Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4412/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Agencja Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 i ust. 6 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 159/20 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 159/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. T. (dalej także: "skarżąca") na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (dalej także: Prezes AMW) z [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Olsztynie z [...] października 2019 r.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z [...] listopada 2019 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") i art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2308 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o AMW") oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o zakwaterowaniu"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Olsztynie z [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przydziału Katarzynie T. kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu Prezes AMW stwierdził, że K. T. jest żołnierzem w służbie kontraktowej wyznaczonym z dniem 16 lipca 2019 r. na stanowisko służbowe w Jednostce Wojskowej [...]. W dniu 28 sierpnia 2019 r. wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w toku rozpoznawania wniosku ustalił, że ww. będąc funkcjonariuszem Policji, na podstawie decyzji z [...] maja 2014 r., nr [...], otrzymała pomoc finansową w kwocie 9 122,00 zł na uzyskanie lokalu mieszkalnego w B. Decyzją z [...] października 2019 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW odmówił więc skarżącej przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

Prezes AMW wskazał, że bezspornym w sprawie jest, że K. T. przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej była funkcjonariuszem Policji i otrzymała pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego. Istota sprawy sprowadzała się więc do wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu. Przepis ten zawiera zakaz przydziału lokalu, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Od 1 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu, na podstawie której zastąpiono pomoc finansową – ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Została wówczas wprowadzona odprawa mieszkaniowa, jako kolejna finansowa forma zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

Analogicznie z ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o Policji") wynika, że policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta zawiera także ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m.in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. Zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ww. ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

Wielokrotne nowele ustawy o zakwaterowaniu powodowały zmianę nazw instytucji prawnych, w tym w szczególności nazw finansowych form realizacji prawa do zakwaterowania. W ustawie o Policji nazwy instytucji prawnych, w tym dotyczące pomocy finansowej pozostały, co do zasady, niezmienne. Nie rewiduje to jednak istoty rzeczy, że ww. ustawy mają spójny cel, tj. realizację obowiązku Państwa wobec osób ze służb mundurowych w zabezpieczaniu im potrzeb mieszkaniowych oraz to, że żołnierz zawodowy i policjant z tego wsparcia może skorzystać tylko jeden raz.

Zdaniem Prezesa AMW zarówno cel, jak i sens rozwiązań przyjętych w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i o Policji, stanowią podstawę uznania, że realizacja przez Państwo uprawnień mieszkaniowych na rzecz żołnierza czy policjanta w formie określonej tymi przepisami następuje tylko raz. Zatem otrzymanie pomocy finansowej przez K. T., która była funkcjonariuszem Policji, nie może zostać zdaniem organu pominięte.

Prezes AMW wskazał, że z analizy zasady przyjętej w art. 17a ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 330 ze zm.) wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie (m.in. Policji) na gruncie zawodowej służby wojskowej. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej i wojskowej są traktowane jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych, Dz. U. z 2019 r. poz. 289 ze zm., art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.). Tym samym, przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP.

Organ wskazał nadto, że uznanie, iż skarżąca względem innych żołnierzy miałaby być potraktowana inaczej, czyli powinna otrzymać dwukrotnie wsparcie Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, prowadziłoby właśnie do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy. Ponadto wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie przywołanych ustaw pragmatycznych były i są nadal pokrywane przez Państwo, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób. Prezes AMW stwierdził, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo jak funkcjonariusz Policji, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji.

Na tej podstawie Prezes AMW uznał, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu z zastosowaniem wskazanej wykładni historycznej i systemowej, polegającego na tym, że K. T. nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa na ten sam cel, obecnie w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Dlatego ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania ww. przepisu, o co faktycznie wnosi strona, powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych.

Organ nie zgodził się z poglądem wyrażonym przez skarżącą, że przepis art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu nie ma zastosowania w jej sytuacji, albowiem organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni powyższych regulacji, jak również prawidłowo przedstawił i wyjaśnił stan prawny. K. T. skorzystała już z przysługujących jej uprawnień wynikających z ustawy o Policji w formie wypłaty pomocy finansowej. Świadczenie to należy uznać za świadczenie równorzędne świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, co powoduje, że ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy ze środków budżetu Państwa na ten sam cel. Wypłata pomocy finansowej przyznanej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oznacza bowiem, że na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby zostały definitywnie zaspokojone, co wyklucza ponowne skorzystanie z realizacji prawa do zakwaterowania.

