Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 635/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8, art. 75, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1241/15 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1241/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku); zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz B. W. kwotę 1 995 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz B. W. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie P., obręb [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...]o pow. [...]ha, przeznaczonej pod rozbudowę skrzyżowania zwykłego w T. na małe rondo wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. W..

Decyzją z [...] lutego 2013 r. Minister uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że rzeczoznawca majątkowy nie przeprowadził badania rynku, które wykazałoby, czy cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości w myśl art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej u.g.n., i w rezultacie przedwcześnie przyjął do porównań nieruchomości o przeznaczeniu drogowym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz B. W. w wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości;

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. W., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania w związku: a) ze sporządzonym pierwotnie operatem szacunkowym wyceniającym nieruchomość na [...] zł; mimo przyjęcia wydawałoby się korzystnego dla strony założenia, że wartość gruntów przeznaczonych pod drogi jest mniejsza niż gruntów przeznaczonych pod zabudowę oraz wyceny przejętej nieruchomości według wartości gruntów przeznaczonych pod zabudowę, wartość nieruchomości ustalono w niższej wysokości niż wartość nieruchomości ustaloną pierwotną decyzją z [...] sierpnia 2011 r., mimo że dla ustalenia wysokości odszkodowania przyjęto wówczas wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogi; b) niezrekompensowaniem utraty wjazdu na nieruchomość, bramy wjazdowej, miejsc parkingowych i utraty spodziewanych zysków z reklam umieszczanych na nieruchomości.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister stwierdził, że w myśl art. 134 ust. 1-4 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony [...] października 2013 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego P. T.. Biegły ustalił, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarach rozwoju potencjalnej zabudowy oraz że - w wyniku analizy kształtowania się relacji cenowych pomiędzy niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi o badanych przeznaczeniach - "cenność gruntów drogowych jest niższa od cenności gruntów przeznaczonych pod rozwój potencjalnej zabudowy". W związku z tym przebadano rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod rozwój zabudowy na terenie gminy P. w okresie do października 2011 r. do października 2013 r.. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten ma zastosowanie wyłączenie w trybie prowadzonego postępowania odwoławczego. Nie można powoływać się na zasadę reformationis in peius w przypadku decyzji wydanej przez organ I instancji (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98). W wyniku uchylenia przez organ odwoławczy, decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. została wycofana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Poprzednia decyzja odszkodowawcza uchylona została przez organ odwoławczy ze względu na uchybienie związane z procedurą wyceny nieruchomości, stąd nie można przyjąć, że powołany przez skarżącą operat szacunkowy przedstawia prawidłową wartość nieruchomości. Obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości jedynie odjętego prawa własności. Odszkodowanie ustala się bowiem według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie strona wskutek jej utraty. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie jest objęta art. 128 u.g.n., stąd ewentualna szkoda z tego tytułu nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją odszkodowawczą.

W skardze B. W. zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, t.j. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego P. T. zawierającego wadliwe ustalenie wartości nieruchomości, podczas gdy uprzednio sporządzony przez B. M. operat ustalał wyższą wartość nieruchomości; spowodowało to zaniżenie wysokości odszkodowania; 2) prawa materialnego, t.j.: a) art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5, art. 18 i 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687), zwanej dalej "specustawą", poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem nieodpowiadającym wartości tych praw; b) art. 135 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przy oszacowaniu kosztów odtworzenia utraconego wjazdu na nieruchomość od strony drogi, wyceny utraconych korzyści związanych z likwidacją reklam, wyceny kosztów utraconych miejsc parkingowych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że sporządzone w sprawie operaty (B. M. i P. T.) są rozbieżne w kwestii wartości nieruchomości (pierwszy z nich wycenia ją wyżej). W operacie sporządzonym przez P. T. dokonano wyceny przy użyciu transakcji gruntami przeznaczonymi pod rozwój zabudowy w związku z tym, że "cenność gruntów drogowych jest niższa od cenności gruntów przeznaczonych pod rozwój potencjalnej zabudowy". Mimo tak przyjętego założenia, korzystnego dla skarżącej, wartość odszkodowania została ustalona w niższej kwocie od wyceny rzeczoznawcy B. M. (w uchylonej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. wysokość odszkodowania ustalono na [...]zł). Nie wyjaśniono dlaczego kwota odszkodowania ustalona przez P. T. jest niższa w porównaniu do poprzedniej wyceny B. M., skoro w wycenie P. T. wybrano korzystniejszy dla skarżącej wskaźnik.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym akcie.

