargi Prokurator, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące wymagań w zakresie m.in. selektywnego zbierania odpadów komunalnych, ale takiego obowiązku nie może nakładać a tylko określać w/w szczegółowe zasady. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czyści i porządku przez realizacje innych obowiązków określonych regulaminie, a więc ustawa wprost nakłada na właściciele nieruchomości realizację obowiązków określonych w regulaminie, dlatego wszelkie ograniczenia nakładane na obywateli muszą mieć rangę ustawową.

Jako istotne naruszenie przepisów ustaw uznać należy nałożenie w § 9 ust. 2 pkt 1 Regulaminu na właścicieli psów obowiązku wyposażenia psa w obrożę kaganiec przypadku ras uznawanych kaganiec agresywne w kaganiec i prowadzenia psa na uwięzi i odpowiednio w nałożonym kagańcu i w § 9 ust. 2 pkt 2 nałożenie na właścicieli psów obowiązków odnoszących się do ich nieruchomości, w tym puszczania psa na ich terenie i oznakowania nieruchomości tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem np. uwaga pies. Zauważyć należy, że art. 77 Kodeksu wykroczeń przewiduje sankcję karną za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Ponadto w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122) wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zgodzić się również należy z zarzutami skargi, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa, a niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno również wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Uznać należy, że zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia to tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. Niewątpliwie więc generalne zobowiązanie wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak słusznie podniesiono w skardze, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Tak więc postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Również zapisy dotyczące obowiązku umieszczenia odpowiedniej informacji na wejściu na teren nieruchomości nie mają upoważnienia ustawowego. Powołać należy, że stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy, gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, a zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc niebędących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego.

Stwierdzić należy, że powtórzeniem istniejących regulacji ustawowych i przekroczeniem upoważnienia ustawowego jest nałożenie w § 11 ust. 3 Regulaminu obowiązkowej, niezwłocznej deratyzacji w przypadku wystąpienia na którymkolwiek obszarze gminy [...] populacji gryzoni stwarzającej zagrodzenie sanitarne. Ustawodawca w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 z późn. zm.), nałożył na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno - sanitarnym, w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności poprzez zwalczanie gryzoni. Tym samym, to na właścicielu (posiadaczu, zarządcy) nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Zgodzić się więc należy z zarzutami skargi, że nie istnieje zatem konieczność umieszczania takiej regulacji w przedmiotowym regulaminie, a rada gminy nie powinna wychodzić poza ramy delegacji ustawowej, która upoważniają do wskazania w niniejszym akcie wyłącznie obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Ponadto wskazać należy, że deratyzacja miejsc przebywania zwierząt wymaga wydania rozporządzenia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, Wojewodę lub Ministra właściwego do spraw rolnictwa zgodnie z art. 45-47 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych u zwierząt.

Stwierdzić również należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy dopuściła się też niedopełnienia ustawowego upoważnienia poprzez nie zawarcie obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy poprzez pominięcie minimum postanowień, które zgodnie z delegacją ustawową należało uwzględnić przy ustalaniu minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych i podanie w § 2 ust. 1 i 2 Regulaminu określonych a nie minimalnych ich pojemności, pomimo nawet tego, że Rozdział 2 regulaminu w którym zawarto powyższe unormowania nosi tytuł Rodzaje i minimalne pojemności pojemników.

Pominięcie minimum postanowień odnosi się również do braku ustalenia w Regulaminie średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczby osób korzystających z pojemników i worków poprzez ograniczenie się w § 2 ust. 3 Regulaminu do nieostrego sformułowania, że wielkość pojemników winna być dostosowana do liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz częstotliwości odbioru odpadów. W Regulaminie nie wskazano ani średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych ani liczby osób korzystających z tych pojemników przy określeniu oczywiście częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Pominięto również obligatoryjne elementy wskazane w w/w art. 4 ust. 2 ustawy w zakresie wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji w § 11 ust. 1 regulaminu poprzez nie wskazanie wyczerpującej ich liczby. W art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyraźnie wskazano, że chodzi o wyznaczenie takich obszarów. Stwierdzić należy, że Regulamin jako akt prawa miejscowego nie może w tym zakresie utrzymywać niepewności, zwłaszcza, że chodzi w tym przypadku o nałożenie obowiązków na właścicieli wyznaczonych obszarów, przeprowadzenie deratyzacji we wskazanych terminach.

W ocenie Sądu istotnym naruszeniem przepisów ustawy jest też pominięcie minimum postanowień, które zgodnie z delegacją ustawową należało uwzględnić przy ustalaniu częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych i uregulowanie w rzeczywistości w § 5 ust. 1 i 4 w/w Regulaminu częstotliwości odbierania odpadów komunalnych a nie ich pozbywania się i to niezgodnie z terminami określonymi w art. 6 r ust 3b. W przepisach tych pomimo tytułu rozdz. IV: "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego" uregulowano w rzeczywistości częstotliwość odbierania odpadów komunalnych, a więc materię właściwą dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r. ust. 3 ustawy. Tym samym stwierdzić należy, że Rada Gminy nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 4 ust.2 pkt 3 ustawy, bowiem nie określiła prawidłowo częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych. Art. 6r ust 3b ustawy wprost wskazuje, że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych, podczas gdy w w/w ust. 4 odniesiono się tylko do wskazania cyklu 14 dniowego. Pominięto więc uregulowanie odnośnie pozostałych budynków poza jednorodzinnymi.

W dalszej kolejności stwierdzić należy, że istotnym naruszeniem przepisów ustawy jest pominięcie minimum postanowień, które zgodnie z delegacją ustawową należało uwzględnić przy ustaleniu zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub poszczególnych nieruchomościach poprzez zupełne jego pominięcie w rozdziale 6 Regulaminu, chociaż nosił on w tytule adnotacje co do zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy wynika konieczność wskazania nieruchomości lub obszaru, na którym zakazuje się utrzymywania zwierząt gospodarskich. Przedmiotowa uchwała powyższego zakazu nie uregulowała, co sprawia, że pozbawiona jest ona obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy.

Uznać również należy, że dopuszczono się też przekroczenia ustawowego upoważnienia poprzez wskazanie w § 5 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały informacji dotyczącej lokalizacji SZOK, która nie może znajdować się w aktach prawa miejscowego i powinna być udostępniana w inny sposób. Niewątpliwie akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji. Taka informacja winna być udostępniania w inny sposób choćby wskazany w art. 3 ust. 9 u.c.p.g.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020. 713 tj.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, w związku z czym wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] należało uznać za zasadny.

Z uwagi na fakt, że stwierdzono wadliwość znacznej liczby postanowień skarżonej uchwały oraz niezawarcie w niej szeregu obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości. Wyeliminowanie tylko stwierdzonych wad spowodowałoby, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym.

Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.