Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2130/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1440/18 w sprawie ze skargi W. P. i .M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2018 r., znak: DON.7100.85.2018.ABA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2018 r., 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz W. P. i M. P. kwotę 1154 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1440/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2018 r., nr 44/2011, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla miasta Częstochowy z dnia 31 stycznia 2011 r., znak: INB.II.7140-3/6/10, zatwierdzającej skarżącym – M. P. i W. P. projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pow. zabudowy 418 m2, pow. użytkowej 425,90 m2, pow. garażu 41,40 m2, o kubaturze 3258 m3 zlokalizowanego przy ul. [...] w C., działki nr [...],[...],[...] obr. [...] oraz zezwalającej na wznowienie robót budowlanych związanych z budową ww. obiektu oraz zobowiązującą do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Częstochowy z 12 grudnia 2002 r., nr 1834, o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestycja obejmować miała budowę budynku letniskowego, parterowego z poddaszem użytkowym oraz budowę niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast podczas budowy dokonano istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu m.in. w zakresie zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny całoroczny. Ponadto w momencie wydawania przez PINB ww. decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszczał na tym terenie tego typu budowy (budownictwa mieszkalnego). Zgodnie bowiem z § 25 uchwały nr 224/XIX/2007 Rady Miasta Częstochowy z dnia 3 grudnia 2007 r. teren oznaczony symbolem 3ZL posiada przeznaczenie podstawowe jako tereny leśne. A zatem decyzja PINB rażąco narusza prawo. Na podstawie art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego oraz § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku nie może pełnić funkcji budynku służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych całorocznie. W ocenie WINB, nie do zaakceptowania jest z punktu widzenia społeczno-gospodarczych skutków sytuacja, w której w wyniku dokonania istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (bez uprzedniego uzyskania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej) organ nadzoru budowlanego zamiast "naprawić" stan niezgodny z prawem, dopuszcza do jego naruszenia, czy wręcz akceptuje obejście prawa.

W odniesieniu do złożonego przez pełnomocnika W. P. wniosku dowodowego WINB podniósł, że wskazywane dokumenty znajdujące się w aktach PINB znak: INB.1.1331.17.2017 nie mają wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. P..

Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji PINB.

Organ odwoławczy, poza podzieleniem oceny organu I instancji w kwestii funkcji przedmiotowego budynku, zwrócił uwagę, że projekt ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 2002 r. był uzgadniany z Konserwatorem Zabytków w Katowicach w zakresie zasad ochrony konserwatorskiej w odniesieniu do tego, czy planowana inwestycja nie zakłóca ekspozycji widokowej zespołu klasztornego na Jasnej Górze. Natomiast budynek w kształcie zatwierdzonym ww. decyzją PINB, a posiadający parter, pierwsze piętro oraz strych, nie jest tym, którego dotyczyła analiza widokowa. Oznacza to, że inwestycja po przeprowadzeniu istotnych zmian, nie była zgodna z ww. decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie GINB, PINB dla miasta Częstochowy rażąco naruszył art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdzając projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego, pomimo, że nie był on zgodny zarówno z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla inwestycji pierwotnie planowanej, jak i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji podzielił stanowisko WINB, że nie do zaakceptowania jest z punku widzenia społeczno-gospodarczych skutków sytuacja, w której w wyniku dokonania istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego organ zamiast "naprawiać" stan niezgodny z prawem, dopuszcza do jego naruszenia, czy wręcz akceptuje obejście prawa.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji wraz z decyzją organu I instancji w całości. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., 157 § 1 K.p.a., art. 158 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., art. 16 K.p.a., art. 3 pkt 2a, art. 51 ust.1 pkt 3, art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, § 8, § 15, § 25, § 26 uchwały nr 224/XIX/2007 Rady Miasta Częstochowy z dnia 3 grudnia 2007 r.; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 157 § 1 K.p.a., art. 158 § 1 K.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., 157 § 1 K.p.a. oraz art. 158 § 1 K.p.a.; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a.; art. 7, art. 76, art. 77 i art. 80 K.p.a.; art. 31 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1440/18, oddalając skargę, wskazał na istotę postępowania nieważnościowego prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Ponadto wskazał na czym polega przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd stwierdził, że realizacja przedmiotowego budynku nastąpiła z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę z 11 lutego 2005 r. dla budynku letniskowego o danych charakterystycznych: powierzchnia zabudowy 418 m2, powierzchnia użytkowa 378,80 m2, kubatura 2150 m3, kategoria obiektu budowlanego – III; na ww. działkach (dwukondygnacyjny – parter i poddasze użytkowe, częściowo podpiwniczony). Uzasadnionym więc było wdrożenie przez PINB postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, decyzja PINB miasta Częstochowy z dnia 31 stycznia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu stanowiącego podstawę jej rozstrzygnięcia, tj. art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Dla tej oceny decydujące znaczenie ma to, że wybudowany przez skarżących obiekt, zatwierdzony w projekcie budowlanym zamiennym, posiada parter, pierwsze piętro oraz strych. Pozostaje to w rażącej sprzeczności z ww. decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z 2002 r., która w wyniku uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków w Katowicach w ramach postanowienia tego organu z dnia 9 grudnia 2002 r., dopuszczała na działkach, stanowiących własność skarżących, wzniesienie jedynie budynku parterowego z poddaszem użytkowym.

