Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 617/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2a, art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi W.S., B. N. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; 2. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżących W. S. i B. N. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z (...) r., znak: (...), Wojewoda (...) (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji") – wskazując jako podstawę prawną: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z (...) r. nr (...) odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej jako: przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego przy ul. D.(...), (...), (...), (...) w P. (dz. nr ewid.(...), (...), (...), (...), ark.(...), obręb U.).

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta P. (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji) decyzją z (...) r. nr (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. N. i W.S. (dalej łącznie jako: "Inwestorzy" lub "Skarżący") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego przy ul. D. (...) w P. (dz. nr ewid.(...), ark. 25, obręb U.). Następnie organ ten decyzją z (...) r. nr (...), po rozpatrzeniu wniosku Inwestorów, na podstawie art. 36a Prawa budowlanego zmienił ww. decyzję z (...) r. w zakresie lokalizacji fragmentu budynku i zmian w przedstawionym projekcie zamiennym. W dniu (...) r. Inwestorzy uzyskali zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wobec zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych dla tego budynku (do wniosku załączono inwentaryzację obrazującą jego kształt).

W dniu (...) r. do organu I instancji wpłynął wniosek Inwestorów o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego przy ul. D.(...) i (...) w P. (dz. nr ewid.(...), (...), (...), (...), ark. 25, obręb U.). Decyzją z (...) r. nr (...) Prezydent Miasta odmówił udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z (...) r. znak: (...).

W dniu (...) r. do organu I instancji wpłynęło zgłoszenie Inwestorów zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu ścianek działowych z płyty gipsowo-kartonowej na stelażu metalowym, wykonaniu otworu na drzwi w pomieszczeniach nr 10 i 13 oraz montażu drzwi wewnętrznych w ww. budynku przy ul. D. (...), (...), (...), (...) (dz. nr ewid.(...), (...), (...), (...), ark. 25, obręb U.). Decyzją z (...) r. znak: (...) Prezydent Miasta wniósł sprzeciw wobec przedmiotowego zgłoszenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z (...) r., znak: (...).

W dniu (...) r. do organu I instancji wpłynął wniosek Inwestorów – inicjujący kontrolowane tu postępowanie – o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi na terenie nieruchomości położonej przy ul. D. w P. (działki nr ewid.(...), (...), (...), (...), ark. 25, obręb. U.). Postanowieniem z (...) r. Prezydent Miasta nałożył na Inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji m.in. poprzez: wyjaśnienie celu podziału działki nr (...) (dla której wydano ww. pozwolenie na budowę z (...) r.) na 4 działki, którym nadano adresy ul. D.(...), (...), (...),(...) (pkt 1), a także wykazanie zgodności planowanych rozwiązań projektowych z ustawą - Prawo budowlane, w tym z jej art. 3 ust. 2a, gdyż, w ocenie organu, wbrew zawartej w tym przepisie definicji domu jednorodzinnego, rozwiązania projektowe wskazują na możliwość wydzielenia 4 lokali mieszkalnych (pkt 3). Pismem z (...) r. [data wpływu do organu pisma z (...) r. – uw. Sądu] Inwestorzy przedstawili swoje wyjaśnienia.

Przywołaną na wstępie decyzją z (...) r., nr (...), Prezydent Miasta – wskazując jako podstawę prawną art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") oraz art. 104 § 1 k.p.a. – odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej jako: przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego przy ul. D.(...), (...),(...), (...) w P. (dz. nr ewid.(...), (...), (...), (...), ark. 25, obręb U).

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił – nawiązując do wcześniejszych zamierzeń inwestycyjnych dotyczących przedmiotowego budynku jednorodzinnego, z którymi Inwestorzy występowali do organu – że "[o]becnie złożony wniosek o przebudowę tego budynku obejmuje wykonanie wewnętrznych ścian działowych mających, w ocenie organu, na celu wydzielenie w obrębie tego budynku co najmniej 4 (a nawet istnieje możliwość 8) odrębnych lokali mieszkalnych, mimo formalnego nazewnictwa budynku. Świadczą o tym układ, wielkość, funkcje oraz wzajemna lokalizacja nowo wydzielanych pomieszczeń. Poszczególne zespoły nowo wydzielanych pomieszczeń tworzących te lokale zlokalizowano w granicach 4 nowych, powstałych po podziale działek o osobnych adresach." W konkluzji Prezydent Miasta stwierdził, że w jego ocenie przedstawione rozwiązania projektowe wskazują na możliwość wydzielenia kilku odrębnych lokali mieszkalnych, co zmienia charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego na mieszkalny wielorodzinny i powoduje zmianę sposobu użytkowania terenu z terenu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na teren zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, gdyż kwalifikacja inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, Inwestorzy nie wypełnili obowiązku nałożonego w pkt 3 postanowienia z (...) r., zobowiązującego do usunięcia nieprawidłowości, co stanowi podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z art. 35 ust. 3 pr.bud.

