Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 31/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 października 2021 r. nr SKO.4114.460.2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ozorków z dnia 17 września 2021 r., nr 000122/SP/09/2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej L.K. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 października 2021 r., znak: SKO.4114.460.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania L.K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ozorków z dnia 17 września 2021 r., znak: 000122/SP/09/2021, wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 17, art. 20, art. 23 ust. 1-4, ust. 4aa, ust. 5a-5c, art. 24, art. 26 ust. 1 u.ś.r. odmawiającą L.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad M.K..

Organ I instancji odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką M.K. ze względu na wystąpienie warunku określonego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tzn. posiadanie prawa do emerytury.

Od powyższej decyzji L. K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną córką. W uzasadnieniu wskazano, że dokonana przez organ I instancji wykładnia ww. przepisu jest błędna, narusza zasadę równości pozbawiając w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, podczas gdy prawidłowa interpretacja wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury jedynie do wysokości tej emerytury. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 sierpnia 2021 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium, po przywołaniu treści art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i art. 27 ust. 5 u.ś.r., stwierdziło, że zgodnie z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. z dnia [...] r. nr [...], L.K. otrzymuje emeryturę, której obecna wysokość wynosi 1066,30 zł. miesięcznie, wobec czego brak jest podstaw do równoległego otrzymywania przez osobę sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną świadczenia emerytalnego oraz świadczenia pielęgnacyjnego.

Następnie Kolegium wskazało, że sądy zwracają uwagę na konieczność umożliwienia osobom ubiegającym się o przyznanie prawa do świadczeń dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego. W sytuacji gdyby świadczenie pielęgnacyjne było świadczeniem korzystniejszym, należy umożliwić osobie wnioskującej o jego przyznanie zawieszenie prawa do świadczeń emerytalno-rentowych i w ten sposób wyeliminować negatywną przesłankę ustawową do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tylko zawieszenie wypłaty emerytury otwiera bowiem drogę do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia.

Wobec powyższego, organ stwierdził, że z wniosku L.K., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, jak i ze złożonego odwołania od decyzji organu I instancji, pełnomocnik, a tym samym skarżąca, ma świadomość co do możliwości zawieszenia otrzymywanego świadczenia emerytalnego i wyeliminowania w ten sposób negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. W związku z tym, Kolegium uznało za niecelowe kierowanie do pełnomocnika odrębnych pouczeń w tym względzie i wstrzymywanie rozpoznania sprawy do czasu zajęcia stanowiska w powyższym zakresie.

Odnosząc się do możliwości ewentualnego przyznania tzw. świadczenia wyrównawczego, czyli świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie odpowiadającej różnicy pomiędzy wysokością świadczenia emerytalnego przez nią otrzymywanego a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło brak podstaw do jego przyznania. Podkreśliło, że nie ma, w świetle aktualnego orzecznictwa, możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach wskazywanych przez pełnomocnika, tj. w wysokości różnicy pomiędzy otrzymywaną emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym.

Wobec powyższego, z uwagi na otrzymywanie przez L.K. emerytury, która nie została na chwilę obecną zawieszona, brak jest, w ocenie Kolegium, podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, L. K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie

A. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i błędne uznanie, że pobieranie przez L.K. świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną córką M.K.;

B. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 79a k.p.a. przez niepoinformowanie przez organ strony przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia poobieranej przez L.K. emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ustalenie na rzecz L.K. świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 sierpnia 2021 r., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., gdyż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych celowe jest zastosowanie w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Narusza bowiem zasadę równości taka wykładnia tego przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tej normie, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

W ocenie pełnomocnika skarżącej prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie można znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne. Osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ powinien poinformować skarżącą i wyznaczyć odpowiedni termin do usunięcia negatywnej przesłanki, jaką jest pobieranie emerytury. Dążąc do szybkiego załatwienia sprawy zgodnie z dobrem strony skarżącej organ powinien podjąć działania, aby L. K. spełniła wszystkie przesłanki ustawowe do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego..

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiły zgodnie obie strony, co pozwoliło na przyspieszenie jej rozpoznania.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w powyższym trybie i zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, a skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych niżej.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Ozorków odmawiającą L.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad M.K..

