Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1595/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154, art. 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Sz 46/07 w sprawie ze skargi G. S. i M. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r., na skutek skargi G. i M. S., stwierdził nieważność decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2006 r., w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz decyzji ją poprzedzającej Starosty Polickiego z dnia [...] października 2006 r., w części rozstrzygnięcia zawartego w pkt IV zobowiązującego D. i Z. K. do wydania zgody Skarbowi Państwa – Staroście Polickiemu na wykreślenie w księdze wieczystej nr [...] hipoteki i rozstrzygnięcia oraz w pkt VI rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaśnięcie hipoteki. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W pozostałym zakresie, Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Starosta Powiatu Polickiego decyzją z dnia [...] maja 2001 r. orzekł o wywłaszczeniu G. i M. S. z prawa własności nieruchomości zabudowanej stanowiącej działkę położoną w L. nr [...], o powierzchni 2700 m2, dla której Sąd Rejonowy w Szczecinie, prowadzi księgę wieczystą nr KW [...], za odszkodowaniem w kwocie [...] zł, dla realizacji celu publicznego. Celem publicznym, na który została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość była modernizacja i rozbudowa przejścia granicznego pomiędzy Rzeczypospolitą Polską, a Niemcami w gminie Dobra.

Następnie, Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. po rozpatrzeniu odwołania G. i M. S. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odszkodowania i ustalił wysokość odszkodowania na kwotę [...] zł, w pozostałym zaś zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie, wyrokiem z dnia 26 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Sz 1901/01 po rozpatrzeniu skargi G. i M. S., uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że oceniając kwestię przyznanego stronie odszkodowania, wątpliwości budziło uwzględnienie wartości rynkowej budynku magazynowego. Budynek magazynowy to budynek częściowo zlokalizowany na działce skarżących nr [...] oraz na działce nr [...] będącej przedmiotem odrębnej własności. Wzniesienie budynku lub innego urządzenia trwale związanego z gruntem powoduje zgodnie z zasadą superficies solo cedit, że właściciel gruntu staje się właścicielem wzniesionego budynku lub innego urządzenia. Przyznane odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości lub wartości wywłaszczonego prawa, a to zdaniem Sądu, daje podstawy do uznania, że przyznanie odszkodowania w rozpoznawanej sprawie za budynek magazynowy, który nie stanowił w całości własności skarżących było przedwczesne.

Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002 r., z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie wywłaszczenia G. i M. S. do czasu uregulowania stanu prawnego budynku magazynowego, posadowionego w części na nieruchomości objętej wywłaszczeniem i wystąpił do Starosty Polickiego o uregulowanie stanu prawnego tego budynku.

W dniu 9 lipca 2002 r. inwestor Wojewoda Zachodniopomorski złożył do Starosty Polickiego wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości i nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny i dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Starosta Policki decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., udzielił inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2700 m2 położonej w L. i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na interes społeczny.

Następnie, Sąd Rejonowy w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2003 r. w sprawie II C [...] z powództwa Skarbu Państwa – Starosty Polickiego przeciwko G. i M. S. – ustanowił służebność budynku posadowionego na nieruchomościach sąsiednich oznaczonych działkami nr [...] i nr [...] położonych w L., którą to służebnością obciążył nieruchomość oznaczoną w rejestrze gruntów jako działka nr [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa na rzecz nieruchomości władającej oznaczonej jako działka [...] stanowiącej własność G. i M. S. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 22 listopada 2004 r.

W związku z tym, Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. podjął zawieszone z urzędu postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia. Na postanowienie to G. i M. S. wnieśli zażalenie. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W dniu [...] września 2005 r. Wojewoda Zachodniopomorski wydał decyzję, którą uchylił decyzję Starosty Polickiego z dnia [...] maja 2001 r. w przedmiocie wywłaszczenia G. i M. S. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Starosta Powiatu Polickiego decyzją z dnia [...] października 2006 r. orzekł o:

