Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1094/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt1 lit.c, art.185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.138 § 1 pkt.2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 423/08 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 423/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] , w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy wypłaty stypendiów.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Zastępca Prezydenta Miasta Krakowa, pismem nr [...], z dnia [...] listopada 2007 r., poinformował J. W., iż realizacja jego wniosku z dnia [...] października 2007 r. w sprawie wypłaty stypendiów przyznawanych w ramach Małopolskiego programu stypendialnego dla studentów realizowanego w roku akademickim 2005/2006 oraz 2006/2007 jest niemożliwa. W uzasadnieniu organ wskazał, iż J. W. złożył wnioski o przyznanie stypendium w związku z Małopolskim programem stypendialnym dla studentów na rok akademicki 2005/2006 i 2006/2007, realizowanym w ramach wdrażania Zintegrowanego Programu Rozwoju Regionalnego - Priorytetu II, działania 2.2 "Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne". Oba wnioski zawierały braki formalne, których J. W. nie uzupełnił. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. J. W. został poinformowany o nieobjęciu go programem stypendialnym na rok akademicki 2005/2006, a pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. o nieobjęciu go programem stypendialnym na rok 2006/2007. Przyczynę odmowy objęcia programem stypendialnym stanowiło niespełnienie warunków formalnych wniosków, ustalonych Regulaminem określającym zasady, warunki i tryb udzielenia stypendiów w ramach programu. Zastępca Prezydenta wskazał, że J. W. złożył skargi na uchwały Rady Miasta Krakowa: z dnia [...] września 2005 r., Nr [...] , w sprawie zasad przyznawania stypendiów w ramach projektu "Małopolski program stypendialny dla studentów na rok akademicki 2005/2006 dla studentów zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej Kraków" oraz z dnia[...] lipca 2006 r., nr [...], w sprawie zasad przyznawania stypendiów w ramach projektu "Małopolski program stypendialny dla studentów na rok akademicki 2006/2007 dla studentów zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej Kraków", które to uchwały regulowały postępowanie w sprawie przyznawania stypendiów.

Organ pierwszej instancji przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność w/w uchwał, a stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że brak jest podstawy prawnej dla uchwał regulujących zasady przyznawania stypendiów przez jednostki samorządu terytorialnego. Organ zauważył, iż Sądy obu instancji nie odniosły się do kwestionowanych przez J. W. zapisów Regulaminów. W związku z tym, rozstrzygnięcia te nie mają wpływu na zmianę stanowiska organu wyrażonego w dniach [...] grudnia 2005 r. i [...] grudnia 2006 r., a rozstrzygnięcia sądów administracyjnych nie stwarzają możliwości ponownej weryfikacji wniosków.

