Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 55/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
Hasła tematyczne: Organizacje społeczne
Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej zażalenia Stowarzyszenia."P.R.L.R." z siedzibą w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 543/08 w zakresie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia "P.R.L.R." z siedzibą w G. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi "A. – F.L." Spółki z o.o. w K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzania produktu do obrotu handlowego postanawia: 1. zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo; 2. na podstawie art. 187 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy sąd administracyjny, rozpoznając wniosek organizacji społecznej, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, winien brać pod uwagę tylko czy sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności, czy także badać istnienie interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.)?".


UZASADNIENIE

Przedstawione do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, powstało w związku z rozpoznawaniem zażalenia Stowarzyszenia "P.R.L. R." z siedzibą w G. − dalej powoływanego także jako Stowarzyszenie − na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 29 stycznia 2009 r. odmawiające dopuszczenia wskazanego Stowarzyszenia − w charakterze uczestnika − do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się w związku ze skargą "A. – F. L." Spółki z o.o. w K. (takie oznaczenie nazwy firmy wynika z odpisów z rejestru przedsiębiorców KRS znajdujących się w aktach sprawy; zarówno Sąd I instancji, jak i sama strona skarżąca określali ją błędnie) na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego w P., którą nakazano wymienionej spółce zaprzestania wprowadzania do obrotu handlowego − jako suplementu diety − produktu noszącego nazwę "tabletki na uspokojenie A." wytwarzanego przez tę spółkę.

Wniosek Stowarzyszenia "P.R.L.R." z siedzibą w G. o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika jako organizacji społecznej złożony został w dniu [...] listopada 2008 r., na etapie ponownego już rozpoznawania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 226/08 wyroku wydanego przez Sąd I instancji w dniu 4 września 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 56/06, którym oddalono skargę.

W powołanym wniosku − zgłaszająca go organizacja społeczna podniosła, że konkretna sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Nadto – jak wywodzono - za dopuszczeniem wnioskodawcy do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym przemawiać miał interes społeczny. Z drugiej jednak strony wnioskodawca podważał obowiązywanie tej przesłanki na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego.

Ustosunkowując się do omawianego wniosku, organ administracji publicznej, który wydał objętą skargą decyzję, wniósł o jego uwzględnienie. Strona skarżąca domagała się zaś wydania orzeczenia odmownego, akcentując, iż sprawa nie dotyczy jej zdaniem zakresu statutowej działalności Stowarzyszenia. W statucie nie wymienia się bowiem uczestnictwa w postępowaniach sądowoadministracyjnych jako sposobu realizacji działalności na rzecz odpowiedniego rozwoju rynku leków roślinnych. Za udziałem Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie przemawia też interes społeczny. Prezes Zarządu Stowarzyszenia T.P. prowadzi bowiem (pod firmą I.-W.L.F."L." w S.G.) działalność gospodarczą konkurencyjną wobec strony skarżącej. Podmiot ten wprowadził do obrotu odpowiednik produktu skarżącej oznaczony nazwą − "Tabletki na uspokojenie L.". Oba podmioty prowadzą w sądzie gospodarczym spór o zaniechanie czynów nieuczciwej konkurencji, które to postępowanie jest obecnie zawieszone do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Stowarzyszenie jest więc zainteresowane w utrudnieniu prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę skarżącą, co wyklucza możliwość uznania, iż za przystąpieniem Stowarzyszenia do udziału w konkretnym postępowaniu sądowoadministracyjnym przemawia interes społeczny.

Wydając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. podniósł, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, w myśl którego przy ocenie wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym należy uwzględniać zarówno przepis art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., jak i unormowanie art. 31 § 1 k.p.a. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym wymaga spełnienia przesłanek określonych w obu wymienionych przepisach. Nie byłaby bowiem racjonalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., która prowadziłaby do tego, że "organizacja społeczna nie mogłaby uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie są spełnione warunki określone w art. 31 § 1 k.p.a., a dopuszczona zostanie w postępowaniu sądowym". Prowadzi to do wniosku, iż "organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może zgłosić swój udział w postępowaniu sądowym w sprawie innej osoby, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności i gdy przemawia za tym interes społeczny, tak jak stanowi przepis art. 31 § 1 k.p.a.". Akceptując taki pogląd Sąd I instancji powołał się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwu postanowieniach z dnia 19 sierpnia 2004 r.: o sygn. akt OZ 339/04 − niepublikowanym i o sygn. akt OZ 340/04 publikowanym w ONSAiWSA nr 3 z 2004 r., poz. 52). Wskazał też na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 916/05.

