Wyrok NSA, sygn. akt II GOK 19/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Krajowa Rada Sądownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę w części
Powołane przepisy: article: art. 9a, art. 41, art. 44 ust. 1, 1a, 1b i ust. 3, art. 44a
journal: Dz.U. 2018 poz 389
law: Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa - tekst jedn.
article: art. 355, art. 379, art. 398(11), art. 398(13) par. 1, art. 398(19)
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
article: art. 24, art. 25, art. 27
journal: Dz.U. 2020 poz 2072
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - t.j.
article: art. 31 par. 1, par. 2-3d, art. 33 par. 1, art. 34 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 5
law: Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym
journal: Dz.U.UE.C 2012 nr 326 poz 47 art. 267
law: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowania)
journal: Dz.U.UE.C 2010 nr 83 poz 389 art. 47
law: KARTA PRAW PODSTAWOWYCH UNII EUROPEJSKIEJ
journal: Dz.U.UE.C 2007 nr 306 poz 1 art. 2, art. 4 ust. 3, art. 19 ust. 1
law: Traktat z Lizbony Zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską (2007/C 306/01).
article: art. 8 ust. 1 i 2, art. 9, art. 60, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78, art. 91 ust. 1-3, art. 144 ust. 2 i 3 pkt 17
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2021 r. przy udziale Prokuratora Krajowego na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej odwołania I. J. od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr 317/2018 w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej 1) oddala wniosek Prokuratora Krajowego o umorzenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; 2) uchyla zaskarżoną uchwałę w punkcie 2. w stosunku do I. J.; 3) umarza postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa w zakresie, o którym mowa w punkcie 2. wyroku; 4) umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w zakresie dotyczącym punktu 1. zaskarżonej uchwały; 5) odrzuca odwołanie w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Krajowa Rada Sądownictwa (dalej także: "KRS") uchwałą nr 317/2018 z 23 sierpnia 2018 r. w przedmiocie przedstawienia Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na dwanaście wolnych stanowisk sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 389, ze zm.; dalej zwana: "ustawą o KRS"), przedstawiła Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Prezydent RP") wniosek o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej 12 wskazanych osób (punkt 1 uchwały) oraz nie przedstawiła takiego wniosku w odniesieniu do 61 wskazanych w uchwale osób (punkt 2 uchwały), w tym [...].

Uchwała została doręczona [...] 1 października 2018 r.

[...] (dalej zwany także: "Odwołującym się") pismem z 11 października 2018 r., działając na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o KRS, zaskarżył wspomnianą uchwałę w całości i wniósł o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. podjęcie go w warunkach nieważności postępowania, wobec wydania przez Prezydenta RP obwieszczenia z 24 maja 2018 r., nr 127.1.2018 o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym z naruszeniem art. 144 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.; dalej: "Konstytucja RP") z uwagi na brak opatrzenia go kontrasygnatą Prezesa Rady Ministrów;

2. podjęcie go w warunkach nieważności postępowania, tj. przez organ, w którym zasiadają osoby nieuprawnione, których wybór do Krajowej Rady Sądownictwa jest nieważny, jako że został dokonany z naruszeniem:

a) art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 187 ust. 1 pkt 2) Konstytucji RP z uwagi na dokonanie wyboru nowych członków Krajowej Rady Sądownictwa przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej;

b) art. 187 ust. 3 Konstytucji RP z uwagi na dokonanie wyboru nowych członków Krajowej Rady Sądownictwa przed upływem czteroletniej kadencji już wybranych członków tego organu.

Odwołujący się wniósł ponadto o:

1) skierowanie na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o ustalenie zgodności:

a) art. 9a, art. 11a - art. 11 e ustawy o KRS z art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 187 ust. 1 pkt 2) Konstytucji RP;

b) art. 44 ust. 1 b i art. 44 ust. 4 ustawy o KRS z art. 2, art. 45, art. 77 ust. 2, art. 81 Konstytucji RP;

c) uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 marca 2018 r. w sprawie wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa (M.P. z 2018 r. poz. 276) z art. 187 ust. 3 Konstytucji RP.

2) Skierowanie na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2 ze zm., dalej w skrócie: "TfUE") zapytania prawnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej zwany: "TSUE") o następującej treści:

a) Czy art. 19 ust. 1 zdanie 2 w związku z art. 4 ust. 3 zdanie 3 i art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 ze zm., dalej w skrócie: "TUE"), art. 267 akapit 3 TfUE oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303 str. 1 ze zm., dalej w skrócie: "KPP") należy interpretować w ten sposób, że do naruszenia zasady niezależności i niezawisłości sędziów będącej elementem zasady skutecznej ochrony sądowej oraz zasady państwa prawnego dochodzi w każdym przypadku powołania sędziego Sądu Najwyższego przez KRS jako instytucję powołaną w całości i wyłącznie przez władzę prawodawczą i wykonawczą państwa członkowskiego?;

b) czy art. 19 ust. 1 zdanie 2 w związku z art. 4 ust. 3 zdanie 3 i art. 2 TUE, art. 267 akapit 3 TFUE oraz art. 47 KPP należy interpretować w ten sposób, że do naruszenia prawa jednostki do skutecznego środka prawnego będącej elementem zasady skutecznej ochrony sądowej oraz zasady państwa prawnego dochodzi w każdym przypadku gdy przepisy prawa krajowego nie dopuszczają do możliwości uzyskania - w wyniku złożenia środka odwoławczego od uchwały KRS - orzeczenia uchylającego zaskarżoną uchwałę i spowodowania zmiany zaskarżonego orzeczenia bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania?

3) na podstawie art. 124 § 1 pkt 5) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zawieszenie postępowania w razie uwzględnienia wniosku o przedstawienie przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W uzasadnieniu [...] podniósł między innymi, że w świetle art. 144 ust. 2 Konstytucji RP, wskutek braku kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, akt urzędowy w postaci obwieszczenia Prezydenta RP z dnia 24 maja 2018 r. o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym (M.P. z 2018 r. poz. 633) jest dotknięty wadą prawną, skutkującą jego bezwzględną nieważnością. W konsekwencji, nieważnością dotknięte są dalsze czynności związane z postępowaniem, zmierzającym do obsady stanowisk w Sądzie Najwyższym, podjęte w oparciu o ten akt. Z tego powodu zaskarżona uchwała nie może wywołać przewidzianych w niej skutków i podlegać wykonaniu.

Odwołanie wpłynęło do Krajowej Rady Sądownictwa 18 października 2018 r., natomiast zostało przekazane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z aktami sprawy 9 listopada 2018 r.

W odpowiedzi na odwołanie Krajowa Rada Sądownictwa wniosła o jego oddalenie w całości, jako pozbawionego uzasadnionych podstaw, a w razie podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów odwołującego się co do niezgodności z Konstytucją RP wskazanych przepisów ustawy o KRS o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu stosownego pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP.

W sprawie zostało wyznaczone posiedzenie niejawne, jednak Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 23 listopada 2018 r. (sygn. akt II GOK 19/18) odroczył to posiedzenie do czasu rozpoznania przez TSUE pytań prejudycjalnych przedstawionych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2018 r. w sprawie o sygn. akt II GOK 2/18.

W odpowiedzi na pytania prejudycjalne skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 267 TfUE postanowieniami z 21 listopada 2018 r. i 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt II GOK 2/18) w sprawach odwołań od uchwał KRS z 24 sierpnia 2018 r. (nr 318/2018) i z 28 sierpnia 2018 r. (nr 330/2018) w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego TSUE w wyroku z 2 marca 2021 r. sygn. C-824/18 orzekł, że:

1) W przypadku zmian w krajowym porządku prawnym, które, po pierwsze, pozbawiają sąd krajowy jego właściwości do orzekania w pierwszej i zarazem ostatniej instancji w przedmiocie odwołań wnoszonych przez kandydatów na stanowiska sędziowskie w sądzie takim jak Sąd Najwyższy (Polska) od rozstrzygnięcia organu takiego jak Krajowa Rada Sądownictwa (Polska) o nieprzedstawieniu ich kandydatur i przedstawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o powołanie innych kandydatów do pełnienia urzędu na tych stanowiskach, po drugie, przewidują umorzenie z mocy prawa niezakończonych jeszcze postępowań w sprawach takich odwołań, wykluczając możliwość dalszego ich prowadzenia lub ponownego wszczęcia, i po trzecie, pozbawiają w ten sposób taki sąd krajowy możliwości uzyskania odpowiedzi na pytania prejudycjalne, z którymi sąd ten zwrócił się do Trybunału:

- art. 267 TFUE i art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie takim zmianom, jeżeli okaże się - co powinien ocenić sąd odsyłający na podstawie wszystkich istotnych okoliczności - że zmiany te wywołały szczególne skutki w postaci zapobieżenia wypowiedzeniu się przez Trybunał w przedmiocie pytań prejudycjalnych takich jak te, które zostały mu zadane przez ten sąd, i wykluczenia jakiejkolwiek możliwości przyszłego powtórnego wystąpienia przez sąd krajowy z analogicznymi pytaniami;

- art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie takim zmianom, jeżeli okaże się - co powinien ocenić sąd odsyłający na podstawie wszystkich istotnych okoliczności - że zmiany te mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności sędziów powołanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wspomnianych uchwał Krajowej Rady Sądownictwa na czynniki zewnętrze, w szczególności na bezpośrednie lub pośrednie wpływy władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz co do ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów i prowadzić w ten sposób do braku widocznych oznak niezawisłości lub bezstronności tych sędziów, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym i w państwie prawnym.

W przypadku potwierdzenia naruszenia wspomnianych artykułów zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że wymaga ona od sądu odsyłającego odstąpienia od zastosowania się do omawianych zmian w krajowym porządku prawnym, niezależnie od tego, czy mają one charakter ustawowy, czy konstytucyjny, i w konsekwencji dalszego uznawania swojej wcześniejszej właściwości do rozpoznania spraw, które wpłynęły do niego przed zaistnieniem tych zmian.

2) Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisom zmieniającym obowiązujący stan prawa krajowego, na podstawie których:

- z jednej strony - mimo wniesienia przez kandydata na stanowisko sędziego sądu takiego jak Sąd Najwyższy (Polska) odwołania od rozstrzygnięcia organu takiego jak Krajowa Rada Sądownictwa (Polska) o nieprzedstawieniu jego kandydatury i o przedstawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o powołanie innych kandydatów rozstrzygnięcie to jest prawomocne w zakresie dotyczącym przedstawienia owych innych kandydatów, w związku z czym odwołanie nie stanowi przeszkody dla powołania tych ostatnich przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a ewentualne uchylenie wspomnianego rozstrzygnięcia w części dotyczącej nieprzedstawienia wniosku o powołanie odwołującego się kandydata nie może prowadzić do ponownej oceny sytuacji tego kandydata pod kątem ewentualnego powołania go na rozpatrywane stanowisko; oraz

- z drugiej strony - takie odwołanie nie może opierać się na zarzucie niewłaściwej oceny spełniania przez kandydatów kryteriów uwzględnianych przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie, jeżeli okaże się - co powinien ocenić sąd odsyłający na podstawie wszystkich istotnych okoliczności - że przepisy te mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności sędziów powołanych w tym trybie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie rozstrzygnięć organu takiego jak Krajowa Rada Sądownictwa na czynniki zewnętrzne, w szczególności na bezpośrednie lub pośrednie wpływy władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz co do ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów i prowadzić w ten sposób do braku widocznych oznak niezawisłości lub bezstronności tych sędziów, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym i w państwie prawnym.

W przypadku potwierdzenia naruszenia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że wymaga ona od sądu odsyłającego odstąpienia od stosowania tych przepisów na rzecz stosowania wcześniej obowiązujących przepisów krajowych oraz przeprowadzenia przez niego kontroli sądowej przewidzianej w tych ostatnich przepisach.

Pismem opatrzonym datą 12 maja 2021 r., które wpłynęło do akt sprawy 13 maja 2021 r., tj. w dniu posiedzenia niejawnego wyznaczonego w celu rozpoznania odwołania, Prokurator Krajowy zgłosił swój udział w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i wniósł o wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania.

Prokurator Krajowy w uzasadnieniu pisma podniósł, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 914; dalej: ustawa o zmianie ustawy o KRS), postępowania w sprawach odwołań od uchwały KRS w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają umorzeniu z mocy prawa. Prokurator Krajowy zauważył, że wprawdzie przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) nie przewidują umorzenia postępowania z mocy prawa, jednakże przez analogię zasadnym jest przyjęcie, że w takim przypadku zastosowanie znajduje pogląd, że to "postępowanie de iure należy od 23 maja 2019 r. traktować jako non existens".. Ponadto stwierdził, że wyrok TSUE z 2 marca 2021 r. (sygn. akt C-824/18) nie nakazał kategorycznego pominięcia art. 3 ustawy o zmianie ustawy o KRS. Prokurator Krajowy podkreślił, że powołany przepis stanowi rezultat implementacji do krajowego porządku prawnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 marca 2019 r. (sygn. akt K 12/18), zgodnie z którym przestał obowiązywać dotychczasowy tryb odwoławczy przewidujący kognicję Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego. Naczelny Sąd Administracyjny podejmując rozstrzygnięcia uchylające uchwały nominacyjne KRS wkroczył, zdaniem Prokuratora, w sferę wyłącznej kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa. Dalsze procedowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie byłoby zatem formą kontroli wykonywania przez Prezydenta RP jego konstytucyjnej prerogatywy powoływania sędziów, w sytuacji gdy w świetle art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP bezsporne jest, że prezydencki akt powołania sędziów nie podlega kontroli innych organów.

Z uwagi na braki formalne pisma wniesionego przez Prokuratora Krajowego oraz konieczność dokonania stosownych doręczeń, postanowieniem z 13 maja 2021 r. NSA odroczył posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu zaznacza, że w postępowaniu z odwołania od uchwały KRS w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego ustawodawca nie przyznał osobom wymienionym w punkcie 1 zaskarżonej uchwały statusu uczestników postępowania. Odnosi się to także do przypadku, w którym Odwołujący się wyraźnie zaskarżył punkt 1 uchwały KRS w zakresie dotyczącym tych osób.

Jednak mając na uwadze zachowanie szeroko rozumianego prawa do sądu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne i celowe jest umożliwienie im odniesienia się do argumentów zawartych w odwołaniach (odpowiednio do zakresu zaskarżenia wyznaczonego przez stronę postępowania) i udzielonej przez KRS odpowiedzi na odwołanie, a także w stanowisku Prokuratora Krajowego.

W związku z powyższym, w braku innych adresów, Naczelny Sąd Administracyjnych, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1360, ze zm.; dalej: "k.p.c."), zarządził doręczenie tych pism osobom wymienionym w punkcie 1 zaskarżonej uchwały w ich miejscu pracy - to jest w Sądzie Najwyższym. Korespondencję w miejscu pracy skutecznie doręczono [...], [...] i [...].

Przesyłki adresowane do pozostałych osób wymienionych w punkcie 1 zaskarżonej uchwały zostały zwrócone przez Pierwszą Prezes Sądu Najwyższego (pisma z 8 lipca 2021 r. i 27 lipca 2021 r.) oraz Prezesa Sądu Najwyższego kierującego pracą Izby Dyscyplinarnej (pisma z 12, 13 i 20 lipca 2021 r.), Wobec tego zarządzono doręczenie tym osobom korespondencji na adresy wskazane przez Krajową Radę Sądownictwa w piśmie z 7 września 2021 r., tzn. na adresy podane w kartach zgłoszeń kandydatów.

Spośród osób wymienionych w punkcie 1 zaskarżonej uchwały KRS stanowisko przedstawili SSN [..] i SSN [...] (pisma z 9 września 2021r. oraz z 6 października 2021 r.). W pismach zwracali uwagę na potrzebę: rozpoznania sprawy na rozprawie; przekazania sprawy do rozpoznania przez Sąd Najwyższy; oddalenia odwołania odnośnie punktu 2 w zakresie dotyczącym Odwołującego się oraz jego odrzucenia w zakresie punktu 1 uchwały i punktu 2 w części dotyczącej innych kandydatów; połączenia do wspólnego rozpoznania spraw z odwołań wniesionych przez uczestników postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej uchwały; skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności z art. 144 ust. 2 Konstytucji RP normy wynikającej z art. 31 § 1 ustawy o SN w rozumieniu dopuszczającym ważność i skuteczność obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski" o liczbie wolnych stanowisk sędziego przewidzianych do objęcia w poszczególnych izbach Sądu Najwyższego bez podpisu Prezesa Rady Ministrów oraz na podstawie art. 177 § 1 pkt 31 k.p.c. zawieszenia postępowania do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie P 10/19.

W tym miejscu trzeba też zauważyć, że w stosunku do wymienionych w punkcie 1 zaskarżonej uchwały - [...] oraz [...] - KRS umorzyła postępowanie z ich zgłoszenia, w związku z cofnięciem zgłoszeń (uchwała KRS z 18 września 2018 r. oraz uchwała KRS z 19 października 2018 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Na wstępie należy wskazać, że sprawy z odwołań od uchwał podjętych przez KRS (w składzie ukształtowanym ustawą z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa) w postępowaniu będącym następstwem obwieszczenia Prezydenta RP z 24 maja 2018 r. o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym (M.P. z 2018 r. poz. 633) były już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 6 maja 2021 r. o sygn. akt: II GOK 2/18, II GOK 3/18, II GOK 5/18, II GOK 6/18, II GOK 7/18, a także z 13 maja 2021 r. o sygn. akt II GOK 4/18, jak również z 21 września 2021 r. o sygn. akt: II GOK 10/18, II GOK 11/18, II GOK 12/18, II GOK 13/18 i II GOK 14/18. Mimo że orzeczenia te dotyczyły uchwał w sprawie przedstawienia wniosków o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego w Izbach tego Sądu innych niż Izba Dyscyplinarna, to Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela argumentację przedstawioną w tych wyrokach, gdyż jest ona trafna również w stanie prawnym i okolicznościach faktycznych tej sprawy.

2. W pierwszej kolejności, odnosząc się do przedstawionej w odwołaniu, mającej fundamentalne znaczenie, kwestii prawa do efektywnej ochrony sądowej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wymaga ona rozstrzygnięcia jej w sposób korespondujący z wyrokiem TSUE z 2 marca 2021 r. w sprawie C-824/18, wydanym w następstwie pytań prejudycjalnych przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GOK 2/18 postanowieniami z 21 listopada 2018 r. i z 26 czerwca 2019 r.

