Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 41/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego 1. zobowiązuje [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 listopada 2014 roku, w terminie miesiąca od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza organowi grzywnę w wysokości 500 ( pięćset ) złotych, 4. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego K. K. kwotę 200 ( dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. K. – skarżący, pismem z dnia 4 marca 2015 r., złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., zwanego dalej: "PINB". Powołując się na przepisy art.3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a.", zarzucił temu organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", w związku z odmową wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej: "GINB", z dnia [...].03.2014r. (znak: [...]), postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zwanego dalej: "WSA w Warszawie" z dnia 18.08.2014r. (sygn. akt: VII SA/Wa 995/14) oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 26.11.2014r. (sygn. akt: VII SA/Wa 995/14), poprzez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy i wniósł o:

1/ zobowiązanie PINB we W. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

2/ zobowiązanie PINB we W. do ukarania dyscyplinarnego pracownika, winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

3/ orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu,

4/ wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 p,p,s,a., oraz

5/ o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, przytoczył następujący stan faktyczny sprawy:

1. Decyzją z dnia [...].09.2012 r. (znak: [...]) GINB unieważnił pozwolenie na budowę budynku warsztatowego nr [...]/2000 z dnia [...].06.2000 r. na działce [...]/25 w W., gm. W., wydane przez Starostę W.

2. WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 25.01.2013r. (sygn. akt: VII SA/Wa 2627/12) oddalił wniosek, właściciela warsztatu – inwestora o wstrzymanie wykonania decyzji GINB z dnia [...].09.2012r. Po wydaniu tego postanowienia, skarżący zwrócił się do PINB o wykonanie decyzji GINB, lecz PINB, bez wydania stosownego aktu administracyjnego, odmówił wykonania decyzji GINB z dnia [...].09.12r. i postanowienia WSA z 25.01.2013r.

3. WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 15.10.2013r. (sygn. akt: VII SA/Wa 2627/12) uchylił decyzję GINB i sprawę przekazał organowi do ponownego rozpatrzenia.

4. Decyzją z dnia [...].03.2014r. (znak: [...]), GINB ponownie unieważnił pozwolenie na budowę budynku warsztatowego nr [...]/2000 z dnia [...].06 2000 r., na działce [...]/25 w W.

5. Postanowieniem z dnia 18.08.2014r. (sygn. akt: VII SA/Wa 995/14), WSA w Warszawie, oddalił wniosek inwestora o wstrzymanie wykonania decyzji GINB z dnia [...].03.2014r.

6. WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 26.11.2014 r. (sygn. akt: VII SA/WA 995/14} oddala skargę inwestora na decyzję GINB z dnia [...].03.2014 r.

7. Wobec braku reakcji ze strony organów nadzoru budowlanego na wydaną decyzję GINB i postanowienie WSA, w dniu 4.11.2014r., skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wykonania decyzji GINB z dnia [...].03.2014 r. i postanowienia WSA w Warszawie z dnia 18.08.2014r.

8. Z powodu dalszego braku działania PINB i niedotrzymania przez organ terminu rozpatrzenia wnioskowanej sprawy, w dniu 1.12.2014r., na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., skarżący wniósł zażalenie do organu II instancji (WINB w B.), zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

9. WINB w B. postanowieniem z dnia [...].01.2015r. (znak: [...]), wyznaczył PINB we W. dodatkowy termin, jednego miesiąca na załatwienie sprawy.

10. Odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia 4.11.2014r., zażalenie WINP i ww. postanowienie WINP z dnia [...].01.2015 r. było jedynie pismo informacyjne PINB we W. z dnia [...].02.2015r. (znak: [...]), w którym organ ten informuje, że wyrok WSA z dnia 26.11.2014r. jest wyrokiem nieprawomocnym, a do decyzji GINB z [...].03.2014 r. i postanowienia WSA z 18.08.2014r., w ogóle się nie odnosi. PINB poinformował też, że "organem właściwym dla trwającego postępowania o wyeliminowanie decyzji Starostwa Powiatowego z obrotu prawnego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej /Art.82bPb/", a organ nadzoru budowlanego swoje działania może podjąć dopiero "po zakończeniu działania organu administracji architektoniczno-budowlanej i przekazaniu sprawy do PINB". Zdaniem organu, wszystko to powoduje, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja Starosty W. nr [...] z dnia [...].06.2000r,, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę budynku warsztatowego betoniarni.

