Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 253/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 199 w zw. z art. 207 § 2, art. 11, art. 134, art. 141 § 4, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Janusz Furmanek /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, J.O. i E.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 952/11 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [..] lipca 2010 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji umarzającej postępowanie 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 253/12

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi D.P. w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji umarzającej postępowanie uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Poznaniu z dnia [..] lipca 2010 r. (znak [..]) oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krotoszynie z [..] czerwca 2010 r. (znak [..]).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z 13 sierpnia 2007 r. D.P. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie (dalej: PINB) o udzielenie informacji "w sprawie uzyskania pozwolenia na prowadzenie przez O. hodowli w budynku, znajdującym się w odległości 4 metrów od mojej granicy, a 8 metrów od otworów okiennych i drzwi mojego budynku mieszkalnego". Następnie pismem z dnia 25 października 2007 r. złożyła pismo do PINB zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", tj. do załatwienia podania z dnia 13 sierpnia 2007 r. poprzez wydanie stosownego orzeczenia.

Decyzją z dnia [..] września 2008 r. (znak [..]) PINB umorzył postępowanie w sprawie wniosku D.P. z dnia 13 sierpnia 2007 r. w przedmiocie samowolnej zmiany przez E. i J.O. sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski.

Od powyższej decyzji D.P. wniosła odwołanie podnosząc, iż o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. PINB do tej pory z obowiązku tego się nie wywiązał.

Decyzją z dnia [..] października 2008 r. (znak [..]) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej WWINB) uchylił decyzję PINB z dnia [..] września 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego umorzonego zaskarżoną decyzją. W kontroli (oględzinach) nieruchomości E. i J.O. nie brała udziału skarżąca, która również nie została zawiadomiona zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. W dniu 16 października 2008 r. odwołująca przekazała WWINB odpis wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 9 października 2008 r., którym J.O. uznano winnym popełnienia wykroczenia z art. 93 pkt 9b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) [dalej: Prawo budowlane], tj. samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku o przeznaczeniu magazynowym na budynek inwentarski. Zmiana ta nastąpiła już przed wydaniem w dniu [..] października 2007 r. decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z powyższego wyroku.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB decyzją z dnia [..] listopada 2008 r. (znak [..]) umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem D.P. z dnia 25 października 2007 r. w przedmiocie żądania przeprowadzenia kontroli pod kątem dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski ze względu na bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak przesłanek do prowadzenia postępowania, ponieważ w wyniku kontroli nie stwierdzono naruszeń przepisów ustawy - Prawo budowlane. Jednocześnie tego samego dnia PINB decyzją nr [..] umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem D.P. z dnia 25 października 2007 r. wskazując, iż wnioskodawczyni nie posiada legitymacji procesowej strony w przedmiotowej sprawie.

Pismami z dnia 24 i 25 listopada 2008 r. D.P. wniosła odwołania od wyżej wymienionych decyzji PINB z dnia [..] listopada 2008 r. oznaczonych takimi samymi numerami.

Decyzją z dnia [..] stycznia 2009 r. (znak [..]) uchylił decyzję PINB z dnia [..] listopada 2008 r. umarzającą postępowanie ze względu na bezprzedmiotowość jego dalszego prowadzenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Natomiast decyzją nr [..] z dnia [..] stycznia 2009 r. uchylił decyzję PINB z dnia [..] listopada 2008 r. umarzającą postępowanie z powodu braku legitymacji procesowej skarżącej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniach tych decyzji organ odwoławczy zwrócił między innymi uwagę na to, że zostały w tym samym dniu i o takich samych numerach wydane dwie sprzeczne z sobą decyzje.

Decyzją z dnia [..] marca 2009 r. (znak [..]) PINB ponownie stwierdził, iż D.P. nie posiadała legitymacji procesowej strony, i z tego powodu umorzył postępowania administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia 25 października 2007 r. Natomiast decyzją nr [..] z dnia [..] marca 2009 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski, ze względu na bezprzedmiotowość postępowania. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwołał się do przeprowadzonych w dniu [..] lutego 2009 r. oględzin, z których wynikało, że budynek gospodarczy użytkowany był zgodnie z przeznaczeniem, na co inwestor posiadał decyzję Starosty Krotoszyńskiego z dnia [..] lipca 2008 r., nie stwierdzono więc żadnych naruszeń ustawy - Prawo budowlane. Powyższa decyzja nie została doręczona D.P.

Od decyzji z dnia [..] marca 2009 r. (znak [..]), którą doręczono D.P., wniosła ona odwołanie zarzucając naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie jego wykonania, art. 28 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, art. 105 § 1 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie. W uzasadnieniu wskazała, że skoro postępowanie nie zostało wszczęte z urzędu to organ I instancji winien rutynowo zbadać, czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., traktując to jako czynność warunkującą dalsze działania Zamiast tego organ pismem z dnia 18 października 2007 r. obarczył obowiązkiem udokumentowania faktu posiadania przymiotu strony D.P.

Decyzją z dnia [..] maja 2009 r. WWINB po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [..] marca 2009 r. (znak [..]) wskazując, iż zaskarżone rozstrzygniecie o umorzeniu postępowania w stosunku do osoby nie będącej stroną w sprawie uznać należy za prawidłowe. PINB prawidłowo uzasadnił w sposób wyczerpujący brak przymiotu strony odwołującej. Organ stwierdził, że jakkolwiek opisywane przez odwołującą uciążliwości związane z użytkowaniem obiektu stwarzać mogą po jej stronie interes faktyczny, to podstawa interesu prawnego są przepisy prawa materialnego, które stwarzają dla określonego podmiotu legitymację procesową postępowania. W przedmiotowej sprawie brak jest takich przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić podstawę do uznania interesu prawnego odwołującej.