Decyzja PINB nie była także zgodna z obowiązującym w dacie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w G., w rejonie ulic [...] w C., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 13 marca 2008 r. Działki nr [...],[...] i [...] objęte inwestycją zlokalizowane były bowiem na terenie oznaczonym w planie symbolami 3ZL i ZN oraz WS. Treść § 25 ust. 3 oraz § 26 planu miejscowego (przytoczona także przez organ w uzasadnieniu dokonanego rozstrzygnięcia) jednoznacznie wyklucza lokowanie na omawianych nieruchomościach budynku mieszkalnego, niezależnie od oceny, czy miałby to być budynek mieszkalny jednorodzinny, czy też budynek letniskowy.

Dodatkowo § 8 planu miejscowego przesądza, że teren oznaczony na rysunku planu symbolem ZN, WS objęty został szczególną ochroną walorów przyrodniczo-krajobrazowych wraz z zakazem wznoszenia obiektów budowlanych, za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i urządzeń wodnych oraz innych wymienionych w § 10 ust. 2, § 12 ust. 5 i § 26 ust. 1 planu miejscowego.

W ocenie Sądu, powyższe oznacza, że kontrolowana przez organy nadzorcze decyzja PINB zatwierdziła projekt budowlany zamienny, pozostający w rażącej sprzeczności zarówno z decyzją o warunkach zabudowy z 2002 r., jak i zapisami planu miejscowego wg jego treści z dnia wydania decyzji, a zatem została wydana z rażącym naruszeniem materialnoprawnej podstawy jej rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, takie wady decyzji PINB rodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Obowiązek respektowania zasad ładu przestrzennego jest istotnym elementem poszanowania praw ogółu obywateli, z uwzględnieniem obowiązku dostosowania ich oczekiwań do uregulowań stanowiących emanację prawa miejscowego.

Wobec powyższego zarzuty i argumentacja skargi nie mogły być wobec powyższego uwzględnione, a dotyczące kwestii kwalifikacji funkcji wybudowanego budynku, czy też toku rozumowania przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także odnoszące się do zlokalizowania wzniesionego przez nich budynku w stosunku do innych obiektów na tym terenie, nakładów finansowych na jego wybudowanie oraz posiadania wielopokoleniowej rodziny. Są to argumenty, które pozostają bez związku z okolicznością faktyczną wybudowania obiektu sprzecznie z posiadaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy oraz sprzecznie z planem miejscowym obowiązującym w dacie sporządzenia projektu zamiennego. Tym samym Sąd podzielił pogląd, że brak jest podstaw do zaakceptowania, z punktu widzenia zaistniałych skutków społeczno-gospodarczych, sytuacji w której w konsekwencji odstąpienia przez skarżących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego sankcjonuje projekt zamienny zawierający sprzeczne z prawem rozwiązania, a zatem w miejsce zaistniałej wadliwości stosuje w istocie rozwiązanie prowadzące do naruszenia prawa.

