Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 26/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 34 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1226/11 w sprawie ze skargi M.S. na uchwałę Rady Powiatu Pruszkowskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie przez powiat części zabudowanej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Powiatu Pruszkowskiego na rzecz M.S. kwotę 410 (czterysta dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1226/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. na uchwałę Rady Powiatu Pruszkowskiego z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie przez powiat części zabudowanej nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następujący wskazanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym:

Na uchwałę Rady Powiatu Pruszkowskiego z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie przez powiat części zabudowanej nieruchomości położonej w B. przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], M.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu wskazano, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek, w którym on i inne osoby zamieszkują jako najemcy poszczególnych lokali od ponad 20 lat, płacąc czynsz. Ponadto podniósł, że jego zdaniem powyższa uchwała narusza przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Nadto skarżący podkreślił, że jako najemca lokalu mieszkalnego na czas nieokreślony nie został poinformowany o podjęciu uchwały, co narusza art. 34 ust. 4 ww. ustawy. Podniósł także, że w 2005 r. złożył wniosek o wykup zajmowanego lokalu, jednak otrzymał odpowiedź, że nieruchomość nie jest na sprzedaż. Wniosek ten ponowił w listopadzie 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Pruszkowskiego wniosła o jej oddalenie. Organ ten wyjaśnił, iż skarżący nie jest objęty zakresem art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ pomieszczenia zajmowane przez skarżącego oraz pozostałe osoby, w imieniu których wniósł on skargę (skargi tych osób zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnie odrzucone postanowieniem z dnia 31 marca 2010 r.) nie są odrębnymi nieruchomościami – a są to pomieszczenia szkoły i internatu. Skarżący nie wykazał, aby lokale położone w budynku internatu oraz w szkole zmieniły swoje przeznaczenie na lokale mieszkalne. Lokal, w którym zamieszkuje skarżący nie stanowi odrębnej nieruchomości w rozumieniu art. 46 ustawy Kodeks cywilny, a tylko takie lokale mogą być przedmiotem sprzedaży. Zdaniem organu skarżącemu nie przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu pomieszczeń.

Wyrokiem z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 141/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na powyższą uchwałę Rady Powiatu Pruszkowskiego wskazując, że skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, gdyż zaskarżona uchwała nie miała żadnego wpływu na jego interes prawny lub uprawnienia. Na skutek wniesionej od powyższego wyroku skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011 r. uchylił ww. orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając uchylenie przedmiotowego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji sprowadzające się do poglądu, że zaskarżona uchwała stanowi jedynie czynność poprzedzającą ewentualne i ostateczne zawarcie umowy, nie było uzasadnione, a jego uznanie oznaczałoby pozbawienie skarżącego możliwości zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Ponadto Sąd wskazał na różnicę między prawem pierwszeństwa do nabycia lokalu, a prawem pierwokupu uregulowanym w art. 596-602 ustawy Kodeks cywilny. Prawo pierwokupu jest bowiem prawem polegającym na zastrzeżeniu dla jednej ze stron pierwszeństwa kupna oznaczonej rzeczy w razie, gdyby druga strona sprzedawała rzecz osobie trzeciej. Prawo to zatem może być wykonywane najwcześniej z chwilą zawarcia umowy, poprzez złożenie sprzedawcy przez uprawnionego oświadczenia w formie aktu notarialnego. Pierwszeństwo nabycia jest natomiast instytucją o niejednolitym, nieokreślonym normatywnie charakterze, którego naruszenie powoduje również zróżnicowane skutki. Jednocześnie wskazano, że Sąd I instancji rozpoznając skargę skarżącego nie dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały. Nie zostały zatem poczynione w sprawie konieczne ustalenia faktyczne, ani nie rozważono w całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Tego rodzaju postępowanie stanowiło zaś naruszenie przepisów postępowania (art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu orzeczenia w pierwszej kolejności podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku przekazującego sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania, że konieczne jest dokonanie oceny czy zaskarżona uchwała dotyczy części nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym oraz czy M.S. jest najemcą lokalu mieszkalnego (i garażu) znajdującego się na tej nieruchomości. Podkreślił, że stosownie do treści art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami zbycie nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym na rzecz innych osób niż wymienione w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, nie może nastąpić z pominięciem pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych przysługujących najemcom tych lokali.

