Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1577/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 105 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 października 2019 r. znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego M.T. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją nr [...] z 17 maja 2019 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych - drogowych na dz. nr [...] [...] (ul[...] i ul. [...]) w N. W. w Gminie N.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 83 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej "P.b." i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a.",

W uzasadnieniu decyzji organ streścił przebieg sprawy, w tym wymianę pism z M. D. i M. T., będącymi właścicielami działek nr [...], graniczących bezpośrednio z ulicą [...]. W piśmie z 28 sierpnia 2018r. wnioskodawcy domagali się niezwłocznej interwencji i pomocy w sprawie: "w N. W. są prowadzone aktualnie prace na ulicach [...] polegające na wyrównaniu jezdni, pogłębieniu rowów oraz położeniu nowej nakładki asfaltowej. (...) Bez żadnego powiadomienia nas i bez naszej zgody wykonano już pod jezdnią 2 przekopy i przepusty o dużej średnicy i wpuszczono wodę z okolicznych rowów i posesji na nasze działki". W kolejnym piśmie z 13 października 2018 r. wnieśli: "aby przy wydawaniu przez Was decyzji w tej sprawie zostały uwzględnione i poddane ocenie następujące nasze uwagi: 1) jeden z przepustów wykonanych pod drogą znajduje się 3,70 m na naszych działkach, czym naruszono bez żadnego pytania i pozwolenia naszą własność. 2) innego sposobu odprowadzenia wody domagaliśmy się od Urzędu Miasta (...) (obok gminnej drogi dz. nr [...]). 3. Dalej są prowadzone aktualnie prace przy przepustach (...)".

W dniu 25 września 2018 r. inspektorzy PINB w B. przeprowadzili oględziny w terenie i ustalili, że na dz. nr [...] (ul. [...] i ul. [...]) w N. W. i dz. nr [...] w O., na drodze gminnej nr [...] (KD, KDD) wykonana została nowa nawierzchnia bitumiczna o szerokości 3,00-3,50 m. Pobocza zostały utwardzone tłuczniem, rowy przydrożne odmulone a skarpy ziemne wyprofilowane. Droga położona jest w terenie o urozmaiconym ukształtowaniu, częściowo na wzniesieniu, częściowo w wąwozie. Z jednej strony pobocze jest położone wyżej a z drugiej strony poniżej drogi. Na całej długości drogi gminnej pomalowane są linie skrajne. Droga (ul. [...]) na odcinku od skrzyżowania ul. [...] do działek nr [...], z południowej strony ma rów przydrożny, a ze strony północnej utwardzone pobocze. Na skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...] wybudowany jest nowy przepust o ? 40 cm i długości 13 m. Przy działkach nr [...] (najniżej położona część drogi) został wymieniony przepust pod drogą gminną o ? 50 cm i długości 7,50 m. Wylot z tego przepustu skierowany jest do zagłębienia / rowu ziemnego zlokalizowanego pomiędzy działkami nr [...]

Podczas oględzin przedstawiciele Urzędu Miejskiego w N. W. oświadczyli: "przepust w obrębie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...], jego budowa wymuszona była odprowadzenia wody opadowej z ul. [...] na wysokości dz. nr [...], ponieważ z ul [...] która jest znacznie wyżej, woda spływała i gromadziła się w tym miejscu". Natomiast M. T. stwierdził: "absolutnie nie wyrażam zgody na tak wykonane prace i wpuszczenie wody w moją działkę. Prace są wykonane w ten sposób, że woda spływa z kilku posesji przy ul. [...], nawet podwórek i dachów tych domów. Do wybranego rowu są wpuszczane nieczystości z posesji. Istniejący poprzednio przepust przy mojej działce był betonowy i mniejszej średnicy. Obecny przepust jest wpuszczony na nasze działki poza granice drogi ok. 2 m. Uważam, że istnieje możliwość odprowadzenia wody w inny sposób, na drogę gminną dz. nr [...]."

Organ ustalił, że Gmina N reprezentowana przez Burmistrza Miasta 17 stycznia 2018 r. zgłosiła zamiar przystąpienia do robót budowlanych polegających na: "remoncie drogi gminnej nr [...] K (klasa D) na dz.nr [...] w m. N. W. w km 0+000-0+530. Zakres robót: - remont istniejącej nawierzchni asfaltowej poprzez wykonanie nowej nawierzchni o gr. 5 cm,

uzupełnienie istniejącej podbudowy tłuczniem drogowym oraz utwardzenie,

ulepszenie istniejących poboczy gruntowych poprzez uzupełnienie tłuczniem drogowym,

zakres prac obejmie długość 530 mb w/w działki (wg załącznika graficznego).