W wyniku rozpoznania skargi na powyższe rozstrzygniecie WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. uchylił ww. decyzję WWINB oraz decyzję PINB z dnia [..] marca 2009 r. (znak [..]).

Pismem z dnia 12 czerwca 2009 r. D.P. wystąpiła do PINB o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [..] marca 2009 r. (znak [..]) na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2010 r. PINB wznowił postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. Pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r. PINB zawiadomił o połączeniu dwu postępowań, w których w dniu [..] marca 2009 r. zostały wydane dwie decyzje: [..] i [..] i dalsze postępowanie będzie prowadzone pod numerem: [..].

Następnie decyzją z dnia [..] czerwca 2010 r. (znak [..]), na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. PINB odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [..] marca 2009 r. (znak [..]) w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. W uzasadnieniu wskazano, iż w przedmiotowym sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ podniósł, iż D.P. ma interes prawny, gdyż "Budynek gospodarczy, a tym bardziej inwentarski wybudowany w bezpośrednim sąsiedztwie skarżącej może oddziaływać na jej prawa". Organ podniósł, iż skoro w przedmiotowej sprawie ustalono, iż inwestor użytkował obiekt zgodnie z przeznaczeniem, to mając na uwadze taki stan faktyczny, organ powiatowy obowiązany był umorzyć postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. Organ podniósł, iż w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu wznowieniowym, organ ustalił, iż decyzja z dnia [..] marca 2009 r. "umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski, ze względu na bezprzedmiotowość postępowania", została wydana z naruszeniem art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. ponieważ D.P. bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Organ wskazał, iż w oparciu o przepisy prawa materialnego, w przedmiotowej sprawie może zapaść wyłącznie tożsama decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji. Wskazał dalej, iż stosownie do treści art. 146 § 2 k.pa., mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ podniósł, iż PINB w Krotoszynie prowadząc poprzednie postępowanie naruszył prawo procesowe w zakresie nieuznania D.P. za stronę postępowania. Jednakże naruszenia te nie maja wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 17 czerwca 2010 r. D.P. złożyła odwołanie od decyzji PINB z dnia [..] czerwca 2010 r. wskazując, iż w sentencji zaskarżonej decyzji brak jest pełnego rozstrzygnięcia, o którym mowa jest w przywołanym w podstawie prawnej przepisie prawa – art. 151 § 2 k.p.a., tzn. brak jest stwierdzenia, iż decyzja z dnia [..] marca 2009 r. wydana została z naruszeniem prawa. Ponadto wskazano, iż wyroki karne są wiążące dla organów administracyjnych (art. 8 k.p.k.). Tymczasem rozstrzygnięcie PINB jest sprzeczne z wyrokiem Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 2 kwietnia 2009 r.

Pismem z dnia 25 lutego 2010 r. D.P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [..] marca 2009 r. (znak [..]) umarzającej postępowanie administracyjne. WWIN decyzją z dnia [..] kwietnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [..] marca 2009 r. (znak [..]).

Decyzją z dnia [..] lipca 2010 r. (znak [..]) WWINB - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 i art. 151 § 2 k.p.a. - uchylił decyzję PINB z dnia [..] czerwca 2010 r. w całości i stwierdził, że decyzja tego organu z dnia [..] marca 2009 r. (znak [..]) została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji WWINB wskazał, że organ I instancji prowadząc postępowanie naruszył prawo procesowe w zakresie nieuznania odwołującej za stronę. Weryfikowana decyzja z dnia [..] marca 2009 r. (znak [..]) nie została jej bowiem doręczona. Organ wyjaśnił, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a jak ustalił PINB E. i J.O. dokonali przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski na podstawie decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [..] lipca 2008 r. (znak [..]). Ponadto jak wynika z protokołu kontroli z dnia [..] lutego 2009 r., sporządzonego przez pracowników organu, pismem z dnia 5 sierpnia 2008 r. inwestor zawiadomił organ powiatowy o rozpoczęciu robót budowlanych, a następnie pismem z dnia 28 sierpnia 2008 r. zawiadomił o zakończeniu budowy ww. obiektu budowlanego, przedstawiając stosowne dokumenty zgodnie z wymogami ustawy – Prawo budowlane. Zmiana sposobu ubytkowania powyższego budynku nastąpiła więc legalnie, co powoduje, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski jest bezprzedmiotowe. Organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi zatem okoliczność określona w art. 146 § 2 k.p.a.

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) decyzją z dnia [..] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję WWIN z dnia [..] kwietnia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [..] marca 2009 r. (znak[..]).

