Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 130/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4,
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2 pkt 6, art. 5,
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Gminy Bliżyn z dnia 30 czerwca 2016 r. nr XV/103/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 8 ust. 1 pkt 3; - § 8 ust. 2 pkt 1 - w zakresie, w jakim "utrzymujący psy zobowiązani są do prowadzenia psa na uwięzi" - za wyjątkiem ras psów uznawanych za agresywne; - § 8 ust. 2 pkt 3 – w zakresie słów "pod warunkiem, że pies ma kaganiec"; - § 10 ust. 1; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 30 czerwca 2016 r. Rada Gminy Bliżyn, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podjęła uchwałę nr XV/103/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bliżyn, który stanowi załącznik do tej uchwały (dalej przywoływaną także jako Regulamin).

Stosownie do § 8 ust. 1 pkt 3 i 4 załącznika, utrzymujący zwierzęta domowe zobowiązani są m.in. do:

- przestrzegania zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt. Postanowienie nie dotyczy osób niewidomych korzystających z pomocy psów przewodników (pkt 3);

- przestrzegania zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, piaskownic, kąpielisk (pkt 4).

Z kolei zgodnie z § 8 ust. 2 utrzymujący psy:

- zobowiązani są do prowadzenia psa na uwięzi, a psu rasy uznawanej za agresywną do nałożenia kagańca (pkt 1);

- mogą prowadzić psa bez smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) sprawuje bezpośrednią kontrolę nad jego zachowaniem (pkt 3).

W § 8 ust. 3 Regulaminu uchwalono, że utrzymujący zwierzęta domowe, a w szczególności: gady, płazy, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych zobowiązani są zabezpieczyć je przed wydostaniem się z pomieszczenia.

Wreszcie w myśl § 10 ust. 1 załącznika, właściciele nieruchomości na terenie gminy Bliżyn w zabudowie mieszkaniowej zobowiązani są do przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji raz w roku.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Skarżysku - Kamiennej zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej § 8 ust. 1 pkt 3 i 4, § 8 ust. 2 pkt 1 i 3 , § 8 ust. 3 - w zakresie słów "w szczególności płazy, gady, ptaki i owady" oraz § 10 ust. 1, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w powyższej części oraz zarzucając:

1) istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 8 ust. 1 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały, zakazów wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt oraz na tereny placów zabaw, piaskownic, kąpielisk, podczas, gdy ustawodawca w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnił radę gminy jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy dla ludzi oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom;

2) istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 10 ust. 1 Regulaminu, właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy Bliżyn do przeprowadzania deratyzacji raz w roku, podczas, gdy niniejszy przepis upoważnia radę gminy jedynie do wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia;

3) istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 8 ust. 3 załącznika, osób utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności: gady, płazy, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych do zabezpieczenia ich przed wydostaniem i się z pomieszczenia, podczas, gdy gady, płazy, ptaki i owady nie mogą zostać uznane za zwierzęta domowe, gdyż są jedynie zwierzętami udomowionymi przez człowieka;

4) istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz § 143 w zw. z § 137 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w § 8 ust. 2 pkt 1 i 3 załącznika do uchwały, zapisu zobowiązującego właściciela do prowadzenia psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną do nałożenia kagańca oraz zwolnienia psa z uwięzi jedynie w sytuacji gdy pies jest w kagańcu, w miejscu mało uczęszczanym przez ludzi, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.

W uzasadnieniu prokurator podniósł, że nakładając w § 8 ust. 1 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały na właścicieli zwierząt domowych zakazy wprowadzenia zwierząt do obiektów użyteczności publicznej z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt oraz zakazy wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, piaskownic i kąpielisk, organ niewątpliwie przekroczył delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, albowiem ustawodawca nie upoważnił w niniejszym przepisie rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Zdaniem skarżącego, istotą regulacji w tym zakresie winno być określenie obowiązków utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby zapewnić ochronę przed zagrożeniami i uciążliwościami z ich strony dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc.