Od opisanej decyzji Prezydenta Miasta, Inwestorzy złożyli odwołanie, domagając się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu podnieśli, że organ I instancji odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji pozbawił Inwestorów konstytucyjnego prawa do własności z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, w tym prawa do dysponowania mieniem. Podkreślili, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta wydał dwie decyzje, przy czym w pierwszej z nich (nr (...) z (...) r.) wyraził zgodę na wykonanie ścianek działowych w dwóch etapach, natomiast w drugiej – zaskarżonej ((...) r. z (...) r.) – odmówił wykonania prawie takich samych ścianek działowych. Zaskarżona decyzja została oparta na domniemaniu, iż w przedmiotowym budynku można wydzielić co najmniej 4, a nawet 8 odrębnych lokali mieszkalnych, podczas gdy, zdaniem Inwestorów, zgromadzony materiał nie uprawnia do takich wniosków, gdyż złożony wniosek i projekt z (...) r. dotyczą dwóch lokali mieszkalnych, a Prezydent Miasta nie może domniemywać, iż realizacja zamierzeń budowlanych może wywołać nieokreślone skutki. Dalej Inwestorzy wskazali, że ich wniosek o pozwolenie na budowę czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 35 ust. 3 pr. bud., a więc organ I instancji niesłusznie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę m.in. z powołaniem się na ten przepis. Ponadto podnieśli, że organ I instancji nie udzielając odpowiedzi na ich wątpliwości wyrażone w piśmie z (...) r. – m.in. co do tego, które rozwiązania zawarte w projekcie załączonym do aktualnego wniosku tak znacząco odbiegają od rozwiązań zawartych w projekcie z 2013 r., na które Inwestor otrzymał pozwolenie na budowę, że powodują, iż budynek jednorodzinny stanie się budynkiem wielorodzinnym – odmówił Inwestorom prawa do posiadania pełnej wiedzy na temat zaskarżonej decyzji oraz do dysponowania ich własnością, zgodnie z ich potrzebami.

Opisaną na wstępie decyzją z (...) r. znak: (...) Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z (...) r. nr (...).

W motywach uzasadnienia organ II instancji wyjaśnił m.in., że na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p."), dlatego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku z (...) r., nr (...), Inwestorzy uzyskali decyzję Prezydenta Miasta nr (...) z (...) r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce nr (...), przy ul. D. (...) w P. A ponieważ nie przedstawili innej decyzji o warunkach zabudowy (dalej w skrócie: "d.w.z."), to, w ocenie Wojewody, ww. decyzja z 11 stycznia 2012 r. definiuje sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu, tj. zabudowa jednym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, czyli budynkiem, w którym, zgodnie z art. 3 pkt 2a pr.bud., dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż 2 lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i jednego użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W związku z tym, zdaniem organ II instancji, w badanej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, czy projektowana przebudowa – która będzie polegać na wybudowaniu ścianek działowych – spowoduje, że powstaną więcej niż dwa lokale mieszkalne. Analizując przedłożony projekt budowlany, a w szczególności projekt zagospodarowania terenu, rzut parteru, rzut piętra, rzut pomieszczeń niemieszkalnych przekrój B-B, Wojewoda stwierdził, że po wykonaniu projektowanej przebudowy powstaną co najmniej 4 lokale mieszkalne. W każdym z dwóch lokali można wydzielić dwa oddzielne lokale mieszkalne. Nie bez znaczenia jest także fakt zgłoszenia organowi I instancji przez Inwestorów wykonania ścianek działowych z płyty gipsowo-kartonowej na stelażu metalowym, wykonania otworu na drzwi oraz montażu drzwi wewnętrznych, wobec których Prezydent Miasta decyzją z (...) r. wniósł sprzeciw, a Wojewoda decyzją z (...) r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe zgłoszone roboty budowlane także uwidaczniają intencje Inwestorów, co do utworzenia co najmniej oddzielnych konstrukcyjnie 4 lokali w jednym budynku. W ocenie organu II instancji o tym, że Inwestorzy projektują co najmniej 4 lokale mieszkalne w jednym budynku świadczy także dokonany po uzyskaniu pozwolenia na budowę podział działki na cztery nowe działki oraz uzyskanie numeracji lokalowej w budynku jako ul. D. (...), (...), (...), (...). W konsekwencji Inwestorzy potraktowali jeden lokal jako odrębny budynek, a nie jako jeden lokal będący częścią budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda stwierdził, że nie sposób przyjąć, iż podstawowym kryterium zakwalifikowania danego budynku jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jedynie fakt zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Na okoliczność, czy dany budynek mieszkalny można zakwalifikować jako jednorodzinny, podstawowe znaczenie ma liczba rzeczywiście (konstrukcyjnie) wyodrębnionych lokali (w przypadku budynku jednorodzinnego nie może ona przekraczać 2). W niniejszym przypadku nie ma zastosowania ustawa o własności lokali, bowiem definicja lokalu rozumianego jako mieszkanie została zawarta w warunkach technicznych. W przypadku, gdy w budynku dokonuje się przebudowy powodującej powstanie więcej niż 4 lokali mieszkalnych, to inwestor dokonuje zmiany zagospodarowania terenu i powinien na taką przebudowę uzyskać stosowną d.w.z. Nie można także zgodzić się z Inwestorami, że dopiero fakt uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu prowadzi do skutku powstania odrębnych lokali. Zdaniem organu II instancji, o powstaniu lokalu w rozumieniu Prawa budowlanego nie decyduje jego formalne wydzielenie, tylko takie rozwiązania konstrukcyjne, które warunkują jego samodzielność i odrębność jako całości. Racje mają Inwestorzy, że ustawodawca nie ograniczył liczby pomieszczeń w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych. Nie można także przyjąć, że Prezydent Miasta wydając swoje rozstrzygnięcie opierał się jedynie na projekcie zatwierdzonym decyzją z (...) r. Wojewoda zaznaczył, że przy wydawaniu niniejszego rozstrzygnięcia wziął pod uwagę, iż decyzja z (...) r. i przyjęte w niej rozwiązania konstrukcyjno-architektoniczne zostały zmienione decyzją z (...) r.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że badana inwestycja została zaprojektowana z naruszeniem art. 3 pkt. 2a pr. bud. i ustaleniami wydanej d.w.z., która wskazała, że na danym terenie możliwe jest powstanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie budynku wielolokalowego (czy też dwóch budynków mieszkalnych). Inwestorzy mogliby uzyskać pozwolenie na projektowane roboty budowlane w przypadku uzyskania nowej d.w.z. z odpowiednio zmienionym określeniem sposobu zabudowy tego terenu.

