Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 527/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi E. B. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...](dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], którą to decyzją Wójt, po rozpatrzeniu wniosku P. M., ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat samochodowy na terenie działki nr [...] w miejscowości W..

Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

P. z dnia [...] czerwca 2014 r. P. M. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego, położonego w Wudzynie przy ul. [...] (na działce o numerze geodezyjnym 225), na warsztat samochodowy.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wójt Gminy D. (zwany dalej "Wójtem") ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżących R. i E. B. (współwłaścicieli nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z dnia [...] listopada 2014r. uchyliło decyzję Wójta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność właściwego wyznaczenia obszaru analizowanego oraz dokładnego przeanalizowania funkcji istniejącej w tym obszarze zabudowy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt decyzją z dnia [...] marca 2015 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy, jednakże Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało na pominięcie przez Wójta w postępowaniu pełnomocnika skarżących oraz brak dostatecznego, nawiązującego do specyfiki okolicy, wyjaśnienia wyznaczenia granic obszaru analizowanego (poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, że są one wyznaczone zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie" lub "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r."). Kolegium podkreśliło, że warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuowanie funkcji rozumie się też uzupełnienie dotychczasowej.

W wyniku rozpatrzenia skargi E. i R. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] listopada 2015 r. uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2015 r. nr [...].

Zdaniem Sądu Kolegium, poza wskazaniem wykładni przepisów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz przepisów rozporządzenia z [...] sierpnia 2003 r. dotyczących ustalania obszaru celem poddawania analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (czyli sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami odrębnymi § 2 pkt 2 rozporządzenia), nie dokonało odniesienia tych norm do okoliczności faktycznych sprawy.

W opinii Sądu organ odwoławczy, kwestionując prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego, nie dokonał żadnej analizy cech zabudowy i zagospodarowania zarówno obszaru analizowanego jak również terenu nieobjętego granicami obszaru analizy przyjętego za podstawę ustaleń organu pierwszej instancji (zgodnie z minimalnymi wymaganiami § 3 rozporządzenia). Kolegium nie wskazało zatem na jakiej podstawie uznało, że przyjęcie w okolicznościach sprawy określonej wielkości minimalnej obszaru analizowanego zgodnie z rozporządzeniem, stanowi uchybienie przepisom postępowania. Wprawdzie organ pierwszej instancji zdawkowo wskazał, że ten obszar jest wystarczający, jednakże tego stwierdzenia nie podważył organ odwoławczy, nie przeprowadził dodatkowego postępowania, nawet nie odniósł się do charakterystyki zabudowy, rozproszenia, cech urbanistycznych terenu.

Organ odwoławczy nie odniósł się również w jakikolwiek sposób do twierdzeń inwestora, który wskazał konkretne nieruchomości, użytkowane w konkretny sposób, jego zdaniem stanowiące działki sąsiednie wobec nieruchomości nr [...], które mogły i powinny stanowić podstawę do ustalenia kontynuacji funkcji projektowanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego obszaru analizowanego w przypadku jego powiększenia.

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.: dalej: "k.p.a.") nie przeprowadził własnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności znajdujących się w aktach sprawy załączników graficznych do analizy i decyzji, lecz wyłącznie na podstawie ogólnikowych twierdzeń dowolnie skonstatował naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania. Pominął również argumentację uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji co do charakteru funkcji warsztatu samochodowego i związanych z takim obiektem uciążliwości, w kontekście rozważenia spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy na działkach sąsiednich.

Sąd podniósł, że organ odwoławczy zobowiązany był dokonać analizy okoliczności sprawy, w tym załączników graficznych znajdujących się w aktach w zakresie cech urbanistycznych terenu, charakterystyki zabudowy, analizy w jakiej odległości od obszaru analizowanego znajdują się wskazane w odwołaniu działki, czy można je uznać w okolicznościach sprawy za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., i czy charakter funkcji odpowiada wymogowi kontynuacji funkcji przez planowaną zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat samochodowy.