Również z przekroczeniem delegacji ustawowej został podjęty przez Radę Gminy § 8 ust. 3 Regulaminu. Wskazane zwierzęta tj. gady, płazy, ptaki i owady nie mogą być uznane za zwierzęta domowe. Wskazane przez Radę Gminy Bliżyn zwierzęta tj. gady, płazy, ptaki i owady należy uznać za zwierzęta nieudomowione utrzymywane w charakterze zwierząt domowych, a co do określenia obowiązków właścicieli takich zwierząt nieudomowionych rada gminy nie posiada upoważnienia w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zdaniem skarżącego, z przekroczeniem delegacji ustawowej został także podjęty przepis § 10 ust. 1 Regulaminu, gdyż Rada Gminy Bliżyn nie mogła wskazać podmiotu (właścicieli nieruchomości) zobowiązanego do przeprowadzenia deratyzacji, a zatem nałożony w tym przepisie obowiązek wykracza poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W ocenie skarżącego, także z przekroczeniem delegacji ustawowej został podjęty § 8 ust. 2 pkt 1 i 3. Rada Gminy nie jest upoważniona do określenia w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc, czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Powyższe kwestie zostały bowiem uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść zaskarżonych regulacji modyfikuje unormowania ustawy i jest bardziej rygorystyczna niż jej przepisy, w związku z czym § 8 ust. 2 pkt 1 i 3 został podjęty z istotnym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zapisy zaskarżone w niniejszej sprawie są nieaktualne w obecnym stanie i zostały zmienione w związku z podjęciem kolejnej uchwały z 6 września 2016 r., zmieniającej regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie. Uchwały regulujące porządek i czystość na terenie gminy Bliżyn były uchwalane nie tylko na podstawie obowiązujących ustaw, ale uwzględniały także aktualną linię orzeczniczą, wskazującą na odpowiednią interpretację przepisów ustawowych w momencie ich podejmowania tj. w roku 2016.

Organ wskazał, że "obowiązki określone w § 1 pkt 2 uchwały" mają na celu zapobieżenie ewentualnym niebezpiecznym sytuacjom stwarzającym zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Gdyby przyjąć, że wprowadzone obowiązki wobec właścicieli zwierząt mogą w pewnym stopniu ograniczać indywidualne prawa wolnościowe, to posiada to głębokie uzasadnienie w potrzebie zapobieżenia sytuacjom potencjalnie niebezpiecznym i nie narusza zapisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o oddalenie skargi z uwagi na to, że przepisy załącznika do zaskarżonej uchwały zostały zmienione poprzez podjęcie kolejnej uchwały, co nastąpiło na skutek "samokontroli" organu.

Okoliczność, że w dacie orzekania przez sąd administracyjny uchwała nie obowiązuje w całości lub w części, nie wpływa na możliwość jej oceny. Od momentu bowiem, gdy uchwała weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Z treści art. 91 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020.713), wynika bowiem, że w razie stwierdzenia istotnej sprzeczności z prawem uchwały będącej aktem prawa miejscowego, sąd stwierdza jej nieważność, bez względu na datę podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że zostaje ona wyeliminowana z obrotu prawnego od daty podjęcia, a tym samym nie wywołuje skutków prawnych związanych z jej wejściem w życie. Uchwalenie przez Radę Gminy Bliżyn w dniu 6 września 2016 r. uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, co podnosi organ w odpowiedzi na skargę, oznacza natomiast, że regulacje tej uchwały jedynie zastępują przepisy dotychczasowe, przy czym skutki "nowej" uchwały obowiązują dopiero od daty wejścia jej w życie. Wszczęcie postępowania sądowego na skutek wniesionej skargi ma zaś na celu ocenę, czy poprzednio obowiązująca uchwała podjęta została w zgodzie z prawem, a jeśli nie, czy zachodzi w związku z tym konieczność stwierdzenia jej nieważności, co rodzi skutki prawne, o jakich mowa wyżej.

Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na prawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy na wstępie, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250), zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Zakwestionowane przez Prokuratora postanowienia podjęte zostały w wykonaniu delegacji ustawowej:

- z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy – w przypadku § 8 ust. 1 pkt 3 i 4, § 8 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz § 8 ust. 3 Regulaminu.