Sąd I instancji stwierdził, że skarga jest zasadna.

Zdaniem Sądu I instancji, nie wyjaśniono istotnych aspektów sprawy, t.j. przyczyny, dla której w ponownie sporządzonym operacie (stanowiącym podstawę do wydania zaskarżonej decyzji), biorącym za podstawę wyceny nieruchomości przeznaczone pod zabudowę jako cenniejsze od nieruchomości przeznaczonych pod drogi, wyceniono nieruchomość niżej niż w operacie uprzednim, biorącym za podstawę nieruchomości przeznaczone pod drogi, szczególnie gdy skarżąca podniosła tą okoliczność w odwołaniu.

Minister rozpatrując odwołanie powinien odnieść się do powyższej okoliczności, ewentualnie zasięgając dodatkowej opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Zdaniem Sądu I instancji, rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie, niemniej jednak należy zauważyć, że zaskarżona decyzja de facto pogorszyła sytuację prawną skarżącej w stosunku do decyzji z [...] sierpnia 2011 r., która została uchylona wskutek odwołania skarżącej. Innymi słowy: gdyby skarżąca nie odwołała się od decyzji z [...] sierpnia 2011 r., pozostałaby ona w mocy, a to oznacza, że skarżącej przysługiwałoby wyższe odszkodowanie niż ustalone w wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy.

W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien szczególnie wnikliwie odnieść się do tej kwestii, zwłaszcza gdy sam stwierdził, że "cenność gruntów drogowych jest niższa od cenności gruntów przeznaczonych pod rozwój potencjalnej zabudowy". W takim przypadku brak ustalenia - np. w drodze uzyskania stosownych wyjaśnień rzeczoznawcy - przyczyn, dla których obecnie wartość odszkodowania ustalono jako niższą, nie pozwala uznać, aby sprawa była właściwie i wnikliwie rozpatrzona. Wprawdzie uprawnione jest domniemanie, że operat został sporządzony prawidłowo (o ile nie zostanie zakwestionowany w myśl art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n.), to jednak nie zwalnia to organu z obowiązku rozważenia zasadnych wątpliwości podnoszonych przez stronę. Samo uzasadnienie jest bowiem wewnętrznie sprzeczne, gdy z jednej strony podziela się opinię biegłego o mniejszej "cenności" gruntów pod drogami, z drugiej zaś - akceptuje wycenę niższą niż przy odniesieniu do gruntów jakoby tańszych, bez wskazania przyczyn takiego stanu rzeczy. Brak dokonania istotnych w sprawie ustaleń, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia, czyni zdaniem Sądu I instancji zasadnym zarzut braku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) i braku właściwego uzasadnienia orzeczenia (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a.).

Sąd I instancji wskazał, że ocena przez sąd, czy doszło do naruszenia wskazanych w skardze norm prawa materialnego, byłaby przedwczesna z uwagi na niedokonanie uprzednio przez organ ustaleń co do szeregu ważnych okoliczności faktycznych sprawy.

Sąd I instancji podniósł, że rozpoznając sprawę, w kontekście sformułowanych wytycznych, organ odwoławczy ustali, czy - dla ostatecznego orzeczenia w sprawie - zgromadzono stosowny materiał dowodowy, w tym czy nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Sąd ten wskazał, że przesądzenie tej kwestii przez Sąd, z uwagi na brak uprzedniego rozważenia istotnych aspektów sprawy przez organ odwoławczy, byłoby przedwczesne.