Skarżący sprecyzował, że występując do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego oczekuje, że udzielona mu odpowiedź (pozytywna lub negatywna) będzie wyrażona w formie decyzji bądź postanowienia. Dlatego, wobec odpowiedzi PINB na wniosek z dnia 4.11.2014r. w formie pisma informacyjnego, nie spełnia wymogów procesowych, gdyż na takie pismo nie przysługuje prawo odwołania do organu II instancji.

Skarżący podniósł, że nie został uznany za stronę postępowania przez Wojewodę [...], który z tego powodu odmówił unieważnienia pozwolenia nr [...]/2000, co zostało początkowo podtrzymane przez GINB, a następnie przez WSA w Warszawie, a dopiero zaskarżenie wyroku WSA do NSA spowodowało, że wyrok WSA został uchylony. Skarżący podniósł, że mylne jest ustalenie organu, iż budynek warsztatowy, wybudowany w oparciu o unieważnione pozwolenie na budowę nr [...]/2000 nie jest samowolą budowlaną, którą, o ile nie chce się wydać nakazu rozbiórki, należy najpierw wyłączyć z użytkowania, a następnie np. spróbować w stosunku do niej zastosować postępowanie naprawcze.

W odpowiedzi na skargę, Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu [...].06.2000 r. Starosta W. wydał decyzję Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku warsztatowego na terenie działki nr [...]/25 w W., gmina W. W oparciu o ww. decyzję, budynek warsztatowy - obiekt betoniarni został zrealizowany, a następnie na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...].09.2006r., został przyjęty do użytkowania.

W dniu [...].09.2012r. GINB, decyzją [...] stwierdził nieważność tej decyzji.

W dniu 11.03.2013 r. skarżący wystąpił do PINB we W. o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku warsztatowego.

PINB, pismem z dnia 10.04.2013 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, informując, że jego wniosek jest przedwczesny, albowiem decyzja GINB z dnia [...].09.2012r. jest nieprawomocna.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15.10.2013r., sygn. akt VII SA/Wa 2627/12 uchylił zaskarżoną decyzję GINB.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, GINB decyzją znak [...] z dnia [...].03.2014r. ponownie stwierdził nieważność decyzji Starosty W. z dnia [...] czerwca 2000r., a decyzję tę zaskarżył do sądu administracyjnego inwestor.

Skarżący w dniu 07.04.2014r. wystąpił z wnioskiem do PINB we W. o wszczęcie na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego postępowania administracyjnego mającego na celu wyegzekwowanie decyzji GINB z dnia [...].03.2014r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty W. z dnia [...].06.2000r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę wytwórni wyrobów betonowych oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...].03.2014r., stwierdzającej nieważność decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...].04.2007r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynku garażowego i węzła betoniarskiego z dwoma silosami na cement i decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...].05.2007r. zmieniającej decyzję Starosty W. nr [...] z dnia [...].04.2007r. w zakresie zmiany wysokości stropodachu budynku garażowego, na działce nr [...]/25 w miejscowości W., gmina W., domagając się kategorycznego wyłączenia z użytkowania obiektów betoniarni.

PINB na powyższy wniosek udzielił odpowiedzi w dniu 29.04.2014r, informując stronę, że na decyzję GINB z dnia [...].03.2014r., inwestor wniósł skargę do WSA w Warszawie, jak też złożył do GINB odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].03.2014r., którą stwierdzono nieważność decyzji z [...].04.2007 udzielającej pozwolenia na budowę. Jak następnie poinformował organ, z powyższego wynika, że zarówno decyzja GINB, jak i Wojewody [...], nie są prawomocne i żadna z nich nie funkcjonuje w obrocie prawnym, a w dalszym ciągu w obrocie prawnym pozostają decyzje Starosty W., zatwierdzające projekty budowlane i udzielające inwestorowi pozwolenia na budowę poszczególnych obiektów budowlanych, a wybudowane w oparciu o nie obiekty budowlane nie są samowolą budowlaną. Organ poinformował też, że kompetencyjną stroną trwającego postępowania o wyeliminowanie decyzji Starostwa Powiatowego z obrotu prawnego, jest organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 82b Pb), a organ nadzoru budowlanego swoje działanie w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 243 z 2010r., poz. 1623, z późn. zm.), zwaną dalej: "Prawem budowlanym", może podjąć po zakończeniu działania organu administracji architektoniczno-budowlanej i przekazaniu sprawy do PINB.

