Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 950/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 1 par. 3 ust. 2 par. 4 par. 5 par. 6 par. 7 par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 roku sprawy ze skargi A. S., D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...], z dnia [...]. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z miejscami postojowymi w kondygnacji -1, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 25/27 i ul. B, na działkach nr [...] i [...] oraz fragmenty działek nr [...],[...] i [...], w obrębie [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że w/w decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku M. S., ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołania od owej decyzji wnieśli właściciele nieruchomości sąsiednich: D. W., H. Ż., S. K., W. K., M. J., H. M., Z. D., R. L., A. K., S. K., A. M., D. S., S. K., W. K., A. O., J. M., P. K., A. K., K. P. i G. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 7, art. 77, art. 80, art. 107, art. 138 § 2 i art. 28 K.p.a.

- przepisów prawa materialnego tj. art. 1, art. 2, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 58, art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4, § 5, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie odwołujących się decyzja nie spełnia podstawowego warunku określonego wart. 107 K.p.a. tj. nie zawiera precyzyjnego rozstrzygnięcia, bowiem nie może być traktowane jako precyzyjne rozstrzygnięcie sformułowanie, iż ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "niezbędnych urządzeń budowlanych". Wymogu precyzyjnego rozstrzygnięcia nie spełnia też ta cześć osnowy decyzji, która odnosi się do "fragmentów działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]". Odwołujący się zakwestionowali prawidłowość rozstrzygnięcia określającego jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy. W ich ocenie decyzja winna wytyczać precyzyjnie linię zabudowy dla wszystkich planowanych obiektów budowlanych. W przeciwnym razie zezwala na zabudowę w dowolnym miejscu działki i w dowolnej odległości od "nieprzekraczalnej linii zabudowy".

Nadto w ocenie stron postępowanie przed organem pierwszej instancji dotknięte jest kwalifikowaną wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, bowiem organ I nie ustalił w sposób precyzyjny kręgu zainteresowanych, którzy zgodnie z art. 28 K.p.a. winni brać udział w postępowaniu. Dotyczy to w szczególności nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy C 14. Według wiedzy odwołujących się współwłaścicielami tej nieruchomości są miedzy innymi B. S., K. S. i K. C. Wszyscy oni zostali pominięci w tym postępowaniu, zaś pisma kierowane są miedzy innymi do nieżyjących już poprzedników prawnych.