- z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy – w przypadku § 10 ust. 1 Regulaminu.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Nie ulega wątpliwości, że nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest co do zasady zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Istotą rozwiązań przyjętych w regulaminie winno być określenie tych obowiązków w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki nałożone na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy muszą jednak pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zasada proporcjonalności pozwala wprowadzać ograniczenia praw i wolności jednostki tylko wtedy, gdy dana regulacja jest w stanie doprowadzić do założonych skutków, jej wprowadzenie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06, OTK-A 2008/1/20).

Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia więc radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych, zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Podkreślić należy, że tak jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Odnosząc się do § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały dotyczącego zakazu wprowadzenia zwierząt do obiektów użyteczności publicznej (z wyjątkami), zauważyć należy, że delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy pozwala lokalnemu uchwałodawcy na uregulowanie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, nie będących jednak gminnymi obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej. Zasady i tryb korzystania z tych ostatnich reguluje bowiem inny akt prawa miejscowego, wydany na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi upoważnienie ustawowe dla organów gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stąd regulacja § 8 ust. 1 pkt 3 zawarta w kwestionowanym Regulaminie, o ile obejmuje gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej, wykracza niewątpliwie poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Ponieważ z treści omawianego przepisu nie wyłączono tych obiektów, czyniąc go nieczytelnym, Sąd uwzględnił omawiany zarzut skargi i stwierdził w tej części nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd nie uznał natomiast, aby naruszał delegację ustawową zawarty w § 8 ust. 1 pkt 4 Regulaminu obowiązek przestrzegania zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, piaskownic, kąpielisk.

Analizowany przepis z pewnością realizuje cel ustawowy zawarty w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Wprowadza regulację, która ma chronić przed zagrożeniem lub uciążliwością ze strony zwierząt domowych (np. psów i kotów) w miejscach, gdzie należy szczególnie dbać o bezpieczeństwo, zwłaszcza najmłodszych mieszkańców gminy. Zachowanie zwierząt, jak również powodowane przez nich zanieczyszczenia, mogą zagrażać zdrowiu dzieci, które powinny być objęte szczególną ochroną przy konstruowaniu przez radę gminy obowiązków kierowanych do osób utrzymujących zwierzęta domowe. Ponadto zdaniem Sądu, nie da się zapewnić czystości takich terenów, jak piaskownica, plac zabaw czy kąpielisko, w inny sposób niż przewidziany w zaskarżonej uchwale. Dopuszczanie, aby w tych miejscach przebywały zwierzęta, zawsze będzie prowadziło do możliwości jego zanieczyszczenia, bez względu na to, jakie obowiązki kontrolne nałoży się na właściciela zwierzęcia. Przy ocenie, czy uchwalając omawiany przepis prawodawca gminny uwzględnił konstytucyjną zasadę proporcjonalności, nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, że place zabaw, piaskownice i kąpieliska stanowią tylko pewien niewielki ułamek terenów przeznaczonych na użytek wspólny, dlatego zakaz obowiązujący w tym zakresie nie może być postrzegany jako nadmierne ograniczenie praw osób utrzymujących zwierzęta domowe. Sąd nie dopatrzył się więc w powyższych zapisach regulaminu naruszenia zasady proporcjonalności i dlatego w tej części skargę oddalił.

Odnosząc się do § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały stwierdzić należy, że wprowadzenie w Regulaminie generalnego nakazu prowadzenia psa na uwięzi, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek psa czy jego wielkość) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity na datę podjęcia zaskarżonej uchwały opublikowany w Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na uwięzi, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19, dostępne j.w.).

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy. Tymczasem zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli jest on ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (art. 10a ust. 4 tej ustawy).

Treść zacytowanego wyżej przepisu ustawy o ochronie zwierząt nie oznacza zatem bezwzględnego nakazu prowadzenia psa na uwięzi, gdyż ustawodawca dostrzegł, że kontrola nad zachowaniem psa nie polega tylko i wyłącznie na prowadzeniu go na uwięzi, ale również na innych oddziaływaniach człowieka na zwierzę, w wyniku których pies nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa innych ludzi. Doświadczenie życiowe wskazuje, że w wielu przypadkach odstąpienie od stosowania uwięzi w żaden sposób nie wpływa na możliwość sprawowania nad zwierzęciem kontroli. Tak będzie w przypadku psów niewielkich rozmiarów, w tym szczeniaków, w przypadku których wręcz niemożliwym jest prowadzanie ich na uwięzi, a kontrola nad nimi może być w pełni sprawowana podczas noszenia na rękach, bądź używania specjalnie przeznaczonych do tego celu i dostępnych na rynku toreb czy koszyków.