Natomiast 10 kwietnia 2018 r. zgłosiła zamiar przystąpienia do robót budowlanych polegających na: "remoncie drogi gminnej nr [...] K (K D, KDD) na dz.nr [...] w m. N. W. i na dz. nr [...] w m. O. w km 0+530-2+290 w istniejącym pasie drogowym. Zakres robót: - remont istniejącej nawierzchni asfaltowej poprzez jej sfrezowanie i wykonanie nowej nawierzchni o gr. 5 cm,

- miejscowe uzupełnienie istniejącej podbudowy tłuczniem drogowym z wyłączeniem miejsc, na których zlokalizowana jest infrastruktura techniczna w działce drogowej,

ulepszenie istniejących poboczy gruntowych poprzez uzupełnienie tłuczniem drogowym,

zakres prac obejmie długość 1760 mb w/w działki (wg załącznika graficznego).

Pismem z 12 kwietnia 2018 r. znak: [...] Starostwo Powiatowe w B. zaświadczyło, że zgłoszenie robót budowlanych złożone 10 kwietnia 2018 r. zostało przyjęte i Starosta w ustawowym terminie nie wniósł sprzeciwu. Oba zgłoszenia zostały przyjęte bez sprzeciwu Starosty B.. Mając na uwadze powyższe organ I instancji stwierdził, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane polegające na remoncie drogi gminnej (KD, KDD) o nr [...] K w obrębie działki nr [...] i [...] w N. W.. Organ przedstawił definicję obiektu budowlanego, budowli i obiektu liniowego (art. 3 P.b.). Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że droga jest obiektem budowlanym. Stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania droga należy do kategorii dróg publicznych zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej "u.d.p.". Przedmiotowa droga jest drogą gminną, o nadanym uchwałą nr [...] Zarządu Województwa M. z dnia 4 czerwca 2013 r. numerze [...]

Drogę definiuje ustawodawca w art. 4 pkt 2 u.d.p. Jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Zaś sama jezdnia to część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5 u.d.p.).

Ponadto, zgodnie z art. 4 pkt 1 pas drogowy to - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Organ zauważył, że zgodnie z treścią art. 34 u.d.p. odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i pkt 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m. Pas drogowy podlega specjalnej ochronie z uwagi na bezpieczeństwo ruchu. Stosownie do art. 39 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności niszczenia rowów, skarp, nasypów, wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi czy też zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego. Natomiast przepusty zostały wprost wymienione w art. 3 pkt 3 P.b. jako obiekty budowlane. P.b. nie definiuje jednak przepustów. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 15 u.d.p. przepust oznacza budowlę o przekroju poprzecznym zamkniętym, przeznaczoną do przeprowadzenia cieków, szlaków wędrówek zwierząt dziko żyjących lub urządzeń technicznych przez nasyp drogi. Nie ulega wątpliwości organu, że w świetle powołanej definicji, wspomniane we wniosku przekopy pod drogą stanowią przepusty.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia robót, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do art. 3 pkt 6 P.b. budowa to wykonywanie w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego a wykonywanie robót budowlanych to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 P.b.). Organ wyjaśnił, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Remont obiektów budowlanych (w tym dróg) nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowi o tym art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b.: pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych. Co za tym idzie w takich sprawach nie toczą się postępowania administracyjne przed starostą, w których stronom zapewniony jest czynny udział i możliwość składania odwołań od wydanych rozstrzygnięć. Prace remontowe polegają bowiem na przywróceniu właściwego stanu technicznego istniejącym obiektom budowlanym. W takich wypadku wymagana jest jedynie uproszczona procedura tzw. zgłoszenia.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2a P.b. zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 wykonywanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, dotyczącego:

a) budowli, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę,

b) przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych budynków, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Droga jest budowlą, której budowa wymaga pozwolenia na budowę, a więc przeprowadzenie jej remontu wymagało dokonania zgłoszenia staroście. Organ przypomniał, że takiego zgłoszenia dokonuje inwestor czyli osoba, która zamierza remontować obiekt. Starosta, do którego zostało wniesione takie zgłoszenie, ma 21 dni na ewentualne wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia. Jeśli sprzeciwu nie wniesie, po upływie 21 dni można przystąpić do wykonywania remontu. W ramach tej procedury nie toczy się postępowanie administracyjne z obowiązkiem zapewnienia wszystkim stronom czynnego w nim udziału. A decyzja jest wydawana tylko wówczas, gdy starosta zdecyduje się wnieść sprzeciw lub nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, o który mowa w art. 30 ust. 7 P.b. O tym, że takie zgłoszenie wpłynęło do starosty nie są informowane inne osoby, w tym właściciele działek sąsiednich.

