Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2306/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2007 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2001 r. T. B. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1981 r. znak [...] udzielającej M. K. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego na działce przy ul. [...] w S. oraz decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w S. z dnia [...] kwietnia 1989 r. znak [...] udzielającej M. K. pozwolenia na rozbudowę budynku warsztatowego usytuowanego na działce przy ul. [...] w S. o część socjalną i mieszkalną. T. B. podniósł, że decyzje te są sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także wyraził wątpliwość wobec ich oryginalności. Ponadto stwierdził, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę i pełni funkcję budynku warsztatowo - mieszkalnego, a nie inwentarskiego.

Decyzją z dnia [...] maja 2001 r. znak [...] Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu wniosku T. B. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 1981 r. zezwalającej na budowę budynku inwentarskiego. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę oraz ustalenia aktualnego planu uznając, że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] maja 2001 r. znak [...] Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu wniosku T. B. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w S. z dnia [...] kwietnia 1989 r. zezwalającej na rozbudowę budynku warsztatowego o część socjalną i mieszkalną. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji oraz na aktualnie obowiązujący plan i ocenił, że decyzja zezwalająca na rozbudowę budynku nie jest dotknięta wadą, która mogłaby skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Od powyższych decyzji złożył odwołania T. B.

Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania T. B. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. znak [...] i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 1981 r. udzielającej M. K. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego.

W ocenie organu odwoławczego, późniejsza zmiana planu miejscowego nie ma znaczenia w sprawie, natomiast wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego na terenie przeznaczonym według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na inny cel (urządzenia turystyki) stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania T. B. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w S. z dnia [...] kwietnia 1989 r. zezwalającej na rozbudowę budynku warsztatowego o część socjalną i mieszkalną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Wojewody [...], iż późniejsza zmiana planu miejscowego ma znaczenie w sprawie. Organ podniósł, że inwestor wybudował budynek mieszkalno - warsztatowy o wysokości 3,5 kondygnacji, natomiast w znajdującej się w aktach sprawy kserokopii decyzji pozwolenia na rozbudowę brak jest określenia, na czym miałaby ona polegać, ani jaką wysokość posiadałby warsztat po dokonanej rozbudowie. Ponadto organ stwierdził, że brak projektu budowlanego stanowiącego integralną część wydanego pozwolenia na rozbudowę nie pozwala ustalić, jaką rzeczywistą wysokość posiadałby budynek na podstawie otrzymanego pozwolenia na rozbudowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył także, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Powyższe decyzje zostały zaskarżone przez M. K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2003 r. sygn. akt IV SA 2778/01 Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. - uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. znak [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że można mieć wątpliwości co do tego, czy znajdująca się w aktach sprawy kopia decyzji zezwalającej na budowę to rzeczywiście decyzja, na mocy której udzielono M. K. pozwolenia na budowę spornego budynku. Sąd podniósł, iż kopia ta jest nieczytelna i nie można jednoznacznie określić jej daty i treści, natomiast rozstrzygnięcie organów nadzoru może dotyczyć decyzji, co do bytu i treści której nie ma żadnych wątpliwości. W ocenie Sądu, wydanie decyzji nastąpiło bez wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a zatem z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., gdyż obowiązkiem organu było doprowadzenie do odtworzenia przedmiotowej decyzji lub ustalenie jej treści z kopii poprzez sporządzenie czytelnej wersji.

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2003 r. sygn. akt IV SA 2811/01 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. znak [...].

Uzasadniając wyrok Sąd wyjaśnił, że stosownie do regulacji art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że stan faktyczny sprawy został w zasadzie wyjaśniony, a w zakresie w jakim nie został wyjaśniony brak jest dowodów na to, iż organ odwoławczy nie mógł tego uczynić samodzielnie.

Sąd podniósł, że w dacie orzekania były znane organowi ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu wydania pozwolenia na rozbudowę budynku, natomiast z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy zwrócił się do inwestora o nadesłanie brakującego projektu budowlanego, stanowiącego integralną część kwestionowanego pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd wskazał, iż sprawy ze skarg M. K. zakończone wyrokami sygn. akt IV SA 2811/01 oraz sygn. akt IV SA 2778/01 powinny być rozpatrywane łącznie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po ponownym rozpatrzeniu odwołań T. B. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 1981 r. zezwalającej na budowę budynku inwentarskiego oraz utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w S. z dnia [...] kwietnia 1989 r. zezwalającej na rozbudowę budynku warsztatowego o część socjalną i mieszkalną, na działce przy ul. [...] w S.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z kopii decyzji o pozwoleniu na budowę można w sposób bezsporny wywieść jedynie, iż przedmiotową decyzją udzielono M. K. pozwolenia na budowę budynku na działce przy ul. [...] w S. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie można mówić o sprzeczności tej decyzji z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu wydania decyzji, bowiem ze znajdującej się w aktach sprawy jego kserokopii wynika, że dla terenu na którym została zrealizowana inwestycja istniał w planie jedynie enigmatyczny zapis, z którego nie wynika zakaz wznoszenia obiektów budowlanych określonych kategorii.