Zdaniem Sądu należy co do zasady zgodzić się z organem pierwszej instancji, iż odmiennie kwalifikować należałoby planowanie funkcji usługowej nieuciążliwej (np. handlowej) od związanej z uciążliwościami dla sąsiedniej zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej.

Sąd wskazał, że na podstawie powyższej analizy, o ile organ odwoławczy ustali, że w istocie w niniejszej sprawie, i z jakich konkretnie powodów, zachodzą przesłanki do odmiennego niż uczynił to organ pierwszej instancji określenia granic obszaru analizowanego, to powinien wskazać, że dla prawidłowej analizy konieczne jest szersze ustalenie tego obszaru, które może prowadzić do odmiennych ustaleń co do braku spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym. W takiej dopiero sytuacji zajdzie uregulowana w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanka do orzeczenia kasacyjnego, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, w szczególności szersze ustalenie granic obszaru analizowanego i dokonanie prawidłowej analizy, wykraczałby poza kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 k.p.a.

Zdaniem Sądu Kolegium także błędnie oceniło, że wadliwe (nieskuteczne) doręczenie skarżącym decyzji organu pierwszej instancji stanowiło samodzielnie przesłanki do uchylenia tej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący po doręczeniu im osobiście decyzji dysponowali możliwością wniesienia obrony swych praw wnosząc odwołanie od decyzji, w którym podnieśliby zarzut pozbawienia możliwości udziału w postępowaniu. Tym bardziej, że decyzja organu pierwszej instancji była dla skarżących korzystna, a postępowanie odwoławcze zainicjował inwestor czyli strona o spornym wobec skarżących interesie w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę (znajdująca się w tym momencie na etapie odwołania od decyzji Wójta z dnia [...] marca 2015 r.) Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium stwierdziło, że pomimo wyznaczenia analizowanego obszaru w minimalnej wielkości organ pierwszej instancji objął analizą zabudowania znajdujące się także poza wyznaczonym obszarem analizowanym. Zabudowa znajdująca się poza tym obszarem nie powinna podlegać analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium analizowany obszar został wyznaczony w sposób chaotyczny i nieprzemyślany. Wójt nie wziął pod uwagę, że zabudowa we wsi W. rozciąga się głownie wzdłuż drogi rozciągającej się z kolei wzdłuż torów kolejowych. Ponadto teren inwestycji znajduje się na skraju zabudowy, w pobliżu miejsca, gdzie następuje przerwa w zabudowie. Z kolei niedaleko granic analizowanego obszaru znajduje się wskazana w odwołaniu zabudowa pozwalająca na jednoznaczne ustalenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy sąsiedniej.

Kolegium zwróciło też uwagę, że brak w aktach sprawy całości dowodów pozwalających na przeprowadzenie analizy: brak wypisów z rejestru gruntów lub budynków i aktualnej dokumentacji fotograficznej wszystkich zabudowań znajdujących się w analizowanym obszarze. W konsekwencji nie jest możliwe ustalenie, czy prawdziwe są twierdzenia inwestora o występowaniu w analizowanym obszarze zabudowy usługowej.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Wójt wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat samochodowy na terenie działki nr [...] w Wudzynie.

Wójt ustalił, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na trenie działek nr [...]; zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z budynkiem garażowym oraz dwoma budynkami gospodarczymi na terenie działki nr [...] (działka objęta wnioskiem), zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z budynkiem gospodarczym na terenie działek nr [...], zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z innym budynkiem niemieszkalnym na terenie działek nr [...], zabudowa gospodarcza na terenie działki nr [...], mieszkaniowa jednorodzinna i inna niemieszkalna (recykling tworzyw sztucznych) na terenie działki nr [...], zabudowa usługowa (stacja paliw) na terenie działki nr [...]. Brak zatem w obszarze analizowanym funkcji tożsamej z funkcją planowanego obiektu tj. nie istnieje żaden warsztat samochodowy.

