Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 946/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 i art. 34 § 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska Sędziowie: Sędzia WSA Irena Wesołowska Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej: k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 33 i art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.- dalej. u.p.e.a. ), po rozpoznaniu zażalenia K. Z. na postanowienie Burmistrza Miasta R. z dnia 7 marca 2012 r. w sprawie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów wniesionych przez zobowiązaną w zakresie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Podstawą powyższego rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i rozważania:

Pismem z dnia 7 listopada 2007 r. K. Z. wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji obiektów budowlanych lub urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. We wniosku tym jako właściciela urządzenia umieszczonego w pasie drogowym wskazała siebie, tj. K. Z., zam. w R., ul. P. Parafę pod wnioskiem złożyła wnioskodawczyni, potwierdzając tym samym jego treść.

Burmistrz Miasta R. decyzją z dnia 15 listopada 2007 r. zezwolił K. Z. na umieszczenie w pasie drogowym przy ul. P. w R. (dz. nr [...]) przyłącza wody do budynku oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej budynku na działce nr [...] - w poprzek drogi o powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia. W pkt 2 i 3 wskazanej decyzji organ I instancji nałożył na każdoczesnego właściciela urządzeń obowiązek uiszczenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w kwocie 5,26 zł w 2007 r. oraz 40,00 zł za kolejne lata.

Wobec nieuiszczenia przez stronę należności we wskazanym terminie, Burmistrz Miasta R. wystosował do K. Z.: "Ostateczne wezwanie do zapłaty" z dnia 29 maja 2009 r., "Upomnienie" z dnia 18 marca 2010 r. oraz "Ostateczne wezwanie do zapłaty" z dnia 9 lutego 2011 r., pouczając, że w przypadku nie wpłacenia należności we wskazanym terminie, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej.

Pismem z dnia 2 czerwca 2011 r. K. Z. wniosła zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [..] z dnia 24 lutego 2011 r.

W uzasadnieniu zarzutów zobowiązana podniosła, że podstawą prawną prowadzonej egzekucji jest decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia 15 listopada 2007 r., która nie ustala jej obowiązku do zapłaty należności objętych tytułem wykonawczym, ale jako osobę obowiązaną wskazuje "każdoczesnego właściciela urządzeń". Dalej skarżąca wskazała, że nie jest właścicielem urządzeń infrastruktury technicznej, będących przedmiotem decyzji, czego dowodzi treść art. 48, 49 i 143 k.c. Wobec tego, zdaniem zobowiązanej, egzekucja jest niedopuszczalna.

W dniu 7 marca 2012 r. Burmistrz Miasta R., będący wierzycielem, wydał postanowienie, w którym uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione oraz stwierdził, że zasadne i konieczne jest dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...].

W zażaleniu na postanowienie wierzyciela zobowiązana powtórzyła wyrażone wcześniej zarzuty oraz wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wyrażenie stanowiska uwzględniającego zarzuty.

Rozpatrując zażalenie SKO nie potwierdziło stanowiska skarżącej i po powołaniu treści art. 1a pkt 13, art. 33, 34 § 1 u.p.e.a., wskazało, że tytuł wykonawczy jest poprawny w kontekście wymogów określonych w art. 27 § 1 ustawy.

Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów - "określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia" - organ wskazał, że obowiązek zapłaty oznaczonej kwoty pieniężnej na rzecz gminy wynika z decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 15 listopada 2007 r.

W treści tytułu wykonawczego, w części A wskazano, że zobowiązanym jest K. Z. (adres jak w decyzji), w części B wskazano zaś, że podstawę obowiązku stanowi decyzja z dnia 15 listopada 2007 r., nr [...], wydana na postawie art. 104 K.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.), jako rodzaj należności wskazano "zajęcie pasa drogowego" oraz określono kwoty trzech należności głównej i sposób obliczania odsetek. W wyniku analizy treści obu powyższych dokumentów organ stwierdził, że egzekwowany obowiązek został określony zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej, zarówno co do jego adresata, podstawy prawnej, rodzaju należności oraz kwot.

