Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 258/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzje I i II instancji w częściach
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 71 ustawy z dn. 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia ...(Dz.U. z 2008 nr 69 poz.415) , art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 k.p.a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska(spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części wskazanej w pkt 1 wyroku, 3. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz adwokata T. U. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta B., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn.zm.), uznał J. D. z dniem [...] grudnia 2012 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przedstawionych przez J. D. dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji spełniał on warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę do odmowy przyznania prawa do zasiłku.

W odwołaniu J. D. zarzucił organowi niewłaściwe określenie okresu zatrudnienia o którym mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wyjaśnił, że przedłożył w filii PUP w S. K. świadectwo pracy będące dowodem zatrudnienia od dnia [...] lutego 2008 r. do dnia [...] maja 2012 r. oraz ostatnią umowę o pracę zawartą w dniu [...] maja 2012 r. ze Spółką A. Wskazał, że w trakcie rejestracji poinformował, iż faktycznie nie pracuje od [...] września 2012 r., bowiem jego pracodawca zawiesił działalność, informując również, że pomimo jego próśb pracodawca nie doręczył mu świadectwa pracy ani wypowiedzenia umowy o pracę, na dowód czego przedstawił korespondencję z byłym pracodawcą. W jego ocenie, przedłożone dokumenty uprawdopodobniają, że faktyczny okres zatrudnienia w Spółce A trwał od [...] maja 2012 r., do czasu zawieszenia działalności przez przedsiębiorcę, tj. do dnia [...] września 2012 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że aby nabyć prawo do zasiłku bezrobotny musiałby, w okresie 18 miesięcy przed rejestracją, udokumentować co najmniej 365 dni zatrudnienia z co najmniej minimalnym wynagrodzeniem za pracę. W opinii Wojewody świadectwo pracy potwierdza okres zatrudnienia w Spółce B w okresie od [...] lutego 2008 r. do [...] maja 2012 r., jednak przedłożona przez J. D. umowa o pracę z dnia [...] maja 2012 r. potwierdza jedynie fakt nawiązania stosunku pracy. Taka umowa jest czynnością prawną polegającą na złożeniu zgodnych oświadczeń woli przez pracownika i pracodawcę, w której pracownik zobowiązuje się do osobistego świadczenia pracy na rzecz pracodawcy pod jego kierownictwem, w miejscu i czasie przez niego określonym, a pracodawca do zapłaty umówionego wynagrodzenia. Nie może ona być uznana za dowód podjęcia pracy czy okresu trwania umowy, bowiem mimo podpisania umowy pracownik może nie podjąć pracy lub też może podjąć pracę i następnie rozwiązać umowę przed upływem terminu na jaki została zawarta. Organ odwoławczy przyjął zatem, że J. D. w 18 miesiącach przed zarejestrowaniem, tj. od [...] czerwca 2011 r. do [...] grudnia 2012 r. udokumentował tylko 326 dni zatrudnienia. Do tego okresu nie zaliczono zatrudnienia w Spółce A, ponieważ przedstawiona przez bezrobotnego umowa o pracę nie jest dokumentem potwierdzającym okres trwania umowy. J. D. nie spełnił przesłanek określonych w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wobec czego nie mógł nabyć prawa do zasiłku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. D. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Wojewody [...] zarzucając organowi naruszenie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ora obowiązków wyjaśnienia okoliczności sprawy. Skarżący wskazał, że w prawdzie do obowiązków bezrobotnego należy udokumentowanie okresu uprawniającego do zasiłku, jednak z orzecznictwa NSA, wynika, że sposób udokumentowania nie został sprecyzowany w przepisach ustawy, dlatego podlega ono udowodnieniu na zasadach wynikających z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Wyjaśnił, że rejestrując się jako osoba bezrobotna złożył wszystkie posiadane w tym zakresie dokumenty. W związku z brakiem świadectwa pracy od ostatniego pracodawcy, złożył na piśmie oświadczenie o przyczynie jego braku, starając się udokumentować ten okres pracy od dnia [...] maja do [...] września 2012 r. dołączając umowę o pracę zawartą w dniu [...] maja 2012 r. oraz kserokopię korespondencji prowadzonej z były pracodawcą w temacie uzyskania stosownej dokumentacji potwierdzającej okres zatrudnienia. Organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy mimo, iż posiadanie uprawnienia pozwalały mu zwrócić się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Urzędu Skarbowego w celu weryfikacji okresu zatrudnienia. Skarżący odmowę przyznania w jego sytuacji prawa do zasiłku uznał za nieporozumienie wynikające z zaniedbania organów oraz faktu, że dopiero z decyzji organu odwoławczego dowiedział się, że organ ten nie respektuje jako dowodu na okolicznoć świadczenia pracy przedstawionej przez niego umowy o pracę. Nie zgodził się z obciążeniem go odpowiedzialnością, za bezczynność pracodawcy w zakresie wydania pracownikowi odpowiednich dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, organ wskazał, że katalog przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do zasiłku wymieniony w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ma charakter zamknięty i organy zatrudnienia w sprawach dotyczących prawa do zasiłku nie mogą działać uznaniowo. Wobec tego mogą one przyznać prawo do zasiłku tylko po spełnieniu przez bezrobotnego przesłanek określonych przez ustawodawcę. Dokumenty niezbędne do ustalenia statusu bezrobotnego i uprawnień rejestrowanych osób określone zostały w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.u. z 2012 r. poz. 1299). Zgodnie z § 5 osoba ubiegając się o zarejestrowanie jako bezrobotny przedkłada do wglądu inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień. A wiec osoba rejestrująca się ma obowiązek przedstawić dokumenty na podstawie których organ będzie mógł określić jej uprawnienia.