J. W. wniósł odwołanie. Podał, że jest to odwołanie od decyzji Prezydenta Krakowa z dnia [...] listopada 2007 r. Stwierdził, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 w związku z art. 162 § 1 pkt 1, wniósł pismem z dnia [...] października 2007 r. o wznowienie postępowania w sprawie wypłacania mu stypendium za lata 2005/2006 i 2006/2007, przewidzianego Zintegrowanym Programem Rozwoju Regionalnego, działanie 2.2 "Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne". Otrzymał odpowiedź odmawiającą przysługującego mu świadczenia. W związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 w związku z art. 156 § 1, wnosi odwołanie od decyzji i składa wniosek o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. Wskazał, że na podstawie art. 21 ust.3 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, projekty współfinansowane ze środków pochodzących z Funduszu spójności są realizowane przez beneficjentów. W ramach działania pod nazwą "wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy edukacyjne", na mocy art. 11 ust.7 ustawy o NPR, powiaty oraz miasta na prawach powiatu, pełnią funkcję beneficjentów. Prawa i obowiązki beneficjenta związane z realizacją projektu określa umowa o dofinansowanie projektu. Na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 11 ustawy o NPR, Minister Gospodarki i Pracy wydał w dniu 25 sierpnia 2004 r. rozporządzenie w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz.2051). W załączniku beneficjenci zostali zobowiązani do przygotowania regulaminu przyznawania stypendiów, rekrutacji stypendystów, wypłaty stypendiów oraz refundacji kosztów. Ostatecznymi beneficjentami byli studenci pochodzący z obszarów marginalizowanych, stale zameldowani na terenie powiatu będącego beneficjentem, znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej i studiujący w dowolnym systemie studiów na uczelniach państwowych i niepaństwowych. Natomiast rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (2004-2006), w rozdziale 8 pkt 8.2.7.2 wprost wskazało, że beneficjent miał obowiązek realizować projekt i przestrzegać zasad zawartych w rozporządzeniu oraz w umowie o przyznanie dofinansowania. W dniu [...] stycznia 2005 r. Zarząd Województwa Małopolskiego podjął uchwałę Nr [...], w sprawie przyjęcia Ramowego Planu Realizacji działania na rok 2005 dla działania 2.2 "Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne". Uchwała ta określała warunki składania wniosków przez beneficjentów celem uzyskania wsparcia w zakresie udzielania stypendiów. Ramowy Plan Realizacji na rok 2006 został określony w uchwale Zarządu Województwa Małopolskiego Nr [...], z dnia [...] maja 2006 r. Na tej podstawie zostały zawarte umowy z beneficjentami, w tym również z Prezydentem Miasta Krakowa, w sprawie realizacji zadania. Jednak Rada Miasta Krakowa, zarówno w 2005 r., jak i w 2006 r., na podstawie uchwał Zarządu Województwa Małopolskiego, wydała lokalne akty prawa miejscowego: w dniu [...] września 2005 r. uchwałę Nr [...] w sprawie zasad przyznawania stypendiów w ramach projektu "Małopolski program stypendialny dla studentów na rok akademicki 2005/2006, dla studentów zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej Kraków" oraz uchwałę Nr [...], z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie zasad przyznawania stypendiów w ramach tego samego projektu. Uchwały te regulowały postępowanie w sprawie przyznawanie stypendiów. Odwołujący się wskazał, że na skutek jego skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność obu uchwał, a skargi kasacyjne Prezydenta Miasta Krakowa zostały oddalone. W tej sytuacji, zdaniem odwołującego się, całość zasad została uchylona, a postępowania prowadzone na ich podstawie są bezprzedmiotowe. Odwołujący się wywodził dalej, że w przedmiotowej sprawie obowiązującymi aktami prawnymi są uchwały Zarządu Województwa Małopolskiego Nr [...] i Nr [...] oraz umowy zawarte z beneficjentami. Nadto odwołujący się zarzucił, że sprawa została rozstrzygnięta pismem, podczas gdy zgodnie z Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt SA/01/119/06, sprawa w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium powinna być rozstrzygnięta decyzją. Skarżący dodał, iż spełnia kryteria wskazane w aktach prawa obowiązującego, tj. pozostaje w trudnej sytuacji materialnej, jest stale zameldowany na terenie powiatu będącego beneficjentem i studiuje w systemie dziennym na uczelni niepaństwowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., po rozpoznaniu odwołania J. W., umorzyło postępowanie w sprawie. Kolegium wskazało, że pismo z dnia [...] listopada 2007 r., zaskarżone przez J. W. potraktowało jako decyzję organu I instancji, uznając, że zawiera ono co prawda nie wszystkie, wymienione w art. 107 K.p.a. składniki, jakie decyzja powinna zawierać, niemniej jednak zawiera składniki podstawowe, a w szczególności: oznaczenie organu administracyjnego, datę wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie. Nawiązując do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 898/06, organ odwoławczy stwierdził, że sprawy w przedmiocie stypendium powinny być rozstrzygane poprzez wydanie decyzji. Według Kolegium, zasadnym jest umorzenie postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe albowiem brak jest przepisów prawa, w oparciu o które można wydać merytoryczne orzeczenie. Prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzono nieważność Uchwał Rady Miasta Krakowa w przedmiocie ustalania zasad przyznawania stypendiów, a więc brak przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę rozstrzygnięcia.