Poinformowano również skarżącego, że identyczne stanowisko zajął Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w piśmie z dnia [...].03.2013r. znak: [...] adresowanym do strony, w którym wyjaśniono, że dopiero po zakończeniu postępowania sądowo - administracyjnego w pierwszej kolejności organy administracji architektoniczno - budowlanej są związane prawomocnym wyrokiem sądów administracyjnych, natomiast organy nadzoru budowlanego podejmują działania wynikające z przepisów art. 50 - 51 Prawa budowlanego, dopiero po zakończeniu działania przez "AAiB" i przekazania sprawy w trybie art. 65 Kpa do PINB.

W dniu 26 listopada 2014r. WSA w Warszawie, wyrokiem w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 995/14 podtrzymał decyzję GINB znak [...] z dnia [...].03.2014r.

Kolejny wniosek o wstrzymanie użytkowania budynku warsztatowego betoniarni na dz. nr [...]/25 w W., gm. W., skarżący złożył w PINB w dniu 04.11.2014r.

PINB na ww. wniosek udzielił odpowiedzi w dniu 17.11.2014r., informując stronę, że podtrzymuje swoje stanowisko określone w piśmie z dnia 29.04.2014r. - odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 7.04.2014r.

W dniu 24.02.2015r PINB na zalecenie WINB w B., ponownie ustosunkował się do wniosku skarżącego z dnia 04.11.2014 r., informując, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.11.2014 r. jest nieprawomocny.

Powiatowy Inspektor stwierdził również, że do dnia dzisiejszego nie otrzymał informacji od organu architektoniczno-budowlanego na temat uchylenia decyzji pozwolenia na budowę budynku warsztatowego betoniarni z dnia [...].06.2000r.

Jak wywodził organ, w związku z powyższym, do czasu zakończenia postępowania sądowego w dalszym ciągu w obrocie prawnym pozostaje decyzja Starosty W. z dnia [...].06.2000 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę budynku warsztatowego betoniarni, a wybudowany w oparciu o nią obiekt budowlany nie jest samowolą budowlaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że organ przedstawił w odpowiedzi na skargę prawidłowo stan faktyczny sprawy, który należy jednak uzupełnić o następujące ustalenia:

Złożenie przez skarżącego wniosku z dnia 4.11.2014 r., zostało poprzedzone wydaniem przez WSA w Warszawie w dniu 18.08.2014 r., postanowienia oddalającego wniosek inwestora o wstrzymanie wykonania decyzji GINB z dnia [...].03.2014 r.

Udzielenie przez organ stronie wyjaśnień w piśmie z dnia 24.02.2015 r., zostało poprzedzone złożeniem przez skarżącego zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. do WINB w B. na bezczynność, który postanowieniem z dnia [...].01.2015 r., wyznaczył PINB we W. dodatkowy, miesięczny termin do rozpoznania wniosku od dnia otrzymania postanowienia.

Przechodząc do rozważań merytorycznych, należy stwierdzić, że skarga podlega uwzględnieniu albowiem brak decyzyjnego załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego złożonym w organie w dniu 4 listopada 2014 r., dowodzi zaistnienia w sprawie, stanu bezczynności organu.

Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (vide: między innymi, wyroki WSA w Gdańsku z 3.07.2013r. sygn. II SAB/Gd 54/13, WSA w Białymstoku z 25.10.2012r. sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15.11.2012r. sygn. II SAB/Bk 53/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt, nie zostały podjęte (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, wyrok NSA z 22.12.1998r. sygn. III SAB 77/98, Lex nr 36590, czy wyrok WSA w Warszawie z 8.06.2004r. sygn. III SAB/Wa 8/04, Lex nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności, a jeżeli tak, to czy upłynął do tego termin.

Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie początkiem biegu terminu załatwienia sprawy był moment złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 4 listopada 2014 r., a moment załatwienia sprawy, najpóźniej winien był, zgodnie z art. 35 § 3 , w zw. z art. 57 § 3 k.p.a., przypaść na dzień 5 stycznia 2015 r., co nie nastąpiło do momentu orzekania przez Sąd.

W przedmiotowej sprawie, należy stwierdzić, że po wpłynięciu wniosku strony, w pierwszym rzędzie na organie spoczywał obowiązek dokonania jego oceny pod względem analizy zgłoszonego żądania, czy jest to wniosek o wszczęcie postępowania w indywidualnej sprawie wnioskodawcy, czy też skarga obywatela o charakterze ogólnym, określona w art. 227 k.p.a. Przepis ten nie zawiera jednakże definicji skargi, stąd mogą powstać pewne wątpliwości we właściwym zinterpretowaniu wniosku strony. Przyjmuje się jednak, że postępowanie skargowe jako odrębny rodzaj postępowania zostanie uruchomione, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego ani szczególnego, a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa ani wniosku czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego (vide: Małgorzata Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, Stan prawny: 2015.02.01, LEX Omega).

Opisana wnioskiem skarżącego inwestycja dotyczy w jego ocenie samowolnej i niezgodnej z prawem, tak budowlanym, jak i miejscowym, wybudowania betoniarni na działce, która bezpośrednio graniczy z działką strony. W zasadzie nie budzi wątpliwości, że krąg stron prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego i legalizacyjnego ( w zależności od zakwalifikowania inwestycji) ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się problem, czy te postępowania mogą toczyć się wyłącznie z urzędu, czy również na wniosek właścicieli działek sąsiednich. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2014r. sygn. II OSK 584/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania. Z art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja taka w powiązaniu z treścią art. 233 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. ("stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek"), wskazuje na konieczność przyjęcia możliwości wszczęcia postępowania naprawczego (legalizacyjnego) nie tylko z urzędu ale również na wniosek właściciela działki sąsiedniej. Skoro zaś właściciel działki sąsiedniej do terenu inwestycji ma w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) przymiot strony, to ma prawo do ustalenia, czy nie zostały naruszone jego prawa samowolną lub niezgodną z prawem inwestycją. Brak w przepisach ustawy Prawo budowlane wyraźnego wyłączenia dopuszczalności wszczynania postępowania naprawczego i legalizacyjnego na wniosek, nie pozwala przyjąć, że takie postępowanie może być wszczynane jedynie z urzędu.

W warunkach więc, jakie zaistniały w przedmiotowej sprawie, kiedy strona zgłasza konkretne żądanie załatwienia sprawy, to sytuacja taka nie uprawniała do zastosowania przepisów działu VIII k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12).

Trzeba zauważyć, że treść pism skarżącego, począwszy od wniosku z 11 marca 2013 r., następnie z 7 kwietnia 2014 r., oraz z 4 listopada 2014 r., nie uprawniała do nadania im biegu jedynie w trybie rozpatrywania skarg i wniosków. Z podań tych nie wynika w sposób oczywisty, że strona działała wyłącznie w interesie publicznym, a wprost przeciwnie, jak wynika z jej licznych pism, zgłaszała ona samowolę budowlaną i niezgodny z prawem stan obiektu budowlanego, we własnym interesie, co potwierdziła na rozprawie przed Sądem, podkreślając, że jej nieruchomość bezpośrednio graniczy z nieruchomością inwestora, a wskutek działalności jego zakładu produkcyjnego, dotknięta jest immisjami w postaci hałasu, zapylenia i wibracji.

