Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2688/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184, art. 193, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1836/18 w sprawie ze skargi T.S., R.S., K.A., L.K. i J.A na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz T.S., R.S., K.A., L.K. i J.A. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1836/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi T.S., R.S., K.A., L.K. i J.A., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej zwanej "ppsa" w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej zwanej "kpa", polegające na błędnym uznaniu, że organ nie przeprowadził w pełni postępowania dowodowego i nie dokonał oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy organ zebrał wszystkie dowody niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ocenił je, odnosząc się do poszczególnych z nich i oceniając ich moc dowodową,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa, polegające na uwzględnieniu skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w nich wymienionych, ponieważ organ orzekając w niniejszej sprawie orzekł zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

– art. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2018 r. poz. 916, z późn. zm.) - dalej zwanej "ukwh", przez błędną wykładnię i niezastosowanie, polegającym na uznaniu, że organ administracji publicznej jest uprawniony do oceny istniejącego wpisu w księdze wieczystej w oparciu o orzeczenie sądu powszechnego, wydane w sprawie cywilnej, w której nie był stroną i w postępowaniu przed którym w ogóle nie uczestniczył i jego ewentualnego wzruszenia,

– art. 105 w zw. z art. 28 i art. 157 kpa, przez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia postępowania, pomimo, że przesłanki takie zostały spełnione, ponieważ wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego stanowiącego podstawę do żądania wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 ppsa wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących wniósł o jej oddalenie z argumentacją kwestionującą zarzuty kasacyjne, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Również w piśmie z 14 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżących zawarł dodatkowe uzasadnienie przemawiające za oddaleniem skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2022 r., poinformowano strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strony wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz poinformowano o możliwości przedstawienia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

W odpowiedzi na powyższe, wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z powyższym sprawa zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 21 czerwca 2022 r., na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej zwanej "P.p.s.a.", została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Należy przy tym podkreślić, że rozpatrzenie skargi kasacyjnej dokonywane jest w stanie prawnym, w jakim wydana została decyzja organu nadzoru i wyrok Sądu I instancji.

Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji geodezyjno-kartograficznej obejmującej badanie zasobów hipotecznych, sporządzonej przez biegłego sądowego w zakresie geodezji i kartografii J.P. w 2004 r. na potrzeby postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I ACa [...], wynika, że obecne działki nr [...] i [...] powstały w wyniku szeregu podziałów i przekształceń hipotecznych, szczegółowo opisanych w powołanej dokumentacji i przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. O ile więc ze zgromadzonych dokumentów wynika, że obszar gruntu ujęty lwh [...] obejmujący pgr [...] o pow. 0,0093 ha w części udziału przypadającego K.H., został przejęty na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] lipca 1961 r., Nr [...], to obszar objęty Lwh [...], z którego mają się wywodzić obecne działki [...] i [...], został przejęty przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej.

Ponadto organ wskazał, że działki o nr ew. [...] i [...] zostały przejęte przez Skarb Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 30 stycznia 1959 r. wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co miałoby wykluczać uznanie, że obszar wskazanej działki gruntu został przejęty na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd I instancji słusznie jednak zauważył, że orzeczenie wywłaszczeniowe 30 stycznia 1959 r., na które powołuje się organ dotyczyło parcel [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Według zaś powołanej wyżej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, działka [...] powstała z gruntów wchodzących w skład Lwh [...], które obejmowały m.in. pgr [...] o pow. 0,7337. Obszar ujęty w pgr [...] podzielono następnie na pgr [...] (pow. 0,0814 ha), pgr [...] o pow. 0,3286 ha, pgr [...] o pow. 0,0559 ha i pgr [...] o pow. 0,2681 ha. (podział z 1978 r.). Parcela pgr [...] wraz z innymi (pgr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) utworzyły ostatecznie 2 działki: [...] o pow. 0,9671ha i [...] o pow. 0,2055 ha. Oznacza to, że działka nr ew. [...] została utworzona m.in. z parceli pgr. [...], pochodzącej z Lwh [...], co do której wypowiedział się Sąd Okręgowy w N. w wyroku z 21 kwietnia 2005 r. stwierdzając, że parcela [...] o pow. 0,7337 ha w całości nie podlegała działaniu dekretu o reformie rolnej. Potwierdza to zaświadczenie z ksiąg wieczystych z 27 czerwca 1946 r., z którego wynika, że nieruchomości objęte m.in. Lwh [...], co do których, jako jedna ze współwłaścicielek ujawniona była K. z H., zostały przejęte przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej. Skoro całość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w drodze dekretu o reformie rolnej to nie było podstaw do kolejnego wywłaszczenia. Tym bardziej, że w orzeczeniu wywłaszczeniowym z 1959 r. nie została wymieniona ani K. z H. ani parcela [...].