1) wywłaszczaniu na rzecz Skarbu Państwa G. i M. S. z prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]o pow. 2,27 ha obręb geodezyjny D., dla której Sąd Rejonowy w Szczecinie XX Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Policach prowadzi księgę wieczystą nr [...] (dawna [...]). Wywłaszczenie miało nastąpić dla realizacji celu publicznego modernizacji i rozbudowy przejścia granicznego pomiędzy Rzeczpospolitą Polską, a Republiką Federalną Niemiec w Lubieszynie, zgodnie z decyzją Wójta Gminy Dobra o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 28 lutego 2000 r.;

2) ustaleniu odszkodowania na kwotę [...] zł, które było równe wartości nieruchomości określonej w grudniu 2005 r., zwaloryzowanej na dzień wydania decyzji;

3) wypłaceniu odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stanie się ostateczna i prawomocna, w następujący sposób.

W dalszej części organ przedstawił szczegółowo potrącenia, jakie zostały dokonane z przyznanej skarżącym określonej kwoty odszkodowania. Organ pierwszej instancji wskazał także, że obecnie, po rozbudowie i modernizacji przejścia granicznego w Lubieszynie i po zmianie organizacji ruchu dla samochodów ciężarowych, wywłaszczona nieruchomość znalazła się na terenie tego przejścia. Zgodnie ze stanowiskiem Prezesa GUS oraz Komendanta Straży Granicznej, taki stan jest nieprawidłowy, gdyż utrudnia pracę służb granicznych. Dlatego, jak argumentował organ, istnieje konieczność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, wywłaszczenie nieruchomości pozwoli na dokończenie zaplanowanej modernizacji i rozbudowy przejścia.

G. i M. S. w odwołaniu od tej decyzji wnieśli o jej uchylenie jako wydanej niezgodnie z obowiązującym prawem. W założonym odwołaniu zarzucili między innymi organowi całkowite pominięcie rokowań, które powinny były poprzedzić proces wywłaszczenia. W ich ocenie, organ określając kwotę odszkodowania wziął pod uwagę tylko operat szacunkowy z grudnia 2005 r., którego ponadto przez ponad rok nie udostępnił stronom do wglądu, przez co pozbawił strony możliwości skorygowania tej wyceny. Skarżący zakwestionowali, też łączne potrącenie – z kwoty głównej – [...] zł. Powstała ona bowiem w wyniku opieszałości i nieudolności urzędników urzędu wojewódzkiego i ich zdaniem są to odsetki karne. Wypłata tych pieniędzy nastąpiła, bowiem dopiero po trzech miesiącach od uprawomocnienia się decyzji Wojewody. Podnieśli także, że organ pierwszej instancji błędnie uznał, iż Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2001 r. tylko w części. Dodatkowo wskazali, iż sprawa spornego budynku magazynowego nie została uregulowana, albowiem sąd prowadzący księgi wieczyste w 2005 r. oddalił wniosek Starosty o wpis służebności gruntowej z powodu nieistnienia księgi wieczystej dla działki [...].

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie o wywłaszczenie było poprzedzone rokowaniami w myśl art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które zakończyły się niepowodzeniem, z powodu braku zgody stron, co do proponowanej ceny nabycia przedmiotowej nieruchomości. Dodatkowo organ drugiej instancji przedstawił szczegółowo dotychczasowy tok postępowania w sprawie. Wojewoda ustalił, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę podjął działania związane z realizacją zaleceń Sądu zawartych w wyroku NSA OZ w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2002 r. i w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] września 2005 r. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2003 r. (sygn. akt II C [...]) została ustanowiona służebność gruntowa dla budynku magazynowego posadowionego częściowo na działce nr [...] będącej własnością G. i M. S. oraz częściowo na działce nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Sąd Rejonowy w Szczecinie XX Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Policach zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2006 r. poinformował, że w KW [...] prowadzona m.in. dla działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa wpisano służebność budynku posadowionego na nieruchomościach sąsiednich, oznaczonych jako działka nr [...] opisana w KW [...] (dawna [...]) oraz działka [...] opisana w KW [...], ustanowioną na rzecz właściciela działki nr [...] jako nieruchomości władającej, a obciążającą działkę nr [...], natomiast w KW [...] (dawna [...]) prowadzonej dla działki [...] wpisano służebność budynku posadowionego na nieruchomościach sąsiednich, oznaczonych jako działka nr [...], ustanowioną na rzecz właściciela działki nr [...] jako nieruchomości władającej, a obciążającą działkę nr [...]. Ponadto biegły rzeczoznawca majątkowy sporządził z dniem 19 grudnia 2005 r. aktualną wycenę nieruchomości, w której określił jej wartość rynkową. Na tej podstawie, organ pierwszej instancji w oparciu o art. 112, art. 113 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w dniu [...] października 2006 r. wydał zaskarżoną decyzję.

