Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1857/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 13 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 195 poz 2010
law: Rozporządzenie Ministtra Gospodartki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości  pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi C. B. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Gospodarki (obecnie: Ministra Przedsiębiorczości i Technologii) z dnia ... czerwca 2014 r. nr .... w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania; 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia ... maja 2014 r. 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz C. B. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

"C." Sp. z o.o. złożyła do [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w W. (Regionalnej Instytucji Finansującej) wniosek o dofinansowanie pt. "[...]" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004 - 2006, Priorytet 2 Bezpośrednie wsparcie przedsiębiorstw, Działanie 2.2 Wsparcie konkurencyjności produkcyjnej i technologicznej przedsiębiorstw, Poddziałanie 2.2.1 Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji.

Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. poinformowała wnioskodawcę, że wniosek o dofinansowanie nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej. Po rozpoznaniu odwołania spółki od powyższej informacji Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości pismem z dnia [...] marca 2007 r. uznała złożone odwołanie za bezzasadne.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. spółka złożyła do Ministra Gospodarki wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), uznając że pismo [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] lutego 2007 r. nie było decyzją administracyjną.

"C." Sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Ministra Gospodarki, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że udzielenie dofinansowania w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw następuje na podstawie umowy o dofinansowanie zawieranej pomiędzy instytucją wdrażającą, działającą na zlecenie instytucji zarządzającej, a podmiotem ubiegającym się o wsparcie. Jeśli udzielenie pomocy finansowej następuje nie w drodze decyzji administracyjnej, ale na podstawie umowy zawieranej między instytucją wdrażającą a podmiotem ubiegającym się o dotację, to przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania, a czynności związane z przyznawaniem tej pomocy nie mają charakteru administracyjnoprawnego.

Organ uznał, że działania podejmowane przez Regionalną Instytucję Finansującą na etapie oceny wniosków złożonych przez przedsiębiorców nie mają charakteru władczego, a przekazywane przez nią informacje o tej ocenie nie są decyzjami w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym organ stwierdził, że pismo [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku z przyczyn formalnych nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a., bowiem pismo to zawiera przekazywane przez Regionalną Instytucję Finansującą informacje, o których mowa w § 13 ust. 2 i § 14 ust. 5 rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 195, poz. 2010 ze zm.).

Strona wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi niewłaściwe uznanie, że czynności związane z przyznaniem pomocy na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) nie mają charakteru administracyjnoprawnego, a w konsekwencji, że odrzucenie wniosku o dofinansowanie nie następuje w formie decyzji administracyjnej.

Wyrokiem z dnia 9 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył przepisy regulujące tryb udzielania wsparcia przedsiębiorcom w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw i stwierdził, że działania podejmowane przez PARP, jak również przez Regionalną Instytucję Finansującą, odnośnie zgłaszanych wniosków nie mają charakteru władczego, a przekazywane przez nią informacje nie są decyzjami w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego zarówno pismo [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] lutego 2007 r., jak i pismo PARP z dnia [...] marca 2007 r., nie były decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 107 k.p.a., tym samym nie służyły od nich środki zaskarżenia, w tym nadzwyczajne, jak stwierdzenie nieważności.

"C." Sp. z o.o. złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1959/14 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie obu zaskarżonych postanowień w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 4 i pkt 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju w zw. z art. 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 104 k.p.a. i 107 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja instytucji wdrażającej (która może być podmiotem prywatnym działającym na podstawie umowy) o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie nie jest decyzją administracyjną co w konsekwencji skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi, naruszając art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a.,

2. niewłaściwe zastosowanie art. 156 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a., art. 61a pkt 1 k.p.a., art. 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1, art. 6b ust. 10 i art. 6d ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu PARP, na skutek uznania, że nie jest możliwe wyeliminowanie z obiegu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. działającej na zlecenie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości,

3. niewłaściwe zastosowanie § 1 ust. 1, § 13 ust. 1, § 13 ust. 2, § 13 ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2004 r. w zw. z art. 1 k.p.a. i art. 26 ust. 2 (w zw. z art. 2 pkt 4 i pkt 5) ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji, poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż RIF-y, w tym wypadku [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A., nie zostały powołane z mocy prawa (art. 1 pkt 2 k.p.a.) - przywołanego rozporządzenia do podejmowania władczych rozstrzygnięć w przedmiocie oceny formalnej wniosków o dofinansowanie składanych w ramach SPOWKP - wniosków finalnie rozstrzyganych przez instytucję zarządzającą (art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., art. 2 pkt 5 ustawy o NPR) - co stoi w sprzeczności z dotychczas ugruntowanym stanowiskiem NSA (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2007 r. - II GSK 206/07).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że decyzja [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. spełnia minimalne wymogi przewidziane w art. 107 k.p.a. tak, aby uznać ją za decyzję administracyjną, tj. władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach zindywidualizowanego podmiotu.