W ocenie odwołujących się organ pierwszej instancji nie wyjaśnił także w sposób dostateczny stanu faktycznego, w szczególności w zakresie funkcji i parametrów zabudowy i zagospodarowania na działkach sąsiednich (bezpośrednio przylegających do nieruchomości inwestora), jak też w całym obszarze analizowanym. Nie dokonano też oceny analizy urbanistycznej pod kątem funkcji, cech i parametrów zabudowy na działkach sąsiednich. Analiza urbanistyczna nie zawiera żadnego uzasadnienia powodów, dla których przyjmuje się kontynuację funkcji i parametrów zabudowy z działek nie przylegających bezpośrednio do nieruchomości inwestora. Dotyczy to w szczególności działki [...], która nie jest działką przylegającą bezpośrednio do działki inwestora. Z nieznanych powodów warunek dobrego sąsiedztwa analizuje się w aspekcie zabudowy i zagospodarowania wyłącznie działki [...]. Uzasadnia to zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Odwołujący się dodatkowo wskazali, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazuje ocenę planowanej inwestycji w aspekcie zagospodarowania działek sąsiednich, a w szczególności dotyczy to kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Należy też uwzględniać gabaryty i formę architektoniczna obiektów budowlanych, linie zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. W ocenie odwołujących się zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu określonego przywołanym przepisem. Zabudowa wielorodzinna nie występuje na żadnej z działek sąsiednich (jedyne działki z zabudową wielorodzinną znajdujące się dość blisko to działki nr [...] i [...] z ulicy D i nawet one nie graniczą z działką [...], działka nr [...] jest po drugiej stronie ul. Zespołowej względem działki [...] i nie jest sąsiednia, a ta o nr [...] której jest najbliżej do przedłużenia funkcji, gabarytów itd, też nie jest sąsiednia względem działki [...], bowiem działki te nie mają wspólnej granicy). W ocenie odwołujących się organ zbyt szeroko traktuje znaczenie pojęcia działka sąsiednia i włącza w analizę działkę nr [...] jako sąsiednią tylko po to, aby jakakolwiek działka pozwoliła na spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy. Odwołujący się stwierdzili, że nie istnieje działka sąsiednia o zabudowie wielorodzinnej, wszystkie są jednorodzinne. Nie ma zatem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W odwołaniu wskazano ponadto, że analiza urbanistyczna będąca podstawą zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia powodów, dla których zezwolono na zabudowę, w której określa się kąt nachylenia połaci dachowych do 45 stopni a wysokość kalenicy głównej do 12 metrów, bowiem średnia wysokość głównej kalenicy na nieruchomościach położonych w analizowanym obszarze to 7,5 metra, zaś ze 180 analizowanych budynków jedynie 23 ma pochylenie połaci dachowej pod kątem 45 stopni. Nadto nieruchomość na której planowana jest inwestycja otoczona jest nieruchomościami, na których znajduje się zabudowa jednorodzinna. Tylko nieuprawnione rozszerzenie granic obszaru analizowanego pozwoliło nawiązać do funkcji zabudowy wielorodzinnej na działkach znajdujących się w dalszej odległości od terenu inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazało, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w spornej decyzji. wbrew twierdzeniom odwołujących się, zgodnie z wnioskiem inwestora wystarczająco precyzyjnie, określił przedmiot decyzji, który nie zawiera sformułowania "niezbędne urządzenia budowlane", a zatem zarzut odwołania, iż organ posługuje się w tym zakresie określeniem abstrakcyjnym, należy uznać za bezpodstawny.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu związanego z zakresem inwestycji, a dotyczącego wskazania, że terenem inwestycji tym są także "fragmenty działek o nr [...] (wskazana pomyłkowo w odwołaniu jako nr [...]) i [...]" (przy czym w decyzji mowa jest także o fragmencie działki nr [...]) organ wyjaśnił, iż terenem inwestycji nie musi być cała działka ewidencyjna, ale jakaś jej część. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, co potwierdza zarówno graficzna część wniosku inwestora, a także załącznik do decyzji z naniesionymi granicami terenu inwestycji.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W aktach sprawy znajduje się także mapa w skali 1:500, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Przedmiotowa analiza składa się nie tylko z powołanej wyżej mapy ale także z części opisowej, z której wynika, że w obszarze analizowanym dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa. Występują tu zarówno zabudowa wielorodzinna (skupiona głównie na północ od ul. A), jak też zabudowa jednorodzinna dominująca w rejonie na południe od ul. A. Przy czym w południowej części obszaru analizowanego także występują obiekty wielorodzinne (działki nr [...]). W ocenie Kolegium prawidłowo wyjaśniono, iż dokonując interpretacji pojęcia działka sąsiednia należy mieć na uwadze przede wszystkim cel jakim kierował się ustawodawca wprowadzając do tekstu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Celem tym była przede wszystkim ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu i przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nieruchomości znajdujące się także w pewnej odległości od terenu inwestycji. Z tego względu okoliczność, że działki na których znajdują się budynki wielorodzinne (nr: [...] a także te zlokalizowane po przeciwnej stronie ul. A - m. in. o nr: [...]) nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora (nr [...]) nie oznacza, że działki te są pozbawione waloru "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że są one położone w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego w sposób określony w § 3 cyt. rozporządzenia i organ ma obowiązek brać je pod uwagę ustalając wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nadto skoro w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego wokół działek inwestora, występuje zarówno budownictwo jednorodzinne jak i budownictwo wielorodzinne to wbrew twierdzeniom odwołujących się, planowana inwestycja polegająca na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania.