Nadto Sąd podniósł, że w aktach administracyjnych znajduje się, wydany przez Starostwo Powiatowe w P., wypis z rejestru gruntów potwierdzający powierzchnię działki nr [...] - 0, 8491 ha oraz wypis z kartoteki budynków z którego wynika, że na działce nr [...] znajduje się osiem budynków. Pięć z nich ma wpisaną funkcję transportu i łączności o powierzchni odpowiednio 109, 186, 109, 88 i 394 m², jeden funkcję inną niemieszkaniową o powierzchni 95 m², jeden funkcję przemysłową o powierzchni 310 m², a jeden funkcję mieszkalną o powierzchni 116 m² z wykazaniem o ilości lokali. Innych dokumentów odnoszących się do opisanej nieruchomości brak.

Wyjaśnił także co należy rozumieć pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego w świetle ustawy Prawo budowlane i wskazał, że tym samym budynek wielolokalowy to taki, w którym są wydzielone więcej niż dwa lokale mieszkalne, z których każdy może mieć założoną odrębną księgę wieczystą. Dowodem na okoliczność spełnienia warunków, którym musi odpowiadać budynek wielolokalowy jest istnienie decyzji starosty o wydzieleniu w danym budynku – w oparciu o projekt wydzielenia lokali – samodzielnych lokali mieszkalnych. Decyzja taka stanowi podstawę dokonania wpisu lokalu do księgi wieczystej. Garaż natomiast może być związany z lokalem mieszkalnym lub stanowić lokal odrębny.

Zdaniem Sądu wymienione wyżej dokumenty odnoszące się do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w szczególności wykaz ewidencji budynków, nie potwierdzają, że jest ona zabudowana budynkiem wielolokalowym czy garażem. Także treść umowy najmu lokalu, która została załączona do akt sprawy, nie stanowi potwierdzenia, że lokal mieszkalny w którym zamieszkuje skarżący usytuowany jest w którymkolwiek z budynków wzniesionych na działce o nr [...] do której odnosi się zaskarżona uchwała. W dokumentacji administracyjnej nie ma też decyzji pozwalającej na wysnucie wniosku, że lokal będący przedmiotem najmu spełnia warunki pozwalające na zakwalifikowanie go jako samodzielnego i prawnie wyodrębnionego. Nadto nie budzi wątpliwości, że lokal zajmowany przez skarżącego nie ma statusu odrębnej nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 1 i 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 września 1994 r. o własności lokali.

Przedstawione rozważania, w ocenie Sądu przesądzają, że omawiana działka nr [...] nie jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, a skarżący nie jest najemcą lokalu w budynku wielolokalowym wzniesionym na nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą, ani też garażu związanego z takim lokalem lub stanowiącego odrębny lokal. Tym samym Sąd uznał, że niezawiadomienie skarżącego przez Radę Powiatu Pruszkowskiego o zamiarze zbycia nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] objętej treścią zaskarżonej uchwały, nie naruszyło dyspozycji przepisu art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na powyższe orzeczenie skargę kasacyjną wywiódł M.S. zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na mocy art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów całego postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 2 520,00 zł zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349).

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1. rażące naruszenie art. 34 ust. 7 i 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię, a to przez przyjęcie, iż budynek wielolokalowy to taki, w którym lokale mieszkalne zostały wyodrębnione prawnie;

2. rażące naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. 2000 r. Nr 80, poz. 903) przez błędną wykładnię, a to przez przyjęcie, iż ustanowienie odrębnej własności lokali odbywa się w drodze decyzji starosty, stanowiącej podstawę dokonania wpisu lokalu do księgi wieczystej;

3. rażące naruszenie art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną wykładnię i zastosowanie, a to przez przyjęcie, iż budynek wielolokalowy w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym a contrario do ww. przepisu wydzielono więcej niż dwa lokale mieszkalne.

