Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3050/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3 i 4, art. 41
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1264/14 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 lutego 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014r. (sygn. akt I SA/Wa 1264/14) oddalił skargę W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 lutego 2014 r., nr [..]w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W.W. pismem z dnia 22 października 2013 r. wystąpił o przyznanie mu zapomogi bezzwrotnej celowej w wysokości 3.000 zł na przyłączenie do sieci kanalizacyjnej.

Wójt Gminy [..], po przeprowadzeniu w dniu 31 października 2013 r. wywiadu środowiskowego, decyzją z dnia 7 stycznia 2014 r., [..]odmówił przyznania bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego w kwocie 3.000 zł na budowę przyłącza kanalizacyjnego do zbiorczej sieci kanalizacyjnej we wsi [..]. Uzasadniając orzeczenie organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo wraz żoną. Oboje utrzymują się ze świadczeń emerytalnych. Strona posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 1,37 użytków rolnych (0,8168 ha przeliczeniowego). Rodzina zamieszkuje w domu jednorodzinnym. Dochód gospodarstwa domowego wnioskodawcy wynosi 1981,31 zł, w tym organ uwzględnił fakt posiadania nieruchomości rolnej. Z tego względu doliczył do ww. dochodu - zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej - kwotę 204,20 zł.

Organ podniósł, iż gospodarstwo domowe nie spełnia podstawowej przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, tj. kryterium dochodowego rodziny. Dodał, że zasiłek specjalny ma charakter uznaniowy, a celem pomocy społecznej jest umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej - a nie zaspokojenie choćby najbardziej uzasadnionej potrzeby życiowej. Organ wskazał również, że przyznanie zasiłku w kwocie 3.000 zł nie mieści się w granicach pomocy społecznej.

W.W. odwołał się od powyższego rozstrzygnięcia, wnosząc o zmianę decyzji w całości i wskazując, iż dochód gospodarstwa domowego to łączna kwota 1777,11 zł, co uprawnia go do otrzymania zapomogi z Ośrodka Pomocy Społecznej.

Decyzją z dnia 19 lutego 2014 r., nr [..]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [..]. Przywołując przepis art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, organ odwoławczy wskazał, że dla rodziny dwuosobowej kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku celowego wynosi maksymalnie 912 zł. Jak wynika z akt sprawy łączny dochód rodziny to kwota 1869,39 (w tym dochód z gospodarstwa rolnego 92,28 zł), co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 934,70 zł. Z tego też względu, z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium na osobę w rodzinie, wnioskowane świadczenie nie mogło zostać przyznane. Kolegium podniosło, iż organ I instancji błędnie odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego, z uwagi na przekroczenie wskazanego uprzednio kryterium, lecz mimo tego organ II instancji nie znalazł podstaw do weryfikacji zaskarżonej decyzji. Ustawodawca bowiem wyjątkowo upoważnił organ do przyznania ww. zasiłku, na podstawie art. 41 ust. 1 ww. ustawy. Jednakże wskazał, iż zasiłek ten może być przyznany jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, tj. w sytuacji wyjątkowej i nadzwyczajnej, osobie, której dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. W ocenie organu taki przypadek nie zachodzi. Nadto takie nadzwyczajne świadczenie i tak nie mogło być przyznane w wysokości przewyższającej kryterium dochodowe rodziny (912 zł).