J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił naruszenie przepisów art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz naruszenie ustawy o Narodowym Planie Rozwoju na lata 2004-2007 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051). Przytoczył ponownie argumenty zawarte w odwołaniu oraz swoje stanowisko, iż sprawa ta powinna być rozstrzygnięta w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazał także, iż wniósł "o wznowienie postępowania" w sprawie o przyznanie stypendium za rok akademicki 2005/2006 i 2006/2007 albowiem spełniał wszystkie wymagane kryteria. Stwierdził także, iż nierozpoznanie jego wniosku narusza jego interes prawny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił tezę o bezprzedmiotowości postępowania, spowodowanej brakiem przepisów prawa materialnego, w oparciu o które można rozstrzygnąć wniosek skarżącego z dnia [...] października 2006 r. o wypłatę stypendium. Z datą wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroków w następstwie wniesionych przez Prezydenta Miasta Krakowa skarg kasacyjnych i oddalających te skargi kasacyjne, uprawomocniły się wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Z dniem [...] czerwca 2007 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia [...] września 2005 r., a z dniem [...] października 2007 r. uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2006 r. Z tą samą datą wyeliminowane zostały ze stanu prawnego - Regulaminy określające zasady, warunki i tryb udzielania stypendiów stanowiące w formie załączników integralną część uchwał Rady Miasta Krakowa, których nieważność stwierdzono. Błędne było zatem stanowisko zawarte w piśmie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2007 r., z którego zdaje się wynikać pogląd, iż regulaminy te nadal obowiązują, gdyż "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak również Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargi (obecnego skarżącego na Uchwały Rady Gminy), nie odniosły się do kwestionowanych zapisów Regulaminów". Wyrokami stwierdzono nieważność całych uchwał, co skutkuje, iż w całości utraciły one przymiot prawa miejscowego. Nieuzasadniony jest, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzut naruszenia zaskarżonymi decyzjami przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), a w szczególności jej przepisów 21 ust. 3 i 11 ust. 7. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, określając sposób przygotowania i realizacji Narodowego Planu Rozwoju na lata 2004-2006, ustawa określała m.in. zasady koordynacji i współdziałania organów administracji rządowej, organów administracji samorządowej i partnerów społecznych i gospodarczych. W celu realizacji Narodowego Planu Rozwoju tworzy się określone art. 8 ust. 1 pkt 1-3 sektorowe, regionalne i inne programy operacyjne współfinansowane z publicznych środków wspólnotowych, oraz tzw. pkt 4 - strategię wykorzystania Funduszu Spójności, również współfinansowaną ze środków wspólnotowych. Przepis art. 2 ustawy zawiera ustawowe definicje użytych w niej terminów. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu, beneficjentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, korzystająca z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych, na podstawie umowy o dofinansowanie projektu lub decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 7. Projektem zaś, zgodnie z art. 2 pkt 9, jest przedsięwzięcie realizowane w ramach działania, będące przedmiotem umowy o dofinansowanie projektu między beneficjentem, a instytucją zarządzającą, wdrażającą albo działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucją pośredniczącą, albo decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 7 lub współfinansowane ze środków pochodzących z Funduszu Spójności. W myśl natomiast przepisu art. 11 ust. 7 tej ustawy, w przypadku kiedy instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca jest jednocześnie beneficjentem, podstawą dofinansowania projektu jest decyzja podjęta odpowiednio przez właściwego ministra, jeżeli pełni funkcję instytucji samorządowej albo instytucji pośredniczącej, albo przez wojewodę, jeśli pełni funkcję pośredniczącą. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wzajemna relacja przepisów art. 2 pkt 1 i 9 oraz art. 8 ust. 1, 21 ust. 3 i 11 ust. 7 prowadzi do wniosku, iż beneficjentem w rozumieniu ustawy jest podmiot, którego projekt zostaje dofinansowany w ramach danego programu operacyjnego (art. 8 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 21 ust. 1). Natomiast umowa lub decyzja są tylko prawną formą tego dofinansowania. W odniesieniu natomiast do projektów współfinansowanych ze środków pochodzących z Funduszu Spójności, należy stwierdzić, że rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 30 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia strategii wykorzystania Funduszu Spójności na lata 2004-2006 (Dz. U. Nr 176, poz. 1827) obejmowało tylko strategię Rozwoju Transportu oraz strategię Ochrony Środowiska w świetle Priorytetów Polityki Spójności i określało krąg beneficjentów tych programów. Wbrew zatem stanowisku skargi, żaden z przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju nie czynił skarżącego beneficjentem publicznych środków wspólnotowych w rozumieniu tej ustawy, a forma decyzji była przewidziana jako jedna z podstaw dofinansowania projektów, a więc przedsięwzięć realizowanych między dofinansowywanym beneficjentem, a instytucją zarządzającą, instytucją wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej. Nie istnieje zatem w powołanej ustawie przepis prawa materialnego, z którego wynikałoby uprawnienie skarżącego do domagania się od Prezydenta Miasta Krakowa przyznania skarżącemu stypendium. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy stanowi, że właściwy minister albo zarząd województwa, dla programów o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, przygotują, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, uzupełnienie programu uszczegóławiające system realizacji programu. W przepisie art. 11 ust. 2 zawarto wyliczenie taksatywne kwestii, które winno zawierać uzupełnienie dla programów z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy, a więc dla programów operacyjnych sektorowych i regionalnych. W szczególności, zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 6, przedmiotem uzupełnienia są szczegółowe zasady udzielenia dofinansowania i jego maksymalna wysokość w ramach działań. W myśl art. 11 ust. 5 uzupełnienie programu jest przyjmowane w drodze rozporządzenia właściwego ministra lub w drodze uchwały zarządu województwa. Na podstawie uzupełnienia programu (w formie rozporządzenia właściwego ministra albo w drodze uchwały zarządu województwa) - zgodnie z art. 11 ust. 6 - dokonuje się wyboru projektów i zawiera z beneficjentami umowy o dofinansowanie projektów przez instytucje wskazane w dalszej części tego przepisu.

