Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 420/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 8 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień, Sędzia WSA: Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi D. P. - M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu zażalenia D. P. na postanowienie Burmistrza W. z dnia [...] r., Nr [...], znak: [...], w sprawie zawieszenia do dnia 11 października 2011 r. postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 14 szt. budynków mieszkalnych na działkach o nr ewid. 1693, 1694, 1695 (obręb Miasto W.), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchyliło zaskarżone postanowienie w części określającej termin zawieszenia postępowania i ustaliło termin zawieszenia postępowania do dnia 19 lipca 2011 r., w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Z akt administracyjnych wynika, iż w dniu 19 października 2010 r. D. P. wystąpiła do Burmistrza W. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 14 szt. budynków mieszkalnych, na działkach o nr ewid.1693, 1694, 1695 (obręb Miasto W.).

Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [..] Burmistrz W. zawiesił do dnia 11 października 2011 r. postępowanie w sprawie, jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazując art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i argumentując w uzasadnieniu, iż Rada Miejska w W. w dniu 31 stycznia 2011 r. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru rejonu ulicy F., terenu wzdłuż torów i strugi B. Organ wyjaśnił, iż działki o nr ewidencyjnych 1693, 1694 i 1695 znajdują się w granicach terenu objętego projektem planu, zaś planowana inwestycja może kolidować z docelowymi rozwiązaniami planu, a zatem postanowiono o zawieszeniu postępowania na okres 9 miesięcy od dnia złożenia kompletnego wniosku tj. od dnia 11 stycznia 2011 r.

W zażaleniu na powyższe postanowienie D. P. zarzuciła organowi, iż naruszył art. 62 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto strona zarzuciła przewlekłość postępowania przed organem I instancji (wniosek o wydanie decyzji złożyła w dniu 19 października 2010 r.), a postanowienie o zawieszeniu postępowania otrzymała dopiero w dniu 9 lutego 2011 r. Stwierdziła, iż argumentacja o kolidowaniu projektowanej inwestycji z planem jest niewiarygodna, gdyż "wystarczy przesunąć granice planu i nie stanowi to żadnego problemu w jego opracowaniu". Zdaniem skarżącej zawieszenie postępowania zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było możliwe tylko od momentu wszczęcia postępowania w dniu 19 października 2010 r. a nie w 5 miesiącu toczącego się postępowania.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie w części określającej termin zawieszenia postępowania i ustaliło termin zawieszenia postępowania do dnia 19 lipca 2011 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ zażaleniowy wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zasadą jest, iż przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania oraz warunki jego zabudowy wynikają z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Dalej Kolegium wskazało, że prócz realizowania przez gminę "władztwa planistycznego" poprzez uchwalenie planu miejscowego przywołana ustawa przewiduje jednak jeszcze inne formy gospodarowania przestrzenią: zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, w przypadku, gdy na terenie gminy brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Kolegium w art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca zawarł instrument pozwalający na rozstrzyganie kolizji pomiędzy planami inwestora ubiegającego się o wydanie warunków zabudowy a planami gminy, która zamierza skorzystać ze swoich uprawnień w zakresie gospodarowania przestrzenią. Przepis ten przewiduje bowiem, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Dalej zastrzega się jednak, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Kolegium argumentowało, iż właściwy organ gminy ma zatem prawo na podstawie cytowanego przepisu do zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu miejscowego (nie dłużej wszakże niż na 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy), przy czym należy podkreślić, iż zawieszenie to nie jest czysto uznaniowe i nieograniczone żadnymi warunkami.

Analizując stan faktyczny niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że formalne przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania są spełnione i zostały należycie wykazane przez organ I instancji.

W ocenie Kolegium niezasadny jest zarzut skarżącej o naruszeniu art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zawieszenie postępowania dopiero w 5 miesiącu toczącego się postępowania, gdyż z powołanego przepisu nie da się wywieść terminu dla organu prowadzącego postępowanie dla podjęcia decyzji o zawieszeniu postępowania w sprawie. Organ zaakcentował, iż jedyne czasowe ograniczenie jakie wynika z tego przepisu wiąże się maksymalnym okresem zawieszenia postępowania oraz określeniem przesłanek podjęcia zawieszonego postępowania.

Nadto Kolegium uznało, że niesłusznie skarżąca zarzuciła brak potencjalnej kolizji swojego zamierzenia inwestycyjnego z planami gminy w zakresie zagospodarowania terenów objętych uchwałą Rady Miejskiej w W. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, iż bezsporne jest, iż działki wskazane we wniosku skarżącej z dnia 19 października 2010 r. znajdują się w granicach obszaru objętego projektem planu - co wynika z załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W.. Gmina W. zawarła w dniu 1 lutego 2011 r. umowę na opracowanie "Projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w rejonie ulicy F., terenu wzdłuż torów kolejowych oraz strugi B." z urbanistą, P. U., który będzie pełnił funkcję Generalnego Projektanta. Jak wynika ze złożonych na piśmie wyjaśnień ww. ze względu na zróżnicowaną strukturę własności na terenach objętych projektem planu miejscowego tylko sporządzenie planu stwarza szansę na wypracowanie optymalnej struktury funkcjonalno - przestrzennej na tym obszarze. Planuje się bowiem scalenia i ponowny podział nieruchomości w celu utworzenia regularnych i jednorodnych działek budowlanych, co pozwoli na racjonalną gospodarkę gruntami, przemyślaną rozbudowę infrastruktury technicznej jak i funkcjonalną rozbudowę układu komunikacyjnego, co wpłynie korzystnie na budżet miasta. Ponadto działki budowlane powstałe w wyniku realizacji planu miejscowego zyskują na wartości, co wynika z realizacji dróg publicznych, gwarantujących właściwy standard dojazdu i dojścia do działek oraz wyposażenia osiedla mieszkaniowego w pełną infrastrukturę techniczną. Nie bez znaczenia jest też prawidłowa kompozycja urbanistyczna podnosząca prestiż osiedla, które staje się przyjaznym miejscem do zamieszkania i wypoczynku.

