Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 418/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego [...] na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia 30 sierpnia 2019 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądza od Powiatu [...] na rzecz Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego [...] (zwany dalej również skarżącym lub w skrócie: WORD) jest uchwała Rady Powiatu w [...] z dnia 30 sierpnia 2019 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Wniesienie skargi nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2019 r. Dyrektor WORD zwrócił się do Rady Powiatu w [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z radnym – A. B. Jako podstawę prawną wniosku skarżący wskazał art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 - przypis Sądu), zwaną dalej w skrócie u.s.p. Jednocześnie skarżący podniósł, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wyjaśnił, że radny A. B. jest zatrudniony w WORD na stanowisku [...] na podstawie umowy o pracę, na czas nieokreślony. Wskazał następujące przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę, które doprowadziły do utraty zaufania pracodawcy do pracownika, a polegające na:

1) co najmniej kilkukrotnym nieterminowym wprowadzaniu wyników egzaminu, a tym samym dezorganizowaniu pracy innych działów (planowania, informatycznego, koordynatorów), pomimo wielokrotnych narad z egzaminatorami w tym zakresie,

2) odmawianiu przyjmowania korespondencji i podpisywania korespondencji

kierowanej do niego jako pracownika WORD [...],

3) wyniesieniu z firmy na prywatnym nośniku danych osobowych osoby zdającej (profil kandydata na kierowcę), wbrew złożonym oświadczeniom o sposobie postępowania z danymi osobowymi (sprawę naruszenia skierowano do właściwych organów),

4) tworzeniu złej atmosfery wśród współpracowników poprzez zwracanie im uwagi na ich niekompetencje, co skutkuje brakiem prawidłowej współpracy - dotyczy w szczególności P. P., P. C., R. S.,

5) ciągłym posądzaniu koordynatora P. P. o ingerowanie w system SI WORD w sposób niekorzystny dla niego, pomimo podjętych wielokrotnie prób wyjaśnienia sprawy (np. przypisanie mu większej liczby osób do egzaminowania na ciężarówki niż innym, egzaminowanie na ciężarówkach w deszczowy dzień podczas gdy inni egzaminatorzy w słoneczny itp.),

6) skargach pracowników związanych z wykonywaniem im zdjęć bez ich wyraźnej zgody (dotyczy P. P., K. T.),

7) niewłaściwym i niegrzecznym odnoszeniu się do współpracowników w szczególności do K. T., P. P., P. C.,

8) kwestionowaniu decyzji dyrekcji i przełożonych związanych z zarządzaniem i organizowaniem procesu pracy w szczególności w zakresie wyboru osoby do prowadzenia mediów społecznościowych w WORD, powierzenia funkcji egzaminatora nadzorującego,

9) podważaniu kompetencji dyrektora poprzez prywatne wyjście do Wojewody Opolskiego celem poinformowania o sytuacji w WORD, a także wielokrotne wymuszenia spotkania z marszałkiem bez określenia tematów spotkania, strasząc jednocześnie powiadomieniem mediów w razie braku organizacji takiego spotkania,

10) pomawianiu dyrektora o ujawnienie jego oświadczenia majątkowego,

11) wielokrotnym kierowaniu zarzutów w stosunku do dyrektora odnośnie szykanowania, dręczenia i mobbingowania bez jednoczesnego podania uzasadnienia dla ww., pomimo otrzymania pisma z pouczeniem o możliwości złożenia skargi i wystąpienia do sądu (pismo z dnia 7 maja 2019 r.),

12) zarzucaniu dyrektorowi mataczenia w dokumentach i podrabiania dokumentów w jego teczce osobowej (zdarzenia z dnia 31 maja 2019 r.),

13) pomawianiu dyrektora o nieetyczne zachowanie w stosunku do osób egzaminowanych (oświadczenie A. B. z dnia 14 maja 2019 r.).

Uchwałą z dnia 30 sierpnia 2019 r., podjętą na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p., Rada Powiatu w [...] odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Powiatu w [...] – A. B. (§ 1 ust. 1). Zobowiązała też Przewodniczącego Rady do doręczenia uchwały Pracodawcy oraz Radnemu Rady Powiatu w [...] (§ 2). Ponadto Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3).

