Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 653/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 25 września 2015 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., póz. 199 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestorów J. W. i M. W. Burmistrz Gminy i Miasta N. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi eNN, wód.-kań., c.o., przyłączami wody, kanalizacji, prądu, budowie budynku gospodarczego z garażem z instalacjami wewnętrznymi eNN i zjazdem na działce o nr ew. [...], [...] obręb N., gmina N..

W decyzji zawarto ustalenia dotyczące przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu; warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu; ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; warunków w zakresie ochrony interesu osób trzecich; dotyczące zagospodarowania terenów i obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów.

Teren inwestycji nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest również objęty obowiązkiem sporządzenia planu.

Organ podał, że istnieje nieprzekraczalna linia zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy istniejącego budynku na działce sąsiedniej zgodnie z załącznikiem, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki inwestycyjnej wynosi od 0,01 do 0,10, natomiast powierzchnię biologicznie czynną należy zachować na min. 70% powierzchni działki. Jeśli chodzi o parametry dla budynku mieszkalnego, to szerokość elewacji frontowej wynosi 7,0 m z tolerancją do 20 % dla parametru; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona od średniego poziomu terenu do okapu dachu lub jej gzymsu lub attyki wynosi od 2,5 do 5,0 m.; wysokość głównej kalenicy to wypadkowa wynikająca z przyjętego kąta nachylenia połaci dachowych i rozstawu ścian zewnętrznych projektowanego budynku mierzona od średniego

1

poziomu terenu do najwyższej części dachu utworzonej na przejęciu połaci dachowej - od 6,0 m do 9,0 m; dach głównej bryły budynku o tym samym kącie nachylenia -dwuspadowy lub wielospadowy o. kącie nachylenia od 20 do 45 stopni lub płaski, zaś główna kalenica równoległa lub prostopadła w stosunku do frontu działki.

Z kolei parametry dla budynku gospodarczego to: 6,5 m z tolerancją do 20 % szerokości elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona od średniego poziomu terenu do okapu dachu lub jej gzymsu lub attyki - od 2,5 do 4,0 m.; wysokość głównej kalenicy to wypadkowa wynikająca z przyjętego kąta nachylenia połaci dachowych i rozstawu ścian zewnętrznych projektowanego budynku mierzona od średniego poziomu terenu do najwyższej części dachu utworzonej na przecięciu połaci dachowej - od 5,0 do 7,0 m; dach głównej bryły budynku o tym samym kącie nachylenia - wielospadowy o kącie nachylenia od 20 do 45 stopni; główna kalenica równoległa lub prostopadła w stosunku do frontu działki.

Linie rozgraniczające teren inwestycji obejmujące działkę nr [...] oraz część działki nr [...] wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1;1000 stanowiącej załącznik graficzny nr 1 decyzji.

Wyjaśnił organ nadto, że warunki zabudowy dla realizacji projektowanej inwestycji wymagają spełnienia łącznie wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymagań Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku przedmiotowej inwestycji co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania (por. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu); teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Podał organ również, że w toku postępowania uzyskano uzgodnienia w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu

2

przestrzennym, tj. postanowienie Starosty P z dnia 17 sierpnia 2015 r. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych; postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia 18 sierpnia 2015 r. w odniesieniu do możliwości włączenia komunikacyjnego i pasa drogowego obszaru przyległego do drogi gminnej na działce nr [...]; postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 25 sierpnia 2015 r. w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Nie otrzymano uzgodnienia [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w sprawach melioracji wodnych (data doręczenia wniosku dnia 14 sierpnia 2015 r. do organu uzgadniającego), jednak zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 kpa w przypadku nie zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Odnośnie uwag stron podał organ, że rozgraniczenie działek nie mieści się w granicach niniejszego postępowania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła strona postępowania-M. D. Podała, że nie wyrażała zgody na realizację przedmiotowej inwestycji bez uprzedniego rozgraniczenia działki nr [...] z działką [...]. Nadto podniosła, że organ administracji ustalił warunki zabudowy nie znając rzeczywistych wymiarów działki w terenie i wniosła o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] i [...].

Decyzją z dnia 15 marca 2016 r. ([...]) na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., póz. 199), § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu l instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:

Obszar analizowany obejmuje tereny znajdujące się w odległości odpowiadającej co najmniej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem, co jest zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja wpisuje się w funkcję obszaru analizowanego, który jest terenem zabudowanym obiektami o funkcji mieszkaniowej, a wyznaczone parametry nie odbiegają od parametrów obiektów zlokalizowanych w sąsiedztwie.

Zarówno w analizie architektoniczno-urbanistycznej jak i w decyzji lokalizacyjnej uzasadniono sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, wskazano sposób przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz w sposób prawidłowy wyznaczono i opisano wskaźniki zabudowy.

Decyzja organu l instancji odpowiada również wymaganiom, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Nie dostrzeżono też uchybień proceduralnych w toku postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją.

