Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 839/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 157 par.2, art. 61a ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 maja 2014 r., nr [...] Zarząd Powiatu uzgodnił projekt zjazdu i wyraził K. W. zgodę na przebudowę zjazdu na gruncie Skarbu Państwa, tj. części pasa drogowego drogi powiatowej nr 1900 (dz. nr 203) na działkę nr [...] w miejscowości P..

R. D. pismem z dnia 17 lipca 2015 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji.

Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2016 r., sygn. akt [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 61a § k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Zarządu Powiatu .

Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2016 r. R. D. zwrócił się do Kolegium

o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 sierpnia 2016 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Powiatu z dnia 6 maja 2014 r.

W uzasadnieniu wniosku R. D. wskazał, że w toku postępowania przed wydaniem przez Kolegium postanowienia z dnia 8 sierpnia 2016 r. został pozbawiony możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami. Ponadto, w jego ocenie pozbawienie go udziału w postępowaniu przed Zarządem Powiatu było działaniem celowym i sposobem wprowadzenia do obrotu prawnego wadliwie wydanej decyzji administracyjnej. Podniósł, że decyzja Zarządu Powiatu dotyczy przebudowy zjazdu, choć z dokumentów, wynika że w tej lokalizacji nie istniał wcześniej żaden zjazd, zaś sprawa została rozstrzygnięta postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego sygn. akt [...], w której to sprawie uznano go za stronę postępowania, a od tego czasu nie zaszły żadne nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na merytoryczną treść decyzji. Przedmiotowy zjazd nadal pozbawiony jest wymaganego pola widoczności. Droga 1900G jest nadal drogą główną z ograniczeniem budowy skrzyżowań i zjazdów, przydrożne drzewa są pomnikami przyrody, w związku z czym budowa budynków, budowli i urządzeń jest zabroniona.

Ponadto, swój przymiot strony, wnioskodawca wywodzi z przepisów powołanych w petitum wniosku - ustawy Prawo budowlane, ustawy Prawo ochrony środowiska, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. W ocenie wnioskodawcy, zjazd z drogi będzie spowalniać odpływ wód opadowych, dojdzie do spiętrzenia i podniesienia zwierciadła wód gruntowych, co w konsekwencji doprowadzi do utraty dojazdu do jego nieruchomości, a nawet jej podtopienia. Także ruch pojazdów na zjeździe generuje hałas, przed którym ma prawo się chronić.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

postanowieniem z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt [...], działając na podstawie art. 157 § 2, art. 28, art. 61a § 1, art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy swoje poprzednie postanowienie z dnia 8 sierpnia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji przywołano treść art. 28 k.p.a. wskazując, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji musi posiadać interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza zaś ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, który formułuje publiczne prawa (obowiązki) podmiotowe jednostki, które można realizować w drodze postępowania administracyjnego. Odwołując się do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wyjaśniono, że przepis ten nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu. Jednak z analizy tego przepisu, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym, poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej podmiotom. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana za sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Ustalono, że właścicielem działki nr [...], co do której wyrażono zgodę na przebudowę zjazdu z gruntu Skarbu Państwa, jest K. W. i M. W.. Z wnioskiem o uzgodnienie projektu zjazdu z drogi powiatowej 1900G (dz.203) na przedmiotową działkę zwrócił się K. W.. Działka ta nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], której właścicielem jest R. D.. Decyzja dotycząca zgody na przebudowę zjazdu na działkę nr [...], nie dotyczy więc nieruchomości będącej własnością R. D.. W postępowaniu o uzgodnienie projektu zjazdu i wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu na działkę nr [...], R. D. nie posiadał przymiotu strony oraz nie posiada go również na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności wydanej w związku z tym decyzji. Decyzja uzgadniająca projekt zjazdu i wyrażająca zgodę dla K. W. na przebudowę zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr [...], nie ma więc wpływu na sytuację prawną R. D., gdyż w żaden sposób nie zmniejsza jego uprawnień, ani też nie zwiększa zakresu jego obowiązków.

W ocenie Kolegium wnioskodawca, co najwyżej wykazał istnienie interesu faktycznego, natomiast nie udowodnił, aby istniała norma prawa materialnego pozwalająca na skonkretyzowanie tego interesu, możliwego do realizacji w drodze niniejszego postępowania.