Drugi podniesiony przez skarżącą zarzut - "błąd co do osoby zobowiązanego" - również, w ocenie organu odwoławczego, nie jest zasadny. Jego zdaniem z sytuacją błędu co do osoby zobowiązanego mamy do czynienia wówczas, gdy egzekucja jest prowadzona przeciwko osobie innej aniżeli zobowiązany (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 listopada 2010 r., I SA/Gd 858/10, LEX nr 748096). Jako osoba zobowiązana w tytule wykonawczym została wskazana K. Z., zam. w R., ul. P., czyli tak jak w pkt 2/ w zw. z pkt 1/ sentencji decyzji Burmistrza Miasta R.. W ocenie Kolegium, określenie obowiązku uiszczenia opłaty względem każdoczesnego właściciela urządzeń należy odczytywać w kontekście całej sentencji (rozstrzygnięcia), a zatem wraz z pkt 1/ decyzji, w którym zezwolono K. Z. (na jej wniosek, jako właściciela urządzenia) na umieszczenie w pasie drogowym wskazanych urządzeń.

Kolegium podzieliło pogląd strony, że wniosek o wydanie decyzji w polskim systemie prawnym nie stanowi źródła prawa własności, jednak stanowi on element materiału dowodowego, którego treść organ administracji publicznej analizuje i rozważa łącznie z pozostałymi dokumentami.

Jak wynika z zaskarżonego postanowienia organu I instancji, zobowiązana po wybudowaniu urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, do dnia wydania postanowienia, nie przekazała ich przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu.

Wobec powyższego stwierdzono, że strona, wnioskując jako właściciel urządzeń o dokonanie przyłączeń oraz otrzymując decyzję zezwalającą na umieszczenie tychże przyłączeń na swoją rzecz (której nie zaskarżyła) bezzasadnie twierdzi, jakoby tytuł wykonawczy błędnie określał osobę zobowiązaną do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Wbrew zapatrywaniom strony, określenie osoby obowiązanej w pkt 2/ decyzji z dnia 15 listopada 2007 r. do uiszczania tejże opłaty, jako "każdoczesnego właściciela urządzeń", nie kwalifikuje tej sytuacji jako błąd co do osoby zobowiązanego. Sformułowanie to jest co prawda nieprecyzyjne i w sytuacji zmiany w stosunkach własnościowych urządzeń mogłoby rodzić problemy interpretacyjne, jednak w przedmiotowej sprawie Kolegium nie ma wątpliwości, że K. Z. była i jest właścicielem urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - w postaci przyłącza wody i przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku na działce nr [...], przy ul. P. w R.

Kolegium oparło to twierdzenie o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Ponadto zobowiązana nie przedstawiła żadnego dowodu na poparcie swojego twierdzenia, jakoby właścicielem tychże urządzeń nie była. Podniosła jedynie, że w polskim systemie prawa źródłem własności nie jest wniosek strony, bowiem z uwagi na treść art. 48, 49 i 143 k.c, właścicielem urządzeń wskazanych w decyzji, na którym spoczywa obowiązek uiszczania egzekwowanej opłaty jest albo Miasto R., jako właściciel drogi, pod której powierzchnią znajduje się urządzenie, albo P. w G. - jako przedsiębiorstwo wodociągowe.