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję W.W. wniósł o zmianę decyzji w całości, przyznanie zapomogi bezzwrotnej na budowę przyłącza kanalizacyjnego w kwocie 3.000 zł. Uznał wydane w sprawie decyzje za krzywdzące i wskazał, że dochody z gospodarstwa zostały naliczone hipotetycznie. Jednocześnie podniósł, że jest schorowany i potrzebuje pomocy osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1264/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę W.W., uznając, że decyzja odpowiada prawu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił zasady udzielania pomocy na podstawie ustawy o pomocy społecznej, w szczególności podkreślając jej wyjątkowy charakter i jako stosowaną jedynie wtedy, gdy obywatel sam nie jest w stanie podołać okolicznościom życiowym. Sąd uznał, że w toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustalono dochód gospodarstwa domowego skarżącego, a więc uznano go za przekraczający kryterium dochodowe. Ta okoliczność była przyczyną decyzji odmownej w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Sąd wskazał jednak na błędne doliczenie do dochodu skarżącego kwot wynikających z prawa własności nieruchomości rolnej. Artykuł 8 ust. 4 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że do ustalenia dochodu w myśl ust. 3 nie wlicza się dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. To uchybienie w ocenie Sądu nie miało wpływu na prawidłowość ustalenia, czy skarżący przekracza ustawowe kryterium, bo już same świadczenia emerytalne małżonków przekraczają ustaloną kwotę. Sąd rozważył również charakter specjalnego zasiłku celowego określonego w art. 41 pkt 1 wzmiankowanej ustawy, wskazując na uznaniowy charakter decyzji w tym przedmiocie. Wobec tego Sąd uznał możliwości swojej kontroli za ograniczone do zbadania, czy podejmując decyzję organ nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc nie naruszył norm z art. 7, art., 77 § 1, art. 80 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia ww. przepisów. W uzasadnieniu podzielono argumentację organu, w szczególności zwracając uwagę, że podłączenie do sieci kanalizacyjnej w przedmiotowej sprawie nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej, a także wskazano, że przyznanie zasiłku celowego w kwocie, o którą wnosił skarżący, byłoby niezgodne z prawem, ponieważ specjalny zasiłek celowy może być przyznany tylko do wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył W.W. działający przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego i jego pełnomocnika oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty:

1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w stanie faktycznym skarżącemu nie może być przyznany specjalny zasiłek celowy z uwagi na brak szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego przyznanie rzeczonego zasiłku, podczas gdy sytuacja osobista skarżącego (m.in. umiarkowany stopień niepełnosprawności, zwyrodnienie kręgosłupa, nadciśnienie tętnicze) statuują rzeczony szczególnie uzasadniony przypadek, co w konsekwencji powinno doprowadzić Sąd do wydania wyroku uchylającego decyzję, co dalej skutkowałoby wydaniem decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek w wysokości wynikającej z przepisów;

2. mające wpływ na wynik spraw naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie i wydanie wyroku w jego oparciu, podczas gdy organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej decyzję Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..]u, podczas gdy stan faktyczny obligował Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wydania decyzji przyznającej skarżącemu przedmiotowy zasiłek, co odbyło się z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji doprowadziło Sąd do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł w szczególności, że mimo przekroczenia kryterium dochodowego w jego sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, wskazując na trudną sytuację zdrowotną, brak pomocy materialnej od dzieci, niski dochód konsumowany przede wszystkim przez zakup leków, żywności, produktów pierwszej potrzeby, a czego Sąd nie rozważył. Podkreślono, że cel (budowa przyłącza kanalizacyjnego) nie jest fanaberią, a mieści się w standardzie domu jednorodzinnego, czyli w konsekwencji może nań być przyznany przedmiotowy zasiłek celowy. Organy nie zauważyły tej okoliczności, podobnie jak Sąd, dopuszczając się tym samym naruszenia przepisów powołanych w zarzutach. Mając na względzie powyższe ustalenia, zdaniem skarżącego po pełnym ustaleniu stanu faktycznego i przyjęciu, że w sprawie skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, organ powinien wydać decyzję przyznającą skarżącemu przedmiotowy zasiłek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego art. 41 ust.1 u.p.s. oraz przepisów postępowania to jest: art.151 p.p.s.a. w zw. z art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.141 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Zdaniem skarżącego, dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanych decyzji, była wadliwa. Jak wywodzono w skardze kasacyjnej, wbrew stanowisku organów administracyjnych oraz Sądu Wojewódzkiego, sytuacja osobista skarżącego kwalifikowała go do otrzymania pomocy na podstawie art.41 ust.1 u.p.s. Ustalony w sprawie stan faktyczny pozwalał przyjąć, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" dla przyznania specjalnego zasiłku celowego. W skardze kasacyjnej zarzucono więc niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia, albowiem organ odwoławczy błędnie zastosował art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji Sąd oddalając skargę naruszył art.151 p.p.s.a.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że w/w zarzuty procesowe były nietrafne. Ustalenia faktyczne, dotyczące dochodów gospodarstwa domowego skarżącego dokonane w toku postępowania administracyjnego i przekroczenia kryterium dochodowego zostały prawidłowo zweryfikowane przez Sąd Wojewódzki na podstawie treści akt administracyjnych (vide: wywiad środowiskowy z dnia 31 października 2013r.).

