Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 996/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] Starosta udzielił [...] pozwolenia na budowę [...] (dalej jako "Decyzja PnB"). Inwestycja obejmowała: [...].

Decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] Starosta przeniósł Decyzję PnB na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Dnia [...] marca 2014 r. do Starostwa Powiatowego we [...] wpłynęło pismo M. P. (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący"), w którym napisał, że w związku z rozpoczętymi pracami przy rozbudowie zakładu zagospodarowania odpadów komunalnych pragnie przypomnieć o obietnicach, również pisemnych, że dalszej rozbudowy w kierunku [...] nie będzie. Nadto zaznaczył, że jako "[...] bliski sąsiad" tego składowiska nie został poinformowany o rozbudowie. Poprosił o respektowanie zawartych umów i rozbudowę infrastruktury składowiska w innym kierunku. Następnie, pismem z [...] kwietnia 2014 r., Wnioskodawca formalnie wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej Decyzją PnB, ponieważ powinien być stroną tamtego postępowania, a bez własnej winy nie brał w nim udziału. Nadto wskazał, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję. Ponadto Decyzja PnB została wydana bez uzyskania prawem wymaganego stanowiska innego organu.

Starosta postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z [...] maja 2014 r. umorzył wznowione postępowanie. Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako: "Wojewoda" lub "organ II instancji") decyzją z [...] lipca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznawszy sprawę Starosta decyzją z [...] września 2014 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 dalej: "K.p.a.") umorzył postępowanie w sprawie. Wojewoda decyzją z [...] października 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

Wyrokiem z 17 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1351/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na skutek skargi M. P. (dalej także: skarżący), uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] października 2014 r. nr [...] (dalej: Wojewoda, organ II instancji) oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) z [...] [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] Starosta na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej Decyzji PnB.

W odwołaniu od tej decyzji Starosty z [...] sierpnia 2015 r. M. P. wniósł o jej uchylenie i rozpoznanie sprawy co do istoty.

Decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności: art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz przepisy ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 28 ust. 2, i o orzeczenie o uchyleniu ostatecznej Decyzji PnB – art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na zaniechaniu podjęcia przez Wojewodę wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mającego na względzie słuszny interes obywateli, w tym zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i uznaniu, że zgromadzony materiał dowody pozwala na odmowę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną Decyzją PnB.

Wyrokiem z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 959/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] października 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] sierpnia 2015 r. znak: [...]

Zdaniem Sądu organy obu instancji trafnie uznały, iż wnioskodawca dochował ustawowych terminów do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zarówno z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jak i w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a.

Nie budziło też zastrzeżeń WSA twierdzenie organów, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., polegająca na tym, iż "wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję". Trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że za tego rodzaju "okoliczność" lub "dowód" nie może być uznana ani umowa z [...] czerwca 1992 r. zawartą między Zarządem [...], Zarządem [...] a Radą Sołecką wsi [...] i Wojewodą [...] regulującą wzajemne zobowiązania stron w związku z budową wysypiska odpadów komunalnych we wsi [...] (k. 1–2 teczki nr III akt adm. I inst.), ani pismo Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2005 r. do Starostwa Powiatowego we [...] z informacją o zaniechaniu realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie [...] w tym miejscu, tj. we wsi [...] (k. 3 teczki nr III akt adm. I inst.). Zobowiązania i informacje przedstawione w tych dokumentach – jako odnoszące skutek prawny wyłącznie w relacjach pomiędzy ich stronami (adresatami) – nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięć w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie nie budziło zastrzeżeń twierdzenie organów, że w sprawie nie wystąpiła również przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., polegająca na tym, iż "decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu". Wnioskodawca w żaden sposób zaistnienia tej przesłanki nie uzasadnił, co podkreślił już WSA w zapadłym w tej sprawie wyroku o sygn. akt IV SA/Po 1315/14.

Natomiast, w ocenie Sądu, organy obu instancji co najmniej przedwcześnie uznały, że w sprawie tej nie wystąpiła również przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – polegająca na tym, iż "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" – przyjmując bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych kwestii, że Skarżący nie miał przymiotu strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud., gdyż tereny działek, którymi władał (i nadal włada), nie znajdują się w "obszarze oddziaływania obiektu" (stacji przeładunku odpadów) w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej Decyzji PnB.

