Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1020/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 6 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. L.t i W. L. od decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie:

1. ograniczenia na rzecz A S.A. sposobu korzystania z nieruchomości położonej w G. oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 23 o pow. 1,8540 ha oraz oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 24 o pow. 1,5398 ha stanowiącej własność W. L. i M. L. na podstawie księgi wieczystej [...] poprzez zezwolenie A S.A. na rozbiórkę istniejącej linii 110 kV relacji Ł.-G. oraz podwieszenie napowietrznych przewodów jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV w pasach technologicznych przedstawionych na szkicach stanowiących integralną część decyzji: dla działki nr 23 o pow. 926,06 m2, dla działki numer 24 o pow. 0,86 m2.

2. zobowiązania inwestora – A S.A. do:

- dokonania inwentaryzacji naniesień znajdujących się na zajmowanej części nieruchomości przed przystąpieniem do robót,

- zapewnienia właścicielowi dojścia do pozostałej części nieruchomości nie objętej zezwoleniem,

- zabezpieczenia pozostałej części nieruchomości przed jej zniszczeniem w trakcie trwania robót,

- sporządzenia protokołu zniszczeń i wynikłych strat po zakończeniu budowy, celem ustalenia i wypłacenia odszkodowania,

- przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac polegających na podwieszeniu napowietrznych przewodów jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe, albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi nieruchomości przysługiwać będzie odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek zrealizowania tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększone zostanie o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu

- poinformowania Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o zakończeniu prac na przedmiotowej nieruchomości

3. zgodnie z art. 124 ust. 6 ustawy z dnia 21sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.) właściciel nieruchomości zobowiązany jest udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ww. przewodów i urządzeń, o których mowa w niniejszym zezwoleniu. Przepisy art. 124 ust. 4 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Obowiązek udostępniania nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.

4. decyzja niniejsza po uzyskaniu klauzuli ostateczności stanowi zgodnie z art. 124 ust.7 u.g.n. podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej,

- uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wnioskiem złożonym w dniu 31 października 2016 r. M. B., działający z upoważnienia A S.A. Oddział Ł.-Teren, wystąpił o ograniczenie, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. sposobu korzystania z nieruchomości położonej w G., obręb [...], oznaczonej jako działki ew. 23 i 24.

W piśmie podniesiono, iż uzyskanie zezwolenia jest niezbędne dla rozbiórki istniejącej linii 110kV relacji Ł.-G. oraz założenia i przeprowadzania na wskazanych częściach nieruchomości (692,06 m2 i 0,86 m2) jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Ł.-G.

Dalej wyjaśniono, iż przedsięwzięcie polegające na przebudowie linii 110kV wynika z jej złego stanu technicznego. Planowana trasa linii elektroenergetycznej 110 kV jest objęta miejscowym planem zagospodarowania miasta G.

Pełnomocnicy inwestora przeprowadzili rokowania oraz podjęli wielokrotne próby umownego ustalenia warunków realizacji inwestycji oraz uzyskania zgody na przeprowadzenie przez nieruchomości objęte wnioskiem przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na udostępnienie nieruchomości na przedstawionych warunkach.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] r. orzekł jak wyżej.

Od ww. decyzji Starosty [...] odwołanie złożyli M. L. i W. L. W odwołaniu wskazano, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i 80, art. 107 § 1 i 3, art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.) oraz art. 124 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. Zdaniem pełnomocnika skarżących nie zostały przeprowadzone rokowania z właścicielami nieruchomości. Pełnomocnik wnioskodawcy podjął próbę uregulowania stosunków wynikających z ustanowienia służebności, nie obejmowała ona zaś przebudowy istniejącej linii napowietrznej. Zaproponowana przez pełnomocnika wnioskodawcy kwota była rażąco nieadekwatna do wartości poniesionej szkody i w ocenie właścicieli nieruchomości stanowiła jedynie pozorną próbę negocjacji dla wskazania spełniania przesłanek wystąpienia z wnioskiem.