Skarżący swego uprawnienia do żądania przyznania stypendium upatruje we wniosku także wprost w uchwałach Zarządu Województwa Małopolskiego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. i Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie przyjęcia Ramowego Planu Realizacji Działania - odpowiednio na rok 2005 i 2006 - dla działania 2.2. "wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne" w ramach priorytetu II Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Uchwały te powoływane były w uchwałach Rady Miasta Krakowa z dnia [...] września 2005 r. i [...] lipca 2006 r., których nieważność stwierdzono wyżej wskazanymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W świetle postanowień tych uchwał Zarządu Województwa przyjęty Ramowy Plan Realizacji Działania, stanowić miał podstawę do ogłoszenia naboru projektów stypendialnych na lata akademickie 2005/2006 i 2006/2007 w ramach priorytetu II Wyrównywanie zasobów ludzkich w regionach. Uchwały Zarządu Województwa nawiązywały z kolei, do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, poz. 1745), a w szczególności do podrozdziału 8.2.7.2. dotyczącego określenia w projektach tzw. beneficjentów końcowych jako stron umów o przyznanie dofinansowania na realizację projektu oraz instytucji wdrażających. Podrozdział ten zawarty jest w Dziale VIII ZPORR, Rozdziału 8.2 - kompetencje instytucji zaangażowanych w zarządzanie ZPORR. Natomiast Rozdział 6.2. w Dziale VI zawiera informacje na temat priorytetu 2 - wzmocnienie zasobów ludzkich w regionach, a w tym działanie 2.2. - wyrównywanie szans edukacyjnych przez programy stypendialne, w tym przez stypendia dla studentów uczelni wyższych, wskazując jako "grupę docelową studentów pochodzących z obszarów zmarginalizowanych, w tym w szczególności z obszarów wiejskich i restrukturyzacji przemysłów, którzy z przyczyn finansowych mają trudności w dostępie do edukacji na poziomie wyższym". W działaniu tym jako instytucję wdrażającą wskazano samorząd województwa. Sąd ustalił, że przyjęte w uchwałach Zarządu Województwa Małopolskiego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 i Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Ramowe Plany Realizacji Działania 2.2. "Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne" zawarte w załącznikach do tych uchwał, określały m.in. tryb (konkursowy) zgłaszania projektów wspierania rozwoju edukacyjnego studentów, a także wskazywały kryteria, które winny zawierać projekty określając m.in. krąg studentów uprawnionych do korzystania ze stypendium wspierania rozwoju edukacyjnego. Uchwały wymieniały w szczególności m.in. takie okoliczności jak wiek, nieposiadanie wyższego wykształcenia, niepowtarzanie roku z przyczyn innych niż zdrowotne, nieuzyskanie świadczeń stypendialnych o charakterze socjalnym, czy sytuację materialną. Uchwały Zarządu Województwa stanowiły nadto, że projektodawcy programów winni określić regulaminy przyznawania świadczeń. Oceniając charakter norm zawartych w uchwałach Zarządu Województwa Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 15 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), organami samorządu województwa są: sejmik województwa (pkt 1) i zarząd województwa (pkt 2). W myśl art. 9 tej ustawy, samorząd województwa na podstawie upoważnień ustawowych stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa. Jednakże w myśl przepisu art. 89 ust. 1 tej ustawy tylko sejmik województwa, a nie zarząd województwa ma kompetencję do stanowienia na podstawie ustawy oraz upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze województwa lub jego części. Zarząd Województwa, w świetle ustawy, nie ma żadnych kompetencji prawotwórczych. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na piśmiennictwo (Andrzej Szewc "Komentarz do ustawy o samorządzie województwa", Wyd. ABC, 2008, do art. 89). Mimo zatem, iż powołane uchwały Zarządu Województwa Małopolskiego wskazują na pewne kryteria, które winny być uwzględniane w przedstawianych przez beneficjentów do przyjęcia w drodze konkursu projektach stypendialnych dla studentów w ramach działania wyrównywanie szans edukacyjnych, uchwały te nie mają przymiotu prawa miejscowego, a więc nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do domagania się od Prezydenta Miasta, jako organu Gminy, przyznania stypendium z tytułu wyrównywania szans. Sąd wywodził dalej, że zgodnie z przepisem art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Prawomocne stwierdzenie nieważności uchwał Rady Miasta Krakowa z dnia [...] września 2005 r. i z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania stypendiów dla studentów oznacza zatem, iż nie istnieje akt prawa miejscowego regulujący przesłanki przyznania przez Prezydenta Miasta Krakowa stypendium studentowi a zarazem regulujący tryb rozpoznawania wniosków o przyznanie tego świadczenia.