Organ doszedł do wniosku, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor dokonał dwóch zgłoszeń robót budowlanych polegających na remoncie drogi gminnej o nr [...] K na dz. nr [...] w N. W. i dz. nr [...] w O. o łącznej długości 2,290 km. Zgłoszenia zostały przyjęte bez sprzeciwu. Nadto Starosta [...] wydał zaświadczenie, że nie wniósł sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót z 10 kwietnia 2018 r.

Zakres zgłoszonych robót obejmował m.in. wykonanie frezowania nawierzchni bitumicznej, wykonanie nowej warstwy nawierzchni asfaltowej o grubości 5 cm oraz miejscowe uzupełnienie istniejącej podbudowy tłuczniem drogowym, ulepszenie i uzupełnienie poboczy gruntowych tłuczniem.

W dniu oględzin stwierdzono, że w obrębie od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] do dz. nr [...] w N. W. roboty te zostały wykonane.

W wyniku robót budowlanych prowadzonych na podstawie zgłoszenia nie doszło do zmiany przebiegu drogi, a robotami objęto istniejący odcinek drogi, nie doszło do rozbudowy drogi a tylko do jej remontu tj. wykonania nowej nawierzchni bitumicznej i remontu poboczy.

W ramach remontu drogi wymieniono również przepust przebiegający pod drogą. Prace te były związane z wykonaniem nowej nawierzchni asfaltowej a więc równocześnie konieczne stało się wymienienie istniejącego przepustu (mimo, iż w treści zgłoszenia nie została wyraźnie wskazana wymiana przepustu, organ przyjmuje że mogły zostać wykonane inne, dodatkowe prace remontowe, jeśli mieściły się w ogólnym zadaniu remontu drogi gminnej). Przepust został wymieniony w tej samej lokalizacji na tej samej długości (została wymieniona uszkodzona rura).

Organ zwrócił uwagę na fakt, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nikt nie kwestionuje, że przepust istniał już w tym czasie i odprowadzał wody opadowe w kierunku działek nr [...] Jednakże zdaniem wnioskodawców, w ramach prowadzonych prac zarządca drogi powinien zmienić sposób odprowadzenia wód opadowych poprzez skierowanie ich na działkę nr [...]. Przepust narusza ich własność, gdyż wykonany jest na terenie ich działek poza granice drogi na długości ok. 2 m lub 3,7 m (oświadczenia M.. T. z 25 września 2018 r. i z 13 października 2018 r.).

Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że nie ma możliwości kwestionowania zasadności dotychczasowego sposobu odprowadzenia wód opadowych. Nie ma również uprawnień, by nakazywać Gminie N przebudowanie tego systemu poprzez wykopanie dodatkowych rowów i odprowadzenie wody na działkę nr [...]. Organ wskazał, że jest zrozumiałe, że właściciele działek nr [...] uznają dotychczasowy sposób odprowadzenia wody za niekorzystny dla ich nieruchomości. Mają zatem prawo zwracać się do zarządcy drogi o wykonanie nowego sposobu odprowadzenia wody. Nie jest to jednak możliwe w ramach remontu drogi, gdyż wykracza poza jego zakres. W tym postępowaniu organ nadzoru ocenia wyłącznie, czy remont i budowa przepustu zostały wykonane zgodnie z przepisami P.b. Wymiana nawierzchni drogi i istniejącego przepustu nie zmieniła dotychczasowego spływu wody. Jeśli w ocenie wnioskodawców lokalizacja przepustu drogowego (rury przepustu) narusza ich prawo własności to jest to sprawa należąca do kompetencji sądów powszechnych. Nadzór budowlany nie dysponuje szeregiem instrumentów prawnych, z których może skorzystać sąd powszechny w postępowaniu o ochronę naruszonej własności.