W uzasadnieniu uchwały, stanowiącym jej załącznik, Rada wywiodła, że w celu wyjaśnienia całokształtu sprawy w dniu 28 czerwca 2019 r. uchwałą Nr [...] powołała Komisję doraźną ds. rozpatrzenia wniosku o rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Komisja ta po zapoznaniu się z treścią wniosku i wysłuchaniu Dyrektora WORD oraz radnego – A. B., wyraziła negatywne stanowisko w kwestii udzielenia zgody i rekomendowała Radzie Powiatu odmówienie zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Komisja uznała bowiem, że wniosek o rozwiązanie stosunku pracy związany jest z wykonywaniem mandatu przez radnego. Rada Powiatu po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji, które zostało szczegółowo przytoczone w uzasadnieniu uchwały, podzieliła je w zakresie uznania, że podstawy wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy mają charakter pozorny, zostały zebrane na potrzeby "zakamuflowania" faktycznej podstawy wniosku, jaką jest wykonywanie mandatu radnego. Podkreśliła, że zarówno Przewodniczący Rady, jak i pozostali radni jeszcze przed skierowaniem wniosku mieli wiedzę, że sprawowanie mandatu "nie jest mile widziane" przez Dyrekcję WORD. Stąd wnioski o organizowanie posiedzeń Komisji Rewizyjnej poza godzinami pracy, wnioski o przesyłanie dokładnych dat i godzin posiedzeń, w których radny uczestniczył, celem usprawiedliwienia nieobecności w pracy.

W ocenie Rady, w przypadku radnego wystąpiły racjonalne podstawy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy. Dalej Rada argumentowała, że Komisja zbadała w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i właściwie go oceniła.

W tak ustalonym stanie faktycznym Rada uznała, że "wyjaśnienia Dyrektora WORD są niewiarygodne", a podstawy rozwiązania stosunku pracy są nieuzasadnione, często mające miejsce w okresie znacznie poprzedzającym skierowanie wniosku do Rady Powiatu. W przekonaniu Rady, podstawy wskazane przez Dyrektora WORD nie wykazały niewłaściwego wykonywania obowiązków pracowniczych, zarzuty kierowane pod adresem radnego w większości przypadków nie zostały potwierdzone i stanowią jedynie subiektywne odczucia pracowników oraz Dyrekcji. Najpoważniejszy z zarzutów, dotyczący wyniesienia na prywatnym nośniku danych osobowych Rada uznała za nieuzasadniony, ponieważ nie udowodniono faktycznego wykonania zdjęcia, a ponadto jak wyjaśnił radny dane, które sprawdzał były niezbędne dla zabezpieczenia postępowania dowodowego wobec złożonego przez niego zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Zdaniem Rady, samo zawiadomienie Urzędu Ochrony Danych Osobowych oraz Prokuratury nie daje podstaw do uznania, że zdarzenie nosiło znamiona bezprawności. Natomiast pracodawca występując z wnioskiem o rozwiązanie stosunku pracy, winien podać motywy, jakimi się kieruje oraz wykazać istnienie okoliczności usprawiedliwiających zamiar pracodawcy w rozwiązaniu stosunku pracy z pracownikiem pozostającym radnym. W niniejszej sprawie pracodawca wprawdzie starał się wykazać okoliczności usprawiedliwiające jego decyzję, jednak - w ocenie Rady - przyczyną jego decyzji były wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego.