Pismem z dnia 1 sierpnia 2010 r. D.P. wniosła do WSA skargę na decyzję WWINB z dnia [..] lipca 2010 r. uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i stwierdzającą, że decyzja PINB z dnia [..] marca 2009 r. (znak [..]) została wydana z naruszeniem prawa. W skardze zarzuciła naruszenie art. 7 – 10, art. 61 § 4 i art. 80 k.p.a. przez jego nie zastosowanie, tj. błędną ocenę stanu faktycznego, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że po wznowieniu postępowania mogłaby zapaść taka sama decyzja, wbrew faktowi, że zmiana użytkowania przedmiotowego budynku nastąpiła nielegalnie, a ponadto naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 32 ust. 4a oraz art. 71 ust. 4 i ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 756/10 oddalono skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżąca winna być stroną postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 449/09 wydanym na kanwie, co prawda innej sprawy, ale dotyczącej tej samej zabudowy. W wyroku tym, Sąd, wypowiadając się na temat interesu prawnego skarżącej wskazał, iż zarówno w literaturze prawniczej, jak i w orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano się, co do interesu prawnego właściciela działki sąsiadującej, szczególnie w sprawie inwestycji stwarzającej uciążliwości dla otoczenia. Oznacza to, że postępowanie w przedmiocie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski było dotknięte wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ skarżąca jako właścicielka nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji nie brała bez własnej winy udziału w tym postępowaniu. Dalej Sąd wskazał, że roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego, a z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w rozpatrywanej sprawie, wymagają przed ich rozpoczęciem uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 7 i 7a ustawy - Prawo budowlane). Zdaniem Sądu, obowiązkiem organu w toku prowadzonego postępowania było ponowne sprawdzenie czy inwestor legitymował się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Jak wynika z akt niniejszej sprawy inwestor legitymował się decyzją Starosty Krotoszyńskiego z dnia [..] lipca 2008 r. Ponadto inwestor zawiadomił organ o rozpoczęciu i zakończeniu robót budowlanych. Dlatego też, skoro zmiana sposobu użytkowania nastąpiła na podstawie decyzji, to uznać należy, iż nastąpiło to legalnie. Wobec powyższego zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. Sąd wskazał, że skoro we wznowionym postępowaniu zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji z dnia [..] marca 2009 r. organ zasadnie, pomimo zaistnienia przyczyny wznowienia postępowania, nie uchylił decyzji z dnia [..] marca 2009 r. i zasadnie stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, zarzut skarżącej naruszenia art. 32 ust. 4a oraz art. 71 ust. 4 i ust. 7 ustawy - Prawo budowlane uznać należało za niezasadny. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była kwestia legalności zmiany sposobu użytkowania, a nie kwestia prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych i zmianę sposobu użytkowania. Zarzut ten mógł zostać skierowany co najwyżej do decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [..] lipca 2008 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski.

Pismem z dnia 27 grudnia 2010 r. skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości.

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. II OSK 290/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż podstawowym błędem było, że Sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę swego rozstrzygnięcia to, iż organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, przyjmując za organami, że inwestor legitymował się decyzją Starosty Krotoszyńskiego z dnia [..] lipca 2008 r. Zatem zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zdaniem Sądu, nastąpiła legalnie, wobec powyższego zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. O tym, że Sąd nie zapoznał się z całością akt sprawy, przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia, świadczy chociażby treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którego części historycznej nie odnotowano ani jednym zdaniem, decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego przed wydaniem zaskarżonej decyzji co wskazuje na trafność zarzutu skargi kasacyjnej, naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy nadzoru budowlanego w tej sprawie a następnie bezkrytycznie przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku, nie ma nic wspólnego z rzeczywistością, bowiem już z pisma skarżącej z dnia 13 sierpnia 2007 r. skierowanego do PINB wynikało, że na sąsiedniej działce należącej do E. i J.O. w budynku gospodarczym faktycznie w/w prowadzą hodowlę świń. Należy jednak zauważyć, że PINB po piśmie Skarżącej z dnia 13 sierpnia 2007 r. nigdy formalnie nie wszczął postępowania na jej żądanie w sprawie samowolnej zmiany sposoby użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski przez E. i J.O., chociaż później wielokrotnie umarzał takie postępowanie, na co zwrócił uwagę WWINB już w decyzji z dnia [..] października 2008 r. – bezskutecznie.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, powinien wyjaśnić to, jak można umorzyć postępowanie administracyjne, które nigdy nie zostało wszczęte.

Poza tym, jak wynika z pisma PINB z dnia 20 kwietnia 2010 r., do tej daty organ ten prowadził równolegle dwa postępowania w tej samej sprawie. PINB wydał dwie decyzje z dnia [..] marca 2009 r. umarzające postępowanie ([..] i [..]). Pierwszą z powyższych decyzji utrzymał w mocy WWINB decyzją z dnia [..] maja 2009 r. Jednak uchylił ją wraz z decyzją organu pierwszej instancji z dnia [..] marca 2009 r., WSA wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 449/09, w którym przesądził o tym, że skarżąca miała przymiot strony w tym postępowaniu. Druga z decyzji z dnia [..] marca 2009 r. ([..]) nie została w ogóle doręczona skarżącej, w związku z czym wniosła ona o wznowienie postępowania administracyjnego w tej sprawie (wniosek z dnia 12 czerwca 2009 r.). W powyższej decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski ze względu na bezprzedmiotowość postępowania, ewidentnie przedstawiono nieprawdziwy stan faktyczny sprawy, tak jakby zapomniano, że skarżąca już 13 sierpnia 2007 r. sygnalizowała o samowoli w tym zakresie. Uzasadnieniem bezprzedmiotowości postępowania zdaniem PINB jak przedstawił w decyzji miało być to, że E. i J.O. w dniu [..] lipca 2008 r. decyzją Starosty Krotoszyńskiego uzyskali pozwolenie na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania obiektu i inwestorzy w dniu 28 sierpnia 2008 r. zawiadomili już organ o zakończeniu przebudowy, a PINB zaraz następnego dnia (29 sierpnia 2008 r.) przeprowadził kontrolę. Z porównania chociażby dat wynika, że powyższa decyzja została wydana najprawdopodobniej w rok po faktycznej przebudowie i zmianie sposobu użytkowania obiektu, o czym od sierpnia 2007 r. sygnalizowała skarżąca. Taki stan faktyczny sprawy przyjął również w swym wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r. Sąd Rejonowy w Krotoszynie (W 321/08), którym to wyrokiem WSA w ogóle się nie zainteresował, jak wynika z zaskarżonego wyroku, czym naruszył art. 11 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane nie wydaje się pozwolenia na budowę, w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast stosownie do art. 71 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie wywołuje skutków prawnych, na co również zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Powyżej przedstawione okoliczności sprawy zupełnie nie zostały wzięte pod uwagę przez Sąd w zaskarżonym wyroku, tymczasem one legły u podstaw wznowienia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej z dnia 12 czerwca 2009 r. Postępowanie zostało dopiero wznowione postanowieniem PINB z dnia [..] kwietnia 2010 r. i o czym właściwie przesądził wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 449/09. Jak z powyższego wynika skarżąca przez prawie trzy lata nie było uważana za stronę w postępowaniu, a w tym czasie w trybie niedozwolonym przez prawo, organy legalizowały samowolną przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski na sąsiedniej nieruchomości, co wynika z wcześniej powołanego wyroku karnego. W tych okolicznościach sprawy została wydana decyzja WWINB z dnia [..] lipca 2010 r., która w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie została wydana z naruszeniem prawa materialnego, ani też z naruszeniem przepisów postępowania. Zaskarżonej decyzji WWINB z dnia [..] lipca 2010 r., dokonując jej kontroli sądowej nie można oceniać nie uwzględniając wszystkich wcześniejszych okoliczności sprawy i wydanych wcześniej decyzji administracyjnych, gdyż narusza to art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