Organ przywołał wyrok NSA z 25 lipca 2012 r. sygn. II OSK 801/11 wskazując, że kwestie dotyczące naruszenia przez budowę prawa własności nieruchomości nie mają wpływu na treść rozstrzygnięć podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym.

Odnosząc się do zarzutów odprowadzania do rowów ścieków z "pobliskiego domu" organ stwierdził, że prosi o podanie numeru domu lub działki, celem przeprowadzenia kontroli odprowadzania ścieków z tego budynku.

Jeżeli chodzi o drugi przepust o średnicy 40 cm biegnący w rejonie skrzyżowania ul. [...] z ulicą [...] to nie ulega wątpliwości organu, że został on wybudowany jako nowy.

Rozważając czy przepust ten powstał zgodnie z przepisami P.b. organ wskazał na zmiany w czasie treści art. 29 P.b. i zwolnienie w art. 29 ust. 1 pkt 11b (od 1 stycznia 2017 r.) od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przepustów o średnicy do 100 cm. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. taka budowa nie musi być też poprzedzona zgłoszeniem. Zatem budowa ww. przepustu była zgodna z P.b.

Wyjaśniając kwestię zwiększenia w związku z budową tego przepustu ilości wód opadowych organ wskazał, że woda opadowa z części ul. [...] i terenów do niej przyległych płynęła w kierunku skrzyżowania ul. [...] i [...] zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu i przelewając się przez nawierzchnię na skrzyżowaniu wpadała do rowu przydrożnego przy ul. [...] (strona południowa) i w najniższym punkcie wpadała do przepustu na wysokości działek nr [...] Od strony zachodniej, za przepustem na wysokości działek nr [...], teren wznosi się do góry i rowem przydrożnym po południowej stronie woda opadowa spływała i spływa również w kierunku przepustu na wysokości dz. nr [...] Zdaniem organu wybudowanie tego przepustu korzystnie wpływa na nowo wykonaną nawierzchnię skrzyżowania ul. [...] [...], ponieważ woda opadowa będzie spływać pod drogą a nie przez nawierzchnię asfaltową drogi, stanowiąc zagrożenie bezpiecznego użytkowania drogi. Wyeliminowano zagrożenie powstawania śliskości na nawierzchni skrzyżowania podczas opadów, a w czasie zmiennej temperatury (zamarzanie i rozmarzanie) niszczenie podbudowy i kruszenie nawierzchni asfaltowej drogi. Roboty zostały zakończone. Gmina N zrealizowała zadanie w ramach środków Rządowego Programu Na Rzecz Rozwoju Oraz Konkurencyjności Regionów Poprzez Wsparcie Lokalnej Infrastruktury Drogowej - promesa z dnia 19 czerwca 2018 r. Organ przywołał i wyjaśnił treść art. 105 K.p.a. Końcowo stwierdził, że wobec braku podstaw do wstrzymania robót w rozumieniu art. 50 P.b., należało umorzyć postępowanie.

M. D. i M. T. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie. Zarzucili, że organ nie zbadał wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych. Podnieśli brak dokonania analizy, czy wszystkie wykonane prace w zakresie drogi były objęte zgłoszeniem, o którym mowa w art. 29 P.b. W zgłoszeniu wszak wskazano, że wszystkie prace (remont nawierzchni asfaltowej, uzupełnienia tłuczniem, ulepszenie istniejących poboczy poprzez uzupełnienie ich tłuczniem) zostaną wykonane w zakresie własności dz. [...] w miejscowości N. W. (...) bez naruszenia dóbr i nieruchomości osób trzecich. Tymczasem wykonany został nowy przepust o długości 13 m, zostały pogłębione rowy oraz został wydłużony przepust o 2 m (prace budowlane były wykonywane koparką na działce nr [...]. Skarżący podnieśli, że organ nieprawidłowo opisał spływ wody w okolicach skrzyżowania mający miejsce przed remontem (okolice działki nr [...]). Zarzucili, że po remoncie w wyniku wybudowania nowego przepustu na ich działki odprowadzana jest woda z ulicy [...]. Podkreślili, że przepust prowadzący na ich działki został przedłużony, a prace budowlane wykonane z naruszeniem art. 47 ust. 1 P.b. Zarzucili naruszenie stosunków wodnych i praw osób trzecich. Zarzucili brak wskazania na podstawie jakich dokumentów organ stwierdził, że przepust, który rzekomo został tylko wymieniony, znajduje się dokładnie w tym samym miejscu co poprzedni. Skarżący poddali w wątpliwość, czy organ dysponuje jakimikolwiek dokumentami uzasadniającymi takie stwierdzenie, jak mapa do celów projektowych z zaznaczonym przepustem do wymiany, rysunki projektowe, szkice itp.).

