Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 28/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154, 155, 162
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant Magdalena Matuszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. nakazał A. S. dokonanie rozbiórki wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę blaszanego garażu na stanowiącej własność Gminy G. działce nr [...] przy ul. [...] w G. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano art. 48 ust. 1, 80 ust. 2 pkt 1, 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., w ówczesnym brzmieniu). Decyzja, w wyniku rozpoznania wniesionego przez A. S. odwołania, została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., natomiast skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt II SA/GL 308/07. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 (Dz. U. Nr 193, poz. 1430) Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w zakresie, w jakim wyłączał on stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. Jednocześnie orzeczono o niezgodności z Konstytucją art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. - w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. Jednakowoż, zdaniem ówczesnego składu orzekającego, wyrok TK nie wpłynął na zmianę stanu prawnego, gdy chodzi o zastosowanie nowej regulacji do spraw, które zostały wszczęte dopiero po dniu 11 lipca 2003 r., jak to miało miejsce w sprawie A. S. Trybunał Konstytucyjny stwierdził bowiem niekonstytucyjność jedynie normy intertemporalnej. Podobnie, nie ma znaczenia dla sprawy orzeczenie o niekonstytucyjności art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004 r. Stąd też w sprawie A. S., która została wszczęta w dniu [...] r. i zakończona decyzją ostateczną w dniu [...] r., nie miał zastosowania przepis art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r., zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 27/05. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji nie mogła być też zmiana stanu prawnego, dokonana ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). Ustawa ta, wyłączająca w art. 3 ust. 1, zastosowanie przepisów art. 48-49 b Prawa budowlanego do obiektu budowlanego, który został zrealizowany w okresie od [...] r. do [...] r. i wobec którego nie wszczęto postępowania przed dniem [...] r., weszła bowiem w życie z dniem [...] r., a zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, zdaniem Sądu zaskarżona decyzja orzekająca obowiązek rozbiórki nie naruszała prawa materialnego. Na podstawie protokołu oględzin i oświadczenia złożonego wówczas przez skarżącego, organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły bowiem, że przedmiotowy garaż blaszany został zrealizowany w [...] r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżący pomimo nałożonych obowiązków i przedłużenia terminu ich wykonania do dnia 9 maja 2006 r., nie uzupełnił braków dokumentacji. Jest też poza sporem, iż w toku postępowania wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r., ogłoszona w Dz. Urzęd. Woj. Śl. nr 14, poz. 481 z dnia 15 lutego 2006 r.). w myśl którego teren przy ul. [...], oznaczony jest symbolem 75-UM - tereny usługowo-mieszkaniowe o wysokiej intensywności, gdzie obowiązuje zakaz budowy obiektów o charakterze tymczasowym oraz realizacji rozwiązań typowych i powtarzalnych. Jest to bowiem teren, obejmujący centrum i śródmieście miasta. Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że budowa przedmiotowego garażu jako obiektu tymczasowego w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego w dacie orzekania planu miejscowego. Zdaniem sądu administracyjnego nie powinno też budzić wątpliwości, że na gruncie art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego - w brzmieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., legalizacja samowoli budowlanej dopuszczalna jest w razie zgodności z planem, obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Nie ma zatem znaczenia fakt zgodności budowy z planem miejscowym, obowiązującym w dacie budowy, jeżeli następnie plan ten utracił ważność lub został uchylony. W konsekwencji, przed uchwaleniem planu miejscowego, legalizacja przedmiotowej samowoli byłaby dopuszczalna, gdyby skarżący legitymował się ostateczną w dniu [...] r. decyzją o warunkach zabudowy. Jednakże skarżący nie złożył zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, mimo wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia z dnia [...] r., nie wykazał też tytułu prawnego do stanowiącej własność Gminy działki.