Dalej Kolegium podniosło, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest też podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołujących się w kwestii wadliwego przeprowadzenia analizy. Zarówno w części tekstowej jak i graficznej analiza została sporządzona przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów i jak stanowi § 3 rozporządzenia, analizie poddano teren usytuowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniejszej niż 50m wokół działki będącej przedmiotem wniosku. Przedmiotowa analiza stanowiła podstawę do określenia zasad zabudowy w zaskarżonej decyzji, w której w pkt II. sprecyzowano zarówno funkcję planowanych obiektów, jak również pozostałe ich cechy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., tj:

- wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki nr [...] - do 0,24,

- szerokość elewacji frontowej - 13 m ± 20%,

- geometrię dachu - dachy jedno lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowej do 45 ,

- wysokość głównej kalenicy 12 m, kalenica główna prostopadła lub równoległa do frontu działki.

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 6,5 m.

- nieprzekraczalne linie zabudowy: od strony ul. B na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez budynek istniejący na działce sąsiedniej nr [...], w obrębie [...], od strony ul. A - jako przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez budynek istniejący na działce sąsiedniej nr [...], w obrębie [...].

Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, Kolegium podzieliło, co do zasady stanowisko odwołujących się, iż przepis wymaga ustalania linii obowiązującej, wyjaśniając, przy tym, że pojęcia: obowiązująca i nieprzekraczalna linia zabudowy różnią się od siebie. Jednakże wskazało, że w przypadku nieruchomości przy ul. A 25/27 działanie polegające na wyznaczeniu "nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. A i ul. B" można uznać za dopuszczalne, bowiem wynika to po pierwsze z usytuowania tej nieruchomości względem istniejących ulic, a po wtóre ze sposobu zagospodarowania nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Na całym bowiem odcinku między ul. A i ul. B istnieje intensywna zabudowa, w związku z tym, w ocenie Kolegium, brak jest przeszkód do usytuowania na działce nr [...] zabudowy w taki sposób aby zajmowała ona całą przestrzeń między w/w ulicami, przy zachowaniu rzecz jasna pozostałych ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów, a wskazanych w zaskarżonej decyzji, w szczególności z uwzględnieniem parametru intensywności zabudowy (0,24) oraz zachowaniem odległości od ulic zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji. Nie budzi także wątpliwości organu odwoławczego prawidłowość ustalenia pozostałych parametrów dla nowej zabudowy i tak:

- wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji został wyznaczony, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, tj. na podstawie średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym Jak bowiem wynika z przeprowadzonej analizy średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi 0,24 i taki sam został przyjęty dla projektowanej zabudowy

- szerokość elewacji frontowej budynków została wyznaczona zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 13 m i taka też (z tolerancją 20%) została określona w decyzji dla planowanej zabudowy.

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że podstawą do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego obiektu była średnia wysokość zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, tj. 6, 5 m.

- geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących ustalonej zaskarżoną decyzją geometrii dachów projektowanych budynków, wskazać należy, iż z przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują różnorodne formy dachów (o różnym układzie kątach nachylenia połaci dachowych). Na tej podstawie organ określił dopuszczalny układ połaci dachowych dla projektowanych obiektów oraz dopuszczalny kąt nachylenia tych połaci. Okoliczność, że większość budynków w tym obszarze posiada dachy o mniejszym kącie nachylenia nie wyklucza możliwości określenia tego parametru w wielkości podanej w decyzji, bowiem nie ulega wątpliwości, że w obszarze analizowanym takie dachy występują, a tym samym mogą stanowić one punkt odniesienia dla planowanej zabudowy. Szczególnie, iż ustalona decyzją wielkość tego parametru odpowiada (a co wynika także z treści odwołań) aż 23 dachom z obszaru analizowanego. Oznacza to, iż mamy do czynienia z parametrem wielokrotnie powtarzającym się na przedmiotowym obszarze, nie zaś z sytuacją jednostkową, a tym samym mającą cechę przypadkowości.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Kolegium, wyznaczenie cech nowej zabudowy spełnia wymogi przewidziane w powołanych wyżej przepisach, albowiem obowiązujące przepisy przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczają możliwość uśredniania poszczególnych parametrów jak również możliwość innego ich wyznaczenia, niż to wynika z analizy. To zaś, że analiza przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie dawała takie podstawy, zostało w sposób prawidłowy wykazane przez organ I instancji. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wymagania określone dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu nie odbiegają od takich samych wymagań ustalonych dla istniejącej zabudowy znajdującej się na działkach nr [...], położonych po drugiej stronie ulicy A, naprzeciwko działki inwestora. Zróżnicowanie zatem zabudowy w otoczeniu obszaru objętego wnioskiem, zdaniem Kolegium, umożliwia przyjęcie wartości, które pozwalają na realizację projektowanej inwestycji, ponieważ będzie ona stanowić kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, to jest zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i nie wpłynie dysharmonijnie na strukturę funkcjonalno-przestrzenną osiedla.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania dotyczącego pozbawienia stron czynnego udziału w postępowaniu, słusznym jest wskazanie, iż organ pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom odwołujących się, precyzyjnie ustalił krąg stron postępowania. Ustalenia te oparte zostały nie tylko na danych z ewidencji gruntów, ale także na podstawie informacji uzyskanych ze zbiorów meldunkowych będących w posiadaniu urzędów miast, na terenach których potencjalnie poszczególne osoby mogły zamieszkiwać oraz w posiadaniu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Mając na uwadze zarzuty odwołania, Kolegium w toku postępowania odwoławczego, wezwało B. S., K. S. i K. C. (wezwanie z dnia 20 kwietnia 2011r.) do złożenia wyjaśnień w sprawie tytułu własności do nieruchomości przy ul. C 14. Wyznaczony wezwaniem termin upłynął bezskutecznie. W związku z tym, zasadnym było przyjęcie, na podstawie ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, że osoby te nie legitymują się żadnym tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, która uprzednio pozostawała jedynie we władaniu ich poprzednika prawnego.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. M. i D. S., K. K., A. K., M. J., A. K. i E. L., W. K., S. K., Z. D., R. O., D. W., G. K., H. M., A. M. i J. M. oraz S. K..

Postanowieniem z dnia 18 października 2011r. sygn. akt II SA/Ł 951-963/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargi K. K., A. K., M. J., A. K. i E. L., W. K., S. K., Z. D., R. O., D. W., G. K., H. M., A. M. i J. M., S. K..

Natomiast skarga A. M. i D. S. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 950/11.

Postanowieniem z dnia 30 marca 2012r. sygn. akt II SA/Łd 950-963/11 zawieszone zostało postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi i pojęte z udziałem następcy prawnego zmarłej uczestniczki postępowania B. P.: D. W.

W motywach wniesionej skargi A. M. i D. S. podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].

Wskazali nadto, iż w przeprowadzonym postępowaniu został ustalony właściwie krąg stron postępowania. Nie żyją bowiem właściciele działek gruntu położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji małżonkowie S., którzy pozostawili dwóch synów i córkę D. T. zam. w Ł. przy ul. E 28, która nie została zawiadomiona o postępowaniu. Inni właściciele nieruchomości sąsiednich również nie żyją, o czym powiadomiła skarżących H. M., która wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla swojej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. C 16, ale w jej sprawie organ administracyjny wszczął procedurę poszukiwania aktualnych adresów stron lub ich spadkobierców, a w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie uznały naruszenia przepisów dotyczących obowiązku ustalenia właściwego kręgu stron postępowania. Niezależnie od powyższych zarzutów podnieśli, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. działka nr [...] w obrębie [...] znajduje się na terenie o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności.