Odwołujący wskazali, że zgodnie ze szkicami "przekrój poprzeczny drogi N. W. dz. [...] nawierzchnia asfaltowa przed remontem i po remoncie, podpisanymi przez Kierownika Referatu Inwestycji Remontów i Utrzymania mgr M.. O., nawierzchnia drogi ma przed i po remoncie szerokość 2,9-3,1 m, pobocza po 0,3 m. Tymczasem zdaniem skarżących przy działce nr [...] nawierzchnia asfaltowa ma 3,5 m, a pobocza 0,5-0,7 m. Zarzucili nieodniesienie się przez organ do kwestii poszerzenia drogi i poboczy, które stanowią o rozbudowie drogi (konieczne pozwolenie), a nie remoncie. Rozbudową i poszerzeniem pasa jezdnego została naruszona własność działki [...] Odwołujący przywołali art. 394 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy Prawo wodne wskazując na konieczność dokonania zgłoszenia wodnoprawnego przy przebudowie rowu przez wykonanie nowego przepustu a także przebudowie i odbudowie urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie drogowym dróg publicznych. Podnieśli celowe ukrycie przez inwestora informacji w zgłoszeniu o zamiarze wykonania przepustu powyżej 10 m wymagającego pozwolenia wodnoprawnego, co uzasadniałoby wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia remontu drogi na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., jako sprzecznego z innymi przepisami. W odwołaniu zarzucono również przewlekłe prowadzenie sprawy i niezałatwienie jej w terminie, z naruszeniem art. 35 i art. 36 K.p.a. Do odwołania załączono zdjęcia i szkice obrazujące jak wyglądał przepust przed remontem i po remoncie. Podkreślono, że wydłużenie, obetonowanie i zmiana średnicy stanowi rozbudowę przepustu, a nie remont.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z 24 października 2019 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 i art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 P.b. utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy streścił przebieg sprawy i stwierdził, że krąg stron postępowania wskazany przez organ I instancji jest prawidłowy i pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji wskazał, że PINB pismem z 15 stycznia 2019 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w N. W. o udzielenie informacji, czy przepusty wykonane są w granicach pasa drogowego i zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. W odpowiedzi wskazano, że przepust o średnicy 400 mm na skrzyżowaniu ul. [...] i Ogrodowej został wykonany w granicach działki drogowej nr [...], natomiast przepust na wysokości działki nr [...] został wymieniony w istniejącym miejscu, bez zmiany lokalizacji oraz długości. Inwestycja jest zgodna z Planem.

Przedmiotem sprawy, której granice zostały wyznaczone zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB, jest weryfikacja zasadności umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych - drogowych na dz. nr [...] (ul. [...] i ul. [...]) w N. W. w Gminie N. Wskazując, że podstawą skarżonej decyzji PINB jest art. 105 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił jego treść, nawiązując do definicji sprawy administracyjnej (art. 1 pkt 1 K.p.a.) i celu postępowania. Przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych w przedmiocie oceny bezprzedmiotowości postępowania.

Organ odwoławczy wskazał, że przyczyną umorzenia postępowania był brak stwierdzenia przez organ I instancji naruszenia przepisów P.b. Kwalifikacja prac wykonanych na działkach ew. nr [...] determinuje sposób postępowania organów nadzoru budowlanego. Różne rodzaje robót wiążą się bowiem z rożnymi rygorami prawnymi w zakresie możliwości ich wykonania w oparciu o zgodę administracji bądź bez tej zgody. Przywołując treść art. 3 pkt 8 (definicja remontu), art. 29 ust. 1 pkt 11b i art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. wskazał, że budowa przepustu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W opinii organu odwoławczego w wyniku przedmiotowych robót budowlanych prowadzonych na podstawie zgłoszenia nie doszło do zmiany przebiegu drogi, a robotami objęto istniejący odcinek drogi, nie doszło do rozbudowy drogi, a tylko do jej remontu. Zarówno skala jak i cel przeprowadzonych prac przemawiają za potraktowaniem ich jako remontu. Dlatego ingerencja organów nadzoru budowlanego jest wykluczona, zaś dalsze prowadzenie postępowania staje się bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji doszedł do wniosku, że dokonane zgłoszenie robót remontowych nie wymagało powiadomienia właścicieli działek sąsiednich, bowiem roboty remontowe objęte zgłoszeniem nie wykraczały poza granice działki drogowej nr [...] w N. W. i działki nr [...] w O.. W przedmiocie wykonania robót budowlanych naruszających posiadanie właściciela działki, MWINB wskazał, że kwestia ta może zostać uregulowana w postępowaniu prawa cywilnego. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym (wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2140/10). Organ odwoławczy wskazał, że zmiany stanu wody na gruncie nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