Przyjmując, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu sądowym uzależniony jest od spełnienia łącznie dwu przesłanek:

1) sprawa musi dotyczyć zakresu statutowej działalności organizacji społecznej,

2) za udziałem organizacji społecznej musi przemawiać interes społeczny

− Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie spełniona została tylko pierwsza z wymienionych przesłanek. W tym zakresie oparł się w szczególności na interpretacji punktu "h" statutu Stowarzyszenia, mówiącym o "innych działaniach", tj. które nie są wskazane w pkt a−g. Do działań takich należy zakwalifikować branie udziału w charakterze uczestnika postępowania w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, o ile służy to realizacji "celu Stowarzyszenia". Celem Stowarzyszenia jest "odpowiedni rozwój rynku leków roślinnych", co obejmuje zapobieganie wprowadzeniu na rynek "produktu jako suplementu diety a będącego faktycznie lekiem roślinnym". W sytuacji gdy przedmiot niniejszej sprawy "dotyczył kwalifikacji produktu jako suplementu diety bądź leku roślinnego, to można uznać, iż sprawa ta jest merytorycznie powiązania z celem działania Stowarzyszenia określonym w statucie". Cel ten − jak podkreślono − jest wprawdzie określony bardzo ogólnie, ale należy uznać, iż "obejmuje on kwestie nieuczciwej konkurencji na rynku leków roślinnych, związanej z wprowadzeniem do obrotu produktów jako suplementu diety, mimo że są one produktami leczniczymi".

W ocenie Sądu I instancji, na gruncie przedmiotowej sprawy nie została natomiast spełniona druga z wskazanych wcześniej przesłanek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. podkreślił, iż pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane, w związku z czym w każdej sprawie wnioskodawca winien w możliwie pełny sposób określić na czym "ten interes polega i wykazać, że taki interes posiada w konkretnej sprawie".

Sąd I instancji uznał, iż w doktrynie wskazano (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 226), że udział organizacji społecznej w sprawie innych osób nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad toczącym się postępowaniem w indywidualnej sprawie.

W zaskarżonym postanowieniu zaznaczono też, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd (vide powoływane już postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2239/07), iż nie można mówić o interesie społecznym w sytuacji gdy członkowie organizacji społecznej sami prowadzą działalność gospodarczą lub wchodzą w skład organów prowadzących taką działalność (zarząd, rada nadzorcza) i są zainteresowani ze względów konkurencyjnych utrudnieniem prowadzenia działalności gospodarczej przez inne podmioty.

Sąd I instancji podniósł, iż w złożonym wniosku pominięto istotną okoliczność, iż założycielem Stowarzyszenia i prezesem zarządu jest T.P., który prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą I.-W.L.F. "L." z siedzibą w S.G.. Podmiot ten prowadzi konkurencyjną działalność w stosunku do strony skarżącej − jest producentem produktu leczniczego "Tabletki na uspokojenie L.", stanowiący odpowiednik "Tabletek na uspokojenie A.", których dotyczy przedmiotowa sprawa (do jej zakończenia zawieszono postępowanie Sądu Okręgowego w Ł. w sprawie o sygn. akt X GC 366/06).

W zaskarżonym postanowieniu zaznaczono też, iż [...] maja 2006 r. T. P. zgłosił swój udział w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika, lecz wniosek w tym zakresie został oddalony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 19 września 2006 r., od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie postanowieniem z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OZ 1383/06.

Ponadto zwrócono uwagę, że nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, gdy osoba prowadząca konkurencyjną działalność − jako prezes Stowarzyszenia − miałaby jednocześnie dostęp do materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym i sądowym.

Sąd I instancji zauważył w końcu, że strona skarżąca trafnie dostrzegła powiązanie Stowarzyszenia z firmą prowadzoną przez jego prezesa na podstawie także analizy strony internetowej Stowarzyszenia (znajduje się bowiem na niej link do strony internetowej I.-W.L.F. "L." z siedzibą w S.G.). Jednocześnie jednak zaznaczono brak znaczenia tej okoliczności dla rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku.

W przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. fakt natomiast prowadzenia przez Prezesa zarządu Stowarzyszenia konkurencyjnej działalności wobec strony skarżącej wyklucza możliwość uznania, że za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym przemawia interes społeczny. Z tej racji, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. odmówiono dopuszczenia udziału Stowarzyszenia w konkretnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W zażaleniu na opisane postanowienie Stowarzyszenie zaskarżyło go w całości i wniosło o jego uchylenie i dopuszczenie wnioskodawcy "do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania".

W uzasadnieniu zażalenia zgodzono się w pełni z konkluzją Sądu I instancji, że niniejsza sprawa dotyczy statutowej działalności Stowarzyszenia. Zakwestionowano jednak pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., że na gruncie art. 33 § 2 p.p.s.a. przesłanką dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest także to, by za jej udziałem przemawiał interes społeczny. Wymieniony przepis ani też żaden inny przepis ustawy p.p.s.a. "nie warunkuje bowiem możliwości wzięcia udziału przez organizację społeczną w sprawie sądowoadministracyjnej od tego, by za dopuszczeniem do udziału przemawiał interes społeczny".

Jak wywodzono dalej, pogląd zaakceptowany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a wyrażony wcześniej w powołanych orzeczeniach NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r. nie jest powszechnie akceptowany, wzbudza kontrowersje i spotkał się ze zdecydowaną krytyką w doktrynie (vide glosy do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt OZ 340/04; J. Zimmermann OSP 2005/4/51 i D. Sylwestrzak Przegląd Sądowy 2006/6/169 oraz stanowisko M. Niezgódki-Medek zaprezentowane w publikacji Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters-Kluwer 2006, s. 88).

Co do natomiast powołanego w zaskarżonym postanowieniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (z dnia 22 czerwca 2005 r.), to nie stwierdzono w nim, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym przemawiać musi interes społeczny, a wskazano tylko, iż organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie w takich sytuacjach, w których przepisy dopuszczają jej udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym objętą skargą decyzją. To zaś jest spełnione w konkretnym przypadku.

Zdaniem podmiotu składającego zażalenie, wyczerpująca regulacja zawarta w p.p.s.a. nie zezwalała na rozszerzenie katalogu przesłanek warunkujących udział organizacji społecznej w postępowaniu sądowym. Sąd I instancji dopuścił się zatem naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. odmawiając dopuszczenia wnioskującej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym na podstawie badania przesłanki w postaci interesu prawnego, której nie można było w świetle obowiązującego prawa przyjąć (na co zwracano uwagę już we wniosku).

Niezależnie od podniesienia w pierwszym rzędzie − w tym aspekcie − krytyki zaskarżonego postanowienia, zażalenie wskazało także następnie na argumenty mające na celu wykazanie błędnego rozumowania Sądu I instancji zmierzającego do wykazania, iż za udziałem Stowarzyszenia w konkretnym postępowaniu sądowym nie przemawiał interes społeczny.

Omawianie i analiza tej argumentacji − wobec przedstawienia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, dotyczącego możliwości przyjmowania w ogóle "interesu społecznego", jako przesłanki, od której spełnienia zależy dopuszczenie organizacji społecznej (która nie brała uprzednio udziału w postępowaniu administracyjnym) do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym − jest obecnie przedwczesne.

Przedstawiając to zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA − jako budzące poważne wątpliwości − Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym na rozprawie w dniu 19 maja 2009 r. zważył, co następuje.

Na wstępnie zaznaczyć trzeba, że przesądzenie czy przy ocenie zasadności zgłoszonego w niniejszej sprawie wniosku Stowarzyszenia "P.R.L.R." z siedzibą w G., występującego w charakterze organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zachodziła w ogóle konieczność brania pod uwagę (obowiązywania) także kwestii przemawiania za uwzględnieniem wniosku interesu społecznego − ma fundamentalne znaczenie przy rozpoznawaniu zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 29 stycznia 2009 r.

Sąd I instancji odmówił bowiem dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w rzeczywistości jedynie z tego powodu - według zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu poglądu, że za uwzględnieniem przedmiotowego wniosku nie przemawiał interes społeczny.