W skardze na opisaną decyzję Wojewody wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, W. S. i B. N. zarzucili zaskarżonej decyzji "obrazę prawa materialnego oraz procesowego, a w szczególności:" (i) art. 3 pkt 2 i 2a pr. bud. poprzez błędną ich wykładnię, (ii) art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W konsekwencji wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody z (...) r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z (...) r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący wskazali m.in., że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 35 ust. 3 pr.bud., gdyż rozwiązania projektowe w przedłożonym projekcie budowlanym nie wykraczają poza zakres ustaleń wynikających z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie sposób również przyjąć, żeby przyjęte rozwiązania projektowe wskazywały na zaprojektowanie w przedmiotowym budynku czterech, czy ośmiu lokali mieszkalnych, a tym samym, aby wykraczały poza zakres definicji legalnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartej w art. 3 pkt 2a pr. bud. Skarżący podkreślili, że w świetle tej definicji warunkiem uznania budynku za mieszkalny jednorodzinny jest przede wszystkim to, aby służył on zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i stanowił konstrukcyjnie samodzielną całość. Kwestia spełnienia tych cech należy do elementów ocennych, pozostających w gestii organu stosującego prawo, w szczególności organu administracji architektoniczno-budowlanej, ocena ta nie może być jednak dowolna. Nie można przy tym automatycznie przenosić kryteriów wyróżniających terminy "potrzeby mieszkaniowe" i "samodzielności" z innych aktów prawnych regulujących problematykę nieruchomości. Kwalifikacja danego budynku do kategorii budynków mieszkalnych jednorodzinnych musi być dokonywana na gruncie danego stanu faktycznego. Niewątpliwie budynki takie muszą stanowić zamkniętą przestrzeń, wydzieloną przegrodami budowlanymi i dachem oraz muszą być przeznaczone i przystosowane do stałego pobytu ludzi.

Skarżący zarzucili, że wniosek, iż "[a]nalizując przedłożony projekt budowlany, a w szczególności projekt zagospodarowania terenu, rzut parteru, rzut piętra, rzut pomieszczeń niemieszkalnych przekrój B-B, należy stwierdzić, że po wykonaniu projektowanej przebudowy powstaną co najmniej 4 lokale mieszkalne" organ II instancji mógł sformułować tylko rozpatrując inną dokumentację techniczną. Podkreślili, że zaprojektowane pierwotnie ścianki działowe przewidziane w zatwierdzonej przez organ dokumentacji, na podstawie której budynek został zrealizowany, niewiele odbiegają od ścianek, które zamierzają oni zrealizować obecnie. Zdaniem Skarżących, jeżeli organ Ii instancji stwierdza, że w istocie wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadziłoby do powstania 4 lokali mieszkalnych, to winien jednoznacznie stwierdzić, że każdy z lokali 1–4 składa się z: (i) kuchni, (ii) łazienki, (iii) sypialni, (iv) pomieszczenia gospodarczego, winien także wskazać właściwą numerację tych pomieszczeń zgodnie z dokumentacją. Ponadto powinien wykazać, że dany lokal posiada: (i) wentylację, (ii) indywidualną instalację zimnej i ciepłej wody, (iii) indywidualny system elektryczny, (iv) indywidualny system grzewczy, (v) stałe przegrody budowlane. Dopiero bowiem spełnienie tych wszystkich warunków umożliwia powstanie lokalu przeznaczonego na stały pobyt ludzi i prowadzenie gospodarstwa domowego. W przeciwnym razie – a więc jeżeliby przyjąć, że Wojewoda ma rację – to wydzielenie obojętnie w jakim mieszkaniu, czy budynku, więcej niż jednego pomieszczenia, przy pomocy ścianek z płyt gipsowo-kartonowych, powodowałoby, że automatycznie powstaje więcej niż jedno samodzielne gospodarstwo domowe i obiekt taki staje się budynkiem wielorodzinnym.