M. T. wniósł na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z 24 października 2019 r., znak [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie żądając jej uchylenia. Zarzucił organom przewlekłe i biurokratyczne załatwienie sprawy oraz nienależyte jej rozpatrzenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. niedotrzymanie terminów załatwienia sprawy i nieterminowego doręczenia mu postanowień oraz decyzji w jego sprawie, podając liczne przykłady takich sytuacji,

2. naruszenie art. 47 P.b.,

3. niestaranne i pobieżne wykonanie czynności w terenie,

4. naruszenie przez organy obu instancji art. 231 K.p.a.,

5. naruszenie przez organy przepisów prawa wodnego.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo podniósł, że na spotkaniu 18 października 2019 r. w Urzędzie Miasta Burmistrz stwierdził, że uprzednio przepust na wysokości działek nr [...] miał przed remontem ok. 5 m długości, a nie 7,5 m jak nowy (dowód – załączona notatka ze spotkania potwierdzona za zgodność przez Burmistrza).

Skarżący załączył także pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odnośnie konieczności dokonywania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku lokalizowania przepustu pod droga gminną.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Długi czas rozpoznania sprawy tłumaczył dużą ilością spraw i małą liczbą pracowników.

W piśmie procesowym z 12 lutego 2020 r. skarżący powtórzył zarzuty i argumentację zawartą w skardze i odwołaniu. Przywołał słowa Burmistrza N. W. z posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w N. W. z 29 października 2019 r.: "długość przepustu na Państwa działkach została wydłużona ze względów bezpieczeństwa osób poruszających się drogą" (załączony protokół nr [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 §1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Istotą sporu i rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena, czy zaszła wskazana przez organy bezprzedmiotowość postępowania. Dokonana przez organy ww. ocena jest w okolicznościach kontrolowanej sprawy nieprawidłowa, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Na wstępie należy wskazać, że co do stwierdzonej przez organy bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Jak trafnie wskazały organy, przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury – i generalnie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania określoną w art. 105 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Natomiast wbrew stanowisku organów, w kwestii bezprzedmiotowości istotne jest również, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 K.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne (por. wyrok SN z 20 stycznia 2011 r., sygn. III SK 20/10, LEX nr 794506, wyrok SN z 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996/11, poz. 150).

W niniejszej sprawie organy naruszyły powyżej opisane zasady z uwagi na co najmniej przedwczesne stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania, wobec niewystarczającego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia należy wskazać, że bezsporne w sprawie było przeprowadzenie przez inwestora – zarządcę drogi (o charakterze publicznym – Burmistrza Gminy N) inwestycji polegającej na robotach budowlanych związanych z drogą gminną nr [...] (klasa D), z uwzględnieniem przebudowy przepustu w okolicach działek nr [...] oraz budowy przepustu o długości ok. 13m w okolicach skrzyżowania u. [...].

Co do zasady oczywistym jest, że utrzymanie w należytym stanie, a także bieżące remontowanie i rozbudowywanie dróg, w tym dróg gminnych, jest pożądane społecznie i leży w interesie mieszkańców, w tym właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z drogami. Musi być to jednak dokonywane z uwzględnieniem wiedzy technicznej i poszanowaniem praw osób trzecich, zarówno w zakresie respektowania granic prawa własności, jak i w kwestii istotnego z punktu widzenia prawidłowego projektowania, wykonywania i utrzymania dróg problemu należytego odwodnienia ciągów komunikacyjnych, szczególnie w obszarach o bardziej skomplikowanym ukształtowaniu terenu, np. gdy z jednej strony pobocze jest położone wyżej, a z drugiej strony poniżej drogi.

