Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1061/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39, art. 84
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 156 § 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Agnieszka Gugała – Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. i R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1731/09 w sprawie ze skargi A. P. i R. P. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. P. i R. P. na rzecz Ministra Edukacji Narodowej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1731/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. i R. P. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z [...] marca 2009 r. Dolnośląski Kurator Oświaty odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2008 r. wydanej przez Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] we [...] w sprawie skreślenia z listy uczniów szkoły P. P..

W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzja z [...] grudnia 2008 r. wydana przez Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] o skreśleniu z listy uczniów szkoły P. P., nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa.

Podkreślił, że kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w zakresie objętym powyższą decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Kwestia skreślenia z listy uczniów uregulowana była przepisem art. 84 ust. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, szkoła niepubliczna, w tym również szkoła o uprawnieniach szkoły publicznej, działa na podstawie statutu nadanego przez osobę prowadzącą. Przepis ten zawiera katalog spraw, które statut szkoły niepublicznej powinien określać, w tym w szczególności organy szkoły oraz zakres ich zadań, organizację szkoły, a także prawa i obowiązki uczniów szkoły oraz przypadki, w których uczeń może zostać skreślony z listy uczniów szkoły niepublicznej.

Ponadto wskazał, iż w § 101 ust. 1 pkt 5 Statutu Szkoły Podstawowej [...] we [...] podmiot prowadzący szkołę wyposażył dyrektora szkoły w uprawnienie do skreślenia z listy uczniów szkoły ucznia, który uchybił obowiązkom zawartym w § 99 tegoż statutu.

Organ powołał się również na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z 9 listopada 2001 r. sygn. III RN 149/00 w świetle którego "(...) dyrektor szkoły niepublicznej nie jest związany ograniczeniem ustawowym wynikającym z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i może podjąć decyzję o skreśleniu dziecka z listy uczniów szkoły (art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o systemie oświaty). Jednakże obowiązany jest poinformować o tym dyrektora szkoły publicznej, w której obwodzie dziecko mieszka, w celu umożliwienia skutecznego sprawowania kontroli dopełniania przez rodziców zapewnienia dalszej realizacji obowiązku szkolnego dziecka (art. 16 ust. 6 w związku z art. 19 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o systemie oświaty)".

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i R. P.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Minister Edukacji Narodowej, utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Kuratora Oświaty.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzja z [...] grudnia 2008 r. w sprawie skreślenia z listy uczniów szkoły P. P. została wydana na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz § 101 ust. 1 pkt 5 Statutu Szkoły.

Dodał, iż działalność szkół niepublicznych opiera się na innych podstawach prawnych niż działalność szkół publicznych. Nie mają one, nawet wobec posiadania uprawnień szkół publicznych, tego samego statusu, a podjęcie w nich nauki wiąże się z zawarciem umowy cywilno – prawnej. Funkcjonowanie szkół niepublicznych regulują przepisy Rozdziału 8 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 84 ust. 1 szkoła niepubliczna działa na podstawie statutu nadanego przez osobę prowadzącą. Stosownie do art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, statut powinien określać między innymi prawa i obowiązki uczniów szkół, w tym także przypadki, w których uczeń może zostać skreślony z listy uczniów szkoły niepublicznej. Skreślenie ucznia z listy uczniów szkoły niepublicznej jest decyzją administracyjną, a sprawa dopuszczalności skreślenia ucznia z listy uczniów regulowana jest w statucie szkoły.

Organ II instancji wyjaśnił, że dyrektor szkoły niepublicznej nie jest związany ograniczeniem ustawowym wynikającym z art. 39 ust. 2a ustawy o systemie oświaty i może podjąć decyzję o skreśleniu dziecka z listy uczniów szkoły (art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o systemie oświaty). Jest jednakże obowiązany poinformować o tym dyrektora szkoły publicznej, w której obwodzie dziecko mieszka, w celu umożliwienia skutecznego zapewnienia dalszej realizacji obowiązku szkolnego dziecka.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 129 i art. 156 kpa organ przyznał, że decyzja dyrektora szkoły zawiera błąd w dacie urodzenia dziecka, a także błąd w pouczeniu. Błędy te nie stanowią jednak o nieważności decyzji. Natomiast przywołanie w podstawie prawnej decyzji dyrektora szkoły art. 39 ust. 2 ustawy o systemu oświaty jest nieuzasadnione ponieważ przepisu tego nie stosuje się do szkół niepublicznych. Przepis ten stanowi, że uczeń, który podlega obowiązkowi szkolnemu, nie może być skreślony z listy uczniów przez dyrektora szkoły.