Zatem R. D. nie posiadał legitymacji procesowej do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, zaś brak takiej legitymacji u osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji,

czy też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego R. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji.

Skarżący zarzucił naruszenie:

̶ art. 6 -7 k.p.a., art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz przepisów załącznika nr 2 rozporządzenia przez nie zapewnienie wymaganego pola widoczności, prędkości miarodajnej i odległości;

̶ art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w związku z naruszeniem ostatecznej decyzji postanowienia Zarządu Powiatu Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 21 marca 2011 r. utrzymanego w mocy Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 06 listopada 2012 r. sygn. akt [...]. Postanowienie to wyklucza możliwość wykonania bezpośredniego zjazdu na drogę 1900G w przedmiotowej lokalizacji, gdyż zabytkowa aleja lipowa ogranicza widoczność.

̶ art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ w toku postępowania nie zebrano i nie uwzględniono istotnych bezspornych dowodów z dokumentów takich jak: decyzja Burmistrza Gminy z dnia 17 lipca 2013 r., postanowienie Zarządu Powiatu Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 21 marca 2011 r. (wyklucza możliwość wykonania bezpośredniego zjazdu), postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 06 listopada 2012 r. (postępowanie zostało wszczęte z urzędu i był stroną postępowania), decyzji w warunkach zabudowy z dnia 7 listopada 2011 r. Burmistrza Gminy (był stroną postępowania), decyzji o warunkach zabudowy z dnia 02 listopada 2009 r. Burmistrza Gminy (był stroną postępowania), decyzji SKO z dnia 23 sierpnia 2010r., sygn. akt [...] (był stroną postępowania), decyzji SKO z dnia 06 listopada 2012 r., sygn. akt [...] (był stroną postępowania), postanowienie Zarządu Powiatu Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 21 marca 2011 r.

Twierdził, że przymiot strony wykazał w swoim piśmie z dnia 27 lipca 2016r. W jego ocenie, postanowienie Zarządu Powiatu Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 6 maja 2014 r. wzrusza wcześniejsze ostateczne decyzje administracyjne, w których był stroną postępowania, a w związku ze stworzeniem trwałego zagrożenia sprowadzenia katastrofy w ruchu lądowym oraz zagrożenia zniszczenia pomników przyrody nakłada obowiązek wynikający z art. 304 § 1 k.k.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., - dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia 8 sierpnia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wyrażającej zgodę na przebudowę zjazdu z drogi publicznej.

Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji był brak przymiotu strony - R. D..

Przeprowadzone w określonych wyżej kryteriach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań, należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na ww. postanowienie z dnia 15 grudnia 2016 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na wyżej wymienione postanowienia w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Wniesiona przez R. D. (dalej jako - "skarżący") skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że w myśl art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej jako - "k.p.a.") postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje jednak automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony.

Postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęciu postępowania, gdy warunki te nie są spełnione (art. 61a ust. 1 k.p.a.). Stosownie bowiem do treści tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zatem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, albo gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte np. gdy żądanie wniosła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych bądź też nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Odmowa ta zatem może i musi nastąpić w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji złożyła osoba, która nie ma w sprawie interesu prawnego, a jedynie ewentualnie interes faktyczny. Wydanie bowiem w takim przypadku merytorycznej decyzji jest więc uzależnione od wykazania, że żądanie pochodzi od strony postępowania mającej uprawnienie do jego zainicjowania.

W niniejszej sprawie R. D. wnioskiem z dnia 17 lipca 2015 r. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 6 maja 2014 r., Zarządu Powiatu , na mocy której uzgodniono projekt zjazdu i wyrażono K. W. zgodę na przebudowę zjazdu na gruncie Skarbu Państwa - części pasa drogowego drogi powiatowej nr 1900 (dz. nr 203) na działkę nr [...] w miejscowości P..

Poza sporem było, że K. W. jest właścicielem działki nr [...], której dotyczy przebudowa zjazdu, zaś R. D. jest właścicielem działki nr [...], która bezpośrednio nie graniczy z działką K. W. (działki są rozdzielone działką nr [...]).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w takiej sytuacji R. D. przysługuje przymiot strony i czy tym samym jest on uprawnionym do domagania się stwierdzenia nieważności ww. decyzji, na mocy której wyrażono zgodę na przebudowę zjazdu z drogi publicznej na działkę stanowiącą własność innego podmiotu.

