Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 36/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 roku sprawy ze skargi B. P. i K. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszy Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata B. M. - Kancelaria Adwokacka w Ł., ul. A. 25 lok. 21 wynagrodzenie w kwocie 480 (czterysta osiemdziesiąt) wraz z należnym od tej kwoty podatkiem od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. i K. P. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości w Z. przy ul. B. 79, na działce o nr ew. 2, a przewidzianą do realizacji na terenie działki nr ewid. 2 i 1/5 oraz w granicach działek nr ewid. ¼, 26 i 25 w obrębie geodezyjnym [...].

W uzasadnieniu powołał przepis art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z póź.zm.) oraz art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000, Nr 71, poz. 838 ze zm.), wywodząc, iż projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana sposobu zagospodarowania terenu, jeśli na terenie tym obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995r. Podkreślił nadto, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Wyjaśnił nadto, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 prawa budowlanego, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zauważył też, iż w pasie terenu przeznaczonym pod przyszłą budowę dróg mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi.

Wojewoda [...] podkreślił nadto, iż zasady postępowania organów administracji państwowej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę regulują ściśle przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy prawo budowlane i ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, a organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę stosując się do zaleceń organu odwoławczego zapewnił stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Zauważył, iż w dniu składania wniosku na terenie planowanej inwestycji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta Z. uchwalony [...], tj. przed dniem 1 stycznia 1995r., decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była więc wymagana. Wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji stwierdził niezgodność załączonego przez inwestora do wniosku projektu budowlanego z decyzją Prezydenta Miasta Z. o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...], obejmującą rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego w liniach rozgraniczających ul. B.. Z tego względu na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, organ pierwszej instancji postanowieniem nałożył na inwestora obowiązek załączenia do wniosku projektu budowlanego zgodnego z warunkami prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem linii rozgraniczającej ulicy zaznaczonej w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji, w terminie do [...], przedłużonym na wniosek inwestorów do [...] Organ odwoławczy podkreślił, iż z uwagi na bezskuteczność upływu tegoż terminu Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewoda [...] stwierdził, iż jednym z podstawowych kryteriów, jakie musi spełnić inwestor ubiegający się o pozwolenie na budowę, jest posiadanie ważnej decyzji o warunkach zabudowy, to zaś oznacza obowiązek organu wydającego pozwolenie na budowę sprawdzenia, czy wniosek o pozwolenie na budowę złożono w terminie ważności decyzji, czy decyzja ta jest ostateczna i czy projekt jest zgodny z jej warunkami. Ze względu na związanie organu wydającego pozwolenie na budowę ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy Starosta nie może wydać decyzji o pozwoleniu na budowę niezgodnej z tymi warunkami.

Według organu odwoławczego, na rozstrzygnięcie sprawy nie miała wpływu podjęta przez organ pierwszej instancji próba wyjaśnienia faktu naniesienia w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] nr [...] wyłącznie linii rozgraniczających ul. Piątkowską z pominięciem nieprzekraczalnej linii zabudowy, organ ten był bowiem związany decyzją o warunkach zabudowy, ustaleń której to decyzji nie mógł zmienić bez wzruszenia całej decyzji. Zauważył nadto, iż stanowisko Zarządu Dróg Wojewódzkich, wyrażone w formie opinii, dopuszczające realizację planowanej inwestycji usytuowanej zgodnie z ustawą o drogach publicznych, nie jest wiążące dla organu administracji architektoniczno – budowlanej. Podkreślił, iż na terenie planowanej inwestycji pas drogowy przeznaczony pod budowę drogi wyznaczają linie rozgraniczające ul. B., a wnioskowana przez B. i K. P. inwestycja nie jest tymczasowa, co prowadzi do sprzeczności między projektem budowlanym a decyzją o warunkach zabudowy.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie B. i K. P. podnieśli, iż w sprawie nie wzięto pod uwagę wszystkich okoliczności, w uzupełnieniu skargi z dnia 28 stycznia 2006r. zaś wskazali m.inn., iż postępowanie w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku toczy się od 1991r., a oni posiadają zgodę współwłaścicieli na rozbudowę domu, sytuacja rodziny jest trudna, a rodzina mieszka oddzielnie z uwagi na trudne warunki mieszkaniowe. Kłopoty mieszkaniowo – finansowe doprowadziły do rozpadu rodziny i rozdzielności majątkowej. Podkreślili, iż skarżąca jest nauczycielką Liceum Ogólnokształcącego w Z. i posiadaczem książeczki mieszkaniowej A. od 1975r. z pełnym wkładem, syn P. jest posiadaczem takiej książeczki od 1986r. z pełnym wkładem i studentem IV roku Politechniki [...], zaś skarżący posiada komunalne mieszkanie w 120 letnim drewniaku, wyłączonym z eksploatacji bez energii i przeznaczonym do rozbiórki.