Organ nadzoru uznał ponadto, że uchybienie polegające na powołaniu w podstawie prawnej decyzji art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, nie może być przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na niewłaściwe przepisy, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy. Przedmiotowe rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym o charakterze materialnym, tj. wskazanym wcześniej art. 84 ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz we wskazanym w podstawie prawnej § 101 ust. 1 pkt 5 statutu szkoły. Nie jest to zatem uchybienie, które może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61 kpa oraz art. 104, art. 107 i art. 129 kpa organ wskazał, że pismo małżonków P. z 29 grudnia 2008 r. zostało zakwalifikowane przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty jako skarga i rozpatrzone zgodnie z obowiązującym w tym zakresie prawem. Drugie pismo z 6 lutego 2009 r. Dolnośląski Kurator Oświaty również zakwalifikował jako skargę i rozpatrzył ją w trybie skargowym. Dolnośląski Kurator Oświaty wyjaśnił, iż z uwagi na sformułowanie w niej m. in. wniosku o unieważnienie decyzji dyrektora Szkoły Podstawowej [...] we [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie skreślenia z listy uczniów P. P. wszczęto na podstawie art. 156 § 2 kpa postępowanie.

Minister Edukacji Narodowej dodał, iż A. i R. P. nie wnieśli odwołania od decyzji Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] we [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie skreślenia ich syna P. z listy uczniów szkoły. Jak sami wskazali w skardze z 29 grudnia 2008 r. nie skorzystali z prawa do odwołania od decyzji dyrektora szkoły: "(...) W imię dobra naszego syna – nie skorzystaliśmy jednak z tego prawa, gdyż po tak spektakularnym wyrzuceniu go z lekcji, trudno o korzystną atmosferę wokół niego. (...)". Gdyby natomiast skarżący wnieśli odwołanie zgodnie z błędnym pouczeniem zawartym w decyzji, to odwołanie takie zostałoby uznane za wniesione prawidłowo oraz w terminie, zgodnie z art. 112 kpa. Ponadto na podstawie art. 111 kpa strona w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji mogła zażądać jej sprostowania w zakresie zamieszczonego w decyzji pouczenia.

Organ nadzoru uznał również za niezasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wyjaśnił, iż zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty jest niezasadny ze względu na to, iż przepis ten dotyczy tylko szkół publicznych, natomiast funkcjonowanie szkół niepublicznych regulują przepisy rozdziału 8 ustawy o systemie oświaty.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i R. P. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wszystkich wcześniejszych decyzji, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 marca 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa procesowego, lecz nie narusza ona prawa materialnego oraz nie jest dotknięta którąkolwiek z wad określonych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. A tylko w przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa.

Zważyć należy, że z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Zgodnie z jednolicie utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, rażące naruszenie prawa polega na oczywistej sprzeczności treści decyzji z przepisem prawa, a naruszenie takie nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym praworządnego państwa.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, iż w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Inny jest bowiem cel postępowania zwykłego, a inny postępowania nadzorczego. W postępowaniu nadzorczym co do zasady organ nie prowadzi postępowania dowodowego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy zakończonej kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją, lecz bada wyłącznie, czy decyzja ta jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Dlatego stawianie organowi nadzoru zarzutu błędnej wykładni zebranego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego, nie może być skuteczne.

W ocenie Sądu I instancji, organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji oraz trafnie powołał orzecznictwo odnoszące się do oceny wadliwego wskazania podstawy prawnej w decyzji. Należy bowiem odróżnić sytuację braku podstaw materialnoprawnych do wydania decyzji o określonej treści, od sytuacji, gdy podstawy te istnieją, lecz w wyniku błędu organu nie zostały wskazane. W tym ostatnim przypadku jest to wadliwość działania organu, nie mająca jednak wpływu na kierunek rozstrzygnięcia sprawy. W podstawie prawnej decyzji Dyrektora Szkoły z [...] grudnia 2008 r., wprawdzie wskazany został przepis art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, zamiast art. 84 ust 2 pkt 5 tej ustawy, to jednakże podstawa prawna do wydania decyzji w rzeczywistości istniała, tylko nie została prawidłowo powołana. Zważyć należy, że ustalone przez organ w postępowaniu zwykłym okoliczności faktyczne związane już tylko ze złym zachowaniem syna skarżących – P. P., a wynikające z akt administracyjnych sprawy (agresja wobec uczniów i nauczycieli, uderzenie nauczycielki w twarz po zwróceniu uczniowi uwagi, ugryzienie innego ucznia w ucho, niekontrolowane ataki histerii), bez zaistnienia innych okoliczności faktycznych wskazanych w decyzji z [...] grudnia 2008 r., uzasadniały same przez się skreślenie z listy uczniów na podstawie przepisu art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy o systemie oświaty w związku z § 101 ust. 1 pkt 5 statutu szkoły. Natomiast powoływane w skardze przepisy § 102 i § 103 statutu nie były w sprawie stosowane, wobec czego nie można postawić organowi nadzoru zarzutu ich naruszenia. Analogicznie dotyczy to także zarzutu naruszenia przepisu art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty.