Odnosząc się do tego argumentu, Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego i wszczęta na jego skutek egzekucja administracyjna opłat z tego tytułu, prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która w art. 40 zawiera regulację podstaw i postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, m.in. w sytuacji umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - o co wnioskowała zobowiązana jako właściciel urządzeń. Stroną postępowania w tym przypadku jest właściciel urządzeń, który chce dokonać zajęcia pasa drogowego. Przepis ten dotyczy sytuacji, w której stosunki własnościowe są uregulowane w ten sposób, że właścicielem drogi jest np. gmina, natomiast właścicielem urządzeń jest inny podmiot (wnioskodawca). Wbrew zapatrywaniom K. Z., art. 49 k.c. nie wyklucza takiej sytuacji. Wręcz przeciwnie, art. 49 k.c. w § 1 stanowi, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Jeśli zatem nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa, należą one do części składowych nieruchomości i odpowiedzialny jest za nie właściciel tejże nieruchomości. Stosownie zaś do treści § 2, osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń, o których mowa w § 1, i jest ich właścicielem, może żądać, aby przedsiębiorca, który przyłączył urządzenia do swojej sieci, nabył ich własność za odpowiednim wynagrodzeniem, chyba, że w umowie strony postanowiły inaczej. Z żądaniem przeniesienia własności tych urządzeń może wystąpić także przedsiębiorca. Stanowczo Kolegium podkreśliło, że zobowiązana nie udokumentowała, iż taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Jeżeli zaś zobowiązana chce uchylić się od odpowiedzialności, to zgłaszając zarzuty winna wykazać ich zasadność. Bowiem to nie organ egzekucyjny, ale zobowiązany zgłaszający dany zarzut zamierza odnieść określony skutek prawny. Jeżeli zobowiązany nie przedstawi dowodów uzasadniających zgłoszony zarzut, to organ prawidłowość prowadzonego postępowania egzekucyjnego może ocenić tylko w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2010 r., II SA/Bk 712/10, LEX nr 752401). Takim dowodem, w ocenie organu odwoławczego, nie jest przywołanie treści art. 48, 49 i 143 k.c., a zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego.

Biorąc zaś pod uwagę ostatni zarzut strony - niedopuszczalność egzekucji administracyjnej - Kolegium wyjaśniło, że przyczyny niedopuszczalności egzekucji, o których mowa w art. 33 pkt 6 u.p.e.a., mają charakter formalny. Jako przykład wskazuje się na niedopuszczalność egzekucji sądowej w stosunku do danego obowiązku czy też niemożność jej prowadzenia z uwagi na posiadany przez zobowiązanego immunitet. Niedopuszczalność musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2011 r., II FSK 461/10, LEX nr 1068717). W przedmiotowej sprawie K. Z. podważając merytoryczną zasadność prowadzenia egzekucji administracyjnej, nie zanegowała jej formalnoprawnych podstaw. Uwzględniając ponadto fakt, że strona nie należy do podmiotów, przeciwko którym na mocy ustawy nie może się toczyć egzekucja administracyjna (art. 14), a obowiązek którego dotyczy postępowanie może podlegać przymusowej realizacji, Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi niedopuszczalność egzekucji w wyżej przywołanym znaczeniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. Z. zaskarżyła w całości powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Zaskarżonemu postanowieniu ( mylnie określając je decyzją ) zarzuciła:

1) naruszenie art. 33 pkt 3 u.p.e.a., przez jego niezastosowanie.

2) naruszenie art. 49 § 1 k.c. a contrario w zw. z art. 48 k.c. i art. 143 k.c. przez ich błędną wykładnię

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że egzekucja opłaty za umieszczenie w pasie drogowym przyłączeń wody i kanalizacji sanitarnej prowadzona jest na podstawie decyzji, która nie nakłada na nią obowiązku uiszczania tej opłaty, skoro obowiązek ten dotyczy "każdoczesnego właściciela urządzeń", bez wskazywania, że właścicielem tym jest strona.

Założeniem takiego a nie innego sformułowania decyzji jest oderwanie oznaczenia osoby obowiązanej do wniesienia opłaty od oznaczenia osoby, która uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Skoro decyzja mająca być podstawą prowadzenia egzekucji nakłada egzekwowaną opłatę "na każdoczesnego właściciela urządzeń" a nie na skarżącą, to w treści tytułu wykonawczego egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 11 października 2007 r. w sprawie I OSK 1419/2006 ).