W nawiązaniu do wniosku Odwołującego się o zwrócenie się przez NSA do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi, należy przypomnieć, że stosownie do art. 267 TfUE, TSUE jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii, przy czym w przypadku, gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania, zaś ta możliwość staje się obowiązkiem sądu krajowego, jeżeli jest to sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego. Wyjątki od obowiązku zwrócenia się przez sąd krajowy ostatniej instancji z pytaniem prejudycjalnym zostały określone w wyroku TSUE z 6 października 1982 r. (283/81 CILFIT). Jednym z takich wyjątków jest sytuacja, gdy poruszona w ewentualnym odesłaniu prejudycjalnym kwestia jest już rozstrzygnięta (acte éclairé), czyli istnieje już orzecznictwo TSUE na ten temat, przy czym ze złożenia wniosku do TSUE można zrezygnować, pod warunkiem że sąd krajowy w pełni uwzględni wcześniejsze orzecznictwo (zob. M. Szpunar, w: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom III (art. 223-358), red. D. Kornobis-Romanowska, J. Łacny, A. Wróbel, Warszawa 2012, art. 267).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie uznał, że skoro TSUE udzielił odpowiedzi na pytania prejudycjalne zadane w sprawie o sygn. akt II GOK 2/18, które odnoszą się do kwestii istotnych również dla jej rozstrzygnięcia, to nie jest konieczne występowanie do TSUE z analogicznym pytaniem, lecz dla zachowania zasady pierwszeństwa prawa unijnego wystarczające będzie uwzględnienie stanowiska TSUE zawartego w wyroku z 2 marca 2021 r. w sprawie C-824/18. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku Odwołującego się o zwrócenie się do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi sformułowanymi w odwołaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny, będąc sądem unijnym, jest zobligowany uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie TSUE, aby nie doznały uszczerbku wywodzone z przepisów prawa unijnego zasady: skuteczności, jednolitości oraz pierwszeństwa prawa unijnego. Z zasady pierwszeństwa prawa unijnego wynikają szczególne obowiązki nałożone na sądy krajowe. Na sądach, a w szczególności na sądach ostatniej instancji, spoczywa obowiązek kontroli działań administracji publicznej w sposób umożliwiający wyeliminowanie rozstrzygnięć niezgodnych z prawem unijnym. Sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa unijnego, jest zobowiązany zapewnić pełną skuteczność tych norm, nie stosując sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 5335/16 – treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Istota wyroku TSUE z 2 marca 2021 r. odnosi się do zagadnienia zachowania unijnych wymogów zapewnienia prawa do sądu oraz istnienia efektywnej ochrony sądowej w postępowaniach wywołanych odwołaniami wniesionymi od uchwał KRS z 24 sierpnia 2018 r. (nr 318/2018) i z 28 sierpnia 2018 r. (nr 330/2018), podjętych w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Cywilnej i Izbie Karnej

W tym miejscu należy stwierdzić, że zasada pierwszeństwa prawa unijnego, wobec jej konstytucjonalizacji (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP), nie pozostaje w kolizji z Konstytucją RP i krajowym porządkiem prawnym, co znalazło wyraz w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2010 r. w sprawie K 32/09 (OTK–A 2010, nr 9, poz. 108). Jak podkreślił Trybunał, "(...) zaciąganie zobowiązań międzynarodowych i ich wykonywanie nie prowadzi do utraty lub ograniczenia suwerenności państwa, ale jest jej potwierdzeniem, a przynależność do struktur europejskich nie stanowi w istocie ograniczenia suwerenności państwowej, lecz jest jej wyrazem. Dla oceny stanu suwerenności Polski po przystąpieniu do Unii Europejskiej decydujące znaczenie ma w konsekwencji stworzenie podstaw członkostwa w Konstytucji jako akcie suwerennej władzy narodu. Podstawą członkostwa w Unii Europejskiej jest ponadto umowa międzynarodowa, ratyfikowana – stosownie do reguł konstytucyjnych – za zgodą udzieloną w referendum ogólnokrajowym".

3. Za punkt wyjścia dla dalszych szczegółowych rozważań dotyczących wymogów zapewnienia prawa do sądu oraz efektywnej ochrony sądowej należy uznać, że prawo to stanowi wartość prawnie chronioną w równym i takim samym stopniu zarówno w krajowych porządkach prawnych Państw Członkowskich, a więc także w polskim porządku prawnym (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jak i w porządku prawnomiędzynarodowym (art. 6 i art. 13 EKPCz) oraz porządku unijnym (art. 19 TUE i art. 47 KPP). Źródło tej ochrony znajduje bowiem swoje uzasadnienie w tożsamych podstawach aksjologicznych, co trzeba uznać za oczywiste w świetle założeń współczesnej kultury cywilizacyjnej oraz kultury prawnej państw demokratycznych (por. L. Garlicki, Normy konstytucyjne relatywnie niezmienialne, w: Charakter i struktura norm Konstytucji, red. J. Trzciński, Warszawa 1997, s. 152–153).

Analiza postanowień Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że – niezależnie od zdeterminowania kształtu Konstytucji zasadą jej jurydyzacji (rozumianej jako nadanie ustawie zasadniczej w pełni normatywnego charakteru) oraz zasadą jej judycjalizacji (rozumianej jako zasada lub nakaz jej bezpośredniego stosowania lub współstosowania, a także rozumianej jako zagwarantowanie poprzez sądowy system bezpośrednich i formalnych gwarancji jej nadrzędności w systemie źródeł prawa) – w kwestii odnoszącej się do systemu źródeł prawa intencje ustrojodawcy były jednoznaczne. Zmierzał on do kompleksowego i całościowego uregulowania problematyki źródeł prawa oraz ich systemu.

Abstrahując od oceny, czy konstytucyjna koncepcja źródeł prawa oferuje całościową normatywną koncepcję źródeł prawa, na którą składają się oprócz reguł walidacyjnych także i reguły interpretacyjne – nie ma to bowiem znaczenia w sprawie – trzeba stwierdzić, że u jej podstaw legło, między innymi – mające podstawowy charakter i znaczenie – założenie odnośnie do przychylności systemu prawa krajowego wobec prawa międzynarodowego, co wyraża się w systemowym określeniu miejsca norm prawnomiędzynarodowych w porządku prawnym państwa oraz w odzwierciedleniu w treści samej konstytucji materii powiązanych z prawem międzynarodowym (por. R. Kwiecień, Miejsce umów międzynarodowych w porządku prawnym państwa polskiego, Warszawa 2000, s. 191 i n.), a także jego otwartości wobec systemu prawa unijnego, tj. innymi słowy założenie o potrzebie internacjonalizacji Konstytucji (W. Sokolewicz, Nowa rola konstytucji w postsocjalistycznych państwach Europy, "Państwo i Prawo" 2000, z. 10, s. 27 i n.; zob. również L. Garlicki, Konstytucyjny system źródeł prawa (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), w: System źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 37-38).

Potrzeba tego założenia z całą pewnością była motywowana świadomością nieuchronności szeroko rozumianych procesów integracyjnych. Z tego więc właśnie powodu, poprzez ustanowienie klauzuli integracyjnej oraz stanowiących jej konsekwencję przepisów art. 91 Konstytucji RP, ustrojodawca wyraźnie i jednoznacznie zmierzał do ukształtowania treści postanowień ustawy zasadniczej w sposób określający relacje i wzajemny stosunek prawa krajowego - w tym jego otwartość oraz przychylność - wobec systemów prawa międzynarodowego oraz prawa unijnego, z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy. Nastąpiło to przez konstytucjonalizację imperatywnej na gruncie prawa międzynarodowego zasady pacta sunt servanda (art. 9 Konstytucji RP), zasady (nakazu) proumownej i prounijnej wykładni prawa, zasady bezpośredniego stosowania i pierwszeństwa ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie umowy międzynarodowej (art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP), zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP).

3.1. W zakresie odnoszącym się do aksjologicznego i celowościowo funkcjonalnego kontekstu obowiązywania porządku prawa unijnego, w szczególności jego pragmatyzmu, wśród tych jego cech, które racjonalny ustawodawca konstytucyjny musiał uwzględniać, należy wymienić nie tylko jego dynamikę – permanentne stawanie się i otwartość, to również między innymi tę, która odnosi się do szczególnej pozycji – jako źródła prawa oraz konsekwencji konstytutywnej funkcji TSUE – unijnego case law, stanowiącego źródło obowiązywania podstawowych zasad prawa unijnego, a więc również zasady pierwszeństwa prawa unijnego (zob. szerzej np.: A. Kalisz, Wykładnia i stosowanie prawa wspólnotowego, Warszawa 2007, s. 19 i n; A. Kalisz–Prakopik, Ustalenie źródła rekonstrukcji podstawy normatywnej w procesie stosowania prawa wspólnotowego, w: Teoretycznoprawne problemy integracji europejskiej, red. L. Leszczyński, Lublin 2004, s. 232 i n.; T. Koncewicz, Unijna ścieżka precedensu. Nie "czy", ale "jak", w: Precedens w polskim systemie prawa, red. A. Śledzińska–Simon, M. Wyrzykowski, Warszawa 2010, s. 187 i n.; zob. również K. Lenaerts, Żadne państwo członkowskie nie jest równiejsze od innych – zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej i zasada równości państw członkowskich wobec traktatów, "Europejski Przegląd Sądowy" 2021, nr 1, s. 4 i n.). Tym samym nie mógł nie uwzględniać, jako konsekwencji integracji europejskiej roli i znaczenia TSUE, jako sądu wyłącznie właściwego w sporach o treść i obowiązywanie prawa unijnego, a więc jego wyłącznej i wiążącej jurysdykcji w tym zakresie, uzasadnionej potrzebą zapewnienia efektywności prawa unijnego oraz jednolitości jego stosowania (zob. K. Lenaerts, Żadne państwo członkowskie nie jest równiejsze..., s. 6–7; zob. również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 listopada 2011 r. w sprawie SK 45/09; OTK–A 2011, nr 9, poz. 97, w którym podkreślono, że "Rzeczpospolita Polska zaaprobowała (...) podział funkcji co do kontroli aktów prawnych (...). Wynikiem tego podziału funkcji jest przypisanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej kompetencji do ostatecznej interpretacji prawa unijnego i zapewnienia jednolitości jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich, jak również wyłączność ostatecznego decydowania o zgodności aktów prawa pochodnego z traktatami i ogólnymi zasadami prawa unijnego").

W kontekście konstytucjonalizacji zasad opisujących relacje prawa wewnętrznego do systemu prawa międzynarodowego, ustrojodawca nie mógł również pominąć konsekwencji tych procesów integracyjnych, w orbicie których Polska znajdowała się już w okresie poprzedzającym przyjęcie obowiązującej ustawy zasadniczej, a które wiązać należy z funkcjami orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, które w istocie ma skutek erga omnes, a to wobec jego perswazyjnego waloru dla państw-członków społeczności międzynarodowej – ich prawa i praktyki krajowej (szerzej: M. Balcerzak, Oddziaływanie wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sferze Inter partes i erga omnes, w: Precedens w polskim systemie prawa..., s. 163 i n.; E. Łętowska, Zapewnienie skuteczności orzeczeniom sądów międzynarodowych, "Europejski Przegląd Sądowy" 2010, nr 10, s. 14 i n.).

3.2. Jeżeli więc w rezultacie konstytucyjnie legitymizowanych procesów integracyjnych uwieńczonych akcesją Polski do Unii Europejskiej system prawny RP uzyskał wieloskładnikową (multicentryczną) strukturę, to oznacza po pierwsze, że system prawny UE wraz z akcesją stał się również – co trzeba uznać za aksjomat – systemem własnym przystępującego, obowiązującym na jego terytorium równolegle z systemem jego prawa wewnętrznego (krajowego), a po drugie, że konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że nie chodzi o dwa odrębne porządki prawne wypełniające polską przestrzeń prawną, lecz o porządek jeden, tyle że multicentryczny, stanowiący jednolity corpus iuris, jako prawo państwa członkowskiego (E. Łętowska, Multicentryczność współczesnego systemu prawa i jego konsekwencje, "Państwo i Prawo" 2005, z. 4, s. 7–8; S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej a Konstytucja RP i prawo polskie – kilka refleksji, "Państwo i Prawo" 2004, z. 11, s. 21–22).

Znajduje to swoje potwierdzenie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 11 maja 2005 r. w sprawie K 18/04 (OTK-A 2005, nr 5, poz. 49). Wypowiadając się (rozstrzygając) w przedmiocie struktury systemu prawa RP, uzasadniającej ją podstawy, w tym również jej trwałości i stabilności odnoszącej się do perspektywy czasu, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jest ona prawnie i politycznie legitymowana wolą suwerena. Nie inaczej bowiem należy rozumieć ten fragment argumentacji Trybunału Konstytucyjnego, w którym podkreślił, że "Założenie wieloskładnikowej struktury prawa obowiązującego w Polsce ma charakter generalny. Zostało ono przyjęte w okresie wyprzedzającym o kilka lat akcesję (...). Nie można więc twierdzić, iż jest to uregulowanie epizodyczne, ukształtowane tylko w związku i na użytek przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Wspólnot i Unii Europejskiej. (...) Wprowadzenie wieloskładnikowej struktury unormowań odbyło się bowiem przy zachowaniu szczególnego trybu stanowienia Konstytucji przez Zgromadzenie Narodowe i zostało zaakceptowane w ogólnokrajowym referendum konstytucyjnym. (...) Stanowi to przejaw woli ustrojodawcy nadania uregulowaniu konstytucyjnemu nie tylko najwyższej mocy prawnej, ale i szczególnej trwałości". W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że na terytorium RP "(...) współobowiązują więc podsystemy regulacji prawnych, pochodzące z różnych centrów prawodawczych. Winny one koegzystować na zasadzie obopólnie przyjaznej wykładni i kooperatywnego współstosowania". Tak definiowany system prawny akcentuje jego jedność i jednolitość (zob. również wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 32/09; OTK-A 2010, nr 9, poz. 108).

Te cechy multicentrycznego systemu mają i ten walor, że niezależnie od współistnienia i koegzystencji norm prawnych o różnym pochodzeniu, powodują również, że normy te, wobec tożsamych podstaw aksjologicznych ich obowiązywania, pozostają w stosunku do siebie w symbiozie wyrażającej się wzajemnymi korzyściami. W tym układzie "korzyść" prawa krajowego polega bez wątpienia na podnoszeniu standardów prawnych (standardów ochronnych, standardów postępowań sądowych), zaś "korzyścią" prawa unijnego jest z pewnością czerpanie z dziedzictwa konstytucyjnego wszystkich państw członkowskich, co znajduje swoje potwierdzenie na przykład w przywołanym powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 18/04, czy też w takich przykładach z orzecznictwa TSUE, jak wyroki w sprawach C–11/70 oraz C–260/89.

Oczywiste jest przy tym, że wskazana relacja prawa krajowego i prawa unijnego jest determinowana zasadą nadrzędności Konstytucji wyrażoną w jej art. 8 ust. 1. W związku z tym, jak podkreślono w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 18/04, przepisy (normy) Konstytucji jako aktu nadrzędnego i stanowiącego wyraz suwerennej woli narodu nie mogą utracić mocy obowiązującej bądź ulec zmianie przez sam fakt powstania nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy określonymi przepisami (aktami wspólnotowymi a Konstytucją). W takiej sytuacji suwerenny polski ustrojodawca konstytucyjny zachowuje prawo samodzielnego zadecydowania o sposobie rozwiązania tej sprzeczności, w tym również o celowości ewentualnej zmiany samej Konstytucji (zob. ustawa z dnia 8 września 2006 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; Dz.U. z 2006 r. Nr 200, poz. 1471; oraz uzasadnienie projektu tej ustawy – druk nr 580 Sejmu RP V kadencji). Nieusuwalna sprzeczność między normą konstytucyjną i normą unijną nie może być więc w polskim systemie prawnym w żadnym razie rozwiązana przez uznanie nadrzędności normy unijnej w relacji do normy konstytucyjnej i nie mogłaby też prowadzić do utraty mocy obowiązującej normy konstytucyjnej i zastąpienia jej normą unijną ani do ograniczenia zakresu stosowania tej normy do obszaru, który nie został objęty regulacją prawa unijnego.

Wyrok TSUE z 2 marca 2021 r. i ukształtowane nim rozumienie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nie tworza jednak stanu nieusuwalnej sprzeczności między normą konstytucyjną i normą unijną, co zasygnalizowano w pkt 2, a o czym szerzej mowa dalej.

Konsekwencją tego wyroku nie jest również ograniczenie zakresu stosowania krajowej normy konstytucyjnej do obszaru, który nie został (miałby nie zostać) objęty regulacją prawa unijnego, albowiem z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE wynika, że państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii. Oznacza to, że również zagadnienie wymogów zapewnienia prawa do sądu oraz istnienia efektywnej ochrony sądowej w procedurze nominacyjnej sędziów krajowych, którzy są także sędziami unijnymi, należy do sfery objętej zakresem zobowiązań traktatowych, skoro krajowy (sędzia polski), orzekając bezpośrednio na podstawie norm prawa unijnego, ma tym samym realny wpływ na skuteczność ochrony sądowej praw jednostek przyznanych im na podstawie prawa unijnego (zob. również pkt 36–37 oraz pkt 51–52 wyroku z 20 kwietnia 2021 r. w sprawie C–896/19, w którym TSUE po raz kolejny jednoznacznie oraz stanowczo wyjaśnił i potwierdził, że zakres stosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE dotyczy "dziedzin objętych prawem Unii", a "(...) niezawisłość sędziów państw członkowskich ma fundamentalne znaczenie dla porządku prawego Unii (...)", podkreślił jednocześnie w pkt 48 tego wyroku, że jakkolwiek organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich, to jednak przy jej wykonywaniu mają one obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii).

4. Ze stanowiskiem eksponującym znaczenie zasady nadrzędności Konstytucji RP nie koliduje – co znajduje swoje potwierdzenie także w argumentach przedstawionych w pkt 3 – zasada pierwszeństwa prawa unijnego, w rozumieniu ukształtowanym w orzecznictwie TSUE.

Zasada pierwszeństwa – a jednoznacznie wynika to również z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP – realizuje się w płaszczyźnie stosowania prawa, a nie jego obowiązywania, a więc w płaszczyźnie poziomej, treściowej – nie zaś hierarchicznej – kolizji norm prawa krajowego i prawa unijnego. Potwierdza to wyrok w sprawie C–106/77 Administracja Finansów Publicznych v. Simmenthal SpA, w którym przyjęto, że zasada pierwszeństwa prawa unijnego nie funkcjonuje w płaszczyźnie obowiązywania norm, lecz ich stosowania, kompetencja do derogacji normy prawa wewnętrznego niekorespondującej z normą prawa wspólnotowego stanowi wyłączną domenę porządków konstytucyjnych państw członkowskich, a celem tej zasady jest zagwarantowanie efektywności oraz jednolitości stosowania norm prawa unijnego, co stanowi naturalną realizację zobowiązań traktatowych (zob. również K. Lenaerts, Żadne państwo członkowskie nie jest równiejsze ..., s. 4 – 6).

Z nich zaś wynika (art. 4 ust. 3 TUE, wcześniej art. 10 TWE), że zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Zobowiązaniu Państw Członkowskich do podejmowania wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii towarzyszy jednoczesne zobowiązanie powstrzymywania się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu takich działań, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów Unii.

Stąd też, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, w odniesieniu do kwestii kolizji między normą konstytucyjną i normą unijną w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 18/04 jest mowa– co trzeba z całą mocą podkreślić – o "hipotetycznej kolizji pomiędzy wspólnotowym porządkiem prawnym a regulacją konstytucyjną".

Jest tak zaś z pewnością dlatego, że w świetle wspólnych założeń kultury prawnej państw demokratycznych normy te mają zasadniczo tożsame podstawy aksjologiczne ich obowiązywania, a trwałości tego założenia należałoby upatrywać w konsekwencjach wynikających z art. 2 i art. 4 ust. 3 TUE oraz art. 9 Konstytucji RP.