Na tak postawione pytanie, zdaniem Sądu orzekającego, należy udzielić negatywnej odpowiedzi.

Jest oczywiste, że stroną postępowania nieważnościowego są co do zasady te same podmioty, które były stronami postępowania pierwotnego (choć nie można wykluczyć zmian np. w sytuacji następstwa prawnego).

Podkreślić należy, że art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm., dalej jako - "ustawa") stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 ustawy).

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, proces inwestycyjny zmierzający do przebudowy zjazdu (lub budowy nowego zjazdu) obejmuje dwa kolejne etapy. W pierwszym z nich właściciel nieruchomości przyległej do drogi ubiega się o zezwolenie na przebudowę (lub budowę zjazdu) na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Kompetencje zarządcy drogi w tym postępowaniu sprowadzają się do zbadania zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Przepisy te określają wymogi techniczne budowy zjazdów, których celem jest zagwarantowanie maksymalnego poziomu bezpieczeństwa w potencjalnie kolizyjnym miejscu, jakim jest zjazd z drogi publicznej. Kolejny zaś etap procesu przygotowania inwestycji, polega na uzyskaniu pozwolenia na budowę, stosownie do regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 1332 ze zm.).

Powyższe, nie jest obojętne dla wyznaczenia kręgu podmiotów uprawnionych do brania udziału w poszczególnych etapach postępowania procesu inwestycyjnego, o czym w dalszej części uzasadnienia.

Przywołany przepis art. 29 ustawy nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu. Przy ocenie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym należy wziąć pod uwagę art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005r., OPS 1/04, mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ponadto, powszechnie akceptowany jest zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że określone w art. 28 k.p.a. pojęcie interesu prawnego, w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, t. 8-10 do art. 28). Chociaż pojęcie to jest niedookreślone, to niewątpliwie z treści normy prawnej zawartej w art. 28 k.p.a. wynika wymaganie, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Nie chodzi tu o jakikolwiek związek, a w szczególności związek jedynie faktyczny - musi to być związek normatywny. Istotą tego związku jest to, że postępowanie administracyjne "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Postępowanie dotyczy (musi dotyczyć) interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tego podmiotu lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa realnie a nie tylko hipotetycznie na prawa i obowiązki innego podmiotu. Przyjmuje się przy tym, że chodzi o interes własny, realny i aktualny.

Niemniej, z analizy przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Jak słusznie podniosło Kolegium, decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody, jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu (lub budowę nowego zjazdu), a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Podmioty te, mają natomiast zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 131/11). Takie prawo przysługuje także skarżącemu.

W związku z powoływaniem się we wniesionej skardze na inne sprawy, w których skarżący brał udział, jako strona postępowania trzeba podnieść, że posiadanie przymiotu strony w określonej sprawie administracyjnej, nie przekłada się bezpośrednio na istnienie takiego przymiotu w innych sprawach (nawet o podobnym charakterze). Tym samym powoływanie się na rozstrzygnięcia w innych sprawach, w tym chociażby na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt [...] stwierdzające nieważność postanowienia Zarządu Powiatu z dnia 13 kwietnia 2011 r. o zmianie postanowienia tego samego organu, w której to sprawie skarżący był stroną postępowania, nie dowodzi istnienia takiego przymiotu w niniejszej sprawie, tj. unieważnienia decyzji dotyczącej przebudowy zjazdu. Trzeba tu zaznaczyć, że jak wynika z treści przedmiotowego postanowienia z dnia 6 listopada 2012 r. dotyczyło ono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, garażu z aneksem mieszkalnym wraz ze szczelnym zbiornikiem na śmieci sanitarne na działce [...] położonej w P..