Podstawą odrzucenia wniosku spółki ze względów formalnych był § 13 ust. 2 w zw. z ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2004 r. Odrzucenie wniosku kończyło postępowanie w sprawie o udzielenie pomocy finansowej wywołane tym wnioskiem. Było rozstrzygnięciem indywidualnym, władczym i jednostronnym, wydanym przez podmiot wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji publicznej. Miało zatem charakter decyzji administracyjnej.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2017 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wskazując, że w sprawie spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy pismo Regionalnej Instytucji Finansującej - [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] lutego 2007 r. – w którym poinformowano skarżącą, że jej wniosek o dofinansowanie nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej – jest lub nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a. Ostateczne przesądzenie tej kwestii będzie bowiem implikowało ocenę zaskarżonego wyroku, jako że Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Gospodarki, że ta informacja nie jest decyzją administracyjną, w konsekwencji, oddalając skargę na postanowienie tego organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Uczestnictwo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w realizacji programu, w ramach którego złożono wniosek o dofinansowanie, wynikało z zakresu jej działań, określonego ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.), zgodnie z którą podmiot ten:

- realizował zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone dla niej w programach rozwoju gospodarki, w szczególności w zakresie wspierania: rozwoju mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, eksportu, rozwoju regionalnego, działalności innowacyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej oraz tworzenia nowych miejsc pracy, przeciwdziałania bezrobociu i rozwoju zasobów ludzkich (art. 4 ust. 1),

- uczestniczył w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie o NPR jako instytucja wdrażająca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6b ust. 1, lub jako beneficjent (art. 4 ust. 1a).

W rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 195, poz. 2010 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji wynikającej z art. 6b ust. 10 ustawy o utworzeniu PARP, zostały określone szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach tego programu (§ 1 ust. 1) ze wskazaniem :

po pierwsze, w § 13, że:

- regionalna instytucja finansująca odrzuca wniosek zawierający uchybienia formalne, informując przedsiębiorcę o tych uchybieniach, z zastrzeżeniem ust. 3 (ust. 2),

- w razie stwierdzenia uchybień formalnych we wniosku złożonym najpóźniej na 7 dni przed upływem danego terminu składania wniosków, regionalna instytucja finansująca wzywa przedsiębiorcę do usunięcia tych uchybień w terminie 3 dni roboczych od wezwania (ust. 3),

po drugie, w § 14, że

- Agencja przeprowadza drugi etap oceny techniczno-ekonomicznej i ocenę merytoryczną wniosków, o których mowa w § 13 ust. 4, stosując kryteria oceny określone w przepisach wydanych dla Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (ust. 1),

- Agencja, w terminie 60 dni od dnia upływu danego terminu składania wniosków, przekazuje wyniki oceny wniosków, w postaci listy rankingowej, Instytucji Pośredniczącej Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (ust. 2),

- Instytucja Pośrednicząca weryfikuje wyniki oceny wniosków, o których mowa w ust. 2, a następnie w terminie 5 dni roboczych przekazuje zweryfikowaną listę rankingową Instytucji Zarządzającej (ust. 3),

- Instytucja Zarządzająca, kierując się zweryfikowanymi wynikami oceny, w terminie 30 dni od dnia przekazania przez Agencję listy rankingowej Instytucji Pośredniczącej zatwierdza listę rankingową wniosków kwalifikujących się do wsparcia, na podstawie której Agencja zawrze umowy o udzieleniu wsparcia. W przypadku wątpliwości co do oceny wniosku Instytucja Zarządzająca może zażądać od Agencji kopii wskazanego wniosku wraz z załącznikami (ust. 4),

- po zatwierdzeniu przez Instytucję Zarządzającą listy rankingowej wniosków kwalifikujących się do wsparcia Agencja niezwłocznie zawiadamia wnioskodawców o udzieleniu bądź odmowie udzielenia wsparcia (ust. 5).