We wznowionym postępowaniu administracyjnym nie można było podjąć rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., tak jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji z dnia [..] lipca 2010 r., skoro umorzenie postępowania administracyjnego (decyzjami z dnia [..] marca 2009 r.) w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski, było całkowicie bezpodstawne. Nie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 449/09), ani też z przyczyn przedmiotowych. Rodzi się zasadnicza wątpliwość, jak można było zakończyć postępowanie wznowieniowe rozstrzygnięciem na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., skoro dotyczyło to decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, które to postępowanie nie zostało wszczęte, faktycznie się nie toczyło merytorycznie bowiem trzykrotnie było umarzane przez organy nadzoru budowlanego. Postępowanie w sprawie legalności przebudowy i zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie mogło stać się bezprzedmiotowe przez fakt późniejszego (po co najmniej upływie 1 roku od złożenia wniosku przez Skarżącą), uzyskania przez inwestora pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania obiektu, gdyż to nie jest właściwy tryb legalizacji samowoli budowlanej. Pojęcie samowoli budowlanej w tym przypadku, jak wskazują materiały sprawy polegało na tym, że przed uzyskaniem decyzji z dnia [..] lipca 2008 r., inwestor samowolnie dokonał przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski, co wynika z ustaleń prawomocnego wyroku karnego, które wiążą sąd administracyjny (art. 11 ustawy p.p.s.a.). A ponieważ zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego zastosowanie powinien mieć tu art. 48 tej ustawy i do czego powinno zmierzać postępowanie wszczęte pismem skarżącej z dnia 13 sierpnia 2007 r., gdyby było prowadzone zgodnie z prawem.

Po rozpoznaniu powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 952/11 uchylił decyzję WWINB w Poznaniu z dnia [..] lipca 2010 r. (znak [..]) oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w Krotoszynie z [..] czerwca 2010 r. (znak [..]).

W treści uzasadnienia Sąd I instancji na wstępie wskazał, że orzekając w niniejszej sprawie był związany przepisem art. 190 ustawy p.p.s.a., tj. związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i zawartymi w uzasadnieniu wyroku wytycznymi.

Dalej podniósł, że decyzją, co do której postępowanie zostało postanowieniem z dnia [..] 04.2010 r. wznowione, tj. decyzja z dnia [..] marca 2009 r. (znak [..]) umorzono postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Jak w związku z tym wskazał sąd meriti, w myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

W niniejszej sprawie – w ocenie Sądu I instancji - taka sytuacja nie miała miejsca; nie zachodziła bowiem bezprzedmiotowość z przyczyn podmiotowych, co przesądził wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009r., sygn. akt IV SA/Po 449/09, ani z przyczyn przedmiotowych, ponieważ istniała sprawa dotycząca zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski na nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżącej – zainicjowana jej wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2007 r., a następnie z dnia 25 października 2007 r. O tym, że pisma skarżącej w tej sprawie były zasadne świadczyły choćby kontrola przeprowadzona w dniu 25 września 2007 r., podczas której stwierdzono, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako inwentarski (przechowywane były tam świnie). Świadczy o tym, zdaniem WSA, także wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 9.10.2009 r., którym J.O. uznano winnym popełnienia wykroczenia z art. 93 pkt 9b ustawy - Prawo budowlane. W wyroku tym Sąd ustalił, że "obwiniony w okresie od sierpnia 2007 r. do 28 sierpnia 2008 r., będąc właścicielem budynku o przeznaczeniu magazynowym zmienił sposób użytkowania tego obiektu na budynek inwentarski bez wymaganego prawem zgłoszenia". Wyrok ten jest prawomocny i zarówno organy orzekające w sprawie jak i sąd nie może nie wziąć go pod uwagę rozpoznając sprawę.

Zdaniem sądu I instancji, organ winien był zatem wszcząć postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski i prowadzić merytoryczne postępowanie w oparciu o przepis art. 48 w zw. z art. 71 ust. 6 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dalej Sąd meriti wskazał, że organy winny także w dalszym postępowaniu zwrócić uwagę na przepis art. 32 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane, w myśl którego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust 1 tej ustawy (tj. bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę), a także art. 71 ust. 7, według którego dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego po zmianie sposobu użytkowania nie wywołuje skutków prawnych. To ostatnie oznacza, że takie zgłoszenie jest traktowane jako zgłoszenie samowolnego dokonania zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i w tej sytuacji nie może zostać przeprowadzone postępowanie naprawcze na podstawie ustaleń ust. 1 – 6 tego artykułu, tj. uzyskanie zgody organu na dokonaną zmianę. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu, dokonane po uprzednim wprowadzeniu zmian w obiekcie, podlega regulacjom art. 71a, dla którego właściwymi są organy nadzoru budowlanego.