Także udział w omawianym postępowaniu Stowarzyszenia "[...]", z uwagi na jego cele statutowe nie budzi zastrzeżeń Sądu. Wszczęcie postępowania było uzasadnione celami statutowymi stowarzyszenia takimi jak: propagowanie wartości architektonicznych i urbanistycznych poszczególnych budynków, założeń osiedli i dzielnic miasta C. oraz innych miejscowości województwa śląskiego, edukacja obywateli w dziedzinie architektury, urbanistyki, historii lokalnej, ochrony przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa materialnego i niematerialnego C. oraz innych miejscowości województwa śląskiego oraz tworzenie i wspieranie działań związanych z ochroną, zachowaniem i udostępnianiem dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 3 pkt 2a, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 140 K.c., § 8, § 15, § 25, § 26 uchwały nr 224/XIX/2007 Rady Miasta Częstochowy z dnia 3 grudnia 2007 r., a także w zw. z ww. decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z 2002 r., § 6, § 7, § 8 pkt 1, § 72 ust. 1, § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (oraz odpowiednio § 3 pkt 16) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy zapisy ww. aktów wcale nie są jasne i jednoznaczne, a także brak jest ku stwierdzeniu nieważności faktycznych, jak i prawnych przesłanek.

Powyższy zarzut odnosi się w szczególności do okoliczności, że o ile w ogóle można mówić o naruszeniu prawa (czego strona nie potwierdza) to ustalenia takie wymagają głębokiej interpretacji przepisów połączonej z koniecznością wykorzystania wielu metod i sposobów rozumowania, a w takiej sytuacji brak jest przesłanki kwalifikowalnego naruszenia prawa;

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 3 pkt 2a, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4 , art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 140 K.c., § 8, § 15, § 25, § 26 uchwały nr 224/XIX/2007 Rady Miasta Częstochowy z dnia 3 grudnia 2007 r., a także w zw. z decyzją z dnia 12 grudnia 2002 r., nr 1834, o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, § 6, § 7, § 8 pkt 1, § 72 ust. 1, § 3 pkt 14 ww. rozporządzenia z 1994 r. (oraz odpowiednio ww. rozporządzenia z 2002 r.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w wyniku uznania, że doszło do rażącego naruszenia;

3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2a, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 140 K.c. przez błędną subsumcję zaistniałego stanu faktycznego pod normę prawną, a w konsekwencji danie prymatu rażącemu naruszeniu prawa ze względu na społeczno-gospodarcze skutki naruszenia w sytuacji, gdy biorąc pod uwagę racje ekonomiczne i gospodarcze, które nie powinny pozostawać bez znaczenia, uznać należy, że brak jest podstaw do wzruszenia decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

4) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z ww. decyzją 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego przez błędną wykładnię i uznanie, iż jest możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na rażące jej naruszenie inną decyzją;

5) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z ww. decyzją z 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego przez błędną wykładnię i uznanie podstaw do unieważnienia całości decyzji w sytuacji, gdy z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jak i z decyzji organów obu instancji wynikają ustalenia co do nieważności jedynie części decyzji, a stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością powinno być regułą działania;

6) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., art. 146 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez uznanie, jako jednej z decydujących przesłanek do oddalenia skargi – uzgodnień Konserwatora Zabytków w Katowicach w ramach postanowienia tego organu z dnia 9 grudnia 2002 r., które dopuszczały na działkach stanowiących własność skarżących, wzniesienie jedynie budynku parterowego z poddaszem użytkowym. Niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu nie może natomiast stanowić rażącego naruszenia prawa. Może ewentualnie stanowić podstawę wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. (wyrok NSA z 30 września 1998 r., IV SA 1731/96, LEX nr 45720; zob. też wyrok NSA z 29 grudnia 1986 r., II SA 1035/86, ONSA 1986, nr 2, poz. 72; tezę drugą wyroku NSA z 28 października 1997 r., II SA/Gd 1203/96, LEX nr 44172);

7) innych wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) "art. 1, 2, art. 3 ust. 1 PrSądAdm" w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 K.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie prawidłowości zaskarżonych decyzji, a w konsekwencji oddalenie skargi strony wbrew zasadzie praworządności oraz prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

2) "art. 1, 2, art. 3 ust. 1 PrSądAdm" w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a K.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie prawidłowości zaskarżonych decyzji, a w konsekwencji oddalenie skargi strony pomimo, iż w sprawie pozostają wątpliwości interpretacyjne, które zostały rozstrzygnięte na niekorzyść strony;