Kierując się szerokim rozumieniem zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu organ stwierdził, że planowana funkcja usługowa – warsztat samochodowy stanowi uzupełnienie i nie wchodzi w kolizję z występującą w obszarze analizowanym funkcją usługową z zakresu komunikacji – stacją paliw. Organ zwrócił też uwagę, że w obszarze analizowanym występuje również funkcja polegająca na przetwarzaniu tworzyw sztucznych, która również może stanowić podstawę do stwierdzenia spełnienia warunku kontynuacji funkcji.

Odwołując się od decyzji Wójta skarżący zarzucili, że organ w sposób nieuzasadniony dokonał rozszerzenia obszaru analizowanego, bez wystarczającego uzasadnienia i bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Skarżący zarzucili także, że organ, z uchybieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonał porównania działek położonych w znacznej odległości od działki inwestora, pomijając działki bliższe, o charakterze mieszkalnym oraz przyjął za wypełniającą zasadę dobrego sąsiedztwa zabudowę stacji benzynowej oraz zakładu zajmującego się przetwarzaniem tworzyw sztucznych tj. zakładów o charakterze uciążliwym.

Zdaniem odwołujących organ błędnie określił krąg stron postępowania, pomijając właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia [...] stycznia 2017 r.

Kolegium uznało, iż w sprawie w sposób prawidłowy wyznaczono granice obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie front działki nr [...] ma 36 metry. Trzykrotność frontu działki to 108 metrów, stanowiące minimalne parametry obszaru analizowanego. Przepis ten nie zawiera jednak zakazu, aby granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone szerzej, w sposób umożliwiający potraktowanie obszaru poddanego analizie jako urbanistycznej całości.

W ocenie Kolegium dokonane przez organ I instancji rozszerzenie granicy obszaru analizowanego od strony południowej poza minimum wyznaczone na podstawie rozporządzenia tj. w odległości 311 metrów i objęcie nim zabudowy wzdłuż drogi dojazdowej publicznej, spowodowane istnieniem terenów o konkretnej funkcji usługowej dostępnych z tej samej drogi publicznej – jest uzasadnione. W tym względzie Kolegium powołało się na wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1533/07), stwierdzający, że racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie.

Kolegium podzieliło ustalenia Wójta co do sposobu zagospodarowania poszczególnych działek w tak wyznaczonym obszarze analizowanym. W szczególności wskazało, że na działce nr [...] realizowana jest funkcja usługowa – stacja benzynowa, a na działce nr [...] – zabudowa usługowa recykling tworzyw sztucznych. Podkreślając, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza wymóg dostępności z tej samej drogi publicznej, Kolegium wskazało, że wymieniona zabudowa usługowa istniejąca w sąsiedztwie jak i projektowane zamierzenie dostępne są z tej samej drogi powiatowej. W ocenie Kolegium analizą objęto działki sąsiednie w szerokim rozumieniu tego pojęcia położone w okolicy tworzącej urbanistyczną całość. Specyfika okolicy pokazuje, że działki zlokalizowane są wzdłuż drogi powiatowej nr 1268C (S. – S.) i torów kolejowych z dostępem do tej samej, ww. drogi publicznej, co jednoznacznie wynika z obszaru przyjętego do analizy.

Zdaniem Kolegium planowana inwestycja nie wpłynie w żadnym stopniu na ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium podkreśliło także, że planowane przedsięwzięcie nie jest objęte przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Z 2016 r. Poz. 71) i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pod pojęciem działalności nieuciążliwej należy zaś rozumieć każdą inną działalność niż wymieniona we wskazanym rozporządzeniu (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 marca 2010r. sygn. akt II SA/Kr 1812/09). Ponadto, jak wskazał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 18 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Łd 1034/15) w odniesieniu do zabudowy usługowej nie ma jakiegokolwiek rozróżnienia, co oznacza, że budynki związane z wszelkimi rodzajami usług mieszczą się w tej kategorii. Jeśli zatem w obszarze analizowanym występują budynki z funkcją usługową (niezależnie jakiego dokładnie rodzaju usługi są wykonywane) będzie dopuszczalna, co do zasady funkcja usługowa, niezależnie od jej rodzaju.

Zdaniem Kolegium poszerzenie obszaru analizowanego umożliwi uwzględnienie przysługującego inwestorowi prawa własności i woli zrealizowania inwestycji zgodnie z wnioskiem.

Kolegium wskazało, że warsztat samochodowy wpisuje się w szeroko pojęte usługi. Organ podkreślił, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Wobec powyższego organ uznał, że w przedmiotowej sprawie został spełniony warunek kontynuacji funkcji ponieważ, jak wynika ze sporządzonej analizy, w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieją funkcje usługowe.

Odnośnie zarzutu uciążliwości warsztatu samochodowego, związanej z hałasem, zapachami, wydzielaniem się spalin czy natężonym ruchem samochodowym Kolegium podniosło, że z uwagi na rodzaj planowanych usług charakter inwestycji jednoznacznie wskazuje, że nie wymaga ona odrębnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zatem wymienione kwestie, których ewentualne występowanie może wiązać się z planowaną inwestycją, nie podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu. Zabezpieczenia przed ewentualnym hałasem, spalinami itp będą szczegółowo badane na etapie postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę.

Odnośnie określenia stron postępowania Kolegium wskazało, że biorąc pod uwagę, iż oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora, prawidłowo ustalenia faktyczne poczynione w zakresie ustalania stron postepowania ograniczyły się do działek sąsiednich względem działek inwestora.

W skardze do sądu R. i E. B. wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta z dnia [...] stycznia 2017 r., zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj.:

a) art. 7 w związku z art. 77 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 u.p.z.p. w związku z § 3 i 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana w wyniku analizy urbanistycznej tereny wykonanej na podstawie nieaktualnej mapy ewidencyjnej z dnia [...] maja 2014 r.,

b) art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w całości, polegające na pominięciu dowodu z opinii biegłego urbanisty, a zgromadzeniu w aktach sprawy tylko dokumentów, w szczególności przygotowanej dla potrzeb sprawy analizy w taki sposób, aby prawidłowość działań, ustaleń i wniosków organu nie budziła wątpliwości i mogła prowadzić do zachowania spójności funkcjonalnej i parametrów zabudowy, przy jednoczesnej ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich,

c) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne ich zastosowanie, w wyniku czego błędne oznaczenie i rozszerzenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również powierzchowne uzasadnienie dokonania rozszerzenia obszaru analizowanego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj.

a) art. 61 ust. 1 w zw. Z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisów polegające na:

- wyznaczeniu niewspółmiernie dużego obszaru analizowanego, a poprzez to przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób całkowicie dowolny, jako że nieprowadzący do zachowania ładu przestrzennego w ramach zwartej jednostki terenowej w promieniu co najwyżej 108 m od działki inwestora; braku należytego uzasadnienia rozszerzenia ww. obszaru w kierunku południowym do 311 m. tj. prawie trzykrotnie,

- dowolnym przeprowadzeniu analizy wymagań dotyczących planowanej zabudowy, w oderwaniu od jej wpływu na obecnie istniejącą jej najbliższą, przeważającą zabudowę mieszkaniową, która w sposób oczywisty zdominowała obszar analizowany i co do której planowane przedsięwzięcie nie przystaje pod względem funkcji,

- niezrozumiałym i niekonsekwentnym porównaniu działek położonych w znacznej odległości od działki będącej przedmiotem wniosku, pomijając jednocześnie działki położone bliżej o charakterze mieszkalnym, a poprzez to naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa,

- przyjęciu, że zabudowa w postaci stacji benzynowej oraz zakładu zajmującego się przetwarzaniem tworzyw sztucznych wypełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, podczas gdy za sprzeczne z zasadami logicznego myślenia byłoby stosowanie niniejszej zasady do zakładów o charakterze uciążliwym,

- przyjęciu, że planowana inwestycja wypełnia przesłanki wskazane w ww. przepisie, w szczególności poprzez stwierdzenie, iż planowana zmiana jest zgodna z ustaloną na analizowanym obszarze funkcją mieszkaniową, skutkujące wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy planowany warsztat samochodowy nie jest kontynuacją funkcji mieszkaniowej, a wręcz przeciwnie – inwestycją o charakterze uciążliwym,

b) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie, a tym samym arbitralne przyjęcie na podstawie jedynie literalnej analizy ww. przepisów, że planowana inwestycja nie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas kiedy sens komentowanego przepisu, a więc i jego wykładnia celowościowa nakazuje organowi administracji w toku analizy stanu faktycznego sprawy kierować się nie tylko jedynie matematycznym przeliczeniem powierzchni planowanej zabudowy, ale także uwzględniać jego charakter, wpływ na zabudowę bezpośrednio sąsiadującą, wielkość etc.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Istotną kwestią w sprawie jest prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego.

Należy podkreślić, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną, jest instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.)

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę, że celem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z cytowanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Konsekwentnie podkreśla się, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie, przy czym chodzi tu o otoczenie tworzące pewną całość przestrzenną.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego.

Należy podkreślić – co wynika z wcześniejszych uwag - że owe przyczyny decydujące o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i jego "rozciągnięciu" w określonym kierunku muszą służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 527/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Po 721/10). Jeżeli to nie zamiar inwestora, ale istniejący w danym miejscu ład przestrzenny może być przyczyną poszerzenia obszaru analizowanego, to oznacza, że najpierw należy zbadać, jak ten ład przestrzenny w konkretnej sytuacji wygląda, na czym polega. Osoba uprawniona (a powinna to być osoba mająca odpowiednią wiedzę z zakresu urbanistyki – por. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) przystępując do wyznaczenia granic obszaru analizowanego może zatem np. dostrzec, że dla ładu przestrzennego danej miejscowości charakterystyczne jest, że cała zabudowa jest rozmieszczona równomiernie a funkcje mieszkalna i usługowa są przemieszane w sposób równomierny tj. nie można wskazać, aby w którejś części miejscowości skupiała się cała zabudowa usługowa; albo może np. dostrzec, że zabudowa miejscowości tworzy kilka odrębnych, oddzielonych wolną przestrzenią skupisk: niektóre wyłącznie z zabudową mieszkalną, inne z zabudową mieszkalną i usługową. Dopiero tego rodzaju konkretne spostrzeżenia dotyczące ładu przestrzennego pozwalają na modyfikowanie granic obszaru analizowanego np. poprzez stwierdzenie, że działka inwestora znajduje się w jednym z odrębnym skupisk zabudowy danej miejscowości; w tym skupisku charakterystyczne jest przemieszanie funkcji mieszkaniowej i usługowej, czego obszar analizowany nie odzwierciedla np. wskutek położenia działki inwestora na skraju badanego skupiska zabudowy, mającego wydłużony kształt. Tego rodzaju szczegółowe spostrzeżenia winny być wyraźnie wyartykułowane w treści analizy i w treści decyzji, nie mogą być zbyte ogólnymi, nie dającymi się zweryfikować twierdzeniami.

W przedmiotowej sprawie z treści zaskarżonej decyzji wynika, że powiększenia obszaru analizowanego ponad minimum wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia, dokonano w istocie jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, przy braku dokładnej analizy zastanego ładu przestrzennego. Wynika to z części tekstowej analizy (k. 434 akt organu I instancji) gdzie wskazano, że "Wyznaczenie obszaru analizowanego przy zachowaniu minimalnej szerokości spowodowałoby objęcie jedynie zabudowy o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i gospodarczej. Tuż za granicą obszaru analizowanego znalazłyby się obiekty o innych funkcjach, w tym zabudowa usługowa z zakresu obsługi komunikacji dostępna z tej samej drogi publicznej co działa objęta wnioskiem. Zatem mając na względzie interes inwestora, biorąc pod uwagę specyfikę okolicy oraz w celu przeprowadzenia analizy, która lepiej odzwierciedli charakter zabudowy sąsiedniej, poszerzono obszar analizowany tak by jego zakresem objąć działkę, na której istnieje zabudowa usługowa z zakresu komunikacji". Stanowisko to powtórzył w swojej decyzji organ I instancji, co zostało zaakceptowane przez Kolegium, które uznało, iż jest to uzasadnione wobec okoliczności, iż istniejące tereny o funkcji usługowej są dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka inwestora. Nie wiadomo przy tym, na czym wskazywana "specyfika okolicy" polega tj. jakie są cechy zastanego ładu przestrzennego, na czym polega lokalna "racjonalność urbanistyczna" – poza wskazaną przez Kolegium okolicznością, że zabudowa przedmiotowej miejscowości jest skupiona pomiędzy drogą powiatową a linią kolejową. Należy przy tym zauważyć, że wskazane przez organ działki z zabudową o funkcji usługowej (stacja paliw, recykling tworzyw sztucznych) nie znajdują się w owym "specyficznym" obszarze pomiędzy drogą powiatową a linią kolejową, ale po tej stronie drogi powiatowej, po której nie ma linii kolejowej. Nie wiadomo też, jak ww. spostrzeżenie Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji ma się do wcześniejszego spostrzeżenia Kolegium (zawartego w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r.), że teren inwestycji znajduje się na skraju zabudowy; w szczególności czy ów dostrzegany wcześniej przez Kolegium "skraj zabudowy" ma związek z przestrzenią oddzielającą zabudowę na działce inwestora i znajdującą się blisko niej zabudowę na sąsiedniej działce skarżących od zabudowy na działce nr 226/1 i działek położonych dalej na południe wzdłuż drogi publicznej, wśród których znajdują się: działka zabudowana stacją paliw i działka z zabudową wykorzystywaną do prowadzenia działalności z zakresu recyklingu tworzyw sztucznych. Ponadto faktem powszechnie znanym (wynikającym z dostępnym w Internecie map i zdjęć satelitarnych) jest, że tylko część zabudowy miejscowości W. znajduje się pomiędzy drogą powiatową a linią kolejową.

W tej sytuacji zasadne są zarzuty skarżących odnośnie błędnego oznaczenia granic obszaru analizowanego, tj. z naruszeniem 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego co najmniej potencjalnie podważa prawidłowość dalszych ustaleń oraz ocen organu orzekającego (w tym co do kontynuacji funkcji) , co oznacza konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w tym analizy urbanistycznej) przez organ. W tej sytuacji obecne ustalania organu należy uznać za dokonane z uchybieniem ciążącego na organie na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy.

Nie są natomiast zasadne zarzuty skarżących odnośnie wykonania analizy urbanistycznej na nieaktualnej kopii mapy ewidencyjnej oraz braku dowodu z opinii biegłego urbanisty. Odnośnie pierwszej kwestii należy wskazać, że samo oznaczenie (datą), iż mapa została wykonana znaczenie wcześniej niż data orzekania przez organ nie przesądza o tym, że jest to mapa nieaktualna. Wprawdzie wskazane jest, aby organ posługiwał się taką mapą, która została opatrzona adnotacją potwierdzającą, iż pochodzi ona z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z datą możliwie bliską daty orzekania przez organ, tym niemniej skarżący nie wskazali na żadne okoliczności, z których by wynikało, iż mapa, którą posłużył się organ, nie odzwierciedla rzeczywistej sytuacji w terenie, a tym samym jest nieaktualna. Odnośnie zaś braku opinii biegłego urbanisty należy zwrócić uwagę, że ze względu na określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wymagania co do wiedzy specjalistycznej, sporządzona przez uprawnioną wg tego przepisy osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego posiadającego wiedzę z zakresu urbanistyki. Trudno w tej sytuacji wymagać od organu, aby równoległe przeprowadzał dowody tego samego rodzaju, na tą samą okoliczność, przez osoby posiadające tego samego rodzaju wiedzę specjalistyczną.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien rozstrzygnąć z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu, w szczególności w przypadku uznania że zachodzą przesłanki do rozszerzenia granic obszaru analizowanego powinien szczegółowo wskazać, nawiązując do zastanego ładu przestrzennego i konkretnych jego cech, jakimi uwarunkowaniami miejscowymi owo rozszerzenie jest uzasadnione.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.