Organ wskazał, że uprawnienia dedykowane funkcjonariuszom i żołnierzom zawodowym oparte są na wspólnych założeniach systemowych, gdyż charakter tych uprawnień jest zbliżony ze względu na cel, jakiemu służą, tj. umożliwiają zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, zapewniając tym samym należyte wykonywanie obowiązków służbowych z zakresu obrony bezpieczeństwa i porządku publicznego kraju. Dlatego też odmienne traktowanie pomocy finansowej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając, czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel, a zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 4 lutego 1997 r. (sygn. akt P 4/96) osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo. Zatem wszystkie podmioty – adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną istotną cechą, mają być traktowani równo, tj. żaden z żołnierzy i funkcjonariuszy nie może mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie.

Organ przyjął, że kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji ww. przepisów pozwala na wniosek, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne.

Organ dodał również, iż ustawodawca kierując się interesem służby żołnierza, a przede wszystkim wymogiem jego dyspozycyjności, zawarł w art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu wyjątek pozwalający na realizację prawa żołnierza do zakwaterowania w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Oznacza to, że potrzeby mieszkaniowe żołnierza zawodowego przeniesionego do nowego miejsca pełnienia służby, który już raz skorzystał z pomocy Państwa, w przypadku spełnienia wskazanych powyżej przesłanek z art. 21 ust. 10, zaspokajane są tylko i wyłącznie w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, co gwarantuje żołnierzowi możliwość wykonywania obowiązków w miejscu pełnienia służby.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniosła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Policji, skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa, niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni, można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek – tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Skarżąca otrzymała bowiem pomoc mieszkaniową będąc policjantem, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącej – już teraz żołnierzowi, udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego "zapożyczenia" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy. Zdaniem tego Sądu sięganie do wykładni celowościowej jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z tych względów Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.

Zdaniem tego Sądu, pomijając już sam zabieg organu, polegający na przyznaniu w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu przed jego wykładnią językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia obok ustawy, a nie na podstawie ustawy, co kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji. Naruszenia dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych określonych w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę w strukturach wojskowych. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy.

Odnosząc się do ww. zasad konstytucyjnych, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w doktrynie prawniczej nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w świetle ww. uwag stanowisko organu (niedostatecznie zresztą uzasadnione) co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację – przeszła z policji do wojska. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przechodzący do służby w policji, a gdyby tak było – dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy policjantami i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2000 r., sygn. akt K 26/98, publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57).

Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę, że orzeczenia, na które powołał się organ w zaskarżonej decyzji, dotyczą wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, a nie art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy. Zdaniem tego Sądu oparty głównie na przesłankach celowościowych sposób interpretacji przepisu wprowadzającego wyjątek od zasady ograniczający prawo do zakwaterowania określone w art. 21 ust. 1 ustawy nie może być przez analogię przeniesiony na inny przepis prawny, również wyjątkowy, z tym, że w odróżnieniu od art. 21 ust. 6 pkt 3 przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy nie budzi żadnych wątpliwości co do jego językowego znaczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona przez skarżącą decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] listopada 2019 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Olsztynie z [...] października 2019 r. zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zaopatrzeniu oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd ten na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), uchylił decyzje organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Agencji Mienia Wojskowego reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm obowiązujących oraz zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. "art. 145 § 1 pkt 1 lit a" w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez uwzględnienie skargi

i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa AMW oraz decyzji organu pierwszej instancji, w następstwie niewłaściwej wykładni cytowanych powyżej przepisów

i uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy pomoc finansowa udzielona przez Skarb Państwa w czasie pełnienia przez skarżącą służby w Policji nie niweczy prawa do zakwaterowania w obecnie pełnionej zawodowej służbie wojskowej;

2) prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a.

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że organy Agencji obu instancji, odmawiając skarżącej prawa do zakwaterowania na podstawie "art. 21 ust. 6 pkt 4" dopuściły się naruszenia zasady praworządności i zasady naruszenia zaufania obywateli do organów władzy państwowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności podniósł, że w sytuacji, w której istnieje podejrzenie, że wynik tylko wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, powinno się go porównać z wykładnią systemową i funkcjonalną. Tak też uczynił organ, dla którego treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu zrodziła obiekcje na tle zaistniałego stanu faktycznego i skłoniła do refleksji, czy nie zachodzą ważne racje prawne bądź społeczne przemawiające za odstąpieniem od wykładni literalnej jako jedynie właściwej. Przyjęcie wykładni językowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w zależności od rodzaju pełnionej służby: jako żołnierz zawodowy czy funkcjonariusz, co narusza w ocenie organu - zasadę równości wobec prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej - art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku na wstępie należało rozważyć zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o zakwaterowaniu"). Zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią bowiem procesową konsekwencję zarzucanej błędnej wykładni ww. przepisu prawa materialnego, a więc procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie zarzucił "obrazę przepisów prawa materialnego", a to art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Jak wynika z uzasadnienia tego zarzutu dotyczy on błędnej wykładni ww. przepisu prawa oraz jego niewłaściwego zastosowania w przedmiotowej sprawie. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Zatem zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego może być skuteczny, o ile zasadny okaże się być zarzut błędnej jego wykładni.