Dalej WSA w Poznaniu wskazał, że po przeprowadzeniu powyższego, merytorycznego postępowania i wydaniu odpowiedniej decyzji, z udziałem skarżącej jako strony, właściwy organ winien również odpowiednio postąpić względem decyzji wydanych już po złożeniu pisma z dnia 13 sierpnia 2007 r. i z dnia 25 października 2007 r., a odnoszących się do sposobu użytkowania przedmiotowego budynku Zaskarżona decyzja uchylająca decyzję PINB w Krotoszynie z dnia [..] 06.2010 r., która odmówiła uchylenia decyzji dotychczasowej w wyniku wznowienia postępowania tj. decyzji z dnia [..] marca 2009 r. (znak [..]) umarzającej postępowanie z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania – jest w tej sytuacji niezgodna z prawem w świetle przytoczonych wyżej przepisów i dlatego należało wyeliminować je z obiegu prawnego. Jak to podkreślił NSA, rozstrzygnięcie w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. po wznowieniu postępowania, było pozbawione podstaw prawnych, skoro umorzenie postępowania w decyzji z dnia [..] marca 2009 r. było bezpodstawne. Nie można bowiem umorzyć postępowania, które nie zostało wszczęte i nie toczyło się merytorycznie pomimo istnienia podmiotu i przedmiotu postępowania.

Określając wskazania co do dalszego działania Sąd I instancji wskazał, że organ winien wziąć pod uwagę powyższe wskazania i przeprowadzi postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski zgodnie z właściwymi przepisami, biorąc również pod uwagę konieczność odpowiedniego, zgodnego z prawem, postępowania w sprawie wydanej decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [..] lipca 2008 r., na mocy której E. i J.O., dokonali zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w wyniku zgłoszenia właściwemu organowi. Niewątpliwie bowiem zgłoszenie to i wydana powyższa decyzja nastąpiła już po zmianie sposobu użytkowania, która zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 2.04.2009 r. w sprawie W 321/08 miała miejsce od sierpnia 2007 r.

Skargi kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli: Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego oraz E. i J.O.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postepowania, tj:

- art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 190 zd. pierwsze i art. 134 § 1 ab initio ustawy p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 290/11, polegające na nie rozstrzygnięciu przez WSA w Poznaniu w granicach sprawy i uchylenie decyzji PINB w Krotoszynie z dnia [..] marca 2009 r. ([..]),

- art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. 153 ab initio ustawy p.p.s.a., poprzez niezawarcie w uzasadnieniu pełnej oceny prawnej, polegające na niedokonaniu pełnej wykładni przepisu art. 48 w zw. z art. 71 ust. 6 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w sytuacji nakazania przez NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 290/11 organom nadzoru budowlanego rozpatrywania sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji celem uzupełnienia rozstrzygnięcia o żądaniach stron i uzupełnienia uzasadnienia wyroku o pełną wykładnię przepisu art. 48 w związku z art. 71 ust. 6 pkt. 1 ustawy - Prawo budowlane dla organów nadzoru budowlanego, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnianiu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że w jego ocenie, Sąd I instancji tylko w części zrealizował wyrok NSA. Rozstrzygnął w zakresie postępowania wznowieniowego, a pominął decyzję umorzeniową z dnia [..] marca 2009 r. ([..]), która od początku była wadliwa z przyczyn opisywanych przez NSA. W ocenie autora skargi kasacyjnej, rozpoznając ponownie sprawę należało tę decyzję także uchylić. Całość byłaby dopiero rozstrzygnięciem w granicach sprawy. Zdaniem pełnomocnika, bez eliminacji decyzji umorzeniowej z dnia [..] marca 2009 r. nie da się wydać prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie uwzględniającego ocenę prawną NSA.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, WSA w Poznaniu winien także zawrzeć w swoim wyroku wyczerpującą wykładnię art. 48 ustawy - Prawo budowlane na użytek tego konkretnego postępowania legalizacyjnego. Jak dalej stwierdził, Sąd I instancji był zobowiązany dostrzec problem prawny i szczegółowo przedstawić ocenę prawną - wykładnię art. 48 ustawy - Prawo budowlane co do samowolnej zmiany sposobu użytkowania polegającej także na samowolnym wykonaniu robót budowlanych. Przepis art. 48 tej ustawy nie przewiduje rozbiórki robót budowlanych wykonanych w obiekcie budowlanym. Na tym tle pojawia się zasadnicza wątpliwość jak organy powinny prawidłowo ustalić opłatę legalizacyjną za roboty budowlane, skoro jest ona ustalana tylko do obiektu budowlanego o określonej kategorii.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik E. i J.O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postepowania, tj:

* art. 190 i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 290/11, a polegające na nie rozstrzygnięciu przez WSA w Poznaniu w granicach sprawy i nie uchyleniu decyzji PINB w Krotoszynie z dnia [..] marca 2009 r. ([..]);

* art. 153 ustawy p.p.s.a., poprzez niezawarcie w uzasadnieniu pełnej oceny prawnej polegającej na dokonaniu nie pełnej wykładni przepisu art. 48 w zw. z art. 71 ust. 6 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w sytuacji nakazania przez NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 290/11 organom nadzoru budowlanego rozpatrywania sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego budynku z gospodarczego na inwentarski;