Sąd uwzględniając skargę na rozstrzygnięcie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadku bezzasadności skargi, podlega ona oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Na wstępie rozważań wskazać wypada na oczywistą, aczkolwiek fundamentalną kwestię, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień właścicielskich.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Podkreślenia wymaga, że w rozporządzeniu określone zostały parametry projektowanej zabudowy, które organ architektoniczno budowlany winien zbadać i określić na podstawie porównywalnych parametrów zabudowy sąsiedniej, już istniejącej. Rozporządzenie wskazuje, że sposobem ustalenia tych parametrów jest analiza urbanistyczno – architektoniczna.

W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy, organ wyznaczył obszar analizowany w sposób prawidłowy. Sąd w tym miejscu nie podziela stanowiska strony skarżącej jakoby obszar analizowany powinien ograniczać się tylko do działek sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem. Tym bardziej, że przedmiotowy obszar przylega do pasa drogowego dwóch dróg publicznych. Przepisy rozporządzenia wskazują jedynie minimalne granice obszaru analizowanego. Mimo to, organ wyznaczył granice obszaru analizowanego w zgodzie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia, bowiem w odległości 210 m od granic terenu objętego wnioskiem, przy ustaleniu, że szerokość frontu terenu wynosi od strony ul. A 70 m, a od strony ul. B 69 m.

W decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 - § 8 rozporządzenia. I tak, organ określił linię zabudowy dla nowej inwestycji zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W przedmiotowej sprawie wyznaczono linię zabudowy w oparciu o zabudowę istniejącą – wzdłuż ul. A i ul. B.

W dalszej kolejności, organ stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten określa, iż rzeczony wskaźnik w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki to wyliczenie matematyczne oparte na danych zawartych w analizie. W przedmiotowej sprawie dla planowanej zabudowy prawidłowo przyjęto średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynoszący 0,24, bowiem działki w obszarze analizowanym charakteryzują się wskaźnikami z przedziału 0,05-0,58.

Kolejnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W stanie faktycznym sprawy średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym, ustalona na podstawie analizy zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, wyniosła 13 m i taka też z tolerancją 20 % została określona w decyzji dla planowanej zabudowy. W tej sytuacji określenie szerokości elewacji frontowej na 13 m (z tolerancją 20 %) nie narusza zacytowanego przepisu § 6 rozporządzenia.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia). Jeżeli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). W sprawie organ przyjął za podstawę do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego obiektu średnią wysokość zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, tj. 6,5 m. W tej sytuacji również w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie można poczynić organowi zarzutu naruszenia prawa.

Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W decyzji pierwszej instancji organ wskazał, iż nachylenie połaci dachowych projektowanej zabudowy może mieć maksymalnie 45 stopni. Taki kąt nachylenia wskazany przez organ występuje w obszarze analizowanym. Organ zawarł zapis dotyczący układu połaci dachowych wskazując, że dach powinien być jednospadowy lub wielospadowy. Wskaźniki te w sposób wystarczający określają geometrię dachu. Zarzucana jednak przez skarżących wysokość głównej kalenicy – do 12 m, wynika natomiast z pkt 6.1.6 analizy urbanistycznej i została przyjęta z uwagi na dużą różnorodność geometrii dachów zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Dodatkowo organ określił kierunek głównej kalenicy dachu – "kalenica główna prostopadła lub równoległa w stosunku do frontu działki".

Mając na uwadze treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto, decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Reasumując dotychczasowe rozważania, w ocenie Sądu wymagania formalne, określone w cytowanych wyżej przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień, a tym samym nie podzielił argumentu skargi wskazującego na naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W treści skargi strona podniosła także zarzuty mające przemawiać za naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd nie dopatrzył się takowego naruszenia, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych.

Z tych wszystkich względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia, dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

m.o.