W związku z powyższym zaskarżone postanowienie narusza art. 33 pkt 3 u.p.e.a. przez jego niezastosowanie.

Skarżąca podkreśliła, że celem postępowania egzekucyjnego nie jest konkretyzowanie i indywidualizacja egzekwowanego obowiązku. W szczególności wynika to, z określonej w art. 29 § 1 u.p.e.a. zasady niedopuszczalności badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zasada ta powiązana jest z treścią art. 33 pkt 3 tej ustawy. Egzekwowany obowiązek, jeśli podstawą egzekucji jest decyzja, musi być zgodny z treścią decyzji a w toku postępowania egzekucyjnego - również w ramach zajmowania przez wierzyciela stanowiska co do zgłoszonych zarzutów - badaniu podlega ta zgodność.

Innymi słowy w postępowaniu egzekucyjnym bada się, czy dłużnik egzekwowany jest zobowiązanym w treści decyzji, a nie czy zobowiązanym być powinien.

W treści zaskarżonego postanowienia SKO stawia skarżącej zarzut, że nie przedstawiła żadnego dowodu na poparcia swego twierdzenia, iż nie jest właścicielem urządzeń umieszczonych w pasie drogowym. Abstrahując od potrzeby takiego dowodu, skarżąca stwierdziła, że prowadzenie w ramach postępowania egzekucyjnego postępowania dowodowego zmierzającego dopiero do ustalenia, kto winien zostać obciążony opłatą za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym jest niedopuszczalne, jako zastrzeżone dla rozstrzygania przez inny organ, w innej formie (decyzji) i na podstawie innych przepisów niż przepisy o egzekucji administracyjnej. Skoro jednak bez zbadania, kto jest właścicielem tych urządzeń, nie jest znana osoba zobowiązana do wniesienia opłaty, to istnieje przesłanka braku zgodności egzekwowanego obowiązku z obowiązkiem wynikającym z treści decyzji.

Strona przeciwna w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pisze, że art. 49 k.c. nie wyklucza możliwości, że właścicielem urządzeń znajdujących się w drodze będącej własnością Gminy nie jest ta Gmina, lecz ktoś inny.

Wbrew zapatrywaniom SKO, z przepisu art. 49 § 1 k.c. a contrario w zw. z art. 48 k.c. i art. 143 k.c. wynika jednoznacznie, że jeśli urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa, to należą do części składowych nieruchomości, przez którą przebiegają, (czyli nieruchomości Gminy Miasta R.) a nie do nieruchomości sąsiedniej (czyli nieruchomości skarżącej). Z kolei art. 49 § 2 k.c. w swej hipotezie zawiera warunek, aby osoba która poniosła koszty wybudowania urządzeń - była ich właścicielem. Skarżąca zaś od chwili zamontowania tych urządzeń wyzbyła się z mocy prawa ich własności na rzecz Gminy Miasta R. w tej części, w jakiej urządzenia te znalazły się w pasie drogowym.

Strona podkreśliła, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności w zakresie wodociągów i kanalizacji, należy do zadań własnych gminy. Urządzenia, których właścicielem wskutek trwałego połączenia z gruntem gminnym stała się Gmina Miasta R., służą realizacji zadań własnych tej gminy. Z potrzebami skarżącej urządzenia te są związane w równym stopniu jak oddalone o 10 km ujęcie wody - z zadaniami własnymi Gminy urządzenia te są natomiast związane bezpośrednio, albowiem dla realizacji tych zadań są konieczne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a.). Ponieważ prawo wspólnotowe począwszy od dnia 1 maja 2004 r. stało się częścią polskiego porządku prawnego, dokonywana przez Sąd ocena legalności decyzji dotyczy jej zgodności z prawem stanowionym, tak przez polskiego ustawodawcę, jak i ustawodawcę wspólnotowego.

Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi.