4.1. W korelacji do funkcji sądów krajowych, które jako sądy unijne są zobowiązane do realizowania funkcji prounijnej wykładni prawa krajowego mającej efekt uzupełniający w relacji do bezpośredniej skuteczności norm prawa unijnego oraz do pozostającej z nią w bezpośrednim związku funkcji oceny zgodności norm prawa krajowego z normami prawa unijnego, której realizacja z kolei – w zależności od rezultatu tejże oceny – może skutkować zastosowaniem normy prawa unijnego, praktyczny wymiar stosowania zasady pierwszeństwa prawa unijnego odnosi się do sytuacji ujawnienia się poziomej, treściowej, kolizji norm prawa krajowego i prawa unijnego, a w konsekwencji do potrzeby rozstrzygnięcia na płaszczyźnie stosowania prawa istniejącej kolizji w sposób mający służyć zagwarantowaniu efektywności prawa unijnego oraz jednolitości jego stosowania.

Stąd też właśnie – w związku z tym, że stosowanie prawa wynikającego z traktatów nie może być wyłączone przez przepisy krajowe, gdyż naruszałoby to wspólnotowy charakter tego prawa i podważałoby podstawy prawne funkcjonowania Wspólnoty, co skutkuje uznaniem braku podstaw do powoływania się na prawo wewnętrzne w celu przeciwstawienia go prawu unijnemu (zob. w tej mierze wyrok w sprawie C–6/64 Costa v. ENEL) – sąd krajowy, mający w ramach swoich kompetencji za zadanie zastosować przepisy prawa wspólnotowego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm, nie stosując w razie konieczności, z mocy własnych uprawnień, wszelkich, nawet późniejszych, sprzecznych z nimi przepisów ustawodawstwa krajowego, i nie można przy tym wymagać od niego wnioskowania ani oczekiwania na zniesienie tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym (wyrok w sprawie C–106/77). Nie jest bowiem dopuszczalne, by przepisy prawa krajowego, nawet rangi konstytucyjnej, naruszały jedność i skuteczność prawa Unii (zob. wyroki w sprawach: C–11/70; C–409/06; C–473/93). Konsekwencjom tak rozumianej zasady pierwszeństwa prawa unijnego nie sprzeciwia się również zgodność przepisu krajowego z konstytucją krajową stwierdzona przez krajowy sąd konstytucyjny, jeżeli przepis ten nie koresponduje z prawem unijnym i jego oczekiwaniami (wyrok w sprawie C–81/05), ani też nawet zainicjowanie kontroli konstytucyjności takiego przepisu prawa krajowego (wyrok w sprawie C–348/89), czy też obowiązywanie przepisu krajowego uniemożliwiającego uruchomienie procedury przewidzianej art. 267 TfUE lub wprowadzenie takich zmian w prawie krajowym, których szczególnym skutkiem jest zapobieżenie wypowiedzenia się przez TSUE w przedmiocie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które już do niego wpłynęły, oraz wykluczenie jakiejkolwiek możliwości przyszłego powtórnego wystąpienia przez sąd krajowy z analogicznymi wnioskami (pkt 141 wyroku w sprawie C–824/18; zob. również np.: A. Wróbel, w: Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, red. A. Wróbel, Zakamycze 2005, s. 106 i n.; D. Miąsik, Zapewnienie skuteczności wyrokom Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przez polskie sądy poprzez odmowę zastosowania przepisu prawa krajowego niezgodnego z prawem unijnym, w: Zapewnienie efektywności orzeczeń sądów międzynarodowych w polskim porządku prawnym, red. A. Wróbel, Warszawa 2011, s. 697 i n.; P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s . 32 i n.).

4.2. Tak zasada pierwszeństwa prawa unijnego rozumiana jest też w orzecznictwie sądów polskich, co - jak się wydaje - nie wymaga przeprowadzania na tę okoliczność jakiegoś szczególnego dowodu. Zwłaszcza gdy w tej mierze – w kontekście autonomii prawa unijnego oraz istoty i funkcji odesłania prejudycjalnego – odwołać się do argumentu ze znaczenia zasady powszechnego związania wykładnią prawa unijnego dokonywaną przez TSUE, a w konsekwencji do powszechnie dostępnych zasobów zbiorów orzeczeń sądów powszechnych, sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III PO 7/18, OSNP 2020/4/38), czy też Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie inaczej zasada pierwszeństwa prawa unijnego rozumiana jest również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, z którego wynika, że jeśli sąd nie ma wątpliwości co do treści normy prawa unijnego – powinien odmówić zastosowania sprzecznego z nią przepisu ustawy i zastosować bezpośrednio przepis prawa wspólnotowego, ewentualnie – jeśli nie jest możliwe jego bezpośrednie zastosowanie – szukać możliwości wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem unijnym i jego oczekiwaniami, zaś w wypadku pojawienia się wątpliwości interpretacyjnych na tym tle, powinien zainicjować tryb prejudycjalny w tej kwestii. Fakt zaś, że konkretny przepis ustawy krajowej nie zostanie zastosowany, nie przesądza o konieczności uchylenia ustawy, chociaż w większości wypadków może oznaczać wyraźny postulat pod adresem ustawodawcy dotyczący zmiany takiego przepisu (zob. postanowienie z 19 grudnia 2006 r. w sprawie P 37/05, OTK–A 2006, nr 11, poz. 177, a także przywoływane powyżej wyroki w sprawach K 18/04 i K 32/09).

Co więcej Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił również, że materia orzekania (z mocą powszechnie obowiązującą – art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) przez polski Trybunał Konstytucyjny w sprawie zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją jest odmienna niż materia prejudycjalnych pytań prawnych do TSUE oraz udzielonych na nie odpowiedzi, a działania wykonywane we wskazanych zakresach nie wykluczają się nawzajem i nie kolidują z sobą (zob. wyrok w sprawie K 18/04). Eksponując znaczenie tej okoliczności, że TSUE stoi na straży prawa unijnego, zaś Trybunał Konstytucyjny strzeże Konstytucji, wyjaśnił także, że TSUE i krajowy sąd konstytucyjny nie mogą być ustawiane w stosunku do siebie jako sądy konkurujące. Chodzi bowiem nie tylko o wyeliminowanie zjawiska dublowania się obu trybunałów czy dwutorowości w zakresie orzekania o tych samych problemach prawnych, ale i dysfunkcjonalności w relacjach unijnego oraz polskiego ładu prawnego, co oznacza, że istotne jest uwzględnianie wskazanej odmienności ról obu Trybunałów (zob. postanowienie w sprawie P 37/05 oraz wyrok w sprawie SK 45/09).

5. Jeżeli istota kwestii stanowiącej przedmiot orzeczenia TSUE w sprawie C–824/18 odnosiła się do zagadnienia dotyczącego zachowania unijnych wymogów zapewnienia prawa do sądu oraz istnienia efektywnej ochrony sądowej w postępowaniach wywołanych odwołaniami wniesionymi od uchwał KRS podjętych w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, zaś prawo do sądu oraz efektywnej ochrony sądowej stanowi wartość prawnie chronioną w krajowym porządku prawnym (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jak i w porządku prawnomiędzynarodowym (art. 6 i art. 13 EKPCz) oraz w porządku unijnym (art. 19 TUE i art. 47 KPP), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w tym obszarze nie sposób jest dostrzec istnienia (jakiejkolwiek) sprzeczności, zwłaszcza nieusuwalnej, a nawet hipotetycznej, a przekonują o tym następujące argumenty:

5.1. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki z: 2 czerwca 2010 r., SK 38/09, OTK-A 2010, nr 5, poz. 46; 8 grudnia 2009 r., SK 34/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 165), prawo do sądu właściwego, niezależnego, bezstronnego i niezawisłego – wraz z zawartym w art. 77 Konstytucji RP rozwinięciem zakazującym zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności i praw (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 2000 r. w sprawie K 21/99, OTK 2000, nr 4, poz. 109) – rozumiane jest jako: 1) prawo dostępu do sądu, tj. uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymaganiami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd; 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy.

Uwzględniając znaczenie tych elementów konstytuujących prawo do sądu, o których mowa w pkt 1) – 3), za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w ścisłym związku logicznym pozostaje z nimi art. 78 Konstytucji (stanowiący, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń oraz decyzji wydanych w pierwszej instancji), skoro aksjologicznie determinowana potrzebą ochrony praw jednostki istota jego treści oraz funkcji wyraża się w ustanowieniu prawa stron każdego postępowania (odnośnie do autonomicznego znaczenia pojęcia strony oraz jego rozumienia w orzecznictwie sądu konstytucyjnego por. wyroki: z 14 marca 2006 r. w sprawie SK 4/05 i z 19 września 2007 r. w sprawie SK 4/06) do uruchamiania procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć indywidualnych wydawanych przez organ działający w pierwszej instancji, w celu stworzenia możliwości weryfikacji pierwszego rozstrzygnięcia, przeciwdziałania arbitralności oraz ułatwienia unikania pomyłek i krzywd (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 1 grudnia 2008 r. w sprawie P 54/07; 12 czerwca 2002 r. w sprawie P 31/01; 16 listopada 1999 r. w sprawie SK 11/99).

Nie dość więc, że środek taki jak ten, o którym mowa w art. 78 Konstytucji RP, musi być zasadniczo dostępny, co należy odnieść w szczególności do rozstrzygnięć (orzeczeń, decyzji) orzekających o istocie sprawy, to przede wszystkim musi być efektywny w tym znaczeniu, że musi stwarzać realną możliwość – wręcz gwarancję – oceny wydanego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia (kasacji) bądź zmiany (reformacji) (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r. w sprawie P 57/07). W przeciwnym przypadku brak tej koniecznej cechy będzie oznaczał, że pozbawiony jej środek prawny jest i będzie niczym więcej, jak tylko atrapą.

W odniesieniu natomiast do tego elementu prawa do sądu, o którym mowa w pkt 4, tj. prawa do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy, trzeba stwierdzić, że aktualizuje się on jedynie wówczas, gdy sąd charakteryzuje się konstytucyjnymi cechami sądu, a mianowicie, gdy sąd jest niezależny, co oznacza brak wpływu organów władzy wykonawczej i ustawodawczej na proces orzekania, a sędziowie są samodzielni oraz niezawiśli, nie dość, że w aspekcie wewnętrznym, to również i zewnętrznym, który nakazuje uwzględniać rezultat oceny warunków orzekania przez zewnętrznego obserwatora i budowanego na tej podstawie jego (subiektywnego) przekonania o niezawisłości i bezstronności sędziego.

5.2. Tak samo prawo do sądu i efektywnej ochrony sądowej jest ukształtowane i rozumiane w prawie unijnym. Zwłaszcza, że zasadę skutecznej ochrony sądowej praw, do której odnosi się art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, TSUE uznaje za zasadę ogólną prawa Unii, wynikającą z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, wyrażoną w art. 6 i 13 EKPCz, a aktualnie potwierdzoną w art. 47 KPP (np.: pkt 49 wyroku w sprawie C–619/18; pkt 100 wyroku w sprawie C–192/18; pkt 110 wyroku w sprawie C–824/18).

W zakresie odnoszącym się do pojęcia "sądu" z orzecznictwa TSUE wynika, że organ o cechach sądu, to organ powołany ustawą, mający stały charakter, wyłączną właściwość do rozpatrywania spraw określonego rodzaju, działający według zasady kontradyktoryjności, a także niezawisły i bezstronny (por. np. pkt 48 wyroku w sprawie C–506/04 i przywołane tam orzecznictwo).

Jakkolwiek przy tym organizacja wymiaru sprawiedliwości w Państwach Członkowskich należy do tych Państw, to jednak – jak akcentuje to w swoim orzecznictwie TSUE – wykonywanie wymienionych kompetencji nie może abstrahować od zobowiązań wynikających z prawa Unii, a zwłaszcza z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, a to dlatego, że są one zobowiązane, a zarazem odpowiedzialne, aby zapewnić na podstawie tego przepisu, aby organy należące jako "sądy" w rozumieniu prawa Unii do systemu środków odwoławczych w dziedzinach objętych prawem Unii i mogące w związku z tym rozstrzygać w tym charakterze o stosowaniu lub wykładni prawa Unii, odpowiadały wymogom skutecznej ochrony sądowej (np.: pkt 115 wyroku w sprawach połączonych C–585/18, C–624/18 i C–625/18; pkt 102 i 103 wyroku w sprawie C–192/19; pkt 52 wyroku w sprawie C–619/18; pkt 40 wyroku w sprawie C–64/16; pkt 112 wyroku w sprawie C–824/18). Z treścią tego rodzaju obowiązku jest skorelowane zobowiązanie państw członkowskich do niepogarszania ustawodawstw krajowych w dziedzinie organizacji wymiaru sprawiedliwości, w szczególności zaś zobowiązanie do powstrzymania się od przyjmowania przepisów, które mogłyby naruszać lub osłabiać niezawisłość sędziowską, co motywowane jest potrzebą zapewnienia ochrony wartości państwa prawnego (zob. pkt 63 – 65 wyroku w sprawie C–896/19).

Kompetencja kształtowania wymiaru sprawiedliwości przez Państwa Członkowskie nie jest więc nieograniczona, czy też wręcz dowolna, albowiem wyraźne źródło jej ograniczenia wynika z przyjętych zobowiązań traktatowych. Jeżeli bowiem art. 19 TUE, który konkretyzuje afirmowaną w art. 2 TUE wartość państwa prawnego, powierza zadanie zapewniania kontroli sądowej w porządku prawnym Unii nie tylko Trybunałowi, ale również sądom krajowym, pełniącym rolę sądów unijnych w znaczeniu funkcjonalnym, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że sądy krajowe, w zakresie w jakim stosują prawo UE, są sądami unijnymi i w związku z tym właśnie powinny spełniać określone prawem Unii standardy niezależności i bezstronności. To zaś – wobec waloru bezpośredniej skuteczności art. 47 KPP – oznacza, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada na Państwa Członkowskie jasny i precyzyjny obowiązek osiągnięcia rezultatu, który jest bezwarunkowy, gdy chodzi o niezależność sądów mających dokonywać wykładni i stosować prawo Unii.

W konsekwencji warunkiem skutecznej ochrony sądowej jest to, aby zostały zachowane gwarancje niezawisłości stanowiące integralny element sądzenia, nie tylko na poziomie Unii, ale także na poziomie Państw Członkowskich, to jest w odniesieniu do sądów krajowych, co między innymi ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania systemu współpracy sądowej realizowanej przy wykorzystaniu odesłania prejudycjalnego (por. pkt 42–43 wyroku w sprawie C–64/16 oraz przywołane tam orzecznictwo). Gwarancje niezawisłości, a także bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, mianowania, okresu trwania kadencji oraz powodów wyłączenia i odwołania jego członków, pozwalających wykluczyć w przekonaniu podmiotów prawa (w przekonaniu jednostek) wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem ścierających się przed nim interesów (pkt 53 wyroku w sprawie C–506/04 i przywołane tam orzecznictwo; pkt 111 wyroku w sprawie C–192/18 i przywołane tam orzecznictwo). W tym pozwalających wykluczyć nie tylko wszelki bezpośredni wpływ w postaci zaleceń, ale również wpływ bardziej pośrednich form oddziaływania, które mogą zaważyć na decyzjach danych sędziów (pkt 123–125 wyroku w sprawach połączonych C–585/18, C–624/18 i C–625/18 i przywołane tam orzecznictwo).

Samo zaś pojęcie niezawisłości, w ujęciu ustalonym przez TSUE, oznacza, gdy chodzi o jego aspekt zewnętrzny, że dany organ wypełnia swe zadania sądownicze w pełni autonomicznie, nie podlegając żadnej hierarchii służbowej ani nie będąc podporządkowanym komukolwiek i nie otrzymując nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła oraz że jest on w ten sposób chroniony przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi mogącymi zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia przy rozpatrywaniu sporów. Jego zaś aspekt wewnętrzny, pozostając w funkcjonalnym związku z bezstronnością, dotyczy jednakowego dystansu do stron sporu i ich odpowiednich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu oraz wymaga przestrzegania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu w rozstrzygnięciu sporu poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa (por. np.: pkt 51–52 wyroku w sprawie C–506/04; pkt 44 wyroku w sprawie C–64/16 oraz przywołane tam orzecznictwo, a także pkt 109–110 wyroku w sprawie C–192/18 oraz pkt 121–122 wyroku w sprawach połączonych C–585/18, C–624/18 i C–625/18).

5.3. Tak samo prawo do sądu i efektywnej ochrony sądowej rozumiane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka na gruncie art. 6 EKPCz, co wynika z orzecznictwa tego Trybunału przywołanego w pkt 126–130 wyroku TSUE w sprawach połączonych C–585/18, C–624/18 i C–625/18. Eksponowane w tym orzecznictwie znaczenie elementu zaufania, jakie każdy sąd powinien budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym, jest bowiem zestawiane ze źródłem tego zaufania, a mianowicie niezależnością od stron postępowania, jak i od władzy wykonawczej i ustawodawczej, sposobem powoływania sądu oraz gwarancjami niezależności przed naciskami z zewnątrz, a także rezultatem oceny odnośnie do bezstronności sędziego dokonywanej z perspektywy podejścia subiektywnego i obiektywnego, w tym również przy uwzględnieniu punktu widzenia i przekonań strony odnośnie do zachowania tego wymogu.

6. Przechodząc do istoty rzeczy, a mianowicie oceny zachowania w rozpoznawanej sprawie wymogów zapewnienia prawa do sądu oraz istnienia efektywnej ochrony sądowej w postępowaniach wywołanych odwołaniem wniesionym od uchwały KRS podjętej w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej, w sposób jaki wymaga tego standard unijny – a także korespondujący z nim standard prawnomiędzynarodowy (konwencyjny) oraz konstytucyjny – trzeba stwierdzić, że po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy w rozpoznawanej sprawie i jego kognicja nie ustała, a po drugie, że nie jest pozbawiony prawa do przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały z pozycji uwzględniającej wyrok TSUE z 2 marca 2021 r.

7. Odnosząc się do pierwszej spośród wskazanych kwestii, trzeba przyjąć – co znajduje swoje potwierdzenie w stanowisku TSUE wyrażonym w wyroku z 2 marca 2021 r., że jakkolwiek:

1) wyrokiem z 25 marca 2019 r. w sprawie K 12/18 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 184 Konstytucji RP art. 44 ust. 1a ustawy o KRS, który pierwotnie stanowił podstawę kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu tego judykatu na konieczność zakończenia wszelkich postępowań prowadzonych na podstawie tego przepisu w związku z utratą przez ten przepis mocy obowiązującej,

2) ustawą z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, która uzyskała moc obowiązującą z dniem 22 maja 2019 r., doszło do zmiany art. 44 ust. 1 zdanie drugie ustawy o KRS przez nadanie temu przepisowi brzmienia, z którego wynika, że "Odwołanie nie przysługuje w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego", a ponadto do uchylenia ust. 1b ustawy nowelizowanej – odnoszącego się do waloru prawomocności uchwały w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego oraz art. 44 ust. 4 ustawy nowelizowanej – stanowiącego z kolei o skutkach uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego,

3) a wymieniona ustawa z 26 kwietnia 2019 r. stanowi również w jej art. 3, że "Postępowania w sprawach odwołań od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają umorzeniu z mocy prawa",

to jednak kategoryczne wnioskowanie na podstawie wskazanych okoliczności odnośnie do ustania (braku) kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, trzeba uznać za nieuprawnione, jeżeli miałoby ono pomijać konieczny kontekst faktyczny i prawny, w którym trzeba je rozpatrywać, a co za tym idzie - i oceniać w relacji do konsekwencji, które z tych okoliczności miałyby wynikać.