Dalej Skarżący podkreślili, że niedopuszczalne jest opieranie decyzji administracyjnej na przypuszczeniach i domniemaniach, iż realizacja zamierzeń budowlanych może wywołać bliżej nieokreślone skutki. Organ II instancji nie wykazał zaś, aby Inwestorzy składając wniosek na przebudowę budynku (wykonanie ścianek działowych) zamierzali w istocie zwiększyć ilość lokali z 2 do 4, co zresztą sprzeczne jest z intencją Inwestorów. Ponadto Wojewoda nie wykazał, w którym punkcie załączona dokumentacja techniczna narusza ustalenia wypływające z d.w.z. Wojewoda naruszył przy tym prawo projektanta – osoby pełniącej samodzielną funkcję w budownictwie – do podejmowania samodzielnych decyzji zgodnych z obowiązującymi przepisami. Projektant bowiem jednoznacznie wskazał – ponosząc za to pełną odpowiedzialność – że przedstawiony projekt przebudowy dotyczy 2 lokali mieszkalnych. Ponadto organ II instancji bezpodstawnie pominął wyjaśnienia Inwestorów, że podział nieruchomości podyktowany został wyłącznie względami finansowo-hipotecznymi, co w konsekwencji zobligowało współwłaścicieli do scalenia działek. Skarżący podkreślili także, iż organy architektoniczno-budowlane nie są uprawnione do oceny merytorycznej projektu budowlanego. Tymczasem obie kwestionowane decyzje stanowią wyraz takiej właśnie, nieuprawnionej i bezzasadnej, oceny merytorycznej projektu.

Niezależnie od tego Skarżący zaznaczyli, że wybudowanie ścianek działowych – czego dotyczy planowany zakres prac – nie wymaga uzyskania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ani nawet zgłoszenia w trybie art. 30 pr.bud. W tej sytuacji, zdaniem Skarżących, "nie sposób zaaprobować stanowiska Wojewody Wielkopolskiego wyrażonego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym prace objęte zgłoszeniem stanowią przebudowę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego." Wbrew uznaniu organu II instancji, wykonanie przedmiotowych prac nie wpłynie w żaden sposób na parametry użytkowe istniejącego obiektu, w tym co do liczby lokali mieszkalnych oraz odporności przeciwpożarowej przegród rozdzielających pomieszczenia w budynku. Przedmiotowe ścianki działowe nie stanowią bowiem elementów konstrukcyjnych budynku, ani innych wpływających na jego przeznaczenie lub stan techniczny. Wykonanie ścian działowych nie stanowi zmiany parametrów obiektu budowlanego, zmienia jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczenia, nie zmienia rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczbę kondygnacji. Parametry użytkowe i techniczne budynku zostały określone w projekcie, zgodnie, z którym budynek został wzniesiony. Jednocześnie Skarżący wyjaśnili, że z uwagi na możliwości finansowe budynek został zgłoszony do odbioru bez ścianek działowych, które opisywał zatwierdzony projekt, i został oddany do użytkowania bez żadnych zastrzeżeń przez nadzór budowlany. Pomimo braku ścianek działowych nie stwierdzono wówczas żadnych zmian parametrów użytkowych oraz technicznych budynku. Zgłoszony zamiar postawienia ścianek działowych z płyt kartonowo-gipsowych, jest kontynuacją prac opisanych w projekcie, zgodnie z którym budynek został wzniesiony, dlatego również nie zmienia parametrów użytkowych oraz technicznych budynku. Nieprawdą jest, że postawienie ścianek działowych wydzieli dodatkową ilość lokali mieszkalnych – tylko wskazane w projekcie dwa lokale spełniają kryteria samodzielnych lokali, tzn. posiadają przegrody o określonej odporności przeciwpożarowej, określoną przepisami komunikację, pomieszczenia pomocnicze niezbędne do funkcjonowania czy też umożliwiają prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego – w budynku funkcjonować będą dwie kuchnie (jedna dla każdego lokalu).