3) "art. 1, 2, art. 3 ust. 1 PrSądAdm" w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie prawidłowości zaskarżonych decyzji, a w konsekwencji oddalenie skargi strony wbrew zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

4) "art. 1, 2, art. 3 ust. 1 PrSądAdm" w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie prawidłowości zaskarżonych decyzji, a w konsekwencji oddalenie skargi strony wbrew zasadzie trwałości;

5) "art. 1, 2, art. 3 ust. 1 PrSądAdm" w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz, że dokonały swobodnej, a nie dowolnej oceny materiału dowodowego;

6) art. 9 p.p.s.a. oraz art. 25 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz art. 31 K.p.a. przez dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenia "[...]" w sytuacji gdy brak było ku temu uzasadnienia w świetle celów statutowych tej organizacji jak i interesu społecznego;

7) innych wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 23 marca 2020 r. skarżący przedstawili dodatkową argumentację w sprawie. Ponadto przedłożyli wypis i wyrys ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Częstochowy przyjętego uchwałą Nr 263.XX.2019 Rady Miasta Częstochowy z dnia 21 listopada 2019 r., zgodnie z którym przedmiotowe działki o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...] obręb [...], na których znajduje się budynek objęty procedurą budowalną, znalazły się na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami – MNU. Skarżący zawnioskowali o przyjęcie ww. dokumentów do materiału dowodowego na wskazane wyżej okoliczności, podnosząc jednocześnie, że nie mogła ich złożyć wcześniej ze względu na datę uchwalenia Studium oraz procedurę wydawania wypisów i wyrysów.

Przy piśmie procesowym z dnia 2 września 2021 r. skarżący w załączeniu przedłożyli uchwałę nr 630.XLVI.2021 Rady Miasta Częstochowy z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w C., w dzielnicy [...] w rejonie ulicy [...] i wnieśli o przyjęcie ww. dokumentu do materiału dowodowego.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2022 r. skarżący w uzupełnieniu argumentacji prawnej do zgłaszanych zarzutów oraz w związku z nowelizacją ustawy Prawo budowalne, która dodała art. 37b [stwierdzenie nieważności decyzji], tj. ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), zarzucili naruszenie ww. przepisu poprzez jego niezastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć w części jej argumentacja, jak i w zakresie zarzutu związanego z dopuszczeniem do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia "[...]" nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Choć Sąd I instancji trafnie wyłożył istotę postępowania nieważnościowego, w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (co nie wymaga aktualnie omówienia); jednak, oceniając, że organy nadzorcze obu instancji "prawidłowo" stwierdziły, że ww. decyzja PINB z 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wyjaśnił w pełni, czy w okolicznościach niniejszej sprawy można uznać, że decyzja PINB narusza prawo w kwalifikowany sposób (rażąco). Należy przypomnieć, że ocena Sądu I instancji w tym zakresie opiera się na stwierdzeniu niezgodności ww. decyzji PINB z: ww. decyzją o warunkach zabudowy z 2002 r. (w zakresie funkcji budynku i ochronie konserwatorskiej), obowiązującym w dniu wydania decyzji PINB z 2011 r. planem miejscowym (uchwała nr 224/XIX/2007 z dnia 3 grudnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w dzielnicy [...] w rejonie ulic: [...] w C.; Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 24 poz. 565 z dnia 12 lutego 2008 r.) oraz że tego rodzaju naruszenie prawa wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze. Niemniej przy tej ocenie Sądu I instancji zabrakło uwzględnienia, że skarżący uzyskali "prawo do zabudowy" (także w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.") swojej nieruchomości budynkiem letniskowym, co wynikało z ww. decyzji o warunkach zabudowy z 2002 r., a potwierdziła to decyzja o pozwoleniu na budowę z 2005 r. Dlatego przy ocenie "rażącości" naruszenia prawa nie może odgrywać decydującej roli to, że decyzja PINB jest niezgodna z obowiązującym w dniu jej wydania planem miejscowym, który wprowadził de facto zakaz zabudowy na nieruchomości skarżących, a związany ze szczególną ochroną walorów przyrodniczo-krajobrazowych. Należy przypomnieć, że decyzja PINB z 2011 r. zapadła w postępowaniu naprawczym, które dotyczyło istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę z 2005 r. dokonanych przy budowie budynku (roboty związane z budową ww. obiektu rozpoczęto w 2006 r.). Wynika z tego, że źródłem przedmiotu postępowania – także nadzorczego jest budynek, który był realizowany w związku z uzyskaniem przez skarżących prawa do zabudowy. Nie może zatem stanowić argumentacji przemawiającej za uznaniem rażącego naruszenia prawa okoliczność, że obowiązujący od 13 marca 2008 r. plan miejscowy wprowadza szczególną ochroną walorów przyrodniczo-krajobrazowych wraz z zakazem wznoszenia obiektów budowlanych, skoro skarżący przed wejściem w życie i uchwaleniem tego planu uzyskali prawo zabudowy i z niego skorzystali. Tym bardziej w sytuacji gdy do nieruchomości skarżących, a położonych na terenach oznaczonych symbolami 3ZL, ZN i WS, plan miejscowy przewiduje możliwość adaptacji, co w planie miejscowym zostało zdefiniowane jako "zachowanie istniejącego zagospodarowania terenu lub istniejących obiektów budowlanych w dotychczasowej formie, z możliwością przekształceń na warunkach określonych w planie" (§ 6 pkt 18). Brak jest tym samym prawnych powodów, które umożliwiałyby stwierdzenie, iż decyzja PINB, jako że narusza aktualnie obowiązujący plan miejscowy, to jednocześnie wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze. Ponadto przy dokonywaniu tego rodzaju oceny nie można nie zauważyć, że przy uchwalaniu planu miejscowego powinny zostać uwzględnione interesy także skarżących wynikające z prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), wymagania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Poza tym dla określonej wykładni przepisów prawa oraz wpływu obowiązującego planu miejscowego ma znaczenie treść art. 65 ust. 1 pkt 2 i art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i w przypadku gdy ustalenia planu miejscowego są inne niż decyzji o warunkach zabudowy, to nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Tego rodzaju zasada przyjęta w planowaniu przestrzennym ma właśnie charakter ochronny prawa do zabudowy, ale potwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym powoływanie się na treść planu miejscowego, która zakazuje zabudowy, w sytuacji gdy inwestor uzyskał pozwolenie na zabudowę danego terenu zasadniczo nie może stanowić podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa, nie mówiąc o rażącym naruszeniu prawa.