Ocena ta nie może nie uwzględniać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Konsekwencje te wyrażają się w tym, że to ustawa ma być zgodna z prawem unijnym, a nie odwrotnie, zaś kompetencja do kontroli zgodności ustawy z prawem unijnym nie należy – w myśl Konstytucji RP – do Trybunału Konstytucyjnego, lecz do każdego sądu polskiego, albowiem jest on sądem unijnym w znaczeniu funkcjonalnym, jeżeli orzeka w sprawie z elementem unijnym.

Wymaga przy tym podkreślenia , że przywołana reguła kolizyjna ustanowiona została w akcie prawnym o najwyższej mocy prawnej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP), a rekonstrukcja treści tej reguły uzasadnia, aby z mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji RP stosować ją wprost i bezpośrednio.

Siłą rzeczy wskazana ocena nie może abstrahować od przedstawionego powyżej rozumienia zasady pierwszeństwa prawa unijnego (pkt 4.1.). Zwłaszcza, że wskazane tam sytuacje, które aktualizują obowiązek stosowania tej zasady, w pełnym swoim zakresie odpowiadają sytuacji wykreowanej w rezultacie podjęcia wymienionych powyżej działań prawodawczych.

Spowodowana tymi działaniami zmiana porządku prawnego, która polegała, po pierwsze, na pozbawieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (pierwotnie przyznanej mu, a następnie odebranej bez jednoczesnego wskazania sądu właściwego w sprawie) właściwości do orzekania w pierwszej i zarazem ostatniej instancji w sprawach wywołanych odwołaniami wniesionymi przez kandydatów na stanowiska sędziowskie w Sądzie Najwyższym od rozstrzygnięcia KRS o nieprzedstawieniu ich kandydatury i przedstawieniu Prezydentowi RP wniosku o powołanie innych kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach w Sądzie Najwyższym, a po drugie, na umorzeniu z mocy prawa niezakończonych jeszcze postępowań w wymienionych sprawach już zawisłych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz na wykluczeniu możliwości dalszego ich prowadzenia lub ponownego wszczęcia, zaś po trzecie, na pozbawieniu w ten sposób Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości uzyskania odpowiedzi na pytania prejudycjalne zadane postanowieniem z 21 listopada 2018 r., z którymi sąd ten zwrócił się do Trybunału, nie jest zgodna z art. 267 TfUE i art. 4 ust. 3 TUE oraz z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

7.1. To zaś uzasadnia twierdzenie – zwłaszcza, gdy uwzględnić faktyczny i prawny kontekst wprowadzenia istotnych zmian stanu prawnego, w relacji do obowiązującego w dacie, gdy rozpoznawana sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (o czym mowa dalej) – o zaktualizowaniu się obowiązku odstąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny od stosowania w rozpoznawanej sprawie, a więc innymi słowy pominięcia,

po pierwsze, normy derogującej z krajowego porządku prawnego art. 44 ust. 1a ustawy o KRS, który pierwotnie stanowił podstawę kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, a rekonstruowanej z sentencji judykatu Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 12/18,

po drugie, ustawy z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zakresie odnoszącym się do zmiany art. 44 ust. 1 zdanie drugie ustawy o KRS nadającej temu przepisowi brzmienie, że "Odwołanie nie przysługuje w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego",

i po trzecie, art. 3 tej ustawy stanowiącego, że "Postępowania w sprawach odwołań od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają umorzeniu z mocy prawa".

Po czwarte, zasada pierwszeństwa prawa unijnego wymaga również, aby w konsekwencji pominięcia art. 3 ustawy z 26 kwietnia 2019 r., pominąć odsyłający do tego przepisu art. 12 ust. 3 i 4 ustawy z 20 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustawa. Z powołanego przepisu wynika, że postępowanie w sprawie odwołania od uchwały KRS w sprawie indywidualnej dotyczącej powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, prowadzone z naruszeniem ustawy z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jest nieważne (ust. 3), a czynności sądowe podjęte przed dniem wejścia w życie ustawy bez udziału osoby, której dotyczą, w związku z rozpoznaniem odwołania od uchwały KRS w sprawie indywidualnej dotyczącej powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, nie wywołują skutków prawnych, co dotyczy także czynności sądowych podjętych po umorzeniu postępowania z mocy prawa na podstawie art. 3 ustawy z 26 kwietnia 2019 r. (ust. 4).

Celem tego przepisu jest bowiem pozbawienie we wskazany w nim sposób skuteczności pytania prejudycjalnego, z którym Naczelny Sąd Administracyjny wystąpił do TSUE postanowieniem z 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt II GOK 2/18, przez unieważnienie postępowania, w którym postanowienie to zostało wydane i uczynienie podejmowanych w nim czynności nieskutecznymi, a w konsekwencji nie dość, że pozbawienie możliwości, a zarazem prawa oczekiwania przez Naczelny Sąd Administracyjny na odpowiedź na pytania prejudycjalne zadane postanowieniami z 21 listopada 2018 r. i z 26 czerwca 2019 r., z którymi sąd ten zwrócił się do TSUE, jak również – jeżeli nie przede wszystkim – wpłynięcie w ten sposób na (przez jego uchylenie) obowiązek wykonania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku TSUE wydanego w odpowiedzi na wymienione pytania prejudycjalne, jak i uwzględnienia tego wyroku przy rozpoznawaniu spraw z analogicznym problemem prawnym. Zasadność tego ostatniego wniosku wzmacnia bowiem argument z chronologii czasowej oraz taki, że wymienioną ustawą z 20 grudnia 2019 r. zmieniono również ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez ustanowienie instytucji Nadzwyczajnego Rzecznika Dyscyplinarnego, a ponadto ustawę o SN (mającą zastosowanie także do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego) przez wprowadzenie do katalogu deliktów dyscyplinarnych takich deliktów, jak: oczywista i rażąca obraza przepisów prawa; działania lub zaniechania mogące uniemożliwić lub istotnie utrudnić funkcjonowanie organu wymiaru sprawiedliwości; działania kwestionujące istnienie stosunku służbowego sędziego, skuteczność powołania sędziego lub umocowanie konstytucyjnego organu Rzeczypospolitej Polskiej.

Również więc z tego powodu pominięcie art. 12 ust. 3 i ust. 4 powołanej ustawy trzeba uznać za konieczne i uzasadnione. Zwłaszcza że jego szczególnym skutkiem – podobnie, jak i art. 3 ustawy z 26 kwietnia 2019 r. – jest zapobieżenie wypowiedzeniu się przez TSUE w przedmiocie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które do niego wpłynęły i wykluczenie jakiejkolwiek możliwości przyszłego powtórnego wystąpienia przez sąd krajowy z analogicznymi wnioskami, a temu sprzeciwia się art. 267 TfUE.

W konsekwencji wymienionych powyżej zmian stanu prawnego (w tym zmiany wywołanej ustawą z 20 grudnia 2019 r.) doszło do sytuacji polegającej na tym, że pierwotna iluzja środka prawnego w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego nie została skorygowana działaniami służącymi usunięciu jego deficytów.

7.2. Deficyty te zaś, co w tym miejscu trzeba wyjaśnić, wyrażały się w tym, że wewnętrzna logika mechanizmu odwołania od uchwał KRS podejmowanych w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, została oparta – jak wynikało to z art. 44 ust. 1b ustawy o KRS – na założeniu, że uchwała w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego staje się prawomocna nie tylko w części obejmującej rozstrzygnięcie o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu tych uczestników postępowania, którzy nie wnieśli odwołania (co było uzasadnione), lecz również, jeżeli nie przede wszystkim, w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, jeżeli nie zaskarżyli jej wszyscy uczestnicy postępowania konkursowego. Miało to ten znamienny skutek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki prawomocności wymienionej uchwały w każdym wypadku musiała prowadzić do wniosku o jej spełnieniu, albowiem wśród uczestników postępowania był zawsze ten, który nie miał interesu ani faktycznego, ani też prawnego w zaskarżeniu wymienionego rozstrzygnięcia, a mianowicie kandydat, którego dotyczył wniosek o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, co w konsekwencji rzutowało na ocenę odnośnie do braku jakiejkolwiek skuteczności odwołań uczestników postępowania nieprzedstawionych do powołania na stanowisko sędziowskie, która została w ten sposób zniweczona, a tym samym na ocenę odnośnie do braku efektywności środka prawnego, który został im pozostawiony do dyspozycji.

Konsekwencją tej wewnętrznej logiki mechanizmu odwołań od uchwał KRS - gdy chodzi o jej cel, o czym mowa również dalej – było więc nie dość, że zniweczenie możliwości przeprowadzenia przez właściwy sąd rzeczywistej kontroli przebiegu postępowania konkursowego na wolne stanowisko w Sądzie Najwyższym, to również, jeżeli nie przede wszystkim, uniemożliwienie przeprowadzenia jakiejkolwiek kontroli sądowej powołań w Sądzie Najwyższym po ukonstytuowaniu się KRS w nowym składzie. Omawiany mechanizm uniemożliwiał zapewnienie skutecznej kontroli sądowej uchwał KRS w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, przynajmniej w zakresie pozwalającym na ustalenie, że nie doszło do przekroczenia uprawnień lub nadużycia władzy, naruszenia prawa lub popełnienia oczywistego błędu w ocenie.

Tym bardziej że omawiany mechanizm przewidywał, że uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały KRS o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego miało mieć wyłącznie ten skutek, że miało być równoznaczne z przyjęciem zgłoszenia uczestnika postępowania, który wniósł odwołanie, na wolne stanowisko sędziowskie w Sądzie Najwyższym, co do którego w dniu wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowanie przed KRS nie zostało zakończone, a w przypadku braku takiego postępowania, na kolejne wolne stanowisko sędziowskie w Sądzie Najwyższym objęte obwieszczeniem. Taki zaś rezultat postępowania odwoławczego z całą pewnością nie mógł być więc uznany za czyniący zadość wymogom skutecznego środka ochrony prawnej.

Odbiegając od istoty koncepcji sprawiedliwości proceduralnej, logika opisanego mechanizmu pozostawała w jaskrawej wręcz opozycji do modelu, który w relacji do koniecznych wymogów efektywnego środka ochrony – a w tej mierze trzeba również odwołać się do argumentów z pkt 5.1. – zakłada, że: 1) wniesienie odwołania przez któregokolwiek z niewybranych kandydatów aplikujących do Sądu Najwyższego wstrzymuje całą procedurę nominacyjną do czasu rozpatrzenia tego środka prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny; 2) uwzględnienie odwołania od uchwały KRS o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego powoduje, że KRS jest zobowiązana ponownie rozpatrzyć indywidualną sprawę dotycząca powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego; 3) wymieniona uchwała staje się prawomocna, jeżeli – niezależnie od sytuacji, gdy nie zostały od niej wniesione odwołania – Naczelny Sąd Administracyjny oddalił odwołania od tej uchwały z tym skutkiem, że dopiero wówczas uchwała mogła zostać przedstawiona Prezydentowi RP, a kandydat wskazany we wniosku powołany na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego.

Z powyższego wynika, że ani odwołanie, o którym mowa, ani też inicjowane nim postępowanie oraz jego rezultat, nie miały tej koniecznej, a wynikającej z istoty prawa do sądu właściwości, która powinna być podyktowana treścią art. 45 ust. 1 w związku z art. 78 Konstytucji RP, który w zakresie odnoszącym się do istoty prawa do sądu wymagają przecież zachowania wymogu odnoszącego się do prawa do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymaganiami sprawiedliwości i jawności oraz prawa do wyroku sądowego przez uzyskanie wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, a także podyktowana treścią art. 47 KPP (zob. również wyroki w sprawach: C–562/13, pkt 45; C–432/05, pkt 37 i pkt 42).

7.3. Jakkolwiek, jak wyjaśnił TSUE, ewentualny brak możliwości skorzystania ze środka prawnego przed sądem w kontekście procesu powoływania do pełnienia urzędu sędziego krajowego Sądu Najwyższego może w niektórych przypadkach nie stanowić problemu z punktu widzenia wymogów wynikających z prawa Unii, w szczególności z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, to jednak inaczej jest w okolicznościach, w których wszystkie istotne elementy charakteryzujące taki proces w danym kontekście prawno–faktycznym, a w szczególności warunki, w jakich dochodzi do nagłego zniesienia istniejącej dotychczas możliwości wniesienia środka prawnego, mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek wątpliwości natury systemowej co do niezawisłości i bezstronności sędziów powołanych w wyniku tego procesu (pkt 129 wyroku TSUE z 2 marca 2021 r.).

Opisana (pierwotna) iluzja środka prawnego w wymienionych sprawach, jak już była o tym wyżej mowa, nie została bowiem skorygowana działaniami służącymi usunięciu jego deficytów – czego w pełni zasadnie należałoby oczekiwać w świetle przedstawionych dotychczas argumentów – lecz jeszcze bardziej pogłębiona i spotęgowana w zakresie odnoszącym się do wymogów efektywnej ochrony prawnej, co nastąpiło wraz ze zmianami, o których była mowa powyżej.

Nastąpiło to przez wprowadzenie regulacji oznaczającej brak jakiegokolwiek środka prawnego (brak drogi sądowej) w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego – środek prawny w postaci odwołania od uchwały KRS w tych sprawach został bowiem zniesiony (derogacja wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 12/18 przepisu art. 44 ust. 1a ustawy o KRS; zmiana ustawą z 26 kwietnia 2019 r. zdania drugiego art. 44 ustawy o KRS) – wraz z czym doszło do zamknięcia drogi sądowej w tych sprawach i to w sposób całkowity, albowiem ze skutkiem dla spraw już wszczętych i zawisłych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Doprowadziło to równocześnie do pozbawienia skuteczności środka prawnego, z którego uczestnicy wymienionych postępowań skorzystali w zaufaniu do pewności prawa. Wynikało to z art. 3 ustawy z 26 kwietnia 2019 r. oraz z ustawy z 20 grudnia 2019 r., którą unieważniono postępowania w sprawach już zawisłych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz uczyniono bezskutecznymi czynności podjęte w tych postępowaniach po dniu wejścia w życie ustawy z 26 kwietnia 2019 r., co zmierzało również, jak podniesiono w pkt 7.1., do uchylenia obowiązku wykonania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku TSUE wydanego w odpowiedzi na postawione w rozpatrywanej sprawie pytania prejudycjalne, jak i uwzględnienia tego wyroku przy rozpoznawaniu spraw z analogicznym problemem prawnym (art. 12 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 20 grudnia 2019 r.).

Co przy tym znamienne nastąpiło to, pomimo że przywołany judykat w sprawie K 12/18, ani nie podważył, ani też nie zakwestionował w jakimkolwiek zakresie znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 57/06, w którym stwierdzono, że z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, a z zasady demokratycznego państwa prawnego dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu, gdyż Konstytucja wprowadza swoiste domniemanie drogi sądowej, co ma tę konsekwencję, że przedmiot postępowania w kwestii oceny kandydata i przedstawienia wniosku o jego powołanie na stanowisko sędziego ma charakter sprawy w rozumieniu przywołanej regulacji konstytucyjnej, co z kolei uzasadnia wniosek, że procedura, w ramach której KRS ocenia kandydata do pełnienia urzędu sędziego na określonym stanowisku sędziowskim i decyduje o przedstawieniu Prezydentowi RP wniosku o powołanie na to stanowisko, dotyczy zawartego w art. 60 Konstytucji RP prawa ubiegania się na jednakowych zasadach o przyjęcie do służby publicznej, a zatem prawa należącego do kategorii praw i wolności konstytucyjnych, do których odnosi się bezwzględny zakaz zamykania drogi sądowej wyrażony w art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej.

W związku z tym też, że wyrokiem w sprawie SK 57/06 stwierdzono niezgodność z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 w związku z art. 60 Konstytucji RP przepisu art. 13 ust. 2 zdanie drugie ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, za którego odpowiednik trzeba uznać art. 44 ust. 1 zdanie drugie ustawy z 12 maja 2011 r. o KRS w brzmieniu nadanym ustawą z 26 kwietnia 2019 r. w związku z art. 3 tej ustawy nowelizującej – a potwierdza to rezultat rekonstrukcji normatywnej treści przywołanych przepisów, z których wynika, że zakresy ich normowania są tożsame – to twierdzenie o wtórnej niekonstytucyjność stanu prawnego wywołanego zmianami w zakresie odnoszącym się do prawa do sądu i efektywnej ochrony sądowej w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, w tym w sprawach zawisłych już przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, trzeba uznać za oczywiste. Wada wtórnej niekonstytucyjności w takim samym stopniu dotyczy przepisu art. 12 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 20 grudnia 2019 r., o czym świadczy zarówno cel jego ustanowienia, jak i zakres normowania rekonstruowany na podstawie zawartych w nim odesłań do art. 3 ustawy z 26 kwietnia 2019 r.

Bezsporne jest, że Sąd Najwyższy, w tym wchodząca w skład tego sądu Izba Dyscyplinarna, może w określonych wypadkach orzekać o kwestiach związanych ze stosowaniem lub wykładnią prawa Unii oraz że należy ona – jako "sąd" w znaczeniu zdefiniowanym w tym prawie – do polskiego systemu środków odwoławczych "w dziedzinach objętych prawem Unii" w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i że z tego powodu musi odpowiadać wymogom skutecznej ochrony sądowej wyznaczonym standardem niezależności i bezstronności (o czym była mowa w pkt 5.2. i co podkreśla m.in. TSUE w wyroku z 15 lipca 2021 r. w sprawie C-791/19). Wymóg niezawisłości wynikający z prawa Unii Europejskiej, a w szczególności z art. 19 ust. 1 akapit 2 TUE, zakłada, że system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów będzie gwarantował brak ryzyka wykorzystywania tego systemu jako narzędzia politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych. Wymagane na podstawie prawa Unii gwarancje niezawisłości i bezstronności oznaczają, że muszą istnieć zasady, w szczególności co do składu organu i sposobu powoływania jego członków, które pozwalają wykluczyć, w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niepodatności tego organu na czynniki zewnętrzne oraz jego neutralności względem ścierających się przed nimi interesów (wyrok TSUE z 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, C-896/19). Skoro prawo do sądu i efektywnej ochrony prawnej, w znaczeniu wynikającym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 78 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, jest tożsame prawu do sądu i efektywnej ochrony prawnej w znaczeniu wynikającym z prawa unijnego (art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 KPP) oraz Europejskiej Karty Praw Człowieka (art. 6), co wykazano powyżej (por. pkt 5.1. – 5.3.), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zamknięcie drogi sądowej w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, w tym także w sprawach już zawisłych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczących powołania do Izby Dyscyplinarnej tego Sądu, nie jest zgodne ze standardem unijnym oraz korespondującym z nim standardem konstytucyjnym i konwencyjnym. Przepisy prawa krajowego wchodzące w zakres stosowania prawa unijnego muszą być zgodne z prawami podstawowymi, których poszanowanie i ochronę zapewnia Trybunał Sprawiedliwości, co w odniesieniu do przedmiotu rozpoznawanej sprawy wprost i bezpośrednio dotyczy (wymogów) prawa do sądu i efektywnej ochrony sądowej, bezpośrednio odnosząc się tym samym do art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 KPP. Potrzeba poddania procedury powołania sędziów Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego sądowej kontroli nie może budzić wątpliwości, zważywszy na charakter prowadzonych przez Izbę Dyscyplinarną postępowań i wydawanych orzeczeń oraz wartość, jakie stanowią publiczne zaufanie do funkcjonowania i niezależności władzy sądowniczej, będące w demokratycznym państwie prawnym gwarantem istnienia państwa prawnego.