* art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy p.p.s.a., poprzez mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie tylko na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Krotoszynie w sprawie sygn. akt W 321/08, który wcale nie był wiążący, że skarżący dokonali przebudowy spornych pomieszczeń przed wydaniem spornej decyzji podczas gdy jak wynika z przeprowadzonych kontroli i znajdujących się w aktach zdjęć nie były tam przed wydaniem decyzji wykonane żadne roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł na wstępie, że Sąd I instancji oprócz tego, że był związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA, to przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien był rozstrzygać w granicach danej sprawy. WSA w Poznaniu natomiast tylko w części zrealizował swój obowiązek, rozstrzygnął bowiem tylko w zakresie postępowania wznowieniowego, a pominął zupełnie decyzję umorzeniową z dnia [..] marca 2009 r. ([..]). Nadal więc w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB w Krotoszynie z dnia [..] marca 2009 r. umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. Bez bowiem eliminacji decyzji umorzeniowej nie da się wydać prawidłowego rozstrzygnięcia uwzględniającego ocenę prawną NSA na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Nie możliwe bowiem jest uchylenie decyzji umorzeniowej wydanej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a i wydanie w to miejsce decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane.

Dalej wskazał, że poważne wątpliwości na tle niniejszej sprawy budzi wykładnia art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten nie przewiduje bowiem rozbiórki robót budowlanych wykonanych w obiekcie budowlanym, a jedynie naliczenie jednorazowej opłaty legislacyjnej, którą nie wiadomo jak obecnie ustalić. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można poza tym czegokolwiek legalizować jednocześnie w oparciu o art. 48 i art. 71a ustawy - Prawo budowlane.

Zwrócił ponadto uwagę, że Sąd I instancji był wprawdzie związany wykładnią dokonaną przez NSA, ale nie zwalniało go to z obowiązku uwzględniania całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Stwierdził, że NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 290/11 pominął ważne dla przedmiotowej sprawy ustalenia dotyczące stanu faktycznego budynku zainteresowanych – E. i J.O., a ponadto nie wziął pod uwagę wszystkich zaistniałych zdarzeń, dotyczących kontroli tego budynku. Zbyt pochopnie przyjął, że najpierw doszło do samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania, a dopiero później inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę. Zdaniem zainteresowanych przeczy temu zebrany w tej sprawie materiał dowodowy.

Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto wątpliwości co do związania sądu administracyjnego prawomocnym wyrokiem karnym. Wskazał, że owszem prawomocny wyrok karny wiąże sąd administracyjny, ale zgodnie z art. 11 ustawy p.p.s.a. moc wiążącą dla sądu administracyjnego mają tylko ustalenia co do popełnienia przestępstwa. Przestępstwem zaś zgodnie z art. 7 § 1 k.k. - jest zbrodnia lub występek. Chodzi zatem o ustalenia co do popełnienia przez oskarżonego czynu, który wypełnia dyspozycję normy karnej i został mu przypisany jako przestępstwo. Nie wiążą natomiast sądu administracyjnego orzeczenia stwierdzające popełnienie czynu, który przestępstwem nie jest, a mianowicie wykroczenia. W ocenie autora skargi kasacyjnej, jest to bardzo istotne, gdyż J.O. został skazany nie za przestępstwo tylko za wykroczenie z art. 93 pkt 9 b ustawy - Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz E. i J.O. oparte zostały wyłącznie na podstawie naruszenia prawa procesowego.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono zatem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07). Zatem stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej musi wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia tych przepisów, to zaskarżony wyrok byłby odmienny.

Najdalej idącymi zarzutami opartymi na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. są zarzuty naruszenia art. 190 i art. 134 ustawy p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 290/11, a polegające na nierozstrzygnięciu przez WSA w Poznaniu w granicach sprawy i nieuchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [..] marca 2009 r. (znak [..]). Zarzut tej treści postawiony został w obydwu rozpoznawanych skargach kasacyjnych.

Tak sformułowany zarzut, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny. Stosownie do treści art. 190 ustawy p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Niewątpliwie wykładnia prawa, o której mowa w cytowanej normie prawnej, jest to ocena Sądu odwoławczego w zakresie prawidłowości, bądź też wadliwości wykładni czy też zastosowania przepisów zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego. Jednakże należy podkreślić, że dokonując wykładni przepisu art. 190 zdanie pierwsze ustawy p.p.s.a. należy uwzględnić specyfikę postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt I FSK 1042/07; z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II FSK 265/07; czy tezy z literatury przedmiotu - B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 564-565), a zwłaszcza różnice w stosunku do rozwiązań obowiązujących na gruncie ustawy Kodeks postępowania cywilnego, z którego to aktu prawnego zaczerpnięto powyższą regulację. Trzeba bowiem w tym miejscu zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonuje samodzielnie ustaleń faktycznych w sprawie. Jest to obowiązek organów administracji sprawę rozstrzygających. Sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to również, że Sąd I instancji jedynie ocenia, czy organ administracji w zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych. Te zaś ustalenia są konsekwencją zastosowania przez organ przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności norm regulujących postępowanie dowodowe. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną kontroluje, w ramach granic skargi zakreślonych przez jej autora, czy Sąd I instancji naruszył między innymi przepisy postępowania. Zatem pojęcie "wykładnia prawa", użyte w art. 190 ustawy p.p.s.a. należy rozumieć jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego.

