Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 724/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA : Anna Lech (spr.) Roman Ciąglewicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 749/06 w sprawie ze skargi P. R. i Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Z. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 2700 zł (dwa tysiące siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 749/06, oddalił skargę P. R. i Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku P. R. i Z. R. – właścicieli nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obr.B-40, o powierzchni 2 ha 1194 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], decyzją z dnia [...], na podstawie art.104 k.p.a. oraz art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), zatwierdził podział nieruchomości.

W dniu 30 listopada 2005 r. Prezydent Miasta Ł. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości spowodowanego jej podziałem.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 98a ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 2 uchwały Nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2001 r. Nr 53, poz. 508) oraz art. 104 k.p.a., orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 148 635 zł dla P. R. i Z. R., właścicieli nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (przed podziałem) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

Od tej decyzji P. R. i Z. R.złożyli odwołanie, podnosząc, że ich zdaniem podział przedmiotowej nieruchomości nie spowodował podwyższenia wartości działek powstałych w wyniku podziału.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając jego argumentację oraz stwierdzając prawidłowość sporządzonej przez biegłego wyceny. Organ podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjął, iż działka nr [...] określana przez wnioskodawców jako działka rolna, podobnie jak pozostałe działki, przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z udziałem działalności gospodarczej. W ocenie Kolegium, w celu udowodnienia, że w wyniku podziału nie wzrosła wartość nieruchomości, odwołujący mogli przedstawić własną wycenę jako dowód przeciwny do dowodu organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie stwierdził podstaw do kwestionowania dokonanej w operacie wyceny, a skarżący nie przedstawili innej oceny.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. P. R. i Z. R. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wskazując między innymi, że sprzedaż działek o nr ewid. [...] i [...] nastąpiła jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, czego dowodem są załączone do pisma kopie aktów notarialnych.

Skarżący podnieśli także, iż w decyzji zatwierdzającej podział powinna była znaleźć się informacja o ewentualnym wymierzeniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zaś brak takiej informacji stanowi naruszenie art. 9 k.p.a.

W ocenie P. R. i Z. R., w odniesieniu do działki o nr ewid. [...] o pow. 0,5714 ha, mają zastosowanie art. 92 ust. 2 w zw. z ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też opłata adiacencka nie powinna obejmować wspomnianej działki. Dodali również, że działka nr [...] została wyodrębniona z myślą o wybudowaniu budynku mieszkalnego na własne potrzeby skarżących.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 749/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. R. i Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].

W ocenie Sądu postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji obu instancji przeprowadzone zostało z zachowaniem reguł wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a Prezydent Miasta Ł. prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, co wraz z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, stanowiło dostateczną podstawę do określenia kwestionowanej opłaty adiacenckiej według wysokości stawek procentowych przyjętych w § 2 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z akt niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, że Z. R., w dniu 17 stycznia 2006 r. zapoznał się z zebranym materiałem dowodowym i procedurą ustalenia spornej opłaty, otrzymał również kserokopię raportu z wyceny wraz z protokołem, co potwierdził własnoręcznym podpisem. W dniu 24 stycznia 2006 r. skarżący zgłosili zastrzeżenia do dokonanej wyceny. Następnie pismem z dnia 17 lutego 2006 r. Prezydent Miasta Ł. ponownie powiadomił P. R. i Z. R. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, a zwłaszcza z operatem szacunkowym, z którego wynikają szczegółowe wyliczenia wartości nieruchomości. Prawidłowo pouczył ich również o możliwości ostatecznego wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego i przedstawienia nowych dowodów. Z tej możliwości skarżący jednak nie skorzystali.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż rodzaj użytków, określony w ewidencji gruntów, nie stanowi podstawy ustalenia przeznaczenia terenu. Okoliczność ta mogłaby mieć istotne znaczenie w sprawie dopiero w przypadku braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczoznawca właściwie ocenił, że działka nr [...], podobnie jak i pozostałe działki, powstałe na skutek podziału działki nr [...], przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył pełnomocnik P. R. i Z. R., adwokat J. S., wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 2 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001 r. nr LIV/1225/01 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2001 r. Nr 53, poz. 508), poprzez zastosowanie wyżej wymienionych przepisów, wskutek ustalenia, iż w wyniku podziału nieruchomości stanowiących własność skarżących wartość przedmiotowych gruntów wzrosła, gdy tymczasem wzrost wartości 1 m2 tych działek był co najwyżej następstwem ogólnego wzrostu cen na rynku nieruchomości i nie wiązał się w zasadniczy sposób z dokonanym podziałem, co winno skutkować zaniechaniem naliczenia opłaty adiacenckiej wobec skarżących.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że całkowicie dowolnym jest stwierdzenie Sądu, iż "opracowanie jest sporządzone w sposób jasny i czytelny oraz, że odpowiada on regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości".