Wojewoda stwierdził, że wbrew twierdzeniom stron organ pierwszej instancji nie naruszył art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ponieważ przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i wydaniem decyzji w dniu [...] maja 2001 r., Starosta Policki podjął w pierwszej kolejności rokowania zmierzające do nabycia w drodze umowy praw do nieruchomości. Rokowania te zakończyły się niepowodzeniem wobec znacznej rozbieżności stanowisk stron, co do ceny nabycia nieruchomości. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu, co do tego, że organ pierwszej instancji nie udostępnił operatu szacunkowego sporządzonego na dzień 19 grudnia 2005 r. oraz, że ustalając odszkodowanie oparł się tylko na tym operacie. Skarżący pismem z dnia 22 września 2006 r. zostali zawiadomieni o możliwości zapoznania się z tymi dokumentami. Organ odwoławczy podkreślił, iż wartość wywłaszczonej nieruchomości została ustalona w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami na podstawie ustalenia jej wartości rynkowej. Przy określaniu wartości nieruchomości uwzględniono rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Dokonano analizy rynku lokalnego, pod względem obszarowym i czasowym. Wojewoda wyjaśnił, że operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie i podlega ocenie jak każdy inny dowód z zachowaniem zasad tej oceny określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydanego na mocy art. 156 tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W ocenie organu odwoławczego, w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym zostały szczegółowo i poprawnie opisane wszystkie dane niezbędne do prawidłowej wyceny. Ponadto organ drugiej instancji stwierdził, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż kwota [...] zł, tj. odszkodowanie które zostało przyznane decyzją organu drugiej instancji z dnia [...] lipca 2001 r. i w tymże roku wypłacone, została zwaloryzowana na dzień wydania zaskarżonej decyzji, bez naliczania jakichkolwiek odsetek. Za niezasadny organ uznał też zarzut odnoszący się do celu wywłaszczenia. Wojewoda zauważył, że cel wywłaszczenia jest aktualny, gdyż o wywłaszczeniu nieruchomości decyduje przeznaczenie ich w planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne. Realizowana przez Skarb Państwa inwestycja "Modernizacja przejścia granicznego w Lubiszynie" jest zgodna z przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego gminy Dobra, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Dobrej z dnia 8 grudnia 1994 r. ze zm.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli G. i M. S. W skardze wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili organowi, że nie wziął w ogóle pod uwagę zarzutów podniesionych w odwołaniu, które uzasadniały uchylenie kwestionowanej decyzji. Organ pierwszej instancji, zdaniem skarżących, wydał w dniu [...] października 2006 r. decyzję o wywłaszczeniu powołując się na jakieś, bliżej niesprecyzowane "zalecenia" Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uznał tym samym, że prowadzone postępowanie toczy się nadal. Zdaniem skarżących, jest to ewidentne niezrozumienie, że Sąd uchylił decyzję Wojewody. Wojewoda zaś, słusznie nakazał rozpatrzenie sprawy od początku. Organ pierwszej instancji pominął fazę rokowań i negocjacji w celu ustalenia kwoty odszkodowania, co stanowi naruszenie art. 114 ust. 1 ustawy zgodnie, z którym organ ten powinien dążyć do nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Dodatkowo, skarżący zarzucili naruszenie art. 130 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się według stanu wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji i według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. W niniejszej sprawie organ powołał się na wycenę sporządzoną w grudniu 2005 r., a więc już nieaktualną, gdyż ważność jej upływa z okresem 12 miesięcy od sporządzenia. Ponadto, w ciągu 2006 r. nastąpiły olbrzymie zmiany (wzrost cen ok. 40%) na rynku obrotu nieruchomościami. To zaś między innymi uzasadniało żądanie sporządzenia nowej aktualnej wyceny. W ocenie skarżących, przedmiotowa nieruchomość jest warta [...] zł i takiej kwoty oczekują jako odszkodowania. Skarżący uznali za kardynalne naruszenie przepisów ustawy przez organy obu instancji przy ustalaniu wysokości "słusznego" odszkodowania, oparcie się wyłącznie na operacie szacunkowym wartości nieruchomości. Organy nie rozumieją, zdaniem autorów skargi przepisów, które wyraźnie mówią, iż wysokość odszkodowania ustala i wypłaca Starosta, uwzględniając wiele czynników. Jednym z nich jest (pomocniczo) operat szacunkowy. Starosta nie dopuścił możliwości jakiegokolwiek odstępstwa od wyceny, nie uwzględnił charakteru wywłaszczonej nieruchomości, prowadzonej na niej działalności gospodarczej oraz innych kosztów np. przeprowadzki. Za niezgodne z prawem skarżący uznali też częściowe waloryzowanie wypłaconego odszkodowania. Wskazali ponadto, że wypłacono im kwotę [...] zł, a nie jak utrzymuje Starosta [...] zł, odszkodowanie zaś wpłaca się jednorazowo a nie w ratach. Kwota [...] zł została wypłacona jako odsetki karne za trzymiesięczną zwłokę w wypłacie II raty.