W skardze na powyższą uchwałę skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił organowi naruszenie art. 22 ust. 2 u.s.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. nieuzasadnioną odmowę udzielenia zgody na wypowiedzenie radnemu – A. B. umowy o pracę, w sytuacji, gdy podstawą wypowiedzenia nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgadzając się z oceną Rady Powiatu, stwierdził, że nie wykazała ona i nie udowodniła, aby przyczyny wypowiedzenia stosunku pracy wskazane we wniosku wiązały się choćby w najmniejszy sposób ze sprawowaniem mandatu radnego przez A. B. Zdaniem skarżącego, powołana w dniu 5 lipca 2019 r. Komisja doraźna okazała się stronnicza, nieobiektywna i wyraźnie sympatyzowała z radnym, co ma szczególne znacznie, gdy zważyć, że w przeważającej części uzasadnienia uchwały przywołano ustalenia i wnioski Komisji. Dalej skarżący wywodził, że Komisja znała stanowisko radnego i zadawała pytania, jak również składała oświadczenia stosując jego retorykę, a także była w posiadaniu dokumentów dostarczonych przez A. B. (np. opinii ze stycznia 2018 r.) mimo, iż radny miał składać wyjaśnienia dopiero za ponad 2 tygodnie. Zdaniem skarżącego, Komisja już w dniu 12 lipca 2019 r. miała gotową rekomendację dla pozostałych radnych, tj. odmowę wyrażenia zgody, bez konieczności wysłuchiwania pracodawcy. WORD podniósł też, że w końcowym etapie posiedzenia Komisja wprost sugerowała, iż sprawa zwolnienia ma kontekst polityczny w związku z rzekomym sympatyzowaniem pracodawcy z określoną, znaną Komisji opcją polityczną, mimo iż Dyrektor jest osobą bezpartyjną i zapatrywania polityczne pracowników są mu obojętne. Skarżący podkreślił również, że Komisja wcale nie starała się ustalić, czy przyczyny wskazywane przez pracodawcę jako uzasadniające wypowiedzenie są związane z wykonywaniem przez pracownika – A. B. mandatu radnego.

Rada próbowała wejść w rolę sądu pracy analizując poszczególne punkty wniosku pod względem ich zasadności, dokonywała ich ocen - do czego nie została powołana, ani nie były to jej kompetencje, a dodatkowo nie była w posiadaniu, a więc nie znała całego materiału dowodowego dotyczącego przyczyn wypowiedzenia umowy o pracę (dokumenty, zeznania świadków). Skarżący zwrócił też uwagę, że zdarzenia wskazywane przez pracodawcę jako przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę są związane z okresem, kiedy pracownik był radnym, w przeciwnym bowiem razie WORD nie byłby związany przepisem art. 22 ust. 2 u.s.p. i nie musiałby występować do właściwej rady o uzyskanie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem. Komisja nie miała też możliwości dokonania obiektywnej oceny przyczyn wypowiedzenia zawartych w pkt 4-7 wniosku skarżącego, gdyż wymagałoby to przesłuchania wielu świadków (pracowników skarżącego), a zatem chociażby w tym zakresie wniosek Komisji jest nieuprawniony i niczym nieudowodniony.

Dodatkowo skarżący podniósł, że nieprawdą jest, aby konflikt z pracownikiem, a więc początki utraty zaufania rozpoczęły się w okresie, kiedy został radnym, gdyż sięgają już około 1,5 roku wstecz, a więc czasu kiedy A. B. nie posiadał mandatu radnego i pracodawca nie mógł wiedzieć, że będzie w ogóle kandydował. Natomiast skarżący przywoływał wcześniejsze wydarzenia w swoich wyjaśnieniach przed Komisją tylko po to, aby wskazać, że konflikt narastał i pracodawca nie od razu podjął decyzję o wypowiedzeniu umowy o pracę, ale dopiero wówczas, gdy podejmowane wielokrotnie próby łagodzenia konfliktów z udziałem radnego zakończyły się niepowodzeniem, a stosunki stron stały się tak napięte, że dalsza współpraca z tym pracownikiem stała się niemożliwa. Zaś wniosek skarżącego odnosi się do przyczyn z ostatniego okresu przed wystąpieniem do Rady, co potwierdzają daty tych zdarzeń. Poza tym skarżący stwierdził, że Komisja bezkrytycznie przyjęła zapewnienie radnego, że nie wykonał zdjęcia, gdy tymczasem w notatce urzędowej Policjant jednoznacznie potwierdził jego wykonanie. Zdaniem skarżącego, świadczy to o chęci uniknięcia przez radnego odpowiedzialności.