Należy mieć na względzie, że od dnia 11 kwietnia 2011r., weszły w życie zmiany wprowadzone ustawą nowelizacyjną z dnia 3 grudnia 2010r. (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18), w tym wprowadzające do procedury administracyjnej dodanego art. 61 "a", instytucję odmowy wszczęcia postępowania na żądanie osoby niebędącej stroną postępowania lub postępowania z innych przyczyn niedopuszczalnego,

W tych warunkach ewentualne zakwalifikowanie wniosku skarżącego jako skargi objętej regulacą działu VIII k.p.a., skutkowałoby ograniczeniem prawa do sądu i byłoby sprzeczne z tym, co po zmianach przepisów k.p.a., wynika choćby z ww. przepisu art. 61a k.p.a. Prowadziłoby to do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego już przy wpływie podania może – nawet bezzasadnie - zamknąć drogę do wszczęcia postępowania stronie mającej w tym interes prawny, który zresztą nie zawsze jest różny od interesu publicznego. Należy bowiem zgodzić się z poglądami, że tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i nast. k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 20 listopada 2013 r., II OSK 2783/13, LEX nr 1440514: "Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych").

W przedmiotowej sprawie organ nie zakwalifikował wniosku strony, jako skargi objętej przepisami działu VIII k.p.a, nie prowadził postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego, nie wszczął postępowania administracyjnego z urzędu, ani również nie zastosował przepisu art. 61 a k.p.a., co doprowadziło do braku załatwienia sprawy w wymaganym terminie (najpóźniej do 5 stycznia 2015 r.). Zajął natomiast merytoryczne stanowisko odnośnie żądania wniosku, lecz w ramach zwykłych, kierowanych do strony pism, w których podważył zasadność jej stanowiska, co doprowadziło do powstania jego bezczynności trwającej do czasu wydania przez Sąd wyroku.

Należy podkreślić, że w sytuacji, kiedy organ nadzoru budowlanego ma do czynienia z wyraźnie określonym przedmiotem postępowania, ma obowiązek ocenić przede wszystkim, czy wnioskodawca ma interes prawny w złożeniu takiego wniosku, jeżeli nie, należy skorzystać z możliwości zastosowania przepisu art. 61 a k.p.a., natomiast w przypadku pozytywnej oceny w tym zakresie, należy przeprowadzić ocenę czy naruszono przepisy Prawa budowlanego. (vide. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12).

Trzeba tez w przedmiotowej sprawie zwrócić uwagę na okoliczność, że organ w kierowanych do skarżącego pismach wprowadzał stronę w błąd, albowiem ich treść stoi w wyraźnej sprzeczności z przepisami, tak procedury administracyjnej, jak i sądowoadministracyjnej.

W pismach swych z dnia 17.11.2014 r. oraz z 23.01.2015 r. (jak i wcześniejszych z dnia: 10.04.2013 r. oraz z 29.04.2014 r.) organ wskazał na istnienie przeszkody czasowej w pozytywnym załatwieniu wniosku skarżącego, która polega na następujących dwóch okolicznościach: - po pierwsze, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.11.2014 r., oddalający skargę na decyzję GINB z dnia [...].03.2014 r., stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...].06.2000 r., udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, nie jest prawomocny, - po wtóre, brak jest decyzji organu administracji architektoniczno – budowlanej, która wyeliminowałaby z obrotu prawnego, decyzję Starostwa Powiatowego o udzielonym inwestorowi pozwoleniu na budowę z dnia [...].06.2000 r., która znajduje się nadal w obrocie prawnym.

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę, nie może przejść do porządku nad taką sytuacją i dlatego wskazuje, że niezasadne są twierdzenia organu o tym, że decyzja Starosty Powiatowego we W. z dnia [...].06.2000 r., znajduje się w obrocie prawnym, a decyzja GINB z dnia [...].03.2014 r., stwierdzająca nieważność decyzji z [...].06.2000 r., wraz z wyrokiem WSA w Warszawie dnia 26.11.2014 r., oddalającym skargę na decyzję GINB z dnia [...].03.2014 r., z uwagi na ich nieprawomocność, nie występują w obrocie prawnym, oraz, że istnieje potrzeba oczekiwania na decyzję organu administracji architektoniczno – budowlanej w zakresie wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].06.2000 r., co dopiero umożliwiałoby podjęcie działań w ramach art. 50 -51 Prawa budowlanego.