Powyższe znajduje wyraz w dość szczegółowym uregulowaniu przez prawodawcę ww. kwestii m.in. w ustawie o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej "u.d.p.", a także w aktach wykonawczych jak rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124) czy rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. z 2000 r., nr 63, poz. 735). Takie obiekty jak przepusty regulowane są również w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310).

Należy przy tym podkreślić rozróżnienie pomiędzy instytucją zgłoszenia w P.b., a instytucją zgłoszenia wodnoprawnego.

Niewątpliwie z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że podstawowym zarzutem skarżącego wobec inwestora i wobec organów nadzoru budowlanego, jest zagadnienie zaprojektowania i wykonania odwodnienia drogi, skutkującego m.in. zalewaniem działki skarżącego. W tym zakresie należy przyznać rację organom nadzoru budowlanego, że nie są to organy właściwe i kompetentne do rozstrzygania spraw związanych z samą zmianą stanu wody na gruncie, czy szerzej stosunków wodnych, o których mowa w art. 234 ustawy Prawo wodne.

Trzeba jednak mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie pojawiły się inne istotne okoliczności niedostatecznie wyjaśnione przez organy nadzoru budowlanego, mające już charakter związany z prawem budowlanym.

Skoro organy uznały, że bezprzedmiotowość postępowania jest konsekwencją wykonania inwestycji zgodnie z przyjętymi bez sprzeciwu Starosty [...] zgłoszeniami z 17 stycznia 2018 r. i 10 kwietnia 2018 r., w sposób nienaruszający prawa budowlanego, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 30 ust. 2 P.b. w brzmieniu obowiązującym w 2018 r., w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. mówi o oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy tu zaznaczyć, że kwestia własności i badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego budzi kontrowersje i orzecznictwo sądowoadministracyjne w tej materii nie jest jednomyślne. Wyrazem tego są powołane przez organy wyroki NSA przywołane w pierwszej części niniejszego uzasadnienia. Zdaniem jednak składu orzekającego, prawidłowe jest stanowisko reprezentowane w innej linii orzeczniczej, o czym mowa poniżej.

Kluczowa dla przedmiotowej problematyki uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10 (powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) niewątpliwie rozstrzyga, że w postępowaniu legalizacyjnym nie można nakładać na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Powyższe nie oznacza jednak, że w przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym, a organ administracji jest całkowicie zwolniony od badania posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w inny sposób, czyli po prostu na podstawie dokumentów stwierdzających taki tytuł prawny do nieruchomości, z którego wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych.

Przeciwnie, z uzasadnienia ww. uchwały wynika, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 P.b., po ustaleniu w szczególności, że inwestor (...) nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 P.b.), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (por. wyrok NSA z 3 lipca 2012 r., sygn. II OSK 755/11).

Należy podkreślić, że badanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szczególnie w sytuacji wyłaniających się z akt sprawy lub podnoszonych przez stronę wątpliwości, jest badaniem kwestii należącej do kompetencji organów administracji. Przecież jednym z warunków, od którego zależy wydanie szeregu decyzji przewidzianych w P.b., jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W art. 4 P.b. formułuje się zasadę wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została sformułowano w art. 3 pkt 11 P.b. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym przypadku ustawodawca ułatwił inwestorowi wykazanie, że posiada to prawo, ponieważ nie musi przedkładać dokumentów, z których wynika jeden z tytułów prawnych wskazanych w art. 3 pkt 11 P.b., a wystarczy, że złoży oświadczenie, że takie prawo posiada. W podobny sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać m.in. ten, kto zamierza realizować roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 2 P.b.), a także ten, kto chce uzyskać decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę lub decyzję o przeniesieniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 40 ust. 1 i ust. 2 P.b.), czy ten, kto zamierza zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt budowlany (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b.), lub ten kto zamierza zmienić sposób użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3 P.b.).

Podsumowując ww. kwestię, badanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest jak najbardziej kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie decyduje przy tym, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w P.b. są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 P.b., na nieruchomości, do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Skoro zaś taki tytuł prawny jest z reguły tytułem cywilnoprawnym, to tym samym organy te są uprawnione i zobowiązanie do badania czy inwestor posiada tytuł cywilnoprawny.

Powyższe nie oznacza oczywiście, że organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w P.b. są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Podobnie ewentualne naruszenie art. 47 ust. 1 P.b. w trakcie samego prowadzenia prac budowlanych może skutkować jedynie odpowiedzialnością cywilnoprawną inwestora.