Jak wynika z akt sprawy nałożony decyzją obowiązek pomimo znacznego upływu czasu nie został przez stronę wykonany, nie została też przeprowadzona jego egzekucja. Natomiast pismem z dnia 18 października 2007 r. A. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z wnioskiem o uchylenie, na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) orzekającej obowiązek rozbiórki decyzji tegoż organu z dnia [...] r., a następnie umorzenie postępowania w sprawie. Gdyby zaś organ uznał, że wskazany przepis nie zezwala na uchylenie decyzji orzekającej rozbiórkę A. S. wniósł alternatywnie o orzeczenie wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej w trybie art. 162 k.p.a. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż jego zdaniem do budowy garażu odnosi się zarówno nowelizacja ustawy Prawo budowlane z dnia 10 maja 2007 r. jak też orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 27/05, a tym samym orzekająca obowiązek dokonania rozbiórki garażu decyzja winna zostać uchylona.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. odmówił uchylenia lub zmiany orzekającej nakaz rozbiórki garażu decyzji z dnia [...] r. (notabene w osnowie błędnie wskazując datę roczną jako [...], natomiast w uzasadnieniu przywołując już decyzję poprawnie). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż pismem z dnia [...] r. Inspektorat poinformował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mógłby mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na ww. pismo A. S. wniósł odwołanie, gdyż potraktował przedmiotowe pismo zawierające wyjaśnienia organu jako decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty. W celu wyjaśnienia charakteru czynności organu podejmowanych w toku postępowania, Inspektorat przesłał stronie stosowne wyjaśnienie wskazując, że decyzja w sprawie dopiero zostanie podjęta co właśnie nastąpiło. Organ wskazał, że argumenty A. S. nie są trafne, kwestię stanu prawnego jednoznacznie przesądził bowiem WSA w Gliwicach przywołanym wyżej wyrokiem. Nadto decyzja rozbiórkowa nie może zostać zmieniona, uchylona bądź wygaszona ani w trybie art. 154 k.p.a., ani w trybie art. 155 k.p.a ani też w trybie art. 162 k.p.a. Organ wskazał w tej mierze, iż art. 154 k.p.a. odnosi się jedynie do decyzji, mocą której strona nie nabyła prawa, podczas gdy decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego do aktów takich nie należy (nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek). Nadto w sprawie nie występuje interes społeczny i słuszny interes strony. Okoliczność ta nie zezwala także na zmianę bądź uchylenie decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. Odnośnie z kolei wygaszenia decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ I instancji wskazał, iż zgodnie z przywołanym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie wyłącznie w przypadku, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji, będąca niezbędną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia, wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialno-prawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej. Przyczynami tymi są m.in.: ustanie bytu podmiotu, zniszczenie lub przekształcenie rzeczy, rezygnacja z uprawnień przez stronę, a także zmiana stanu faktycznego uniemożliwiająca wykonanie decyzji lub zmiana w stanie prawnym w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Bezprzedmiotowość decyzji wskazana w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwarza podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przesłanka bezprzedmiotowości decyzji oraz konieczności stwierdzenia jej wygaśnięcia ze względu na interes społeczny lub strony nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie, czyniąc niedopuszczalnym zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Od wydanej przez organ I instancji decyzji A. S. wniósł odwołanie, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia W uzasadnieniu podniósł, oprócz argumentów wskazanych już uprzednio, iż skoro organ uznał, że proponowane przez stronę przepisy nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji rozbiórkowej to zobligowany był uczynić to na podstawie art. 155 k.p.a. Jedynie bowiem uchylenie, w dowolnym trybie, decyzji nakazującej rozbiórkę garażu usunęłoby stan nierówności podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej. Nadto odwołujący się wskazał, iż za uchyleniem przedmiotowej decyzji przemawia jego słuszny interes albowiem mieszka koło klubu nocnego co powoduje konieczność zabezpieczenia samochodu. Nadto na posesji, pomimo zakazu wjazdu, parkują samochody osób nawet spoza G.