7.4. Wskazany stan niezgodności jest utrzymywany i zarazem potęgowany przez brak wyznaczenia przez krajowego prawodawcę sądu, który spełniając wymogi wskazane w pkt 149 wyroku TSUE z 2 marca 2021 r., byłby właściwy do rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy po udzieleniu przez TSUE wyrokiem z 2 marca 2021 r. odpowiedzi na pytania prejudycjalne postawione w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2018 r. oraz z 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt II GOK 2/18.

Ustawodawca krajowy zmierza przy tym, co odnosi się do spraw już zawisłych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczących odwołań od uchwał KRS podjętych w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, a więc i do rozpoznawanej sprawy, do utrwalenia tego stanu rzeczy, co jasno i wyraźnie wynika z ustawy z 20 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw i przyjętych na jej gruncie rozwiązań, o czym była już mowa.

Wniosku przeciwnego w żadnym stopniu nie uzasadnia zaś to, że ze zdania pierwszego art. 44 ust. 1 ustawy o KRS wynika, że uczestnik postępowania może odwołać się do Sądu Najwyższego z powodu sprzeczności uchwały Rady z prawem, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej, skoro jego zdanie drugie wprost i wyraźnie stanowi, że odwołanie nie przysługuje w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego.

Stanu dysfunkcjonalności w dostępie do drogi sądowej w sprawach takich jak rozpoznawana, to jest sprawach już wszczętych i zawisłych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a dotyczących odwołań od uchwał KRS podjętych w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, której źródłem jest brak zgodności krajowej regulacji z prawem unijnym (art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE), nie usuwa praktyka orzecznicza Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego (zob. np.: uchwała z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I NOZP 3/19; wyrok z 2 czerwca 2020 r., sygn. akt I NO 192/19). Jakkolwiek Izba ta (słusznie) dostrzega potrzebę prokonstytucyjnej oraz prounijnej wykładni przywołanego przepisu ustawy o KRS, a co za tym idzie sądowej kontroli wymienionych uchwał tego organu, to jednak sytuacja ta nie niweczy konsekwencji zmian wprowadzonych ustawą z 26 kwietnia 2019 r. oraz z 20 grudnia 2019 r. w odniesieniu do już wszczętych i zawisłych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym spraw tego samego rodzaju, a więc spraw, w których kontrola ta została tymi ustawami wyłączona.

Nie jest to bez znaczenia dla wniosku odnośnie do braku zachowania koniecznej symetrii w zakresie odnoszącym się do wymogu sądowej kontroli uchwał KRS podejmowanych w sprawach nominacji sędziowskich do Sądu Najwyższego.

O ile praktyka, o której mowa powyżej, zyskałaby na trwałości, część spośród tych uchwał podlegałaby kontroli sądowej, jednak jednocześnie w odniesieniu do znaczącej części spośród nich, co dotyczy spraw już zawisłych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, kontrola ta nie byłaby w ogóle wykonywana w koniecznym do tego zakresie, pozwalającym przynajmniej na ustalenie, że nie doszło do przekroczenia uprawnień lub nadużycia władzy, naruszenia prawa lub popełnienia oczywistego błędu w ocenie. Tego rodzaju brak symetrii, a co za tym idzie brak spójności, zwłaszcza w sytuacji nagłego zniesienia dotychczas istniejącego środka prawnego w postaci odwołania od wymienionych uchwał, nie może pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do ryzyka wzbudzenia w przekonaniu jednostek wątpliwości natury systemowej co do niezawisłości i bezstronności sędziów powołanych w wyniku postępowania niepodlegającego żadnej kontroli, szczególnie zaś kontroli sądowej.

Wzmacnia to więc tym bardziej – zwłaszcza, że w relacji do dotychczas przedstawionych argumentów koresponduje to również ze wskazówkami TSUE (pkt 120 i pkt 149 wyroku z 2 marca 2021 r.) – zasadność wniosku odnośnie do potrzeby zachowania kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie.

7.5. Zmiana stanu prawnego wykreowana w sposób opisany w pkt 7 i w pkt 7.1. zmierzała do pozbawienia możliwości, a zarazem prawa oczekiwania przez Naczelny Sąd Administracyjny na odpowiedź na pytania prejudycjalne przedstawione postanowieniami z 21 listopada 2018 r. oraz z 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt II GOK 2/18, z którymi sąd ten zwrócił się do TSUE. Z jednej strony przez zapobieżenie wypowiedzeniu się przez TSUE w przedmiocie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, z drugiej zaś – gdyby okazało się to nieskuteczne – przez wpłynięcie w ten sposób (przez jego uchylenie) na obowiązek wykonania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku TSUE wydanego w odpowiedzi na wymienione pytania prejudycjalne, jak i uwzględnienia tego wyroku przy rozpoznawaniu spraw z analogicznym problemem prawnym.

Siłą rzeczy omawiane zmiany uniemożliwiają na przyszłość uruchomienie procedury przewidzianej art. 267 TfUE w sprawach takich, jak rozpoznawana, niwecząc tym samym jakąkolwiek możliwości przyszłego powtórnego wystąpienia przez sąd krajowy z analogicznymi wnioskami w sprawie, a nie pozostaje to również bez wpływu na wniosek, że niweczą one w ogóle możliwość jakiegokolwiek dialogu w ramach lojalnej współpracy Państw Członkowskich przy wykorzystaniu instrumentu odesłania prejudycjalnego, do korzystania z którego są zobowiązane krajowe sądy najwyższych instancji, a więc i Naczelny Sąd Administracyjny, co w świetle powszechnie znanych faktów, o których mowa również w pkt 99–102 wyroku TSUE z 2 marca 2021 r., prowadzi do wniosku, że taki właśnie, jak powyżej wskazany, był cel tych zmian.

Omawianą zmianę stanu prawnego jednoznacznie więc należy osadzić w (faktycznym i prawnym) kontekście wyznaczonym pytaniami prejudycjalnymi Naczelnego Sądu Administracyjnego postawionymi w postanowieniu z 21 listopada 2018 r. (sygn. akt II GOK 2/18), gdy chodzi o zmianę stanu prawnego dokonaną ustawą z 26 kwietnia 2019 r. oraz w postanowieniu z 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt II GOK 2/18) w odniesieniu do zmiany stanu prawego dokonanej ustawą z 20 grudnia 2019 r.

Ponadto, co istotne, zmiany wprowadzone ustawą z 26 kwietnia 2019 r., a także ustawą z 20 grudnia 2019 r. niweczą możliwość oceny tego, czy Izba Dyscyplinarna, jako organ sprawujący kontrolę nad orzeczeniami wydawanymi w postępowaniach dyscyplinarnych prowadzonych przeciwko sędziom mogącym orzekać o wykładni lub stosowaniu prawa Unii (o czym była mowa powyżej), może być uznana za odpowiadającą wymogom skutecznej ochrony sądowej wyznaczonym standardem niezależności i bezstronności, jak wymaga tego art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, jeżeli jej skład miałby być kształtowany z pominięciem możliwości sądowej kontroli prawidłowości przebiegu tego procesu w koniecznym do tego zakresie.

Przekonują o tym dotychczas już przedstawione argumenty, a także wnioski formułowane na tle analizy kształtu pierwotnie przysługującego środka prawnego w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego. Kształt odwołania od uchwał KRS podjętych w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego ani też kształt inicjowanego tym odwołaniem postępowania, ani jego rezultat nie miały bowiem tej koniecznej, a wynikającej z istoty prawa do sądu właściwości, której wymaga art. 45 ust. 1 w związku z art. 78 Konstytucji RP oraz art. 47 KPP.

Stan, w którym odwołujący się od wymienionych uchwał dysponował iluzją środka prawnego w relacji do stanu pozbawienia go nawet iluzorycznego środka ochrony prawnej, a to w związku z nagłym jego zniesieniem, summa summarum niczego tak naprawdę nie zmienia, gdy chodzi o ocenę sytuacji procesowej adresata uchwały KRS podjętej w przedmiocie przedstawienia oraz nieprzedstawienia wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego – efektywnego środka ochrony prawnej (środka zaskarżenia) jak bowiem nie było, tak i nie ma.

Znamienne jest przy tym to, że wymienione sytuacje, a mianowicie pierwsza ukształtowana zmianą stanu prawnego ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, a także druga ukształtowana kolejną zmianą tego stanu prawnego ustawą z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (a także ustawą z 20 grudnia 2019 r.), miały ten istotny wspólny mianownik, że nakładały się na działanie KRS w nowym już składzie, to jest w składzie ukształtowanym ustawą z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa.

Abstrahując już nawet od intensywności i częstotliwości oraz doraźności zmian dokonywanych w omawianym zakresie, co nie jest bez znaczenia dla pełnego oglądu oraz uchwycenia koniecznego kontekstu, nie można tracić z pola widzenia tego, że pierwszy etap procesu tak wprowadzanych zmian zbiegał się ze zmianami w ustawie o SN (obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego oraz zastosowanie tego środka wobec urzędujących sędziów tego sądu, z jednoczesnym przyznawaniem Prezydentowi RP dyskrecjonalnego prawa do przedłużenia czynnej służby sędziów tego sądu po ukończeniu przez nich na nowo określonego wieku przejścia w stan spoczynku; tworzenie nowych Izb Sądu Najwyższego). Nie jest więc sporne, że ukonstytuowanie się KRS w jej nowym składzie miało miejsce w sytuacji, w której spodziewano się, że wiele stanowisk w Sądzie Najwyższym będzie wkrótce podlegało obsadzeniu w szczególności w następstwie przejścia sędziów tego sądu w stan spoczynku po osiągnięciu przez nich nowo określonej granicy wieku 65 lat, co ostatecznie jednak zostało podważone przez TSUE w wyroku w sprawie C–619/18, jako naruszające nieusuwalność i niezawisłość sędziów Sądu Najwyższego i uchybiające zobowiązaniom wynikającym z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE (por. również pkt 134 wyroku).

Uwzględniając obydwa aspekty zmian wprowadzanych ustawami z 20 lipca 2018 r. oraz z 26 kwietnia 2019 r. w relacji do zmian wynikających z ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa (zwłaszcza gdy w tej mierze podzielić również zasadność poglądu prawnego wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z 5 grudnia 2019 r. o sygn. akt III PO 7/18 odnośnie do braku korespondencji celu tej ostatniej zmiany z celem konstytucyjnym; zob. pkt 40–44 uzasadnienia tego wyroku), za zasadny trzeba uznać wniosek, że zmiany te były motywowane tym, aby uniemożliwić przeprowadzenie jakiejkolwiek kontroli sądowej powołań dokonanych w Sądzie Najwyższym po ukonstytuowaniu się KRS w nowym składzie. Jest to tym bardziej oczywiste, gdy jednocześnie podkreślić, że przyjmowane w tej mierze rozwiązania – ułomna konstrukcja środka prawnego przysługującego od uchwał KRS w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego; nagłe pozbawienie prawa do zaskarżania tych uchwał, a co za tym idzie zamknięcie drogi sądowej w tych sprawach; umorzenie ustawą z 26 kwietnia 2019 r. już wszczętych i toczących się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowań w sprawach inicjowanych odwołaniami od tych uchwał, a następnie unieważnienie ustawą z 20 grudnia 2019 r. postępowań w tych sprawach – miały i w dalszym ciągu mają zastosowanie wyłącznie do postępowań konkursowych (nominacyjnych) dotyczących powołań do Sądu Najwyższego.

Odwołując się w związku z powyższym ponownie do znaczenia argumentów z pkt 5.1. – 5.3., za uzasadniony w ich świetle trzeba uznać wniosek, że władza sądzenia oraz jej autorytet lokowane są na fundamencie zaufania, jakie sąd oraz sędzia w każdym państwie demokratycznym powinien budzić w jednostkach, a koniecznym warunkiem budowania pożądanego poziomu zaufania jest między innymi obowiązywanie jasnych, stabilnych i przewidywalnych w stosowaniu oraz przejrzystych w odbiorze społecznym zasad odnoszących się do powoływania sądu (mianowania sędziów), które stanowią jednocześnie gwarancje niezawisłości i bezstronności. Jeżeli ich nie ma lub jeżeli zasady pierwotnie istniejące i oparte na wskazanych założeniach – uwzględniających przy tym konsekwencje wynikające z zasady państwa prawa, trójpodziału władzy, niezależności i odrębności władzy sądowniczej, a także prawa do niezależnego, bezstronnego i niezawisłego sądu – są w sposób nagły zastąpione innymi (w tym takimi, o których mowa była powyżej, a więc dokonanymi ustawą z 20 lipca 2018 r. oraz ustawą z 26 kwietnia 2019 r., a także ustawą z 20 grudnia 2019 r.), opartymi na założeniach biegunowo odmiennych, w tym również wyłączających możliwość sądowej kontroli prawidłowości przebiegu procesu powoływania sądu (mianowania sędziów) w koniecznym do tego zakresie (pozwalającym przynajmniej na ustalenie, że nie doszło do przekroczenia uprawnień lub nadużycia władzy, naruszenia prawa lub popełnienia oczywistego błędu w ocenie), to nie sposób jest twierdzić, aby w jakimkolwiek stopniu mogło to służyć wymogom skutecznej ochrony sądowej wyznaczonym standardem niezależności i bezstronności, jak wymaga tego art. 19 ust. 1 akapit 2 TUE, który nakłada na Państwa Członkowskie jasny i precyzyjny obowiązek osiągnięcia rezultatu, który jest bezwarunkowy, gdy chodzi o niezależność sądów mających dokonywać wykładni i stosować prawo Unii.

Za niewystarczający z przedstawionego punktu widzenia należałoby bowiem uznać argument odnoszący się i ograniczający się zarazem do wewnętrznego aspektu niezawisłości tak kształtowanego sądu, skoro nie równoważy on w dostatecznym stopniu niezawisłości i niezależności w aspekcie zewnętrznym ani też nie eliminuje poważnego ryzyka podważania zaufania, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym i w państwie prawa (czy też podważania w trybie procesowym przez strony, czy uczestników postępowania mandatu do orzekania), a to wobec wątpliwości natury systemowej co do niezawisłości i bezstronności sędziów powołanych w wyniku postępowania niepodlegającego żadnej kontroli.

Istota rzeczy w omawianym zakresie wymaga bowiem kompleksowego zachowania gwarancji niezawisłości i bezstronności. Nie bez powodu zostały one rozbudowane w sposób taki, jak przedstawiony w pkt 5.1. – 5.3. Każdy z elementów tego systemu gwarancji z osobna ma swoje racjonalne uzasadnienie, a co za tym idzie znaczenie i pozostaje w ścisłym funkcjonalnym związku z pozostałymi.

To suma tych koniecznych elementów tworzy system spójny, czyniąc go zarazem skutecznym systemem gwarancji niezawisłości i bezstronności. Tym samym dopiero komplementarne zachowanie wymogów tak ukształtowanego i funkcjonującego systemu gwarancji pozwala wykluczyć w przekonaniu jednostek wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niepodatności sędziów na czynniki zewnętrze, w szczególności na bezpośrednie lub pośrednie wpływy władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz co do ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów. Deficyty zaś tego systemu albo selektywne podchodzenie do spełniania jego koniecznych wymogów nie dość więc, że nie wykluczą wątpliwości, o których mowa powyżej, to z całą pewnością je wzbudzają i mogą wzbudzać.

7.6. W korespondencji do powyższego oraz przy uwzględnieniu znaczenia uwag z pkt 7.3. – pkt 7.5.,za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ocena tego, czy sąd, który może w określonych wypadkach orzekać o kwestiach związanych ze stosowaniem lub wykładnią prawa Unii, odpowiada oczekiwaniom skutecznej ochrony sądowej wyznaczonym standardem niezależności i bezstronności, jak wymaga tego art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, nie może nie uwzględniać tego, czy jest zapewniona sądowa kontrola prawidłowości jego kształtowania, skoro zasady sposobu powoływania sądu (mianowania sędziów) stanowią istotny element systemu gwarancji niezawisłości i niezależności, a ponadto, z tego samego powodu, nie może abstrahować od tego aspektu sposobu powoływania sądu (mianowania sędziów), który odnosi się do organu, którego pozycja w przyjętym modelu działania ma wiodący charakter, a w tym kontekście od relacji, w jakiej organ ten pozostaje wobec władzy ustawodawczej i wykonawczej, które w przeciwieństwie do władzy sądowniczej są ze swej istoty władzami o naturze politycznej, co w tym przypadku oznacza zachowanie potrzeby niezależności tego organu.

Interwencja bowiem takiego organu, a jest nim Krajowa Rada Sądownictwa, jakkolwiek w kontekście procesu powoływania sędziów może i wręcz powinna, co do zasady, przyczynić się do obiektywizacji tego procesu, zwłaszcza że na podstawie art. 186 Konstytucji RP powierzono jej misję stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, to jednak wyłącznie pod warunkiem, że sam ten organ będzie wystarczająco niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz od organu, któremu ma przedłożyć taki wniosek o powołanie. Stopień niezależności KRS od władzy ustawodawczej i wykonawczej przy wykonywaniu powierzonych jej zadań nie jest więc bez znaczenia przy dokonywaniu oceny, czy wyłonieni przez nią sędziowie będą w stanie spełnić wymogi niezawisłości i bezstronności wynikające z art. 47 KPP.

Zasady oceny spełniania tego wymogu przez KRS zostały wyznaczone przez TSUE zarówno w wyroku z 2 marca 2021 r. (pkt 131 i pkt 132), jak i w wyroku z 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych C–585/18, C–624/19 i C–625/18 (pkt 143 i pkt 144).

Czynnikami istotnymi oceny przesłanki niezależności, jaką powinien spełniać organ taki, jak KRS jest: po pierwsze, okoliczność, że KRS w nowym składzie została ukonstytuowana w drodze skrócenia trwającej cztery lata kadencji członków wcześniej wchodzących w skład tego organu; po drugie, okoliczność, że chociaż 15 członków KRS wybieranych spośród sędziów było wcześniej wyłanianych przez środowisko sędziowskie, to obecnie są oni desygnowani przez polski organ władzy ustawodawczej; po trzecie, występowanie ewentualnych nieprawidłowości, jakimi mógł zostać dotknięty proces powoływania niektórych członków KRS w nowym składzie; po czwarte, sposób, w jaki organ ten wypełnia swoje konstytucyjne zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów oraz wykonuje swoje poszczególne kompetencje. Co przy tym istotne, jak podkreślił TSUE w pkt 142 wyroku w sprawach połączonych C–585/18, C–624/19 i C–625/18, o ile pojedynczo każdy z tych wymienionych czynników może sam w sobie nie podlegać krytyce i wchodzić w tym wypadku w zakres kompetencji państw członkowskich oraz dokonywanych przez nie wyborów, o tyle ich zbieg, w połączeniu z okolicznościami, w jakich wyborów tych dokonano, może jednak prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezależności organu biorącego udział w procedurze powoływania sędziów, nawet jeżeli taki wniosek nie nasuwałby się, gdyby czynniki te były rozpatrywane oddzielnie.