Zaś z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie podzielił stanowiska co do możliwości zastosowania art. 188 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. naruszenie art. 190 p.p.s.a. przez dokonanie własnej wykładni prawa, sprzecznej z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie przysługiwania najemcy lokalu w domu wielolokalowym, prawa pierwszeństwa nabycia lokalu w sytuacji przeznaczenia domu do sprzedaży także wówczas, gdy w stosunku do tego lokalu nie została ustanowiona odrębna własność lokalowa;

2. naruszenie art. 133 § 1, 134 § 1, art. 106 ust. 3 p.p.s.a. przez zawężenie granic rozpoznania niniejszej sprawy w wyniku pominięcia istotnych okoliczności objętych postępowaniem administracyjnym oraz dokumentów objętych aktami sprawy, czego następstwem była nieprawidłowa ocena Sądu, wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny jako niezbędnych do ustalenia faktów, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi na uchwałę Rady Powiatu;

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnych elementów stanu sprawy, co potwierdziło fakt wybiórczego podejścia Sądu do materiału zgromadzonego w aktach sprawy i oparciu orzeczenia jedynie na niektórych ujawnionych w sprawie okolicznościach.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem skarżącego wskazany przepis art. 34 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi wyjątek i nie powinien być rozszerzany. Gdyby bowiem prawo pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych przysługiwało tylko najemcom lokali stanowiących odrębną własność lokalową, realizacja prawa pierwszeństwa pozostawałby całkowicie w rękach Powiatu, który jako właściciel ma jedynie prawo do ustanowienia takiej odrębnej własności lokalowej. Ponadto, gdyby przyjąć wykładnię Sądu za słuszną, wówczas skarga podlegałaby oddaleniu ze względu na brak interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego, któremu ustawa nie przyznaje prawa pierwszeństwa nabycia. Ta z kolei kwestia została już przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 352/11. Zdaniem skarżącego w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż najemcy niewyodrębnionego prawnie lokalu mieszkalnego w domu wielolokalowym należy udzielić ochrony przysługującego mu prawa pierwszeństwa nabycia lokalu, na każdym etapie postępowania. Wskazano także, że należy ustalić czy zaskarżona uchwała dotyczy części nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym, a jeśli tak, to czy znajduje się w nim lokal mieszkalny, którego najemcą jest skarżący. Tymczasem Sąd I instancji rażąco naruszył przepis art. 190 p.p.s.a. przedmiotem swojej oceny czyniąc kwestię posiadania przez lokal statusu odrębnej nieruchomości, pod pozorem badania zagadnień wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie ustalenia faktu usytuowania lokalu, którego najemcą jest skarżący w domu wielolokalowym.

Zdaniem skarżącego wykazał on wszystkie okoliczności wskazane w wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego – zajmowany przez niego lokal jest lokalem mieszkalnym, o czym świadczą pisma z dnia 20 kwietnia 2005 r. i z dnia 12 października 2009 r., a z pisma z dnia 12 października 2009 r. wynika wprost, że skarżący jest najemcą lokalu mieszkalnego położonego w budynku internatu na działce gruntu nr ew. [...], obręb [...], w B. przy ul. P. o powierzchni 1,4961 ha.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd naruszył także przepis art. 7 ust. 1 i art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali, ponieważ ustanowienie odrębnej własności lokalowej nie odbywa się na podstawie decyzji starosty, a wyłącznie w sposób wskazany w art. 7 ww. ustawy tj. w drodze umowy, jednostronnej czynności prawnej właściciela nieruchomości albo orzeczenia sądu znoszącego współwłasność. Jeśli zaś Sąd na str. 4 uzasadnienia ma na myśli, iż dowodem na okoliczność wydzielenia lokalu jest stwierdzenie faktu samodzielności lokalu, wówczas naruszył przepis art. 2 ww. ustawy, gdyż nie odbywa się to w drodze decyzji administracyjnej, tylko zaświadczenia starosty, które ma wyłącznie charakter deklaratoryjny.

Zaś naruszenia przez Sąd art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwej wykładni sformułowania "dom wielolokalowy", albowiem – zdaniem skarżącego – definicję "domu wielolokalowego" należy wykładać w oparciu o ratio legis ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 34 ust. 7), a nie o ww. przepis ustawy Prawo budowlane. Bowiem wykładnia tego wyrażenia dokonana na podstawie ustawy Prawo budowlane jest oczywiście błędna i prowadzi do absurdu, iż najemcy lokalu mieszkalnego położonego w domu wielolokalowym, w którym znajdują się tylko dwa lokale mieszkalne ustawodawca nie przyznał prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie budynek wielolokalowy, zawierający w swej definicji także budynek mieszkalny, to taki budynek, który wykorzystywany jest na cele nie tylko mieszkalne, ponieważ ustawodawcy zależało na rozszerzeniu kręgu uprawnionych najemców do pierwszeństwa w nabyciu lokali.

Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wskazano, że Sąd poszukiwał w administracyjnych aktach sprawy dowodów, które nie mogły się tam znaleźć. Sąd szukał jednostronnego oświadczenia woli zawartego w formie aktu notarialnego o ustanowieniu odrębnej własności lokalowej, które może złożyć jedynie właściciel, w tym wypadku przeciwnik skarżącego. Zdaniem skarżącego takie postępowanie z pewnością nie jest w stanie zapewnić nie tylko efektywnej, ale nawet podstawowej kontroli legalności uchwał Powiatu, tym bardziej, że Sąd pominął akta sądowe i nie uwzględnił licznych dokumentów urzędowych potwierdzających rację strony.

Nadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył rażąco art. 190 p.p.s.a., dokonując własnej wykładni prawa pod pozorem ustalania zagadnień wskazanych w wytycznych NSA. Sąd I instancji błędnie wyłożył zagadnienie przysługiwania najemcy lokalu w domu wielolokalowym prawa pierwszeństwa nabycia lokalu niewyodrębnionego prawnie, gdyż stwierdził, iż prawo takie przysługuje wyłącznie najemcy lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, podczas gdy kwestia ta została już przesądzona w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zaś w związku z tym, że w niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w § 2 art. 183 p.p.s.a. nie zaistniały, przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana w granicach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna w okolicznościach niniejszej sprawy zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, iż zaskarżony wyrok wydany został w następstwie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 352/11, w którym zakwestionowano stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 22 października 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 141/10), iż skarżący M.S. nie posiadał w sposób oczywisty, jak uznano, interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę Nr [...] Rady Powiatu Pruszkowskiego z dnia [...] września 2009 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie przez Powiat Pruszkowski części zabudowanej nieruchomości położonej w B. przy ul. P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obr. [...]. Dlatego też uchylając poprzedni wyrok Sądu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej orzeczeniu podkreślił, że nie można wykluczyć, iż przepis art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnajdzie w zaistniałej sytuacji zastosowanie i dlatego też przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zobowiązał Sąd Wojewódzki do oceny czy zawarta w tym przepisie norma prawna ma zastosowanie w zaistniałej sytuacji. Polecono ustalić czy zaskarżona uchwała dotyczy części nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym, a jeżeli tak czy znajduje się tam lokal mieszkalny, którego najemcą jest skarżący. Nakazano zbadać status garażu, z którego korzysta skarżący, jego powiązanie z lokalem, a w konsekwencji czy lokale te znajdują się na tej części nieruchomości, której dotyczy zaskarżona uchwała.

Tym samym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 352/11, który w trybie art. 190 p.p.s.a. wiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznawaniu tej sprawy, nakazano raz jeszcze w oparciu o przepis art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami badać naruszenie interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą, a w razie naruszenia tego interesu poddanie zaskarżonej uchwały merytorycznej ocenie jej zgodności z prawem. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Zaskarżonym wyrokiem, realizując wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji ponownie oddalił skargę M.S. na przedmiotową uchwałę przyjmując, iż działka nr [...] nie jest zabudowana budynkiem wielolokalowym ani garażem, a M.S. nie jest najemcą lokalu w budynku wielolokalowym, ani garażu związanego z tym lokalem, a tym samym niezawiadomienie skarżącego o zamiarze zbycia nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] objętej zaskarżoną uchwałą nie naruszyło dyspozycji przepisu art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie nie zostało to wprost sformułowane w motywach zaskarżonego wyroku, lecz takie stanowisko Sądu w istocie prowadzi do wniosku, że ponownie przyjęto pogląd, że zaskarżoną uchwałą nie naruszono interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i tym samym poza zakresem oceny Sądu pozostała merytoryczna ocena podjętej uchwały Rady Powiatu Pruszkowskiego nr [...].

Wprawdzie nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 190 p.p.s.a. odnoszący się do związania wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w sposób opisany w skardze kasacyjnej, niemniej jednak przesłanki, które przywołane zostały jako te, które doprowadziły do oddalenia skargi nie pozwalały na zajęcie takiego stanowiska, zaś przedstawione w tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje na to, że Sąd I instancji nieprawidłowo wykonał funkcję kontrolną w zakresie oceny naruszenia interesu prawnego strony skarżącej zaskarżoną uchwałą. Tym samym przyjąć należy, że z naruszeniem prawa procesowego, w tym wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., wydano zaskarżony wyrok.