W ocenie Sądu I instancji nietrafne są zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 135 u.g.n. dotyczącym nieuwzględnienia przy ustalaniu wysokości odszkodowania kosztów odtworzenia utraconego wjazdu na nieruchomość od strony drogi oraz utraconych korzyści związanych z likwidacją reklam i miejsc parkingowych, ponieważ z art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy wynika, że nieruchomości lub ich części ujęte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Za przejęte nieruchomości lub ich części ustala się odszkodowanie odrębną decyzją wydawaną przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, co wynika z art. 12 ust. 5 specustawy. W pierwszej więc kolejności należy sięgnąć do art. 18 specustawy, aby w jego treści odnaleźć normy kształtujące wysokość odszkodowania. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wysokość odszkodowania ustala się zatem według wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W art. 18 ust. 1a-1c specustawy wskazano na przypadki zmniejszenia wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, zastrzegając w art. 18 ust. 1b, iż suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości nie może przekroczyć wartości nieruchomości. W powołanym przepisie wskazano zatem, że wysokość odszkodowania - pomijając wyjątki określone w art. 18 ust. 1e i 1f specustawy - nie może przekraczać wartości nieruchomości. Ponadto, w myśl art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości prawa własności. Odszkodowanie zatem, uregulowane w tym przepisie, nie stanowi wartości równej szkodzie powstałej na skutek wywłaszczenia. Wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż m. in. obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje m. in. również utracone korzyści, koszty ewentualnej przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zwana dalej "Konstytucją", w art. 21 ust. 2 posługuje się pojęciem "słusznego odszkodowania" jako należnego z tytułu wywłaszczenia, a nie pojęciem "pełnego odszkodowania". Konstytucja nie precyzuje przy tym, co należy rozumieć jako "słuszne odszkodowanie". Problematyką tą zajmował się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku o sygn. akt SK 11/02, opubl. w OTK-A 2004/7/66 stwierdził, że określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., polegającego na niedostatecznie wyczerpującej ocenie dowodów o wartości nieruchomości, w tym w szczególności braku wyjaśnienia korelacji wartości gruntów przeznaczonych pod drogi i pod zabudowę określonych w poprzednio sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym i w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalonego odszkodowania, w sytuacji gdy cały materiał dowodowy został dogłębnie oceniony przez organ odwoławczy zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., jak i decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że w toku sprawy o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę kluczowe znaczenie ma dowód w postaci operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentuje pogląd, iż operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Zgodnie z art. 75 k.p.a., opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego.

Organ skarżący podniósł, że "poprzedni" operat szacunkowy sporządzony przez biegłą B. M. w dniu [...] marca 2010 r. został uznany przez organ odwoławczy za wadliwy z uwagi na brak analizy rynku wykazującej czy cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, tzw.: "analizy występowania zasady korzyści". Uchybienie to stanowiło naruszenie art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co wykazano w decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...]. Ponadto w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wyjaśnił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. została wycofana z obrotu prawnego z uwagi na błędy zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłą B. M. i w rezultacie nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę. Wykazano więc w zaskarżonej decyzji, że organ ocenił wartość dowodową poprzedniego operatu szacunkowego i uznał, że z powodu stwierdzonych nieprawidłowości nie mógł być on przyjęty jako dowód w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za nietrafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., przez niedostatecznie wyczerpującą ocenę dowodów o wartości nieruchomości.

Trafnie zauważa skarżący kasacyjnie, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej mająca pierwszorzędny wpływ na ukształtowanie całego postępowania. Z zasady tej, ustanowionej w art. 7 k.p.a., wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z ugruntowanego w tym względzie orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji publicznej obowiązek m.in. podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz do wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a.).

Trafnie także zauważa autor skargi kasacyjnej, że z powołanej na wstępie zasady prawdy obiektywnej wynika dla organu administracji publicznej po pierwsze, obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Drugim obowiązkiem organu administracyjnego wynikającym z zasady prawdy obiektywnej jest obowiązek przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Realizacja tej zasady oparta jest na przestrzeganiu reguł postępowania przyjętych w k.p.a., poczynając od zasad ogólnych przez rozwiązania przyjęte w przepisach szczególnych. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. W celu realizacji tej zasady konieczne jest: "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa". (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117).

W myśl art. 75 k.p.a., jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Granicą dopuszczalności środków dowodowych jest ich zgodność z przepisami prawa. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że operat szacunkowy nieodpowiadający prawu nie może stanowić dowodu o wartości nieruchomości.

