Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 147/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz C.Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] nakazującą inwestorowi – [...] Sp. z o.o. dokonanie całkowitej rozbiórki nośnika reklamowego podświetlanego, usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] od strony ulicy [...].

Organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że w związku z pisemną informacją, w dniu [...] stycznia 2013 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne w ww. sprawie. W wyniku kontroli stwierdził: "na nieruchomości przy ulicy [...] w [...] znajduje się X piętrowy budynek mieszkalny wielorodzinny. Teren nieruchomości ogrodzony. (...) na ww. nieruchomości przy ogrodzeniu od strony ul. [...] znajduje się nośnik reklamowy z tablicą reklamową. Konstrukcję wsporczą stanowi stalowej konstrukcji słup o średnicy 40 cm przymocowany trwale do gruntu. Całkowita wysokość nośnika reklamowego wynosi ok. 7,40m - wymiary tablicy reklamowej ok. 3,0m x 6,0m (kształt prostokątny). Powyżej tablicy reklamowej lampa elektryczna oświetleniowa. Okazano pismo Urzędu Gminy [...] z [...] czerwca 2002 r. informujące, iż wystąpienie Firmy [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. zostało przyjęte jako zgłoszenie montażu tablicy reklamowej o wymiarach 3,0m x 6,0m x 7,40m na terenie posesji przy ul. [...] rejon ul. [...] w [...]". Organ powiatowy ustalił, iż teren na którym znajduje się omawiany nośnik reklamowy objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta [...] [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., który wprowadza zakaz rozmieszczania na tym obszarze reklam w formie nośników reklamowych o jakich mowa w § 2 pkt 25.

Mając na uwadze powyższe, z uwagi na to, iż wykonane roboty budowlane polegające na zainstalowaniu nośnika reklamowego podświetlanego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] od strony ul. [...] są niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania, organ powiatowy wydał decyzję Nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. nakazującą inwestorowi – [...] Sp. z o. o. dokonanie całkowitej rozbiórki omawianego nośnika reklamowego podświetlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2013 r., utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie VII SA/Wa 1661/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.

Po ponownym przeanalizowaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na wstępie przywołał treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdził, że jest związany oceną wyrażoną przez Sąd w orzeczeniu. Następnie stwierdził, że decyzja organu powiatowego z [...] kwietnia 2013 r. jest prawidłowa, zaś argumenty podnoszone przez stronę skarżącą w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Wskazał, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, można mówić o co najmniej dwóch rodzajach reklam i urządzeń reklamowych, z czym wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub konieczność dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ww. ustawy "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, jako że są to obiekty budowlane niewymienione w art. 29-31 ww. ustawy i na co wskazuje art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Do drugiej grupy, wymagającej jedynie zgłoszenia, zalicza się tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych, jak również te wolnostojące, ale niezwiązane trwale z gruntem (art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy).

Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zapadłego w niniejszej sprawie wyroku zwrócił uwagę na brak dokumentów związanych z prowadzonym w 2002 roku postępowaniem w przedmiocie zgłoszenia omawianej inwestycji, "co uniemożliwia (...) ustosunkowanie się do zarzutów strony." W związku z tym, organ odwoławczy pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] z prośbą o przesłanie dokumentacji dotyczącej zgłoszenia montażu ww. obiektu z dnia [...] kwietnia 2002 r. Jednocześnie wskazano, iż w aktach sprawy organu powiatowego znajduje się kopia pisma Urzędu Gminy [...] Wydział Architektury z [...] czerwca 2002r., z którego wynika, iż "wystąpienie [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. zostało przyjęte jako zgłoszenie montażu tablicy reklamowej o wymiarach 3,0m x 6,0m x 7,40m na terenie posesji przy ul. [...] rejon ul. [...] w [...]...". W odpowiedzi urząd poinformował, iż "w swoich zasobach archiwalnych nie posiada ani zgłoszenia dokonanego przez [...] Sp. z o.o. ani pisma potwierdzającego jego przyjęcie. W dzienniku podawczym prowadzonym przez Wydział Architektury z tego okresu pod numerem [...] pod datą [...] czerwca 2002 r. znajduje się wpis o zgłoszeniu oraz o wysłaniu z datą [...] czerwca 2002 r. pisma w sprawie przyjęcia zgłoszenia montażu reklamy".

Niemniej jednak, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, iż sporna tablica reklamowa jest związana trwale z gruntem. Tut. organ nie podziela stanowiska strony skarżącej wyrażonego w odwołaniu, iż: "brak jest podstaw do przypisania przedmiotowemu urządzeniu cech trwałości posadowienia na gruncie, albowiem w każdej chwili może być ono demontowane a prefabrykat usunięty."

Postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2014 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił PINB [...] przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy przedmiotowy nośnik jest trwale związany z gruntem, tzn. czy jest budowlą, na realizację której wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] października 2014 r. wpłynęło pismo organu powiatowego, w załączeniu którego przekazano kopię protokołu kontroli Nr [...] z [...] września 2014 r., przeprowadzonej w sprawie omawianego nośnika reklamowego. Z treści ww. dokumentacji wynika, iż: "na terenie nieruchomości j.w. przy ogrodzeniu od strony ul. [...] znajduje się nośnik reklamowy z tablicą reklamową. Konstrukcję wsporczą nośnika stanowi stalowy słup o średnicy 40cm - przymocowany na trwale do gruntu (podłoża gruntowego). Całkowita wysokość nośnika reklamowego wynosi około 7,4m, wymiar tablicy reklamowej ok. 3,0m x 6,0m."

W świetle dokonanych ustaleń, a także po analizie stanu prawnego w roku zgłoszenia, tj. w 2002 r., na realizację przedmiotowej tablicy reklamowej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, nie zaś jedynie zgłoszenia jak miało to miejsce w omawianej sprawie.

Organ -powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne- podkreślił, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co sprowadza się do zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, spowodować przesunięcie czy przewrócenie. O fakcie, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce. Można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem będące budowlami, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, wśród których można wyróżnić także wolnostojące, ale nie związane trwale z gruntem. Są to zazwyczaj urządzenia o mały gabarytach, stosunkowo lekkie, do których nie można jednak zaliczyć urządzenia objętego przedmiotowym zgłoszeniem.

Odnośnie argumentacji odwołania organ stwierdził, iż dokonanie zgłoszenia do właściwego organu i brak sprzeciwu nie wyklucza możliwości działania organów nadzoru budowlanego w ramach posiadanych ustawowych kompetencji. A w związku z tym, trybem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy jest tryb przewidziany w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane ze względu na fakt dokonania zgłoszenia wobec obiektu, którego wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Okoliczność ta wyłącza możliwość zastosowania art. 48 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie.

Stosownie do ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania obszaru [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. (...)

1) na obszarze objętym planem zakazuje się realizacji reklam i znaków informacyjno- plastycznych o powierzchni większej niż 3m2, przy czym wyłącznie wzdłuż ulic [...], [...], [...], [...] i [...] dopuszcza się powierzchnie większe, tj. do 8m2;

2) (...)

3) na obszarze objętym planem zakazuje się realizacji reklam w formie nośników reklamowych i bannerów, o jakich mowa w § 2 pkt 25 i 29.

W tym stanie rzeczy, przedmiotowy nośnik reklamowy jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Zasadnym jest więc orzeczenie o rozbiórce spornej tablicy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Legalizacja przedmiotowej samowoli jest niemożliwa z uwagi na jej niezgodność z ww. przepisami.

Mając na względzie wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 30 stycznia 2014 r., organ odwoławczy [...] października 2014 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] o udzielenie informacji, czy ww. inwestycja w dacie realizacji, tj. w 2002 r. była zgodna z ustaleniami zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy też istniał zakaz instalowania tego typu konstrukcji. W piśmie z [...] listopada 2014 r. urząd wyjaśnił, że "przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] w 2002 roku znajdowała się na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 1992 r. (...), na terenie jednostki oznaczonej symbolem [...] o funkcji mieszkaniowo - usługowej. W wymienionym planie brak jest zapisów dotyczących przedmiotowej inwestycji - nośników reklamowych, tablic reklamowych itp. Wobec powyższego tut. wydział nie może udzielić jednoznacznego wyjaśnienia czy nośnik reklamowy podświetlany, usytuowany na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], w dacie realizacji, tj. w 2002 r. był zgodny z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy też istniał zakaz instalowania tego typu konstrukcji."

Jakkolwiek w ówcześnie obowiązującym planie brak jest zapisów dotyczących przedmiotowej inwestycji - nośników reklamowych, tablic reklamowych itp., to w ocenie organu odwoławczego kluczowe znaczenie ma niezgodność ww. obiektu z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania obszaru [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady [...] Nr [...] z [...] listopada 2010 r. Przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. (VII SAWa 1293-09 opubl: Legalis): Sąd nie podziela stanowiska, iż w sprawie prowadzonej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, a zatem legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, dla oceny prawidłowości wykonanych prac winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie ich wykonania. Celem przepisów art. 50 i 51 jest doprowadzenie wykonanych robót do zgodnego z obecnie obowiązującym prawem, nie zaś prawem, które już nie obowiązuje.