Wojewoda Zachodniopomorski odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi argumentując, że "takie rozstrzygnięcie zapewni zaspokojenie roszczeń uczestników z tytułu przedwstępnej umowy kupna sprzedaży".

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji przypomniał, iż Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie o sygn. akt SA/Sz 1901/2001, po rozpatrzeniu skargi G. i M. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2001 r. uchylił decyzję organu odwoławczego. Sąd uznał, że wobec nieuregulowanego stanu prawnego budynku magazynowego, przyznanie odszkodowania za ten budynek było przedwczesne i tylko w tym zakresie postępowanie prowadzone przez organy obu instancji wymagało dodatkowego wyjaśnienia i uzupełnienia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wywłaszczenie nieruchomości skarżących na cel publiczny, co do zasady odpowiada prawu, a przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy ustalić jedynie stan prawny budynku magazynowego, następnie zaś w zależności od tych ustaleń, ustalić odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości.

Co do zasady rację mają skarżący, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia od podjęcia uprzednio próby nabycia prawa własności nieruchomości w drodze umowy sprzedaży dokonanej na zasadzie i w formie określonej w kodeksie cywilnym. Dlatego przepis art. 114 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3), należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy prawa określonych w art. 112 ust. 3 przeprowadzonymi między Starostą a właścicielem (użytkowaniem wieczystym) nieruchomości. Po wszczęciu z urzędu postępowania o wywłaszczenie, organ prowadzący to postępowanie nie ma umocowania w obowiązujących przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami by ponownie podejmować czynności przewidziane dla fazy przed wszczęciem postępowania o wywłaszczenie nawet wówczas, gdy rokowania odbyły się sześć lat temu. Teoretycznie rzecz ujmując strony mogą nawet po wszczęciu postępowania z urzędu o wywłaszczenie dojść do porozumienia i zawrzeć stosowną umowę kupna-sprzedaży, jednakże możliwość taka zależna jest od woli stron i nie jest równoznaczna z obowiązkiem powtórzenia rokowań.

