Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2176/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 37 ust. 3, art 30
journal: Dz.U. 2012 poz 572
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wyższej Szkoły [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 255/17 w sprawie ze skargi Wyższej Szkoły [...] w [...] na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej oraz nakazu likwidacji uczelni 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wyższej Szkoły [...] w [...] na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również jako: "WSA") wyrokiem z 5 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 255/17 oddalił skargę Wyższej Szkoły [...] w [...] (dalej: "Uczelnia" lub "skarżąca") na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej także jako: "Minister" lub "MNiSW") z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na utworzenie uczelni oraz nakazu likwidacji uczelni.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], cofającą W. D. pozwolenie na utworzenie Wyższej Szkoły [...] w [...] i nakazującą jej likwidację do [...] grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Uczelnia, nie zrealizowała zaleceń i wniosków sporządzonych w wyniku kontroli jej działalności przez co rażąco naruszyła przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm., dalej: "p.s.w."), w szczególności art. 35, art. 85 ust, 1 pkt 3, art. 99a, art. 103 ust. 3 art. 184 ust. 3 p.s.w.

Na powyższą decyzję skargę do WSA w Warszawie wniosła Uczelnia.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Uczelni, WSA w Warszawie wskazał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie decyzje nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

W pierwszej kolejności Sąd ten wskazał również na wydany 4 grudnia 2017 r. wyrok WSA w Warszawie w sprawie ze skargi W. D., sygn. akt II SA/Wa 256/17. Podkreślił przy tym niewłaściwą rejestrację skarg wniesionych przez W. D., jak i przez Uczelnię. W jego ocenie sprawy objęte tymi skargami zostały niezasadnie rozdzielone, a następnie skierowane do rozpoznania w odrębnych terminach przez dwa różne składy orzekające tut. Sądu. Jednakże mimo wydania wyroku z 4 grudnia 2017 r., nie doszło do powagi rzeczy osądzonej, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Następnie WSA uznał skargę Uczelni za dopuszczalną. Wskazał, że ma ona osobowość prawną oraz interes prawny w zaskarżeniu decyzji o cofnięciu zezwolenia na utworzenie uczelni oraz nakazu jej likwidacji, bowiem sporne rozstrzygnięcie Ministra dotyczy bezpośrednio jej praw i obowiązków wynikających z przedmiotowego zezwolenia.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi WSA uznał, że Minister, wydając obie sporne decyzje administracyjne, nie dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej.

W uzasadnieniu tegoż wyroku WSA powołał się na art. 37 ust. 1-3 p.s.w., w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1188, dalej: "ustawa zmieniająca"). Następnie wskazał na wynikające z tego przepisu zobowiązanie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do wszczęcia postępowania w sprawie likwidacji uczelni, w sytuacji, gdy uczelnia lub założyciel uczelni niepublicznej w rażący sposób naruszają przepisy ustawy, statut lub pozwolenie, o którym mowa w art. 20 ust. 2 p.s.w., w szczególności nie realizują zaleceń lub wniosków, wynikających z przeprowadzonych kontroli. Zaakcentował przy tym, że zgodnie z art. 47 ustawy zmieniającej, sprawy dotyczące likwidacji uczelni są prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych, co oznacza, że Minister był uprawniony do działania tj. wydania decyzji o cofnięciu założycielowi Uczelni pozwolenia na jej utworzenie oraz nakazującej jej likwidację do [...] grudnia 2016 r., na podstawie art. 37 ust. 3 p.s.w., w brzmieniu sprzed wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej.