W związku z tym, że wyroki TSUE z 2 marca 2021 r. oraz z 19 listopada 2019 r. zostały wydane przy uwzględnieniu tożsamych ram prawnych, co w szczególności należy odnieść do art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 KPP, a także art. 179, art. 186 ust. 1 i art. 187 Konstytucji RP oraz art. 9a, art. 11a ust. 2, art. 37 ust. 1 i art. 44 ust. 1 ustawy o KRS (por. pkt 5, pkt 7, pkt 14, pkt 16, pkt 17, pkt 20, pkt 21, pkt 22, 24 wyroku z 2 marca 2021 r. oraz pkt 4, pkt 5, pkt 13, pkt 14, pkt 30, pkt 31, pkt 34, pkt 35 wyroku z 19 listopada 2019 r.), to ocena znaczenia wskazanych czynników dla niezależności KRS siłą rzeczy nie może nie uwzględniać powszechnie znanych okoliczności i faktów związanych z kreowaniem KRS w nowym składzie oraz z jej działalnością, w tym źródeł wiedzy o tych okolicznościach i faktach, które stanowiły podstawę ustaleń w sprawie o sygn. akt III PO 7/18 rozstrzyganej przez Sąd Najwyższy wyrokiem z 5 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny wspomniane ustalenia oraz ocenę znaczenia tych okoliczności oraz faktów dla niezależności KRS podziela w całości (zob. pkt 40–60 uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego). Uzasadniają one twierdzenie, że obecna KRS nie daje wystarczających gwarancji niezależności od organów władzy ustawodawczej oraz władzy wykonawczej w procedurze powoływania sędziów.

Należy podkreślić również znaczenie tej okoliczności, że aktualnie w składzie KRS jest 15 reprezentantów sędziów sądów powszechnych, a nie są w nim reprezentowani sędziowie Sądu Najwyższego oraz sędziowie sądów administracyjnych, jak bezwzględnie wymaga tego art. 187 pkt 2 Konstytucji RP, którego przestrzega się tylko w miarę możliwości, jak stanowi o tym art. 9a ustawy o KRS.

Ponadto wśród członków KRS, to jest wśród sędziów sądów powszechnych (tj. sędziów sądów rejonowych oraz sądów okręgowych), są (a na pewno byli w dacie podejmowania uchwały stanowiącej przedmiot kontroli) prezesi oraz wiceprezesi sądów powszechnych powołani przez władzę wykonawczą w miejsce wcześniej przez tę władzę odwołanych. Prowadzi to do wniosku o ścisłym funkcjonalnym podporządkowaniu tych członków KRS władzy wykonawczej, która na jej forum jest reprezentowana przez Ministra Sprawiedliwości, przez co podporządkowanie to ma również charakter instytucjonalny.

Z art. 24 i art. 25 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych wynika, że to Minister Sprawiedliwości powołuje prezesa sądu okręgowego spośród sędziów sądu apelacyjnego, sądu okręgowego albo sądu rejonowego – podobnie jak i wiceprezesa tego sądu, z tym, że na wniosek prezesa sądu. Prezesa zaś sądu rejonowego powołuje spośród sędziów sądu okręgowego albo sądu rejonowego – podobnie jak i wiceprezesa tego sądu, także na wniosek prezesa sądu. Kompetencja ta wykonywana jest bez udziału zgromadzenia ogólnego sędziów tych sądów, albowiem z przywołanych przepisów wynika, że to po powołaniu prezesów tych sądów Minister Sprawiedliwości przedstawia ich właściwemu zgromadzeniu ogólnemu sędziów.

Co więcej z art. 27 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, określającego przesłanki oraz tryb odwołania prezesa i wiceprezesa sądu przed upływem kadencji, wynika, że co najmniej dwie spośród tych przesłanek zostały określone w sposób na tyle ogólny i niedookreślony – a chodzi o przypadek rażącego lub uporczywego niewywiązywania się z obowiązków służbowych oraz przypadek, gdy dalsze pełnienie funkcji nie da się pogodzić z innych powodów z dobrem wymiaru sprawiedliwości – że pole działania Ministra Sprawiedliwości jest bardzo szerokie. Ponadto z art. 27 § 5a przywołanej ustawy wynika również, że jeżeli wymagana opinia kolegium właściwego sądu w przedmiocie odwołania, w związku z notyfikowaniem zamiaru odwołania prezesa sądu, jest negatywna, Minister Sprawiedliwości może przedstawić zamiar odwołania wraz z pisemnym uzasadnieniem, Krajowej Radzie Sądownictwa. Negatywna opinia KRS jest dla Ministra Sprawiedliwości wiążąca, jeżeli uchwała w tej sprawie została podjęta większością dwóch trzecich głosów, co w relacji do liczby wybieralnych członków Rady nie jest bez znaczenia. Niewydanie zaś opinii przez KRS w terminie trzydziestu dni od dnia przedstawienia przez Ministra Sprawiedliwości zamiaru odwołania prezesa albo wiceprezesa sądu, w myśl tego przepisu, nie stoi na przeszkodzie odwołaniu. Podczas gdy jeszcze w stanie prawnym poprzedzającym zmiany wprowadzone powołaną ustawą nowelizującą z 12 lipca 2017 r. nie dość, że negatywna opinia KRS w przedmiocie odwołania prezesa sądu nie była obwarowana większością kwalifikowaną, to jej niepodjęcie w terminie miało ten skutek, że oznaczało, iż opinia jest pozytywna.

Segment władzy wykonawczej, ale również i władzy ustawodawczej, a więc władze, które ze swej natury mają charakter polityczny, istotnie zyskują więc na znaczeniu oraz wpływie w organie, którego podstawową funkcją jest strzeżenie niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

Wnioskować o tym można i należy również na tej podstawie, że 23 z 25 członków KRS jest desygnowanych do jej składu przez inne władze niż władza sądownicza. Przy tym zasady wyboru przez Sejm 15 sędziów do KRS trzeba uznać za dalece odbiegające od respektowania zasady reprezentatywności, skoro ich wybór nie dość, że dokonywany jest przez pierwszą izbę parlamentu (Sejm), to może następować – abstrahując od tego, że spośród kandydatów zgłaszanych przez grupę 2000 obywateli, którzy ukończyli 18 lat, mają pełną zdolność do czynności prawnych i korzystają z pełni praw publicznych – również spośród kandydatów zgłaszanych przez grupę 25 sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku. Tak określone kwantytatywne kryterium skuteczności zgłoszenia kandydatury nie stanowi miarodajnego kryterium oceny reprezentatywności kandydata, zwłaszcza gdy zestawić je z liczbą czynnych sędziów, a ponadto gdy zestawić je z praktyką oceny jego spełniania. Ta bowiem dopuszczała udzielanie poparcia własnej kandydaturze, wzajemne popieranie się kandydatów, czy też nawet – w skrajnym przypadku – wykorzystywanie, jako udzielonego, poparcia, które zostało (skutecznie) wycofane przez sędziów pierwotnie wspierających (wysuwających) kandydaturę.

Zasady i tryb kreowania składu personalnego KRS wyraźnie więc były motywowane intencją poddania jej swoistego rodzaju kurateli władzy wykonawczej, a więc tym samym większości parlamentarnej, co w kontekście trybu wyboru członków KRS oraz wymaganej do tego większości, a także w relacji do wskazanego funkcjonalnego oraz instytucjonalnego podporządkowania KRS akcentuje również znaczenie czynnika (politycznej) lojalności kandydatów wobec podmiotu dokonującego wyboru. Znajduje to swoje potwierdzenie w wypowiedzi odnotowanej w druku sprawozdania stenograficznego z 3 posiedzenia Senatu RP X Kadencji z 15 stycznia 2020 r. – "każde środowisko może zgłosić takich sędziów, za których bierze odpowiedzialność. Myśmy zgłosili takich sędziów, którzy naszym zdaniem byli gotowi współdziałać w ramach reformy sądownictwa".

Tak kształtowany skład KRS niweczy więc tym samym możliwość efektywnego realizowania przez nią jej podstawowej funkcji, a mianowicie strzeżenia niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

Krajowa Rada Sądownictwa nie formułuje także wypowiedzi, z których mogłoby wynikać, że jako konstytucyjny organ powołany do stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, respektuje ona stanowiska krajowych oraz europejskich instytucji i organów akcentujących znaczenie zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziów w relacji do sytuacji wprost wskazujących na to, że doznają one istotnego uszczerbku, czy też, że sprzeciwia się tego rodzaju sytuacjom, w tym zwłaszcza działaniom nieuwzględniającym konsekwencji prawnych wynikających z postanowienia TSUE z 8 kwietnia 2020 r. w sprawie C–791/19 R. Dowodem jej abdykacji w tym zakresie – postawa KRS pozostaje bowiem w jaskrawej wręcz opozycji do obowiązków oraz funkcji powierzonych jej przez ustrojodawcę – jest niewątpliwie i ta okoliczność, że KRS od września 2018 r. została zawieszona w prawach członka Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa.

Nie można również tracić z pola widzenia okoliczności towarzyszących przyjętemu przez KRS sposobowi działania w rozpoznawanej sprawie.

Mianowicie zaskarżona uchwała KRS została podjęta 23 sierpnia 2018 r. i doręczona Odwołującemu się, aplikującemu do Izby Dyscyplinarnej, 1 października 2018 r. Odwołujący się wystąpił z odwołaniem od tej uchwały 15 października 2018 r. Przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy sądowi właściwemu do jego rozpoznania nastąpiło 9 listopada 2018 r. Odnosząc się w związku z powyższym do wzorcowego założenia co do funkcji przepisów regulujących bieg oraz tok postępowania, w tym zwłaszcza ich funkcji ochronnej, co dotyczy także postępowania odwoławczego (por. pkt 7.2.), w świetle tego założenia trzeba stwierdzić, że działanie KRS w rozpoznawanej sprawie, której przedmiot dotyczył kontroli zgodności z prawem podjętego przez nią aktu, pozostawało w jaskrawej wręcz opozycji do wskazanych założeń. Uchwała jeszcze przed doręczeniem jej Odwołującemu się została przekazana przez KRS do Kancelarii Prezydenta RP i wykonana (w dniu 19 września 2018 r. Prezydent RP wydał postanowienie o powołaniu do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, a w dniu następnym, tj. 20 września 2018 r., Prezydent RP wręczył akty powołania).

W związku z tym za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wskazane działanie – stanowiące stałą praktykę KRS w odniesieniu do uchwał podejmowanych w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego – miało charakter intencjonalny i wprost zmierzało do uniemożliwienia przeprowadzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zgodności z prawem wymienionych uchwał w koniecznym do tego zakresie.

W świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione trzeba więc uznać twierdzenie, że obecna KRS nie daje wystarczających gwarancji niezależności od organów władzy wykonawczej i władzy ustawodawczej w procedurze powoływania sędziów. Stopień jej zależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej przy wykonywaniu powierzonych jej zadań jest zaś na tyle wysoki, że nie może on być bez znaczenia dla oceny odnośnie do spełniania przez wyłonionych przez nią sędziów obiektywnych wymogów (przesłanek) niezawisłości i bezstronności wynikających z art. 47 KPP.

7.7. Intencją zmian wprowadzanych ustawą z 20 lipca 2018 r. oraz ustawą z 26 kwietnia 2019 r. (a także ustawą z 20 grudnia 2019 r.), w relacji do zmian wynikających z ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, było to, aby uniemożliwić przeprowadzenie jakiejkolwiek kontroli sądowej powołań dokonanych w Sądzie Najwyższym po ukonstytuowaniu się KRS w nowym składzie, która jednocześnie nie daje wystarczających gwarancji niezależności od organów władzy ustawodawczej oraz władzy wykonawczej w procedurze powoływania sędziów, co pozostawało (i w dalszym ciągu pozostaje) w oczywistej opozycji do założenia – a ściślej rzecz ujmując koniecznego wymogu – że sąd, który może w określonych wypadkach orzekać o kwestiach związanych ze stosowaniem lub wykładnią prawa Unii, aby mógł odpowiadać oczekiwaniom skutecznej ochrony sądowej wyznaczonym standardem niezależności i bezstronności, jak wymaga tego art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, musi być – gdy chodzi o jego percepcję, jako sądu (prawidłowo) ukonstytuowanego – po pierwsze, kształtowany w sposób zapewniający, że organ inicjujący proces kształtowania tego sądu (KRS) jest w wystarczającym stopniu niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej, a po drugie, w sposób zapewniający w koniecznym do tego zakresie efektywną sądową kontrolę prawidłowości procesu kształtowania sądu, skoro zasady sposobu powoływania sądu (mianowania sędziów) stanowią istotny element systemu gwarancji niezawisłości i niezależności.

Jeżeli więc nie było i w dalszym ciągu nie jest tak, jak być powinno, to w korespondencji do wszystkich przedstawionych argumentów tym bardziej wzmacnia to zasadność twierdzenia, że kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ustała w rozpoznawanej sprawie, a w konsekwencji, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest pozbawiony prawa do przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Zwłaszcza że przyjęciu tezy przeciwnej – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć w świetle kontekstu towarzyszącego wprowadzeniu do porządku prawnego zmian dokonanych ustawą z 20 lipca 2018 r. oraz ustawą z 26 kwietnia 2019 r. (a także ustawą z 20 grudnia 2019 r.) oraz relacji, w jakiej zmiany te pozostają wobec zmian wynikających z ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, a także w świetle oceny znaczenia konsekwencji tych zmian dla sądowej kontroli uchwał KRS podejmowanych w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego – sprzeciwiają się wątpliwości natury systemowej, o których szeroko była mowa powyżej, a których istota może wzbudzać w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do procedury, która jest inicjowana przez organ niebędący w wystarczającym stopniu niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej i której rezultat nie podlega sądowej kontroli w koniecznym do tego zakresie pozwalającym przynajmniej na ustalenie, że nie doszło do przekroczenia uprawnień lub nadużycia władzy, naruszenia prawa lub popełnienia oczywistego błędu w ocenie.

7.8. Powyższe w naturalny sposób stawia kwestię zasad, na podstawie których Naczelny Sąd Administracyjny powinien rozpoznać odwołanie wniesione przez Odwołującego się.

W tej mierze za oczywiste trzeba uznać, że nie ma podstaw, aby zasady te rekonstruować w oparciu o regulację prawną wynikającą z ustawy o KRS w brzmieniu nadanym nowelą z 20 lipca 2018 r., a ściślej rzecz ujmując, aby zasady te rekonstruować w oparciu o art. 44 ust. 1a–4 ustawy o KRS.

Wynikająca z tych przepisów logika odwołania oraz inicjowanego nim postępowania w relacji do determinowanego tą logiką rezultatu sądowej kontroli uchwał KRS podejmowanych w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego powodowała bowiem, że nie była ona podyktowana ani treścią art. 45 ust. 1 w związku z art. 78 Konstytucji RP, ani treścią art. 47 KPP, ani też treścią art. 6 EKPCz, o czym szeroko była mowa powyżej w pkt 7.2., co stanowiło też powód wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 21 listopada 2018 r. z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Jak również wyjaśniono i wykazano powyżej, ukształtowany nowelą z 20 lipca 2018 r. mechanizm odwołań od wymienionych uchwał KRS zmierzał do zniweczenia możliwości przeprowadzenia przez właściwy sąd rzeczywistej oraz efektywnej kontroli przebiegu postępowań konkursowych na wolne stanowiska w Sądzie Najwyższym w koniecznym do tego zakresie, pozwalającym przynajmniej na ustalenie, że nie doszło do przekroczenia uprawnień lub nadużycia władzy, naruszenia prawa lub popełnienia oczywistego błędu w ocenie, które prowadzone były przed KRS w nowym już składzie, to jest w składzie kreowanym na podstawie ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw.

Powołane przepisy art. 44 ust. 1a–4 ustawy o KRS już nie obowiązują, podobnie jak i ustanowiony na ich gruncie mechanizm odwołań od uchwał KRS w sprawach dotyczących rekomendacji powołań do Sądu Najwyższego.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 25 marca 2019 r., w sprawie K 12/18, orzekł o niezgodności z art. 184 Konstytucji RP art. 44 ust. 1a ustawy o KRS w brzmieniu nadanym ustawą z 20 lipca 2018 r., który pierwotnie stanowił podstawę kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, który to przepis stanowił jednocześnie w jego zdaniu drugim, że "Odwołanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być oparte na zarzucie niewłaściwej oceny spełniania przez kandydatów kryteriów uwzględnianych przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego".

Z kolei ustawą z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie dość, że doszło do zmiany art. 44 ust. 1 zdanie drugie ustawy o KRS przez nadanie temu przepisowi brzmienia, z którego wynika, że "Odwołanie nie przysługuje w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego", to również doszło do uchylenia art. 44 ust. 1b odnoszącego się do waloru prawomocności uchwały w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, a także do uchylenia art. 44 ust. 4 odnoszącego się do skutków uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego.

Uwzględniając powyższe, w tym zwłaszcza potrzebę zapewnienia w koniecznym do tego zakresie efektywnej sądowej kontroli prawidłowości procesu kształtowania sądu (co stanowi warunek konieczny tego, aby sąd, który może w określonych wypadkach orzekać o kwestiach związanych ze stosowaniem lub wykładnią prawa Unii, mógł odpowiadać oczekiwaniom skutecznej ochrony sądowej wyznaczonym standardem niezależności i bezstronności, jak wymaga tego art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE), za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że rekonstrukcja zasad, na podstawie których należałoby rozpoznać wniesione w rozpatrywanej sprawie odwołanie, powinna przede wszystkim koncentrować się na znaczeniu wypowiedzi normatywnej zawartej w art. 44 ust. 1 ustawy o KRS, z którego wynika, że uczestnik postępowania może odwołać się do Sądu Najwyższego z powodu sprzeczności uchwały Rady z prawem, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej, a odwołanie nie przysługuje w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego.

Przywołana wypowiedź normatywna – zwłaszcza gdy w komplementarny do niej sposób uwzględnić znaczenie, motywowanych art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz zasadą pierwszeństwa stosowania prawa unijnego, konsekwencji odstąpienia od stosowania w rozpoznawanej sprawie art. 44 ust. 1 zdanie drugie ustawy o KRS oraz art. 3 ustawy z 26 kwietnia 2019 r. i art. 12 ust. 3–4 ustawy z 20 grudnia 2019 r., a także gdy w korespondencji do argumentów prezentowanych w pkt 5–5.3. uwzględnić rezultat prokonstytucyjnego, prounijnego i prokonwencyjnego podejścia do rozumienia treści wymienionej wypowiedzi normodawcy, a co za tym idzie jej rzeczywisty sens normatywny (gwarantujący zgodność ze standardem konstytucyjnym, unijnym i konwencyjnym, a więc odpowiadający tym samym wskazaniom zawartym w wyroku TSUE z 2 marca 2021 r.) – uzasadnia twierdzenie, aby to na jej właśnie podstawie - przy uwzględnieniu znaczenia argumentów z pkt 7, 7.1 i 7.4, w świetle których kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie ustała - rekonstruować zasadę, z której wynika, że w rozpoznawanej sprawie przysługuje odwołanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a intensywność kontroli sądowej inicjowanej tym odwołaniem nie dość, że nie doznaje ograniczeń pierwotnie wynikających z art. 44 ust. 1a zdanie drugie oraz art. 44 ust. 1b ustawy o KRS, to również nie powoduje, gdy chodzi o rezultat tej kontroli, skutków określonych w art. 44 ust. 4 tej ustawy.