W tych okolicznościach organy związane wytycznymi Sądu prawidłowo podjęły czynności w celu ustalenia stanu prawnego budynku magazynowego i ustalenia należnego skarżącym odszkodowania. Nietrafne również są zarzuty i wywody skargi kwestionujące wysokość ustalonego odszkodowania.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Jak wyjaśnił Sąd, przytoczony przepis zawiera podstawową zasadę kształtującą zakres odpowiedzialności odszkodowawczej za wywłaszczoną nieruchomość zgodnie z którą, odszkodowanie powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości lub wartości wywłaszczonego prawa, przy czym zgodnie z art. 134 ust. 1 tej ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art.135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 151 ust. 1 tej ustawy wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu określonych w nim założeń. Przy określaniu wartości nieruchomości rynkowej uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtuje się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikający z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4). Stosownie do art. 130 ust. 1 ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie Sądu, wysokość przyznanego skarżącym odszkodowania została ustalona prawidłowo, tj. zgodnie z art. 130 ust. 2 tej ustawy i po uprzednim uzyskaniu opinii rzeczoznawcy, który jest ustawowo uprawniony do określenia wartości nieruchomości (art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Trafnie podnieśli skarżący, że opinia rzeczoznawcy wydana w formie operatu szacunkowego nie ma charakteru wiążącego, i jest dowodem, który podlega ocenie właściwego organu. Zgodzić się też trzeba ze skarżącymi, że istotnie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie dokonał oceny tego dowodu. Błąd ten jednakże dostrzegł i usunął organ odwoławczy, który dokonał oceny operatu szacunkowego z zachowaniem zasad oceny dowodów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wojewoda – w ocenie Sądu – trafnie uznał, iż rzeczoznawca określając wartość nieruchomości dokonał szczegółowej analizy rynku, opisał metodę wyceny i określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu, podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Wskazać też trzeba, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania na skutek wywłaszczenia uwzględnia się rzeczywisty uszczerbek majątkowy (damnum emergens), lecz to odszkodowanie nie obejmuje utraconych korzyści, gdyby wywłaszczenia nie było (tzn. lucnem cessans), jak również innych wydatków poniesionych przez wywłaszczanego związanych np. z przeprowadzką i zmianą miejsca zamieszkania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił, iż skarżący nie przedstawili żadnych konkretnych zarzutów odnośnie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a subiektywne ich przekonanie o wyższej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości operatu szacunkowego. Zgodnie bowiem z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd dostrzegł, że organ pierwszej instancji w jej pkt 2 wysokość ustalonego odszkodowania określił jako równowartość nieruchomości określoną w grudniu 2005 r. i zwaloryzowaną na dzień wydania decyzji . W ocenie Sądu, organ co prawda powinien był w pkt 2 decyzji wskazać ustaloną wartość odszkodowania jako równą wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji, ale w odniesieniu do samej kwoty odszkodowania nie powodowałoby to żadnej zmiany w rozstrzygnięciu. Przytoczony wyżej przepis musi być stosowany łącznie przepisami dotyczącymi sporządzania i uwzględniania operatów szacunkowych. Prawdopodobieństwo tego, że operat szacunkowy sporządzony będzie na dzień wydania decyzji lub w dniu nieznacznie tylko wcześniejszym jest znikomy. Dlatego też ustawodawca ustanowił w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguły określające dopuszczalne czasowe granice wykorzystywania operatu do celu, dla którego został sporządzony. Zgodnie z art. 156 ust. 3 tej ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. W rozpoznawanej sprawie, z treści operatu szacunkowego wynika, że został on sporządzony 19 grudnia 2005 r., a zatem wbrew odmiennym twierdzeniom skarżących – mógł być wykorzystany w dacie orzekania przez organ ustalający wysokość odszkodowania, tj. [...] października 2006 r., o ile nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników. Zarówno organy obu instancji jak i sami skarżący nie wskazali na etapie postępowania administracyjnego na takie okoliczności, które oceniane z punktu widzenia wymogów z art. 154 w związku z art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dawałyby podstawę do korekty tego operatu z uwagi na wzrost wartości nieruchomości. Przeciwnie, w świetle stanowiska organu pierwszej instancji odnośnie zarzutów odwołania (pismo z dnia 27 października 2006 r., do którego strona się również ustosunkowała) przyjąć trzeba, że kwestia ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości pomiędzy datą sporządzenia operatu, a wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania była przedmiotem analizy organu pierwszej instancji. Organ ten stwierdził, że obserwowany wzrost cen nieruchomości na rynku wtórnym w II i III kwartale br. (2006 r.) dotyczył przede wszystkim działek pod zabudowę i lokali mieszkalnych. Natomiast specyficzne położenie wywłaszczonej nieruchomości, a w związku z tym brak możliwości dalszej rozbudowy oraz trwające postępowanie wywłaszczeniowe powodowało, że wartość tej nieruchomości nie wzrastała, a dokonana waloryzacja kwoty wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji utrzymywała jej wartość na niezmienionym poziomie.