Sąd Wojewódzki uznał, iż oczywista omyłka w decyzji Dyrektora Szkoły polegająca na błędnym wpisaniu roku urodzenia syna skarżących (2008 r. zamiast 2000 r.), nie może być nawet podstawą do uchylenia decyzji w trybie zwykłym, a tym bardziej stwierdzenia nieważności z tej przyczyny. Uchybienie to może być w każdym czasie sprostowane z urzędu lub na wniosek strony na podstawie art. 113 § 1 kpa. Natomiast błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania, stosownie do art. 112 kpa, nie może szkodzić stronie, lecz w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżących, od decyzji tej nie zostało złożone odwołanie (a tylko wtedy można byłoby złożyć wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania), lecz skarga powszechna z 29 grudnia 2008 r., z której w sposób nie budzący najmniejszej wątpliwości wynika zastrzeżenie, że od decyzji dyrektora szkoły skarżący nie wnoszą odwołania (ponadto odwołanie składa się za pośrednictwem organu I instancji, o czym skarżący zostali pouczeni w tym zakresie prawidłowo). Nie można więc podzielić poglądu skarżących, że odpowiedź organu na tę skargę stanowi ułomną decyzję administracyjną.

Sąd I instancji dodał, że zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 70 Konstytucji RP jest niezasadny. Decyzja nadzorcza nie ograniczyła prawa syna skarżących do nauki. Twierdzenia skarżących, że na skutek skreślenia ich syna z listy uczniów przez kilka dni był on pozbawiony prawa do nauki wiąże się z wykonaniem decyzji z [...] grudnia 2008 r., i nie może być rozpatrywane w postępowaniu nadzorczym, którego przedmiotem jest legalność wydania decyzji, a nie jej wykonanie.

Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. P. i R. P.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1994 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późniejszymi zmianami - zwaną

2. dalej ustawą o systemie oświaty, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (w zasadzie niezastosowanie) w wyniku niewłaściwego przyjęcia, że uczeń objęty obowiązkiem szkolnym może zostać skreślony z listy uczniów szkoły o uprawnieniach szkoły publicznej,

3. art. 156 § 1 pkt 2, w zw. art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późniejszymi zmianami - zwaną dalej Kpa, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji o skreśleniu z listy uczniów nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji,

4. art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późniejszymi zmianami), w wyniku czego nie wyjaśniono i nie ustalono stanu faktycznego,

5. art. 87 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. z 1997 roku, nr 78, poz. 483 z późniejszymi zmianami, poprzez przyjęcie, iż statut szkoły stanowi źródło prawa.

Ponadto skarżący zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 9 i 64 § 2 Kpa, poprzez przyjęcie, że samowolne zakwalifikowania pisma rodziców dziecka z dnia 29 grudnia 2008 r. i nie wezwanie do sprecyzowania żądania z pouczeniem o konsekwencjach prawnych i różnicach w skutkach prawnych odwołania, skargi powszechnej, czy wniosku o stwierdzenie nieważności,

2. art. 156 &1 pkt 4 Kpa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późniejszymi zmianami), w wyniku czego następujące po sobie kolejne decyzje administracyjne kierowane były do rodziców dziecka, a nie do dziecka reprezentowanego przez rodziców, które było adresatem tych decyzji.

Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi,

2. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norma przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędne jest stanowisko WSA przyjmujące w niniejszym stanie faktycznym tezę wynikającą ze stanowiska SN zawartą w wyroku z dnia 9 listopada 2001 r., sygnatura akt III RN 149/00, na które powołują się poprzednie decyzje i którego błędnego stanowiska nie zauważa WSA, a w świetle, którego:

"Dyrektor szkoły niepublicznej nie jest związany ograniczeniem ustawowym wynikającym, z art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty i może podjąć decyzje o skreśleniu dziecka z listy uczniów".