Skoro zatem ustawodawca pozostawił właścicielowi psa pewną swobodę decyzyjną w zakresie właściwego rozeznania, w jaki sposób zachowanie należącego do niego zwierzęcia może on w danym momencie kontrolować (np. z uwagi na cechy anatomiczne zwierzęcia, jego stan zdrowia, czy wiek) i nie uznał, że nadzór nad psem można sprawować wyłącznie poprzez prowadzenie go na uwięzi, to większych rygorów w tym zakresie nie może nakładać na właścicieli psów prawodawca gminny. Nie bez znaczenia dla takiego rozumienia wykonania delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, jest brzmienie art. 5 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, wedle których każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania, przez co należy rozumieć traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

W konsekwencji, brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy (związane z nakazem prowadzania ich wyłącznie na uwięzi) ze względu na cechy osobnicze tych zwierząt, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania, które obiektywnie mogą nie stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia.

Stwierdzając nieważność regulacji ustanawiającej obowiązek prowadzenia psa na uwięzi bez względu na jego cechy osobnicze, Sąd miał jednak na uwadze zasadność pozostawienia takiego nakazu w stosunku do psów ras uznawanych za agresywne, czemu dał wyraz w treści pkt I tiret drugie wyroku. Przyczyny takiego rozstrzygnięcia, o których mowa będzie niżej, leżą również u podstaw przyjęcia przez Sąd, że zasadnym jest pozostawienie w treści regulaminu obowiązku nałożenia kagańca psu rasy uznawanej za agresywną.

Ustawodawca traktuje bowiem w sposób szczególny prowadzenie hodowli i utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, określając, że wymagają one zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na planowane miejsce prowadzenia hodowli lub utrzymywania psa. Jeżeli pies będzie lub jest utrzymywany w warunkach i w sposób, które stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt, zezwolenia nie wydaje się, a wydane cofa (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt). Wykaz ras psów uznawanych za agresywne ustalony został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 77 poz. 687) i obejmuje aktualnie 11 ras psów. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 3 ustawy, właściwy minister ustala wykaz, o jakim mowa wyżej, po zasięgnięciu opinii Związku Kynologicznego w Polsce, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt.

W przypadku rasy psa, która uznana została przez prawodawcę za agresywną, a więc stwarzającą potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, zrozumiałym i oczywistym wykonaniem delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, jest zaostrzenie w prawie miejscowym wymogów dotyczących obowiązków nakładanych na właścicieli tych psów. W ocenie Sądu, zaliczenie wymienionej w ww. rozporządzeniu rasy psa do ras uznawanych za agresywne, oznacza także, że zachowanie psów tych ras nie jest przewidywalne, a kontrola człowieka nad takim zwierzęciem jest znacząco utrudniona w porównaniu do ras psów nie uznawanych za agresywne. Zawartego w § 8 ust. 2 pkt 1 regulaminu nakazu wyprowadzenia takich psów wyłącznie na uwięzi i w kagańcu nie można więc uznać za regulację naruszającą zasadę proporcjonalności, czy też pozostającą w sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie zwierząt. Dlatego skarga w omawianym zakresie podlegała oddaleniu.