Na skutek odwołania skarżącego decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., po raz kolejny odmówił uchylenia ostatecznej Decyzji PnB.

Na skutek odwołania skarżącego decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 oraz art. 104 § 1 K.p.a.

- uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i orzekł, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa polegającym na tym, że M. P. nie brał udziału jako strona w postępowaniu zakończonym tą decyzją;

- jako okoliczność z powodu, której nie uchylił decyzji PnB wskazał upływ 5 lat od daty doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie dopuszczalne prawem sposoby zakończenia postępowania wynikają z art. 151 K.p.a., który stanowi iż:

- na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ może odmówić uchylenia decyzji ostatecznej, jeśli po wznowieniu stwierdziłby brak podstaw do jej uchylenia wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a.;

- na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. organ może uchylić ostateczną decyzję, jeśli stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. i może wydać nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy;

- na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. organ może stwierdzić, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa oraz może wskazać okoliczności, z powodu których tej decyzji nie uchylił, wynikające z art. 146 K.p.a.

Z kolei okolicznościami wymienionymi w art. 146 K.p.a., z powodu których nie można uchylić ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu:

- jest upływ czasu tj. gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.) lub gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b K.p.a.),

- jest sytuacja, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - art. 146 § 2 K.p.a.

Art. 146 K.p.a. wprowadza ujemną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wdrożenia procedury wznowienia. Organ administracyjny rozpoznając sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko to, czy istniały przyczyny wznowienia, ale również to czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 K.p.a. Wystąpienie przesłanek, o których stanowi art. 146 § 1 i 2 K.p.a. nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, ogranicza natomiast możliwość rozstrzygania przez organ we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty.

Termin przedawnienia uchylenia decyzji jest liczony od daty doręczenia decyzji na piśmie lub jej ustnego ogłoszenia na stronie. Jest to termin prekluzyjny a jego wprowadzenie ma na celu stabilizację stanu prawnego. Faktu doręczenia, ewentualnie ogłoszenia, decyzji nie można domniemywać. Stanowi on przesłankę warunkującą zastosowanie przewidzianego wart. 146 § 1 K.p.a. przedawnienia, wobec czego musi zostać przez organ wykazany. Obowiązkiem organu jest wyjaśnienie, czy decyzje zostały doręczone, czy ogłoszone, a jeśli doręczone - to komu i w jakim dniu. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 12 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1776/07, uregulowanie objęte art. 146 § 1 K.p.a., określając początek biegu wskazanych w nim terminów, posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. Przyjąć należy, iż w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin pięcioletni, wymieniony w tym przepisie, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. W świetle art. 146 § 1 K.p.a. chodzi co prawda o doręczenie lub ogłoszenie decyzji jakiejkolwiek osobie biorącej udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu, jednakże okoliczność ta musi być potwierdzona.

Treść art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywna przesłanka uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do którego zachowania obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 K.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 K.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (podobnie też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2012 r., IV SA/Po 1014/12). Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., II OSK 124/09, po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Wojewoda zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r. wskazał, iż organy obu instancji bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczność sprawy uznały, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony. WSA w Poznaniu wyjaśnił i w sposób wiążący przesądził, że badając przez pryzmat art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. kwestię czy nieruchomości skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, należy wziąć pod uwagę nie tylko działkę o nr ewid. [...] stanowiącą jego własność, ale także działkę o nr ewid. [...] (obecnie [...]), którą dzierżawi. Sąd jednoznacznie wskazał, iż na potrzeby tegoż postępowania skarżący pełni rolę "zarządcy" wobec działki o nr ewid. [...]. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy. Stąd Starosta zobowiązany był przyjąć, że skarżący jest "zarządcą" działki o nr ewid. [...] i w tym kontekście powinien zbadać czy nieruchomość o nr ewid. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania omawianego zamierzenia inwestycyjnego.

Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. wskazał, że organ pierwszej instancji oceniając czy działka o nr ewid. [...] położona jest w obszarze oddziaływania ww. inwestycji musi mieć na uwadze wszystkie te argumenty, które brał pod rozwagę przy ustalaniu statusu strony dla [...]. Dodatkowo zaznaczono, że w decyzji ostatecznej Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] rozstrzygającej o pozwoleniu na budowę dla inwestycji wyszczególniono, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki o nr ewid. [...], [...], [...] i [...]. Ostatnia z wymienionych nieruchomości jest działką, którą skarżący dzierżawi (wcześniej nr ewid. [...]) i wobec której pełni rolę "zarządcy".

W tym tej sytuacji organ I instancji zobowiązany był potwierdzić, po przeprowadzeniu dokładnej weryfikacji dokumentacji projektowej, że nieruchomość o nr ewid. [...] (obecnie [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i tym samym skarżący został pominięty jako strona w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Jednakże Starosta [...] w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji PnB wskazał, że pierwotnie ustalony obszar oddziaływania obiektu był błędny. Działki o nr ewid. [...] i [...] były w nim ujęte bezzasadnie, zaś dokonując ponownych ustaleń w tej kwestii organ uznał, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje jedynie działki, na których zlokalizowana jest inwestycja, tj. [...] i [...]. Z tej przyczyny Starosta wyjaśnił, iż w jego opinii nie można uznać, iż działki [...] i [...] leżą w obszarze oddziaływania inwestycji.

Ze stanowiskiem organu I instancji Wojewoda się nie zgodził. W jego ocenie wydane w dniu [...] czerwca 2017 r., rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem przepisów prawa. Starosta [...] wydał kwestionowaną decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. zgodnie z którym, organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Organ I instancji rozstrzygnął po raz kolejny, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją PnB tj. uznał iż przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wystąpiła i jednocześnie merytorycznie rozpatrzył sprawę dotyczącą pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie stacji przeładunku odpadów, na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...], obręb [...], analizując na nowo obszar oddziaływania inwestycji. Merytoryczne analizowanie sprawy o pozwolenie na budowę przy jednoczesnym stwierdzeniu, że przesłanka wznowieniowa nie wystąpiła narusza przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Wydanie decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. następuje w sytuacji gdy organ ustali, że nie występuje żadna z przesłanek wznowienia postępowania, a w konsekwencji brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.

Wojewoda analizując stan faktyczno-prawny w sprawie, zapadłe rozstrzygnięcia, w tym wyrok WSA w sprawie IV SA/Po 959/15 oraz decyzję PnB, jednoznacznie wskazującą, iż obszar oddziaływania stacji przeładunku odpadów obejmuje działki o nr ewid. [...], [...], [...] i [...], stwierdził, że skarżący został pominięty jako strona w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przez organ I instancji. Będąc zarządcą działki o nr ewid. [...] skarżący powinien być uznany za stronę i brać czynny udział w pierwotnym postępowaniu zakończonym decyzją PnB. Organ I instancji błędnie przyjął, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W rozpatrywanej sprawie stwierdził jednak także zaistnienie przesłanki określoną w art. 146 § 1 K.p.a. powodującej, że uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 nie może nastąpić, gdyż od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie organ II instancji stwierdził, że od daty doręczenia decyzji PnB, wobec której zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe, minęło ponad 5 lat. Jak wynika bowiem ze zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. decyzji o pozwoleniu na budowę znajdujących się w aktach sprawy, strony postępowania najpóźniej odebrały decyzję [...] listopada 2010 r. Zatem skoro termin, o którym stanowi art. 146 § 1 K.p.a. biegł od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie, pięć lat przesądzających o przedawnieniu uchylenia decyzji minęło w dniu [...] listopada 2015 r.