Natomiast działka o nr ew. [...], jak wynika z wyżej powołanej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, powstała z Lwh [...] o pow. 1,4891 ha, który tworzyła pierwotnie m.in. parcela pgr [...] o pow. 0,7337 i która została podzielona na parcele pgr [...], [...], [...] i [...]. To z tej ostatniej została wyodrębniona działka [...] o pow. 1,1413 ha. Działki o nr ew. [...] i [...] zostały dołączone do KW [...] a następnie dokonano kolejnych podziałów działki [...] (na działki [...]-[...]) i kolejnych odłączeń do ksiąg wieczystych. Jak natomiast wynika z wyroku ustalającego nie było podstaw do przejęcia na cele reformy rolnej parceli [...] o pow. 0,7337 ha.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji wskazał na konieczność jednoznacznego ustalenia, czy obecne działki nr [...] i [...] wywodzą się z obszaru objętego orzeczeniem wywłaszczeniowym, czy też udział ten został przejęty na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wyjaśnienie tej okoliczności wiąże się bowiem z faktem ustalenia, czy obszar działek nr [...] i [...] jest objęty powołanym wyżej wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I ACa [...], w przedmiocie uznania, że wobec określonych w wyroku Sądu Okręgowego w N. z 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt I C [...], parcel wywodzących się m.in. z lwh [...], nie istnieją przesłanki do ich przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z powołanych orzeczeń sądów cywilnych może bowiem wynikać, że prawo własności do obszaru ujętego w obecne działki [...] i [...] nie zostało utracone przez poprzedniczkę prawną wnioskodawców na podstawie dekretu o reformie rolnej i wtedy aktualizuje się konieczność wyjaśnienia, czy obszar tej działki był w jakiejkolwiek części objęty orzeczeniem wywłaszczeniowym.

Należy przy tym podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu określonemu w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest zagadnieniem prawa cywilnego, co istotnie oznacza, że nie jest to możliwe w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to jednak tylko tyle, że to sąd powszechny ma wyłączne prawo do wydania rozstrzygnięcia, które mogłoby stanowić podstawę do obalenia tego domniemania. Dokument na tę okoliczność musi zatem pochodzić od sądu powszechnego, a nie organu administracji. Obalenie omawianego domniemania nie następuje zatem wyłącznie na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Dopuszczalne jest obalenie tego domniemania także w każdym innym postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, jako przesłanka merytorycznego rozpoznania sprawy.

O ile więc wnioskodawcy przedstawili wyrok Sądu Okręgowego w N. z 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt I C [...] i wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I ACa [...], o tyle organ administracji zobowiązany był dokonać oceny, czy orzeczenia te - ze względu na ich przedmiot - stanowią pochodzący od sądu cywilnego dokument obalający domniemanie prawne wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, co w konsekwencji miałoby kluczowe znaczenie dla oceny przysługiwania wnioskodawcom przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Zakres koniecznych ustaleń wskazanych przez Sąd I instancji nie wykracza poza ramy postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 156 i nast. kpa, a dotyczy jedynie prawidłowego wykazania, czy wnioskodawcom przysługuje, czy też nie przysługuje przymiot strony uprawniający do wnioskowania o przeprowadzenie postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej. Skoro decyzja ta była podstawą ujawnienia praw gminy w księdze wieczystej, to oceny tej decyzji może dokonać jedynie organ administracji we właściwej do tego procedurze. Nie jest bowiem możliwe podważenie w procedurze cywilnej ważności omawianej decyzji tylko z tej przyczyny, że nieruchomość - objęta tą decyzją - w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiłaby własności Skarbu Państwa, o ile takie ustalenie co do prawa własności nastąpiłoby w procedurze cywilnej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800).