Stanowisko WSA w tej sprawie jest błędne, bowiem:

- po pierwsze dotyczy innego stanu faktycznego,

- po drugie orzecznictwo sądów nie stanowi w Polsce źródła prawa, a

- po trzecie szkoła prywatna o uprawnieniach szkoły państwowej różni się od szkoły państwowej tylko i wyłącznie sposobem opłaty za naukę.

W pozostałym zakresie, zwłaszcza w zakresie kształcenia podstawowego, uprawnienia szkoły państwowej i prywatnej są takie same. Stanowisko takie skarżący prezentują konsekwentnie we wszystkich swoich pismach na każdym etapie postępowania.

Zdaniem skarżących, ustawa o systemie oświaty jednoznacznie wskazuje, co rozumie się przez spełnianie obowiązku szkolnego. Zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy o systemie oświaty obowiązek szkolny spełnia się przez uczęszczanie do szkoły podstawowej i gimnazjum, publicznych albo niepublicznych. Skoro, zatem obowiązek szkolny można spełniać w szkołach publicznych i niepublicznych, to nie ma żadnych podstaw, aby twierdzić, że art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty odnosi się jedynie do szkół publicznych. Co innego umowa cywilnoprawna ze szkołą niepubliczną, a co innego administracyjny obowiązek szkoły.

W spełnianiu obowiązku nie ma zatem żadnej różnicy pomiędzy szkołą publiczną i szkołą niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej. I konsekwentnie art. 39 ust. 2 o systemie oświaty nie uzależnia swojego stosowania od szkoły publicznej, czy niepublicznej o uprawnieniach publicznych. Zgodnie zatem z zasadą systemu prawnego lege non distinquente, Sąd nie miał podstaw do różnicowania skutków w zależności od szkoły w jakiej uczeń spełnia obowiązek szkolny. Szkoła niepubliczna z uprawnieniami szkoły publicznej działa w ramach struktury państwa, a dyrektor tej szkoły pełni funkcję organu administrującego. Nie ma zatem podstaw aby, art. 39 ust. 2 miał zastosowanie jedynie do szkół publicznych.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że analizując artykuł 87 Konstytucji RP w konsekwencji niniejszego stanu faktycznego, należy zauważyć, iż podstawą decyzji, w sprawie skreślenia P. P., z listy uczniów szkoły podstawowej [...] we [...] był § 101 ust. 1 pkt. 5 Statutu Szkoły, który zdaniem dyrektora tej szkoły chłopiec naruszył.

Otóż statut szkoły nie jest źródłem prawa i nie jest aktem prawa miejscowego. Jest, co najwyżej źródłem prawa zakładowego, a jako prawo zakładowe nie spełnia wymogów art. 87 Konstytucji. Zatem nie może być podstawą do wydania decyzji administracyjnej. Tym samym decyzja w sprawie skreślenia z listy uczniów została wydana bez podstawy prawnej.

Tym samym skarżący wnieśli do NSA, o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z prawem tych zapisów ustawy o systemie oświaty, które dają możliwość tworzenia decyzji administracyjnych skreślających ucznia z listy szkoły na podstawie statutu szkoły tj. co do zgodności art. 84 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1994 r. o systemie oświaty z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP, albowiem podstawy do określenia praw i obowiązków w decyzji administracyjnej zostały delegowane do uregulowania źródłom prawa nie mającym waloru prawa powszechnie obowiązującego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podstawy skargi kasacyjnej określonej w jej pkt.2 tj. zarzutów naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, trzeba ocenić je jako nietrafne. Przede wszystkim należy przypomnieć, ze zgodnie z art.174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DzU Nr. 153, poz, 1270 ze zm. ), zwanej dalej Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie jaką jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt.1 lit. c i art.151 Ppsa w zw. z art. 9 i art. 64 § 2 Kpa nie uzasadnili jakie znaczenie w niniejszej sprawie ma zakwalifikowanie ich pisma z dnia 29 grudnia 2008r. jako skargi, bez wcześniejszego wyjaśnienia przez organ rzeczywistych intencji skarżących. Nie wskazali w jaki sposób pismo to powinno być potraktowane i jakie skutki wynikły dla nich w związku z uznaniem, iż pismo z dnia 29 grudnia 2008r. stanowi skargę, a nie np. odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2008r. Jak wynika z akt sprawy po otrzymaniu odpowiedzi na pismo z dnia 29 grudnia 2008r. z Kuratorium Oświaty we Wrocławiu, z której wynika, ze w/wym pismo skarżących zostało potraktowane jako skarga, skarżący nie zakwestionowali takiego sposobu potraktowania ich pisma lecz w dniu 6 lutego 2009r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez dyrektora szkoły z dnia [...] grudnia 2008r. Wniosek ten zainicjował postępowanie administracyjne, które zostało zakończone decyzją poddaną kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W tej sytuacji, skoro przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja administracyjna wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżących, okoliczności związane z zakwalifikowaniem pisma z dnia 29 grudnia 2008r., pozostają bez wpływu na dokonaną przez Sąd I instancji ocenę legalności zaskarżonej decyzji, tym bardziej że jak stwierdzono wcześniej skarga kasacyjna nie wykazała jaki wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy ( odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ) ma treść korespondencji kierowanej przez skarżących przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2008r.

Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 4 Kpa. Wymieniony przepis nie jest przepisem postępowania, lecz przepisem prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie wykazuje w jaki sposób art.156 § 4 Kpa miałby zostać naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Nie powołuje tez żadnego przepisu Ppsa, który miałby naruszyć Sąd I instancji poprzez nieuwzględnienie faktu, że decyzje administracyjne kierowane były do rodziców dziecka, a nie do dziecka. Omawiana podstawa kasacyjna sformułowana została nieprawidłowo, w istocie stanowi zarzut skierowany pod adresem organów administracji publicznej i jako taka nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Niezależnie od powyższego nie może budzić wątpliwości fakt, że zgodnie z art.30 § 1 Kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl § 2 art.30 Kpa osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. Stosownie natomiast do art. 40 § 1Kpa pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską – art. 98 § 1 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego, co oznacza że decyzje administracyjne dotyczące dziecka pozostającego pod ich władza rodzicielską należy doręczać im, a nie dziecku.

Nieuzasadnione są także zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w jej pkt. 1 lit.a – b dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, ze w sprawie nie znajduje zastosowania art.39 ust.2 ustawy z dnia 7 wrześnią 1994r. o systemie oświaty ( Dz. U z 2004r. Nr. 256, poz.. 2572 ). Zgodnie z tym przepisem dyrektor szkoły lub placówki może, w drodze decyzji, skreślić ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie szkoły lub placówki. Skreślenie następuje na podstawie uchwały rady pedagogicznej, po zasięgnięciu opinii samorządu uczniowskiego. Z art. 16 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, iż obowiązek szkolny, o którym mowa w art. 15 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy, spełnia się poprzez uczęszczanie ucznia do szkoły podstawowej publicznej lub niepublicznej, jeżeli posiada ona uprawnienia szkoły publicznej. Prawa i obowiązki uczniów szkół publicznych, w tym także przypadki, w których uczeń może zostać skreślony z listy uczniów szkoły, określa statut szkoły (art. 60 ust. 1 pkt 7 ustawy o systemie oświaty). Natomiast zarządzanie szkołami i placówkami publicznymi uregulowane jest w rozdziale 3 ustawy o systemie oświaty, w którym art. 39 ust. 2 przewiduje możliwość skreślenia ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie szkoły, co jednak - z mocy art. 39 ust. 2a ustawy o systemie oświaty - nie dotyczy ucznia objętego obowiązkiem szkolnym, bowiem w uzasadnionych wypadkach uczeń ten może być przez kuratora oświaty przeniesiony do innej szkoły. Do uczniów szkół niepublicznych, w tym także do uczniów szkół niepublicznych objętych obowiązkiem szkolnym, stosuje się przepisy rozdziału 8 ustawy o systemie oświaty - zatytułowanego "Szkoły i placówki niepubliczne". Zgodnie z art. 84 ustawy o systemie oświaty, szkoła niepubliczna działa na podstawie statutu nadanego przez osobę prowadzącą. Statut ten powinien określać również prawa i obowiązki uczniów szkoły, w tym także przypadki, w których uczeń może zostać skreślony z listy uczniów szkoły niepublicznej. Z porównania powyższych regulacji prawnych wynika, że objęty obowiązkiem szkolnym uczeń szkoły publicznej nie może być skreślony z listy uczniów, lecz tylko może zostać przeniesiony do innej szkoły. Zasada ta nie dotyczy natomiast objętego obowiązkiem szkolnym ucznia szkoły niepublicznej, która posiada uprawnienia szkoły publicznej, bowiem w rozdziale 8 ustawy o systemie oświaty brak jest odesłania w tym względzie do art. 39 ust. 2a ustawy o systemie oświaty (odmiennie aniżeli w wypadku tzw. nadzoru pedagogicznego, skoro art. 89 tej ustawy wyraźnie nakazuje w tym zakresie stosowanie art. 33 ustawy o