Jak wynika z treści art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo to jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; wypłaty świadczenia mieszkaniowego (art. 21 ust. 2 cyt. ustawy). O ile chodzi o żołnierza służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (art. 21 ust. 4 cyt. ustawy). Unormowania te są jasne i nie budzą wątpliwości. Jak zresztą wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, wykładnia tych przepisów nie jest kwestionowana. Autor skargi kasacyjnej nawet nie wskazał, jak w jego ocenie powinny być rozumiane stosowane przepisy prawa, czyli jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia.

Wątpliwości co do prawidłowej wykładni autor wiąże wyłącznie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, podnosząc, że powinien on być wykładany systemowo i celowościowo i powinien być rozumiany w ten sposób, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotna pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Zatem prawo do zakwaterowania w formie przydziału lokalu czy wypłaty świadczenia mieszkaniowego jest wyłączone w sytuacji, gdy "prawo do kwatery" zostało skonsumowane wcześniej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej raz zrealizowane przez Państwo "prawo do kwatery" nie podlega realizacji po raz kolejny. Skoro żołnierz już wcześniej zrealizował swoje prawo do kwatery, korzystając z niego w ramach innej służby mundurowej (np. Policji), to nie przysługuje mu taka pomoc na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Przyjęcie wykładni językowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w zależności od rodzaju pełnionej służby: jako żołnierz czy funkcjonariusz, co narusza - zdaniem organu - zasadę równości wobec prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej - art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Zatem w rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Policji, skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe.

Odnosząc się do powyższego, po pierwsze stwierdzić należy, że sam skarżący kasacyjnie przyznaje, że treść tego przepisu nie daje podstaw do zastosowania wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (wynikającego z art. 21 ust. 1 cyt. ustawy). W art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu enumeratywnie wyliczono, kiedy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W pkt 4 tego ustępu wskazano, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje, jeżeli żołnierz lub jego małżonek, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Niewątpliwie chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw. W konsekwencji podzielić należy stanowisko, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Ogólnie rzecz ujmując, żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Po drugie, oczywiście w procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, będzie wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo, wyroki dostępne: https://cbois.gov.pl). Jednak względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione. Tymczasem skarżący kasacyjnie, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, wskazuje, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP (nie rozbudowując jednak szerzej tej argumentacji). Nie odnosi się przy tym do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. Zatem de facto skarżący kasacyjnie wnosi o zastosowanie wykładni celowościowej, wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy, opierając się tylko na ogólnym celu ustawy - zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny oraz posiłkując się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

Po trzecie, o ile np. ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18), o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.

Po czwarte, w demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy chodziło w tym przepisie o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc, np. funkcjonariuszom Policji, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę). Nie jest zadaniem Sądu dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Podkreślić jednak należy, że obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. Jednak racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Zatem zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego do chwili obecnej nie został poszerzony lub zmieniony poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach.

Po piąte, organ dopatruje się w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc finansową na cele mieszkaniowe (na uzyskanie lokalu mieszkalnego) na innej podstawie prawnej niż w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej. Naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy.

Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok TK z 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie trafnie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Zatem równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.

W świetle tych uwag stanowisko organu co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu wedle jego brzmienia, nie zasługuje na akceptację. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła z policji do wojska. Nie chodzi zatem o żołnierza, który po raz wtóry chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. Zatem w ramach prawnie relewantnej cechy - bycia żołnierzem - każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przypisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 1, ani art. 2 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że organy administracyjne nie mają kompetencji "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie przez nadanie im innej treści odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

W konsekwencji, wobec niepodważenia stanu faktycznego jaki został przyjęty w niniejszej sprawie, nie jest także zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu okazał się nieuzasadniony.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a., który to zarzut - jak już wskazano - stanowi procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.