Złożone przez J. D. dokumenty nie pozwalały organom zatrudnienia na wyjaśnienia istotnych dla sprawy zdarzeń tj. okresu zatrudnienia oraz czy z tego tytułu osiągnął wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy. Przepis art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 7 i art. 77 K.p.a. i wynika z niego, że to na bezrobotnym spoczywa ciężar udokumentowania okresu uprawniającego do zasiłku, a to oznacza, że organy administracji nie miały obowiązku uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a." Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem decyzji organów obydwu instancji w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Przedmiotem skargi i sądowej kontroli jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję organu zatrudnienia w przedmiocie uznania strony za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 z późn.zm.). Stosowanie do art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż postępowanie w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia, jest postępowaniem administracyjnym, o ile przepisy nie stanowią inaczej (art. 10 ustawy). Bezspornie zatem, w toku postępowania jakie poprzedzać musi wydanie decyzji w przedmiocie prawa osoby bezrobotnej do zasiłku, upoważniony do działania organ administracji zobligowany jest do stosowania reguł procedury administracyjnej. Mając zatem na względzie zapis zawarty w art. 75 § 1 K.p.a. stanowiący, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem należałoby rozważyć, czy w świetle zapisów ustawy o promocji zatrudnienia, a także przepisów wydanych w celu jej wykonania istnieją wymagania ograniczające rodzaj środków dowodowych dopuszczonych wskazaną wyżej regulacją art. 75 § 1 K.p.a.

Z treści art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wywieść można, iż to do obowiązków bezrobotnego należy udokumentowanie okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Ustawodawca nie określił jednak w przepisach ustawy sposobu w jaki bezrobotny miałby udokumentować okres uprawniający do zasiłku, niemniej jednak w art. 33 ust. 5 ww. ustawy zawarł ustawowe upoważnienie dla ministra właściwego do spraw pracy do określenia w drodze rozporządzenia m.in. dokumentów niezbędnych do ustalenia statusu bezrobotnego i jego uprawnień.

Z treści zapisu przedstawionego w art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia, wywieźć można, rozumując a contrario, iż do obowiązków bezrobotnego należy udokumentowanie okresu uprawniającego do zasiłku przed upływem 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Pojęcie "udokumentowanie" nie zostało dookreślone w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia, a ustawodawca powierzył tę kwestię właściwemu ministrowi.

Na podstawie delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. Nr 262 poz. 2607), obowiązujące w dacie orzekania przez organy. W jego § 1 wskazano, iż określa się w nim dokumenty niezbędne do ustalenia statusu bezrobotnego i uprawnień rejestrowanych osób.

Niewątpliwie jednym z uprawnień rejestrowanych bezrobotnych jest uprawnienie do zasiłku. Analizując przeto dalsze przepisy wskazanego rozporządzenia przyjąć trzeba, iż do obowiązków polegających na "udokumentowaniu" swego uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych przez osobę rejestrującą się należy przedłożenie do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji dowód osobisty lub inny dokument tożsamości, dyplom, świadectwo ukończenia szkoły lub świadectwo szkolne albo zaświadczenie o ukończeniu kursu lub szkolenia, świadectwa pracy oraz inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień. Powiatowy urząd pracy może sporządzać kserokopie tych dokumentów oraz notatki z nich, w zakresie niezbędnym do ustalenia uprawnień (por. § 3 cyt. rozporządzenia). Jak z powyższego wynika, w przepisach rangi podustawowej wskazano, jako wymagany środek dowodowy w celu udokumentowania uprawnień bezrobotnego m.in. - świadectwo pracy oraz "inne" dokumenty. Żaden z przepisów przywołanego rozporządzenia nie definiuje użytego w jego § 3 określenia "inne dokumenty". Nie czyni tego również ustawa o promocji zatrudnienia, Z tych więc względów brak jest podstaw prawnych, by twierdzić, iż wyłącznym dokumentem pozwalającym na wykazanie uprawnień bezrobotnego jest zaświadczenie wystawione przez pracodawcę. Zaświadczenie jest bowiem tylko jednym z rodzajów dokumentu, jakim również może być pismo lub inna forma poświadczenia określonych faktów. Przyjąć więc należy, iż będzie to nie tylko świadectwo pracy, ale również każdy inny dokument potwierdzający okres zatrudnienia wnioskodawcy, jak i inne okoliczności niezbędne do ustalenia prawa do spornego świadczenia.