Sąd przyznał natomiast rację Prokuratorowi w tej części regulacji zawartej w § 8 ust. 2 pkt 3 uchwały, zgodnie z którą każdy bez wyjątku pies musi mieć kaganiec, aby w miejscach mało uczęszczanych móc być prowadzonym bez smyczy. Aktualne pozostają tu prezentowane już rozważania co do bezwzględnego obowiązku prowadzenia psa na uwięzi. Wobec tego, że w miejscach mało uczęszczanych obowiązuje zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, nakładanie na utrzymujących psy obowiązek zastosowania dodatkowego środka w postaci założenia psu kagańca, musi być uznane za naruszenie zasady proporcjonalności. Trudno bowiem doszukać się ze strony np. małych psów czy szczeniaków, kontrolowanych już przecież z mocy ustawowego obowiązku, jakiegokolwiek zagrożenia, którego można uniknąć zakładając psu kaganiec, szczególnie, że przepis uchwały stanowi o miejscach mało uczęszczanych. Co więcej – działanie takie może być uciążliwe nie tylko dla właściciela psa, ale i dla samego zwierzęcia.

Z tych powodów, Sąd stwierdził nieważność § 8 ust. 2 pkt 3 regulaminu w zakresie słów "pod warunkiem, że pies ma kaganiec".

Sąd nie podziela natomiast wyrażonego w skardze poglądu, że rada gminy nie jest upoważniona, na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, do wskazywania w regulaminie miejsc czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione ze smyczy. Wniosku takiego nie można wyprowadzić z treści powołanego wyżej przepisu, którego celem jest przecież ustanowienie przez prawodawcę gminnego takich rozwiązań w regulaminie, które zapewnią ochronę przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi ze strony zwierząt domowych, a konkretnie psów. Przy założeniu, że w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku zasadą powinno być wyprowadzanie psa na uwięzi - poza wyjątkami dotyczącymi cech osobniczych zwierzęcia, o czym była mowa wyżej i które w regulaminie powinny zostać przewidziane - nie ma prawnych podstaw do zaakceptowania stanowiska Prokuratora, że rada gminy nie jest uprawniona jest do określenia miejsc, w których właściciel zwierzęcia nie objętego ww. wyjątkami, będzie zwolniony z obowiązku prowadzenia psa na uwięzi. Nie ma także logicznych ani życiowych przeciwskazań do tego, aby określić te miejsca jako "mało uczęszczane", gdyż właśnie tam cel, jakiemu służą omawiane regulacje (ochrona przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi) może być zrealizowany. Przy uchwalaniu przepisów wypełniających delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, gmina nie może także pomijać praw właścicieli psów, którzy powinni mieć zagwarantowaną możliwość utrzymania zwierzęcia w dobrej kondycji fizycznej, której nie zapewni obowiązek prowadzenia psa na uwięzi w każdym miejscu na terenie gminy, bez względu na to, czy w pobliżu mogą znajdować się ludzie czy też nie.

Sąd oddalił również skargę w zakresie dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności § 8 ust. 3 Regulaminu w zakresie słów "a w szczególności: gady, płazy, ptaki i owady", odnoszących się do obowiązku zabezpieczenia ich – jako zwierząt domowych - przed wydostaniem się z pomieszczenia.

Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora, jakoby ww. nie można było uznać za zwierzęta domowe, o jakich mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Prezentując w skardze argumenty mające przemawiać za słusznością tego poglądu, jej autor popada przy tym w sprzeczność twierdząc jednocześnie, że "gady, płazy, ptaki i owady nie mogą zostać uznane za zwierzęta domowe, gdyż są jedynie zwierzętami udomowionymi przez człowieka" (zarzut nr 3, str. 2) oraz, że należy je uznać "za zwierzęta nieudomowione utrzymywane w charakterze zwierząt domowych, a co do obowiązków właścicieli takich zwierząt nieudomowionych rada gminy nie posiada upoważnienia" ustawowego (str. 5, w tym przypadku skarżący przytoczył stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Lublinie z 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 485/08).