WSA wskazał, że Minister, działając na podstawie przepisu art. 34 p.s.w., przeprowadził na Uczelni dwie kontrole, których celem było zbadanie zgodności działania organów uczelni z przepisami prawa, statutem oraz uzyskanymi uprawnieniami, treścią udzielonego pozwolenia na jej utworzenie, a także prawidłowości wydatkowania środków publicznych. Pierwsza z nich została przeprowadzona w sierpniu 2011 r. Wykazała nieprawidłowości w zakresie gospodarowania środkami przeznaczonymi na pomoc materialną i stypendia dla studentów oraz w zakresie nieprzestrzegania wewnętrznych regulacji Uczelni, dotyczących regulaminu studiów. Kolejna kontrola przeprowadzona w okresie od dnia [...] października 2012 r. do [...] marca 2013 r. skutkowała ponownym stwierdzeniem nieprawidłowości przy rozliczaniu się z pomocy finansowej dla studentów oraz nieprzestrzeganiu wewnętrznych przepisów dotyczących funkcjonowania Uczelni. Ponadto z treści zawartych w dokumentacji pokontrolnej wynikało, że w trakcie kolejnych lat następowało dalsze pogorszanie się sytuacji Uczelni w zakresie przestrzegania przepisów określających zasady nauczania w szkołach wyższych, bowiem w trakcie kontroli wykryto nieprawidłowości dotyczące ewidencjonowania studentów, wydawania świadectw ukończenia studiów, czy też kwestii związanych z przygotowaniem do obrony prac dyplomach.

Jak podkreślił WSA, skarżąca Uczelnia nie wniosła od powyższych ustaleń umotywowanych zastrzeżeń, tym samym akceptując wyniki kontroli. Nadto, Rektor Uczelni przedstawił program naprawczy, który nie został w istocie wdrożony, a organowi przedstawiono tylko część dokumentacji związanej z jego wdrożeniem. Z pism skierowanych przez Ministra do władz skarżącej Uczelni wynikało również, że brak było regulaminu ustalania wysokości przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, zasad pobierania opłat oraz wysokości opłat za świadczone usługi edukacyjne i kształcenie, nie został opracowany wzór umowy miedzy skarżącą uczelnią a studentem określającej warunki odpłatności za studia lub usługi edukacyjne, nie został opracowany system nadzoru rektorskiego nad prawidłowym wykorzystaniem funduszu stypendialno-zapomogowego. Wobec powyższych, zdaniem WSA, Uczelnia nadal nie była w stanie wykazać, że nie narusza w rażący sposób przepisów dotyczących wykorzystania środków przeznaczonych dla studentów oraz nie potrafi określić zasad prowadzenia odpłatnych studiów. Zatem Sąd pierwszej instancji za słuszne uznał stanowisko organu, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie nastąpiło rażące naruszanie przepisów, statuujących zasady prowadzenia wyższej uczelni przez brak realizacji wniosków pokontrolnych.

Sąd pierwszej instancji zaakcentował również, że poza błędami wytkniętymi skarżącej uczelni podczas wspomnianych kontroli, nastąpiły dalsze zaniedbania w zakresie prowadzonej przez nią działalności edukacyjnej: zawieszenie - na skutek braku minimum kadrowego - prowadzenia zajęć aż na siedmiu kierunkach studiów, Uczelnia nie była w stanie przekazać sprawozdań z swej działalności za trzy lata akademickie ([...]), nie uzupełniono minimum kadrowego na kierunkach studiów, nie zwrócono do budżetu niewykorzystanych środków dotacji przeznaczonych na wybrane cele, nie wypełniano obowiązków o charakterze ewidencyjnym, polegających na przekazywaniu danych do systemów informatycznych zarządzanych przez MNiSW.