systemie oświaty). To statut szkoły niepublicznej określa przypadki, w których uczeń takiej szkoły może zostać skreślony z listy uczniów, niezależnie od tego, czy podlega on obowiązkowi szkolnemu (...)", bowiem "(...) jedną z istotnych różnic między omawianymi szkołami jest odpłatność za nauczanie w szkole niepublicznej, co z kolei należy do materii, która powinna być uregulowana w statucie szkoły (art. 84 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy)". Art. 16 ust. 6 ustawy o systemie oświaty nakłada na dyrektora szkoły niepublicznej, który przyjął dziecko do tej szkoły, obowiązek powiadomienia o tym fakcie dyrektora szkoły publicznej, w której obwodzie dziecko to mieszka oraz obowiązek informowania o spełnianiu przez to dziecko obowiązku szkolnego. Dlatego w razie skreślenia ucznia podlegającego obowiązkowi szkolnemu z listy uczniów szkoły niepublicznej, dyrektor tej szkoły zawiadamia o tym fakcie dyrektora szkoły publicznej, do którego od tej pory należy kontrolowanie, czy ten uczeń spełnia obowiązek szkolny. Na gruncie orzecznictwa sądowego utrwalony jest pogląd prawny co do tego, że skreślenie ucznia z listy uczniów szkoły niepublicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej podjętej na podstawie statutu tej szkoły (por. w tej kwestii: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1995 r., sygn. III AZP 28/95 - OSNAPiUS z 1996 r. nr 11, poz. 149). Dlatego, nie można zgodzić się ze skargą kasacyjną jakoby art. 39 ust. 2a ustawy o systemie oświaty odnosił się zarówno do uczniów szkół publicznych i niepublicznych, które posiadają uprawnienia szkół publicznych. Z tej samej przyczyny nie jest uzasadniony także pogląd, że art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty obejmuje również dyrektora szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej. Zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o systemie oświaty objaśnienia użytych w tej ustawie pojęć nie dają podstawy do przyjęcia, że art. 39 ust. 2, a w konsekwencji także art. 39 ust. 2a tej ustawy, odnoszą się również do dyrektora szkoły niepublicznej. Nawet gdyby przyjąć, iż art. 39 ust. 2 i ust. 2a odnosi się także do szkół niepublicznych o charakterze szkoły publicznej, to byłaby to tylko jedna z możliwych interpretacji tych przepisów, a to nie jest wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nie może bowiem zachodzić rażące naruszenie prawa wówczas, gdy dokonany wybór znaczenia normy prawnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia, wskazuje na możliwość przyjęcia rozwiązania alternatywnego, a każde z nich mieści się w granicach obowiązującego porządku prawnego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut opisany w pkt.1 lit.c skargi kasacyjnej. Art.6 i art.7 Kpa nie stanowią przepisów prawa materialnego, nie są też bezpośrednio stosowane przez sądy administracyjne w procesie kontroli legalności zaskarżonych decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny, wątpliwości skarżących budzi jedynie poprawność zastosowania przepisów prawa materialnego. Kwestie z tym związane zostały jednak już omówione.

Nie został również naruszony art. 87 Konstytucji RP. stanowiący o źródłach obowiązującego prawa.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art.84 ust.2 pkt. 5 ustawy systemie oświaty w zw. z § 101 ust.1 pkt.5 statutu szkoły. W myśl art.84 ust.1 szkoła lub placówka działa na podstawie statutu nadanego przez osobę prowadzącą. Z ust.2 pkt.5 w/wym przepisu wynika m.in. że statut szkoły lub placówki powinien określać:

prawa i obowiązki pracowników oraz uczniów szkoły lub placówki, w tym przypadki, w których uczeń może zostać skreślony z listy uczniów szkoły lub placówki. W niniejszej sprawie źródłem prawa do wydania zaskarżonej decyzji była więc ustawa o systemie oświaty.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 Ppsa orzekł jak w sentencji.