Dodać także należy, że skarżący sam odmówił w wywiadzie środowiskowym, który podpisał, podania adresów dzieci. Zatem ubiegający się o pomoc społeczną, która jest udzielana ze środków publicznych i ma charakter subsydiarny, sam nie podał informacji pozwalających organowi na skontaktowanie się z jego dziećmi w celu weryfikacji jego sytuacji rodzinnej i możliwości uzyskania pomocy od najbliższych. Tymczasem skoro skarżący ubiegał się o przyznanie mu pomocy w oparciu o uznanie administracyjne, to organy miały obowiązek ocenić, czy takie wsparcie i w jakim zakresie było mu potrzebne. Ocena ta wymaga pełnej i aktywnej współpracy wnioskodawcy z organami pomocy społecznej. Zgodnie z art.4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Już tylko ów brak współdziałania skarżącego z organami pomocy społecznej mógł stanowić na podstawie art.11 ust.2 u.p.s. powód odmowy przyznania żądanego świadczenia.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji dochód gospodarstwa domowego skarżącego przekraczał ustawowe kryterium dochodowe i kwalifikował wniosek W.W. do rozważenia wyłącznie w kontekście art.41 pkt 1 u.p.s. tj. przyznania specjalnego zasiłku celowego.

Organy administracyjne prawidłowo zastosowały w takim przypadku (przekroczenia kryterium dochodowego) podstawę prawną specjalnego zasiłku celowego z art. 41 pkt 1 u.p.s. Zgodnie z jego brzmieniem w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przyznanie zatem ww. świadczenia uzależnione jest zasadniczo od spełniania przez osobę o niego się ubiegającą, wskazanych w tym przepisie przesłanek. W tym przypadku, podstawowym kryterium, służącym do dokonania powyższej oceny było więc ustalenie, czy sytuacja skarżącego mogła być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek". Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że użyty w powyższym przepisie zwrot "może być przyznany" wskazuje, iż decyzja przyznająca ten zasiłek, podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, a to oznacza, że samo spełnianie kryteriów ustawowych nie warunkuje przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenia. Uznanie administracyjne obejmuje zarówno ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję odnośnie jej wysokości. Jeśli organ oceniając z jednej strony sytuację materialną i osobistą osoby wnioskującej o zasiłek, a z drugiej strony własne możliwości finansowe uznał, że nie istnieje możliwość przyznania zasiłku, to takiej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Swoboda działania organu nie zwalnia go oczywiście z obowiązku, jak najstaranniejszego działania i przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego.

Zatem w niniejszym przypadku kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ nie przekroczył granic uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art.11 i art. 107 kpa - a więc w sposób przekonywujący.

Podzielić należy stwierdzenie, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Nie każdy potrzebujący może w każdym czasie oczekiwać spełnienia wszystkich żądań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej - nawet w sytuacji zasadności żądania. Organy pomocy społecznej muszą mieć bowiem na uwadze również potrzeby innych osób korzystających z pomocy ośrodka.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny, a NSA ją podziela, że opłacenie budowy przyłącza nie stanowi realizacji niezbędnej potrzeby bytowej, a także nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Nie można bowiem uznać, że podłączenie do sieci kanalizacyjnej domu skarżącego, którego dochód na osobę w rodzinie blisko dwukrotnie przekracza kryterium dochodowe stanowi niezbędną potrzebę bytową. Nie jest to również, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, "szczególnie uzasadniony przypadek". Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem "szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie." (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008r., sygn. akt I OSK 1416/07 i z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11).

Zasadnie bowiem organy administracyjne wskazały, że skarżący ma zagwarantowane także inne możliwości opłacenia budowy przyłącza np. w ratach, jak również może poprosić o wsparcie swoje dzieci. Nadto specjalny zasiłek celowy może być przyznany tylko do wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, tj. 912 zł, a więc nie w wysokości 3000 zł żądanej przez wnioskodawcę na pokrycie całości kosztów związanych z podłączeniem przyłącza kanalizacyjnego. Zatem wbrew ustawie byłoby przyznanie zasiłku w kwocie wnioskowanej przez skarżącego.

W tym kontekście całkowicie niezasadny okazał się także zarzut prawnomaterialny.

Tym samym należało uznać, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia prawa materialnego była w pełni prawidłowa.

Z tej przyczyny brak było również podstaw do uznania, iż Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. w kontekście utrzymania w mocy przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tych okolicznościach, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie powołanego przepisu – orzekł jak w sentencji.

Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.