Należy podkreślić, że sporne "pismo" [...] Agencji Rozwoju Regionalnego z 12 lutego 2007 r. informujące, że wniosek skarżącej nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej zostało wydane w ramach kompetencji tej jednostki działającej jako regionalna instytucja finansująca, określonych w § 13 ust. 1-4 wyżej wspomnianego rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 27 sierpnia 2004 r. Według § 13 ust. 2 tego rozporządzenia RIF odrzuca wniosek zawierający uchybienia formalne lub niespełniający zasad techniczno-ekonomicznych pierwszego etapu oceny, informując wnioskodawcę o tych uchybieniach (z zastrzeżeniem ust. 3). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia charakteru prawnego postępowania, dotyczącego załatwiania wniosków o dofinansowanie ze środków objętych ustawą o NPR oraz charakteru czynności i aktów podejmowanych i wydawanych w tych sprawach, budziła poważne wątpliwości, prowadzące do rozbieżności w orzecznictwie, przede wszystkim na tle art. 26 ustawy o NPR.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny – w powołanej w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 – stwierdził, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 59). Przywołana uchwała dotyczyła innego stanu prawnego niż ten, który ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Niemniej jednak niektóre wypowiedzi Sądu zawarte w uzasadnieniu tej uchwały można odnieść do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. W tej uchwale NSA uznał za niezbędne dla przypisania określonemu podmiotowi kompetencji do władczego, jednostronnego załatwienia sprawy o charakterze administracyjnym wskazanie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, z którego takie kompetencje można wyprowadzić, dodając, że w obowiązującym ustawodawstwie tego rodzaju kompetencje są formułowane również w sposób "czasownikowy" np. za pomocą zwrotów: "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę".

Kierując się treścią art. 26 ustawy o NPR skład siedmiu sędziów przyjął, że postępowanie w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych miało dwa wyraźnie wyodrębnione etapy, unormowane osobno:

- pierwszy etap kończący się wydaniem na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego, mającego charakter decyzji administracyjnej oraz w razie pozytywnej decyzji o przyznaniu dofinansowania,

- drugi etap na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, w którym następuje zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu.

Zdaniem składu siedmiu sędziów NSA, Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - instytucję publiczną, należy traktować jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym wówczas, gdy jest powołana z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego). W świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie przedstawionej złożonej procedury, polegające np. na odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych (są decyzjami administracyjnymi).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie sporne pismo pochodzi od RIF działającej w imieniu instytucji wdrażającej, na podstawie porozumienia zawartego z PARP i wspomnianego § 13 ust. 2 rozporządzenia MGiP z 27 września 2004 r. W świetle tego przepisu RIF rozstrzyga o odrzuceniu wniosku z powodu uchybień formalnych, a więc w istocie decyduje o uprawnieniu wnioskodawcy do dofinansowania, zamykając mu drogę do uzyskania tego dofinansowania. Nie jest to więc jedynie informacja o jakimkolwiek rozstrzygnięciu lecz rozstrzygnięcie organu. RIF, działając w ten sposób w ramach porozumienia z PARP i w ramach kompetencji przyznanych jej w § 13 ust. 2 rozporządzenia MGiP z 27 sierpnia 2004 r. nie jest podmiotem "prywatnym" lecz organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Owa "informacja", właściwie zaś odrzucenie wniosku o dofinansowanie, ma zatem cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym.

Można dodać, że takie właśnie stanowisko co do charakteru prawnego odrzucenia na podstawie § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia MGiP z 27 sierpnia 2004 r. wniosku o udzielenie dofinansowania zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 206/07.

Uwzględniając zaprezentowaną wykładnię przytaczanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Minister Gospodarki nie miał podstawy do wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku "C." Sp. z o.o. w W. z przyczyn formalnych, a zatem będąc związany wykładnią przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.) stwierdza, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji kiedy – w świetle dokonanej przez Sąd II instancji wykładni – okazuje się, że pismo [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] lutego 2007 r. ma wszelkie cechy decyzji administracyjnej. Ta konstatacja pozwala na to aby przyjąć, iż w sprawie możliwe jest wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, czego zażądała Skarżąca Spółka wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r.

Mając na względzie potrzebę uwzględnienia w dalszym procedowaniu dokonanej wykładni przepisów, Sad – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1c i 200 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.