W uzasadnieniu wyroków (I OSK 540/07 i I OSK 1288/07) Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na przepis art. 11 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Gospodarczym, wywiódł z jakiej przyczyny (subdelegacja kompetencji prawotwórczych) wydane w oparciu o ten przepis rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051 ze zm.) ani też wcześniejsze z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, poz. 1745) nie mogły stanowić podstawy nałożenia na powiat (Radę Miasta stanowiącego powiat) obowiązku uchwalania regulaminu przyznawania stypendiów. W dacie złożenia wniosku o wypłatę stypendiów z dnia [...] października 2007 r. nie istniał zatem przepis prawa materialnego w oparciu, o który skarżący mógłby żądać od organu gminy przyznania mu stypendium, nie istniał też akt regulujący tryb zgłaszania i rozpoznawania wniosków o takie świadczenia. Brak w prawie materialnym podstawy do żądania stypendium powoduje, iż nie mógł powstać stosunek administracyjno prawny w ogóle, a więc nie istniała podstawa do wydania w sprawie merytorycznej decyzji.

Prawidłowe rozstrzygnięcie Kolegium Odwoławczego winno zatem być oparte na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylając decyzję odmawiającą przyznania stypendium - pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2007 r. - winno umarzać postępowanie pierwszej instancji w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Powyższe uchybienie, według Sądu, nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że jeśli skarżący swój wniosek z dnia [...] października 2007 r. o wypłatę stypendiów, traktuje zarazem jako żądanie wznowienia "postępowania" (na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a.) zakończonego pismami - decyzjami z dnia [...] grudnia 2005 r. i [...] grudnia 2006 r., którymi odmówiono wypłaty stypendium za lata akademickie 2005/2006 i 2006/2007, co wyartykułował dopiero w odwołaniu z dnia [...] listopada 2007 r. od pisma - decyzji z [...] listopada 2007 r., to w tym aspekcie wniosek nie został rozpoznany w postępowaniu administracyjnym. Sąd uznał za stosowne zasygnalizowanie, że zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 K.p.a. jest w zasadzie organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. W myśl § 2, jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną złożył J. W. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej jego wykładni, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa do stanu faktycznego ustalonego w przedmiotowej sprawie, tj. naruszenie przepisów art. 11 ust.5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz.2051 ze zm.), a w szczególności wskazanych w jego załączniku w rozdziale IV priorytecie 2, noszącym nazwę "Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach" w działaniu 2.2 Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne przez błędne ich zastosowanie oraz błędną wykładnię przyjmującą, iż brak w prawie materialnym podstawy do żądania przez skarżącego stypendium;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2008 r. mimo, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. poprzez dokonanie błędnej jego wykładni, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa do stanu faktycznego ustalonego w przedmiotowej sprawie, tj. naruszenie przepisów art. 11 ust.5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz.2051 ze zm.), a w szczególności wskazanych w jego załączniku w rozdziale IV priorytecie 2, noszącym nazwę "Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach" w działaniu 2.2 Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne przez błędne ich zastosowanie oraz błędną wykładnię przyjmującą, iż brak w prawie materialnym podstawy do żądania przez skarżącego stypendium, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2008 r. mimo, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym jej uwzględnienie, tj. art. 138 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 65 K.p.a., art. 19 K.p.a. oraz art. 105 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że jego wniosek z dnia [...] października 2006 r. należało potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w oparciu o uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] września 2005 r. oraz [...] lipca 2006 r., z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) oraz jednocześnie jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w kwestii przyznania skarżącemu stypendium za rok 2005/2006 oraz za rok 2006/2007. Z treści pisma skarżącego należało wnioskować, że jego zamiarem było de facto wznowienie postępowania albo doprowadzenie do procedury tożsamej w skutkach z procedurą wznowienia postępowania. Potwierdzeniem tej tezy jest fakt, że w odwołaniu od odmownej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wniósł o "wznowienie postępowania w sprawie o wypłacenie stypendium za lata 2005-2006 i 2006/2007". Skoro jednak uchylenie aktu prawa miejscowego nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania, to organ powinien potraktować wniosek z dnia [...] października 2006 r., jako wniosek o stwierdzenie nieważności. Organ powinien pouczyć skarżącego, zgodnie z wymogiem art. 9 K.p.a., że nie przysługuje mu wniosek o wznowienie postępowania. Skarżący stwierdził nadto, że Prezydent Miasta Krakowa nie był właściwy do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Organem tym było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Organem do załatwienia sprawy o przyznanie stypendium był, po uchyleniu uchwał powiatu, marszałek województwa małopolskiego. Prezydent powinien zatem, na podstawie art. 65 K.p.a. przekazać podanie do organu właściwego.

Obowiązkiem Kolegium było zaś uchylenie, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zaskarżonej nieważnej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ustalenia przez organ pierwszej instancji charakteru żądania zgłoszonego przez stronę. Decyzja umarzająca postępowanie naruszyła art. 138 § 1, art. 138 § 2, art. 9, art. 65 i art. 19 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem Kolegium uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wówczas organ mógłby doprowadzić do sprecyzowania żądania. To z kolei stanowiłoby podstawę do merytorycznego rozpoznania zarówno sprawy stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w dniu [...] grudnia 2005 r. oraz [...] grudnia 2006 r., jak i sprawy przyznania skarżącemu stypendium przez właściwy organ. Nieuchylenie decyzji, w tych warunkach, skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Skoro Prezydent nie był organem właściwym, to Kolegium powinno zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. Jednocześnie organ odwoławczy musi przekazać wniosek organowi właściwemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przekazało podania organowi właściwemu, tym samym naruszając art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 K.p.a. oraz w związku z art. 65 § 1 K.p.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W razie przekazania wniosku sprawa byłaby bowiem rozpoznana przez organ właściwy, a tym samym skarżący mógłby otrzymać zaległe stypendia. Oddalenie skargi na taką decyzję skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 11 ust.5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz powołanego w podstawie kasacji rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r.