W ocenie WSA, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Sąd ten nie dopatrzył się naruszeń art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., czy też art. 8 k.p.a. Podkreślił, że władze Uczelni przed organem drugiej instancji były dwukrotnie zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do ich treści, wielokrotnie były wzywane do złożenia wyjaśnień oraz uzupełnienia materiału dowodowego, a w aktach sprawy znajdują się notatki służbowe potwierdzające, że strona postępowania zapoznała się z materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni. Zdaniem WSA w zaskarżonej decyzji odniesiono się do wszystkich zarzutów, podniesionych przez stronę, przy czym organ w obszernym uzasadnieniu wskazał na stan faktyczny i prawny sprawy, podając jakie okoliczności jego zdaniem uzasadniają podjęte rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutu skargi, sprowadzającego się do zakwestionowania liczby kontroli, które spowodowały, że władze Uczelni nie były w stanie podołać obowiązkom nakładanym na nie ze strony organów Państwa, WSA podkreślił, że od chwili zakończenia ostatniej z kontroli przeprowadzonych przez MNiSW do wydania decyzji ostatecznej przez organ minęły ponad trzy lata, a mimo to władze Uczelni nie potrafiły wykonać przyjętych na siebie obowiązków i nadal naruszały przepisy p.s.w. Dodatkowo jak przyznał sam skarżący w skardze, kontrola skarbowa zakończyła się w roku 2015, a zatem w ocenie WSA istniał co najmniej rok na podjęcie skutecznych działań naprawczych. Na zakończenie WSA wskazał, że zgodnie z art. 106 p.s.w. prowadzenie przez uczelnię działalności dydaktycznej, naukowej, badawczej, doświadczalnej, artystycznej, sportowej, rehabilitacyjnej lub diagnostycznej nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm., dalej: "u.s.d.g."). Zatem w stosunku do Uczelni nie mogą być stosowane przepisy tejże ustawy, wobec czego szkoła wyższa nie może się skutecznie odwoływać, w zakresie kontroli jej działalności dydaktycznej, do przepisów dla osób prowadzących przedsiębiorstwa.

Z rozstrzygnięciem tym skarżąca Uczelnia nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniosła przy tym o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżając wyrok w całości Uczelnia zarzuciła naruszenie:

- art. 47 pkt 3 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 70 ust. 5 Konstytucji RP, przez stosowanie uchylonych przepisów przewidujących odmienne restrykcje względem takich samych podmiotów w podobnych okolicznościach, w sytuacji gdy w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalne jest arbitralne stanowienie prawa i różnicowanie spraw, w których stosuje się stare surowsze przepisy - a w których nowe o jakościowo łagodniejszych restrykcjach, co w konsekwencji prowadzi do nierówności wobec prawa i naruszenia istoty autonomii wybranych szkół wyższych; oraz przez pominięcie skutków społecznych utrzymania w mocy wadliwej decyzji nakazującej likwidację autonomicznej uczelni niepublicznej;

- art. 37 ust. 3 oraz art. 30 p.s.w. w zw. z art. 47 pkt 3 ustawy zmieniającej, przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej i nakazanie jej likwidacji oraz że okoliczność przeprowadzenia kontroli Organu w 2011 i 2012 stwierdzających nieprawidłowości uprawniała do zastosowania ww. przepisów w roku 2016, kiedy to strona usunęła prawie wszystkie nieprawidłowości przed wydaniem ostatecznej decyzji, a więc sytuacji gdy pozostałych uchybień nie można było normatywnie kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa;

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 10 § 1, 7,8, 77, 80, 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę stanu istniejących nieprawidłowości w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących przesłanki zastosowania najsurowszego środka nadzoru w postaci cofnięcia pozwolenia Uczelni i nakazu jej likwidacji, zwłaszcza że skarżąca w odwołaniu z 9 maja 2016 roku wykazała usunięcie najpoważniejszych nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli z lat 2011 i 2012 takich jak zmiana statutu Uczelni, przedstawienie nowej misji Uczelni, nowej strategii działania i rozwoju Uczelni, uchwalenia nowego regulaminu organizacyjnego, uchwalenia nowego regulaminu studiów wyższych, wprowadzenia nowych zasad organizacji i funkcjonowania uczelnianego wewnętrznego systemu zapewnienia jakości kształcenia - co stanowiło ponad 90% stwierdzonych nieprawidłowości z lat ubiegłych, których to nieprawidłowości nie było w chwili wydania ostatecznej decyzji;