Zatem skonstatować należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lipca 2011 r. wskazał, że "W powyższej decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski ze względu na bezprzedmiotowość postępowania, ewidentnie przedstawiono nieprawdziwy stan faktyczny sprawy, tak jakby zapomniano, że D.P. już 13 sierpnia 2007 r. sygnalizowała o samowoli w tym zakresie" zawarł wykładnię prawa w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., przesądzając tym samym, że ustalony przez organy administracji stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony.

Odnosząc się dalej do kwestii naruszenia – wskazanego w skargach kasacyjnych art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. – należy podkreślić, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, pojęcie "granice sprawy", o których mowa we wzmiankowanym art. 134 § 1 i art. 135 ustawy p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy, kierując sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Tak więc wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 bez uwzględnienia brzmienia przepisu art. 190 ustawy p.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05).

Stąd też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego sprawę w niniejszym składzie, nie mają racji skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 nie uchylając decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [..] marca 2009 r. (znak [..]). Naczelny Sąd Administracyjny, jak wcześniej wskazano, w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 28 lipca 2011 r., sformułował jedynie wykładnię prawa odnośnie konieczności uchylenia zaskarżonych przed WSA w Poznaniu rozstrzygnięć (decyzja WINB z [..] 07.2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja PINB z [..] kwietnia 2010 r.), nie wypowiedział się natomiast wprost co do niezbędnego zakresu prowadzenia postępowania dowodowego oraz konieczności ewentualnego uchylenia wskazywanych postanowień z [..] marca 2009 r. Dlatego też trafnie ten Sąd uznał, że nie miał obowiązku zajmować się tymi kwestiami. Trzeba bowiem wyraźnie podkreślić, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz doktryny prawa, że przepis art. 190 ustawy p.p.s.a. stanowi jedynie o związaniu wykładnią prawa. Granice związania z art. 190 ustawy p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie dotyczą natomiast ustaleń faktycznym sprawy. Prawidłowość stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania, nie była poddana badaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie ma w nim mowy w żądnym razie o związaniu wskazaniami co do dalszego postępowania.

Przechodząc do omówienia zarzutu naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a., poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu pełnej oceny prawnej polegającej na dokonaniu niepełnej wykładni przepisu art. 48 w zw. z art. 71 ust. 6 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w sytuacji nakazania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 290/11 organom nadzoru budowlanego rozpatrywania sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego budynku z gospodarczego na inwentarski, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy na wstępie tej części rozważań, że przyjęty model postępowania odwoławczego w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że przepis art. 190 ustawy p.p.s.a. nie jest jedynym uregulowaniem, które wyraża kwestę związania przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, odpowiednie zastosowanie znajdą również art. 153 i art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Pierwszy z nich stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Co do zasady przepis ten będzie miał zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w razie orzekania reformatoryjnego, na podstawie art. 188 ustawy p.p.s.a. Drugi z przepisów, w interesującym dla sprawy zakresie, stanowi że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowany odpowiednio, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia orzeczenia w całości lub w części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zawarcie wskazań co do dalszego postępowania, gdyby okazało się, że Sąd ten nie dokonał wykładni przepisów prawa lub dokonana wykładnia przepisów prawa była niewystarczająca do zapewnienia prawidłowego przebiegu postępowania toczącego się po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Z mocy odpowiedniego stosowania art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jak i sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie jak dokonaną wykładnią prawa na podstawie art. 190 p.p.s.a. przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego.

Takie rozumienie wskazanych wyżej przepisów art. 141 § 4, art. 153 i art. 190 p.p.s.a. oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w uzasadnieniu orzeczenia tego Sądu z 28 lipca 2011 r. nie została zawarta, wiążąca w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., wykładnia przepisów prawa budowlanego mających mieć – w ocenie orzekającego ówcześnie składu NSA – zastosowanie w ramach ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy. W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 28 lipca 2011 r. NSA stwierdził jedynie, że "(...) ponieważ zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego zastosowanie powinien mieć tu art. 48 Prawa budowlanego i do czego powinno zmierzać postępowanie wszczęte pismem D. Pluty z dnia 13.08.2007 r., gdyby było zgodnie z prawem prowadzone". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zatem jednoznacznie w jakim kierunku miałoby zmierzać ponowne prowadzone postępowania administracyjne – wskazując przepisy na których winny oprzeć się organy administracji. Jednocześnie trzeba było mieć na uwadze, iż w tym samym orzeczeniu NSA wskazał na fakt, iż organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, a zatem nie sposób na bazie niepełnego materiału dowodowego dokonywać szerszych, bardziej precyzyjnych wskazówek co do treści i zakresu rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie możliwe byłyby jakiekolwiek dalsze, bardziej szczegółowe wytyczne dla organów. Ponadto nie można oczekiwać od Sądu I instancji, co zdają się sugerować autorzy skarg kasacyjnych, aby sąd ten w praktyce zastąpił organy administracji w ich roli, w szczególności bez uprzedniego precyzyjnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez te organy. Taka ocena, wskazania, uwagi co do konieczności podjęcia określonych działań, sposobu interpretacji przepisów w kontekście zastanego stanu faktycznego sprawy mogą być bowiem przeprowadzone jedynie i wyłącznie na tle prawidłowo zgromadzonego już materiału dowodowego. Tym samym uznać należało, że wskazane w powoływanym wyroku NSA z 28 lipca 2011 r. "wytyczne" dla Sądu I instancji nie stanowiły więc wykładni przepisów prawa, a jedynie wskazania co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Przytoczony fragment uzasadnienia wyroku NSA z 28 lipca 2011 r. dotyczy bowiem oceny konkretnych okoliczności faktycznych w kontekście określonej normy prawnej, a nie ustalenia jej treści. Ponadto z uzasadnienia tego wynika, że podstawę uchylenia wyroku stanowiło naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a.