Dalej podniesiono, iż przedmiotowe postępowanie powinno zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania sądowego prowadzonego przed Sądem Rejonowym dla Ł.-Ś. w Ł. Wydział II Cywilny, sygn. akt II C [...]/16. Postępowanie to obejmuje roszczenia W. i M. L. o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z ich nieruchomości, objętej niniejszym postępowaniem. Strony wystąpiły o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda Ł. w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie.

Przywołując brzmienie art. 112 ust. 3 oraz art. 124 u.g.n. organ odwoławczy wskazał, że w analizowanej sprawie organ I instancji stwierdził, że inwestycja polegająca na rozbiórce istniejącej linii 110kV relacji Ł.-G. oraz podwieszeniu napowietrznych przewodów jednotorowej linii elektroenergetycznej 110kV mieści się w katalogu inwestycji wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz katalogu celów publicznych, określonych w art. 6 ust. 2. Ponadto przebieg linii elektroenergetycznej 110kV pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr 244 z dnia 28 sierpnia 2004 r., poz. 2153).

W ocenie Starosty został również spełniony warunek wynikający z art. 124 ust. 3 u.g.n. czyli, że udzielenie zezwolenia z zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone rokowaniami, a dokumenty z przeprowadzonych rokowań zostały załączone do wniosku.

Odnosząc się do powyższego Wojewoda [...] wyjaśnił, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego, dlatego też ustawodawca określił przesłanki, które muszą być spełnione, aby decyzja taka mogła być wydana. Do przesłanek tych należą, wskazane w art. 124 ust. 3 u.g.n., rokowania. Warunkiem wydania zezwolenia jest zatem przeprowadzenie negocjacji z właścicielem/użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Wymieniony przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. Warunkiem dopuszczalności wydania omawianej decyzji jest zatem brak zgody właściciela na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie pod jej powierzchnią, na jej powierzchni lub nad jej powierzchnią stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. Powinna być więc wyczerpana możliwość uzyskania zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac planowanej inwestycji.

Rzeczą organu rozpatrującego wniosek o zezwolenie na podjęcie działań na nieruchomości jest ustalenie, czy wydanie decyzji w tym przedmiocie poprzedzone zostało udokumentowanymi rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac oraz czy inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, a w razie braku planu, zgodnie z decyzją o ustalanie lokalizacji inwestycji na cele publiczne. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 124 u.g.n. innych wymogów nie formułuje.

Nadto organ II instancji wskazał, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji "rokowań". Ustawodawca w tej ustawie, a w szczególności w art. 124, nie uczynił również odesłania do innych aktów prawnych, w których definicja taka miałaby się znajdować. Powyższe oznacza, że pojęcie "rokowań", zawarte w art. 124 ust. 3 u.g.n., należy rozumieć szeroko. W doktrynie wyrażono stanowisko, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (zob. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz do art. 124, E. Bończak -Kucharczyk, LEX).

Obowiązek prowadzenia rokowań zostaje spełniony przez złożenie właścicielowi nieruchomości oświadczenia woli w rozumieniu prawa cywilnego o charakterze zaproszenia do prowadzenia rokowań w sprawie zawarcia stosownej umowy, w którym zostają określone warunki ograniczenia własności nieruchomości i właściciel, któremu prawo rzeczowe ma być ograniczone.

Ponieważ art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy, jaką powinny posiadać dokumenty z przebiegu rokowań dołączone do wniosku, to przyjąć należy, że spełnienie tej przesłanki nie wymaga żadnej szczególnej formy. W swej treści potwierdzenie prowadzenia rokowań powinno natomiast zawierać przedstawienie ich przebiegu, z którego winno wynikać, że nie było możliwe uzyskanie zgody na wykonanie przedmiotowych prac od właściciela nieruchomości. Istotne jest, aby zaproszenie do rokowań było wyraźne, tj. skierowana do właściciela nieruchomości propozycja konkretnie określała przedmiot planowanych robót, sposób ich prowadzenia, zakres korzystania z nieruchomości na potrzeby prowadzonych prac czy zasady odpłatności za korzystanie z nieruchomości. Zatem przedmiotem rokowań prowadzonych pomiędzy właścicielem a inwestorem winny być wszystkie niezbędne elementy przyszłej umowy po to, aby składana propozycja była jasna i nie powodowała wątpliwości co do czasu zajęcia, przedmiotu zajęcia, terminu ostatecznej realizacji.