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny wskazał, iż podziela przekonanie organu I instancji, że decyzja orzekająca rozbiórkę nie może zostać uchylona. Odnosząc się do zarzutów odwołania szerzej ustosunkował się do art. 155 k.p.a. wskazując, iż w myśl przepisu tego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym słuszny interes społeczny lub interes strony. W tezie wyroku NSA z 15 marca 1999r. IV SA 888/97 (ONSA 2000, Nr 1 poz. 36) stwierdzono jednak, że "przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę". W uzasadnieniu NSA wskazał, że wzruszenie decyzji znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji prawodawcy.

Pismem z dnia 6 grudnia 2008 r. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc naruszenie art. 7 i art. 155 k.p.a. oraz art. 48 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu nie zgodził się z tezą, iż art. 48 Prawa budowlanego stanowi sprzeciwiająca się uchyleniu decyzji rozbiórkowej normę szczególną, o której mowa w art. 155 k.p.a. Wskazał też nieuwzględnienie przez organ, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, słusznego interesu strony pomimo, że skutkiem obowiązującego stanu prawnego poszczególni właściciele garaży na przedmiotowej działce zostali potraktowani nierówno, w niezgodzie z zasadami państwa prawa. Podniósł też, że także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 listopada 2007 r. nie przesądza o tym, ze decyzja rozbiórkowa nie mogłaby zostać uchylona.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o uchylenie, z uwagi na wydanie rozstrzygnięć przez niewłaściwe organy, zarówno decyzji zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem organu decyzja rozbiórkowa z dnia [...] r. nie stanowiła bowiem decyzji ostatecznej albowiem jako taką traktować należy jedynie utrzymującą ją w mocy decyzję wydaną po rozpoznaniu wniesionego przez stronę odwołania. W konsekwencji rozpoznanie obecnego wniosku strony o uchylenie decyzji ostatecznej przez PINB dla Miasta G. naruszało przepisy o właściwości albowiem to nie ten organ wydał w sprawie decyzję ostateczną

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że co do meritum nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wymaga jednak rozważenia w tym miejscu wyrażony przez organ II instancji w odpowiedzi na skargę pogląd, iż wydane w sprawie rozstrzygnięcia zostały podjęte przez niewłaściwe organy. Potwierdzenie takiej oceny powodowałoby bowiem nie jak wnioskuje organ II instancji konieczność uchylenia lecz stwierdzenia nieważności zarówno decyzji zaskarżonej jak też poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem składu orzekającego takie okoliczności w sprawie jednak nie zachodzą albowiem orzekające w sprawie organy nie naruszyły przepisów o właściwości. Wskazać należy, że zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja w tej mierze organu II instancji sprowadza się do tezy, iż skoro zmianie bądź uchyleniu na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. podlegać może jedynie decyzja ostateczna, a organem właściwym w takich sprawach jest organ, który decyzję taką wydał to naruszało przepisy o właściwości rozpatrywanie wniosku strony przez organ I instancji w stosunku do podjętej w sprawie pierwszoinstancyjnej decyzji o rozbiórce. Od decyzji tej wniesiono bowiem odwołanie i dopiero organ odwoławczy utrzymał ją w mocy, a tym samym zdaniem organu dopiero decyzja wydana przez organ II instancji stanowiła decyzję ostateczną. Przymiot ostateczności służy bowiem w przypadku przejścia decyzji przez tok instancji jedynie decyzji wydanej przez organ II instancji, on zatem właściwy jest do jej uchylenia bądź zmiany. Tezy tej, mieszczącej w sobie, jak się wydaje, przekonanie, iż w sprawie orzeczonej rozbiórki garażu funkcjonują obecnie w obrocie prawnym dwie decyzje, decyzja nieostateczna wydana przez organ I instancji i podjęte przez organ drugoinstancyjny ostateczne rozstrzygnięcie utrzymujące decyzję PINB w mocy skład orzekający nie podziela.