7.9. W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że podstawę rozpoznania odwołania wniesionego na zaskarżoną uchwałę KRS powinny stanowić przepisy ustawy o KRS w zakresie, w jakim odsyłają do stosowania w postępowaniach w sprawach z odwołań od uchwał KRS przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej. Zakres odesłania wynikającego z art. 44 ust. 3 ustawy o KRS prowadzi do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie znajdzie zastosowanie art. 398¹³ § 1 k.p.c. wyznaczający granice rozpoznania sprawy zainicjowanej odwołaniem wniesionym przez Odwołującego się. Z przepisu tego wynika, że orzekając w sprawie sąd rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zaskarżenia oraz w granicach podstaw, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania.

W odniesieniu do granic zaskarżania uchwał KRS w orzecznictwie zostało sformułowane już stanowisko, że konstytucyjny charakter spraw z odwołania od uchwał KRS, biorąc pod uwagę treść art. 47 KPP, art. 19 TUE oraz zasadę efektywnej ochrony sądowej, nakazuje przyjąć, że granice te wyznacza nie tylko własny, aktualny i rzeczywisty interes skarżącego, ale też interes publiczny (por. m.in. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 15 maja 2014 r., III CPZ 88/13). Przyjęto również, że wzgląd na obiektywne dobro wymiaru sprawiedliwości i niedopuszczenie do powołań sędziowskich osób niedających rękojmi należytego wymiaru sprawiedliwości, niezawisłości i bezstronności wymaga, by – jeśli stwierdzony zostanie brak niezależności KRS lub okoliczności wskazane w pkt 125 i 147-151 wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18 i C-625/18 – sąd uchylał uchwałę KRS nie tylko w części dotyczącej odwołującego się (gravamen), lecz także w części przedstawiającej wniosek o powołanie kandydatów, tj. punkt 1 uchwały (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I NOZP 3/19).

Biorąc pod uwagę przedstawioną powyżej argumentację, istnienie interesu publicznego uzasadniającego dopuszczalność skargi także co do punktu 1 zaskarżonej uchwały jest niewątpliwe. Z tego samego powodu, a więc dlatego, że interes publiczny stoi temu na przeszkodzie, o czym była już mowa powyżej, niemożliwe też jest ograniczenie dopuszczalności skargi z uwagi na fakt, że konkurs dotyczył większej liczby stanowisk sędziowskich niż liczba wskazanych w uchwale kandydatów. Koresponduje to z przyjętym przez Sąd Najwyższy poglądem, że w takim przypadku uzależnienie dopuszczalności odwołania od pokrzywdzenia uchwałą odwołującego się jest niedopuszczalne, gdy interes publiczny stoi temu na przeszkodzie (por. powołana powyżej uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I NOZP 3/19).

Trzeba także podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest wyłącznie uchwała Krajowej Rady Sądownictwa z 23 sierpnia 2018 r. nr 317/2018 w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej. Oznacza to, że zawarte w piśmie Prokuratora Krajowego z 12 maja 2021 r. stanowisko i argumentacja na rzecz niedopuszczalności kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny aktów powołania sędziów przez Prezydenta RP są chybione, bowiem wykraczają poza granice rozpoznawanej sprawy.

8. Rozpoznając odwołanie w tak wyznaczonych granicach, trzeba uznać je za usprawiedliwione.

8.1. W odwołaniu zostały postawione zarzuty kwestionujące skuteczność wszczęcia procedury zmierzającej do obsadzenia wolnych stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym z uwagi na to, że obwieszczenie Prezydenta RP, ogłoszone w M.P. z 2018 r., poz. 633, nie zawierało kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Kwestia ta, z uwagi na jej wagę i skutki, podlegała uwzględnieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny także z urzędu, niezależnie od postawionych zarzutów, o czym będzie mowa w dalszej części rozważań.

Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w sprawach przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej, wyrokiem z 11 października 2021 r. (sygn. akt II GOK 15/18) uchylił uchwałę Krajowej Rady Sądownictwa z 23 sierpnia 2018 r. (nr 317/2018) w zakresie punktu 1. w całości (tj. w zakresie dotyczącym wniosków o powołanie na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Dyscyplinarnej), a także w zakresie punktu 2. w części dotyczącej niepowołania na to stanowisko Odwołującego się, a następnie umorzył postępowanie przed KRS w tych zakresach.

W sprawie o sygn. akt II GOK 15/18 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął stanowisko, że obecna Krajowa Rada Sądownictwa nie daje wystarczających gwarancji niezależności od organów władzy wykonawczej i władzy ustawodawczej w procedurze powoływania sędziów. Stopień jej zależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej przy wykonywaniu powierzonych jej zadań jest zaś na tyle wysoki, że nie może on być bez znaczenia dla oceny spełniania przez wyłonionych przez nią sędziów obiektywnych wymogów (przesłanek) niezawisłości i bezstronności wynikających z art. 47 KPP.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, podzielając pogląd prawny przedstawiony w wyroku Sądu Najwyższego z 5 grudnia 2019 r. (sygn. akt III PO 7/18) oraz w uchwale składu połączonego Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r. (sygn. akt BSA I – 4110 – 1/20), że dokonanie obwieszczenia z 24 maja 2018 r. o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym (M.P. z 2018 r., poz. 633), bez kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, dotknięte było tego rodzaju wadliwością, która nie mogła spowodować uruchomienia niewadliwego postępowania zmierzającego do obsadzenia stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił i przyjął za własne rozważania zawarte w wyroku NSA z 13 maja 2021 r., sygn. akt II GOK 4/18 oraz przyjęte w wyrokach NSA z 21 września 2021 r. o sygn. akt II GOK 10/18, II GOK 11/18, II GOK 12/18, II GOK 13/18 i II GOK 14/18, odnoszące się do poszczególnych etapów procedury wyłaniania kandydatów na wolne stanowiska sędziowskie w Sądzie Najwyższym, jak i znaczenia skutków niedopełnienia któregoś z tych etapów. Rozważania te były prowadzone w sprawach dotyczących kontroli uchwał o przedstawieniu (nieprzedstawieniu) wniosków o powołanie na wolne stanowiska sędziowskie w innych niż Dyscyplinarna Izbach Sądu Najwyższego, jednak wywody te są aktualne również w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy, między innymi dlatego, że postępowania zakończone wspomnianymi uchwałami KRS zostały zainicjowane tym samym obwieszczeniem Prezydenta RP.

8.2. Procedura powołania do pełnienia urzędu na stanowisko sędziego jest wieloetapowa, przewiduje współudział organów sądów i samorządu sędziowskiego, Krajowej Rady Sądownictwa, a na końcu Prezydenta RP. Należy zatem uznać , że wskazany wyżej tryb wymaga współpracy władzy wykonawczej, sądowniczej oraz ustawodawczej (patrz: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09, OTK-A 2012, nr 6, poz. 63, uzasadnienie prawne, pkt 2, 3, 9).

Zgodnie z art. 179 Konstytucji RP sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Szczegółowy tryb procedowania w sprawach dotyczących powołania na stanowisko sędziego w różnych sądach jest regulowany ustawą z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawami ustrojowymi: ustawą z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2021 r. poz. 154; dalej zwana również "ustawą o SN"), ustawą z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawą z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i ustawą z 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1754).

W odniesieniu do sędziów Sądu Najwyższego procedurę tę rozpoczyna obwieszczenie Prezydenta RP wydane po zasięgnięciu opinii Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zamieszczane w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski" o liczbie wolnych stanowisk sędziego przewidzianych do objęcia w poszczególnych izbach Sądu Najwyższego (art. 31 § 1 ustawy o SN). Kolejnym etapem jest postępowanie przed KRS przewidziane w art. 31 § 2–3d ustawy o SN, zakończone podjęciem uchwały zawierającej wniosek o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, którą KRS przedstawia Prezydentowi RP (art. 44a ustawy o KRS). Procedurę kończy doręczenie aktu powołania (postanowienia Prezydenta RP), z którą to chwilą nawiązuje się stosunek służbowy sędziego Sądu Najwyższego (art. 33 § 1 ustawy o SN) oraz złożenie wobec Prezydenta RP ślubowania (art. 34 § 1 ustawy o SN).

Kompetencje Prezydenta w zakresie powoływania sędziów określa art. 179 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Powołanie sędziego jest zatem aktem prawa ustrojowego, polegającym na kształtowaniu składu osobowego władzy sądowniczej. Jest to sprawa wewnątrz aparatu państwowego (patrz: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 4/98, ONSA 1999, nr, 1, poz. 6; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2008 r., sygn. akt SK 57/06, OTK-A 2008, nr 4, poz. 63, uzasadnienie prawne pkt 5). Wskazany wyżej akt Prezydenta stanowi jego wyłączną prerogatywę i poprzedzony jest działaniami mającymi na celu wyłonienie kandydata przez KRS.

8.3. Konstytucja RP nie normuje procedury, w której dochodzi do wydania przez KRS przewidzianego w art. 179 wniosku o powołanie sędziego przez Prezydenta RP. Oznacza to, że ustawodawca zwykły ma swobodę w określaniu tej procedury, w tym także inicjujących ją zdarzeń prawnych. Dotyczy to także obwieszczania o liczbie wolnych stanowisk sędziowskich. Jeżeli jednak ustawodawca decyduje się na przyznanie takiej kompetencji określonemu organowi, powinien czynić to w zgodzie z przepisami określającymi sposób wydawania aktów urzędowych przez te organy.

Jak to zasygnalizowano wyżej, na podstawie art. 31 § 1 ustawy o SN Prezydentowi RP przyznano prawo do ogłoszenia w "Monitorze Polskim" obwieszczenia dotyczącego liczby wolnych stanowisk sędziego przewidzianych do objęcia w poszczególnych izbach Sądu Najwyższego. Prezydent RP, korzystając z tej kompetencji, wydał – bez kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów – obwieszczenie z 24 maja 2018 r. o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym (M.P. z 2018 r. poz. 633). Obwieszczeniem tym Prezydent zainicjował procedurę naboru na wolne stanowisko sędziów Sądu Najwyższego w liczbie: 7 stanowisk w Izbie Cywilnej, 1 stanowisko w Izbie Karnej, 20 stanowisk w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, 16 stanowisk w Izbie Dyscyplinarnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że obwieszczenie nie wszczyna postępowania w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SN. Jego zwolennicy pomijają całkowicie treść art. 31 § 2 ustawy o SN, zgodnie z którą każda osoba, która spełnia warunki do objęcia stanowiska sędziego Sądu Najwyższego, może zgłosić swoją kandydaturę Krajowej Radzie Sądownictwa w terminie miesiąca od dnia obwieszczenia, o którym mowa w § 1.

W pierwszej kolejności konieczne jest zatem sporządzenie przez Prezydenta RP ważnego obwieszczenia (z kontrasygnatą Prezesa Rady Ministrów) o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym (art. 31 § 1 ustawy o SN), a następnie jego ogłoszenie w "Monitorze Polskim". Tylko takie obwieszczenie może bowiem wywołać skutek prawny w postaci wszczęcia postępowania dotyczącego obsadzenia stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym.

Obwieszczenie ma zasadnicze znaczenie dla procedury wyboru sędziów. Jego publikacja inicjuje procedurę naboru na wolne stanowisko sędziowskie w Sądzie Najwyższym, bez niego w ogóle nie jest możliwe zgłoszenie kandydatury. Poza tym determinuje liczbę stanowisk sędziowskich, które w tej procedurze zostaną obsadzone. Określa również czas na zgłaszanie kandydatur na stanowiska sędziowskie.

8.4. W doktrynie przyjmuje się, że wszelkie działania Prezydenta RP, podejmowane w ramach przysługujących mu konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, należy zaliczyć do aktów urzędowych.

Podkreśla się, że kontrasygnata jest instytucją konstytucyjną, a więc ustawa zwykła nie może jej ani zmieniać, ani modyfikować, wskazując akty urzędowe, które wymagają uzyskania kontrasygnaty, oraz te które ze wspomnianego wymogu są zwolnione (zob. A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004, s. 140). Konstytucja "enumeratywnie określa" akty urzędowe wyłączone spod obowiązku kontrasygnaty, zaś ustawodawca nie ma kompetencji do rozszerzania ich zakresu (por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Warszawa 2012, s. 686 i nast. oraz s. 776-777 ).

Zgodnie z art. 144 ust. 2 Konstytucji RP akty urzędowe Prezydenta RP wymagają do swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem. Z kolei art. 144 ust. 3 Konstytucji RP zawiera enumeratywny, zamknięty katalog wyjątków od kontrasygnaty. Brzmienie przywołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że Konstytucja RP przyjęła formułę tzw. kontrasygnaty negatywnej, czyli zasadę kontrasygnowania wszystkich aktów urzędowych Prezydenta, z wyjątkiem przypadków wymienionych – w charakterze numerus clausus – w art. 144 ust. 3 (por. A Rakowska, Kontrasygnatura aktów głowy państwa w wybranych państwach europejskich, Toruń 2009, s. 219).

Takie ujęcie kontrasygnaty uprawnia do przyjęcia stanowiska, że ustawa zasadnicza wprowadziła zasadę domniemania kontrasygnaty aktów urzędowych (zob. K. Wojtyczek, Prezydent Rzeczpospolitej, w: Prawo konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa 2002, s.310). Zgodnie z zakazem rozszerzającej interpretacji wyjątków (exceptiones non sunt extendendae) wszelkie przypadki odstąpienia od tego wymogu również wymagają wyraźnego potwierdzenia w przepisie konstytucyjnym (por. P. Sarnecki, Nota do art. 144, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 3; P. Czarny, Realizacja konstytucyjnych kompetencji Prezydenta w odniesieniu do sądów i Krajowej Rady Sądownictwa, w: System rządów Rzeczypospolitej Polskiej. Założenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa, red. M. Grzybowski, Warszawa 2006, s. 79; Z. Witkowski, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, w: Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 2009, s. 391–397; A. Olechno, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, w: Prawo konstytucyjne, red. M. Grzybowski, Białystok 2009, s. 261–262).

Oznacza to, że włączenie do katalogu prerogatyw każdej nowej kompetencji przyznanej głowie państwa przez ustawę wymaga każdorazowej nowelizacji art. 144 ust. 3 Konstytucji RP, polegającej na dodaniu tej kompetencji do zawartego w tym przepisie katalogu prerogatyw.

Stąd też rozszerzająca wykładnia konstytucyjnego zamkniętego katalogu wyjątków od kontrasygnaty i rozciąganie ich na kompetencje "podobne" czy "pochodne" jest niedopuszczalna. W tym zakresie należy powołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 23 marca 2006 r. (sygn. K 4/06), że "brak jest podstaw do uznania, że uprawnienia Prezydenta wykonywane na podstawie art. 144 ust. 3 Konstytucji mogą być rozszerzone drogą ustawową na zasadzie "dalszego ciągu" aktu zwolnionego z kontrasygnaty, czy na zasadzie kompetencji analogicznych" (OTK-A 2006, nr 3, poz. 32). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny, opierając się na zasadzie exceptiones non sunt extendendae, wyraźnie odrzucił koncepcje prerogatyw analogicznych oraz prerogatyw pochodnych względem wymienionych w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP. Za tym, aby kompetencje Prezydenta w sprawach określonych w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP interpretować ściśle, przemawia obawa przed próbą obejścia ustroju konstytucyjnego w drodze aktów podkonstytucyjnych. Poza sporem jest, że w formie aktu podkonstytutycyjnego nie można korygować zakresu zastosowania postanowień konstytucyjnych. Trzeba zauważyć, że regulacja prezydenckich prerogatyw poprzez formułę zamkniętego katalogu ma również zapobiegać instrumentalnemu traktowaniu instytucji kontrasygnaty, co łączyć należy z zasadą państwa prawnego, tj. art. 8 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 126 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym Prezydent RP wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach.

Niedopuszczalne prawnie jest również traktowanie kompetencji do ogłoszenia obwieszczenia o wolnych stanowiskach sędziowskich w Sądzie Najwyższym, przyznanej Prezydentowi w drodze ustawy o SN, jako prerogatywy na zasadzie aktu pochodnego względem prerogatywy dotyczącej powołania sędziów (art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP). Z jednej strony wyklucza go zakaz wykładni rozszerzającej w stosunku do wyjątków, jakimi są prerogatywy Prezydenta RP. Z drugiej strony, nawet aprobując pogląd o istnieniu kompetencji pochodnej, w piśmiennictwie wskazuje się, że kompetencja ta jest kompetencją, której wykonywanie jest niezbędne dla prawidłowej realizacji kompetencji zasadniczej będącej prerogatywą (B. Opaliński, Kontrasygnata aktów głowy państwa w polskim konstytucjonalizmie, "Ius Novum" 2011, nr 3, s. 138).

Tymczasem w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym uprawnienie do ogłaszania obwieszczenia o wolnych stanowiskach sędziowskich w Sądzie Najwyższym przysługiwało Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego, Prezydent RP zaś mógł swobodnie realizować kompetencję polegającą na powołaniu sędziów. De lege lata nie można zatem twierdzić, że powierzenie Prezydentowi RP nowej kompetencji w postaci ogłoszenia obwieszczenia o liczbie wolnych stanowisk sędziowskich do obsadzenia w Sądzie Najwyższym jest niezbędne do aktu nominacji sędziów bądź stanowi jego składnik.

Należy również dostrzec, że w art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP nie ma mowy o udziale Prezydenta w procesie wyłaniania kandydatów na sędziów, lecz o ich powołaniu na urząd sędziego, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Dodatkowym argumentem za wskazaną tezą jest treść art. 179 Konstytucji RP, zgodnie z którym "sędziowie są powoływani przez Prezydenta, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony". Przepis ten "powołanie sędziów" traktuje jako akt urzędowy Prezydenta RP podejmowany dopiero po wpłynięciu wniosku KRS.

Ponadto gdyby uznać, że obwieszczenie o liczbie wolnych stanowisk sędziowskich jest prerogatywą Prezydenta RP, to trzeba byłoby konsekwentnie przyjąć, że dotychczasowy stan prawny, w którym kompetencję do ogłoszenia tego obwieszczenia miał Pierwszy Prezes SN, był niezgodny z Konstytucją. Ustawodawca nie może prerogatywy delegować na rzecz innego organu państwa. Tymczasem nikt w przeszłości nie kwestionował ani też obecnie nie kwestionuje wspomnianej kompetencji należącej w poprzednim stanie prawnym do Pierwszego Prezesa SN.

Powołanie sędziów SN, będące prerogatywą Prezydenta RP, jest ostatnią czynnością w tym procesie, zaś ogłoszenie o wolnych stanowiskach sędziowskich – czynnością pierwszą, jakościowo zupełnie różną. Tej pierwszej czynności nie można traktować jako elementu czynności ostatniej, bo to prowadziłoby do wniosku, że również czynności KRS, które są pomiędzy obwieszczeniem i powołaniem, powinny być prerogatywą Prezydenta RP.

Dostrzegając powyższe, należy przyjąć, że obwieszczenie Prezydenta RP o liczbie wolnych stanowisk sędziego przewidzianych do objęcia w poszczególnych izbach Sądu Najwyższego, po pierwsze jest aktem urzędowym, w którym Prezydent RP – wykonując nałożone na niego w drodze ustawy kompetencje – rozstrzyga o ilości wolnych miejsc do obsadzenia w Sądzie Najwyższym, a zatem realizuje którąś z materii kierownictwa państwowego (zob. A. Kozłowski, Komentarz do art. 144, w: Konstytucja RP, t.2, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 708), po drugie jest aktem urzędowym Prezydenta RP wymagającym kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, po trzecie, ogłoszenie obwieszczenia w "Monitorze Polskim" jest warunkiem koniecznym wszczęcia procedury naboru kandydatów na stanowiska sędziego w Sądzie Najwyższym.