Przedstawione powyżej uwagi natury ogólnej, a dotyczące prawa do zabudowy, które wchodzi w zakres prawa własności, o jakim mowa w art. 140 K.c., w okolicznościach niniejszej sprawy wiążą się ponadto z kwestią ochrony widokowej sanktuarium jasnogórskiego, ponieważ taki właśnie zakres prawa do zabudowy wyznaczała ww. decyzja o warunkach zabudowy z 2002 r. podjęta m.in. na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Częstochowy zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Częstochowie nr XX/93/79 z dnia 28 czerwca 1979 r. i uchwałą Rady Miasta Częstochowy Nr 28/IV/94 z dnia 27 października 1994 r. (ogłoszoną w. Dz. Urz. Woj. Częstochowskiego Nr 21 poz. 150 z dnia 16 listopada 1994 r.). Posiada zatem usprawiedliwione podstawy twierdzenie, że decyzja PINB z 2011 r. została wydana bez stosownej analizy widokowej przedmiotowego budynku, który posiadał już inne rozmiary niż budynek zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z 2005 r. Niemniej sam w sobie brak analizy widokowej lub stosownego uzgodnienia z właściwym organem, choć niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, jednak nie wyczerpuje przesłanki rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie wiadomo czy przedmiotowy budynek o zwiększonych parametrach zabudowy rzeczywiście wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze z punktu widzenia ochrony krajobrazowej. W postępowaniu nieważnościowym nie wykazano bowiem aby ten budynek będący przedmiotem postępowania naprawczego powodował naruszenie ochrony widokowej sanktuarium jasnogórskiego, tym bardziej, że od strony tego sanktuarium przedmiotowy budynek oddzielony jest terenem leśnym o symbolu 3ZL, porośniętym wysokimi drzewami.