Powołując się na art. 75 ust. 1 Konstytucji, stwierdzili, iż władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Zauważyli, iż decyzja o warunkach zabudowy została poprzedzona uzyskaniem pozytywnej opinii Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. co do możliwości rozbudowy domu, a między Urzędem Miasta Z. i Starostą [...] wywiązał się spór o prawidłowość decyzji o warunkach nr [...]. Podnieśli że, dostarczenie projektu budowlanego zgodnie z warunkami decyzji o warunkach było utrudnione, skoro każdy z urzędów zajmował w sprawie linii rozgraniczających inne stanowisko.

Przytaczając treść art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zauważyli, iż Starostwo pomija fakt, iż ich inwestycja nie jest nową inwestycją, lecz rozbudową już istniejącego budynku. Wskazali nadto, iż ponieśli duże koszty w związku z opracowaniem projektu oraz innej dokumentacji. Zauważyli, że gdyby dopuścili się samowoli budowlanej to wszystko zostałoby zalegalizowane. Skarżący do pisma procesowego uzupełniającego skargę załączyli m.inn. kserokopię książeczek mieszkaniowych oraz zdjęcia budynku zamieszkiwanego przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ppsa podlega oddaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez B. i K. P. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...]utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. i K. P. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości w Z. przy ul. B. 79, na działce o nr ew. 2, a przewidzianą do realizacji na terenie działki nr ewid. 2 i 1/5 oraz w granicach działek nr ewid. ¼, 26 i 25 w obrębie geodezyjnym [...], Sąd dopatrzył się naruszenia zarówno prawa materialnego, jaki i prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności zauważyć należało, iż stosownie do obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) pozwolenie na budowę może być udzielone temu, kto złożył wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym; złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie do ust. 3 art. 35 prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W myśl ust. 4 przepisu art. 35 powołanej ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w powołanym wyżej art. 32 ust. 4 i ust. 1 art. 35.

W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż inwestorzy złożyli wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] nr [...], a do wniosku, oprócz decyzji o warunkach zabudowy, załączyli projekt budowlany. Sporną kwestią jest natomiast to, projekt ten spełnia przewidziane przez przepisy prawa wymogi, w szczególności co linii zabudowy oraz możliwości rozbudowy budynku w pasie drogowym. W decyzji o warunkach nr [...] Prezydent Miasta Z. nie naniesiono bowiem linii zabudowy. W treści tej decyzji wskazano wprawdzie, iż linie rozgraniczające teren inwestycji określono na mapie będącej integralną częścią decyzji, jednakże w załączniku do tej decyzji naniesiono jedynie kolorem czerwonym linie oznaczoną symbolami ABCD jako teren planowanej inwestycji oraz w legendzie wskazano linię z dopiskiem 23 jako linię rozgraniczającą ulicę. To zaś, w ocenie Sądu, mogło sugerować, iż rozbudowy można dokonywać w granicy działki przy ul. B., a więc w pasie drogowym. Stanowisko takie zdaje się potwierdzać znajdująca się aktach administracyjnych, choć nie wiążącą w tej sprawie, poprzednio wydania inwestorom, a przez nich powoływana w toku postępowania administracyjnego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. decyzja z dnia [...] nr [...]. Z decyzji tej i jej załącznika graficznego wynika, iż linię rozgraniczającą zabudowy stanowi granica działki oznaczona symbolem BC (wzdłuż ul. B.). Z pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. z dnia [...] znak [...] wynika, iż Zarząd ten, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] znak: [...], dopuszcza zabudowę zgodnie z załącznikiem do decyzji o warunkach nr [...] z określonym terenem planowanej inwestycji ABCD i nieprzekraczalną linią zabudowy BC (a więc w granicy działki). W ostatnim akapicie pisma z dnia [...] zaś Zarząd dopuścił realizację inwestycji na posesji przy ul. B. 79 w Z. usytuowaną zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Okoliczności powyższe, znane Staroście [...], dowodzą, iż Zarząd nie sprzeciwiał się rozbudowie spornej inwestycji w pasie drogowym po spełnieniu warunków określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004, Nr 204, poz. 2086 ze zm.), która w art. 39 ust. 3 stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Starosta [...], znając powyższą okoliczność i przedłużając inwestorom postanowieniem z dnia [...] nr [...] termin uzupełnienia dokumentacji projektowej do dnia [...], a następnie zawieszając postanowieniem z dnia [...] nr [...] postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, winien zobowiązać inwestorów do przedłożenia decyzji Zarządu w sprawie zezwolenia na rozbudowę budynku w pasie drogowym, nie zaś występować do Prezydenta Miasta Z. o wyjaśnienie spornej kwestii. Natomiast wszelkie wątpliwości co do prawidłowości (legalności) decyzji o warunkach z 2003r. winny być wyjaśnione w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez właściwy organ.