Z opisanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a.

Skarga kasacyjna E. i J.O. formułowała jeszcze dodatkowo zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie tylko na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Krotoszynie w sprawie sygn. akt W 321/08, który wcale nie był wiążący, że skarżący dokonali przebudowy spornych pomieszczeń przed wydaniem spornej decyzji podczas gdy jak wynika z przeprowadzonych kontroli i znajdujących się w aktach zdjęć nie były tam przed wydaniem decyzji wykonane żadne roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszącego się do tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie podnosiła przede wszystkim, że czyn za który została skazana wskazanym orzeczeniem sądu karnego nie był przestępstwem w rozumieniu art. 7 § 1 kodeksu karnego, a jedynie wykroczeniem. Podnosiła także, że oprócz wskazanego wyroku w tej sprawie zapadły jeszcze inne rozstrzygnięcia sądów karnych, w których przedstawiany był inny stan faktyczny sprawy związany z kwestiami zmiany sposobu użytkowania spornego budynku gospodarczego.

Na wstępie wyjaśnić należy, że autor skargi kasacyjnej niewątpliwie omyłkowo oznaczył zaskarżone przepisy jako "art. 77 § 1 i art. 107 § 3 p.p.s.a.", bowiem z treści zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że skarżący kasacyjnie zakwestionował przepisy procedury administracyjnej, a nie przepisy ustawy p.p.s.a.

Odnosząc się do tych zarzutów merytorycznie w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarzuty te nie zostały prawidłowo skonstruowane. Wskazane przepisy dotyczą bowiem postępowania przed organem administracyjnym, które nie mogą stanowić podstawy kasacyjnej. Powyższe stanowi wadę konstrukcyjną rozpoznawanego zarzutu skargi kasacyjnej. Mimo tego Naczelny Sąd Administracyjny, mając na względzie uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publik. ONSA i WSA 2010/1/1) odniósł się do wszystkich zarzutów w niej podniesionych.

W praktyce rozważaniu podlegać może jednakże jedynie zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Nie można bowiem uwzględnić zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej skierował go bowiem wyraźnie w stosunku do uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Tymczasem nie można postawić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia

art. 107 § 3 k.p.a. Ustawa normująca postępowanie przed sądem administracyjnym (p.p.s.a.) zawiera odpowiednie przepisy, w oparciu o które właściwe byłoby sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej.

Rozpoznając powyższy zarzut należy mieć na uwadze, że w praktyce dotyczy on zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego sprawy w związku z podnoszonymi przez skarżącego kasacyjnie okolicznościami zapadłych w jego sprawach innych wyroków karnych. Należy też mieć na uwadze treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Dopiero w tym kontekście można odnieść się do zarzutu i wskazać na jego wpływ na rozstrzygnięcie.

Zgodzić się należy w tym przypadku z autorem skargi kasacyjnej, że zgodnie z art. 11 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny jest związany jedynie ustaleniami prawomocnego skazującego wyroku wydanego w postępowaniu karnym, a przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, co oznacza, że ani wyrok uniewinniający, ani wyrok wydany w postępowaniu dotyczącym wykroczeń nie wiążą sądu (por. w tym zakresie T. Woś [red.]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 124). Niemniej jednak ustalenia faktyczne poczynione przez sąd karny będą mogły stanowić, a nawet winny stanowić dla organów materiał dowodowy, podlegający ocenie tych organów zgodnie z art. 80 k.p.a.

Z tego punktu widzenia słusznie podnosi skarżący kasacyjnie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Nadmienić jedynie należy, że prawidłowo sformułowany zarzut w tym zakresie winien opierać się na naruszeniu właściwych przepisów postępowania regulowanych w ustawie p.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej (np. wskazanego przepisu art. 77 § 1 k.p.a.).

Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono zatem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07). Zatem stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej musi wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia tych przepisów, to zaskarżony wyrok byłby odmienny.

W tym kontekście należy mieć na uwadze, że skoro skarżący kasacyjnie kwestionował w ramach tego zarzutu fakt mało wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, a Sąd I instancji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia z wytycznymi wskazującymi na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego, to pozostaje jedynie ustalenie, czy wytyczne te w prawidłowy sposób wskazują kierunek dalszego postepowania przez organy administracji.

Zgodzić się należy, iż Sąd I instancji nieprawidłowo w tym zakresie wskazał, że prawomocny wyrok sądu karnego z dnia 9 października 2009 r. ma charakter wiążący dla organów administracji orzekających w sprawie. Nie może to jednak, jak wskazano powyżej, mieć decydującego wpływu na ocenę zasadności samego rozstrzygnięcia Sądu meriti. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowym rozstrzygnięciem było bowiem uchylenie zaskarżonych decyzji. Odnośnie natomiast wskazań co do związania organów wyrokiem sądu karnego w tej sprawie, to NSA w ramach niniejszego uzasadnienia jednoznacznie wypowiedział się co do zakresu ich związania, wskazując, że przepis art. 11 ustawy p.p.s.a. nie dotyczy rozstrzygnięć sądów karnych w sprawach o wykroczenia. Powyższe, jak wskazano już uprzednio, nie spowodowało konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem organy rozpoznające ponownie sprawę, mając na uwadze treść niniejszego uzasadniania, winny – przy ponownym ustalaniu stanu faktycznego sprawy – wziąć pod uwagę zawartą w tym uzasadnianiu wykładnię art. 11 ustawy p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił obie skargi kasacyjne.

Wobec oddalenia obu skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 199 w zw. z art. 207 § 2 ustawy p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.