Niezależnie od niespójności argumentacji skargi w zakresie omawianego zarzutu podkreślić należy, że definicja ustawowa "zwierzęcia domowego" znajduje się w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w tej ustawie jest mowa o "zwierzętach domowych" - rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Elementy normatywne tej definicji nie są jednak w pełni przydatne do odkodowania sposobu rozumienia przez ustawodawcę pojęcia "zwierzęcia domowego", użytego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi delegację ustawową dla omawianej regulacji Regulaminu. Obie ustawy realizują bowiem inne cele, dla których zdefiniowane zostały używane w nich pojęcia. O ile ustawa o ochronie zwierząt realizuje zasady humanitarnego traktowania zwierząt, opieki nad nimi i ochrony ze strony człowieka, to celem drugiej ustawy jest przede wszystkim utrzymanie czystości i porządku w gminach. Dlatego legalna definicja zwierzęcia domowego będzie miała zastosowanie przede wszystkim na gruncie ustawy o ochronie zwierząt, zaś przy ustalaniu zakresu treściowego art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie będzie w pełni przydatna, aczkolwiek może wyznaczać kierunek rozumowania mającego na celu wyjaśnienie znaczenia pojęcia "zwierzęcia domowego" użytego w tym przepisie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że za zwierzęta domowe uważane są zwierzęta trzymane przez człowieka w domu dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa, w odróżnieniu od zwierząt chowanych lub hodowanych z innych powodów (zwierzęta hodowlane, gospodarskie i użytkowe). Zwierzęciem domowym nazywa się takie zwierzę, które trzymane jest w domu lub mieszkaniu dla zaspokojenia potrzeb emocjonalnych człowieka, jako zwierzę towarzyszące człowiekowi lub jako swoista ozdoba, czy też atrakcja mieszkania (por. wyroki NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2023/12 i z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1953/08, dostępne j.w.).

Nadając znaczenie pojęciu "zwierzęcia domowego", jakie użyte zostało w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, nie można pomijać celu, jakiemu mają służyć postanowienia regulaminu wypełniające delegację ustawową zawartą w tym przepisie. Cel ten może być realizowany w różny sposób w zależności od zmieniającej się rzeczywistości społecznej. Obecnie dla nikogo nie są już zaskoczeniem przypadki utrzymywania w domu zwierząt, które do tej pory nie były, w powszechnym odczuciu społecznym, kojarzone z takimi, z którymi człowiek nawiązuje tradycyjnie rozumianą więź emocjonalną. Zwierzęta takie można nabyć w sklepach zoologicznych, co należy odczytywać jako rynkową odpowiedź na istniejące w tym zakresie zapotrzebowanie. O ile ptaki (np. kanarki, papugi) towarzyszą człowiekowi od lat, także w domach, to coraz częściej słyszy się o hodowanych przez ludzi gadach, płazach, czy owadach, a także o tym, że zwierzęta te wydostają się na zewnątrz z przewidzianych dla nich terrariów, niepokojąc innych mieszkańców i stwarzając zagrożenie. Niezależnie od oceny motywów posiadania takiego zwierzęcia w domu, nie można nie zauważać tych przypadków, które są wyrazem zmieniającego się społecznego rozumienia "zwierzęcia domowego".

Z tych przyczyn, za niezasadne Sąd uznał niejako automatyczne wyłączenie z grupy zwierząt domowych, o jakich mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, gadów, płazów, ptaków, czy też owadów, w sytuacji, gdy niewątpliwie są one utrzymywane przez ludzi w domach. Zdaniem Sądu, delegacja ustawowa ujęta w tym przepisie uprawnia radę gminy do sformułowania w regulaminie obowiązków osób utrzymujących także takie zwierzęta, jak wymienione wyżej, w postaci nakazu zabezpieczenia ich przed wydostaniem się z pomieszczeń, co zmierza do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Zgodzić się należy natomiast ze skarżącym, że przepis § 10 ust. 1 Regulaminu wykracza poza upoważnienie ustawowe. Uchwalono w nim, że właściciele nieruchomości na terenie gminy Bliżyn w zabudowie mieszkaniowej zobowiązani są do przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji raz w roku.

Podkreślenia wymaga, że organ, realizując delegację z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, nie mógł wskazać właścicieli nieruchomości jako podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu rada gminy jest uprawniona wyłącznie do wyznaczania w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Powyższe nie obejmuje aspektu podmiotowego. Wprowadzenie więc w regulaminie przepisu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości na terenie gminy w zabudowie mieszkaniowej zobowiązani są do przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji raz w roku, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – co do przepisów bądź ich części, podlegających stwierdzeniu nieważności oraz w oparciu o art. 151 p.p.s.a. – odnośnie do regulacji, które okazały się zgodne z prawem.