Po pierwsze wskazać w tym miejscu trzeba, że we wniosku z dnia 18 października 2007 r. A. S. jednoznacznie stwierdził, że jego celem jest uchylenie w całości decyzji wydanej przez organ I instancji w dniu [...] r., nie zaś decyzji organu II instancji. Nie wskazał też w sposób wiążący podstawy prawnej, w oparciu o którą owo uchylenie decyzji miałoby nastąpić, pozostawiając wybór niejako w gestii organu. Fakt ten wynika jednoznacznie z użytych przez wnioskodawcę sformułowań, w których wnosi on o uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. zastrzegając jednocześnie, że gdyby wskazane podstawy zdaniem organu nie mogły w sprawie znaleźć zastosowania to wnosi o stwierdzenie wygaśnięcia pierwszoinstancyjnej decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 162 k.p.a. Kwestię swoistej swobody organu co do wyboru właściwego trybu A.S. wskazał także we wniesionym do organu II instancji odwołaniu podnosząc, iż skoro organ stwierdził, że zaproponowane podstawy prawne są niewłaściwe to winien był był zastosować art. 155 k.p.a. W odczuciu strony celem nadrzędnym jest bowiem uchylenie decyzji z dnia [...] r., która powoduje nierówność traktowania osób znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej.

Już zatem sam fakt, iż wniesione przez stronę podanie obejmuje m.in. wniosek o wygaszenie decyzji, który to wniosek w myśl art. 162 § 1 k.p.a. dotyczyć może tylko i wyłącznie decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również nie może być rozpatrzony przez żaden inny organ poza organem I instancji, czyni, zdaniem składu orzekającego, zawarty w odpowiedzi na skargę zarzut wydania decyzji przez niewłaściwy organ nieuzasadnionym. Podjęta przez organ I instancji decyzja, odmawiająca uchylenia decyzji rozbiórkowej, stosownie do wniosku odniosła się do bowiem decyzji pierwszoinstancyjnej i rozważyła możliwość jej uchylenia alternatywnie w oparciu o różne podstawy, w tym przywołany art. 162 k.p.a. Niewątpliwie natomiast wadliwym było w tym kontekście wskazanie w części nagłówkowej decyzji jedynie art. 154 k.p.a. (analogiczną wadliwością obarczona jest także decyzja drugoinstancyjna). Jednakowoż sama li tylko wadliwość wskazania numeracji artykułu kodeksu podczas gdy z treści decyzji wynika rozpatrzenie sprawy w trybie odmiennym bądź nie tylko w trybie wskazanym jako podstawa, nie może automatycznie przesądzać ani o nieważności ani o potrzebie uchylenia wydanej przez organ decyzji.