Niewątpliwie, aby być stroną w postępowaniu o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu skarżący musiałby wykazać, że ma interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu (art. 28 k.p.a.), a interes ten musi wynikać z konkretnego przepisu prawa. Taka sytuacja nie ma zaś miejsca w rozpatrywanej sprawie. Trudno bowiem w rozpoznawanym przypadku o przepis prawa, z którego wynikałby interes prawny właściciela nieruchomości, która nie graniczy z działką, na którą zjazd ma być przebudowany. Przede wszystkim, skarżący podstaw udziału w sprawie upatrywał w faktach, że zjazd powoduje m.in. zmianę naturalnego spływu wód (spiętrzenie i spowolnienie), podtopienia, uniemożliwienie dojazdu, wyłączenie części nieruchomości z normalnego użytkowania czy generowanie hałasu. Okoliczności te mogą wskazywać, co najwyżej, na istnienie interesu faktycznego, a nie prawnego. Odwołanie się przez skarżącego w piśmie z dnia 27 lipca 2016 r. do przepisów ustaw, w tym art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 29 Prawa wodnego czy art. 304 § 1 k.p.k. oraz Kodeksu karnego (art. 174 § 1, art. 231 § 1) również takiego interesu prawnego nie dowodzi. Podobnie, jak nawiązanie do istnienia zagrożeń w postaci sprowadzenia katastrofy w ruchu lądowym czy zniszczenia pomników przyrody. Jak już powyżej zaznaczono interes prawny musi być własny, realny i aktualny.

Wprawdzie interes prawny w postępowaniu administracyjnym może być oparty na materialnym prawie cywilnym (art. 140 k.c.), w szczególności ochronie prawa własności. Jednak dotyczy to spraw, których przedmiot w jakikolwiek sposób może oddziaływać na sposób wykonywania prawa własności. Do tego rodzaju spraw należą, np. sprawy dotyczące ustalenia warunków zabudowy czy udzielenia pozwolenia na budowę. Realizacja na nieruchomości określonej inwestycji może mieć wpływ na nieruchomości sąsiednie. Natomiast wyrażenie przez zarządcę drogi publicznej zgody na wybudowanie zjazdu z nieruchomości w żaden sposób nie wpływa na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich.

Zarówno przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych, jak i żaden inny przepis nie wskazuje, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości z której zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu. Interes ten mają jedynie ci właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na wykonanie zjazdu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1113/11).

Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi (zob. np. wyrok NSA z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 318/99, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 488/03, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 504/10, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 610/11, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 932/09, wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07). Z poglądami powyższymi należy się zgodzić.

Zatem przymiot strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu lub jego przebudowę przysługuje jedynie właścicielom lub użytkownikom nieruchomości przyległych do drogi, na które zjazd ma nastąpić, a nie właścicielom sąsiednich nieruchomości.

Konstatując, właściciel innej nieruchomości niż ta, na którą wykonano zjazd publiczny, nie jest legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a która zezwoliła na przebudowę zjazdu.

Z tych wszystkich względów zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu. W związku z tym słusznie odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania nieważnościowego. Końcowo podać należy, że istnienie interesu faktycznego, nie może być utożsamiane z interesem prawnym. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący zezwalała jedynie na przebudowę zjazdu z drogi publicznej i sama w sobie nie może stwarzać stanu zagrożenia dla innej nieruchomości. Nie ma też wpływu na sytuację prawną skarżącego. W żaden bowiem sposób nie zmniejszała jego uprawnień, ani też nie zwiększała zakresu jego obowiązków. W konsekwencji prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności ww. decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu.

W związku z treścią wniesionej skargi, należy podkreślić, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegały jedynie rozstrzygnięcia odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc mające charakter wyłącznie proceduralny.

W konsekwencji Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać ani pod względem formalnym ani merytorycznym zgodności z prawem decyzji, której stwierdzenia nieważności skarżący się domagał, czy też pozostałych rozstrzygnięć powoływanych przez skarżącego. Podobnie, jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które rozstrzygało w przedmiocie wniosku z dnia 17 lipca 2015 r. oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w związku z odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego. Podkreślić należy, że badaniu mogło podlegać jedynie - istnienie bądź brak istnienia przymiotu strony - wnioskującego o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności. W konsekwencji też nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszone przez skarżącego zarzuty w tym zakresie.

Na zakończenie rozważań można zauważyć, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji w związku z ustaleniem, że wnoszący podanie nie ma interesu prawnego, nie stoi na przeszkodzie rozważeniu przez organ we własnym zakresie czy w sprawie nie zachodzą okoliczności przemawiające za podjęciem takiego postępowania z urzędu.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.