Ponadto, zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2011 r. (II SA/Kr 1386/11, LEX nr 1152807): postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania, a nie z przepisami prawa miejscowego, które zostały uchylone wiele lat wcześniej. Na podobnym stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Ke 673/08 (LEX nr 558409), gdzie stwierdzono: "legalizacja obiektu budowlanego prowadzona na podstawie art. 51 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem, a więc stanu prawnego obowiązującego w dacie legalizacji, a nie w przeszłości".

W świetle dokonanych ustaleń, zdaniem organu właściwym jest w niniejszej sprawie orzeczenie o rozbiórce spornej tablicy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Legalizacja przedmiotowej samowoli jest bowiem niemożliwa z uwagi na jej niezgodność z ww. przepisami.

Podkreślił też organ, iż decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego (wyrok NSA, II OSK 1877/11, LEX nr 1358441).

W ocenie organu, celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Ustalenie przez organ nadzoru, iż przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Okolicznością przesądzającą o konieczności rozbiórki niniejszej inwestycji jest niezgodność jej budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego orzeczenie nakazu rozbiórki nie narusza art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2015 r. nr [...] złożyła [...] Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie, uchylenie poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła :

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, w postaci:

1) art. 153 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało:

a) przyjęciem przez organ odwoławczy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, odmiennej oceny prawnej zrealizowanego zadania inwestycyjnego, a także nie uwzględnienie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 roku (sygn. akt VII SA/Wa 1661/13), pomimo związania organu odwoławczego oceną prawną i wskazaniami sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania,

b) nie wskazaniem przez organ odwoławczy dlaczego orzeczenie nakazu rozbiórki w przedmiotowej sprawie nie narusza art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do orzeczenia nakazu rozbiórki, nie wskazując przy tym jakie to przepisy ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w świetle ocenianego stanu faktycznego, miałyby obligować ten organ do wydania takiej właśnie decyzji,

c) nie uwzględnieniem przy ponownym rozpoznaniu sprawy poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 roku, że wprowadzenie zakazu posadawiania nośników reklamowych nastąpiło dopiero po ośmiu latach po zakończeniu inwestycji,

d) nie uwzględnieniem przy ponownym rozpoznaniu sprawy poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 roku, w sprawie o sygn. akt II OPS 2/13, w przedmiocie interpretacji przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznana istoty sprawy;

2) art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717; dalej również "u.p.z.p.") w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, skutkujące w ten sposób przyjętym przez organ nadzoru budowlanego poglądem, zgodnie z którym nośnik reklamowy, legalne posadowiony na gruncie w 2002 roku, za zgodą organu administracji architektoniczno-budowlanej, a zatem przed uchwaleniem w 2010 roku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], powinien podlegać rozbiórce z uwagi na fakt, że obecnie obowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazują realizacji reklam o takiej powierzchni ekspozycyjnej ;

3) art. 51 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, Poz. 1623; dalej również "Prawo budowlane") poprzez błędne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nośnika reklamowego, pomimo że robotom budowlanym polegającym na ustawieniu wolnostojącego nośnika reklamowego w lokalizacji ul. [...] w rejonie ul. [...] w [...] nie można przypisać znamion samowoli budowlanej, albowiem zostały zrealizowane za zgodą wydaną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, który pisemnie potwierdził przyjęcie zgłoszenia montażu nośnika reklamowego, tym samym nie dopatrując się uchybienia przepisom prawa budowlanego w zakresie trybu uproszczonego właściwego dla wykonania tych robót budowlanych i charakteru nośnika reklamowego, jako nietrwale związanego z gruntem ;

4) art. 29 ust. 2 pkt 6) w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2) w związku z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez organ nadzoru budowlanego, że:

a) roboty budowlane polegające na posadowieniu w 2002 roku, na gruncie, w lokalizacji ul. [...] w rejonie ul. [...] w [...], wolnostojącego nośnika reklamowego, na podstawie pisemnego przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, powinny być realizowane, wbrew stanowisku tego organu, w trybie ogólnym a nie uproszczonym, a zatem na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane, pomimo że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie stwierdził wystąpienie żadnej z przesłanek z art. 30 ust. 6 ustawy wykluczających realizację robót na podstawie zgłoszenia ;

II. Mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, w postaci:

1) art. 107 § 3 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej również "k.p.a."), poprzez:

a) brak w treści zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego oraz poprawnego uzasadnienia prawnego, sporządzonego w sposób zgodny z wymogami określonymi dyspozycją tego przepisu, w szczególności poprzez nie wskazanie przez organ odwoławczy konkretnych dowodów w oparciu, o które zostało przez ten organ przyjęte, iż przedmiotowy nośnik reklamowy wymaga rozbiórki, pomimo że wykonany został w 2002 roku zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz na podstawie pisemnej zgody udzielonej na realizację robót budowlanych związanych z posadowieniem nośnika przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ;

b) nie wskazanie podstawy prawnej w postaci przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby obowiązek dla organu nadzoru budowlanego wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wybudowanego legalnie i zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego realizacji, w przypadku następczej zmiany prawa miejscowego, którego zapisy wprowadziły zakaz funkcjonowania zrealizowanego zgodnie z zapisami uprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego obiektu ;

2) art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez:

a) nie zawiadomienie strony postępowania o zakończeniu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ odwoławczy, a co za tym idzie braku umożliwienia wypowiedzenia się w sprawie przez Spółkę przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

b) nie zawiadomienie strony postępowania o przeprowadzonej w dniu [...] września 2014 roku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] kontroli nośnika reklamowego, na potrzeby postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ odwoławczy, co uniemożliwiło urzeczywistnienie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym;

3) art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę zaufania strony do organów administracji publicznej, co przejawia się w niekorzystnym dla skarżącej rozstrzygnięciu przez organ nadzoru budowlanego w sprawie, której okoliczności stanu faktycznego nie uległy zmianie od 11 lat i co, do których to okoliczności inny organ - organ administracji architektoniczno-budowlanej wywiódł odmienne, co przejawiło się pisemną zgodą na realizację zamierzenia budowlanego ;

4) art. 80 w związku z art. 77 § 1 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez :

a) błędne ustalenie stanu faktycznego i wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób rzetelny, obiektywny i kompletny, co implikowało nieuprawnionym przyjęciem, że nośnik reklamowy Spółki, zrealizowany w 2002 roku za zgodą organu administracji architektoniczno - budowlanej, musi podlegać nakazowi rozbiórki;

b) nie ustosunkowanie się przez organ odwoławczy do zarzutów postawionych przez Spółkę w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1661/13, aktualna weryfikacja poprawności zaskarżonego aktu ma przede wszystkim na celu sprawdzenie, czy organy administracji wypełniły wskazania sądu zawarte w uzasadnieniu tegoż wyroku. Zgodnie bowiem z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Rozważając zatem niniejszą sprawę na tle przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy zauważyć, że obejmuje on sytuację, w której w sprawie orzekał już poprzednio sąd administracyjny, dokonując określonej oceny prawnej, a z taką sytuacją mamy do czynienia na tle kontrolowanej obecnie sprawy. Z przepisu tego wynika zaś bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (LEX nr 1081014), a sąd orzekający w niniejszym składzie pogląd ten podziela, organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zatem zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe.

Jak przyjmuje się jednolicie w literaturze i orzecznictwie przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne (zob. Andrzej Kabat, Komentarz do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX). Jako ocenę prawną przyjmuje się zatem osąd o prawnej wartości sprawy.

Natomiast wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcie popełnionych błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy. Ponieważ, co jest istotne na tle wykładni art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w wyroku wiążąca jest także dla sądu, który go wydał, sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania.

W kontekście przedstawionych rozważań wadliwość zaskarżonej decyzji, upatrywana w naruszeniu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika z pominięcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w przywołanym wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1661/13. Wymaga podkreślenia, że ani stan faktyczny sprawy, ani stan prawny będący przedmiotem rozważań sądu nie uległ zmianie tak istotnej, by organ mógł być zwolniony z obowiązku przepisem tym określonego.

W ocenie sądu w składzie obecnie rozpoznającym sprawę, lektura zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, iż organ odwoławczy nie w pełni uwzględnił wytyczne sądu. Uchylenie poprzedniej decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn wskazanych w części historycznej niniejszego uzasadnienia, które wiążą się ściśle z określonymi kwestiami faktycznymi. W konsekwencji sąd poprzednio rozpoznający sprawę uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, tj. art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które w ocenie sądu były na tyle istotne, że kształtowały treść zaskarżonej do sądu decyzji.

Naruszenie to w pierwszej kolejności dotyczyło braku oceny charakteru zamierzenia inwestycyjnego z chwili dokonywania zgłoszenia w kontekście wówczas obowiązujących przepisów prawa budowlanego.

Oceniając ponowne rozstrzygnięcie organu odwoławczego w tym obszarze należy uznać, je za prawidłowe.

Przepisy prawa budowlanego dotyczące procesu inwestycyjnego budowania lub instalowania reklam, w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy nie uległy zmianom. Oznacza to, że stanowisko doktryny i orzecznictwa jednolicie wyrażane od kilku lat są aktualne również dla inwestycji zrealizowanych w 2002 r.

Przykładowo można przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.10.2015 r. sygn.. akt II OSK 724/13:

"1. Samo pojęcie "instalowania" nie zostało zdefiniowane w przepisach p.b.o wśród prac określających roboty budowlanych (art. 3 pkt 7 p.b.). Ustawodawca posługuje się nim jednak, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 p.b.). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15 cyt. wyż. przepisu), wskazano wyraźnie, iż roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w tym odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, iż analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu takiego nośnika i wykonania na nim instalacji urządzeń, obejmuje natomiast szerszy zakres robót i wiąże się z realizacją obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

2. Błędne jest stanowisko, iż w pojęciu "instalowanie" mieści się także wznoszenie tablic reklamowych wraz z elementem, na którym zostaną umieszczone (nośnik)."

Przedstawiony wyżej pogląd, podzielany przez sąd orzekający w niniejszej sprawie, oznacza, że dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy, badając stan prawny z chwili inwestycji również uznał konieczność uzyskania pozwolenia na budowę i stanowisko to zasługuje na akceptację. Jednocześnie zauważyć należy, iż organ odwoławczy zastosował się do wskazań zawartych we wcześniejszym orzeczeniu sądu.

W ocenie Sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odczytał należycie wskazań zawartych w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r. odnoszących się do oceny możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W orzeczeniu tym została przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn.. akt II OPS 2/13. NSA doszedł wówczas do wniosku, że orzekanie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym narusza zasady określone w art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W związku z tym oceniając możliwość legalizacji obiektu, nie można poprzestać wyłącznie na analizie przepisów planistycznych obowiązujących w dacie orzekania przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywoływanym wcześniej wyroku wskazał na analogię stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy i sprawy, której dotyczyła uchwała NSA zobowiązując organ do uwzględnienia wywodu prawnego dokonanego ten sąd.

W tej sytuacji organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zatem zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach.

Nie było zatem prawidłowe poszukiwanie i powoływanie się przez organ odwoławczy na wyroki sądów administracyjnych dotyczące prawidłowego zastosowania przepisów o planowaniu przestrzennym w procesie legalizacji budowy. Kwestia ta winna być oceniona z uwzględnieniem powołanej w sprawie uchwały, co wynika z art. 153 p.p.s.a.

Na marginesie można tylko dodać, że chociaż uchwała dotyczyła legalizacji w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1974 r. nie można znaleźć przekonywujących argumentów za stanowiskiem wyłączającym tę zasadę w przypadku legalizacji dokonywanej w oparciu o ustawę z 1994 r. w sytuacji zmiany przepisów planistycznych w okresie od realizacji inwestycji do chwili rozstrzygania o legalizacji przez organ.

Zwłaszcza, że pogląd o stosowaniu przepisów aktualnie obowiązujących wyrażony przez organ odwoławczy został przez Sąd zakwestionowany.

W końcowym fragmencie uzasadnienia WSA dodatkowo nakazał ocenić, czy ewentualne orzeczenie nakazu rozbiórki w realiach niniejszej sprawy nie naruszy w art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie może przy tym budzić wątpliwości, że Sąd miał na myśli kwestię wyboru przepisów o planowaniu przestrzennym zastosowanych w procesie legalizacji.

Organ rozpoznając sprawę ponownie w zasadzie temu zagadnieniu nie poświęcił żadnych rozważań. Za takie z pewnością nie może być uznane stwierdzenie, że nakaz rozbiórki nie narusza wskazanych przepisów Konstytucji RP, bowiem budowa jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W związku z tym rzeczą organu będzie zastosowanie się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w orzeczeniu z dnia 30 stycznia 2014 r. w kwestii oceny przedmiotowej budowy w odniesieniu do przepisów planistycznych.

Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy uznać za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a. z przyczyn wskazanych wyżej. Sąd wskazał również dlaczego zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa budowlanego nie jest zasadny.

Uzasadnione są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych a w szczególności art. 10, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. niemniej naruszenia tych przepisów w kontekście obrazy art. 153 p.p.s.a maja charakter uzupełniający.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.