Prawidłowo też zauważa autor skargi kasacyjnej, że konsekwencją prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zgromadzenia niezbędnych w sprawie dowodów jest konieczność przeprowadzenia przez organ rozpatrujący sprawę oceny materiału dowodowego. W art. 80 k.p.a. została wyrażona jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasada swobodnej oceny dowodów, której istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Nie ulega wątpliwości, że w toku sprawy o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę kluczowe znaczenie ma dowód w postaci sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądowoadministracyjnym, operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. Zobligowany przepisem art. 80 k.p.a. organ administracji, rozpoznając sprawę, ma prawo i obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Zgodnie z art. 75 k.p.a., opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że zarówno organy administracyjne, jak i sądy rozpoznające sprawę, mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 k.p.a., wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłą B. M. w dniu [...] marca 2010 r. został uznany przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. wydanej przy pierwszym rozpoznaniu sprawy wskutek odwołania skarżącej, za wadliwy. Biegła wyceniła przedmiotową nieruchomość na kwotę [...]zł. W uzasadnieniu owej decyzji organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy powinien był ze względu na usługowo-handlowe przeznaczenie wycenianej działki przeprowadzić badanie rynku, które wykaże, czy cel wywłaszczenia zwiększa wartość wycenianej nieruchomości na podstawie art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) i dopiero w takim przypadku zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia. Następnie, po przytoczeniu treści art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia, organ odwoławczy wskazał, że podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego, zanim sporządzi on operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, jest zbadanie czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny wynikającego z § 36 ust. 1 lub ust. 4 rozporządzenia pozwalającego określić wartość nieruchomości w wysokości korzystniejszej dla osoby wywłaszczanej. Tak określona wartość stanowić będzie, zgodnie z art. 134 u st. 3 i 4 ustawy w związku z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia przez wojewodę wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W tej sytuacji wydana w niniejszej sprawie przy pierwszym rozpoznaniu sprawy przez organy administracji decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. została wycofana z obrotu prawnego z uwagi na błędy zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłą B. M.. Operat ten nie mógł być podstawą ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę, co jednak nie oznacza brak po stronie organu obowiązku wyjaśnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i oceny, właśnie z uwagi na ogólne zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 11 i art. 80 k.p.a., przyczyn, dla których w ponownie sporządzonym operacie (stanowiącym podstawę do wydania zaskarżonej decyzji), biorącym za podstawę wyceny nieruchomości przeznaczone pod zabudowę jako cenniejsze od nieruchomości przeznaczonych pod drogi, wyceniono nieruchomość niżej niż w operacie uprzednim, biorącym za podstawę nieruchomości przeznaczone pod drogi, szczególnie gdy skarżąca podniosła tą okoliczność w odwołaniu. Z tych względów trafnie Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na naruszenie przez organ odwoławczy ww. przepisów prawa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie także Sąd ten zauważa, że rozpoznając odwołanie, organ odwoławczy powinien był odnieść się do powyższej okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ewentualnie zasięgając dodatkowej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Nie uczyniwszy tego, naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej oraz zasada praworządności wymaga wyjaśnienia powyższej okoliczności, zwłaszcza - co prawidłowo Sąd I instancji podkreślił – gdy sam organ odwoławczy stwierdził, że: "cenność gruntów drogowych jest niższa od cenności gruntów przeznaczonych pod rozwój potencjalnej zabudowy". W takim przypadku brak ustalenia, np. w drodze uzyskania stosownych wyjaśnień rzeczoznawcy, przyczyn, dla których obecnie wartość odszkodowania ustalono jako niższą, nie pozwala uznać, aby sprawa była właściwie i wnikliwie rozpatrzona.

Trafnie Sąd I instancji zauważa, że wprawdzie uprawnione jest domniemanie, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, o ile nie zostanie zakwestionowany w myśl art. 157 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jednak nie zwalnia to organu z obowiązku rozważenia zasadnych wątpliwości podnoszonych przez stronę. Zgodzić się należy ze stanowiskiem tego Sądu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony organ podziela opinię biegłego o mniejszej "cenności" gruntów pod drogami, z drugiej zaś - akceptuje wycenę niższą niż przy odniesieniu do gruntów jakoby tańszych, bez wskazania przyczyn takiego stanu rzeczy.

W tych okolicznościach prawidłowo Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z powodu braku właściwego wyjaśnienia sprawy oraz z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. z powodu braku właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji nakazywał organowi, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ten poddał ponownej weryfikacji operat szacunkowy sporządzony przez biegłą B. M..

W świetle tego, co powiedziano wyżej, nie można uznać, jak tego chce skarżący kasacyjnie, że w zaskarżonej decyzji wyjaśniono sprawę w jej istotnych kwestiach.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podlegała ona zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.