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, iż sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala bowiem poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, prześledzić rozumowanie Sądu I instancji. Pełni ono dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. pozwala również zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie, które doprowadziły do wydania zaskarżonego wyroku. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z kolei podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. I FPS 8/09, publikowane ONSA i WSA 2010/3/39).

Jedynie zauważyć w tym miejscu trzeba, iż naruszenie tej normy prawa procesowego (art. 141 § 4 p.p.s.a.) wiąże się z niewłaściwym ustaleniem stanu faktycznego w tej sprawie i wyprowadzeniem z tego wniosków, które nie mogą być zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Takiej zaś sytuacji nie można wiązać, jak to uczyniono w skardze kasacyjnej, z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego w niej wskazanych o jakiej mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na przyjęcie tezy, iż Sąd I instancji przedstawił błędne rozumienie treści powołanych w kasacji przepisów, w tym w szczególności -art. 7 ustawy o własności lokali, art. 34 ust. 7 i 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami czy też art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane, skoro takich rozważań w motywach kwestionowanego wyroku po prostu brak. Stanowisko skarżącego kasacyjnie w tym zakresie co potwierdza sposób sformułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego wyprowadzone zostało generalnie z błędnej oceny stanu faktycznego zawartej w motywach zaskarżonego wyroku. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Sąd I instancji doprowadziły do niewłaściwego zastosowania jak to trafnie wskazano w kasacji przepisu art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Należy zaś zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, iż wadliwe są ustalenia Sądu I instancji, że działka nr [...], której dotyczy zaskarżona uchwała nie jest zabudowana budynkiem wielolokalowym ani garażem, a skarżący nie jest najemcą lokalu w budynku wielolokalowym ani garażu związanego z takim lokalem.

Przede wszystkim podnieść należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami zbycie nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym na rzecz innych osób niż wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić z pominięciem pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych przysługujących najemcom tych lokali.

Wykładając pojęcie domu wielolokalowego zawarte w przywołanej wyżej normie prawa materialnego nie można jak to wadliwie uczynił Sąd I instancji odnosić jej do definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i a contrario do tej normy przyjmować, że domem takim jest budynek, w którym wydzielono więcej niż dwa lokale mieszkalne. Nie można też przyjmować, że dom wielolokalowy to wyłącznie taki, w którym lokale mieszkalne zostały wydzielone prawnie, a dowodem tego jest istnienie decyzji starosty o wydzieleniu w danym budynku - w oparciu o projekt wydzielenia lokali - samodzielnych lokali mieszkalnych.

Pomijając bowiem to, jak zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, że wywód Sądu I instancji w powyższym zakresie jest nieprecyzyjny, albowiem nie wiadomo czy mowa jest o ustanowieniu odrębnej własności lokalowej o jakiej stanowi art. 7 ustawy o własności lokali czy też dotyczy to stwierdzenia w formie zaświadczenia o samodzielności lokalu, o którym mowa w art. 2 ustawy o własności lokali, to przede wszystkim o tym czy mamy do czynienia z budynkiem wielolokalowym nie decyduje wyodrębnienie prawne do sprzedaży w nim lokali czy też wypis z rejestru gruntów oraz wypis z kartoteki budynków, na który także powołano się w motywach zaskarżonego wyroku, lecz to czy dany lokal jest przedmiotem szeroko rozumianego obrotu cywilnego, w tym stosunku zobowiązaniowego.

Jednocześnie zauważyć należy, iż kwestia samodzielności lokali czy też ich wyodrębnienia prawnego nie jest przedmiotem oceny przy badaniu naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu Pruszkowskiego z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] o wyrażenie zgody na zbycie określonej zabudowanej nieruchomości.

Natomiast nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przepis art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami odniesiono, co trafnie wskazano w skardze kasacyjnej do najemców, których lokale są położone w budynkach wykorzystywanych na inne cele niż mieszkaniowe. Poza tym dodać trzeba, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji legalnej pojęcia "lokalu". Definicja lokalu zawarta jest natomiast w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W myśl przywołanego przepisu lokalem samodzielnym (zarówno o charakterze mieszkalnym, jak i wykorzystywanym zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne) jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb.