Także w odniesieniu do samego art. 154 i 155 k.p.a. przekonania organu II instancji o niewłaściwości organów nie można podzielić. Jak to już bowiem wskazano powyżej opiera się ono bowiem na tezie, iż w sytuacji, w której wydana przez organ I instancji decyzja zostaje w wyniku rozpoznania odwołania utrzymana w mocy przez organ drugoinstancyjny to na żadnym etapie postępowania nie staje się ona rozstrzygnięciem ostatecznym. Zarówno zatem w przypadku gdy w wyniku rozpoznania wniesionego przez stronę środka zaskarżenia organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i sam rozstrzyga sprawę merytorycznie, jak też w przypadku gdy w pełni akceptuje decyzję wydaną przez organ I instancji i w pełnym zakresie utrzymuje ją w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie uzyskuje przymiotu ostateczności. Teza ta, oczywista w przypadku decyzji reformatoryjnej kiedy to dopiero organ II instancji wydaje merytoryczne rozstrzygnięcie, w sytuacji, w której organ II instancji ogranicza się do pełnej akceptacji rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego budzi sprzeciw. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż oba przepisy, zarówno art. 154 § 1 jak też 155 k.p.a. traktują o możliwości uchylenia decyzji ostatecznej przez organ, który ją wydał bądź organ nadrzędny, nie wyjaśniając jednak jaki jest status, w kontekście przywołanych norm, decyzji pierwszoinstancyjnej, która była wprawdzie nieostateczną jednak następnie, w wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, została utrzymana w mocy. Niejasność ta, wynikająca zresztą już z treści art. 16 k.p.a. stanowiącego, że decyzją ostateczną jest taka, od której nie służy odwołanie, nie stawia przysłowiowej kropki nad "i" i nie wyjaśnia, czy owo "nie przysługiwanie odwołania" oznacza, iż ostateczną w przypadku decyzji pierwszoinstancyjnej jest jedynie taka decyzja, od której prawo odwołania w ogóle nigdy nie służyło (decyzja wydawana w jednej instancji), taka decyzja, od której możliwość złożenia odwołania istniała jednak strona ze środka tego nie skorzystała, czy wreszcie taka, od której odwołanie już nie przysługuje albowiem zostało już rozpoznane przez organ II instancji, który decyzję doń zaskarżoną w całości utrzymał w mocy. Od odpowiedzi na to pytanie zależy bowiem czy utrzymana w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nabywa wskutek jej utrzymania w mocy przymiot ostateczności w rozumieniu art. 154 i 155 k.p.a. tworząc wprawdzie wraz z decyzją organu II instancji nową jakość jednak w istocie nadal stanowiąc rozstrzygnięcie w sensie merytorycznym podjęte przez organ pierwszoinstancyjny, czy też przeciwnie, pomimo utrzymania jej w mocy nadal ma status rozstrzygnięcia nieostatecznego albowiem przymiot ostateczności służy wówczas tylko i wyłącznie decyzji odwoławczej. Wskazać w tym miejscu należy, porównując materię ustawową, iż operujący niemal analogiczną redakcją np. art. 168 p.p.s.a. ("orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy") od początku nie budzi wątpliwości, iż w dacie oddalenia skargi kasacyjnej nie tylko wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego obdarzony jest przymiotem prawomocności ale nadaje on przymiot ten automatycznie także wyrokowi sądu niższej instancji. Także zresztą samo literalne brzmienie art. 154 k.p.a. nasuwa w omawianym zakresie istotne wątpliwości interpretacyjne nie pozwalając na uznanie, jak uczynił to organ w odpowiedzi na skargę, iż decyzją ostateczną w rozumieniu przepisu tego jest, w przypadku wniesienia przez stronę odwołania, zawsze decyzja drugoinstancyjna, niezależnie od sposobu w jaki organ rozpoznał odwołanie. O ile bowiem w § 1 przepis ten traktuje wyłącznie o możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej przez organ, który ją wydał (bądź organ nadrzędny) o tyle § 3 wprowadza odmienność w zakresie właściwości organów zastrzegając możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej (cyt. "decyzji, o której mowa w § 1 oraz w art. 155 k.p.a.") w sprawach należących do zadań własnych wyłącznie dla jednostek samorządu terytorialnego. Wskazując, że jednostki te właściwe są do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ustawodawca tym samym posłużył się odmiennym rozumieniem ostateczności, obejmując nim wszystkie pozostające w obrocie prawnym decyzje pierwszoistancyjne, wobec których nie toczy się postępowanie odwoławcze, niezależnie od tego czy postępowanie to w przeszłości toczyło się czy też nie. Oczywistym jest bowiem, iż organ jednostki samorządu terytorialnego (np. wójt, burmistrz, prezydent) zmienia bądź uchyla w trybie art. 154 i 155 k.p.a. decyzję wydaną przez ten organ, nie zaś utrzymującą ją w mocy decyzję samorządowego kolegium odwoławczego. Tym samym łączna interpretacja §§ 1 i 3 prowadzi do wniosku, iż przez zmianę bądź uchylenie decyzji ostatecznej ustawodawca, w przypadku zadań własnych jednostek samorządowych pojmuje pozostającą w obrocie prawnym (nie uchyloną w wyniku postępowania odwoławczego) decyzję organu I instancji niezależnie od tego czy w przeszłości nie złożono od niej odwołania czy też odwołanie takie zostało wniesione jednak decyzją drugoinstancyjną rozstrzygnięcie organu I instancji zostało utrzymane w mocy. Zaakcentować też należy, że art. 154 § i 155 k.p.a. traktują o organie, który wydał decyzję ostateczną podczas gdy odnoszący się do wznowienia postępowania art. 150 § 1 k.p.a. mówi o organie, który wydał decyzję w ostatniej instancji wskazując tym samym, poprzez posłużenie się innymi pojęciami, iż z woli ustawodawcy zwroty te nie są, a w każdym razie nie muszą być tożsame i organ który wydał decyzję ostateczną w rozumieniu art. 154 i 155 to niekoniecznie ten sam organ, który orzekał w sprawie w ostatniej instancji. Notabene także przepisy w stosunku do k.p.a. szczególne, wymagające od wnioskodawcy legitymowania się ostateczną decyzją (np. w sprawie warunków zagospodarowania terenu bądź w przedmiocie pozwolenia na budowę) w istocie domagają się okazania przez stronę zawierającej szczegółowe rozstrzygnięcie decyzji pierwszoinstancyjnej, nie zaś decyzji wydanej w wyniku rozpoznania odwołania ograniczającej się do lakonicznego stwierdzenia, iż organ "utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną" albowiem to właśnie decyzja pierwszoinstancyjna, zaakceptowana i domyślnie "powtórzona" w rozstrzygnięciu podjętym przez organ II instancji tworząc z nim jedną całość określa szczegółowe aspekty rozstrzygnięcia (np. pozwolenia na budowę) i to one właśnie, w przypadku takowego wniosku strony, mogłyby ulec stosownej zmianie. Także do treści decyzji pierwszoinstancyjnej (w razie wniesienia odwołania utrzymanej w mocy przez organ II instancji) odnosić się będą organy badające wykonanie decyzji (np. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę), w tym realizację budowy zgodnie ze stanowiącym załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej projektem. Także decyzja pierwszoinstancyjna, w razie utrzymania jej w mocy przez organ odwoławczy, wskazana będzie, w przypadku jej niewykonania, jako źródło podlegającego egzekucji obowiązku.