Posiadając tak określony zakres swojej kognicji Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co byłoby podstawą wyeliminowania go z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przy rozstrzyganiu w przedmiocie zarzutów zobowiązanego przyjęta przez ustawodawcę procedura odwoławcza nie jest tożsama z modelem rozpoznawania środków odwoławczych w ogólnym postępowaniu administracyjnym (por. art. 34 u.p.e.a.).

Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozpoznawanie zarzutów odbywa się dwufazowo: (1) rozpatrzenie zarzutów i wydanie postanowienia oraz (2) wniesienie zażalenia na postanowienie w sprawie zarzutu. Pierwszy etap (1) odbywa się przed organem egzekucyjnym, natomiast drugi etap (2) prowadzony jest przed organem wyższego stopnia w stosunku do organu egzekucyjnego. O ile zarzuty wnieść może tylko zobowiązany, o tyle zażalenie na postanowienie w przedmiocie zarzutów może wnieść zobowiązany oraz wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym.

W rozpoznawanej sprawie, wobec treści uzasadnienia skargi wskazać należy, że do podstawowych różnic przy rozpatrywaniu zarzutów i odwołań należy zaliczyć to, że postępowanie w trybie art. 34 u.p.e.a. przede wszystkim ogranicza się do rozpatrzenia samego zarzutu ("w zakresie zgłoszonych zarzutów") i nie obejmuje rozpoznania - tak jak w odwołaniach - całej sprawy. W doktrynie podkreśla się, że ewentualne wyjście poza granice zgłoszonych zarzutów jest niedopuszczalne, pozbawione podstawy prawnej, i czyniąc to i wierzyciel i organ egzekucyjny oraz ich organy wyższego stopnia działałyby bez podstawy prawnej - czyli postanowienia ich kwalifikowałyby się do uznania za nieważne (por. Cezary Kulesza, Komentarz do art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; LEX).

Tak więc, dyspozycja art. 34 u.p.e.a., stanowiąca podstawę prawną skarżonego postanowienia, wskazuje na dwa rodzaje postanowień w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne, zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1-7, pkt 9 i pkt 10 u.p.e.a. t.j. postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów oraz postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów (por. art. 34 § 4 u.p.e.a.), przy czym od obydwu postanowień przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 i 5 u.p.e.a.). Odnośnie przesłanek wymienionych w art. 33 pkt. 1-5 wypowiedź wierzyciela jest dla organu wiążąca.

Organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie wierzyciela wyrażające stanowisko w zakresie zarzutów jest właściwy do tego wierzyciela organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 17 K.p.a.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu odwoławczego, należy w pierwszej kolejności wskazać, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lipca 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta R. z 7 marca 2012 r., wydane na podstawie art. 34 u.p.e.a., którym organ pierwszej instancji oddalił zgłoszone przez skarżącą, jako zobowiązaną, w toku postępowania egzekucyjnego zarzuty o jakich mowa w art. 33 pkt 3,4 i 6 u.p.e.a.

Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia, czy zasadnie SKO uznało zarzuty wniesione przez skarżącą na prowadzone postępowanie egzekucyjne za nieuzasadnione.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organy przepisów u.p.e.a.. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 r. (sygn. akt IV SA 1104/96, opubl. w: Baza Orzeczeń LEX nr 47780), w trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany, kwestionując prowadzenie tego postępowania, może wnieść zarzuty tylko i wyłącznie z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 u.p.e.a.

W zakresie sformułowanego w skardze zarzutu niezastosowania przez organy art. 33 pkt 3 u.p.e.a. stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie znajduje on uzasadnienia. Zobowiązana zgłosiła powyższy zarzut twierdząc, że decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia 15 listopada 2007 r. nie ustala jej obowiązku do zapłaty należności objętych tytułem wykonawczym, skoro określa osobę obowiązaną jako "każdoczesnego właściciela urządzeń".

