Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 235/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7 ust. 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi E. C. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2021 r. nr SKO.415/44/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy Świlcza z dnia 14 stycznia 2021 r. nr RGP.6730.121.2020.EŁ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących E. C. i J. C. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 10 grudnia 2021 r. nr SKO.415/44/2021, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia 14 stycznia 2021 r. nr RGP.6730.121.2020.MP, wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W dniu 18 czerwca 2020 r. ML i MB zwrócili się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...].

Decyzją z dnia 21 września 2020 r. nr RGP.6730.121.2020.EL Wójt ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednakże rozstrzygnięcie to uchylono decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2020 r. nr SKO.415/380/2020. Kolegium podało, że analiza urbanistyczna, w oparciu o którą organ I instancji ustalił parametry nowej zabudowy sporządzono wadliwie. W analizie nie zawarto bliższej charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy, ze wskazaniem na jakich działkach, jakie budynki się znajdują i jaka jest wielkość tych działek. To zaś uniemożliwiało weryfikację przedstawionych w niej ustaleń dotyczących parametrów zabudowy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy [...], decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r. nr RGP.6730.121.2020.MP ustalił na rzecz ML i MB warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Organ I instancji podał, że wniosek inwestorów był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503) – dalej: "u.p.z.p.". Teren planowanej inwestycji nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wchodzi w skład obszaru mieszkaniowo – usługowego M/U. Przeprowadzona ponownie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co szczegółowo zostało przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli [...]. Zdaniem odwołujących, decyzję organu I instancji wydano na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Działka objęta wnioskiem stanowi bowiem grunt rolny III klasy i jest oddalona od drogi publicznej o około 160 m, a zatem wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie jej na cele nierolnicze. Ponadto Wójt wydał decyzję z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy oraz błędne określenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a także wysokości i kierunku głównej kalenicy dachu.

Decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r. nr SKO.415/44/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. Kolegium wskazało, że organ I instancji w sposób niebudzący wątpliwości wykazał, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powyższe wynika z wykonanej prawidłowo i w dostosowaniu do zakresu zamierzenia inwestycyjnego analizy. Planowana inwestycja nie będzie naruszać istniejącego ładu architektonicznego, kontynuując zastany sposób użytkowania obiektów, jak również cechy zabudowy. Ponadto działka objęta wnioskiem znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, co w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.) – dalej: "u.o.g.r.l.", zwalnia inwestorów z obowiązku uzyskania zyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na jej przeznaczenie na cele nierolnicze.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, EC i JC wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania

Zdaniem skarżących, decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie", poprzez nieokreślenie mierzonej w metrach obowiązującej linii zabudowy;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie przewyższającym średnią i maksymalną wartość tego parametru wynikającą z analizy, przy jednoczesnym braku przekonującego uzasadnienia przyjętego odstępstwa;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości głównej kalenicy dachu na poziomie przewyższającym maksymalną wartość tego parametru wynikającą z analizy oraz nieokreślenie kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki;

4. art. 51 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r. poprzez błędne uznanie, że działka objęta wnioskiem nie wymagała uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na jej przeznaczenie na cele nierolnicze;

5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy;

6. art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tego przepisu wprowadzoną w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej z dniem 27 maja 2021 r., z uwagi na treść art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej a także przed zmianą wprowadzoną w art. 2 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 17 września 2021 r. - Dz. U. z 2021 r. poz. 1986, z dniem 3 stycznia 2022 r.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu, tj.: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego wydanie takiej decyzji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w wyżej cytowanym art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach (w brzmieniu aktualnym przed zmianą wprowadzoną rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. - Dz. U. z 2021 r. poz. 2399 - z dniem 3 stycznia 2022 r.) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm. zwane dalej: "rozporządzeniem").

Organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ww. warunkom, zaś obowiązek odmowy ciąży na organie jedynie wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednego z nich.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że planowana inwestycja polegać ma na budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...] (wniosek z dnia 17 czerwca 2020 r.).