W tej sytuacji nie ma wątpliwości, że wysokość ustalonego odszkodowania odpowiada wartości wywłaszczonej nieruchomości na dzień wydania decyzji mimo, że operat został sporządzony na dzień 19 grudnia 2005 r. Waloryzacja ustalonego w dacie operatu odszkodowania dokonana na dzień wydania decyzji nie pozbawiała skarżących, zdaniem Sądu, uprawnienia do waloryzacji odszkodowania ustalonego w decyzji organu pierwszej instancji do wysokości odpowiedniej na dzień zapłaty tego odszkodowania. W myśl, bowiem art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji o wywłaszczaniu podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji, o której mowa w art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można jednak mylić z odsetkami za zwłokę w przypadku opóźnienia w terminie zapłaty odszkodowania określonym w art. 132 ust. 1 tej ustawy.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że w świetle poglądów doktryny (por. G. Bieniek, St. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. Praw. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 398) i orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2001 r., I SA 242/00; wyrok NSA z 2 grudnia 2003 r., I SA 1332/02), brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli określony cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości. Sąd rozważył, czy w świetle zebranych dowodów przez organy orzekające i dokonanych przez te organy ustaleń, stanowisko organu odwoławczego, który zarzutu tego nie uwzględnił odpowiada prawu. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że "obecnie, po rozbudowie i modernizacji przejścia granicznego w Lubieszynie i po zmianie organizacji ruchu dla samochodów ciężarowych, wywłaszczona nieruchomość znalazła się na terenie tego przejścia. Taki stan, zgodnie ze stanowiskiem Prezesa GUC oraz Komendanta Straży Granicznej, jest nieprawidłowy, ponieważ utrudnia pracę służb granicznych, dlatego nadal istnieje konieczność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, wywłaszczenie nieruchomości pozwoli na dokończenie zaplanowanej modernizacji i rozbudowy tego przejścia". Dodatkowo, na rozprawie pełnomocnik organu odwoławczego oświadczył, że planowana inwestycja na nieruchomości skarżących nie jest realizowana z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne. Z powyższego wynika zatem, że w dacie zaskarżonej decyzji cel publiczny, a więc cel wywłaszczenia nie został jeszcze osiągnięty, skoro inwestycja nie została zakończona.

Sąd z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a to oznacza, że Sąd z urzędu uwzględnia wszelkie naruszenie prawa przy wydaniu decyzji. Stosownie do treści art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna zawierać inne wymienione w ustawie elementy. W ocenie Sądu, powyższy przepis nie zawiera normy uprawniającej organ do zamieszczenia w decyzji "zobowiązania wierzycieli do wydania zgody Skarbowi Państwa – Staroście Polickiemu na wykreślenie hipoteki" i "stwierdzenia o wygaśnięciu hipoteki". Dlatego decyzja organu pierwszej instancji w pkt 4 i 6 oraz decyzja organu odwoławczego utrzymująca w tej części tę decyzję, zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), co skutkuje na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzenie w tej części nieważności tych decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli skarżący, zarzucając w niej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:

1) naruszenie prawa materialnego, art. 156 ust. 3 w zw. z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) poprzez błędną jego wykładnię,