Wynikające z brzmienia i interpretacji przepisów niejednoznaczności powodują, zdaniem składu orzekającego, iż brak jest podstaw do uznania, że w sprawie orzekały organy niewłaściwe co skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności odmawiających uwzględnienia wniosku strony rozstrzygnięć. Zdaniem składu orzekającego art. 154 i 155 k.p.a. w przypadku decyzji utrzymanej w mocy rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym nie wyłącza bowiem możliwości zmiany decyzji tej (której rozstrzygnięcie stało się w wyniku utrzymania w mocy ostatecznym) przez organ pierwszej instancji albowiem w zakresie meritum decyzji to ten właśnie organ stanowi wskazany w przepisach tych organ "który ją wydał". W konsekwencji w myśl przywołanych norm, zmiany bądź uchylenia decyzji może w takich wypadkach dokonać albo tenże organ, albo organ wyższego stopnia. Takiej interpretacji, za którą w pełni przemawia wykładnia celowościowa, nie sprzeciwia się fakt, iż zmiana bądź uchylenie decyzji dotyczy wówczas jedynie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego pomimo, iż w sprawie orzekał także organ II instancji. Analogiczna sytuacja ma bowiem miejsce w przypadku uchylenia bądź wygaszenia decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ który ją wydał w trybie art. 162 k.p.a. Nadto zmiana bądź uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 i 155 k.p.a. stanowi rozstrzygnięcie podjęte w nowym dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się natomiast merytorycznie do wydanych w sprawie przez organy rozstrzygnięć stwierdzić należy, iż organ I instancji słusznie wskazał stronie, że w przypadku ostatecznej decyzji orzekającej rozbiórkę jej uchylenie bądź wygaszenie w trybach, o których mowa powyżej, nie jest dopuszczalne. Podzielić bowiem należy w tej mierze przekonanie organu o niedopuszczalności wygaszenia decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie jednak władny jest to uczynić jedynie wówczas gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Słusznie organ I instancji precyzuje, iż bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialno-prawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej. Przyczynami tymi są m.in.: ustanie bytu podmiotu, zniszczenie lub przekształcenie rzeczy, rezygnacja z uprawnień przez stronę, a także zmiana stanu faktycznego uniemożliwiająca wykonanie decyzji lub zmiana w stanie prawnym w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Okoliczności takie w przedmiotowej sprawie nie zaszły. Trafnie tez organ wywodzi, że bezprzedmiotowość owa, nawet gdyby miała miejsce, stwarzałaby podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Także te okoliczności w przedmiotowej sprawie nie występują. Nie tylko bowiem nie ma przepisu nakazującego wygaszenie nie wykonanej wbrew nałożonemu na stronę obowiązkowi decyzji rozbiórkowej lecz przeciwnie, obowiązujący stan prawny nakazuje organom doprowadzenie do jej wykonania. Wygaszenie nakazującej rozbiórkę decyzji niewątpliwie nie leży też w interesie społecznym, ani też nie stanowi prawnie chronionego interesu strony.