Skarżący M.S. co potwierdzają akt sprawy zamieszkuje taki lokal w budynku internatu, który znajduje się na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], w B. przy ul. P. Tym samym nie można odrzucić tezy, że budynek internatu wykorzystywany jest na cele inne niż mieszkaniowe i znajduje się tam lokal, w którym skarżący wraz z rodziną zamieszkuje wykorzystując go do celów mieszkaniowych, czego potwierdzeniem jest umowa najmu zawarta [...] kwietnia 1992 r., a przedstawiona Sądowi I instancji jako dowód w sprawie. Wprawdzie działka nr [...] stanowi część zabudowanej nieruchomości, której dotyczy uchwała Rady Powiatu Pruszkowskiego z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] o wyrażeniu zgody na jej zbycie przez Powiat Pruszkowski, lecz jest ona również przedmiotem skargi M.S. i musi być równolegle oceniana z tą która jest przedmiotem skargi w tej sprawie, a więc uchwałą Rady Powiatu Pruszkowskiego z dnia [...] września 2009 r. Nr [...], a dot. działki nr [...]. Z analizy akt przedmiotowej sprawy nie wynika by na działce nr [...] znajdował się budynek wielolokalowy, w którym zamieszkuje skarżący - nigdy tak nie twierdzono - gdyż na tej działce co przyznano na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zlokalizowany jest garaż, którego najemcą jest skarżący (umowa najmu jako dowód została dołączona do akt sprawy). Wprawdzie sam garaż oczywiście nie podlegałby ochronie o jakiej mowa w art. 34 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz prawidłowość podjętej uchwały w tym zakresie musi być oceniana przez pryzmat jego przynależności do lokalu mieszkalnego skarżącego znajdującego się w obiekcie internatu.

W sprawach uchwał jednostek samorządu powiatowego dotyczących wyrażenia zgody na zbycie części ich majątku (uchwała o wyrażeniu zgody na zbycie oznaczonej nieruchomości), w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, należy przyjąć zasadę, iż skarżący będący najemcą lokalu, w którym zamieszkuje legitymując się umową jego najmu na czas nieoznaczony, w przypadku przeznaczenia takiej nieruchomości do sprzedaży posiada interes prawny o jakim mowa w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym do jej skutecznego zaskarżenia.

Dotychczasowe rozważania pozwoliły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przyjęcie stanowiska, iż skarżący M.S. i jako najemca mieszkania w obiekcie internatu przy ul. P. w B. (umowa na czas nieoznaczony), legitymujący się także umową najmu garażu zlokalizowanego na działce nr [...] ma interes prawny w równoczesnym zaskarżeniu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynku internatu, jak również i tej na której posadowiony jest garaż - w tym wypadku zaskarżonej uchwały Nr [...].

Przesądzenie zaś o naruszeniu interesu prawnego strony zaskarżoną uchwałą na tym etapie postępowania, służy zatem wyłącznie ocenie legitymacji skargowej lecz nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały.

Dlatego też nie przesądzając o ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy ponownie rozpoznając wniesioną przez stronę skargę na przedmiotową uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany będzie przede wszystkim poddać ją merytorycznej ocenie. Ocena ta zaś będzie dotyczyła rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Z tych przyczyn należy więc oceniając zaskarżoną uchwałę w jej całokształcie ustalić czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy garaż wynajmowany przez skarżącego jest przynależny zgodnie z normą art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali do lokalu zamieszkiwanego przez stronę w obiekcie internatu. Aby należycie to ocenić niezbędne jest także dokonanie dodatkowych ustaleń w odniesieniu do pozostałych lokali znajdujących się w budynku internatu poprzez wyjaśnienie charakteru umów najmu zajmowanych w budynku internatu lokali. Należy w tym zakresie zażądać od powiatu szczegółowych informacji czy są to umowy najmu na czas oznaczony czy też na czas nieoznaczony. Niezbędne jest zatem wyjaśnienie czy poza skarżącym posiadającym umowę najmu mieszkania na czas nieoznaczony, również i inni najemcy w budynku internatu legitymują się taką umową najmu. Zauważyć bowiem należy, iż umowa najmu na czas nieoznaczony ma zapewnić nie tylko trwałość tytułu do lokalu, ale także ochronę prawa lokatora. Jednocześnie nie można pozbawiać właściciela nieruchomości jego uprawnień w sytuacji gdy nie chce ustanawiania odrębnej własności lokalowej, to przecież może zawierać umowy najmu określonych pomieszczeń na czas oznaczony.

Dlatego też w tych okolicznościach rozpatrywanej sprawy przyjęto, że skarga kasacyjna w opisanym wyżej zakresie zawiera usprawiedliwione podstawy, a tym samym należało ją uwzględnić.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.