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 4, art. 145 ust. 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Pełnomocnik skarżących, zwrócił uwagę na przepis art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami ustalenia dokonane w operacie szacunkowym dezaktualizują się w przypadku upływu dwunastu miesięcy od dnia jego sporządzenia lub przed upływem tego okresu w przypadku zmian uwarunkowań prawnych lub istotnych zmian czynników wymienionych w art. 154 ustawy. Jednym z takich czynników są ceny nieruchomości. Operat szacunkowy w sprawie skarżących został przygotowany w dniu 19 grudnia 2005 r. natomiast decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu [...] października 2006 r. Okolicznością powszechnie znaną jest, że ceny nieruchomości od roku 2004 systematycznie rosły. Największy skok cenowy dokonał się, zdaniem pełnomocnika skarżących, w okresie pomiędzy czerwcem 2006 r. a kwietniem 2007 r. Pomiędzy więc dniem sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego została wydana decyzji organu pierwszej instancji, a datą wydania samej decyzji dokonał się radykalny wzrost cen nieruchomości. Tak znacznego wzrostu cen nieruchomości nie można, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uznać za nieistotny w rozumieniu art. 156 ust. 3 ustawy. Zdaniem skarżących, Sąd pierwszej instancji na mocy art. 106 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) fakty powszechnie znane bierze pod uwagę nawet bez powoływania się na nie przez strony. Sama jednak znajomość faktu ruchów cenowych na rynku nieruchomości nie pozwalała Sądowi Pierwszej instancji na dokonanie oceny, czy zmiany te są istotnymi w rozumieniu art. 156 ust. 3 ustawy czy też nie. Sąd nie miał możliwości dokonania prawidłowej interpretacji użytego w przepisie pojęcia "istotnej zmiany czynników". Taką możliwość dawałby Sądowi jedynie operat szacunkowy sporządzony w okresie października 2006 r., ale takowy nie został sporządzony. Pełnomocnik skarżących, zarzucił organom rozpoznającym sprawę skarżących na etapie postępowania administracyjnego naruszenie przepisu art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Organy pomimo posiadania wiedzy o zmianach zachodzących w poziomach cen nieruchomości zaniechały dokonania sprawdzenia o ile wartość wywłaszczonej nieruchomość uległa zmianie. W świetle konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, w którym organy administracji publicznej działają zawsze tylko na podstawie prawa i tylko w granicach zakreślonym prawem, działanie zarówno organu pierwszej instancji jak i organu drugiej instancji należało, zdaniem strony skarżącej, uznać za niedopuszczalne i bezprawne. Skarżący w złożonej skardze kasacyjnej podnieśli, iż zgodnie z operatem szacunkowym wywłaszczanej nieruchomości sporządzonym w dniu 25 października 2006 r. wartość nieruchomości wynosi [...] zł, co oznacza, iż wartość przedmiotowej nieruchomości przez okres 10 miesięcy wzrosła o ok. 27% w stosunku do wartości oszacowania z grudnia 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 156 ust. 3 w zw. z art. 154 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię, tym bardziej że autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym ten błąd polegał. Art. 156 ust. 3 u.g.n. stanowił, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 m-cy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Tymczasem skarżący zarzuca, iż za podstawę wyceny nieruchomości przyjęto operat szacunkowy przygotowany wprawdzie w ciągu 12 miesięcy przed wydaniem decyzji, ale nie uwzględniono wzrostu cen nieruchomości jaka w okresie między sporządzeniem operatu, a wydaniem decyzji nastąpiła.

Nie świadczy to jednak o tym, że Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował treść normy prawnej i nadał jej mylne znaczenie. Z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego na s. 16 i 17, wręcz przeciwnie do twierdzeń skargi kasacyjnej wynika, że Sąd szczegółowo rozważał zmiany uwarunkowań, o jakich mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami i możliwość wykorzystania wcześniej sporządzonego operatu szacunkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z wnioskami wyprowadzonymi przez Sąd pierwszej instancji w wyniku tych rozważań i stwierdza, że zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. w zw. z art. 154 i 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest zasadny. Tym samym nie znajduje również oparcia zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 lit. c/ i art. 106 § 4 P.p.s.a.

Art. 106 § 4 p.p.s.a. stanowi, że fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie mógł bez sporządzenia operatu szacunkowego, w październiku 2006 r. samodzielnie ocenić czy ruchy cenowe na rynku nieruchomości czy zmiany cen są "istotne" w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n. Wbrew jednak temu twierdzeniu przepis art. 156 ust. 3 pozwala organom administracji a w rezultacie i sądowi administracyjnemu na samodzielną ocenę czy sporządzany w poprzedzających 12 m-cy może być wykorzystany.

Mając wszystko to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.