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, że poza argumentami podnoszonymi na etapie postępowania odwoławczego, Skarżący nie wskazali żadnych nowych okoliczności, które należałoby poddać merytorycznej ocenie.

Na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. skarżący W. S. podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć większość jej zarzutów i twierdzeń okazała się nietrafna. Zasadny, w ocenie Sądu, okazał się jednak zarzut dotyczący niedostatecznego, jak dotychczas, umotywowania w decyzjach organów obu instancji stanowiska, że wykonanie projektowanej przebudowy przedmiotowego budynku, będącego budynkiem jednorodzinnym, doprowadzi do powstania w jego obrębie co najmniej 4 odrębnych lokali mieszkalnych – co samodzielnie przesądziło o konieczności uchylenia powyższych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Kwestia należytego wykazania zasadności takiego stanowiska organów – na którym wyłącznie zasadzała się, orzeczona przez organy, odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – ma bowiem kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie, z następujących przyczyn.

W myśl art. 4 pr.bud. – statuującego tzw. prawo zabudowy – "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami." Z cytowanego przepisu, interpretowanego w świetle zasady ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej rangę zasady konstytucyjnej (zob. art. 7 Konstytucji RP), wynika, że w przypadku, gdy organ administracji zamierza odmówić inwestorowi, legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatwierdzenia projektu budowlanego lub udzielenia pozwolenia na budowę winien wskazać konkretny przepis prawa uzasadniający taką odmowę.

W orzecznictwie wskazuje się, że jednym z takich przepisów jest art. 35 ust. 1 pr.bud., określający zakres i formę dopuszczalnej ingerencji organów architektoniczno-budowlanych (por. wyrok NSA z 24.02.2012 r., II OSK 2342/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. (...) r.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: (1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; (2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; (3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; (4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 pr.bud.).

Zgodnie z art. 35 ust. 4 pr.bud. – potwierdzającym wyżej przedstawiony sposób interpretacji przepisu art. 4 pr.bud. statuującego "prawo zabudowy" – w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ostatnio przywołany przepis stanowi zaś, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: (1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; (1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane; (2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez "decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" (dalej w skrócie: "d.w.z.z.t."), o jakiej mowa w cytowanym art. 32 ust. 4 pkt 1 pr.bud., należy rozumieć m.in. decyzję o warunkach zabudowy, co wynika jasno z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.").

W rozpoznawanej sprawie Inwestorzy dysponowali ważną decyzją o warunkach zabudowy – decyzją Prezydenta Miasta z (...) r., nr (...) – ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce nr (...), przy ul. D. (...) w P. Skoro zaś w toku kontrolowanego postępowania nie przedstawili innej d.w.z., to, jak trafnie przyjął Wojewoda, powyższa decyzja z (...) r. definiuje aktualny sposób zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu, wiążący także w rozpoznawanej sprawie.

Ów sposób polega, najogólniej rzecz ujmując, na zabudowie nieruchomości jednym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Przy wykładni tego terminu należy odwołać się do jego definicji legalnej zawartej w źródłowej dlań ustawie: Prawo budowlane (zgodnie ze znajdującą tu odpowiednie zastosowanie tzw. dyrektywą stosowania definicji źródłowych – por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 108–109), w rozumieniu której "budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym" jest "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku" (art. 3 pkt 2 pr.bud.). Mając na względzie tę definicję należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zrealizowanie przebudowy przedmiotowego domu umożliwiającej wydzielenie w nim 4 lokali mieszkalnych wymagałoby uprzedniego uzyskania przez Inwestorów nowej d.w.z. dopuszczającej lokalizację na przedmiotowej nieruchomości domu wielorodzinnego.

Skoro Inwestorzy takiej nowej d.w.z. nie przedstawili, to zasadnie organy oceniały załączony do wniosku projekt budowlany przez pryzmat postanowień dotychczasowej decyzji lokalizacyjnej (z (...) r.) oraz definicji "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" z art. 3 pkt 2 pr.bud.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu Instancji (nawiązujący w swej istocie do rozważań przedstawionych w motywach wyroku NSA z 08.01.2009 r., II OSK 1727/07, CBOSA), zgodnie z którym kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Należy wszak zauważyć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych, w granicach wyznaczonych przez art. 35 ust. 1 pr.bud., uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych, i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Wbrew twierdzeniom Skarżących, takie działanie organów administracji nie narusza w żaden sposób cyt. "praw projektanta do podejmowania samodzielnych decyzji zgodnych z obowiązującymi przepisami", gdyż wspomniana weryfikacja dokonywana przez organy nie ingeruje w merytoryczne rozwiązania zastosowane przez projektanta w kontrolowanym projekcie, a jedynie te rozwiązania w sposób adekwatny "nazywa" (prawnie kwalifikuje) na potrzeby kontroli dokonywanej w granicach zakreślonych w art. 35 ust. 1 pr.bud., a zwłaszcza w jego pkt 1 – co jest już niewątpliwe domeną organów administracji i znajduje dostateczne oparcie w przywołanym przepisie art. 35 ust. 1 pr.bud. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Kontrola ta, w zakresie przedmiotowym (w aspekcie jej "szerokości"), obejmuje – jeśli idzie o wymóg zgodności z ustaleniami d.w.z. (a nawet szerzej: d.w.z.z.t.; zob. art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.) – cały projekt budowlany (a nie tylko jego określoną część, jak to np. ma miejsce w art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud.). Zatem to cały projekt (wszystkie przyjęte w nim rozwiązania), mogą w szczególności stanowić podstawę oceny, czy projektowana inwestycja nie umożliwi wydzielenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym więcej niż dwóch lokali.