W kontrolowanej sprawie organ I instancji uznał, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ ma ustalone prawo do emerytury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podzieliło stanowisko Wójta Gminy Ozorków i stwierdziło, że z uwagi na otrzymywanie przez L.K. emerytury, która nie została zawieszona, brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ dodał również, że pełnomocnik, a więc i skarżąca, mają świadomość co do możliwości zawieszenia świadczenia emerytalnego i wyeliminowania w ten sposób negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., w związku z czym uznał za niecelowe kierowanie do pełnomocnika odrębnych pouczeń w tym względzie i wstrzymywanie rozpoznania sprawy do czasu zajęcia stanowiska w powyższym zakresie.

Problematyka rozważanego na gruncie rozpatrywanej sprawy świadczenia została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.". Świadczenie pielęgnacyjne jest obok zasiłku pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego jednym ze świadczeń opiekuńczych, zaliczanym do świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia zostały uregulowane w art. 17 u.ś.r. Zgodnie z treścią ust. 1 powyższego artykułu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała pkt 1 - nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub pkt 2 - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.).

Z kolei przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne, nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4) (uchylony);

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika zatem, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę tę opiekę sprawującą, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie dokonały analizy powyższych kwestii, do czego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę odniesie się w dalszej części uzasadnienia.

W istocie sprawy, spór prawny na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w kontrolowanej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżąca jako posiadająca ustalone prawo do emerytury może skutecznie domagać się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością otrzymywanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, czego domagała się w toku postępowania przed organami obu instancji, czy w pełnej wysokości, czego wyraz dała w skardze do Sądu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że osoba posiadająca prawo do emerytury z racji możliwości podejmowania w pewnym zakresie zatrudnienia może być uznana za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub niepodejmującą pracy zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny z orzeczonym stopniem niepełnosprawności i stwierdzeniem konieczności stałej pomocy innej osoby.

Wobec powyższego sporu, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przy niezmienionej treści budzi liczne rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji i wymaga pilnej interwencji legislatywy oraz dostosowania brzmienia tegoż przepisu do aktualnych warunków społecznych w Polsce. Wątpliwości te wynikają z faktu, że w aktualnych realiach społecznych świadczenie pielęgnacyjne często jest znacznie wyższe niż świadczenie emerytalne, co wiąże się z chęcią uprawnionych osób do skorzystania z dobrodziejstwa tego świadczenia. Stan niepewności prawa i sytuacji prawnej, będących konsekwencją tych rozbieżności interpretacyjnych, pogłębia dodatkowo wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17. Wyrok ten dotyczy, co prawda, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby posiadającej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, niemniej jednak zawiera w uzasadnieniu szereg wskazówek interpretacyjnych wskazanego przepisu o charakterze ogólnym, generalnym i uniwersalnym, mających istotne znaczenie dla jego interpretacji w tej sprawie. Brak odpowiedniej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego ujednolicającej orzecznictwo sądowe nie ułatwia praktycznego stosowania wspomnianego przepisu tak przez organy administracji publicznej, nastawione na oszczędne wydatkowanie środków publicznych, zwłaszcza zaś w dobie ciągle obecnej pandemii i mocno już nadszarpniętych finansów publicznych, jak i sądy administracyjne poszukujące wieloaspektowych argumentów prawnych przemawiających za jego interpretacją, począwszy od mocno restrykcyjnej, po najbardziej liberalną. Taka sytuacja nie sprzyja pogłębianiu zaufania do organów państwa wśród osób uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, a mających ustalone prawo do emerytury. W efekcie osoby te, w zależności od przyjętego stanowiska interpretacyjnego, znajdują się w różnej sytuacji prawnej, co nie wypełnia wymogu równego ich traktowania.

Wobec powyższych ustaleń, Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie wyjaśnia, w oparciu o szerszą analizę aktualnego orzecznictwa zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych jaki i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obecnie można wyróżnić trzy zasadnicze nurty interpretacyjne art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obszarze przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych osobom o ustalonym prawie do emerytury, a w ich ramach także odmienne argumenty prawne.