Decyzja Wojewody zaskarżona została przez M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wniósł o jej uchylenie, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem stwierdzającym brak podstaw do uchylenia decyzji PnB. W ocenie skarżącego, skoro decyzja PnB nie była mu nigdy doręczona, to wobec niego nie upłynęły żadne terminy; należałoby także rozważyć możliwość przywrócenia terminu na podstawie art. 58 K.p.a. Skarżący podniósł, ze decyzja Wojewody nosi cechy dowolności, narusza art. 7 i 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Ponieważ przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie jest decyzja wydana w toku postępowania wznowieniowego, wskazać należy, iż postępowanie to ma charakter nadzwyczajny stanowiąc wyłom od przewidzianej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wynikająca z art. 16 K.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 K.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 K.p.a.).

Organ II instancji zasadnie przyjął, że skarżący wadliwie nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem w dniu [...].11.2010 r. przez Starostę decyzji PnB. Sąd orzekający podziela powyższe stanowisko i wskazuje, że organ I instancji zajął w tej kwestii stanowisko nieprawidłowe.

Przepis art. 146 § 1 K.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145 a i art. 145 b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten nakazuje więc organowi badanie w pierwszej kolejności, czy z uwagi na upływ terminu w nim określonego w ogóle jest możliwe zastosowanie rozstrzygnięć przewidzianych w art.151 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Innymi słowy upływ terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a. wyklucza uchylenie lub odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej w rozumieniu art. 151 § 1 K.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przed upływem pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., jednak data złożenia wniosku przy obliczaniu powyższego terminu, nie ma decydującego znaczenia. Z brzmienia art. 146 § 1 K.p.a. bowiem wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3–8 K.p.a., nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Ponieważ skarżący nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy i nie doręczono mu ani nie ogłoszono kwestionowanej decyzji, to termin pięcioletni, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., należy liczyć od daty doręczenia decyzji innym stronom, które brały udział w tym postępowaniu (patrz: R. Stankiewicz, w: M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, KPA. Komentarz, Warszawa 2011, s. 841).

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda prawidłowo przyjął upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji z dnia [...].11.2010 r.

Sąd orzekający w pełni podziela ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu II instancji w tym zakresie. W szczególności wyjaśnienie, że w rozumieniu przepisu art.146 § 1 K.p.a. chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru na k. 205 I tomu akt administracyjnych najpóźniejsze doręczenie decyzji PnB stronie postępowania nastąpiło dnia [...].11.2010 r. Wobec powyższego pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. upłynął w dniu [...].11.2015 r.

Przyjąć należy, iż w rozumieniu art. 146 § 1 K.p.a. chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni, wymieniony w tym przepisie, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. (tak: Małgorzata Jaśkowska Komentarzu do art.146 Kodeksu postępowania administracyjnego w programie Lex, a także por. też wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., I OSK 433/08, LEX nr 595378: "W świetle art. 146 § 1 K.p.a. chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec jakichkolwiek osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu, to jednak okoliczność ta musi być potwierdzona"; oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r. o sygn. I SA/Wa 688/12, gdzie stwierdzono, iż "wykluczyć należy interpretację art. 146 § 1 K.p.a., zgodnie z którą termin pięcioletni, o jakim mowa w tym przepisie, w przypadku przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie ma zastosowania do osób, które nie brały udziału w postępowaniu, skoro decyzja nie została doręczona tym podmiotom" (publ. LEX nr 1325413).

Kwestia przyczyn upływu pięcioletniego terminu, w szczególności sprawności postępowania administracyjnego nie może mieć w niniejszej sprawie znaczenia.

W wyrokach NSA w Warszawie (z dnia 25 czerwca 1999 r., IV SA 1018/97, LEX nr 47227 oraz z dnia 18 lutego 2010 r., I OSK 561/09, LEX nr 5954251, a także w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2012 r., IV SA/Po 1014/12, LEX nr 1235410) zauważono, że treść art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ, i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 K.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 K.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 K.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

W wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., II OSK 124/09, LEX nr 555045 jednoznacznie wyjaśniono, że: "Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty".

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że organ II instancji prawidłowo przyjął, że w rozpatrywanym przypadku przekroczony został termin przedawnienia określony w art. 146 § 1 K.p.a., co implikowało konieczność zastosowania art. 151 § 2 K.p.a. Według tego przepisu w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W tym stanie rzeczy z przyczyn opisanych wyżej Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.