W całej rozciągłości podzielić należy także wyrażoną w decyzji tezę, notabene, utrwaloną od dawna w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż art. 154 k.p.a. odnosi się jedynie do decyzji, mocą której strona nie nabyła prawa, podczas gdy decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego do aktów takich nie należy. Nabycie praw może bowiem nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. W konsekwencji artykuł ten nie może znaleźć zastosowania wobec decyzji orzekających rozbiórkę obiektu budowlanego.

Co do zasady za słuszne uznać też należy wywody organu II instancji o niedopuszczalności zastosowania w sprawie art. 155 k.p.a. Przewidziana w art. 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się bowiem jedynie do sytuacji gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł był podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest więc możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Art. 155 k.p.a. nie może stanowić więc podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę albowiem decyzja nakazująca rozbiórkę nie stanowi decyzji zależnej od uznania administracyjnego. W okolicznościach wskazanych w art. 48 ustawy Prawo budowlane organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę był bowiem zobligowany. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby zatem do sprzeczności z jednoznacznie wyrażoną wolą ustawodawcy – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r., II OSK 352/06, LEX nr 339409. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., II OSK 1165/05, LEX nr 289285.

Podkreślenia wymaga też, ustosunkowując się do tez skargi, że o prawidłowości decyzji rozbiórkowej, jak również o obowiązującym w dacie jej wydania stanie prawnym, a także braku wpływu zapadłych wyroków Trybunału Konstytucyjnego oraz zmian stanu prawnego (notabene odnoszących się jedynie do spraw w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 2007 r. nie zakończonych) na poprawność decyzji przesądził już tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 21 września 2007 r., a przyjęte przezeń oceny są w tej mierze wiążące dla obecnego składu orzekającego. Jak nadto wskazał w trakcie rozprawy w dniu sam skarżący w sprawie toczyło się postępowanie legalizacyjne jednak wedle słów skarżącego zakończyło się ono odmową z uwagi na uniemożliwiający legalizację brak tytułu prawnego do nieruchomości, na której posadowiony został samowolnie wybudowany garaż.

Jednocześnie, z uwagi na treść skargi Sąd wyjaśnia w tym miejscu skarżącemu, że sądy administracyjne nie orzekają na zasadach słuszności wynikających z reguł współżycia społecznego, lecz władne są jedynie badać legalność zaskarżonych decyzji, czyli ich zgodność z przepisami prawa. W konsekwencji nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące korzystniejszego potraktowania przez orzekające w sprawie organy innych osób, które także samowolnie wybudowały garaże .

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.