Z kolei w kwestii określenia "głębokości" owej kontroli, Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 lipca 2014 r. o sygn. akt II SA/Kr 704/14 (CBOSA), w myśl którego "[o]rgan administracji nie ma (...) za zadanie brania pod uwagę wyłącznie stanu projektowanego, z jednoczesnym pominięciem hipotetycznej ilości możliwych do wyodrębnienia lokali mieszkalnych bez zmiany projektu. Skoro organ ocenia zgodność projektu z postanowieniami planu, może zweryfikować, zgodnie z zasadą prawdy materialnej (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a.), czy funkcja budynku zdefiniowana w projekcie przez projektanta odpowiada stanowi faktycznemu wynikającemu z projektu i czy zarazem odpowiada treści, celowi i funkcji art. 3 pkt 2a pr.bud. i systemowi prawa." Uzasadnienia dla takiego stanowiska należy upatrywać także w tym, że – jak trafnie dalej wywiódł WSA w przywołanym wyroku – "organ administracji publicznej wydając dany akt administracyjny powinien mieć na uwadze, aby ten akt nie stanowił m.in. z jego strony obejścia prawa. Właśnie zakaz obejścia prawa przez organy administracji publicznej wynika z wymogu zgodności wydawanych aktów administracyjnych (decyzji administracyjnych) z powszechnie obowiązującym prawem (systemem prawa). Organ ma obowiązek rozważyć zgodność wydawanej decyzji z całym systemem, porządkiem obowiązującego prawa. Organ administracji publicznej działając zgodnie z zasadą legalności powinien także rozważyć, czy przez wydawaną decyzję administracja publiczna nie uzyskuje efektu obejścia prawa, które w swej istocie, jako instytucja prawna, jest sprzeczne z prawem."

Już z tych względów za niezasadne należało uznać stanowisko Skarżących generalnie kwestionujące dopuszczalność opierania decyzji administracyjnej na cyt. "przypuszczeniach i domniemaniach" co do tego, do jakich skutków może w rzeczywistości doprowadzić realizacja projektowanych zamierzeń budowlanych. Godzi się zauważyć, że w praktyce w wielu przypadkach – zwłaszcza wówczas, gdy inwestor, z różnych przyczyn, celowo będzie starał się "zamaskować" rzeczywisty charakter i cel projektowanego przedsięwzięcia (czego nie sposób kategorycznie wykluczyć także w niniejszym postępowaniu, zwłaszcza w świetle analizy wcześniejszych projektów Inwestorów odnośnie do przebudowy przedmiotowego budynku, udokumentowanych w aktach kontrolowanej sprawy) – przeprowadzenie takich rozumowań, opartych na określonych, należycie uargumentowanych hipotezach i domniemaniach, może stanowić jedyny środek zapewniający w danej sytuacji skuteczną i efektywną kontrolę zgodności projektowanego zamierzenia z warunkami lokalizacyjnymi oraz zapobieganie nagannym przypadkom obchodzenia prawa. Jednocześnie godzi się podkreślić, że choć Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje expressis verbis dopuszczalności przyjmowania domniemań, w tym domniemań faktycznych (wynikających z doświadczenia życiowego), jako metody dowodzenia, to w praktyce nie budzi wątpliwości, że organ administracji jest władny dokonywać ustaleń stanu faktycznego nie tylko opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, ale także na podstawie domniemań – tak faktycznych, jak i prawnych (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 77, Nb 2).

W związku z powyższym organy prawidłowo poddały analizie projekt budowlany załączony do wniosku Inwestorów z (...) r. celem sprawdzenia, czy projektowana inwestycja (przebudowa przedmiotowego budynku) pozostaje w zgodzie z wynikającym z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z (...) r. określeniem rodzaju tego budynku ("budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący dwulokalowy"), tj. czy nie prowadzi do powstania możliwości wydzielenia więcej niż dwóch lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 3 pkt 2a pr.bud.

Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji legalnej "lokalu mieszkalnego". Wobec tego przy ustalaniu znaczenia tego terminu – a w konsekwencji: cech konstytutywnych jego desygnatów – należy w pewnym zakresie posiłkować się definicjami legalnymi terminów doń zbliżonych (pokrewnych). Przede wszystkim chodzi tu o definicję "samodzielnego lokalu mieszkalnego", zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.w.l.") – na którą wskazuje się także w doktrynie podnosząc, że: "Dla zrozumienia pojęcia lokalu mieszkalnego oraz lokalu użytkowego [użytych w art. 3 pkt 2a pr.bud. – uw. Sądu] należy pomocniczo odwołać się do art. 2 ust. 2 u.w.l." (tak W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 5 do art. 3), oraz że: "Poszukując prawnego znaczenia terminów «lokal mieszkalny», «lokal użytkowy» oraz «wydzielenie lokali» należy odwołać się do ustawy z 24.6.1994 r. o własności lokali (...) jako aktu podstawowego regulującego sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych (...)" (tak: T. Asman [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, art. 3 Nb 3) – a także (acz z jeszcze dalej posuniętą ostrożnością, z uwagi na podustawowy charakter definicji legalnej) definicję "mieszkania" zamieszczoną w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej w skrócie: "rozp.war.tech.bud.").

W myśl art. 2 ust. 2 zd. drugie u.w.l. "samodzielnym lokalem mieszkalnym" jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Z kolei zgodnie z § 3 pkt 9 rozp.war.tech.bud. przez "mieszkanie" należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Obie definicje w istotnym zakresie są ze sobą zbieżne, co pozwala na ostrożne wnioskowanie o pewnym minimum cech, jakie powinien spełniać "lokal mieszkalny" w rozumieniu art. 3 pkt 2a pr.bud. Zasadniczo będzie to więc wydzielony trwałymi ścianami (stałymi przegrodami) zespół izb (pomieszczeń), połączonych określoną więzią funkcjonalną, która wyraża się w zapewnianiu możliwości stałego pobytu ludzi w celu zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych (prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wyjść od niespornego stwierdzenia, że w sprawie tej kluczowe znaczenie ma okoliczność, czy projektowana przebudowa, mająca polegać na wybudowaniu ścianek działowych (kartonowo-gipsowych, jak deklarują Inwestorzy), doprowadzi w konsekwencji – bezpośrednio (tj. już poprzez samo wykonanie zaprojektowanych robót), ewentualnie po wykonaniu dalszych jeszcze robót, niewymagajacych już wszakże pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a więc wymykających się późniejszej kontroli organu architektoniczno-budowlanego – do powstania więcej niż dwóch lokali mieszkalnych w powyższym rozumieniu. Uznając, że realizacja przedłożonego projektu budowlanego do takiego skutku doprowadzi – a takie właśnie stanowisko zajęły organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, twierdząc, że po przeprowadzeniu projektowanej przebudowy powstaną co najmniej 4 lokale mieszkalne – organ administracji winien wnikliwie swe stanowisko uzasadnić, przede wszystkim przez pryzmat charakterystycznych cech lokalu mieszkalnego oraz z odwołaniem się do zidentyfikowanych, konkretnych rozwiązań projektowych, które w przedłożonym projekcie owe cechy, zdaniem organu, odzwierciedlają. W szczególności organ winien więc wskazać (choćby poprzez naniesienie barwnych oznaczeń na szkicach albo kserokopiach odpowiednich rzutów z projektu), które to pomieszczenia (ich zespoły) tworzą, jego zdaniem, owe odrębne lokale mieszkalne, a także jakie rozwiązania projektowe za takim wnioskiem przemawiają i na czym organ opiera swe przekonanie o funkcjonalnej samodzielności tych zespołów pomieszczeń ("lokali").

W ocenie Sądu odnośna argumentacja zawarta w motywach decyzji zarówno organu I, jak i II instancji tych wymagań nie spełnia. Prezydent Miasta swe przekonanie o tym, że rozpatrywany wniosek o przebudowę przedmiotowego budynku obejmuje wykonanie wewnętrznych ścian działowych mających na celu wydzielenie w jego obrębie co najmniej 4 (a może nawet 8) odrębnych lokali mieszkalnych, oparł wyłącznie na ogólnikowym stwierdzeniu, że: "[ś]wiadczą o tym układ, wielkość, funkcje oraz wzajemna lokalizacja nowo wydzielanych pomieszczeń. Poszczególne zespoły nowo wydzielanych pomieszczeń tworzących te lokale zlokalizowano w granicach 4 nowych, powstałych po podziale działek o osobnych adresach." Równie ogólnikowo ocenę przedłożonego projektu skwitował Wojewoda, poprzestając na konstatacji, że: "[a]nalizując przedłożony projekt budowlany, a w szczególności projekt zagospodarowania terenu, rzut parteru, rzut piętra, rzut pomieszczeń niemieszkalnych przekrój B-B, Wojewoda stwierdził, że po wykonaniu projektowanej przebudowy powstaną co najmniej 4 lokale mieszkalne. W każdym z dwóch lokali można wydzielić dwa oddzielne lokale mieszkalne." Żaden z cytowanych organów nie wyjaśnił natomiast, w jaki sposób (w oparciu o jakie przesłanki, w drodze jakiego rozumowania) doszedł do takich wniosków, a w szczególności – które konkretnie pomieszczenia (ich zespoły) składają się na owe zidentyfikowane przez organ w projekcie budowlanym samodzielne lokale, ani jakie rozwiązania projektowe za tym przemawiają, w tym: czy dojdzie do wydzielenia tych lokali trwałymi ścianami (stałymi przegrodami) i czy taką rolę mogą spełniać projektowane ścianki działowe z płyt kartonowo-gipsowych.