Za wadliwe uznać należy odwoływanie się przez Starostę w postanowieniu nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] nr [...], gdyż decyzja ta z uwagi na upływ określonego w niej terminu już nie występowała w obrocie prawnym, a strona nie mogła wywodzić z niej żadnych skutków prawnych.

Zastrzeżenia Sądu, w świetle załączonej do akt administracyjnych dokumentacji projektowej, budzi też treść, nieobowiązującego wprawdzie w dniu orzekania przez Sąd, a więc nie objętego orzeczeniem tego Sądu, postanowienia z dnia [...] nr [...], zobowiązującego inwestorów do uzupełnienia wad projektu. Postanowieniem tym nie zobowiązano bowiem inwestora do usunięcia wszystkich wad tej dokumentacji, a mianowicie np. do przedłożenia projektu wraz z uzgodnieniami, opiniami czy przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy ustalającej warunki zabudowy dla K. P.. Przedłożona do akt dokumentacja projektowa nie posiada wszak uzgodnień i opinii, a niektóre z zaświadczeń o uprawnieniach projektanta w dniu podejmowania decyzji straciły swoją ważność; decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] ustalała z kolei warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wyłącznie dla B. P., zaś wniosek o pozwolenie na budowę złożył także K. P.. Naruszenia tożsamości podmiotów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i o pozwolenie na budowę organy obu instancji nie dostrzegły.

Usunięcie niektórych ze wskazanych uchybień miało istotne znaczenie, gdyż w momencie wydawania postanowienia z dnia [...] organ nie mógł przecież jeszcze przesądzić swojego przeszłego rozstrzygnięcia w sprawie, a to oznacza, że nie mógł odstąpić od domagania się usunięcia wad dokumentacji projektowej.

Z tych względów odmowa udzielenia pozwolenie na budowę, w ocenie Sądu, jest przedwczesna, a zaskarżona decyzja nie wydaje się zasadna.

Uchylając się od rzetelnego wyjaśnienia sprawy organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. ustanawiające naczelną zasadę postępowania, która ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania, tj. na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, tj. przepisu art. 35 prawa budowlanego. Stosownie do tej zasady na organach ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy winny więc określić z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne, a następnie zarządzić przeprowadzenie z urzędu wskazanych dowodów (wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98).

Problematykę zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej ponoszonej przez Skarb Państwa reguluje art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Stosownie do treści powołanego przepisu wyznaczony adwokat, radca prawny, doradca podatkowy albo rzecznik patentowy otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 20002r., Nr 163, poz. 1348) stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w sprawie, w której przedmiotem nie jest należność pieniężna czy decyzja lub postanowienie Urzędu Patentowego 240zł. Ponieważ w sprawie ustanowiono pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata B. M., a koszty nieopłaconej pomocy prawnej nie zostały w całości lub części opłacone, należało zasądzić na rzecz adwokata B. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu zastępstwa procesowego.

Jednocześnie Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, uznać należało, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] nr [...], znak: [...]oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] są niezgodne z prawem i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

.