Skarżący podkreśli, że już w trakcie postępowania administracyjnego zgłaszali zastrzeżenia do dokonanej wyceny, podnosząc, iż nie uwzględniała ona cech podobieństwa pomiędzy nieruchomościami przyjętymi przez biegłego do porównania, a nieruchomością stanowiącą przedmiot sprawy. Nie wykazano także, zdaniem skarżących, jednoznacznego, niebudzącego żadnych wątpliwości, związku między dokonanym podziałem, a wzrostem wartości nieruchomości. Podkreślono, że sam wzrost wartości gruntu spowodowany np. dużym popytem na rynku nieruchomości nie może przesądzać o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej.

Skarżący wskazali także, że niezależnie od strefy w jakiej mieści się nieruchomość [...], część jej powierzchni stanowią grunty rolne. Okolicznością powszechnie wiadomą jest, że wartość gruntów rolnych i gruntów budowlanych różni się od siebie w stopniu znaczącym. Kwestia ta, zdaniem P. R. i Z. R. została całkowicie pominięta przez rzeczoznawcę w treści operatu szacunkowego. Wady tej nie usunął także w postępowaniu sądowym Sąd administracyjny.

Postanowieniem z dnia 13 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę kasacyjną P. R., wskazując, że skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, którym oddalono skargę, może wnieść jedynie strona, która uprzednio, w wymaganym terminie wystąpiła o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku. Natomiast w przedmiotowej sprawie tylko Z. R. wniósł o sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem, zaś P. R., mimo pouczenia Sądu, nie złożyła w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyroku wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku.

Odrzucenie skargi kasacyjnej P. R. oznacza, że w niniejszej sprawie rozpoznaniu podlega tylko skarga kasacyjna złożona przez Z. R.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarżący za podstawę skargi kasacyjnej wskazał naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 98a ust. 1 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 2 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001 r. nr LIV/1225/01 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Artykuł 98a ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu z dnia wydania decyzji przez organ drugiej instancji stanowi: "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką w tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1–3 stosuje się odpowiednio."

Przepis art. 144 ust. 12 tej ustawy dotyczy użytkowników wieczystych, zaś art. 147 i 148 ust. 1–3 stanowi, o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, z czego skarżący w niniejszej sprawie nie skorzystali, zaś art. 148 ust. 1–3 określa zasady wnoszenia opłaty adiacenckiej.

Z treści art. 98a ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami wynikają przesłanki, w razie spełnienia których ustala się opłatę adiacencką.

W niniejszej sprawie współwłaścicielami nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] o powierzchni 21 194 m2, oznaczonej nr [...] (przed podziałem) są P. R. i Z. R., co wynika z badania księgi wieczystej KW [...]. Podział tej działki na działki o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] został przeprowadzony na wniosek właścicieli P. R. i Z. R. i zatwierdzony decyzją nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i decyzja ta wobec niewniesienia odwołania stała się ostateczna. Ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w dniu [...] na podstawie decyzji nr [...] organu pierwszej instancji, to jest Prezydenta Miasta Ł. i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., a więc nastąpiło to przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Fakt, że w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właścicieli wzrosła wartość dzielonej nieruchomości wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. L. Z operatu tego wynika, że różnica wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale wynosi 297 270 złotych.

Zgodnie z § 2 uchwały Nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego Nr 53, poz. 508) na terenie miasta Ł. stawki procentowe opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości ustala się w wysokości 50% różnicy pomiędzy wartością jaką miała nieruchomość przed i po podziale.

W tej właśnie wysokości, to jest 50% od kwoty 297 270 zł, co stanowi 148 635,00 zł została ustalona opłata adiacencka.

W tej sytuacji uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył prawa dokonując oceny, że decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli zarzuty dotyczące operatu szacunkowego. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że w razie niewskazania podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania Sąd przyjmuje, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowy, gdyż nie został skutecznie podważony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.