Wreszcie przy ocenie, czy ww. decyzja PINB z 2011 r. rażąco narusza prawo w wyniku zatwierdzenia projektu zamiennego dla budynku jednorodzinnego – w sytuacji gdy decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniu na budowę dotyczyły budynku letniskowego – dodatkowego wyjaśnienia wymaga, czy w przypadku tego rodzaju uchybienia można mówić o niemożliwych do zaakceptowania skutkach. Jest to przecież jeden z wymogów uprawniających do stwierdzenia, że decyzja administracyjna rażąco narusza prawo, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Oczywiście budynek mieszkalny i budynek letniskowy to dwa odrębne budynki, na co wskazują art. 62 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 64 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz kategoria III załącznika do ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym dom letniskowy stanowi inny niż budynek mieszkalny jednorodzinny (tu: kategoria I) niewielki budynek, jak budynek gospodarczy i garaż do dwóch stanowisk włącznie (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 793/18). Jednak takie rozróżnienie zabudowy nie dezawuuje poglądu orzeczniczego, zgodnie z którym nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej (por. wyrok NSA z 11 września 2014 r., II OSK 569/13). W tych warunkach samo wskazanie na okoliczność, że projekt zamienny dotyczy budynku jednorodzinnego, a nie – letniskowego, choć dotyczy naruszenia prawa, to jednak nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie decyzja PINB rażąco narusza prawo. Jeżeli bowiem mowa o niemożliwych do zaakceptowania skutkach, to w okolicznościach tej sprawy wymagane było ewentualne zbadanie tego jak kształtuje się funkcja zabudowy na terenie sąsiednim, tak aby można było stwierdzić, że zatwierdzenie projektu zamiennego, ale dla budynku jednorodzinnego jest nie do pogodzenia w demokratycznym państwie prawnym. A zatem ocenę co do braku możliwości zatwierdzenia projektu dla budynku mieszkalnego w kontekście wady rażącego naruszenia prawa powinna ewentualnie poprzedzać stosowna analiza terenu sąsiedniego i to na jej podstawie będzie możliwe stwierdzenie, czy zlokalizowanie zabudowy mieszkaniowej pośród zabudowy sąsiedniej odpowiada obowiązującemu na danym terenie ładowi przestrzennemu (np. w odniesieniu do wskazanej w skardze kasacyjnej argumentacji, że na wysokości budynku od strony wschodniej, ulica Ikara jest zabudowana budynkami mieszkalno-usługowymi, a od strony zachodniej, w odległości ok. 100 m na południe od granic przedmiotowych działek, zaczyna się zwarty ciąg zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej). Należy pamiętać, że kwestia istnienia niemożliwych do akceptacji skutków społeczno-gospodarczych to jeden (obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu) z wymogów umożliwiających stwierdzenie wady rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Brak przypisania decyzji niemożliwych do zaakceptowania skutków, podobnie jak brak oczywistego naruszenia prawa, uniemożliwia stwierdzenie istnienia wady rażącego naruszenia prawa. Taka ocena wynika z tego, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych także w zakresie oceny skutków jakie rodzi wadliwa decyzja administracyjna.

W tym miejscu wskazania wymaga, że kwestia możliwej wysokości przedmiotowego budynku w odniesieniu do wysokości "dwukondygnacyjnej" jaka wynikała z decyzji o warunkach zabudowy z 2002 r. nie stanowiła osi argumentacji w kontekście rażącego naruszenia prawa, lecz stanowiła podstawę do oceny legalności wdrożenia przez PINB postępowania naprawczego. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, inwestorzy wykonali pierwsze piętro z istotnym odstępstwem od projektu, polegającym na wykonaniu ścian zewnętrznych w pełnej wysokości ze stropem Ackermana nad całą kondygnacją, a w trakcie realizacji były ściany kolankowe strychu oraz planowano wykonanie dachu płaskiego żelbetowego – w miejsce wielospadowego ostrego, przewidzianego w projekcie. Tego rodzaju ustalenia uprawniały do stwierdzenia, że realizacja przedmiotowego budynku nastąpiła w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę, z odstępstwami od jego treści, co właśnie wymagało wdrożenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Nie zmienia to faktu, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym organy nadzorcze zbadają i tą kwestię pod kątem rażącego naruszenia prawa, w tym, czy wskazywane w skardze kasacyjnej zwiększenie wysokości budynku o 18 cm w stosunku do projektu pierwotnego rzeczywiście istnieje, czy stanowi wadę naruszenia prawa, czy też mieści się w granicach dla tej oceny pomijanych.