Wojewoda wskazał, iż orzecznictwo sądowe przyjmuje w zasadzie jednolicie, że udokumentowanie przeprowadzenia rokowań we właściwej formie winno dokumentować wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Dokumentami takimi winny być pismo zawierające propozycję zawarcia w wyznaczonym terminie umowy w sprawie sposobu wykonania określonych prac wraz z projektem tej umowy oraz dowodem doręczenia właścicielowi lub wieczystemu użytkownikowi nieruchomości wymienionych dokumentów.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie potwierdza, aby inwestor przedstawił M.i W. L., których własność stanowi nieruchomość położona w G., oznaczona nr działek 23 i 24, jakąkolwiek ofertę, odnośnie wejścia na teren w celu przeprowadzenia prac rozbiórkowych na istniejącej linii 110 kV oraz założenia i przeprowadzania nowej napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz ustalenia wynagrodzenia za podjęte czynności. W ich treści brak jest również jakiejkolwiek informacji odnośnie rodzaju i sposobu wykonania niezbędnych robót budowlanych, zakresu ingerencji na przedmiotowych działkach oraz ograniczeń związanych z wykonaniem nowych przewodów linii energetycznej. Z przedłożonego materiału dowodowego nie wynika również jakiego rodzaju dokumentacja graficzna ilustrująca sposób rozmieszczenia na nieruchomości projektowanych przewodów linii elektroenergetycznej i szerokość pasa technologicznego, którego obszar stanowi minimalne niezbędne obciążenie przedmiotowej nieruchomości została przedstawiona stronom.

W przesłanym stronom pismach z dnia 22 lipca 2016 r. oraz 8 sierpnia 2016 r. mowa jest jedynie o udostępnieniu działek nr 23 i 24 w celu przeprowadzenia prac remontowo-modernizacyjnych na linii elektroenergetycznej relacji Ł.-G. Pełnomocnik A S.A. Oddział Ł.-Teren wystąpił do M. i W. L. o wyrażenie zgody na wjazd i wejście na teren nieruchomości oraz dokonanie ewentualnej wycinki drzew i krzewów za stosowną odpłatnością. W pismach wskazano na konsekwencję nieudzielenia odpowiedzi na przesłane pisma.

Pełnomocnik inwestora w żadnym piśmie adresowanym do właścicieli nieruchomości położonej w G., stanowiącej działki nr 23 i 24 nie scharakteryzował planowanego na ich gruncie zamierzenia inwestycyjnego jako rozbiórka dotychczasowych przewodów linii 110kV i przeprowadzenie nowych, a lakonicznie określił je jedynie mianem wjazdu i wejścia na teren. Zgodnie ze złożonym do Starosty wnioskiem z 21 grudnia 2016 r. planowana przez przedsiębiorcę przesyłowego inwestycja przewiduje wykonanie robót budowlanych w szerokim zakresie, polegać ma bowiem na rozbiórce istniejącej linii 110kV relacji Ł.-G. oraz podwieszeniu na wskazanych częściach nieruchomości (692,06 m2 i 0,86 m2) nowych przewodów jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Ł.-G.

W świetle powyższego, organu II instancji stwierdził, iż przedsiębiorca przesyłowy nie przeprowadził żadnych czynności do uzyskania zgody na wejście na teren spornych działek celem rozebrania istniejącej linii 110 kV i podwieszenia nowych przewodów linii wysokiego napięcia i zawarcia z właścicielami umowy cywilnoprawnej. Działania wnioskodawcy, poprzedzające złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, nie noszą znamion negocjacji. Podjęte przez wnioskodawcę czynności, w ocenie Wojewody, uznać należy za pozorne, ponieważ nie został wyczerpany etap cywilnoprawnych rokowań. Powyższe oznacza, że podstawowy, formalny warunek samego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie został wypełniony.