WORD zaprzeczył, aby radny kiedykolwiek miał problemy w pracy w kwestii dojazdów na posiedzenia komisji, czy sesje Rady Powiatu. Sam radny takich sytuacji nigdy nie zgłaszał, a gdyby tak było, to z całą pewnością by wskazał Komisji konkretne zdarzenia, czy daty, co dowodzi, że takich sytuacji nie było. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że praca radnego była tak organizowana, aby w dniu sesji czy posiedzeń Komisji nie musiał z [...] dojeżdżać do [...] i dlatego w te dni najczęściej pracował w [...] w [...]. Dyrektor też nigdy nie zmniejszał radnemu wynagrodzenia za godziny pracy, gdy był nieobecny (udział w posiedzeniach rady/komisji), choć zgodnie z przepisami radny za wykonaną pracę na rzecz danej jednostki samorządu terytorialnego otrzymuje wynagrodzenie - dietę, która pełni funkcję rekompensaty za utracone wynagrodzenie związane z nieobecnościami radnego w swojej pracy.

Skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu uchwały nie udowodniono twierdzenia "sprawowanie mandatu nie jest mile widziane przez Dyrekcję Word [...]" i na czym miałoby to polegać. Zdaniem skarżącego, uchwała częściowo została oparta "na fałszywym stanie faktycznym", a radny w swoich wyjaśnieniach, którym bezkrytycznie dano wiarę i na których oparto uchwałę mijał się z prawdą, przeinaczał fakty oraz wymyślał uzasadnienia dla potrzeby tej uchwały, wprowadzając tym samym Komisję, a w konsekwencji Radę Powiatu w błąd.

Ponadto skarżący zarzucił, że uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia, dlaczego wyjaśnienia Dyrektora uznano za niewiarygodne. W kwestionowanej uchwale brak jest też wykazania przyczyn odmowy wiarygodności stwierdzeniom i składanym wyjaśnieniom przez skarżącego, brak wskazania faktów świadczących o związku przyczyn wypowiedzenia z wykonywaniem mandatu radnego. Reasumując, skarżący stwierdził, że uchwała Rady Powiatu w [...] jest niezgodna z art. 22 ust. 2 u.s.p., gdyż sporna odmowa nie jest związana z pełnieniem przez niego mandatu radnego. Powyższe świadczy o tym o rażącym naruszeniu przez Radę przepisów prawa, a w konsekwencji o działaniu z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, zobowiązanie skarżącego do przedstawienia dowodu w postaci postanowienia Prokuratury Rejonowej w [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyniesienia przez pracownika danych na prywatnym nośniku oraz zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Organ podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej uchwale, akcentując, że skarżący nie czekając na przesłanie odpisu uchwały, w dniu 2 września 2019 r. wypowiedział radnemu stosunek pracy.

W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2019 r. skarżący podtrzymał skargę i dodatkowo podniósł, że wypowiedzenie radnemu umowy o pracę nastąpiło z uwagi na brak możliwości dalszej współpracy z A. B. Ponadto skarżący - na dowód, że wskazane we wniosku przyczyny były prawdziwe i rzeczywiste - dołączył odpowiedź na pozew złożony do Wydziału Pracy Sądu Rejonowego w [...].

Na rozprawie sądowej Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania – A. B. Pełnomocnik uczestnika postępowania – A. B. wniósł o oddalenie skargi, argumentując, że podnosił on zastrzeżenia do funkcjonowania WORD jeszcze sprzed uzyskania mandatu radnego. Po uzyskaniu tego mandatu jego czynności zmierzały do poprawy funkcjonowania jednostki, co nie spotkało się z przychylnością ze strony pracodawcy. Zauważył, że działania pracodawcy utrudniały mu wykonywanie funkcji radnego. Podał też, że Rada Powiatu podjęła uchwałę jednomyślnie, znając całokształt okoliczności, w których funkcjonował radny.

W wykonaniu zobowiązania Sądu, pełnomocnik skarżącego przy piśmie z dnia 4 grudnia 2019 r. przedłożył postanowienie Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia 25 czerwca 2019 r. o odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie wykonania przez A. B. prywatnym aparatem telefonicznym zdjęcia profilu kandydata na kierowcę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a., zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 22 ust. 2 cyt. wcześniej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, nadal zwanej u.s.p., zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na tle jednobrzmiących przepisów ustaw samorządowych, tj. art. 22 ust. 2 u.s.p., jak i art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. 2019 r. poz. 506) w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że przepisy te powinny być wykładane w ten sposób, że rada nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 24 października 2018 r. (por. wyrok o sygn. akt II OSK 2532/17, i powołane tam orzecznictwo, dostępny - jak wszystkie orzeczenia przytoczone w uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wykładnia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przeszła ewolucję od stanowiska, które się sprowadzało do tego, że wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, do stanowiska, w którym podnosi się, że jeżeli podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym oraz że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

W ocenie NSA, art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu.