W ocenie Kolegium argumenty te są racjonalne i wystarczające do uzasadnienia postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy - szczególnie istotne są tu kwestie uregulowania układu komunikacyjnego dróg publicznych (których obszar objęty planem jest zupełnie pozbawiony, jako że są to tereny rolne o układzie działek typowym dla terenów rolnych - długie, wąskie działki) oraz utworzenia regularnej struktury działek budowlanych.

Kolegium zaznaczyło, że zaskarżone postanowienie jednakże wymagało korekty w zakresie określonego w nim terminu zawieszenia postępowania, bowiem w tym zakresie brzmienie przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jasne: zawieszenie postępowania może trwać maksymalnie 9 miesięcy licząc od dnia złożenia wniosku. Wniosek D. P. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wpłynął do Urzędu Miejskiego w W. w dniu 19 października 2010 r., a zatem organ pierwszej instancji miał prawo zawiesić postępowanie jedynie do dnia 19 lipca 2011 r. Rozpoczęcie obliczania biegu 9 miesięcznego okresu zawieszenia postępowania od dnia 11 stycznia 2011 r., tj. od dnia, w którym skarżąca uzupełniła wniosek wszczynający postępowanie jest pozbawione podstawy prawnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. D. P. podtrzymała dotychczasowe stanowisko, zarzuciła organowi I instancji opieszałość w procedowaniu a nadto wskazała, iż nie została powiadomiona o terminie posiedzenia Kolegium Odwoławczego. Pismo Burmistrza z jej zażaleniem zostało wysłane do S. w dniu 14 lutego 2011 r. a dodatkowe wyjaśnienie wysłała do Kolegium dnia 24 lutego 2011 r., natomiast posiedzenie Kolegium odbyło się w dniu 25 lutego 2011 r. Strona zwątpiła czy Kolegium zdążyło rozpatrzyć jej argumenty zawarte w dodatkowym piśmie, co mogło działać na jej niekorzyść.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie z dyspozycją art. 62 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.),

w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania zaskarżonego postanowienia, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Z treści powyższego przepisu wynika, iż przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. W sytuacji, kiedy prace nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są już zaawansowane, tzn. podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu dla obszaru, który objął w szczególności działki skarżącej i trwają prace nad projektem planu, uzasadnione jest zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje organowi prowadzącemu postępowanie o warunki zabudowy, podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia, jednocześnie nie zezwalając na podważenie tegoż uprawnienia organu. Władztwo planistyczne zastrzeżone zostało radzie gminy, która ma kompetencje do stanowienia planów zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni. Zawieszenie postępowania o warunki zabudowy celem umożliwienia kontynuowania rozpoczętych prac planistycznych, jest uzasadnione prymatem planu miejscowego, będącego instrumentem kształtowania przestrzeni, nad rozwiązaniami indywidualnymi i zabezpiecza realizację władztwa planistycznego.

Skarżąca złożyła wniosek o warunki zabudowy w dniu 19 października 2010r. tj. ponad trzy miesiące przed podjęciem przez Radę Miejską w W. uchwały intencyjnej Nr [...], z dnia [...]., o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru rejonu ulicy F., terenu wzdłuż torów i strugi B.. Niewątpliwie w granicach opracowania planu pozostają działki stanowiące teren inwestycji określony we wniosku o warunki zabudowy. Interes skarżącej jest chroniony maksymalnym okresem zawieszenia postępowania, który nie może być dłuższy niż 9 miesięcy od daty złożenia wniosku o warunki zabudowy. Należy wyraźnie zaznaczyć, iż zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze zreformowało postanowienie organu I instancji w zakresie terminu zawieszenia, określając go zgodnie z przywołanym przepisem na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania, wszczętego wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków zabudowy.

Sąd administracyjny kontroluje działalność organów administracji pod względem zgodności tych działań z prawem. W sytuacji, gdy przepis stanowiący podstawę prawną zaskarżonego zawieszenia postępowania administracyjnego, nie wprowadza innych, niż okoliczność wszczęcia procedury planistycznej, przesłanek zawieszenia postępowania o warunki zabudowy, nie można skarżonemu postanowieniu postawić skutecznie zarzutu naruszenia prawa. Stan faktyczny, w którym przyszło organom rozstrzygać, nie budzi najmniejszych wątpliwości i został ustalony na podstawie dokumentów niekwestionowanych przez skarżącą. W istocie upłynął znaczny czas pomiędzy wszczęciem postępowania, a jego zawieszeniem (ponad trzy miesiące), niemniej jednak owa okoliczność, która mogłaby stanowić ewentualnie podstawę uwzględnienia zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 § 1 K.p.a. bądź nawet skargi na bezczynność organu, nie może wpłynąć na ocenę legalności kontrolowanego postanowienia.

Natomiast zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest przedwczesny. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ zaś wydał w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie incydentalne, nie kończące jeszcze postępowania wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zatem organ nie uchybił uprawnieniu skarżącej wynikającemu z tego przepisu.

Z upływem terminu wskazanego w zaskarżonym postanowieniu organ winien podjąć zawieszone postępowanie i prowadzić je w celu wydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie złożony przez skarżącą wniosek.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.

m.ch.