Zarazem należy jednak podkreślić, że, wbrew twierdzeniom skargi, na tym etapie badania rozwiązań projektowych organ nie musi wykazywać, że dany lokal posiada samodzielnie wymagane instalacje wewnętrzne (wodno-kanalizacyjną, elektryczną, grzewczą itd.), a jedynie, że w świetle przedłożonego projektu budowlanego założenie takich instalacji dla zidentyfikowanego "odrębnego" lokalu jest możliwe. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy – tak jak rozpoznawanej sprawie – w kwestii realizacji instalacji wewnętrznych kontrolowany projekt budowlany odsyła do odrębnych opracowań branżowych (por. s. 8–9 projektu), które przez inwestora nie zostały do wniosku załączone.

W konsekwencji ujawnionych braków uzasadnień zaskarżonych decyzji stanowisko organów obu instancji w omawianym zakresie nie poddaje się zewnętrznej, intersubiektywnej weryfikacji, i jako takie w istocie wymyka się kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej, wcześniej uniemożliwiając też podjęcie rzeczowej polemiki z nim przez zainteresowane strony postępowania, w tym zwłaszcza Skarżących.

Akcentowana zaś przez organy okoliczność dokonania podziału przedmiotowej działki (nr (...)) na cztery nowe (nr (...), (...), (...), (...)), o osobnych adresach (ul. D.(...), (...),(...) i (...)), jakkolwiek, w ocenie Sądu, rzeczywiście może stanowić argument na rzecz tezy o zamiarze Inwestorów doprowadzenia do wydzielenia (docelowo zapewne także prawnego) w przedmiotowym budynku jednorodzinnym co najmniej 4 lokali (zauważmy, że, paradoksalnie, wyjaśnienia Skarżących, tłumaczące ów podział geodezyjny "względami finansowo-hipotecznymi", tezę tę tylko dodatkowo wspierają, gdyż z perspektywy ww. "względów" sam podział geodezyjny na odrębne działki nie wydaje się wystarczający, o ile nie pójdzie w parze z późniejszym podziałem prawnym: na odrębne nieruchomości w znaczeniu prawnorzeczowym i wieczystoksięgowym), to jednak nie sposób uznać tej okoliczności, samodzielnie, za argument wystarczający, który mógłby zastąpić rzetelną analizę rozwiązań projektowych, a jedynie za argument subsydiarny, który wyniki takiej analizy może ewentualnie potwierdzać.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi wypada stwierdzić, iż okazały się one bezzasadne. W szczególności, odnosząc się do argumentacji Inwestorów, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie stanowi "przebudowy" w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr.bud., a w konsekwencji nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia, należy stwierdzić, że jeżeli przedstawione rozwiązania projektowe rzeczywiście wskazują na możliwość wydzielenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym więcej niż dwóch odrębnych lokali mieszkalnych – co w rozpoznawanej sprawie organy mają ostatecznie wyjaśnić – to w istocie zakładają zmianę charakteru tego budynku: z jednorodzinnego na wielorodzinny, co z kolei pociąga za sobą zmianę warunków technicznych, jakie ów budynek będzie musiał spełniać, a także zmianę sposobu użytkowania zabudowanego terenu (z terenu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na teren zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej). W konsekwencji należy uznać, że roboty budowlane wykonywane na podstawie takiego projektu mieścić się będą w pojęciu "wykonywania robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr.bud., które znamionują właśnie przebudowę.

Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że uchybienia, jakich w rozpoznawanej sprawie dopuściły się organy obu instancji stanowią naruszenie przepisów procesowych: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (w przypadku organu II instancji: w zw. z art. 140 k.p.a.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a). Zarazem Sąd uznał, że wobec ujawnionych braków zaskarżonych decyzji w zakresie szczegółowej i rzetelnej analizy rozwiązań projektowych we wskazanym wyżej przedmiocie i zakresie – które to braki uzasadniają przekonanie o faktycznym nieprzeprowadzeniu takiej analizy przez organy obu instancji – pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., co w świetle dyspozycji tego przepisu oraz wobec potrzeby urzeczywistnienia gwarancji procesowych płynących z ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) uzasadniało uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu (500 zł).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z wcześniejszych rozważań.

MZ