Zdaniem NSA, prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. NSA przy tym zauważył, że taka wykładnia uwzględnia też to, iż radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego.

Skoro celem regulacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (odpowiednio art. 22 ust. 2 u.s.p.) jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak więc w każdym przypadku nie wyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3133/13).

Słusznie też akcentuje się w orzecznictwie, że należy wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika. Bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy przyjmuje się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1396/16).

Analizując nadal zapisy art. 22 ust. 2 u.s.p. należy stwierdzić, że ustawodawca nie wskazał wprawdzie przesłanek, jakimi powinna kierować się rada przy podejmowaniu tego rodzaju uchwały, jednak nie oznacza to, że może ona dokonać tego w sposób arbitralny, w oderwaniu od motywów, którymi kieruje się pracodawca dążąc do rozwiązania stosunku pracy z radnym oraz niezależnie oceny postawy radnego jako pracownika, jeżeli postawa ta pozostaje w związku z zamiarem pracodawcy.

Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu.

Skoro uchwała ta podejmowana jest przez radę powiatu w ramach swobody pozostawionej przez ustawodawcę, to - tak jak i inne rozstrzygnięcia zapadające w granicach tzw. uznania administracyjnego - tego rodzaju działanie nie może być dowolne, ale musi opierać się na obiektywizmie, bezstronności, rzetelnym i wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego, co ma znaleźć wyraz w podaniu przez organ uchwałodawczy uzasadnienia swego stanowiska.

Rada winna przede wszystkim ocenić, czy stawiane zarzuty znajdują potwierdzenie w przedłożonym materiale dowodowym, a ponadto - z uwagi na charakter analizowanego przepisu i wynikające z niej kompetencje rady - nie jest ona zwolniona z obowiązku zwrócenia uwagi, aby jej stanowisko było podyktowane wyłącznie względami merytorycznymi i aby nie było narażone na zarzut nadużycia prawa (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akty II SA/Ol 137/16, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 281/17 i WSA w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 470/17).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Rada nie wykazała, aby rozwiązanie stosunku pracy radnego nastąpiłoby w związku ze zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Natomiast, jak wyjaśniono wcześniej, ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona tylko w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego.

Celem art. 22 ust. 2 u.s.p. nie jest bowiem zapewnienie radnemu nieusuwalności z pracy jaką wykonuje. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest natomiast przekonywującej argumentacji, znajdującej potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, która wiązałaby konkretne zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu z rozwiązaniem z nim umowy o pracę.

W uzasadnieniu uchwały Rada zawarła m.in. konstatację, że zarówno Przewodniczący Rady, jak i pozostali radni jeszcze przed skierowaniem wniosku przez skarżącego mieli wiedzę, że sprawowanie mandatu "nie jest mile widziane" przez Dyrekcję WORD. Zdaniem Sądu, niewyjaśnienie przez Radę w sposób jednoznaczny tej kwestii, ze wskazaniem konkretnych dowodów, powoduje, że ten motyw uzasadnienia uchwały jest nieweryfikowalny. Natomiast na gruncie art. 22 ust. 2 u.s.p. konieczne jest ustalenie, czy okoliczności wystąpienia z wnioskiem przez skarżącego, będącego pracodawcą, mieszczą się w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia wnioskowanej zgody.

Stanowisko Rady, która nie wyklucza istnienia takiego związku, jest niekonsekwentne, co powoduje, że nie można bezsprzecznie stwierdzić, czy mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Jak wskazano wyżej w orzecznictwie, wysnute przez organ wnioski, zawarte w uzasadnieniu uchwały, stanowić muszą logiczną konsekwencję dokonanych ustaleń faktycznych.