Ponadto organ wskazał, iż z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu [...] kwietnia 1989 r. można wnosić, że na terenie, na którym została zrealizowana inwestycja obowiązywał zakaz uciążliwych usług, jednakże mając na względzie zapis aktualnego planu - zgodnie z którym teren, na jakim zrealizowano inwestycję jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i usługową w zakresie handlu i gastronomii z dopuszczeniem adaptacji, modernizacji, rozbudowy i wymiany istniejącej zabudowy - organ stwierdził, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 1989 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie jest to rażące naruszenie skutkujące stwierdzeniem nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniósł T. B. zarzucając, iż nie wyjaśniono, dlaczego inwestor nie posiada dokumentacji technicznej wraz ze szkicami i opisem obiektu oraz oryginalnego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego, udzielono pozwolenia na rozbudowę budynku, wybudowanego niezgodnie z pozwoleniem z 1981 r. Skarżący wyjaśnił, że inwestor wybudował budynek mieszkalno - warsztatowy wcześniej, niż zostało wydane pozwolenie na rozbudowę budynku z dnia [...] kwietnia 1989 r. oraz podniósł, iż uciążliwy Zakład Blacharstwa i Lakiernictwa Samochodowego istnieje na terenie przeznaczonym na rekreację i wypoczynek.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz uchylił utrzymane nią w mocy dwie decyzje Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu, skarga T. B. zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowane rozstrzygnięcie nie odnosi się do zaleceń wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto niedopuszczalny jest pogląd, zgodnie z którym zmiana planu zagospodarowania przestrzennego po dacie wydania badanej decyzji posiada wpływ na ocenę prawidłowości jej wydania.

Na powyższą decyzję wniósł skargę M. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 812/04 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że organ administracji działający w trybie autokontroli, uchylając własną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania działa bez podstawy prawnej.

Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 299/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na zawisłość przed sądem w/w sprawy ze skargi M. K. oraz nieprawomocny wyrok sądu z dnia 3 czerwca 2005 r., jaki zapadł w tej sprawie.

Postępowanie sądowe w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zostało podjęte postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. akt 299/04, po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1190/05 skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 812/04.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły w rozpatrywanej sprawie.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 1981 r. zezwalającej na budowę budynku inwentarskiego oraz utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w S. z dnia [...] kwietnia 1989 r. zezwalającej na rozbudowę budynku warsztatowego o część socjalną i mieszkalną, na działce przy ul. [...] w S.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, umożliwiający kontrolę decyzji ostatecznej. Tryb ten jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., dlatego organ nadzorczy nie jest władny rozstrzygać o istocie sprawy i ogranicza prowadzone postępowanie do zbadania, czy decyzja nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji były związane wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2003 r. sygn. akt IV SA 2778/01 oraz sygn. akt 2811/01. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.

Organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2003 r. sygn. akt IV SA 2778/01 oraz sygn. akt IV SA 2811/01 wskazano, iż obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe w przedmiotowej sprawie jest doprowadzenie do odtworzenia decyzji o pozwoleniu na budowę lub ustalenie jej treści z załączonej kopii poprzez sporządzenie czytelnej wersji, gdyż znajdująca się w aktach sprawy kopia jest nieczytelna w stopniu uniemożliwiającym jednoznaczne odczytanie jej daty i treści. Rozstrzygnięcie organu nadzorczego może dotyczyć wyłącznie decyzji, co do bytu i treści której nie ma żadnych wątpliwości, zatem niezbędnym w niniejszej sprawie jest przeprowadzenie przez organ stosownego postępowania wyjaśniającego.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, iż w zakresie, w jakim stan faktyczny i prawny sprawy nie został wyjaśniony, organ odwoławczy jest w stanie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, podczas gdy z akt sprawy nie wynika również, aby organ ten zwrócił się do inwestora o nadesłanie brakującego projektu budowlanego, stanowiącego integralną część kwestionowanego pozwolenia na budowę.

Przy ponownym rozpatrzeniu odwołań T. B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował się jedynie do wskazania zawartego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2003 r. sygn. akt IV SA 2811/01, by odwołania rozpoznać łącznie. Organ nie przeprowadził natomiast zaleconego przez Sąd postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie formułując pogląd, zgodnie z którym brak możliwości bezspornego i nie budzącego wątpliwości ustalenia co do rodzaju wzniesionego budynku nie pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Niepodjęcie przez organ działań mających na celu wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, stosownie do oceny prawnej wyrażonej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2003 r., stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Należy także stwierdzić, iż nie jest dopuszczalne stanowisko przedstawione w kontrolowanej decyzji, zgodnie z którym zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po dacie wydania decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym może wpłynąć na ocenę, czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem czy zawiera kwalifikowaną wadę prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Organ nadzorczy bada wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, względem której prowadzone jest postępowanie.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.