Nie znajduje potwierdzenia argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca skutków społeczno-gospodarczych z punktu widzenia stanowiska sąsiadów, przebiegu autostrady, czy też kwestii rodzinnych. W tym zakresie zasadniczo Sąd I instancji trafnie ocenił, że są to argumenty, które pozostają bez związku z okolicznością faktyczną wybudowania obiektu sprzecznie z posiadaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy oraz sprzecznie z planem miejscowym obowiązującym w dacie sporządzenia projektu zamiennego.

Mając powyższe na względzie uwzględnieniu podlegały liczne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, a dotyczące oceny rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do: niezgodności przedmiotowego budynku z decyzją o warunkach zabudowy, planem miejscowym, zapewnienia widoku zespołu klasztornego, funkcji budynku, oczywistości naruszenia prawa, niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych. Wadliwość merytorycznej oceny w tym zakresie podyktowana była w głównej mierze niewłaściwym zastosowaniem zasad postępowania administracyjnego, a wynikających m.in. ze wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. K.p.a. Wynika z nich powinność przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w tym nieważnościowego, w całokształcie danej sprawy, czego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zabrakło w okolicznościach niniejszej sprawy.

Wbrew natomiast twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji trafnie ocenił, że udział w omawianym postępowaniu Stowarzyszenia "[...]", z uwagi na jego cele statutowe, nie budzi zastrzeżeń. Dla tej oceny prawnie mają bowiem znaczenie cele statutowe ww. Stowarzyszenia w odniesieniu do zakresu postępowania nieważnościowego, w którym zapadła zaskarżona decyzja GINB. Przedmiotowa sprawa wymaga bowiem oceny m.in. z punktu widzenia wartości architektonicznych i urbanistycznych, ochrony przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa materialnego i niematerialnego C. Wskazania wymaga, że zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. warunkiem udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest to aby taki udział był uzasadniony celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Co prawda, Sąd I instancji nie wyraził wprost oceny co do tego czy za takim udziałem przemawia interes społeczny; jednak mając na uwadze, że ocena w zakresie istnienia wady rażącego naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy wiąże się dla przykładu z kwestiami zapewnienia odpowiedniego widoku na zespół klasztorny – istnieje tym samym interes społeczny, który uzasadniał udział ww. organizacji w postępowaniu. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 9 p.p.s.a. oraz art. 25 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz art. 31 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się zaś do kolejno składanych w uzupełnieniu argumentacji skargi kasacyjnej przez skarżących pism procesowych, należy wskazać, że podjęte dotychczas akty w trakcie trwającej procedury planistycznej nie wnoszą do sprawy nic nowego. W wyniku podjęcia studium i uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie doszło do uchwalenia nowego plan, który dopuszczałby na nieruchomości skarżących zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Co istotne, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi aktu prawa miejscowego, a więc nie może stanowić podstawy do oceny, że dana inwestycja jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, czy też – planem miejscowym. Ewentualnie może stanowić element, który będzie mógł być rozważany przez organy nadzorcze w ponownie przeprowadzonym postępowaniu pod kątem istnienia niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych. Ponadto należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 37b Prawa budowlanego dodany przez art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), obowiązujący od 19 września 2020 r. Na odmienną ocenę nie pozwala treść norm intertemporalnych zawartych w art. 25-33 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. Nie wynika z nich aby nowy przepis miał zastosowanie do zakończonych spraw administracyjnych lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym takich spraw. Co więcej, skutkiem wyroku NSA jest to, że niniejsza sprawa administracyjna nie będzie zakończona, a zgodnie z art. 25 ww. ustawy zmieniającej "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Niemniej przez brzmienie art. 37b Prawa budowlanego, ale również z uwagi na zasady ogólne wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego (w tym z uwzględnieniem ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), wskazywana przez skarżących norma prawna odnosząca się do upływu lat od wydania decyzji powinna mieć znaczenie dla oceny skutków także czasowych, jakie wywołuje decyzja PINB z 2011 r.

Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2018 r., nr 44/2011, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.