- art. 134 § 1 p.p.s.a., przez wyjście poza granice niniejszej sprawy i nieuprawnione w świetle materiału dowodowego stwierdzenie "iż w latach 2014-2015 nastąpiło zawieszenie - na skutek braku minimum kadrowego - prowadzenia zajęć aż na siedmiu kierunkach studiów (...) takich jak pedagogika, transport, socjologia, ekonomia, filologia", podczas gdy żadna z decyzji zawieszających ww. kierunki nie stała się ostateczna - a w toku niniejszego postępowania wszystkie te postępowania zostały umorzone;

- 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., przez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie prawa strony do ponownego rozpoznania sprawy w wyniku odwołania, do którego zarzutów organ nawet się szczegółowo nie ustosunkował.

W uzasadnieniu skarżąca Uczelnia przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną MNiSW wniósł o jej oddalenie, wskazując na niezasadność zawartych w niej zarzutów oraz podtrzymując dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 7, art. 8 art. 77, art. 80, art. 138 § pkt 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji przeprowadził wnikliwą ocenę legalności zaskarżonej decyzji i wyniki tej oceny należy podzielić. W zaskarżonej decyzji został szczegółowo omówiony przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie, przedstawiona została cała dokumentacja zgromadzona przez organ, która stanowiła podstawę poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, w tym także ta, która została dołączona do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał na stwierdzone w toku kontroli, jak i w dalszym okresie nieprawidłowości, przeanalizował złożoną dokumentację, uznając, że realizując zalecenia pokontrolne oraz opracowany plan naprawczy uczelnia przedłożyła jedynie część niezbędnej dokumentacji. Organ podał jakich dokumentów, o których mowa w programie naprawczym oraz w wystąpieniu pokontrolnym, jest brak. Stwierdził również brak informacji dotyczących organizacji procesu dydaktycznego, w tym dyplomowania studentów oraz prowadzenia dokumentacji przebiegu studiów. Ustalone braki pozwoliły organowi na sformułowanie stanowiska o niezrealizowaniu zaleceń i wniosków sporządzonych w wyniku kontroli działalności Uczelni. Dodatkowo organ stwierdził zaistnienie szeregu innych zaniedbań w zakresie prowadzonej przez Wyższą Szkołę [...] w [...] działalności edukacyjnej. Te ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania sankcji przewidzianych w art. 37 ust. 3 p.s.w. W ocenie organu uczelnia, nie realizując zaleceń i wniosków pokontrolnych, naruszyła bowiem rażąco przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, a w szczególności art.35, art. 85 ust. 1 pkt 3, art. 99a, art. 103 ust. 3, art. 184 ust. 3. Kwestionując powyższe ustalenia i oceny skarżąca kasacyjnie nie podaje jednak jakie nieprawidłowości wskazane przez organ w rzeczywistości w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie występowały. Ogólnikowo tylko stwierdza, że organ powinien odnieść się do wszystkich aktów naprawczych Uczelni. Tak też organ uczynił, albowiem w zaskarżonej decyzji wymienił wszystkie dokumenty potwierdzające realizację programu naprawczego oraz te, które nie zostały przedłożone celem wykazania spełnienia jego założeń. Ustalenia i oceny dokonane przez Sąd pierwszej instancji co do okoliczności stanu faktycznego sprawy, nie zostały zatem w skardze kasacyjnej skutecznie podważone.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie zarówno w skardze złożonej od decyzji organu drugiej instancji, jak i w skardze kasacyjnej, podnosząc powyższy zarzut, skarżąca kasacyjnie nie wskazuje jakich konkretnych czynności procesowych mogących mieć wpływ na wynik nie mogła w postępowaniu administracyjnym dokonać. Nie znajduje również potwierdzenia zarzut zaniechania przez organ okazania całości akt sprawy. Sąd pierwszej instancji szczegółowo omówił przebieg postępowania, podając jakie czynności były podejmowane przez organ w celu odebrania od strony wyjaśnień i uzupełnienia materiału dowodowego, jak również przywołał notatki urzędowe potwierdzające zapoznanie się strony z materiałami dowodowymi zebranymi w postępowaniu w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni. Wskazał także na działania organu podejmowane po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i na zapoznanie się strony z aktami sprawy 5 września 2016 r., a więc przed wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego potwierdzeniem jest znajdujący się w aktach administracyjnych protokół. To stanowisko Sądu pierwszej instancji nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej.

Nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 k.p.a. Stosownie do jego treści sąd instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z: 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11; 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11).

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu skarżąca kasacyjnie podnosi uwzględnienie w stanie faktycznym sprawy decyzji zawieszających prowadzenie zajęć na siedmiu kierunkach studiów, w sytuacji gdy postępowania w tych sprawach zostały umorzone. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ czyniąc ustalenia faktyczne stwierdził m. in., że w siedmiu przypadkach zostały zawieszone uprawnienia podstawowych jednostek organizacyjnych Uczelni do prowadzenia studiów określonego stopnia z uwagi na niespełnienie warunków. Decyzje w tym zakresie zostały wydane w latach 2013-2014 i organ procedując w przedmiotowej sprawie uprawniony był do uwzględnienia okoliczności stwierdzonych tymi decyzjami. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie były to okoliczności mające przesądzające znaczenie w sprawie, przywołane zostały bardziej dla zobrazowania sytuacji w jakiej funkcjonowała Uczelnia. Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji obowiązany był uwzględnić stan faktyczny na datę jej wydania, zaś postępowania w których wydane zostały poszczególne decyzje zostały umorzone już po wydaniu zaskarżonej decyzji i co więcej w związku z zawartym w niej rozstrzygnięciem. Jak wskazuje sama skarżąca kasacyjnie bezprzedmiotowość tych postępowań była związana z procesem likwidacyjnym uczelni, a nie z sanacją stwierdzonych wcześniej nieprawidłowości w działalności poszczególnych jednostek organizacyjnych uczelni. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że Sąd pierwszej instancji rozstrzygając w przedmiotowej sprawie nie uczynił przedmiotem swojej kontroli decyzji zawierających prowadzenie zajęć na poszczególnych kierunkach studiów.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. jest niezrozumiały, gdyż skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia powyższych przepisów wskazuje na naruszenie prawa strony do ponownego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest argumentacji mającej wykazać zasadność tego wytyku. Wskazać zatem trzeba, że należycie skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami podanymi jako podstawy tej skargi. Jak przyjął NSA w wyroku z 12 października 2005 r. (I FSK 155/05) "uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowano w zaskarżonym orzeczeniu, lub – uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Ten wymóg w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie został zrealizowany. Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Zgodnie zaś z art. 145 § pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Przywołane przepisy nie pozostają w związku z prawem strony do ponownego rozpoznania sprawy, i skarżąca kasacyjnie na taki związek powołanych w skardze kasacyjnej przepisów z okolicznościami przedmiotowej sprawy nie wskazała, co uniemożliwia odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu.