Po pierwsze wskazać należy, że decyzja powyższa została poprzedzona skierowanym do Burmistrza Miasta R. wnioskiem strony skarżącej z dnia 7 listopada 2007 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (...), w którym wyraźnie wskazała w punkcie 2, że właścicielem urządzenia umieszczonego w pasie drogowym będzie ona sama ( wykreślono zapis "A Sp. z.o.o."), przy czym umieszczenie urządzenia w pasie drogowym planuje od dnia 13 listopada 2007 r. na czas nieokreślony.

Po drugie, decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia 15 listopada 2007r. uwzględniająca wniosek strony, wobec jej nie zaskarżenia weszła do obrotu prawnego, stając się decyzją ostateczną.

Niewątpliwie rację ma organ odwoławczy, że zapis umieszczony w punkcie 2 przedmiotowej decyzji, dotyczący nałożenia na każdoczesnego właściciela urządzeń obowiązku uiszczenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest nieprecyzyjny, ale w ocenie Sądu mógłby on powodować wątpliwości dopiero w przypadku zmiany właściciela spornych urządzeń, a z taką sytuacją w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia.

Tym samym dopóki skarżąca nadal pozostaje właścicielką spornych urządzeń ( nie wystąpiła do właściwego P. o przejęcie wybudowanych z własnych środków urządzeń ), dopóty zgodnie z prawomocną decyzją Burmistrza Miasta R. będzie podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat wymienionych w jej treści.

Nie ma zatem racji skarżąca, że tytuł wykonawczy wystawiony przez organ egzekucyjny obarczony jest uchybieniem z art. 33 ust.3 u.p.a.e. Treść tego tytułu prawidłowo wskazuje w pozycji 10 jako osobę zobowiązaną K. Z., bo to skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do zapłaty opłat za korzystanie z pasa drogowego. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzenie w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków ( DZ.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) realizację przyłączy do sieci kanalizacyjnej oraz wodociągowej zapewnia na własny koszt odbiorca usług. Przy czym art. 31 ust.1 tej ustawy stanowi, że osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie.

Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że decyzja z dnia 15 listopada 2007 r. wydana przez Burmistrza Miasta R. na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 40 ust.12 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, jako rodzaj należności wskazała zajęcie pasa drogowego i określiła kwoty do zapłaty należności głównych oraz sposób naliczania odsetek. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, egzekwowany obowiązek został określony zgodnie z treścią prawomocnej decyzji, zarówno co do jego adresata, podstawy prawnej, rodzaju należności oraz kwot.

W ocenie Sądu również zarzut naruszenia przez organy art. 49 § 1 k.c. a contrario w związku z art. 48 i art. 143 k.c., uznać należy za nieuzasadniony.

Skarżąca sformułowała ten zarzut opierając się na założeniu, że z chwilą zamontowania urządzeń - przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym i uzyskaniu pozytywnej dla siebie w tej kwestii decyzji, wyzbyła się z mocy prawa ich własności na rzecz Gminy Miasta R. w tej części, w jakiej urządzenia te znalazły się w pasie drogowym.

Z takim rozumowaniem strony zgodzić się nie można z następujących przyczyn.

Otóż, fundamentalną cechą stosunku cywilnoprawnego jest równorzędność (równość) podmiotów tego stosunku, co przejawia się w braku wzajemnego podporządkowania stron. Jednocześnie stosunek ten cechuje autonomia woli stron wyrażająca się w braku bezpośredniego przymusu ze strony państwa oraz przyznaniu podmiotom znaczących możliwości swobodnego kształtowania treści stosunków cywilnoprawnych; co do zasady to strony decydują o tym, czy i na jakich warunkach dojdzie do zawarcia umowy. Cechą stosunków cywilnoprawnych jest również to, że realizacja praw wynikających z tego stosunku nie jest podporządkowana woli jednego podmiotu, albowiem roszczenia te mogą być dochodzone w postępowaniu sądowym, opartym na zasadzie równego traktowania każdej ze stron, a o uprawnieniach strony decyduje niezależny, nie zainteresowany sporem arbiter.