Stwierdzając zatem, iż ustawodawca uzależniając datę przyznanie zasiłku dla bezrobotnych od momentu udokumentowania przez osobę bezrobotną określonych w przepisach okoliczności, nie nakazał dokumentowania ich poprzez złożenie zaświadczenia wystawionego przez byłego pracodawcę osoby bezrobotnej, tym samym trzeba przyjąć, iż "udokumentowanie" tych faktów może zostać dokonane w innej formie.

Przechodząc na grunt badanej sprawy, zauważyć trzeba, iż skarżący celem potwierdzenia posiadanych uprawnień przedłożył organowi zatrudnienia świadectwo pracy potwierdzające zatrudnienie w Spółce B oraz umowę o pracę zawartą w dniu [...] maja 2012 r. między skarżącym a Spółką A jednocześnie oświadczając, iż nie posiada świadectwa pracy na potwierdzenie okresu zatrudnienia w Spółce A, bowiem nie otrzymał go od pracodawcy. Wskazał, iż pracodawca zawiesił działalność na potwierdzenie czego załączył wyciąg z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej oraz zapis korespondencji prowadzonej z pracodawcą drogą mailową, w której zwraca się do pracodawcy o wystawienie druku ZUS RMUA i świadectwa pracy. Rozpatrując wniosek skarżącego za udokumentowane organ uznał jedynie zatrudnienie w Spółce B (tj. 326 dni) nie zaliczając okresu przepracowanego w Spółce A uznając iż umowa o pracę jest jedynie dokumentem potwierdzającym fakt nawiązania stosunku pracy, nie może jednak być dowodem potwierdzającym rzeczywisty okres zatrudnienia.

Nadmienić w tym miejscu należy, że stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. 1998 r. Nr 21 poz. 94 z późn. zm.) wydanie świadectwa pracy jest obowiązkiem pracodawcy i winien on je wydać pracownikowi niezwłocznie po wygaśnięciu stosunku pracy.

Niewątpliwie rację należy przyznać Wojewodzie, że umowa o pracę nie jest dokumentem potwierdzającym rzeczywiście przepracowany czas w firmie Spółce A. Jak słusznie to wyjaśnił organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu umowa o pracę potwierdza jedynie fakt nawiązania stosunku pracy, jednak nie potwierdza, że pracownik rzeczywiście podjął pracę oraz nie można na jej podstawie określić kiedy została ona rozwiązana.