W razie uznania, że zaskarżone postanowienie błędnie przyjęło w rozważanym przypadku obowiązywanie tej przesłanki, to w sytuacji braku istnienia uzasadnienia do negatywnego załatwienia wniosku w świetle innych mających oparcie w prawie wymogów (w tym w kontekście wyeksponowanego szczególnie przez Sąd I instancji "dotyczenia" sprawy zakresu statutowej działalności wnioskującej organizacji społecznej) zażalenie należałoby uwzględnić.

Droga zaś do badania zasadności argumentacji zaskarżonego postanowienia w obszarze wskazującym na brak przemawiania interesu społecznego za dopuszczeniem wnioskującej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym − zostałaby otwarta zaś dopiero w razie przesądzenia, że w rozważanym przypadku przesłanka ta obowiązywała.

W ramach uwag porządkujących wypada jeszcze podkreślić, iż przedstawienie do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości nastąpiło na gruncie konkretnej sprawy, w realiach której nie było w żaden sposób sporne, iż wniesienie skargi poprzedziło postępowanie administracyjne regulowane przepisami k.p.a., a rozstrzygany przez Sąd I instancji wniosek organizacji społecznej został złożony w sprawie innej osoby (niż wnioskujące Stowarzyszenie).

Zagadnienie czy przy ocenie wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym winno brać się pod uwagę przesłanki określone zarówno art. 33 § 2 p.p.s.a., jak i art. 31 § 1 k.p.a. (w tym przepisie ustawodawca wskazał na interes społeczny, na tle badania którego Sąd I instancji orzekł negatywnie co do wniosku Stowarzyszenia "P.R.L.R." z siedzibą w G.) zaliczyć trzeba do budzących poważne wątpliwości z następujących względów.

Z jednej strony nie sposób pominąć wagi argumentacji zasadzającej się na akcentowaniu braku racjonalności sytuacji, w której organizacja społeczna nie mogłaby uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym (z uwagi niespełnienia warunków sprecyzowanych w art. 31 § 1 k.p.a.), a dopuszczona byłaby do udziału (jedynie) w postępowaniu sądowym.

Również na gruncie postępowania sądowego przyjęcie kryterium interesu społecznego byłoby z całą pewnością celowe, zwłaszcza jako klauzuli stanowiącej swoisty "wentyl bezpieczeństwa" dla zapobieżenia udziałowi organizacji społecznej w przypadkach niepożądanych z punktu widzenia społecznego, których nie da się z wyprzedzeniem w pełni przewidzieć i skatalogować, ale świadczących np. o nadużywaniu pozycji i roli organizacji społecznej bądź o sprzeczności jej udziału z celem postępowania lub zasadą ekonomiki postępowania.

Pogląd zaakceptowany w zaskarżonym postanowieniu oparty został na stanowisku wyrażonym najpierw w dwu orzeczeniach NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r. (sygn. akt OZ 340/04 oraz OZ 339/04). Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny prezentował również w innych orzeczeniach (np. z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt OZ 907/05, z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II OZ 233/06, z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt II OZ 951/07, z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt I OSK 440/08, z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt II OZ 1042/08).

Taką linię orzeczniczą zaaprobowali też w doktrynie A. Skoczylas i M. Swora ("Organizacje społecznie /pozarządowe/ w postępowaniu administracyjnym i sądowym", Administracja 2006/3/13 s. 33-34), choć ograniczają się w istocie do powtórzenia (zacytowania) wypowiedzi z postanowień NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r.).

Rzecz jednak w tym, że - mocne argumenty - przeciwstawiające się rozumowaniu przyjętemu przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 19 sierpnia 2004 r. i powielonemu następnie w innych późniejszych orzeczeniach zgłosili J. Zimmermann i D. Sylwestrzak w glosach do postanowienia NSA sygn. akt OZ 340/04 (odpowiednio OSP 2005/4/51 s. 211 - 212 i Przegląd Sądowy 2006/6/169).