Skarżący przedstawił także wywód, z którego jego zdaniem wynika właściwość Marszałka Województwa Małopolskiego do rozpatrywania spraw przyznawania stypendiów wyrównywania szans na lata 2005/2006 oraz 2006/2007.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., stąd też kontrola instancyjna ograniczyła się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Kontrolę tę należało zacząć od proceduralnych zarzutów skargi kasacyjnej. Gdy bowiem w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (patrz: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 1724/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 512166).

Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji zaaprobował zaskarżoną decyzję, wyrażając pogląd, według którego ograniczenie się organu odwoławczego do umorzenia postępowania jest uchybieniem niemającym wpływu na wynik sprawy. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Przepis art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. zawiera kilka dyspozycji, w tym także nakazujące organowi umorzenie postępowania. Żadna z tych dyspozycji nie ogranicza czynności organu odwoławczego do umorzenia postępowania. Według art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. W myśl zaś art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze.

Od razu z dalszych rozważań wykluczyć można, jako podstawę zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia, przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Po pierwsze bowiem, ani organ odwoławczy, ani kontrolujący zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji, nie powoływały się na bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Nie doszło do cofnięcia odwołania, a wnoszący odwołanie był jedyną stroną w sprawie. Po drugie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że intencją Samorządowego Kolegium odwoławczego nie było pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Taki jest zaś skutek umorzenia postępowania odwoławczego.

W tej sytuacji należało poddać analizie zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., mimo, że przepisu tego, jako podstawy prawnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powołało. Dyspozycja zawarta w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. polega na uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Sentencja decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., powinna składać się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję, w drugiej – umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2009, s. 670; wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 508475). Oba elementy osnowy takiej decyzji mają zatem charakter obligatoryjny, tak jak elementy sentencji decyzji opartej o pierwszą dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1385/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 209493).

Ograniczenie się organu odwoławczego, uznającego, iż zachodzą podstawy do oceny postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, do umorzenia postępowania, jest niewątpliwie naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Pozostaje jeszcze ocenić wagę tego uchybienia. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, naruszenie odnoszące się do tak istotnego elementu, jakim jest osnowa decyzji, nie może być uznane za niemające wpływu na wynik sprawy (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1317/05, niepublikowanego, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 209489). Omawiane naruszenie dotyczy zaś nie tylko treści osnowy decyzji. Z tak niekompletną sentencją wiąże się przecież brak wymaganego skutku procesowego decyzji organu odwoławczego. Mimo orzeczenia o umorzeniu postępowania w obiegu prawnym pozostaje nieuchylona decyzja organu pierwszej instancji. Z tego powodu organ odwoławczy nie może, tak jak organ pierwszej instancji orzekający w warunkach bezprzedmiotowości, ograniczyć się do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji (aktu organu pierwszej instancji) oraz umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. W konsekwencji, stwierdzone uchybienie ma cechy rażącego naruszenia przepisu postępowania – art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. – poprzez wydanie decyzji nieprzewidzianej w procedurze odwoławczej oraz jednoczesne podjęcie dwóch wykluczających się rozstrzygnięć: pozostawienia w obiegu prawnym decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania administracyjnego. Tego rodzaju uchybienie jest przyczyną nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 października 1983 r., sygn. akt SA/Kr 706/83, niepublikowany, teza [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego", opracowanie zespołu sędziów NSA pod red. Romana Hausera, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1998, s. 345; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 625; Grzegorz Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II", LEX 2007, s. 213 ).

W postępowaniu administracyjnym miało więc miejsce naruszenie prawa, którego skutkiem powinno być stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Naruszenie przepisu postępowania, czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy w postępowaniu sądowym. Z wynikiem sprawy sądowej musi być bowiem utożsamiana treść rozstrzygnięcia podjętego w wyroku (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 480247; wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1156/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 389349).

Z uwagi na skuteczne podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu proceduralnego, dotyczącego do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast odnieść się do zarzutu materialnego skargi kasacyjnej, podniesionego w obu pierwszych podstawach kasacyjnych (patrz: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.