W piśmiennictwie podnosi się, że "Akt niekontrasygnowany skutków (...) nie wywiera, choćby nawet Kancelaria Prezydenta spowodowała jego rozesłanie, doręczenie, zawiadomienie, itp. Organom zobowiązanym do realizacji aktów Prezydenta nie wolno realizować aktów niekontrasygnowanych, podmioty "uprawnione" na ich podstawie nie mogą podnosić żadnych roszczeń, akty te nie mogą być ogłaszane w oficjalnych organach publikacyjnych, itd." (P. Sarnecki, Komentarz do art. 144 Konstytucji RP, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, t. I, s. 4). Akt niekontrasygnowany jest jedynie projektem aktu i nie może wywoływać żadnego skutku prawnego (zob. Ibidem).

Przedstawionego podejścia nie podważa stanowisko eksponujące znaczenie tego argumentu, że brak wymogu kontrasygnaty aktu urzędowego głowy państwa o dokonaniu (dokonywaniu) obwieszczenia (obwieszczeń) o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym z woli samego ustrojodawcy jest motywowany potrzebą zapewnienia niezależności władzy sądowniczej od wpływu rządu i jego zaplecza polityczno-parlamentarnego na obsadę stanowisk sędziowskich (por. wyrok Sądu Najwyższego z 2 czerwca 2020 r. o sygn. akt I NO 192/19). Stanowisku temu trzeba bowiem przeciwstawić argumenty prezentowane w pkt 7.5.–7.6. Skoro w ich świetle uzasadniony jest wniosek, że KRS w składzie kreowanym na podstawie ustawy z 8 grudnia 2017 r. nie daje wystarczających gwarancji niezależności od organów władzy wykonawczej i władzy ustawodawczej w procedurze powoływania sędziów, to wobec wynikającej z logiki przyjętego systemu rządów fuzji tych władz, eksponowany na gruncie przywołanego stanowiska argument o racjonalności braku wymogu kontrasygnaty trzeba uznać za nieprzydatny, albowiem niczego on nie zmienia. Na forum organu, którego podstawową funkcją jest strzeżenie niezależności sądów i niezawisłości sędziów, dominujące znaczenie oraz wpływ posiada i zachowuje bowiem władza ustawodawcza oraz wykonawcza, których natura ze swej istoty ma charakter polityczny.

Akt urzędowy Prezydenta RP w postaci obwieszczenia o wolnych stanowiskach sędziowskich w Sądzie Najwyższym bez uzyskania kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów nie wywołuje skutków prawnych. Wadliwe obwieszczenie o wolnych stanowiskach sędziów w Sądzie Najwyższym nie mogło doprowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania konkursowego, co pociąga za sobą powinność KRS umorzenia tego postępowania z uwagi na niedopuszczalność podjęcia uchwały (art. 41 ustawy o KRS). Jeżeli tego zaniechała, uchybiła temu przepisowi, dopuszczając tym samym do nieważności tego postępowania.

9. Jeśli chodzi o postępowanie w sprawach odwołań od uchwał KRS, ustawodawca nie sformułował w ustawie o KRS szczegółowej regulacji zasad postępowania sądowego, a odwołał się w art. 44 ust. 3 ustawy o KRS do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej, z wyłączeniem przepisu art. 871 k.p.c., ustanawiającego przymus adwokacko-radcowski przy występowaniu przed Sądem Najwyższym.

9.1. Stosowanie w postępowaniu sądowym przy rozpoznawaniu odwołań od uchwał KRS przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej nie może odbywać się wprost, pomimo niezastrzeżenia odpowiedniego stosowania tych przepisów przez ustawodawcę. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej, na podstawie odesłania z art. 44 ust. 3 ustawy o KRS, stwarza różnorodne problemy natury prawnej, m.in. dotyczące kognicji sądu w zakresie sprawowania kontroli nad postępowaniem dotyczącym przedstawienia Prezydentowi RP wniosku o powołanie sędziego.

9.1. Przedmiotem badania ze strony sądu pozostaje przede wszystkim procedura podejmowania uchwały przez Krajową Radę Sądownictwa, a nie przesłanki, które zadecydowały o jej treści. Tak wyznaczony zakres kontroli uchwał KRS ma na celu zapewnienie ochrony prawa odwołującego się do sądowej weryfikacji legalności postępowania toczącego się przed KRS. Tylko taka kontrola działalności KRS w zakresie stosowania przewidzianych prawem kryteriów oraz procedur rozpatrywania i oceny kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziowskich może urzeczywistniać konstytucyjny wymóg zapewnienia jednostce prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji RP).

Dokonując wykładni przepisów o skardze kasacyjnej w odniesieniu do odwołania od uchwały Rady, trzeba mieć na uwadze, że mamy tu do czynienia z postępowaniem jednoinstancyjnym.

Odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej implikuje sposób wyznaczenia granic rozpoznania sprawy zainicjowanej odwołaniem uczestnika postępowania. Jak wyżej wskazano, stosownie do art. 39813 § 1 k.p.c. Sąd Najwyższy rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zaskarżenia oraz w granicach podstaw, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że sąd, rozpoznając odwołanie od uchwały KRS przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) Prezydentowi RP wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, jest związany granicami zaskarżenia oraz granicami podstaw (zarzutów), sformułowanymi w odwołaniu (odwołaniach). Granice zaskarżenia wskazane w odwołaniu stanowią jednocześnie granice rozpoznania sprawy.

9.3. Analiza tego, czy uchwała nie pozostaje w sprzeczności z prawem, obejmuje kontrolę przestrzegania przez KRS ogólnych reguł proceduralnych obowiązujących w postępowaniu przed tym organem, określonych w przepisach rozdziału 3 ustawy o KRS oraz innych wymagań prawnych zawartych w Konstytucji RP i ustawach dotyczących warunków powoływania na stanowisko sędziego sprecyzowanych w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych czy w ustawie – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ustawie o SN (por. wyroki Sądu Najwyższego: z 15 lipca 2009 r., sygn. akt III KRS 7/09 i sygn. akt III KRS 11/09, niepublikowane; z 20 października 2009 r., sygn. akt III KRS 13/09; z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt III KRS 36/14).

Podkreślenia wymaga, że istotnym elementem ładu procesowego jest zapobieganie błędom proceduralnym, pociągającym za sobą nieważność postępowania. Krajowa Rada Sądownictwa, chcąc uchronić się przed nieważnością postępowania, powinna postępować tylko tak i aż tak, aby nie naruszać przepisów postępowania nominacyjnego. W pierwszej kolejności zadaniem KRS jest dokonanie oceny, czy w oparciu o ogłoszenie Prezydenta RP o wolnych stanowiskach sędziowskich w Sądzie Najwyższym istnieją podstawy do skutecznego wszczęcia postępowania nominacyjnego. Z uwagi na skutki, jakie wywołuje wadliwe ogłoszenie Prezydenta, jest to element niezbędny i konieczny procedury nominacyjnej. Nie do zaakceptowania jest stanowisko opowiadające się za zaniechaniem tego obowiązku przez KRS.

9.4. Przepis art. 379 k.p.c. na mocy art. 44 ust. 3 ustawy o KRS w związku z art. 39813 § 1 k.p.c. ma zastosowanie w postępowaniu wywołanym odwołaniem od uchwały KRS w przedmiocie wniosku o powołanie/niepowołanie do pełnienia stanowiska sędziego. Chociaż przepis art. 379 k.p.c. został ulokowany wśród przepisów normujących instytucję apelacji, uwzględnia się go również z mocy art. 39821 k.p.c. w postępowaniu kasacyjnym. Określając uchybienia procesowe, które sprawiają, że postępowanie jest dotknięte nieważnością, ustawodawca uwzględnił ich znaczny ciężar gatunkowy, stąd też sąd odwoławczy czy też sąd kasacyjny tych szczególnych uchybień nie może pominąć. Pojawienie się któregokolwiek z nich musi doprowadzić do stwierdzenia, nawet z urzędu, nieważności postępowania przeprowadzonego przez sąd pierwszej instancji. Bez znaczenia jest zatem to, czy uchybienie procesowe skutkujące nieważnością postępowania zostało objęte zarzutem apelacyjnym czy też kasacyjnym oraz czy między zaistniałym uchybieniem a wynikiem sprawy zachodzi związek przyczynowy.

Ustawodawca nie określił definicji "nieważności postępowania", lecz w art. 379 k.p.c. wskazał przyczyny powodujące tę nieważność.

Ogólnie należy stwierdzić, że nieważność postępowania według Kodeksu postępowania cywilnego jest następstwem braku jednej z bezwzględnych przesłanek procesowych. Chodzi tu o takie uchybienia procesowe, których waga (ciężar gatunkowy) jest tak znacząca, że sąd odwoławczy czy też kasacyjny nie może ich pominąć, a musi ją uwzględniać z urzędu. Sam fakt ich wystąpienia już powoduje nieważność postępowania, niezależnie od tego, czy uchybienie procesowe skutkujące nieważnością postępowania zostało objęte zarzutem środka odwoławczego, niezależnie też od ewentualnego wpływu na treść zaskarżonego orzeczenia.

Kodeks postępowania cywilnego nie zna nieważności postępowania czy orzeczenia z mocy prawa, w szczególności nieważność postępowania nie pozbawia skutków orzeczenia z mocy samego prawa, lecz tylko uzasadnia jego zaskarżenie z tej przyczyny (por. W. Siedlecki, Nieważność procesu cywilnego, Warszawa 1965, s. 85 i nast.).

Orzeczenia dotknięte nieważnością w rozumieniu Kodeksu postępowania cywilnego wywołują skutki prawne, a tylko mogą być – wskutek zaskarżenia ich za pomocą różnych środków zaskarżenia – tych skutków pozbawione, gdy zostaną uchylone przez sąd (por. System prawa procesowego cywilnego, t. III, red. W. Siedlecki, s. 212).

W art. 379 k.p.c. na pierwszym miejscu jako przyczynę nieważności wymieniono niedopuszczalność drogi sądowej. Wiąże się ona z przesłanką procesową, której istnienie lub nieistnienie decyduje o możliwości rozpoznania w określonym postępowaniu danej sprawy przez sąd. Aktualność zachowuje pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z 6 czerwca 1972 r. o sygn. akt I PZ 25/72 (LEX nr 7093), zgodnie z którym przepisy regulujące dopuszczalność drogi sądowej mają na celu ochronę ogólnego porządku prawnego.

Skoro sam ustawodawca wyodrębnił przyczyny nieważności jako szczególne przyczyny odwoławcze czy też kasacyjne, to czyni to z powodu ich odróżnienia od innych uchybień procesowych, których wystąpienie musi wpływać na wynik postępowania, co wymaga wykazania przez odwołującego. Istnienie nieważności postępowania powoduje zawsze konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.

Jeżeli ustawodawca przyznał w ramach sądowej kontroli legalności uchwał KRS w sprawie przedstawiania (nieprzedstawiania) wniosków o powołanie urzędu na stanowisku sędziego możliwość badania zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. czy doszło do ich naruszenia i czy mogły mieć wpływ na uchwałę, to tym bardziej nie powinno budzić zastrzeżeń dokonywanie w toku kontroli sądowej badania z urzędu występowania bezwzględnych przesłanek odwoławczych. Jest to konsekwencją regulacji art. 44 ust. 3 ustawy o KRS w związku z art. 39813 k.p.c.

9.5. W rozpoznawanej sprawie Odwołujący się zakwestionował skuteczność zainicjowania postępowania w sprawie obsadzenia wolnych stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym, z uwagi na brak kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów pod obwieszczeniem Prezydenta RP opublikowanym w M.P. z 2018 r., poz. 633, a także sposób obsadzenia tzw. sędziowskiej części KRS.

Podstawą stwierdzonej kwalifikowanej wadliwości zaskarżonej uchwały jest naruszenie art. 41 ustawy o KRS w związku z art. 144 ust. 7 Konstytucji RP i art. 31 ust. 1 ustawy o SN, szeroko omówione w pkt 8. uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, podzielając pogląd prawny prezentowany w wyroku Sądu Najwyższego z 5 grudnia 2019 r. (sygn. akt III PO 7/18) oraz w uchwale składu połączonego Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r. (sygn. akt BSA I – 4110 – 1/20), że dokonanie obwieszczenia z 24 maja 2018 r. o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym (M.P. z 2018 r., poz. 633), bez kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów dotknięte było tego rodzaju wadliwością, która nie mogła spowodować uruchomienia niewadliwego postępowania zmierzającego do obsadzenia stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym.

Krajowa Rada Sądownictwa, prowadząc to postępowanie pomimo tak poważnej wadliwości, doprowadziła do jego nieważności. Należy pamiętać o tym, że nieważność postępowania nie oznacza nieważności orzeczenia (aktu kończącego postępowanie), a jedynie jego wzruszalność z uwagi na uchybienia przepisom procesowym. Innymi słowy, zastosowanie art. 379 k.p.c. do postępowania przed KRS nie prowadzi do wniosku o "nieważności" uchwały, a jedynie do skutku w postaci nieważności postępowania przed Radą. Nieważność postępowania jest skutkiem wystąpienia uchybień procesowych o znacznym gatunkowo ciężarze. Nadal są to uchybienia procesowe kwalifikowane ich wagą, które przez to prowadzą do nieważności postępowania.

Nie do zaakceptowania jest sytuacja, aby w przyjętym w ustawie o KRS modelu sądowej kontroli uchwał KRS wykluczono możliwość badania z urzędu naruszeń postępowań z przyczyn nieważności tego postępowania, a dopuszczono badanie uchybień o mniejszym ciężarze gatunkowym. Należy zauważyć, że model tej kontroli bazuje na modelu kasacyjnym i odpowiada w pełni ustrojowej charakterystyce i ramom działania KRS, Sądu Najwyższego określonym w Konstytucji RP i ustawach. Model kasacyjny ma uniwersalny charakter, służy adekwatnie do wykonywania konstytucyjnych i ustawowych zadań i kompetencji Sądu Najwyższego w sprawach należących do jego właściwości, w tym, w sprawach z zakresu prawa UE (por. T. Ereciński, J. Gudowski, w: System Prawa Procesowego Cywilnego, t. III cz. 2, Środki zaskarżenia, red. J. Gudowski, Warszawa 2013, s. 884–1086).

9.6. W związku z tym, jak ważną rolę w procesie powoływania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SN odgrywa KRS (o czym była mowa wyżej), a także braku sądowej kontroli postanowień Prezydenta RP o powołaniu sędziów, konieczne jest zapewnienie skutecznej i efektywnej kontroli uchwał KRS. Skuteczna kontrola sądowa procedury nominacyjnej stanowi wymóg wynikający z mającego zastosowanie w sprawie art. 45 Konstytucji RP oraz z konstytucyjnych zasad dotyczących niezawisłości władzy sądowniczej i praw podmiotowych dostępu do służby publicznej i dostępu do sądu. Taka kontrola jest wprost niezbędna po to, aby w przekonaniu jednostek nie stwarzać wrażenia, że pozostałe władze, w szczególności władza wykonawcza, mogły skorzystać z nienależnych im uprawnień dyskrecjonalnych, narażając prawidłowość skutku, do którego prowadzi procedura mianowania, i wzbudzając w ten sposób uzasadnione wątpliwości co do niezawisłości i bezstronności danego sędziego.

Przyjęty model kontroli uchwał KRS ma również uchronić strony postępowań przed sądem przed niepewnością co do niewadliwości/wadliwości powołań, aby wykluczyć w przyszłości jakiekolwiek wątpliwości co do nieprawidłowości procesu nominacyjnego skutkującego powołaniem sędziego z uwagi na ustrojowe wady postępowania nominacyjnego. Ma to również przeciwdziałać możliwości ograniczenia prawa do sądu osób, którym w przyszłości taki wadliwie powołany sędzia będzie wymierzał sprawiedliwość, co godzi w konstytucyjne prawa człowieka (por. P. Tuleja, Ustrojowe znaczenie uchwały SN z 23.01.2020 r., "Państwo i Prawo" 2020, z. 10, s. 48–70).

Tylko ścisłe przestrzeganie reguł powoływania na stanowisko sędziego daje osobom występującym przed sądem, jak również powołanemu sędziemu poczucie, że objął on urząd wyłącznie dzięki swoim kwalifikacjom, w rzetelnie przeprowadzonej procedurze, w oparciu o obiektywne kryteria, i pozwala uniknąć powstania jakiegokolwiek stosunku zależności między sędzią a organami biorącymi udział w jego powołaniu.

Należy również pamiętać, że prawo do skutecznej ochrony sądowej na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 KPP obejmuje prawo do sądu ustanowionego na mocy ustawy, a zakres tych postanowień i tego pojęcia należy ustalać z uwzględnieniem orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącego art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPCz. Jak zauważył Europejski Trybunał Praw Człowieka "»ustawa« w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPCz obejmuje nie tylko przepisy określające ustanowienie i właściwość organów sądowych, lecz również wszelkie inne przepisy prawa krajowego, których nieprzestrzeganie skutkowałoby wadliwością udziału jednego lub kilku sędziów w rozpoznawaniu sprawy (...). Mowa jest tu w szczególności o przepisach dotyczących niezawisłości sędziów, czasu trwania ich kadencji oraz ich bezstronności (...). Innymi słowy, wyrażenie »ustanowiony ustawą« obejmuje nie tylko podstawę prawną samego istnienia »sądu«, lecz także poszanowanie przez niego szczególnych reguł, którym podlega" (wyrok Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 grudnia 2020 r. w sprawie Ástráðsson przeciwko Islandii i przytoczone tam orzecznictwo).

W związku z tym pojęcie "ustanowienia" obejmuje ze swej natury proces powoływania sędziów w danym systemie sądownictwa, który zgodnie z zasadą rządów prawa powinien odbywać się ze ścisłym poszanowaniem mających zastosowanie przepisów prawa krajowego.

10. Z podanych przyczyn zarzuty podniesione w odwołaniu należało uznać za uzasadnione i uchylić zaskarżoną uchwałę w jej punkcie 2 w części dotyczącej Odwołującego się oraz, na podstawie art. 39819 k.p.c. w związku z art. 41 i art. 44 ust. 3 ustawy o KRS, umorzyć postępowanie przed KRS, w którym uchwała ta została podjęta.

Ponadto z uwagi na uchylenie punktu 1. zaskarżonej uchwały wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GOK 15/18 postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stało się w tym zakresie (tj. w części kwestionującej punkt 1. uchwały) bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.

Jednocześnie, wobec zaskarżenia kontrolowanej uchwały w całości, a więc również w zakresie, w jakim KRS postanowiła nie przedstawiać wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego pozostałych sześćdziesięciu kandydatur, należało przyjąć, że w tym zakresie wniesione odwołanie, jako niedopuszczalne z uwagi na brak interesu prawnego, podlegało odrzuceniu (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 15 maja 2014 r., sygn. akt III CZP 88/13, OSNC 2014/11/108).

11. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 44 ust. 3 ustawy o KRS w związku z art. 39811 § 1, art. 39813 § 1 oraz art. 39819 k.p.c. w związku z art. 355 k.p.c. i w związku z art. 41 ustawy o KRS, orzekł jak w sentencji wyroku.