Co istotne w niniejszej sprawie, w ramach ustaleń organ administracji może natomiast wyjaśniać, czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane będzie wynikało. Możliwość takiego działania, nakierowanego na stworzenie nowej sytuacji prawnej, wynika z ogólnej idei postępowania naprawczego, mianowicie dążenia do tego aby wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem. W związku z tym należy zauważyć, że inwestor, który wykonał roboty budowlane bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nadal tego prawa nie posiada, może je nabyć w różny sposób. Przede wszystkim może dojść do porozumienia z właścicielem nieruchomości i zawrzeć z nim odpowiednią umowę, z której wynikać będzie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Może też poszukiwać możliwości nabycia takiego prawa poprzez odpowiednie roszczenie cywilnoprawne. Prawo cywilne przewiduje bowiem szereg sytuacji, w których wykonanie na cudzym gruncie obiektu budowlanego przez osobę nieuprawnioną rodzi stosowne roszczenia dla wykonawcy robót budowlanych lub dla właściciela gruntu, mające na celu prawne uregulowanie tej sytuacji.

Przechodząc do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że organy nadzoru budowlanego co najmniej przedwcześnie stwierdziły, że przedmiotowa inwestycja została wykonana bez naruszenia przepisów prawa budowlanego.

Organy trafnie przytoczyły definicje poszczególnych kategorii robót budowlanych, w tym remontu i rozbudowy. Z ustaleń organów jednak nie wynika w niewątpliwy sposób jaki w istocie charakter miała przedmiotowa inwestycja, na badanym odcinku drogi. Remont bowiem oczywiście dopuszcza stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, natomiast wymaga zachowania charakterystycznych parametrów obiektu. W przypadku dróg dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a P.b.).

Po pierwsze, nie ustalono jednoznacznie, jaka była wcześniej, a jaka jest obecnie szerokość drogi (nawierzchni asfaltowej, poboczy). Brak jest w aktach stosownych pomiarów, również w odniesieniu do granic geodezyjnych działek [...], a sporządzone przez Kierownika Referatu Inwestycji Remontów i Utrzymania rysunki są przez skarżącego kwestionowane. Z rysunków tych wynika zresztą, że nawierzchnia drogi ma szerokość 2,9-3,1 m, podczas gdy do protokołu oględzin 25 września 2018 r. inspektorzy PINB w B. wskazali, że nowa nawierzchnia bitumiczna ma szerokość 3,00-3,50 m. Zatem zasadny okazał się zarzut skarżącego, że organy nie dokonały rzetelnej analizy, czy wszystkie wykonane prace w zakresie drogi były objęte zgłoszeniem, biorąc pod uwagę także szerokość utwardzonego pobocza.

Po drugie organy nie wykazały, dlaczego uznały, że przepust zawiera się w działce drogowej i nie został wydłużony w trakcie "remontu". Należy podkreślić, że w tym zakresie skarżący przedstawił wiele dowodów na uprawdopodobnienie swoich tez (rysunki, zdjęcia), do czego organy nie odniosły się w należyty sposób. Organy winny ustalić jednoznacznie jaka była wcześniej, a jaka jest teraz długość przepustu, a także na jakich działkach się znajduje.

Warto zauważyć, że sam organ II instancji stwierdził, że "kwalifikacja prac wykonanych na działkach ew. nr [...] determinuje sposób postępowania organów nadzoru budowlanego", co sugeruje prowadzenie inwestycji również na działkach nr [...]

Należy też podkreślić, że w przypadku, gdy inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dla inwestycji, która wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ administracji architektoniczno-budowlanej wadliwie nie wniósł sprzeciwu, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Organ nadzoru budowlanego powinien bowiem podjąć w takiej sytuacji postępowanie w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ brak sprzeciwu nie legalizuje inwestycji, która narusza przepisy prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 6 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1294/09; z 28 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 178/10).

Należy wskazać, że rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 K.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Co do pozostałych zarzutów skargi trzeba stwierdzić, że - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zobowiązany jest do zastosowania zawartej w niniejszym wyroku wykładni prawa, należytego ustalenia wszystkich wskazanych okoliczności faktycznych, wyjaśnienia nieścisłości oraz odniesienia się do wszystkich podnoszonych przez strony wątpliwości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzoną na rzecz skarżącego kwotę 500 zł stanowi uiszczony wpis od skargi.