Uwzględniając kryterium częstotliwości wyrażania poszczególnych poglądów przez judykaturę, jak i mając na uwadze ewolucję poglądów i argumentów poszczególnych składów orzekających na przestrzeni czasu, za dominujący można obecnie przyjąć pogląd, opowiadający się za przyznaniem uprawnionemu prawa wyboru świadczeń, z czym wiąże się zawieszenie prawa do emerytury w przypadku zbiegu prawa do emerytury i prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niewiele rzadziej wyrażany jest również, zwłaszcza przez wojewódzkie sądy administracyjne pogląd, opowiadający się za przyznawaniem uprawnionym świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między tym świadczeniem a świadczeniem emerytalnym. Natomiast często przyjmowany do czasu podjęcia wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a obecnie raczej incydentalnie, pogląd wyraża przekonanie, że osobie o ustalonym prawie do emerytury nie przysługuje w ogóle świadczenie pielęgnacyjne.

Zgodnie z pierwszym z przywołanych poglądów, dla którego reprezentatywne są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 487/20, z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 659/20, z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20, i sygn. akt I OSK 2006/20, z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20, a także przykładowo wyroki WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA", w obecnych warunkach ograniczenie się do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej, w tym zasady równości, nakazującej w ten sam sposób traktować podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji, jeśli brak jest dostatecznych przesłanek do różnicowania ich sytuacji. Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest zatem prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Przedstawiciele tego nurtu interpretacyjnego, dokonując wedle tych reguł wykładni spornego przepisu oraz nie znajdując przekonujących argumentów uzasadniających różnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych mających i niemających ustalonego prawa do emerytury, uznają jednakże, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej lub czternastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Podnoszą oni też, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną (por. art. 27 ust. 5 u.ś.r. czy art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.e.r.f.u.s.". Przepisy każdej z wymienionych ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne zwolennicy zawieszenia prawa do emerytury uznają, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór ten może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Przedstawiciele tego nurtu podnoszą, że istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jako inny argument przemawiający za prezentowanym poglądem powołują oni również fakt, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki, np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej emerytury. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej emerytury skutkuje odebraniem świadczenia. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować, co wynika z art. 9 k.p.a. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie zaś z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas w sytuacji, gdy strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Z kolei zwolennicy drugiego z poglądów, a zaprezentowanego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, a także wyrokach: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go128/20, WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 210/20, i sygn. akt II SA/Ol 322/20, WSA w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 411/20, WSA we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 64/20, również wprost odwołując się do tych samych zasad konstytucyjnych, a także wykładni historycznej oraz celu regulacji prawnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. analogicznie jak zwolennicy pierwszego nurtu interpretacyjnego uznają, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. Obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w swym założeniu jest w całości aktem normatywnym służącym realizacji wskazanych powyżej zasad konstytucyjnych. Zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wiązać muszą się z kolei z taką interpretacją jej przepisów, która będzie urzeczywistniała te zasady. Oznacza to, że zasady konstytucyjne będące wyrazem określonych wartości determinują nie tylko treść aktów normatywnych stanowionych w państwie, lecz także proces stosowania prawa i związanej z nim wykładni jego przepisów. W konsekwencji przedstawiciele tego nurtu interpretacyjnego przyjmują, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, jednakże, odmiennie niż to zaprezentowano w przypadku pierwszego kierunku interpretacyjnego, nie w związku z zawieszeniem prawa do emerytury, lecz w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Istotną bowiem cechą osób, będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związaną z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z konstytucyjną zasadą równości wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Inna wykładnia tegoż przepisu, przy braku uzasadnionych podstaw do różnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, narusza w myśl tego nurtu fundamenty aksjologiczne wyrażone w Konstytucji RP. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej i sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację konstytucyjnych zasad. Wedle prezentowanego poglądu, zachowanie zasad konstytucyjnych nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do emerytury otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury. Jej sytuacja nie będzie bowiem wówczas korzystniejsza niż osoby nie posiadającej prawa do emerytury ani też mniej korzystna niż osoby otrzymującej wyłącznie emeryturę znacznie niższą niż świadczenie pielęgnacyjne. Osoba taka będzie potraktowana także sprawiedliwie, gdyż w lepszej sytuacji znalazłby się opiekun, który nie podjąłby nigdy pracy zarobkowej w swoim życiu. Takie podejście do skarżącej będzie równoznaczne z realizacją przez Państwo reprezentowane w tej sytuacji przez administrację obowiązku udzielenia jej szczególnej pomocy w związku z jej trudną sytuacją materialną i społeczną związaną ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodzin.