Istota postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy sprowadza się do ustalenia czy w sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym celu przeprowadzana jest między innymi analiza urbanistyczno-architektoniczna, w której dokonuje się charakterystyki zabudowy zlokalizowanej na obszarze analizowanym w celu zapewnienia ładu przestrzennego poprzez dostosowanie - w tym również w zakresie kontynuacji funkcji - nowej zabudowy do cech istniejącej zabudowy. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Jako zasadę przyjmuje się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie jest sprzeczna z zastanym stanem rzeczy, co oznacza, iż planowana zabudowa jest dopuszczalna w takim zakresie, w jakim można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być zatem projektowanie inwestycji nie dającej się pogodzić z dotychczasową funkcją obiektów zlokalizowanych na obszarze analizowanym.

Kwestionowanie przebiegu granicy działki, na której planowana jest realizacja inwestycji nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w zakresie określenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy może być bowiem wydana każdemu, nawet i osobie, która nie dysponuje prawem do nieruchomości, której postępowanie dotyczy. Wymóg legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane determinuje dopiero wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na powyższą decyzję M. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Podniosła, że ustalając szerokość elewacji frontowej 7, O m. z tolerancją do 20 % nie uwzględniono okoliczności, w których inwestor może wybudować budynek mieszkalny o szerokości 8,4 m, wzdłuż którego musi przebiegać droga dojazdowa do budynku gospodarczego. Przy nieustalonej ostatecznie szerokości działki nr [...], takie rozwiązanie skutkowałoby ingerencją w nieruchomość skarżącej o nr [...].

W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie inwestora do wyznaczenia przebiegu granicy między działkami [...] a [...], ustaleniu szerokości działki [...] w terenie i zaplanowanie odpowiednich wielkości budynków do rzeczywistych wymiarów działki [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3-5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.

Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia zastosowania prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wobec tego wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu został określony, stosownie do delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 cytowanej ustawy, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedną z czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które ma dać podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w przypadku podjęcia decyzji pozytywnej determinuje jej treść. Analiza architektoniczno-urbanistyczna podlega ocenie organu rozpoznającego sprawę: stanowi ona część materiału dowodowego sprawy i wymaga oceny właściwego organu, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Ocena ta obejmuje również sposób ustalenia granic obszaru analizowanego.

W rozpatrywanej sprawie, tak jak wskazał to organ w uzasadnieniu decyzji, obszar wyznaczono przy uwzględnieniu szerokości frontu działki, a promień obszaru

6

nie jest mniejszy od 50 metrów. Tak wyznaczony obszar analizy dawał pełne podstawy do ustalenia funkcji i parametrów zabudowy i dokonania adekwatnej oceny co do możliwości ich kontynuacji. Jego granice wyznaczono bez naruszenia wskazanej przepisami prawa wielkości minimalnej i przy uwzględnieniu zasady "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". W obszarze tym znalazły się nieruchomości zabudowane dostępne z tej samej drogi publicznej i pozwalające na określenie parametrów nowej, opisanej we wniosku, zabudowy. Prawidłowo też ustalono parametry i wskaźniki dla zamierzonego przedsięwzięcia. Sposób ustalania wymagań został uregulowany przepisami wyżej już przywołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W przepisach rozporządzenia dotyczących ustalania poszczególnych wymagań dla nowej zabudowy, uregulowano w pierwszej kolejności zasady, ale następnie dopuszczono od nich wyjątki. Korzystanie z odstępstw każdorazowo uzasadnione być musi naczelnym kryterium ochrony ładu przestrzennego, mającym na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

W rozpoznawanej sprawie opisana zasada została zachowana. Zamierzona inwestycja wpasowuje się w istniejące zagospodarowanie. Jej realizacja ma polegać na zabudowie działki, która pozostaje pusta w ciągu działek zabudowanych domami mieszkalnymi. Za prawidłową należy uznać ocenę dokonaną przez organ odwoławczy, że przyjęte w wyniku analizy urbanistycznej parametry nowej zabudowy nie spowodują zaburzenia ładu przestrzennego. W szczególności zaś zwrócić należy uwagę, że wymieniony w skardze parametr szerokości elewacji frontowych dla obu budynków określano poniżej średniej z obszaru analizowanego, przy uwzględnieniu nawet tolerancji 20 %.

Sąd w całości podziela uwagi organu odwoławczego odnoszące się do wyrażonej w odwołaniu obawy związanej ze sporem granicznym. Dodać jedynie można, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją "abstrakcyjną" w tym znaczeniu, że określa jedynie, czy na wskazanym przez wnioskującego terenie możliwe jest usytuowanie opisanej we wniosku zabudowy i jakie warunki zabudowa ta winna spełniać. Na potrzeby wydania takiej decyzji wystarczające i miarodajne są

7

dane ewidencyjne nieruchomości (położenie, obszar itp.). W decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się dokładnego położenia planowanych obiektów w terenie inwestycji. Położenie to zostanie wskazane dopiero w projekcie budowalnym. Ten z kolei będzie podlegał kontroli organu architektoniczne - budowlanego - także w zakresie zgodności z prawem odległości od granicy nieruchomości.

Skoro ostatecznie zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, a badając sprawę poza granicami tych zarzutów Sąd nie stwierdził istotnych uchybień, skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.

8