Sytuacja taka kształtuje się natomiast odmiennie w przypadku stosunku administracyjnoprawnego. Cechą charakterystyczną tego stosunku, różniącą go od stosunku cywilnoprawnego, jest nierównorzędność pozycji podmiotów tego stosunku, możność decydowania o treści tego stosunku przez podmiot administrujący. Nierównorzędność podmiotów stosunku administracyjnoprawnego wynika stąd, że prawo przyznaje jednemu z uczestników tego stosunku (organowi administracyjnemu) prawo orzekania, przesądzania o sprawie w sposób wiążący innych uczestników stosunku. Cechą tego stosunku jest zatem możliwość jednostronnego, władczego decydowania przez organ administracyjny o sferze prawnej innego podmiotu. Stosunek ten ma charakter obowiązkowy, co oznacza ograniczoną swobodę lub całkowity jej brak przy określaniu współuczestników stosunku, jak również przy formułowaniu jego treści. Rozstrzyganie konfliktów powstających na gruncie tego stosunku następuje w trybie postępowania administracyjnego, które nie jest prowadzone przez niezależnego arbitra, lecz przez organ administracyjny, z mocy przepisów prawa wyposażony w odpowiednie instrumenty do władczego wkraczania w sferę uprawnień i obowiązków jednostki.

Postępowanie administracyjne, co wynika ściśle z istoty stosunku administracyjnego, oparte jest na władztwie administracyjnym. Postępowanie to, z uwagi na tę elementarną cechę winno być zatem prowadzone zgodnie z regułami określonymi w przepisach administracyjnych. Niewątpliwe należy je prowadzić w sposób, który zapewnia podmiotowi poddanemu temu władztwu, określone gwarancje ochrony jego praw przed jednostronnym wkraczaniem w sferę jego uprawnień.

I z taką sytuacją mamy do czynienia w rozstrzyganej sprawie, skoro organ administracyjny, rozpoznając wniosek strony skarżącej wydał prawomocną decyzję o uprawnieniu, ale też i obowiązku strony skarżącej, który co wynika z akt postępowania od samego początku nie był przez nią realizowany.

Bez wątpienia każdy podmiot uczestniczący w postępowaniu administracyjnym winien mieć wiedzę o tym, że jest uczestnikiem takiego postępowania. Jest to szczególnie istotne w sytuacji z jaką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Adresat decyzji, zobowiązany do uiszczania opłat za korzystanie z pasa drogowego, ma bowiem prawo być świadomy tego jakiemu reżimowi prawnemu poddane jest postępowanie; czy działania organu podejmowane są na płaszczyźnie prawa cywilnego, czy też cechuje je działanie w ramach imperium. Działanie organu administracyjnego w ramach przyznanego mu władztwa daje bowiem podmiotowi administrowanemu określone uprawnienia wynikające z przepisów, służące ochronie jego praw.

W realiach przedmiotowej sprawy strona mając wiedzę o toczącym się postępowaniu administracyjnym, miała również pełną świadomość obowiązków wynikających z reguł postępowania administracyjnego i konsekwencji z nich wynikających, w tym wypadku z zaaprobowanych przez nią zobowiązań, skoro bezsprzecznie decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia 15 listopada 2007 r. nie została przez nią zakwestionowana.

W konsekwencji Sąd uznał, że okoliczność na którą powołuje się skarżąca, w myśl której, z mocy art. 49 § 1 k.c. a contrario w związku z art. 48 i art. 143 k.c., nie jest właścicielem spornych urządzeń, nie ma obecnie znaczenia, skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja zobowiązująca ją do uiszczenia opłat za zajęcie pasa drogowego i do czasu przekazania urządzeń podmiotowi nimi zarządzającego, to na niej ciąży obowiązek pokrywania kosztów wynikających z decyzji stanowiącej podstawę spornego tytułu wykonawczego.

Reasumując, zarzuty skargi pozbawione są uzasadnionych podstaw i dlatego Sąd, kierując się powyższymi argumentami jej nie uwzględnił, orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji