Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2179/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Peczkowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta M. ( dalej: "organ") w dniu [...] września 2021 r. podjęła uchwałę Nr [...] odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w M.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538, dalej: "specustawa mieszkaniowa", "specustawa"), w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem braku sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ( dalej: "Studium") oraz z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 4 specustawy, Rada gminy przy podjęciu uchwały, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Organ wskazał, że w dniu 19 maja 2021 r. do Rady Miasta M., za pośrednictwem Burmistrza Miasta M., wpłynął wniosek spółki D. Sp. z o.o. z siedzibą w M.( dalej: "Skarżący", "Inwestor"), o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków dla miasta M. numerami [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w M.. Zamierzeniem inwestycyjnym objęta jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym u zbiegu ul. [...] i ul. [...] w M..

Organ przypomniał, że po weryfikacji zgodności formalnej wniosku z wymogami art. 6 i 7 ust. 7 i 8 specustawy mieszkaniowej oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta M.z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta M. (dalej: "Lokalne Standardy Urbanistyczne", "LSU"), przeprowadzano procedurę upublicznienia wniosku oraz opiniowania i uzgodnień.

Następnie w uzasadnieniu uchwały, organ szczegółowo przedstawił procedurę upubliczniania i uzgadniania wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Kolejno, stosownie do art. 7 ust. 12 i 13 ww. specustawy mieszkaniowej, Burmistrz Miasta M.powiadomił o możliwości przedstawienia opinii właściwe organy i instytucje, informując, że nieprzekazanie opinii w terminie 21 dni od otrzymania powiadomienia uznaje się za brak zastrzeżeń.

Burmistrz Miasta M.pismami z dnia 11 czerwca 2021 r. wystąpił o uzgodnienie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji do organów i instytucji wymienionych w art. 7 ust. 14 specustawy.

Burmistrz na bieżąco przekazywał inwestorowi wszystkie otrzymane opinie wniosku w terminie 3 dni od daty ich otrzymania, zgodnie z art. 7 ust. 15 ww. ustawy. Inwestor po otrzymaniu wyżej wymienionych opinii nie dokonał modyfikacji złożonego wniosku, o której mowa w art. 7 ust. 16 ww. ustawy.

Organ wskazał także na kwestie będące przedmiotem jego analizy w związku z uwagami zgłoszonymi przez mieszkańców.

W sprawie dokonano analizy i oceny zgodności projektowanej inwestycji mieszkaniowej z wymogami specustawy mieszkaniowej.

Stosownie do art. 5-11, art. 17 ust. 1 oraz art. 19 specustawy, dokonano badania formalnego treści wniosku pod kątem obowiązujących przepisów ww. ustawy szczegółowo opisanego w uzasadnieniu uchwały.

W zakresie badania treści wniosku pod kątem zgodności z lokalnymi standardami urbanistycznymi na terenie miasta M.organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 19 specustawy, uchwałą Nr [...] Rady Miasta M.z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta M.([...]), zmienioną Uchwałą Nr [...] Rady Miasta M.z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta M.([...]), określono lokalne standardy urbanistyczne na terenie miasta M..

W ocenie organu, wniosek inwestora wykazał spełnienie wszystkich wymagań określonych w Lokalnych Standardach Urbanistycznych.

W zakresie badania treści wniosku pod kątem wymogu zawartego w art. 5 ust. 3 specustawy organ przedstawił ustalenia Studium w odniesieniu do terenu objętego inwestycją mieszkaniową.

Zdaniem organu planowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami Studium.

Organ wskazał, że w Studium dopuszcza się budynki mieszkalne wielorodzinne pod warunkiem, że ich wysokość, geometria dachów i powierzchnia biologicznie czynna na działce budowlanej będzie taka jak ustalona dla budownictwa jednorodzinnego.

Organ przypomniał, że inwestor we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wskazał, że planowana inwestycja ma wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 40,10%, wyjaśniając, że powierzchnia biologicznie czynna: na gruncie rodzimym wyniesie 266 m2 (15,4%), na stropie garażu liczona w udziale 50%: 221m2 (12,8%), na dachu 4 i 5 kondygnacji liczona w udziale 50%: 204m2 (11.8%).

Wobec powyższego w ocenie organu Inwestor wykazał spełnienie warunku minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, określonej dla terenu ww. MN/U.

Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie ze Studium, dla MN/U należy dążyć do utrzymania maksymalnej wysokości budynków w strefie zabudowy mieszkaniowo-usługowej - 14m., podczas gdy wysokość zabudowy planowanej inwestycji mieszkaniowej wyniesie maksymalnie 17 m a wysokość budynku będzie zróżnicowana: od 3 do 5 kondygnacji naziemnych oraz jedna kondygnacja podziemna. Organ podkreślił, że w związku z § 6 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie ma wątpliwości, że ww. wysokość jest maksymalną wartością ustalonego parametru i wskaźnika urbanistycznego. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w Części nr 2 Rozdziale nr 1 pkt nr 2.6 ww. Studium, wyjątkiem od określonej maksymalnej wysokości budynków jest: wysokość istniejących budynków, która jest większa niż określona w studium, wysokość wynikająca z uwarunkowań technologicznych obiektów budowalnych nie będących budynkami, wysokość budynków wokół placów oraz wysokość obiektów towarzyszących podstawowym obiektom budowlanym, które mogą być niższe niż obiekty podstawowe.

Organ przypomniał, że w złożonym wniosku inwestor wskazał, że odstępstwo od maksymalnej wysokości zabudowy 14 m wynika z § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 Lokalnych Standardów Urbanistycznych dla miasta M., zgodnie z którymi zabudowa wyższa niż 4 kondygnacje naziemne może być dopuszczona z uwagi na sąsiedztwo budynków o wysokości 5 kondygnacji naziemnych w odległości 250 m od terenu inwestycji mieszkaniowej. Do wniosku został dołączony Załącznik nr VI, na którym w odległości 250 m od projektowanej inwestycji mieszkaniowej oznaczono budynki o wysokości 4 i 5 kondygnacji naziemnych, usytuowane przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] (na wysokości od ul. [...] do ul. [...]). Analizując przedstawiony załącznik ustalono, że dla jednego budynku błędnie ustalono ilość kondygnacji (budynek wielorodzinny na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...], posiada 4 kondygnacje naziemne, oznaczone również na mapie zasadniczej), niemniej jednak w odniesieniu inwestycji mieszkaniowej wykazano, że w odległości 250 m istnieją budynki o wysokości 5 kondygnacji naziemnych.

Organ podkreślił, że warunek wykazania spełnienia wymogu określonego w z § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 Lokalnych Standardów Urbanistycznych dla miasta M.nie jest tożsamy ze wskazaniem braku sprzeczności z maksymalną wysokością budynku w terenie oznaczonym MN/U w studium. Spełnienie wymogu dopuszczenia zabudowy przekraczającej liczbę 4 kondygnacji naziemnych o wysokości do 17 m, nie może być zdaniem organu sprzeczne z ustaleniami dotyczącymi maksymalnej wysokości zabudowy dla poszczególnych stref zagospodarowania, przedstawionych w Kierunkach Zagospodarowania Przestrzennego w Studium.

W ocenie organu, postanowienia LSU mają charakter ogólny, tj. odnoszą się do terenu całego miasta M.. LSU, zgodnie z art. 19 specustawy mieszkaniowej, stanowią modyfikację standardów określonych w art. 17, jednak specustawa mieszkaniowa nie zawiera przepisu, który zezwalałby na realizację inwestycji bez zachowania warunku niesprzeczności ze Studium w przypadku zgodności tej inwestycji z LSU. Tylko wyraźny przepis ustawy mógłby dopuścić odwołanie do LSU, jako podstawy realizacji inwestycji nie spełniającej warunku niesprzeczności ze Studium. Tymczasem jedyny wyjątek od warunku niesprzeczności ze Studium określa art. 5 ust 4 specustawy mieszkaniowej, mianowicie dotyczy on terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane.

Organ wyjaśnił, że Studium określa w sposób jednoznaczny warunki dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej na terenie oznaczonym symbolem MN/U, tj. wysokość, geometria dachów i powierzchnia biologicznie czynna budynku wielorodzinnego na działce budowlanej będzie taka jak ustalona dla budownictwa jednorodzinnego. Na terenach oznaczonym symbolem MN/U przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] nie występuje zabudowa jednorodzinna, która swoją wysokością przekraczała by 14 m. Wszystkie budynki w zabudowie wielorodzinnej o liczbie od 4 do 5 kondygnacji naziemnych, do których nawiązuje się planowana inwestycja i które zostały zaznaczone na Załączniku nr VI do wniosku, znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MW/U w studium, tj. terenie o innym przeznaczeniu i innych zasadach zagospodarowania niż teren oznaczony symbolem MN/U, na którym planowana jest inwestycja mieszkaniowa. Wysokość planowanego w ramach inwestycji mieszkaniowej budynku w zabudowie wielorodzinnej z garażem przekracza 14 m, dopuszczone przez studium dla zabudowy wielorodzinnej realizowanej na terenach MN/U.

Zdaniem organu, nie zachodzi także żaden ze wskazanych w pkt 2.6 Rozdziału 2 części nr 2 studium wyjątków od określonej maksymalnej wysokości nie zachodzi w przypadku planowanej w ramach specustawy zabudowy wielorodzinnej.

Organ przypomniał, że Studium, określając geometrię dachów na terenie oznaczonym w Studium symbolem MN/U wskazuje, że należy dążyć do tego, aby dachy budynków projektowanych nawiązywały wyglądem do dachów budynków sąsiednich, przy czym dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych preferuje się dachy o kącie nachylenia połaci nie mniejszym niż 30 stopni a odstępstwa dopuszczalne ze względu na istniejące sąsiedztwo. Inwestor we wniosku wskazał, że dach planowanego w ramach inwestycji mieszkaniowej budynku wielorodzinnego będzie dachem płaskim, o kącie nachylenia połaci dachowych do 4% spadku. Ponadto z informacji podanych we wniosku wynika, że dach 4 i 5 kondygnacji będzie urządzony w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin, umożliwiający zaliczenie 50% powierzchni jako terenu biologicznie czynnego zgodnie z przepisami odrębnymi.

Organ stwierdził, że w celu zachowania spójności urbanistycznej zabudowy sąsiedniej, nawiązywanie do geometrii dachów budynków zlokalizowanych przy innych ulicach publicznych (np. do ul. [...] czy ul. [...]), nie stanowiących bezpośredniego sąsiedztwa planowanej inwestycji mieszkaniowej, nie tworzy urbanistycznej całości uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego oraz charakteru architektonicznego i funkcjonalnego otaczającej zabudowy, o których mowa w art. 6 ust. 1 specustawy.

W ocenie organu, analiza zabudowy sąsiadującej z inwestycją mieszkaniową w zakresie geometrii dachów wykazała, że odniesienie geometrii dachu planowanej inwestycji mieszkaniowej do geometrii dachów w zabudowie wielorodzinnej, zlokalizowanych przy ul. [...] na terenach oznaczonym w Studium symbolem MW/U, nie wskazuje zdaniem organu na nawiązanie do geometrii dachów dominującej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, przez co nie spełnia warunku dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej na terenie oznaczonym w tSudium symbolem MN/U.

Ponadto, żaden z występujących w sąsiedztwie budynków jednorodzinnych, jak i wielorodzinnych nie posiada dachu zapewniającego uprawę na nim roślin (dach zielony). W przypadku analizowanej inwestycji ukształtowanie dachu może mieć znaczenie dla zachowania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, określonego w studium dla terenu MN/U na poziomie 40%. Inwestor stwierdził bowiem we wniosku na brak sprzeczności parametrów inwestycji z minimalnym udziałem powierzchni biologicznie czynnej wskazując, że przy realizacji inwestycji zostanie zachowany wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40,10%, w tym 11,8% powierzchni biologicznie czynnej na dachu.

Odnosząc się do wyjaśnień inwestora, że stwierdzenie "nie jest sprzeczne ze studium" (art. 5 ust. specustawy mieszkaniowej) jest tożsame z pojęciem "jest zgodne ze studium", organ wskazał, że Studium określa kierunki polityki przestrzennej gminy, których doprecyzowanie powinno nastąpić w planie miejscowym. Związanie, o którym mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że regulacje planu miejscowego nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania, przewidzianego w Studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej wprowadza analogiczną do wynikającej z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadę związania organu stanowiącego gminy ustaleniami Studium.

Podstawę odmowy stanowi niezachowanie kierunku rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej, wyznaczonego przez Studium, nie zaś wyłącznie parametry zabudowy w postaci maksymalnej wysokości zabudowy oraz geometrii dachów. Parametry te wskazują jednoznacznie, że planowana inwestycja nie zachowuje zgodności z kierunkami określonymi w studium.

W zakresie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta M.w uzasadnieniu uchwały wskazano, że Miasto M.nie posiada uchwalonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, ponieważ uchwała Rady Miasta M.Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M.została podjęta przed zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777), która zgodnie z art. 41 wprowadziła zmiany w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm.).

Organ analizując stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie M., wskazał na silną tendencję wzrostową liczby mieszkańców oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń Studium. Zaznaczono, że Studium wskazuje możliwości rozwoju nowej zabudowy (rezerwy terenu: bez ograniczeń w zabudowie, z ograniczeniami wynikającymi z położenia w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, z ograniczeniami wynikającymi z uciążliwości hałasu, z ograniczeniami wynikającymi ze złych warunków gruntowych) na obszarach, przedstawionych w Tab. nr 3 Uchwały.

Spółka D. sp. z o.o. z siedzibą w M. wniosła skargę na ww. uchwałę Rady Miasta M.nr [...] z dnia [...] września 2021 r.

Na podstawie art. 57 §1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest;

a) art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie oraz zbadanie materiału dowodowego, nieustalenie okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, dokonanie błędnej oraz dowolnej oceny materiału dowodowego, w szczególności poprzez:

- błędne przyjęcie, że planowany przez skarżącego ww. budynek wielorodzinny jest sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] września 2014 r.;

- błędne przyjęcie, że planowany przez skarżącego ww. budynek wielorodzinny na terenie oznaczonym symbolem MN/U w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M., znacznie przekracza gabaryty istniejącej oraz planowanej zabudowy jednorodzinnej, która ma być realizowana na tym terenie - w sytuacji, w której w odległości 250 m od projektowanej inwestycji mieszkaniowej usytuowane są budynki o wysokości 4 i 5 kondygnacji naziemnych zlokalizowane przy ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...], przy czym w bezpośredniej okolicy planowanej przez skarżącego inwestycji usytuowany jest budynek wielorodzinny o wysokości 17 metrów (zlokalizowany przy ul. [...]);

- błędne przyjęcie, że planowany przez skarżącego ww. budynek wielorodzinny na terenie oznaczonym symbolem MN/U w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M., znacznie przekracza gabaryty istniejącej oraz planowanej zabudowy jednorodzinnej, która ma być realizowana na tym terenie - w sytuacji, w której jest on wyższy jedynie o 3 m od przyjętej w ww. Studium wysokości 14 m, do której utrzymania należy wyłącznie dążyć, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania, aby różnica 3 m uznana była jako znaczne przekroczenie gabarytów istniejącej oraz planowanej zabudowy jednorodzinnej;

- nieustalenie, że na kanwie niniejszej sprawy dopuszczalne jest odstępstwo od maksymalnej wysokości zabudowy 14 m., ustalonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] września 2014 r., na podstawie § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 Lokalnych standardów urbanistycznych dla miasta M., zgodnie z którymi zabudowa wyższa niż 4 kondygnacje naziemne może być dopuszczona z uwagi na sąsiedztwo budynków o wysokości 5 kondygnacji naziemnych w odległości 250 m od terenu inwestycji mieszkaniowej;

- nieustalenie, że planowana przez skarżącego inwestycja jedynie w swoim najwyższym punkcie będzie osiągała wysokości przekraczającą ponad 14 m, gdzie z projektu planowanego budynku wielorodzinnego znajdującego się w aktach niniejszego postępowania wynika w sposób jednoznaczny, że wysokość ta nie będzie występować w każdym miejscu, lecz jedynie w niektórych jego elementach;

- błędne przyjęcie, że planowana przez skarżącego inwestycja nie spełnia podstawowego warunku dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej z uwagi na jej gabaryty, w sytuacji, w której wpisuje się ona w istniejącą już zabudowę oraz nie zaburzy istniejącego w bezpośrednim sąsiedztwie ładu przestrzennego z uwagi na występującą w okolicy zabudowę wielorodzinną;

b) art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia uchwały i wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną uchwałę, a które uzasadniałyby wydane decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji mieszkaniowej.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 5 ust. 3 Ustawy poprzez:

- jego błędną wykładnię w zakresie zawartego w nim stwierdzenia "nie jest sprzeczna ze studium" oraz nadanie ww. stwierdzeniu synonimicznego znaczenia do pojęcia "jest zgodne z studium", w sytuacji, w której ww. pojęcie zawarte w treści art. 5 ust. 3 Ustawy odnosi się jedynie do orientacyjnych i uśrednionych parametrów, których nie należy traktować jako wartości graniczne oraz nieprzekraczalne;

- jego błędne zastosowanie oraz nieuprawnione przyjęcie, że planowany przez skarżącego budynek wielorodzinny o wysokości sięgającej do 17 m. jest sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M.;

b) art. 7 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Ustawy poprzez jego błędne zastosowanie oraz podjęcie uchwały w dniu 6 września 2021 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej - w sytuacji, w której Rada Miasta M. nie ustaliła w sposób należyty stanu faktycznego w niniejszej sprawie, jak również w sytuacji, w której złożony przez skarżącego wniosek swoim zakresem wypełnia przesłanki dotyczące obecnego stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy M., potrzeby i możliwości rozwoju tejże gminy, warunki określone w uchwale nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta M., zmienione uchwałą nr [...] Rady Miasta M.z dnia [...] listopada 2019 r., jak również nie jest sprzeczny z ustaleniami wynikającymi ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M..

Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł:

1. na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności w całości ww. uchwały Rady Miasta M. nr [...] z dnia [...] września 2021 r.;

2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrot od organu, który wydał zaskarżoną uchwałę kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw skarżącego.

Jednocześnie działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o przeprowadzenie poniższych dowodów wskazując, że są one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości mających miejsce w niniejszej sprawie oraz nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, tj.:

1. dokumentacji zdjęciowej wykonanej przez skarżącego przedstawiającej bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji mieszkaniowej - na wykazanie, że planowany przez skarżącego budynek wielorodzinny nie jest sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M., wobec nawiązywania swoją kubaturą, a w szczególności wyglądem, wysokością oraz stopniem nachylenia dachu, do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji;

2. wydruku wizualizacji planowanej przez skarżącego inwestycji mieszkaniowej - na wykazanie, że planowana przez skarżącego inwestycja mieszkaniowa, jedynie w najwyższym punkcie będzie osiągała wysokość ponad 14 m., jak również że wysokość ta nie będzie występować w każdym miejscu, lecz jedynie w niektórych jego elementach - im bliżej bowiem zabudowy niższej, tym niżej (schodkowo) schodzi wysokość zabudowy projektowanego budynku;

3. wydruku mapy ze strony internetowej Google Maps obejmującej swoim zakresem planowaną przez skarżącego inwestycję mieszkaniową - na wykazanie że planowany przez skarżącego budynek wielorodzinny o wysokości sięgającej do 17 m. nie jest sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M., wobec nawiązywania swoją kubaturą, a w szczególności wyglądem, wysokością oraz stopniem nachylenia dachu, do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z zaskarżoną uchwałą nie sposób się zgodzić, przy czym w ocenie skarżącego na kanwie niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

Skarżący podniósł, że we wniosku wskazał i opisał spełnienie wymogów określonych w art. 5, art. 7 ust. 7 pkt 1-13, art. 17 ust 1 pkt 1-3 Ustawy oraz wymogów określonych w uchwale nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta M., zmienionych uchwałą nr [...] Rady Miasta M.z dnia [...] listopada 2019 r.

Inwestor nie zgodził się ze stwierdzeniem organu, że planowana inwestycja jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M., jak również, że potrzeby realizacji planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego o wysokości do 17 m, nie są możliwe na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej.

W ocenie skarżącego, odstępstwo od maksymalnej wysokości zabudowy 14 m., które ma w niniejszej sprawie zastosowanie, wynika bezpośrednio z treści § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 Lokalnych standardów urbanistycznych dla miasta M., zgodnie z którymi zabudowa wyższa niż 4 kondygnacje naziemne, może być dopuszczona z uwagi na sąsiedztwo budynków o wysokości 5 kondygnacji naziemnych w odległości 250 m od terenu inwestycji mieszkaniowej i warunek ten został spełniony.

Zdaniem skarżącego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że warunek wykazania przez skarżącego spełnienia wymogu określonego w § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 LSU, nie jest tożsamy ze wskazaniem braku sprzeczności z orientacyjną wysokością budynku określoną w terenie oznaczonym MN/U w Studium, do którego należy jedynie dążyć. Skarżący podkreślił, że postanowienia Lokalnych standardów urbanistycznych mają charakter ogólny, tj. odnoszą się do terenu całego miasta M. Zgodnie z art. 19 Ustawy, stanowią one modyfikację standardów określonych w art. 17 Ustawy.

Dalej skarżący argumentował, że stosownie do art. 19 ust. 4 specustawy, Lokalne standardy urbanistyczne dla miasta M. stanową akt prawa miejscowego, który stanowi jednocześnie modyfikację standardów, o których mowa w art. 17 ust. 2,4, 6 i 7 Ustawy. Zgodnie zatem z przyjętymi w treści § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 Lokalnych standardów urbanistycznych dla miasta M., w odniesieniu do ustaleń w Studium, realizacja w trybie Ustawy, inwestycji mieszkaniowej o wysokości wyższej niż 4 kondygnacje naziemne, jest możliwa do lokalizacji w terenach dopuszczających wysokość budynków powyżej 14 m, pod warunkiem występowania w odległości nie większej niż 250 m istniejących budynków o wysokości przekraczającej ww. liczbę kondygnacji - co też zostało przez skarżącego w sposób należyty wykazane, a warunek ten winien zostać uznany za spełniony.

W koncepcji planowanego przez skarżącego budynku mieszkalnego, przyjęto wysokość od 3 do 5 kondygnacji naziemnych w celu zapewnienia harmonijnego wpisania się w kontekst otaczającej bezpośrednio zabudowy zarówno wielorodzinnej o wysokości 5 kondygnacji naziemnych, jak i zabudowy jednorodzinnej o wysokości 2-3 kondygnacji naziemnych.

Skarżący podkreślił, że planowana inwestycja jedynie w najwyższym swoim punkcie będzie przekraczała wysokość 14 m, gdyż zgodnie z przedłożonym do akt sprawy projektem budynku: im bliżej zabudowy niższej, tym schodkowo schodzi wysokość projektowanego budynku. W ocenie skarżącego przekroczenie wysokości wskazanej w Studium (14 m) należy przy tym traktować jako nieznaczne, gdyż wysokość projektowanej zabudowy ma wynosić maksymalnie 17 m. Brak jest zatem podstaw do uznania, aby zaproponowane przez skarżącego rozwiązania określić jako niezgodne ze Studium, gdyż postanowienia uchwały o Lokalnych Standardach Urbanistycznych miasta M. pozwalają na prawidłowe odczytanie ustaleń Studium w kontekście wymogów stawianych w art. 5 ust. 3 Ustawy.

W ocenie skarżącego, przyjęta w koncepcji planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wysokość od 3 do 5 kondygnacji nadziemnych, zapewnia w sposób należyty ład przestrzenny, wymagany przez organ, od którego zaskarżona uchwała pochodzi.

W odniesieniu do geometrii dachów określonej w Studium, do której należy dążyć, wskazano, że Skarżący we wniosku podał, że dach planowanego w ramach inwestycji mieszkaniowej budynku wielorodzinnego, będzie dachem płaskim, o kącie nachylenia połaci dachowych do 4% spadku. Ponadto zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku, dach 4 i 5 kondygnacji będzie urządzony w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin, umożliwiający zaliczenie 50% powierzchni jako terenu biologicznie czynnego, zgodnie z przepisami odrębnymi. Do wniosku dołączony został Załącznik nr VII, na którym w odległości 250 m od projektowanej inwestycji mieszkaniowej oznaczono budynki o płaskim ukształtowaniu geometrii dachu, usytuowane przy ul. [...] i ul. [...], jako dachu o płaskich połaciach, a co za tym idzie nawiązuje swoim wyglądem do dachów budynków sąsiednich. Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie również w załączonej do skargi dokumentacji zdjęciowej wykonanej przez Skarżącego, przedstawiającej bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji jak również w załączonym wydruku mapy ze strony internetowej Google Maps, obejmującej swoim zakresem planowaną inwestycję mieszkaniową.

Podniesiono, że Studium z założenia jest aktem elastycznym, zawierającym pewnego rodzaju wytyczne. Stwierdzenie zawarte w treści art. 5 ust. 3 Ustawy "nie jest sprzeczna ze studium" nie może być traktowane przez organ administracji jako synonim sformułowania "jest zgodne ze studium". Zdaniem Skarżącego, to właśnie ze specyfiki Studium, jako aktu o charakterze bardziej ogólnym i kierunkowym wynika, że jego postanowienia nie są ściśle wiążące.

Nie jest przy tym zgodne z celem Ustawy, aby orientacyjne i uśrednione parametry ze Studium traktować jako graniczne i nieprzekraczalne. Po pierwsze Studium nie jest normą prawa, która winna być ściśle recypowana do uchwały lokalizacyjnej. Po drugie - ze względu na poszanowanie zasady zachowania ładu przestrzennego, konieczne jest dostosowanie wskaźników do otaczającej zabudowy. W tym wypadku uchwała będzie odpowiednikiem planu miejscowego dla terenu inwestycyjnego i w analizach przeprowadzanych na potrzeby jej uchwalenia, parametry zostaną konkretnie wskazane. Dlatego też fundamentalne znaczenie ma koncepcja urbanistyczno-architektoniczna, sporządzana przez osoby uprawnione zgodnie z u.p.z.p. (art. 6 ust. 4 Ustawy). W tym dokumencie powinien zostać określony i przeanalizowany teren inwestycji wraz z terenem otaczającym. Ustawa, w przeciwieństwie do u.p.z.p. w zakresie decyzji o warunkach zabudowy, nie przesądza jaki zakres obszarowy ma podlegać analizie. Wydaje się, że w każdym wypadku, w zależności od konkretnych uwarunkowań przestrzennych, kulturowych, administracyjnych, historycznych, osoba sporządzająca koncepcję będzie miała obowiązek ustalić obszar poddany analizie, uwzględniając stan zagospodarowania i przenosząc dopuszczalne w studium wskaźniki. Trzeba przyjąć, że w każdym indywidualnym przypadku wskaźniki te mogą odbiegać od tych podanych jako średnie, zarówno poniżej, jak i przekraczać powyżej. O tym będą decydowały konkretne uwarunkowania otoczenia.

Wskazano, że celem Ustawy nie jest traktowanie orientacyjnych i uśrednionych parametrów ze Studium jako granicznych i nieprzekraczalnych. W każdym indywidualnym przypadku wskaźniki ustalone przez Studium mogą odbiegać od tych podanych jako średnie, o czym decydują uwarunkowania otoczenia, gdyż właśnie pojęcie "nie jest sprzeczne ze studium" wynikające z art. 5 ust. 3 Ustawy nie jest tożsame z pojęciem "jest zgodne ze studium".

Przekładając powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy należy wskazać, że w Studium w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MN/U posłużono się pojęciem nie mającym charakteru stanowczego, tj. "należy dążyć". Studium nie stanowi w swojej treści, że nieprzekraczalna wysokość zabudowy mieszkaniowo - usługowej w obszarze MN/U wynosić ma 14m, a jedynie stanowi, że "należy dążyć do utrzymania maksymalnej wysokości 14m dla MN/U".

Mając na uwadze powyższe brak jest zatem podstaw, aby wywodzić stwierdzenia o niezgodności ze Studium zaproponowanych przez skarżącego rozwiązań. W tym kontekście należy również nadmienić, że wbrew stanowisku organu, który wydał zaskarżoną decyzję, postanowienia Lokalnych standardów urbanistycznych dla miasta M. pozwalają na prawidłowe odczytanie postanowień Studium w kontekście wymogów stawianych w art. 5 ust. 3 Ustawy. Zgodnie bowiem z treścią §1 ust. 1 pkt 6) Lokalnych standardów urbanistycznych dla miasta M., treść tego wyłączenia nie odnosi się wyłącznie do terenów w strefie centrum - Lokalne standardy urbanistyczne dla miasta M. w żadnym miejscu tego nie wskazują, a zatem brak jest podstaw do tak zawężającego interpretowania jego postanowień, co zostało bezzasadnie uczynione przez organ wydający zaskarżoną uchwałę.

Nie bez znaczenia pozostaje również przytoczona powyżej okoliczność, że planowana przez Skarżącego inwestycja jedynie w najwyższym punkcie będzie przekraczała wysokość ponad 14 m. Jednocześnie mając na uwadze projekt budynku, wysokość ta nie będzie występować w każdym miejscu, lecz jedynie w niektórych jego elementach - im bliżej bowiem zabudowy niższej, tym niżej (schodkowo) schodzi wysokość zabudowy projektowanego budynku. Dodatkowo wysokość ta (w najwyższym punkcie) jedynie nieznacznie przekracza wysokość wskazaną w studium - wysokość projektowanej zabudowy ma wynosić bowiem maksymalnie 17 m, a więc o 3 m więcej, niż wysokość 14 m, do której utrzymania należy dążyć zgodnie z postanowieniami Studium.

Budynki znajdujące się w istniejącej, sąsiadującej z inwestycją (tj. do 250 m) zabudowie znajdują się na tej samej lub nieco wyższej wysokości wobec projektowanego przez skarżącego budynku. Realizacja inwestycji wpisze się zatem w już istniejącą zabudowę i nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. W tym stanie rzeczy podniesiono, że brak jest podstaw do uznania, aby planowana przez Skarżącego inwestycja była sprzeczna ze Studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta M. wniosła o jej oddalenie w całości. Podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu, bezspornym jest, że Skarżący jako inwestor, posiada interes prawny we wniesieniu skargi, Zaskarżona uchwała została wydana w dniu [...] września 2021 r., zatem nie obowiązywał już wymóg formalny wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 1 u.s.g. zmieniony z dniem 1 czerwca 2017 r. przez art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935).

Zgodnie z art. 15 ustawy skarga, o której mowa w art. 101 u.s.g., może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4, w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi. Uchwała została doręczona Inwestorowi w dniu 9 września 2021 r., a Inwestor wniósł skargę w dniu 7 października 2021 r., zatem w ustawowym terminie.

Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne.

Należy zatem odwołać się w tym zakresie do stanowiska wypracowanego w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Analiza prezentowanych tam poglądów wskazuje, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90/90; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11, opubl. LEX nr 1273175). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 oraz z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 997/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Uwzględniając przytoczone zasady kontroli legalności - obowiązujące w postępowaniu sądowo-administracyjnym, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] września 2021 r., nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 specustawy mieszkaniowej, w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy. W myśl art. 7 ust. 4 cyt. specustawy, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Procedura związana z podejmowaniem uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (lub towarzyszącej) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie przedmiotowej uchwały, podobnie jak w przypadku wydawania przez radę gminy aktów planistycznych - na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonywane jest według trybu przewidzianego dla tego typu aktu, określonego w specustawie mieszkaniowej. Przed podjęciem przedmiotowej uchwały, właściwy organ prowadzący (wójt, burmistrz, prezydent miasta) odpowiedzialny jest za przeprowadzenie procesu unormowanego w Rozdziale 2 specustawy mieszkaniowej.

Przebieg procedury prowadzącej do podjęcia zaskarżonej uchwały nie jest w rozpoznawanej sprawie kwestionowany.

Podstawowymi kwestiami spornymi w niniejszej sprawie są natomiast podniesione w skardze:

- wadliwość uzasadnienia skarżonej uchwały i niespełnienie w tym zakresie wymogów określonych w art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.")

- dokonanie przez organ błędnej wykładni zawartego w art. 5 ust. 3 specustawy stwierdzenia odnoszącego się do inwestycji, że "nie jest sprzeczna ze studium" poprzez błędne nadanie przez organ temu stwierdzeniu synonimicznego znaczenia do pojęcia "jest zgodna z studium", w sytuacji, gdy pojęcie zawarte w treści art. 5 ust. 3 specustawy, odnosi się jedynie do orientacyjnych i uśrednionych parametrów, których nie należy traktować jako wartości graniczne oraz nieprzekraczalne;

- relacja zapisów studium do zapisów lokalnych standardów urbanistycznych, którego wymogi w ocenie skarżącego spełnia planowana inwestycja

- błędne zastosowanie przez organ art. 5 ust 3 specustawy poprzez nieuprawnione przyjęcie, że planowany przez inwestora budynek o wysokości sięgającej do 17 metrów jest sprzeczny ze studium

- nieuwzględnienie przez organ, że wniosek inwestora swoim zakresem wypełnia przesłanki dotyczące obecnego stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy M., potrzeby i możliwości rozwoju tejże gminy

- nieuwzględnienie przez organ, że wniosek inwestora spełnia warunki określone w uchwale nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] grudnia 2018 roku w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta M., zmienione uchwałą nr [...] Rady Miasta M.z dnia [...] listopada 2019 roku (LSU)

- nieuwzględnienie przez organ, że wniosek inwestora, nie jest sprzeczny z ustaleniami wynikającymi ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] września 2014 roku ( Studium)

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Niezależnie od oceny zasadności podniesionych zarzutów, należy w tym miejscu podkreślić uznaniowy charakter rozstrzygnięcia podejmowanego przez radę gminy w zakresie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy.

Jak trafnie bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 lipca 2020 r., II SA/Wr 797/19, opubl. LEX nr 3078265) "Nawet spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496), nie obliguje rady gminy do podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie przykładowo, po stwierdzeniu zgodności ze studium "podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji." Ustawodawca konsekwentnie przyjął zatem, że rozstrzygnięcie w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, niebędące decyzją administracyjną, leży w sferze władztwa planistycznego gminy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, wskazać należy, że zgodnie z art. 14 specustawy, do spraw określonych w niniejszym rozdziale (tj. rozdziale 2 - przygotowanie i realizacja inwestycji mieszkaniowych), nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przewidziane w specustawie wyłączenie stosowania k.p.a. przesądza zatem zdaniem Sądu o bezzasadności zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów k.p.a.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących uzasadnienia zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że specustawa mieszkaniowa, nie określa wymagań dla uzasadnienia uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2521/20, opubl. LEX nr 3230020, wskazał, że uwzględniając przepisy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. poz. 1496 z późn. zm.), w szczególności jej art. 14, brak podstaw do przyjęcia, że uchwała, o której mowa w art. 7 ust. 4 powołanej ustawy, powinna być podjęta wraz z uzasadnieniem.

Z kolei w wyroku z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19, opubl. LEX nr 3070320, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. NSA wskazał, że jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takim wypadku sąd administracyjny powinien ustalić powody podjęcia przez organ zaskarżonej uchwały w oparciu o stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę oraz stanowiska stron zaprezentowane w toku postępowania sądowo-administracyjnego.

Skoro zatem w świetle przytoczonego orzecznictwa, nawet brak uzasadnienia uchwały nie może automatycznie skutkować jej nieważnością, to tym bardziej w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały podstawy zarówno do stwierdzenia nieważności uchwały, jak też stwierdzenia jej wadliwości w tym zakresie. Zawiera ona bowiem szczegółowe uzasadnienie przedstawiające opis postępowania i analizę inwestycji opisanej we wniosku Inwestora przez pryzmat wszystkich wymagań jakie inwestycja powinna spełniać, ze szczególnym uwzględnieniem przyczyn odmowy jej lokalizacji.

Nie są także w ocenie Sądu zasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 specustawy, przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem, inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą, realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium-uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

Zdaniem Sądu, organ słusznie ocenił, że w odniesieniu do planowanej inwestycji, ten podstawowy warunek nie został spełniony. W ocenie Sądu planowana inwestycja, nie jest bowiem zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta M.z dnia [...] września 2014 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M..

Zgodnie ze Studium, teren planowanej inwestycji mieszkaniowej, położony jest w strefie zabudowy mieszkaniowo - usługowej, w terenie oznaczonym symbolem MN/U, tj. terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Należy zatem odnieść się do dwóch podstawowych, spornych w rozpoznawanej sprawie kwestii, a mianowicie wysokości zabudowy oraz geometrii dachów.

W odniesieniu do parametru wysokości zabudowy, w Studium (Część nr 2 Rozdział nr 2 pkt. nr 2.2.2 ww. Studium) przyjęto, że w strefie zabudowy mieszkaniowo-usługowej należy dążyć do utrzymania maksymalnej wysokości 14 m dla MN/U.

W odniesieniu do geometrii dachów w Studium (Część nr 2 Rozdział nr 2 pkt 2.3) zapisano, że należy dążyć do tego, aby dachy budynków projektowanych nawiązywały wyglądem do dachów budynków sąsiednich. Dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych preferuje się dachy o kącie nachylenia połaci nie mniejszym niż 30 stopni. Odstępstwa dopuszczalne ze względu na istniejące sąsiedztwo. W przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynków i budowli, w których wykonuje się usługi i prowadzi produkcję, dopuszcza się kształt dachu dostosowany do funkcji i technologii obiektu.

W Części nr 2 Rozdziale nr 2 pkt 2.6 Studium określono wyjątki od wyżej przytoczonych zapisów, w tym:

- w zakresie wysokości zabudowy: Jeżeli wysokość istniejących budynków, jest większa niż określona w Studium, to przy sporządzaniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianie, należy przyjąć wysokość wynikającą ze stanu faktycznego. Dopuszcza się wysokość większą niż określona w Studium dla obiektów budowlanych, nie będących budynkami, jeśli uwarunkowania technologiczne tego wymagają, z zastrzeżeniem przepisów odrębnych. Wysokość budynków wokół placów wymaga indywidualnego ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obiekty towarzyszące podstawowym obiektom budowlanym mogą być niższe niż obiekty podstawowe.

- w zakresie geometrii dachu: Jeżeli geometria dachu istniejących budynków, jest inna niż określona w studium, to przy sporządzaniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianie, należy przyjąć parametr wynikający ze stanu faktycznego.

Parametry wysokości zabudowy oraz geometrii dachów, te (wysokość zabudowy, geometria dachów, powierzchnia biologicznie czynna) zostały określone w Studium w wykonaniu § 6 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., nr 118, poz. 1233, obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, dalej: "Rozporządzenie"), zgodnie z którymi: ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

Należy zatem zgodzić się z organem, że wskaźniki te stanowią co do zasady (tj. w przypadkach nieobjętych wyjątkami określonymi w studium) wartości nieprzekraczalne.

Studium to akt będący formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jako taki jest nie tylko aktem mającym określać lokalną politykę przestrzenną, ale także zawierać ustalenia wiążące przy sporządzaniu MPZP oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak wyznacza nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 3275/17, opubl. LEX nr 2589106).

Należy zatem podzielić stanowisko organu, zgodnie z którym mając na uwadze przytoczony wyżej § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należało przyjąć, że przytoczone zapisy Studium dotyczące geometrii dachów, powierzchni biologiczne czynnej oraz wysokości zabudowy określają minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, kształtujące ład przestrzenny w M., a wprowadzone w Studium "wyjątki", stanowią wytyczne do opracowywanych planów miejscowych.

Organ słusznie w ocenie Sądu uznał, że projektowana inwestycja nie odpowiada gabarytom zabudowy wyznaczonym w Studium, w szczególności w zakresie wysokości zabudowy.

Podkreślić należy, że organ prawidłowo przeanalizował dokumentację załączoną do wniosku Inwestora i dostrzegł, że planuje się zróżnicowaną wysokość budynku, co też zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu uchwały.

W odniesieniu do zarzutu, że jedynie w jednym miejscu (w swoim najwyższym punkcie) inwestycja będzie przekraczała 14 m, organ słusznie zauważył, że Inwestor planuje budowę jednego budynku, a nie kilku budynków o zróżnicowanych wysokościach.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2019 r. poz. 1065, z późn. zm.), wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

W świetle powyższych przepisów, weryfikacja zgodności planowanej inwestycji z parametrem maksymalnej wysokości zabudowy odnosi się do najwyższego punktu stropu budynku wielorodzinnego, a nie poszczególnych części budynku. Planowany budynek przyjmujący kształt litery L na całej szerokości elewacji frontowej od strony ul. [...] ma pięć kondygnacji, przez co na odcinku od ul. [...] do ul. [...] powstanie budynek o długości ok. 30 m i wysokości 17 m, podczas gdy na tym fragmencie ulicy występuje jedno lub dwukondygnacyjna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wobec czego istniejący ład przestrzenny będzie zaburzony.

Wbrew argumentacji zawartej w skardze, wysokość planowanego w ramach inwestycji budynku (17 m) znacznie przekracza 14 m, dopuszczone przez Studium dla zabudowy wielorodzinnej realizowanej na terenach MN/U. Podkreślić należy, że na terenach oznaczonym symbolem MN/U przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], nie występuje zabudowa jednorodzinna, która swoją wysokością przekraczałaby 14 m.

Wskazane przez Skarżącego budynki mające wskazywać na niesprzeczność inwestycji ze Studium to, budynki w zabudowie wielorodzinnej o liczbie od 4 do 5 kondygnacji naziemnych, do których Inwestor wykazuje nawiązanie przez planowaną inwestycję i które zostały zaznaczone na Załączniku nr VI do wniosku. Inwestor pomija jednak okoliczność, że budynki te, znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MW/U w Studium, tj. terenie o innym przeznaczeniu i innych zasadach zagospodarowania niż teren oznaczony symbolem MN/U, na którym planowana jest inwestycja.

Wyjątki od ustalonych parametrów i wskaźników urbanistycznych, określono w studium w pkt. 2.6 Rozdziału 2 Części nr 2 Studium.

Organ słusznie stwierdził, że żaden z nich nie odnosi się do planowanej inwestycji. Skoro bowiem w Studium wyznaczono trzy różne tereny: MN/U, MW/U i U oraz określono różne zasady ich zagospodarowania, to nie ma wątpliwości, że w celu ustalenia lokalizacji planowanej zabudowy wielorodzinnej o 5 kondygnacjach naziemnych w trybie specustawy mieszkaniowej, umiejscowienie takiego zamierzenia wymaga terenu, na którym Studium dopuszcza wysokość zabudowy 17 m i powyżej.

Nie ma także podstaw do zastosowania wskazanego w skardze "odstępstwa od maksymalnej wysokości 14 m", wynikającego w ocenie Skarżącego z § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 LSU.

Zdaniem Skarżącego, nie ma podstaw, aby uznać, że spełnianie przez inwestycję warunków określonych w LSU, nie jest tożsame z wykazaniem braku sprzeczności inwestycji z "orientacyjną wysokością budynku" określoną dla terenu MN/U w Studium. Skarżący podkreślił, że LSU, odnoszą się do terenu całego miasta i stanowią akt prawa miejscowego, tj. są prawem powszechnie obowiązującym, i stanowią modyfikację ustawowych standardów urbanistycznych określonych w specustawie dla inwestycji mieszkaniowych.

W ocenie Sądu zarzut ten jest niezasadny i w tym zakresie Sąd podziela argumentację organu.

Zgodnie z powołanymi przez Skarżącego § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 LSU, budynki objęte inwestycją mieszkaniową nie mogą być wyższe niż 4 kondygnacje naziemne (pkt 5) z tym, że jeżeli w odległości nie większej niż 250 m od budynków objętych inwestycją mieszkaniową znajdują się, w istniejącej zabudowie, budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej liczbę kondygnacji, o której mowa w pkt 5, wówczas maksymalną wysokość budynków objętych inwestycją mieszkaniową wyznacza wysokość najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie (pkt 6).

Należy zgodzić się z organem, że zarówno zapisy Studium, jak i Lokalnych standardów urbanistycznych, odnoszą się do maksymalnej wysokości zabudowy, jednakże nie można z tego wyciągnąć wniosku jaki przedstawia Skarżący, tj. że wykazanie warunków określonych w LSU implikuje stwierdzenie niesprzeczności inwestycji ze Studium.

Art. 19 ust. 1 specustawy, wprost stanowi, że lokalne standardy urbanistyczne, standardy, o których mowa w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7 tej ustawy, obowiązują, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych. Tym samym, lokalne standardy urbanistyczne wprost wyłączają stosowanie na terenie gminy ustawowych standardów w zakresie określonych ustawą parametrów. Jednocześnie, spełnienie przez inwestycję standardów, czy to ustawowych określonych w art. 17 specustawy, czy też lokalnych standardów urbanistycznych przyjętych na terenie danej gminy, jest odrębnym kryterium lokalizacji inwestycji mieszkaniowej od warunku wynikającego z art. 5 ust. 3 specustawy, tj. warunku niesprzeczności ze Studium.

Ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej uchwałą rady gminy wydaną na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy jest możliwe tylko wtedy, kiedy oba z tych warunków zostaną spełnione. Organ słusznie zauważył, że zarówno w specustawie mieszkaniowej, jak i w ustawie z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma przepisów ograniczających rolę Studium jako dokumentu kształtującego politykę przestrzenną gminy przez uchwałę, o której mowa w art 19 specustawy (lokalne standardy urbanistyczne). Z art. 5 ust. 3 specustawy wynika, że niesprzeczność inwestycji ze studium jest warunkiem koniecznym (sine qua non) lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i ustawa nie zawiera przepisu, który zezwalałby na realizację inwestycji bez zachowania warunku niesprzeczności ze studium w przypadku zgodności tej inwestycji z LSU. Tylko wyraźny przepis ustawy mógłby dopuścić odwołanie do LSU, jako podstawy realizacji inwestycji nie spełniającej warunku niesprzeczności ze studium, tymczasem jedyny wyjątek od warunku niesprzeczności ze studium określa art. 5 ust 4 specustawy co dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. W przypadkach, do których art. 5 ust. 4 specustawy nie ma zastosowania, stwierdzenie spełnienia przez inwestycję warunku niesprzeczności ze studium prowadzi (dopiero) do jej oceny przez pryzmat standardów. Oczywistym jest więc, że jeżeli studium kształtuje na danym obszarze minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne w sposób bardziej szczegółowy lub "bardziej rygorystyczny" z perspektywy inwestora niż standardy ustawowe lub lokalne standardy urbanistyczne, to stwierdzenie niesprzeczności ze studium jest możliwe tylko, jeżeli inwestycja odpowiada parametrom i wskaźnikom wynikającym ze studium.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Jak bowiem trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt w sprawie II OSK 2521/20, opubl. LEX nr 3230020 "(...) jest oczywiste, że w razie ustalenia, iż planowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze studium, to nie jest konieczne badanie innych aspektów podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Z sformułowania art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, stanowiącego, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, wynika, że warunek niesprzeczności inwestycji mieszkaniowej ze studium jest bezwzględnie obowiązujący, co powoduje, że ocena innych przesłanek podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest zbędne."

Należy zatem podzielić pogląd, że powoływany przez Skarżącego § 1 pkt 6 w zw. z pkt 5 uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta M. może być rozumiany tylko w ten sposób, iż na terenie miasta M., realizacja w trybie specustawy inwestycji mieszkaniowej o wysokości wyższej niż 4 kondygnacje, jest możliwa tylko na obszarze, dla którego Studium dopuszcza wysokość budynków powyżej 14 m, jednak pod warunkiem (wynikającym z § 1 pkt 6 uchwały w sprawie LSU) występowania w odległości nie większej niż 250 m (od terenu inwestycji) istniejących budynków o wysokości przekraczającej 4 kondygnacje.

Ze względu na to, że inwestycja będąca przedmiotem sprawy jest projektowana na terenie, dla którego kierunkowo wyznacza się w Studium jako podstawowe przeznaczenie zabudowę jednorodzinną i usługową, a zabudowę wielorodzinną dopuszcza się tyko na warunkach zabudowy jednorodzinnej, w tym m.in. w zakresie wysokości nieprzekraczającej 14 m, to w tej konkretnej sprawie, nie można w sprawie brać pod uwagę § 1 pkt 6 uchwały Nr 11.13.2018 z dnia 17 grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta M..

Jak słusznie podkreślił organ, Studium nie określa wyjątków pozwalających na dopuszczenie w terenie MN/U wyższej zabudowy niż 14 m, na zasadzie tzw. "dobrego sąsiedztwa" w odległości 250 m, tj. występowania budynków wyższych niż 14 m w tej odległości. Zgodnie z cytowanymi wyżej zapisami Studium, w obszarze MN/U nie jest dopuszczone żadne odstępstwo od maksymalnej wysokości zabudowy określonej w Studium, z wyjątkiem: gdy wysokość istniejących budynków jest większa niż określona w Studium, wysokości obiektów budowalnych niebędących budynkami wynikającej z uwarunkowań technologicznych, wysokości budynków wokół placów oraz wysokości obiektów towarzyszących podstawowym obiektom budowlanym, które mogą być niższe niż obiekty podstawowe. W związku z tym, przytoczone przez Inwestora, w szczególności w załączniku nr VI do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji, opisy budynków o wysokości 4 i 5 kondygnacji nie mogą prowadzić do stwierdzenia, iż inwestycja spełnia warunek z art. 5 ust. 3 specustawy.

W zakresie kolejnego parametru zabudowy, tj. geometrii dachu, Skarżący podniósł, że w załączniku nr VII do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji oznaczono budynki usytuowane przy ul. [...] i ul. [...] w odległości 250 m od nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, posiadające dachy o płaskich połaciach, co prowadzi do wniosku o braku sprzeczności inwestycji ze Studium.

Również ten zarzut w ocenie Sadu nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z wnioskiem Inwestora, planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkaniowego wielorodzinnego o kącie nachylenia połaci dachowych do 4% spadku. Ponadto dach 4 i 5 kondygnacji ma być urządzony w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin, umożliwiający zaliczenie 50% powierzchni dachu jako terenu biologicznie czynnego, zgodnie z przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z zapisami Studium, na terenie oznaczonym w studium symbolem MN/U należy dążyć do tego, aby dachy budynków projektowanych nawiązywały wyglądem do dachów budynków sąsiednich, przy czym dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych preferuje się dachy o kącie nachylenia połaci nie mniejszym niż 30 stopni, a odstępstwa dopuszczalne ze względu na istniejące sąsiedztwo.

Studium nie określa odległości, w ramach której należy wykazywać nawiązanie geometrią dachu do sąsiedniej zabudowy. W związku z tym, przyjęcie przez Inwestora w załączniku nr VII odległości 250 m od nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja podlegało ocenie organu.

Organ słusznie ocenił, że takie określenie odległości w tym konkretnym przypadku jest dowolnym szukaniem "dobrego sąsiedztwa" dla realizacji odstępstw od parametrowi wskaźników urbanistycznych wynikających ze Studium. Analizując geometrię zabudowy sąsiadującej z inwestycją zasadnie przyjął, że ład przestrzenny planowanej inwestycji mieszkaniowej kształtowany jest od strony dróg publicznych, przy których będą usytuowane elewacje (frontowe lub boczne) budynku w zabudowie wielorodzinnej, zapewniające dojście i dojazd do dróg publicznych. Uznał, że nawiązywanie do geometrii dachów budynków zlokalizowanych przy innych ulicach publicznych (np. do ul. [...] czy ul. [...]), niestanowiących bezpośredniego sąsiedztwa planowanej inwestycji mieszkaniowej, nie tworzy urbanistycznej całości uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego oraz charakter architektoniczny i funkcjonalny otaczającej zabudowy, o których mowa w art. 6 ust. 1 specustawy.

Ponadto jak wskazano w uchwale, przeprowadzona przed jej podjęciem analiza wykazała, że Inwestor błędnie oznaczył w Załączniku nr VII do wniosku dach budynku w zabudowie wielorodzinnej, zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji na działkach nr ewid. [...] przy ul. [...], jako dach o płaskich połaciach, podczas, gdy faktycznie jest to dach mansardowy. We wniosku nie poddano analizie geometrii dachów w sąsiadującej zabudowie jednorodzinnej (pomimo wskazania występowania takich dachów w sąsiedztwie w treści wniosku). Organ słusznie zauważył, że żaden z występujących w sąsiedztwie budynków jednorodzinnych (jak i wielorodzinnych) nie posiada dachu zapewniającego uprawę na nim roślin (dach zielony).

Stwierdzeniu niespełniania przez przedstawioną przez Inwestora inwestycję warunku niesprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta nie stoi na przeszkodzie, jak już wcześniej wskazano charakter prawny studium. Sporna inwestycja jest planowana w terenie oznaczonym w Studium jako MN/U, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej pod warunkiem, że ich wysokość, geometria dachów i powierzchnia biologicznie czynna na działce budowlanej będzie taka, jak ustalona dla budownictwa jednorodzinnego. Analiza uwarunkowań oraz kierunków zagospodarowania przestrzennego wynikających ze Studium dla obszaru inwestycji prowadzi do stwierdzenia, że tereny te stanowią obecnie tereny zabudowy jednorodzinnej oraz Studium nie przewiduje zmiany podstawowego istniejącego przeznaczenia tego terenu. Tym samym, ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku wielorodzinnego, który nie spełnia warunków w zakresie wysokości oraz geometrii dachu ustalonych dla budownictwa jednorodzinnego, byłoby naruszeniem kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta wynikających ze Studium, które to kierunki bezwzględnie wiążą Radę Miasta zarówno przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4 specustawy.

Organ słusznie podsumował, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji była jej sprzeczność Studium poprzez sprzeczność z kierunkiem zmian w przeznaczeniu terenu, który ustala obowiązek realizacji budynków wielorodzinnych zbliżonych wyglądem do sąsiadujących budynków jednorodzinnych, a nie zaś sprzeczność wynikająca wyłącznie z niezachowania parametrów zabudowy w postaci maksymalnej wysokości zabudowy oraz geometrii dachów. Analiza parametru wysokości zabudowy i geometrii dachu doprowadziła do stwierdzenia, że planowana inwestycja nie może być uznana ze zabudowę wielorodzinną na zasadach jednorodzinnej, o jakiej mowa w Studium dla tego terenu.

Wbrew zarzutom skargi, organ dokonał również analizy potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń Studium oraz stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy.

Ponownie należy odwołać się do wyroku NSA z dnia 16 lutego 2021 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2521/20, w którym jednoznacznie wskazano na brak potrzeby oceny innych przesłanek podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w przypadku, gdy nie jest spełniony warunek niesprzeczności inwestycji ze studium.

Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy, że inwestycję negatywnie oceniono z perspektywy analizy potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń Studium oraz stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy.

W uchwale wskazano, że w ciągu kilku ostatnich lat na terenie miasta M.powstaje co roku kilka budynków wielorodzinnych zaspokajających potrzeby mieszkaniowe w M. oraz że Studium wskazuje inne rezerwy terenu, przeznaczone pod funkcję zabudowy wielorodzinnej z dopuszczoną wysokością do 17 m i z dopuszczeniem stosowania dachów płaskich. Tym samym, jakkolwiek dostrzega się potrzebę dalszego zwiększania ilości zabudowy o funkcji mieszkaniowej na terenie miasta M., to nie ma potrzeby realizacji planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego o wysokości 17 m na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową, z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej. Inwestycje polegające na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych są możliwe na terenach przeznaczonych pod tę funkcję w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta M., to jest: w strefie centrum na terenie U/MW (tereny zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), na obszarze problemowym, w strefie zabudowy mieszkaniowo-usługowej na terenie MW/U (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej), w szczególności na rezerwach wyznaczonych w studium, przeznaczonych stricte pod zabudowę wielorodzinną: tj. b. wieś K. i b. poligon wojskowy przy ul. [...] w M.. Zasoby te pozwalają na realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w wielu innych lokalizacjach, bez konfliktogennego wpływu na działki sąsiednie, jakie rodzi wnioskowana inwestycja.

Sąd nie uwzględnił także wniosków dowodowych Skarżącego zawartych w skardze.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowody przeprowadzone przez sąd powinny zatem służyć ocenie legalności zaskarżonego aktu, tj. powinien istnieć związek pomiędzy okolicznością, która ma być dowodem stwierdzona a podstawą prawną orzeczenia wydawanego w danej sprawie przez sąd administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie było zdaniem Sądu potrzeby przeprowadzania dowodów odnoszących się do samej inwestycji i jej założeń, zagospodarowania terenu inwestycji i obszaru, na który ma oddziaływać, czy też analizy powiązania inwestycji z uzbrojeniem terenu i nieruchomościami sąsiadującymi Kwestie te bowiem były już przedmiotem analizy w zaskarżonej uchwale.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.