W sprawach z zakresu statusu osoby bezrobotnej ciężar dowodu udokumentowania okresu uprawniającego do zasiłku spoczywa po stronie bezrobotnego, niemniej jednak organ prowadzący takie postępowania zobligowany jest do stosowania reguł procedury postępowania administracyjnego. Fakt, iż przepis art. 71 ust. 6 wskazuje, że to bezrobotny powinien przedstawić stosowne dokumenty na potwierdzenie okresu zatrudnienia, nie zwalnia organu administracji z obowiązku stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności wyrażonej w art. 7 K.p.a zasady prawdy obiektywnej oraz w art. 9 K.p.a. zasady informowania strony postępowania. Stosownie do tej pierwszej organy administracji są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Druga z przywołanych zasad obliguje organ administracji do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają nad tym aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto stosowanie do art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenie Sądu postępowania administracyjne prowadzone w rozpoznawanej sprawie prowadzone było z naruszeniem wskazanych zasad.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w tak szczególnej sytuacji, z jaką organ spotkał się w rozpoznawanej sprawie, gdzie bez własnej winy skarżący nie był w stanie przedstawić świadectwa pracy na potwierdzenie zatrudnienia w Spółce A organ winien podjąć niezbędne czynności w celu wyjaśnienia wszelkich powstałych w sprawie wątpliwości. Nie oznacza to, wbrew twierdzeniom skarżącego, że to organ samodzielnie winien ustalić okres zatrudnienia skarżącego w Spółce A, powinien jednak w przypadku powstania wątpliwości wezwać skarżącego do uzupełnienia dokumentacji potwierdzającej zatrudnienie ww. firmie, a znając jednocześnie sytuację skarżącego pouczyć go gdzie i w jaki sposób może uzyskać niezbędne dokumenty. Winien m.in. wskazać do jakiej instytucji może się zwrócić celem uzyskania stosownych dokumentów, mógł też przyjąć od skarżącego oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej na okoliczność okresu zatrudnienia w Spółce A. Ponadto to organ winien z urzędu zwrócić się do innych organów administracji publicznej dysponujących stosownymi dokumentami mogącymi potwierdzić fakt zatrudnienia, okres jego trwania, jak i wysokości uzyskiwania wynagrodzenia W przedmiotowej sprawie skarżący w toku postępowania wskazywał na trudności w skontaktowaniu się z byłym pracodawcą oraz uzyskaniem od niego świadectwa pracy. Niemniej jednak świadectwo pracy nie jest jedynym dokumentem potwierdzającym zatrudnienie, co organ prowadzący postępowania winien wyjaśnić bezrobotnemu jednocześnie wskazując w jaki inny sposób może on udokumentować przepracowanie okresu uprawniającego go do otrzymania zasiłku. Organy prowadzące przedmiotowe postępowanie nie podjęły jednak żadnych kroków w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Raz jeszcze podkreślić należy, że nałożenie przez ustawodawcę obowiązku przedłożenia przez stronę stosownych dokumentów, szczególnie w przypadku uprawdopodobnienia przez stronę trudności w ich pozyskanie, nie zwalniało organu z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności podjęcia niezbędnych kroków celem ustalenia wszystkich niezbędnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Ponadto, gdyby po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego okazało się, że konieczne jest uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, wówczas na mocy art. 97 § 1 pkt 4 organ zatrudnienia winien zawiesić postępowanie w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Zatem, w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie, przy czym przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Takim zagadnieniem wstępnym mogłaby być kwestia ustalenia istnienia stosunku pracy, jak i kwestia ustalenia wynagrodzenia za okres, od którego prawo uzależnia przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, aby jednoznacznie stwierdzić spełnienie (bądź nie) przesłanek z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Bowiem jak wyżej powiedziano postępowanie dowodowe w przedmiocie prawa do zasiłku nie musi się ograniczać do świadectwa pracy, będącego dokumentem prywatnym. Takim dowodem pozwalającym na stwierdzenie, czy w okresie 18 miesięcy poprzedzającym dzień zarejestrowania, łącznie przez okres 365 dni strona była zatrudniona i osiągała wynagrodzenie w wymaganej wysokości, może być orzeczenie sądowe przesądzające o należnym wynagrodzeniu za sporny okres, zastępujące w istocie oświadczenie pracodawcy. W takiej sytuacji gdy strona nie może udokumentować faktu zatrudnienia z przyczyn od niej niezależnych poprzez przedłożenie wyłącznie oczekiwanego przez organ dokumentu, nie może ponosić negatywnych konsekwencji w postaci pozbawienia prawa do zasiłku, czy też skrócenia ustawowo określonego okresu jego pobierania.

Nałożenie przez ustawodawcę w przepisach prawa materialnego obowiązku udokumentowania przez stronę określonych faktów w żadnym wypadku nie zwalnia organu administracji z obowiązku podjęcia próby wyjaśnienia wszystkich, niezbędnych dla sprawy okoliczności, co zwłaszcza powinno mieć miejsce wtedy, gdy strona uprawdopodobni pewne zdarzenia, a nie może spełnić nałożonego na nią obowiązku z przyczyn obiektywnie dla niej niemożliwych. Stosownie bowiem do treści art. 77 § 1 Kpa, organ administracji w toku postępowania administracyjnego zobowiązany jest do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Ograniczenie się przez organy administracji tylko do dokumentacji przedłożonej przez skarżącego bez podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych i bez dopełnienia obowiązku opisanego w zdaniu drugim art. 9 K.p.a. stanowi, w przekonaniu Sądu, naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz granice swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania spornego prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, kierując się motywami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, w szczególności wyrażoną oceną prawną, winien przeprowadzić prawidłowe, tzn. zgodne z przepisami, postępowanie administracyjne, by następnie, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, wydać stosowną decyzję administracyjną. Przy czym ponownie orzekając w kwestii prawa skarżącego do zasiłku organ zważy, aby na skutek stwierdzonych wyżej wad prowadzonego postępowania i zaniedbań organów w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego i prawdy obiektywnej, strona nie poniosła szkody.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji jedynie w kwestionowanej przez skarżącego części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku. Analiza zarówno odwołania, jak i skargi nie wskazuje, aby skarżący kwestionował zaskarżoną decyzję w części obejmującej utrzymanie w mocy orzeczenia o uznaniu go za osobę bezrobotną. O wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy.

Skarżący nie wykazał aby poniósł w niniejszym postępowaniu koszty niezbędne do obrony swych praw, korzystał z ustawowego zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych. Na podstawie art. 250 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 461), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenie z tytułu udzielonej skarżącemu z urzędu pomocy prawnej, podwyższone o należną stawkę podatku od towarów i usług.