Organy orzekające w sprawie ustalając warunki zabudowy dla ww. inwestycji uznały, że spełnione zostały wymogi określone w art. 61 u.p.z.p., jak również zachowano warunki określone w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r., dotyczące m.in. wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji fontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W ocenie Sądu, powyższe stanowisko należy jednak uznać za przedwczesne.

Możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego musi być uzasadniona wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej tj. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Z § 3 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W analizie - część tekstowa, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji z dnia 14 stycznia 2022 r. w pkt 2 autor podał, że analizą objęto obszar w zasięgu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy bez wyjaśnienia przyjętych parametrów dla jego wyznaczenia.

Organ wyznaczając obszar analizowany obowiązany był kierować się treścią § pkt 4 i 5 oraz § 3 ust. 1 i 2 wyżej powołanego rozporządzenia. W szczególności według § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (u.p.z.p.), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, zaś w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Stwierdzić zatem wypada, że w sporządzonej analizie tekstowej brak jest określenia przyjętej wielkości dla wyznaczenia obszaru analizowanego.

Wyznaczenie linii zabudowy reguluje § 4 rozporządzenia i linię zabudowy wyznacza się od drogi publicznej, z którą graniczy działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W pkt 3.2 sentencji decyzji podano, że nieprzekraczalna linia zabudowy, jak na załączniku nr 1. Na załączniku nr 1 jest wrysowana linia zabudowy, ale bez wskazania jej parametru, a nadto od drogi wewnętrznej, która nie posiada statusu drogi publicznej, co wynika z zapisu zawartego w pkt 5 sentencji decyzji, gdyż podano, że komunikacja będzie się odbywała przez istniejący wewnętrzny dojazd ustalony służebnością gruntową. Obowiązujące przepisy nie reglamentują wyznaczenia obowiązujących linii zabudowy. Nie ograniczają także wyznaczenia owej linii jedynie do tej granicy terenu inwestycyjnego, do której nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Celem ustalenia tych linii jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego. Poza tym należy przy tym pamiętać, że wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (vide: wyrok NSA z 5.08.2008 r. sygn. akt II OSK 967/07; wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 798/07; wyrok NSA z 1.10.2019 r., II OSK 2580/17).

Z mapy, na której została sporządzona część graficzna analizy, nie wynika, jak planowana do zainwestowania działka jest położona względem drogi publicznej. Na mapie zaznaczono jedynie strzałką orientacyjne usytuowanie wjazdu. Zatem nieznana jest odległość działki do drogi publicznej, z której wjazd będzie się odbywał i samej drogi publicznej.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2003 r. szczegółowo określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania poprzez wskazanie wymagań dotyczących ustalania również wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W świetle tego aktu wykonawczego, parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Równocześnie rozporządzenie przewiduje odstępstwa od tej reguły, które jednak muszą zostać uzasadnione wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik nie może więc wynikać z dowolnych twierdzeń analizy. Jej treść powinna wykazywać precyzyjnie i szczegółowo, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Konieczne jest zatem merytoryczne i przekonujące powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie, które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen (tak np. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. II OSK 336/18).

W sporządzonej analizie urbanista w tabeli pt. "Charakterystyczne przybliżone parametry budynków objętych analizą" wskazał powierzchnię wymienionych tam działek, natomiast informacji o powierzchni z analizowanej działki brak w części tekstowej oraz decyzjach organów. W analizie autor nie wskazał żadnych konkretnych przyczyn odstąpienia od średnich wskaźników jeśli chodzi o wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki (pkt 3.3 decyzji) gdyż średnia powierzchnia zabudowy wynosi 12%, najwyższy wskaźnik zabudowy w budynkach podanych w tabeli wynosi 16 %, a w zaskarżonej decyzji 17 %. Przyjęcie wskaźnika większego od najwyższego wymienionego w tabeli w poz. 2 nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione. Tak samo postąpiono z przyjęciem gabarytów zabudowy planowanego do realizacji budynku w parametrach wymienionych w pkt 3.5 sentencji decyzji. Szerokość elewacji frontowej oraz wysokość zabudowy do kalenicy, kąt nachylenia połaci dachowej, szerokość elewacji zachodniej są wyższe niż średnia parametrów wyliczona na podstawie obiektów przyjętych do analizy, a przyjęcie zawyżonych parametrów inwestycji nie zostało przez wykonawcę analizy uzasadnione. Szerokość elewacji frontowych ma maksymalnie wartość 14,3 m, podana w decyzji wielkość 12 – 15 +- 20% daje maksymalną szerokość 18 m.

Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej nie prezentują w istocie żadnych racji przemawiających za przyjęciem, że wyznaczenie opisanych wyżej parametrów zabudowy w oparciu o regulacje stanowiące wyjątek od reguły nie naruszy zastanego ładu przestrzennego. Tymczasem, jak już wyżej zaznaczono, przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy wskazana została tylko liczbowa wartość inna niż wartość średnia danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów powyższego.

Sporządzoną więc w sprawie analizę należało uznać za wadliwą. Ze względu zaś na znaczenie tego dokumentu dla rozstrzygnięcia o prawidłowym ustaleniu warunków zabudowy dla danego zamierzenia inwestycyjnego należało przyjąć, że nie wyjaśniono istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego tj. tego, czy planowana inwestycja wpisuje się w istniejące na terenie analizowanym funkcje i formy zagospodarowania. W konsekwencji, przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja jako opierająca się o przedmiotową analizę jest nazbyt ogólnikowa i nie pozwala na skontrolowanie, czy odbiegające od wartości średnich wielkości ustalonych parametrów będą zapewniać zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym.

W pkt 3.6 sentencji decyzji organ I instancji podał, że teren, na którym położona jest działka przeznaczona pod zabudowę nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Planowana inwestycja lokalizowana jest na gruntach klasy III. Inwestycja lokalizowana jest na podstawie art. 7 art. 2a u.o.g.r. w oparciu o załączone analizy.

Istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma fakt, że na terenie objętym wnioskiem znajdują się grunty rolne klasy III. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

W orzecznictwie przyjmuje się za dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla terenu rolnego, dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym, jeżeli inwestycja ta mieści się w zakresie celu, na który nastąpiło odrolnienie w planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, wskazano, że teren nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia terenu zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą. Art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymaga aby teren był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze uzyskaną w odniesieniu do konkretnego gruntu (oznaczonych gruntów) przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc.

W niniejszej sprawie organ I instancji nie przedstawił w aktach sprawy odpowiedniego wyciągu z ww. Miejscowego Planu Ogólnego, który dotyczyłby nieruchomości objętych wnioskiem. Niewątpliwie w celu weryfikacji spełnienia przez przedmiotowy teren inwestycyjny wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. tego rodzaju dokumentacja powinna być zawarta w aktach sprawy. Kwestia ta powinna być wyjaśniona w ramach ponownego rozpoznania sprawy. Powołany przez organ I instancji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. sam w sobie nie stanowi podstawy do wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Organ I instancji podał że inwestycja jest lokalizowana na podstawie art. 7 ust. 2a w oparciu o załączone analizy. Natomiast w pkt 3.7 podał, że działka objęta wnioskiem wymaga uzyskania decyzji Starosty Powiatu [...] na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji został jedynie powtórzony zapis z pkt 3.7 sentencji decyzji, co narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Należy wskazać, że konieczność analizy pod względem spełnienia wskazanych w tym przepisie wymogów co do braku potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - pojawia się gdy teren nie był objęty zgodą przy sporządzeniu miejscowego planu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zatem w pierwszej kolejności organ winien wskazać, czy tego rodzaju zgoda została uzyskana. W razie jej braku organ winien dokonać analizy przesłanek wskazanych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Niezależnie od powyższego Sąd już na tym etapie wskazuje, że przedstawiona przez organ I instancji analiza pod względem spełnienia wymogów z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., budzi zastrzeżenia, gdyż brak jest wskazania w części graficznej położenia działki od drogi publicznej, dla ustalenia miejsca jej położenia względem drogi publicznej i oceny spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Zgodnie z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Odnośnie spełnienia wymogu wynikającego z pkt 1 wskazanego powyżej przepisu - kluczowe jest prawidłowe wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy. Zgodnie z art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. przez obszar zwartej zabudowy - rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. W załączniku nr 3 na części graficznej analizy w legendzie jest oznaczony ukośnymi liniami obszar zwartej zabudowy. Z uzasadnieni analizy brak jest wyjaśnienie jakimi kryteriami w przypadku ustalania tego obszaru kierował się autor analizy, co oznacza, że brak wskazania, czy obszar wyznaczono od granic działek of nr 1-7 czy też od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę. W pkt 4 tabeli w załączniku nr 3 umieszczonym w części graficznej analizy wpisana jest powierzchnia działki. Nawet w decyzji o warunkach zabudowy brak jest wskazania powierzchni działki, na której ma być realizowana inwestycja.

Niemniej jednak należy jeszcze raz wskazać, że potrzeba analizy pod względem spełnienia wymogów z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. zachodzi, gdyby nie został spełniony warunek objęcia terenu inwestycji zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ( art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Dodać również wypada, że konieczne jest spełnienie wszystkich wymogów z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. łącznie, a cała powierzchnia działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma znajdować się w pasie do 50 m od drogi publicznej. Jak już wspomniana deklarowana w decyzji o warunkach zabudowy odległość 49 m nie jest do zweryfikowania w zgromadzonym materiale dowodowym.

Powyższe znajduje uzasadnienie w tezie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn.. akt II SA/Gd 651/18 wedle, której: "Skoro obwiednia ma być prowadzona w odległości 50 m albo od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków lub po zewnętrznych granicach działek na których położone są budynki (jeśli ich odległość od granic działki jest mniejsza niż 50 m), to przyjąć należy, iż w obszarze zwartej zabudowy mogą się znaleźć wyłącznie działki już zabudowane, co wyklucza z obszaru analizowanego pojęcia działki niezabudowane, przy czym zabudowa powinna spełniać warunki ustalone w ustawie dla zwartej zabudowy (nie bierze się pod uwagę budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej)."

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wymóg uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z określonymi organami, oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany postanowieniem uzgadniającym. Oznacza to, że odmowa uzgodnienia przez organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym) (por. wyrok NSA z 4.10.2012 r., II OSK 1021/11; wyrok WSA w Kielcach z 22.12.2010 r., II SA/Ke 725/10; wyrok WSA w Szczecinie z 3.10.2012 r., II SA/Sz 687/12; wyrok WSA w Poznaniu z 8.11.2013 r., II SA/Po 713/13).

Mając na względzie powyższe organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie zobowiązany będzie sporządzić prawidłową analizę urbanistyczną z wyeliminowaniem błędów wskazanych w uzasadnieniu do niniejszego orzeczenia. Wójt będzie również zobowiązany do uzyskania uzgodnienia projektu decyzji, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., gdyż odpowiedniego pokazanie będzie wymagało położenie nieruchomości względem drogi publicznej z zakreśleniem pasa 50 m od drogi publicznej i prawidłowo zakreślonym obszarem zwartej zabudowy ze wskazaniem zastosowanej metody. Organ będzie również zobowiązany do wyjaśnienia kwestii, czy teren inwestycji objęty był zgodą uzyskaną przy sporządzaniu wyżej wskazanego Miejscowego Planu Ogólnego a w razie niespełnienia tego warunku obowiązany będzie dokonać analizy pod względem spełnienia wymogów z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

Mając na względzie powyższe z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że doszło do naruszenia prawa procesowego w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego oceny a w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzje organu I instancji.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.