Przedstawiciele ostatniego z wyróżnionych wcześniej poglądów, incydentalnie obecnie wyrażanego, opierając się wyłącznie na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczyli, czego wyrazem są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20, z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 416/13, z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1831/15, z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2573/15, z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15, z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15, z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18, z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20, a także wyroki WSA w Łodzi z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 485/17 i WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 13/15, zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. Ich zdaniem przemawia za tym wykładnia językowa przywołanego przepisu, a także odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. Podnoszą oni, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W takim przypadku nie jest możliwe uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy u.ś.r. nie umożliwiają przy tym miarkowania, czy też uwzględniania szczególnej sytuacji finansowej bądź rodzinnej wnioskodawcy, zakładając, że w każdym przypadku nie jest możliwy zbieg świadczeń emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego. Takie rozstrzygnięcie nie narusza, w ich opinii, zasady równości określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Mając na uwadze wskazane rozbieżności interpretacyjne, ich ewolucję i zmienność w czasie argumentów, a także treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., którego interpretacja nie może pomijać innych przepisów, Sąd w składzie kontrolującym niniejszą sprawę przyjął, jako najbardziej optymalną i respektującą reguły wykładni prawa oraz otoczenie prawne art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w tym jego spójność z innymi przepisami normującymi kolidujące ze sobą świadczenia oraz spójność rodzimej regulacji zabezpieczenia społecznego, pierwszą z zaprezentowanych powyżej interpretacji spornego przepisu budzącego liczne kontrowersje. Korzystna dla strony prokonstytucyjna wykładnia przepisu nie może prowadzić do rezultatów contra legem. Zdaniem Sądu, sam fakt ustalenia skarżącej prawa do emerytury nie oznacza jeszcze, że zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak bowiem podnosi się jednolicie w judykaturze, w tym w części powołanych przy okazji prezentacji nurtów interpretacyjnych art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19). Prowadzić to musi w konsekwencji do takiej sytuacji, w której dopiero brak zawieszenia prawa do emerytury, a więc dublowanie świadczeń z systemu społecznego, skutkować musi odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wobec powyższych ustaleń, za prawidłowe należy uznać twierdzenie organów obu instancji, że nie było podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy otrzymywaną przez L.K. emeryturą, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednoczenie, co należy kategorycznie podkreślić, Sąd stoi na stanowisku, że organy obu instancji wadliwie zaniechały, wobec przyjętej koncepcji braku możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy otrzymywaną emeryturą, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Nie poinformowały skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co umożliwiłoby uwzględnienie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wypłatę tego świadczenia w pełnej wysokości. Wobec tego, że przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, lecz powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia.

W związku z powyższym, należy jednoznacznie stwierdzić, że wiązało się to z przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Sądu, za błędne należy uznać kategoryczne założenie przez organ II instancji, że skarżąca jak i jej pełnomocnik mieli świadomość co do możliwości zawieszenia otrzymywanego świadczenia emerytalnego oraz w konsekwencji uniemożliwienie wypowiedzenia się co do tej kwestii w sytuacji, gdy zarówno z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i treści odwołania od decyzji organu I instancji wynika, że wolą skarżącej było otrzymanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między otrzymywaną emeryturą. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że reprezentowanie strony w toku postępowania administracyjnego przez radcę prawnego nie zwalnia organów administracji z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (Wyrok WSA w Olsztynie z 2.06.2021 r., II SA/Ol 370/21, CBOSA).

Powyższe skutkowało naruszeniem obowiązków nałożonych przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy działania podjęte przez organu obu instancji należy uznać za niewystarczające. W niniejszej sprawie zarówno Wójt Gminy Ozorków jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia i uniemożliwiły jej tym samym złożenie w organie emerytalno-rentowym wniosku o zawieszenie emerytury, choćby poprzez wyznaczenie terminu na dopełnienie tej formalności, a następnie ustalenie czy prawo do emerytury zostało faktycznie zawieszone. Zaniechanie tych działań nie tylko rzutuje na naruszenie prawa procesowego w tej sprawie, ale również czyni wadliwą, bo przedwczesną, odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Jednocześnie, Sąd dostrzega, że wobec kategorycznego stwierdzenia, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na posiadanie uprawnienie do emerytury, organy nie odniosły się przy tym do związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną przez skarżącą opieką nad córką. Obowiązkiem organu jest bowiem w pierwszej kolejności ustalenie, że wnioskodawca, poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury, spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia wynikającego z art. 17 u.ś.r.