Tymczasem wątpliwości w tym zakresie nie rozwiewają niczym nie poparte twierdzenia Rady o zbieżności czasowej objęcia przez radnego pełnionej funkcji z trudnościami związanymi z dotychczasową pozytywną oceną jego pracy zawodowej przez pracodawcę. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób również wywieść, jakiego związku w świetle art. 22 ust. 2 u.s.p., upatruje Rada pomiędzy zarzutem dotyczącym wyniesienia na nośniku prywatnym nośniku danych osobowych a wykonywaniem przez A. B. mandatu radnego. Twierdzenia Rady dotyczące problemów radnego związanych z dojazdami na posiedzenia komisji, lub sesje Rady Powiatu są ogólnikowe i nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Poza tym dokonując oceny odnośnie do związku z wykonywaniem mandatu radnego Rada oparła się w istocie na wyjaśnieniach radnego. Natomiast wyjaśnienia Dyrektora WORD Rada uznała za niewiarygodne. Przy tym nie wskazała żadnych przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie Rady. W rezultacie uznać trzeba, że Rada nie wykazała, że rozwiązanie stosunku pracy ma związek z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 22 ust. 2 u.s.p.

Oceniając dalej zaskarżoną uchwałę trzeba też zauważyć, że w uzasadnieniu uchwały Rada odniosła się do zarzutów sformułowanych we wniosku. Jednak dokonana ocena przyczyn złożenia wniosku nie może być uznana za prawidłową. Przeprowadzona została w istocie pod kątem przesłanek określonych w Kodeksie pracy, do czego Rada nie była uprawniona. Przedstawiono w praktyce analizę poszczególnych zarzutów pracodawcy dokonaną przez Komisję, oceniając je w aspekcie zawinienia radnego w relacji do pracodawcy.

Słusznie zarzucono w skardze, że również i w tym zakresie Rada oparła się wyłącznie na wyjaśnieniach radnego i jego subiektywnych przekonaniach, akceptując je w całej rozciągłości. W tych okolicznościach nie może być mowy o obiektywnej ocenie przesłanek wskazywanych przez pracodawcę. Zdaniem Sądu, rację należy przyznać skarżącemu WORD, że Rada Powiatu z przekroczeniem przyznanych jej uprawnień dokonała oceny zasadności przyczyn wypowiedzenia umowy o pracę, nie wykazując ich związku z wykonywaniem mandatu radnego. W ocenie Sądu, sformułowany przez Radę końcowy wniosek uzasadnienia uchwały, że przyczyną decyzji skarżącego były wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez A. B. mandatu radnego, nie potwierdza w żaden sposób zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. To zaś oznacza, że organ dokonał ingerencji w uprawnienia pracodawcy, pomimo iż nie ustalił, aby planowane rozwiązanie stosunku pracy miało jakikolwiek związek z wykonywaniem mandatu radnego, czym w sposób istotny naruszył prawo.

W ocenie Sądu, Rada dokonała wadliwej wykładni celowościowej przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p., uznając, że celem nadrzędnym jest ochrona stosunku pracy radnego i że zasługuje on na ochronę w każdym przypadku. Tymczasem, jak wywiedziono już wcześniej, kompetencja organu wynikająca z tego przepisu nie oznacza uprawnienia do odmowy zgody w każdej sytuacji, gdyż granice odmowy wyrażenia zgody na zwolnienie wyznaczone są ochroną wartości, które są istotne i są chronione przez porządek prawny, natomiast nieuwzględnienie ich przez organ powiatu stanowi naruszenie prawa. Rzeczą Rady było natomiast ustalenie, czy podawane przez skarżącego zarzuty stanowią racjonalne i obiektywne przesłanki usprawiedliwiające prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem. Z tego obowiązku Rada nie wywiązała się w należyty sposób, czym naruszony został przepis art. 22 ust. 2 u.s.p.

Reasumując Sąd stwierdza, że Rada Powiatu w [...], podejmując kwestionowaną przez WORD uchwałę, nie działała w zgodzie z przepisami prawa, zwłaszcza, że fundamentalną zasadą prawa publicznego jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która wymaga, by każde działanie organu administracji miało niebudzącą wątpliwości podstawę prawną w przepisach obowiązującego prawa. Organ przyjmując, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym powiatu jest wykonywanie przez niego funkcji radnego w żaden sposób tego nie wykazał, co oznacza, że sformułowane w tym zakresie wnioski pozostają gołosłowne. Konsekwencją powyższego ustalenia jest natomiast konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.