Trzeba wyjaśnić, że wbrew powyższym wywodom, decyzja Starosty Powiatowego we W. z dnia [...].06.2000 r., została wyeliminowania z obrotu prawnego wskutek decyzji GINB z dnia [...].03.2014 r. i dlatego nie jest konieczne ponowne jej eliminowania z tego obrotu, w szczególności wskutek działań podejmowanych przez organu administracji architektoniczno – budowlanej. Natomiast, okoliczność, że ww. decyzja GINB, jak i ww. wyrok WSA w Warszawie nie są prawomocne, nie ma dla sprawy żadnego znaczenia, albowiem postanowienia zawarte w ww. orzeczeniach funkcjonują w obrocie prawnym, pomimo braku ich prawomocności, zwłaszcza, że WSA w Warszawie, postanowieniem z dnia 18.08.2014 r. oddalił wniosek inwestora o wstrzymanie wykonania decyzji GINB z [...].03.2014 r.

Zgodnie z art. 149 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Kierując się treścią powyższego przepisu oraz mając na względzie niedopuszczalność przesądzania wyniku sprawy, Sąd sformułował obowiązek organu jako obowiązek wydania decyzji kończącej postępowanie, bez określania charakteru tejże decyzji. Niedopuszczalność wypowiadania się w niniejszym postępowania co do treści mającej być wydaną decyzji, nie pozwalał sądowi na merytoryczne odniesienie się do twierdzeń organu, jakoby wykonanie opisanej doniesieniem instalacji zostało "skonsumowane" utwardzeniem terenu inwestycji, wykonanym po zgłoszeniu zamiaru jego realizacji. Sąd zakreślił organowi miesięczny termin na załatwienie sprawy, liczony stosownie do treści art. 286 par. 2 K.p.a. od daty zwrotu akt organowi, uznając ten termin za wystarczający a jednocześnie odpowiadający ustawowym terminom załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

Stosownie do treści art. 149 par. 1 zdanie drugie (in fine) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8.10.2013r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zważywszy, że organ musiał mieć świadomość, że inwestycja objęta doniesieniem w części przebiegała przez działkę graniczącą bezpośrednio z działką skarżącego, Sąd uznał, iż zaistniały podstawy do przypisania bezczynności i przewlekłości organu rażącego charakteru.

Przyczyny, dla których Sąd stwierdził bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa, legły również u podstaw wymierzania organowi grzywny, uprawnienie sądu do wymierzenia której (z urzędu lub na wniosek) wynika z art. 149 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skład orzekający uznał, że grzywną współmierną do stopnia naruszenia prawa bezczynnością i przewlekłością organu, będzie kwota 3 000 złotych.

Na wniosek ustanowionych dla skarżącego pełnomocników z urzędu orzeczono też o przyznaniu pełnomocnikom wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego przed sądem wykonane na zasadzie prawa pomocy (art. 210 par. 1 w związku z art. 205 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uwzględniając więc skargę na bezczynność, zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony, zakreślając miesięczny termin na załatwienie sprawy, liczony stosownie do treści art. 286 par. 2 k.p.a. od daty zwrotu akt organowi z odpisem prawomocnego wyroku, uznając ten termin za wystarczający a jednocześnie odpowiadający ustawowym terminom załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

Stosownie do treści art. 149 § 1 zdanie drugie (in fine) p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność Sąd jednocześnie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8.10.2013r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest bowiem naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zważywszy, że organ w tak mało skomplikowanej faktycznie i prawnie sprawie przekroczył wszelkie dopuszczalne przepisami terminy i nie poczynił jakichkolwiek konkretnych czynności celem wyjaśnienia i przeciwdziałania faktowi istnienia opisanej we wniosku inwestycji w sytuacji wyeliminowania pozwolenia na jej budowę z obrotu prawnego i istnienia betoniarni wbrew przepisom planu miejscowego, stwierdzenie o rażącym charakterze bezczynności, było uzasadnione.

Przyczyny, dla których Sąd stwierdził bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa, legły również u podstaw wymierzania organowi grzywny, uprawnienie sądu do wymierzenia której (z urzędu lub na wniosek) wynika z art. 149 § 2 p.p.s.a. Skład orzekający uznał, że grzywną współmierną do stopnia naruszenia prawa bezczynnością i przewlekłością organu, będzie kwota 500 złotych.