W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wskazać w tym miejscu należy, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w powołanym przepisie osobom. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę oraz pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Zarówno charakter omawianego świadczenia, jak i jego cel jednoznacznie wskazują, że stanowi ono pewną formę rekompensaty strat finansowych opiekuna wynikających z rezygnacji z aktywności zawodowej, a co za tym idzie nie może stanowić alternatywnego źródła dochodu. Podkreślenia również wymaga, że zakres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym może się różnić w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Sprawowana opieka musi zatem w sposób oczywisty uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne. Innymi słowy o rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, a składające się na nią szczególne czynności zajmują tyle czasu, że podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (bądź niepodejmowania przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r.

W kontekście charakteru opieki, należy wskazać na stanowisko prezentowane w orzecznictwie oraz w doktrynie, że ustawodawca nie posłużył się dla określenia opieki żadnym epitetem, w szczególności zaś nie wskazał, aby musiała być to opieka stała posługując się jedynie sformułowaniem "w celu sprawowania opieki". Jednak cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego stanowią wystarczającą podstawę, by twierdzić, że chodzi tu o ustawiczną opiekę nad osobą niepełnosprawną (por. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17). Należy zgodzić się z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, że punkt ciężkości w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a nie w samej opiece nad nim (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 637/19, CBOSA). Opieka stała poza tym, że wyklucza możliwość wykonywania pracy zarobkowej, powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Przy tym sprawowanie stałej opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 590/19, CBOSA). Podzielić należy prezentowany w orzecznictwie pogląd, że zarówno wyrażenie "stała" jak i "długoterminowa" są wyrażeniami odnoszącymi się do czasu sprawowania opieki. Jednoczesne rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej wskazuje, że nie wymaga on, aby osoba sprawująca opiekę przebywała bez jakichkolwiek przerw w ciągu dnia w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Otóż według treści tej regulacji opieka powinna być sprawowana codziennie w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekuna pracy zarobkowej. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 287/19, WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 970/19, CBOSA).

W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym ustalenia pracownika socjalnego dokonane w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie wykazania istnienia przesłanki bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad córką. Z ustaleń wynika, że zakres wykonywanych przez L.K. czynności sprowadza się w głównej mierze do prowadzenia gospodarstwa domowego, gdyż czynności typu: palenie w piecu, przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, robienie zakupów, uzgadnianie wizyt lekarskich, realizacja recept czy załatwianie spraw urzędowych, należą do typowych czynności dnia codziennego, które są także wykonywane przez osoby aktywne zawodowo. Ponadto większość z powyższych czynności nie jest wykonywana codziennie i nie ma ściśle określonych ram czasowych. Natomiast czynności o charakterze stricte opiekuńczym nad córką zostały wykazane w ustaleniach pracownika socjalnego w sposób lakoniczny i ograniczyły się do stwierdzenia, że składają się na nie: pomoc w myciu i utrzymaniu higieny osobistej oraz podawanie posiłków. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika czy niepełnosprawna córka skarżącej jest osobą całkowicie niesamodzielną i niesprawną ruchowo, czy jest w stanie wykonywać bez pomocy drugiej osoby podstawowe czynności dnia codziennego.

Należy w tym miejscu ponownie podkreślić, że system świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. W związku z tym organ powinien dokładniej wyjaśnić zakres sprawowanej opieki i czynności wykonywane przy niepełnosprawnej córce, albowiem wywiad został przeprowadzony bardzo ogólnikowo. O istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki decyduje to, jaki jest faktyczny zakres tej opieki i jednocześnie jakie są uzasadnione potrzeby osoby niepełnosprawnej, wynikające z charakteru niepełnosprawności.

Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ administracji przeprowadzi zatem postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej oraz dokona analizy, czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej świadczenia wynikającego z art. 17 u.ś.r. oraz w odpowiedni sposób zorganizuje działania w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozbawić skarżącej należnego jej świadczenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcę prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

dc