Oceniając zarzut naruszenia art. 47 ust. 3 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 70 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i jego argumentację uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 70 ust. 5 Konstytucji RP zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie. Zasada autonomii szkół wyższych nie może być jednak rozumiana jako dowolność postępowania organów uczelni w obszarach jej działań. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego sprawuje nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych. Minister może żądać informacji i wyjaśnień od organów uczelni oraz założyciela uczelni niepublicznej, a także dokonywać kontroli działalności uczelni, a w sytuacjach przewidzianych ustawą może wszcząć procedurę likwidacyjną uczelni. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w brzmieniu przed zmianami dokonanymi ustawą z dnia 11 lipca 2014 r., jeżeli uczelnia lub założyciel uczelni niepublicznej w rażący sposób naruszają przepisy ustawy, statut lub pozwolenie, o którym mowa w art. 20 ust. 2, w szczególności nie realizują zaleceń lub wniosków, o których mowa w ust. 1 i 2, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego wszczyna postępowanie w sprawie likwidacji uczelni publicznej albo cofa pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej oraz nakazuje jej likwidację przez założyciela w wyznaczonym terminie. Do wszczęcia postępowania w sprawie likwidacji uczelni może dojść jedynie w przypadkach określonych w ustawie, co nie pozwala na uznanie, że tego rodzaju procedura wdrożona przez podmiot sprawujący z mocy przepisów ustawy nad uczelnią nadzór, stanowi o naruszeniu autonomii tejże uczelni. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. zmieniającej przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w tym procedurę likwidacyjną uczelni, skutki niżu demograficznego powodują znaczne zwiększenie liczby zawieszanych kierunków studiów oraz procesów konsolidacji i likwidacji uczelni niepublicznych. Stąd w ustawie zmieniającej proponuje się usprawnienie trybu zawieszania i cofania uprawnień do prowadzenia studiów na poszczególnych kierunkach i poziomie kształcenia, uszczegółowienie przesłanek i terminu likwidacji uczelni niepublicznych, uregulowanie konsekwencji prawnych niezrealizowania przez uczelnie zaleceń i wniosków sporządzonych w wyniku kontroli dokonanej przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, uszczegółowienie trybu postępowania w ramach czynności nadzorczych w przypadku powstania nieprawidłowości. Powyższe w sposób jednoznaczny wskazuje na niezasadność twierdzeń skargi kasacyjnej o nieopresyjnym charakterze wprowadzanych zmian, co z kolei miałoby przemawiać za zasadnością stosowania nowych przepisów w sprawach będących w toku. Tego typu rozumowanie jest nieuprawnione i sprzeczne z jednobrzmiącym przepisem art. 47 pkt 3 ustawy zmieniającej, stosownie do którego wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy postępowania w sprawach, w których nie została wydana decyzja w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, są prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. Prawo intertemporalne zawiera reguły, które wskazują, jakim modyfikacjom ulega zakres obowiązywania, i tym samym stosowania dawnych norm prawnych. Oczywistym jest, że wraz z uchyleniem normy jej działanie w odniesieniu do stosunków prawnych powstałych później ustaje. Problem jednak powstaje wówczas, gdy dany stosunek prawny powstał pod rządem dawnego prawa i trwa po jego uchyleniu pod rządami nowego prawa. Prawo międzyczasowe, zawarte w przepisach przejściowych, zasadniczo rozwiązuje problem, co do tego, jakie prawo z elementem dawnym stosować w nowej rzeczywistości normatywnej. Sytuacja komplikuje się, jeżeli kwestia ta nie została uregulowana wprost w przepisie przejściowym. Rozwiązanie problemu może przybrać dwojaką postać. Można bowiem prolongować możliwość stosowania prawa dotychczasowego do sytuacji powstałych w okresie jego obowiązywania, czyli przyjąć, że dawne prawo działa nadal. Przyjmuje się, że w razie milczenia ustawodawcy w tym zakresie niezbędnym jest skorzystanie z zasady tempus regit (actum) factum, która traktowana jest jako swego rodzaju domniemane rozstrzygnięcie intertemporalne (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2013 r., I FSK 1245/12; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., I OSK 1815/12; wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2296/12). Domniemanie działania zasady tempus regit factum jest równoznaczne, z przyjęciem metody dalszego działania dawnego prawa w stosunku do grupy stanów faktycznych jako "naznaczonych" oceną normatywną dawnego prawa oraz z uznaniem, że metoda bezpośredniego działania nowego prawa może wynikać co do zasady jedynie z wyraźnego przepisu intertemporalnego nowej ustawy. Podkreśla się, że zasada tempus regit factum ma charakter zasady prawnej o charakterze dyrektywalnym na obszarze prawa administracyjnego. Zwraca jednak uwagę, że rozwiązanie to, wprawdzie lojalne wobec zainteresowanych, nie zawsze jest dla nich zadawalające, gdyż nowe przepisy mogą zawierać unormowania korzystniejsze.