W szczególności J. Zimmermann polemizując z poglądem wyrażonym w glosowanym orzeczeniu zwrócił uwagę, iż sformułowanie z pierwszej części art. 33 § 2 zd. I p.p.s.a. "osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym" jest wprost związane ze słowami "dotyczy jej interesu prawnego", toteż może ono dotyczyć także organizacji społecznej, ale tylko takiej, która była stroną w postępowaniu administracyjnym (występowała w nim ze względu na własny interes społeczny). Zdanie drugie tego paragrafu zaczynające się od słów "a także organizacja społeczna" nie operuje już kryterium braku udziału w postępowaniu administracyjnym, ale innymi kryteriami, właściwymi dla organizacji społecznej. Nie ma zatem powodu, aby kryterium dotyczącej osoby eksponującej swój interes społeczny przenosić na organizację społeczną występującą w interesie innych osób. W rezultacie nie można twierdzić, że zwrot "nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym" uzasadniał sięganie w postępowaniu sądowoadministracyjnym do przepisów postępowania administracyjnego (art. 31 § 1 k.p.a.). Są to, jak to podkreślił glosator zgodnie z założeniami ustawodawcy (istotą sądownictwa administracyjnego) dwa odrębne postępowania zmierzające do innych celów, posługujące się odrębną aparaturą, a żaden przepis nie nakazuje, ani nawet nie pozwala, na zamienne posługiwanie się instytucjami lub instrumentami procesowymi. Przesłanki składania wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym i uznanie jej za uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym są uregulowane w prawie oddzielnie, bez jakichkolwiek komplementarności lub zamienności.

Z kolei D. Sylwestrzak zauważyła, że pogląd o stosowaniu art. 31 § 1 k.p.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym był uzasadniony tylko na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) z uwagi na treść jej art. 59. Akcentowała również odrębność postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego i wyczerpujące z założenia uregulowanie zawarte w p.p.s.a. (zawierające tylko trzy odesłania i to wyłącznie do przepisów k.p.c.), które nie zezwala na rozszerzanie przesłanek warunkujących udział organizacji społecznej w postępowaniu sądowym poprzez uwzględnienie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.

Na wyczerpujący i zupełny charakter z założenia uregulowania zawartego w p.p.s.a. zwracano uwagę również w innych wywodach doktryny (vide np.: W. Chróścielewski, Strony i uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004/9/32).

Zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości przedstawione w niniejszej sprawie w swej istocie łączy się z problemem granic dopuszczalnej wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a.

Odnotować warto, że w postanowieniu NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OZ 2/09 i z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OZ 104/09 przyjęto, iż stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a. – sąd administracyjny rozpoznając wniosek danej organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w sprawie bada jedynie czy przedmiot sprawy dotyczy zakresu działalności wnioskodawcy określonego w statucie.

Zaznaczyć też można, że to właśnie zakres statutowej działalności organizacji społecznej wyeksponowany został w innych przepisach p.p.s.a. poświęconych udziałowi organizacji społecznych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 9, art. 25 § 2 i art. 50 p.p.s.a.).

Komentarze do p.p.s.a. (vide: J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2008, str. 112; M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, str. 184) nie zajmują w większości stanowiska w zakresie sporu o przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, poprzestając jedynie na przytoczeniu odmiennych stanowisk w tym względzie. Za stanowiskiem prezentowanym przez J. Zimmermana zdaje się natomiast opowiadać M. Niezgódka – Medek ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Wyd. III, Warszawa, 2006 r., str. 87).

Wychodząc z unormowań konstytucyjnych (art. 12 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.− Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), należałoby opowiedzieć się za poglądem, iż przyjmowanie ograniczeń w działaniu organizacji społecznych winno mieć charakter czytelny i wyjątkowy, a nie dorozumiany. W tym zakresie stosowana winna być zatem wykładnia ścieśniająca, a nie rozszerzająca. Zaznaczyć też można, że za promocją (co do zasady) dostępu stowarzyszeń i innych podobnych podmiotów w procesie sądowej kontroli administracji opowiedziała się rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy Nr Rec(2004) 20 w sprawie sądowej kontroli administracji z dnia 13 grudnia 2004 r.

Z tych wszystkich względów uznano zagadnienie możliwości uwzględniania art. 31 § 1 k.p.a. (a w szczególności przewidzianej w nim przesłanki w postaci interesu społecznego) przy rozpoznawaniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, za budzące poważne wątpliwości i zasługujące, z mocy art. 187 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., na przedstawienie do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA.