Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1463/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 171, 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1969/17 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1969/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] (dalej: "skarżący" lub odpowiednio "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postępowania administracyjne dotyczące murowanego budynku zrealizowanego samowolnie przez skarżącego kasacyjnie na działce o nr ewid. [...] w [...] i posiadającego wymiary ok. 10,00 x 7,00 m, prowadzone były przez organy nadzoru budowlanego od 2004 r. W tym okresie toczyły się także postępowania sądowoadministracyjne. Wydawane rozstrzygnięcia nie doprowadziły jednak do ostatecznego i prawomocnego załatwienia sprawy. W tych warunkach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r., znak: [...], nakazał [...] dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku murowanego na działce o nr ewid. [...]. Wymieniona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409; dalej: "pr.bud."),

Po rozpatrzeniu odwołania [...] od ww. decyzji organu I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu powiatowego z [...] grudnia 2013 .

Na skutek skargi [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 270/14, oddalił skargę na ww. decyzję [...] WINB z [...] lutego 2014 r. Wskazany wyrok stał się jednak prawomocny dopiero, gdy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 413/15, oddalił skargę kasacyjną [...].

Nie bacząc na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, [...] pismem z 28 marca 2017 r. wniósł o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2013 r. Skarżący wskazał na wydanie obu aktów z rażącym naruszeniem prawa, jak również na to, że ich wykonanie wywoła czyn zagrożony karą.

Po zbadaniu wniosku skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") postanowieniem z [...] maja 2017 r., znak: [...] na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2017 r.

W uzasadnieniu orzeczenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 6/09 i wyjaśnił, że w myśl tej uchwały nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która prawomocnym wyrokiem sądu została uznana za zgodną z prawem. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że jeżeli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogły być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W takim stanie rzeczy, po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W rozpatrywanej sprawie GINB wskazał, że analiza porównawcza treści wniosku [...] z 28 marca 2017 r. ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją nie wykazała istnienia okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem wcześniejszej kontroli sądowej. Należy bowiem mieć w pamięci, że kwestionowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r. została uznana za prawidłową w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku oddalającym skargę na wskazaną decyzję. Wyrok stał się prawomocny.

Nie godząc się z rozstrzygnięciem GINB, [...] wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi popełnienie błędu w ustaleniach faktycznych, co miało wpływ na treść skarżonego postanowienia, a polegało na błędnym uznaniu, że kwestia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę była przedmiotem analizy dokonanej przez sądy administracyjne obu instancji. Skarżący zarzucił również brak rozpatrzenia zarzutu naruszenia art. 30 Konstytucji RP, obrazę art. 159 § 1 k.p.a. oraz nieważność postanowienia na skutek rozpoznania skargi na pracownika przez tego pracownika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1969/17 wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zinterpretował i zastosował zasadę prawną przyjętą w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 6/09. Sąd I instancji podkreślił, że nakaz rozbiórki budynku gospodarczego położonego na działce o nr ewid. 1554/5 w Sokółce był już szczegółowo kontrolowany przez sądy. W wyroku z 23 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 413/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 270/14, oddalającego z kolei skargę na ww. decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 lutego 2014 r. W związku z tym, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13 listopada 2014 r. uprawomocnił się, a okoliczność ta została dostrzeżona i przywołana przez organ nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Organ stwierdził bowiem, że prawomocny wyrok sądu stanowi przeszkodę we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Należy więc stwierdzić, że organ prawidłowo odniósł się do żądania o wszczęcie postępowania w związku z przeprowadzonym przez sądy zakresem kontroli.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu I instancji wniósł [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 134 §1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., które to uchybienia miały wpływ na treść wyroku. Wskazane uchybienia polegały na tym, że zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał "totalnej kontroli odwoławczej", a ograniczył się jedynie do sprawdzenia zaistnienia lub niezaistnienia przesłanki powagi rzeczy osądzonej i na tej podstawie wydał wyrok oddalający skargę. Sąd nie wziął pod uwagę tego, że uzasadnione domniemanie nieważności ostatecznej decyzji nakazu rozbiórki (co najmniej z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.) samowolnie budowanego budynku zaistniało dopiero po uprawomocnieniu się wcześniejszych wyroków sądów administracyjnych.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

[...] powtórzył też i uzupełnił swoje stanowisko w piśmie procesowym z 25 października 2021 r. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że równocześnie wnosił o "wznowienie postępowania legalizacyjnego", gdyż nie przyznaje się do samowoli budowlanej, a i sąd karny nie potwierdził wyrokiem, że skarżący dopuścił się przestępstwa samowoli budowlanej. Nie zachodzi zatem potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego nakazu rozbiórki, gdyż nie ma on prawomocności materialnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Kilka powodów złożyło się na konkluzję Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wyrok Sądu I instancji jest w pełni prawidłowy. Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze fakt, że normatywna podstawa rozstrzygnięcia sprawy wynika nie tyle wprost z przepisów prawa, ale z ich doprecyzowania w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Uchwałę tę zasadnie powołują i stosują zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Sąd I instancji. W orzeczeniu tym przyjęto bowiem, że nie można wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która wyrokiem sądu została uznana za nienaruszającą przepisów prawa. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez odmowę wszczęcia postępowania.

Oczywiście zasada wskazana w ww. uchwale nie może być stosowana w mechaniczny, bezrefleksyjny sposób. NSA podkreślił bowiem, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania strony organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.

Na wstępnym etapie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności, organ pierwszej instancji ma zatem obowiązek sprawdzenia, czy wspomniane przeszkody nie występują. Takie badanie miało miejsce w niniejszej sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kierując się ww. uchwałą NSA sprawdził, czy w aktach sprawy można znaleźć potwierdzenie okoliczności wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności, ale także faktów, które mogłyby odpowiadać niewymienionym przez wnioskodawcę przesłankom nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., a nie były rozpatrzone w toczącym się nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji organ uznał, że nic nie wskazuje na istnienie takich okoliczności, które mogłyby uzasadniać żądania skarżącego. Z tego względu organ miał podstawy, aby przyjąć, że w niniejszej sprawie rzeczywiście wystąpiła przeszkoda natury przedmiotowej do uruchomienia wnioskowanego postępowania nieważnościowego. Stanowisko organu zostało też skontrolowane i w pełni potwierdzone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, tj. w wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1969/17.

Potwierdzono zatem, że decyzja organu odwoławczego nakazująca [...] rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego o powierzchni ok. 70 m2 została wydana przez organ powiatowy ze względu na wybudowanie obiektu bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Należało zatem zastosować art. 48 ust. 1 i nast. ustawy Prawo budowlane. Nie ma więc zatem podstaw, aby twierdzić, że w przypadku kwestionowanych decyzji doszło do wydania aktów bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co sugerował składający wniosek o stwierdzenie nieważności. Co więcej, ustalono, że skarżący kontynuował proces budowy ww. obiektu nawet wtedy, gdy organ powiatowy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Oznaczało to ostentacyjne lekceważenie obowiązków prawnych. Kiedy z kolei na obecnego skarżącego kasacyjnie nałożono obowiązek przedłożenia określonych dokumentów budowlanych, to nie wykonał on tego obowiązku co oznaczało, że odstąpił od możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego budynku. Równocześnie stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie nie miały miejsca okoliczności mogące stanowić inne przesłanki nieważności niż wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. W szczególności, za całkowicie nieuzasadnione uznano zarzut [...] o tworzeniu przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek fałszywych dowodów, bądź wydania decyzji organu I instancji w warunkach wymagających wyłączenia pracownika organu.

Część ze wskazanych okoliczności ustalił i potwierdził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 483/08, oddalającym skargę [...], a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 969/09. Ponownie, nietrafność zarzutów formułowanych przez obecnego skarżącego kasacyjnie wykazał też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 13 listopada 2014 r. o sygn. akt II SA/Bk 270/14, oddalając skargę [...] na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r. Skarga kasacyjna [...] wniesiona od ww. wyroku Sądu w Białymstoku została też oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 413/15. Dopiero kolejną czynnością skarżącego kasacyjnie, można powiedzieć: próbą odwrócenia biegu spraw, był wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie rozbiórki samowolnie wykonanego budynku.

W przedstawionym kontekście należy stwierdzić, że w pełni zasadne były: stanowisko w sprawie wyrażone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kwestionowanej decyzji, jak stanowisko Sądu I instancji wyrażone w wyroku VII SA/Wa 1969/17, że w rozpatrywanej sprawie nie występowały takie okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem wskazanej kontroli sądowej.

Oznacza to, że wstępne badanie okoliczności rozpatrywanej sprawy potwierdzało opinię o wystąpieniu przeszkody o charakterze przedmiotowym do uruchomienia postępowania nieważnościowego na podstawie wniosku [...] z 28 marca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] lutego 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Opinii takiej nie podważał także zarzut obecnego skarżącego kasacyjnie, że nieważność kwestionowanego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego powinna być orzeczona ze względu na to, że wykonanie kwestionowanych decyzji będzie stanowiło czyn zagrożony karą. Skarżący kasacyjnie ograniczył się do wskazania przepisu prawa karnego sankcjonującego tak określony czyn, ale nie wykazał, że w sprawie występują podstawy do przypisania organowi nadzoru budowlanego, działającemu w ramach przysługujących mu kompetencji, odpowiedzialności karnej z tego tytułu.

Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd I instancji uznał, że odmowa przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była całkowicie zasadna. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 61a k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie strony domagającej się wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tym stanie rzeczy zasada przyjęta w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. mogła być w pełni zastosowana. Prawidłowość przedstawionego rozumowania znajduje też swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 238/14, LEX nr 1987126, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1047/15, LEX nr 2357387 oraz z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2786/16, LEX nr 2761018).

Wobec powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdził, że przy wydaniu wyroku Sądu I instancji nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przeciwnie, zaskarżony wyrok został wydany ściśle w zgodzie z powołanym przepisem, ponieważ Sąd I instancji orzekł w granicach danej sprawy, tj. kontrolując rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego wcześniejszego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Co więcej, Sąd I instancji nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, gdyż do takiego sposobu prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego upoważnia go właśnie art. 134 § 1 p.p.s.a.

Należy także podkreślić, że bezzasadny jest zarzut nieprzeprowadzenia przez Sąd I instancji "totalnej kontroli odwoławczej". Co do zasady, zgodnie z art. 106 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ustala się stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla wydania zaskarżonej decyzji, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób okoliczności te zostały przez organ ocenione. Postępowanie dowodowe powinno zatem być prowadzone przez organy administracji, zaś rolą sądu administracyjnego jest badanie legalności tych działań, a nie zastępowanie organów administracji. Przenoszenie ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego na sąd administracyjny pozostaje w sprzeczności z rolą tego sądu, która nie polega na rozstrzyganiu spraw administracyjnych, ale sprowadza się do kontrolowania decyzji administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 467/19, LEX nr 2688035 oraz z 16 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 554/07, LEX nr 486438, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1116/07, LEX nr 395299).

W związku z powyższym, zarzut skarżącego kasacyjnie, według którego Sąd I instancji nie przeprowadził totalnej kontroli odwoławczej, należało uznać za niezasadny. Konstrukcja taka jest spotykana w dziedzinie postępowania karnego przed sądami powszechnymi (patrz artykuł: Antoni Bojańczyk, Adam Górski, Marcin Klonowski "Orzekanie w granicach środka odwoławczego – w kwestii prawidłowej wykładni przepisu art. 433 § 1 kpk", "Białostockie Studia Prawnicze", 2018, vol. 23, nr 1, str. 17 i następne). Bezrefleksyjne przenoszenie do postępowania sądowoadministracyjnego rozwiązań ukształtowanych w innych dziedzinach nauk prawnych budzi jednak poważne wątpliwości i z reguły nie jest uzasadnione.

Nietrafny jest również zarzut ograniczenia się przez Sąd I instancji do zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Istotą bowiem powagi rzeczy osądzonej w postępowaniach sądowych jest zakaz ponownego rozpatrywania określonej sprawy i związanie wyrokiem sądu stron postępowania. Zgodnie z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny sądu administracyjnego ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, zgodnie z powołaną wcześniej uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/09) Sąd I instancji uznał niedopuszczalność wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, tj. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w przypadku stwierdzenia zgodności z prawem tej decyzji poprzez pozytywne zweryfikowanie jej przez sąd administracyjny. Takie rozumowanie nie może być wszakże interpretowane jako zastosowanie zasady res iudicata w ścisłym znaczeniu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Przepis ten zapewnia sądowi administracyjnemu, w tym sądowi pierwszej instancji, możliwość stosowania środków prawnych w celu usunięcia naruszenia prawa we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Warunkiem zastosowania takich środków jest jednak ich niezbędność dla końcowego załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie skargi na odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego Sąd I instancji nie stwierdził wszakże takich naruszeń, które uniemożliwiałyby załatwienie sprawy. Odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego ze względów formalnych nie można jednak uznawać za naruszenie prawa, podobnie jak żądanie skarżącego kasacyjnie nie rodzi skutku w postaci konieczności załatwienia sprawy co do istoty. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako organ drugiej instancji w rozpatrywanej sprawie zastosował bowiem art. 61a § 1 k.p.a. uznając, że z uzasadnionych przyczyn postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęte. I w tym więc przypadku nie ma podstaw, aby uznać, że przy wydaniu zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia art. 135 p.p.s.a.

Na koniec sąd kasacyjny dodaje tylko, że rozpatrując niniejszą sprawę w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji znał żądanie skarżącego kasacyjnie "wznowienia postępowania legalizacyjnego". W Naczelnym Sądzie Administracyjnym żądanie to jest przedmiotem sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt II OSK 3572/18. Pozostałe zarzuty i argumenty zawarte w piśmie procesowym z 25 października 2021 r. zostały sformułowane przez skarżącego osobiście, a nie przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego i z uwagi na istotne błędy prawne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.