Możliwe jest też uznanie, że od momentu wejścia w życie nowego prawa jedynie ono jest właściwe do oceny sytuacji z elementem dawnym. W wyroku z 20 czerwca 2007 r., akt II OSK 1837/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy nie ma jasnego stanowiska ustawodawcy w przedmiocie stosowania nowej regulacji prawnej, do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznie przed jej wejściem w życie, zachodzi konieczność zastosowania konstytucyjnych zasad państwa prawnego. Retroakcja niewłaściwa, czyli bezpośrednie obowiązywanie nowej ustawy uzależniona jest od wykazania, że przemawia za tym ważny interes publiczny. W razie wątpliwości należy stosować dawną ustawę w imię zasady poszanowania praw niewadliwie nabytych. Ograniczenie niewadliwie nabytych praw obywateli przez ustawodawcę jest dopuszczalne w sytuacji, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji.

Podkreślenia wymaga, że zasada dalszego działania prawa dawnego może być wyłączona, gdy nowe prawo w zakresie regulacji sankcyjnej jest korzystniejsze dla jego dotychczasowych adresatów, jednakże oparcie się na zasadzie lex mitior retro agit powinno się odnosić do tych szczególnych przypadków, gdy nowa ustawa nakazuje stosowanie nowej regulacji sankcyjnej względem dawnych stanów faktycznych lub jej co najmniej nie wyłącza, odstępując od określenia reguł prawa międzyczasowego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 19 października 2015 r., I OPS 1/15).

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje, gdyż ustawodawca w sposób jednoznaczny zdecydował aby do stanów faktycznych zaistniałych pod rządami ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym przed zmianami, a związanych z brakiem realizacji obowiązków w niej określonych, stosować sankcje dla tego rodzaju naruszeń przewidziane w przepisach dotychczasowych.

Taka regulacja w żadnym razie nie stanowi o naruszeniu zasady równości. Na temat zasady równości wielokrotnie wypowiadał się w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. Zdaniem Trybunału zasada równości oznacza, że osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo, natomiast osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji faktycznej należy traktować odmiennie. Innymi słowy, wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących (np. wyrok TK z dnia 4 lutego 1997 r., P 4/96). Cechą relewantną w tym przypadku jest prowadzenie i niezakończenie przed wprowadzoną zmianą przepisów prawa postępowania zmierzającego do likwidacji uczelni niepublicznej.

Nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 37 ust. 3 w zw. z art. 30 u.p.w. w zw. z art. 47 pkt 3 ustawy zmieniającej. Skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, albowiem w jej ocenie w sprawie nie zostały spełnione przesłanki cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni i nakazanie jej likwidacji. Jak wynika z wcześniejszych rozważań takie stanowisko skarżącej kasacyjnie jest nieuprawnione. Stan faktyczny sprawy nie został w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowany. Z ustaleń poczynionych przez organ i zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że w ramach swoistego procesu naprawczego nie zostały usunięte wszystkie stwierdzone w toku dwóch kontroli nieprawidłowości, dodatkowo stwierdzono również wystąpienie dodatkowych. W zaskarżonej decyzji ujawnione nieprawidłowości zostały szczegółowo omówione, zaś Sąd pierwszej instancji zgodził się z oceną organu tak co do stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd poddał analizie zgromadzoną w sprawie dokumentację i wskazał na te nieprawidłowości, które uzasadniały zastosowanie procedury z art. 37 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Skoro te ustalenia Sądu nie zostały zdyskredytowane, to uznać należy, że powyższy przepis został w rozpoznawanej sprawie zastosowany prawidłowo.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.