Na marginesie organ podniósł, iż z okoliczności faktycznych ujawnionych w sprawie wynika, że przed Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. prowadzone było postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia Biuru Budowy Sieci Najwyższych Napięć w Ł. na przeprowadzenie przez część działek osób wymienionych w uzasadnieniu, linii 110 kV G.-Ł. Zezwolenie dotyczyło również prawa dostępu do tych urządzeń celem ich naprawy i konserwacji. Podstawą prawną tego zezwolenia był przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64).

Powołując się na poglądy orzecznictwa organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji mającej podstawę w art. 35 ust. 1 cytowanej ustawy prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości, gdyż sprawia, że właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo. Opisana decyzja jako akt wywłaszczeniowy powoduje trwałe ograniczenie prawa własności i jest tytułem prawnym dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości.

Powyższa kwestia w ogóle nie była przedmiotem badania przez organ I instancji. Starosta nie poczynił żadnych ustaleń, czy sporne działki nr 23 i 24 objęte były decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z [...] r. znak: [...], a w konsekwencji czy wynikające z ww. decyzji uprawnienia dla przedsiębiorcy przesyłowego nie pozwalają na wykonanie wskazanych przez wnioskodawcę robót budowlanych na nieruchomości M. i W. L.

Reasumując organ II instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak jest dokumentów dowodzących, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego prowadzone były rozmowy mające na celu ustalenie warunków realizacji planowanej inwestycji. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie potwierdza bowiem zawartych we wniosku inwestora twierdzeń, jakoby w rozpoznawanej sprawie prowadzone były rokowania. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy inwestor nie wykazał, aby podjął próby przedstawienia stronom dokładnego zakresu robót czy też dodatkowych propozycji zmierzających do zawarcia umowy. To zaś wyklucza uznanie, że w niniejszej sprawie przeprowadzono rokowania, wynikające z art. 124 u.g.n. Organ podkreślił, że tym samym w żadnej mierze nie można uznać, że w realiach sprawy spełniona została jedna z przesłanek warunkujących udzielenie zgody na założenie i przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej.

Zdaniem organu odwoławczego, prowadzone przed Starostą [...], wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości, z uwagi na zaistniałe uchybienia dotyczące czynności wstępnych, poprzedzających wszczęcie postępowania przed organem I instancji, do której przeprowadzenia zobowiązany był podmiot ubiegający się o to ograniczenie, było bezprzedmiotowe.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła A z siedzibą w L., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 3 u.g.n., przez jego błędną, rozszerzającą wykładnię i w konsekwencji nieprawidłową interpretację pojęcia "rokowania" polegającą na przyjęciu, że rokowania pomiędzy stronami zmierzające do wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. muszą przybrać z góry założone przez organ ramy, podczas gdy z przepisów prawa materialnego nie wynika obowiązek prowadzenia rokowań w ściśle oznaczony sposób, co doprowadziło do przyjęcia przez organ, iż rokowania przeprowadzone w przedmiotowej sprawie mają charakter rokowań pozornych, a co za tym idzie umorzenie postępowania;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, co doprowadziło do nieuzasadnionego umorzenia postępowania, a zatem naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, pomimo powzięcia wątpliwości co do kompletności materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze. zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.pa. in fine przewidujący możliwość uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego wobec jego bezprzedmiotowości, i w ocenie Sądu wskazany przepis został prawidłowo w sprawie zastosowany. Stwierdzić bowiem należy, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, a taka właśnie konkluzja wynika ze stwierdzenia Wojewody, iż podstawowy, formalny warunek wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w sposób wskazany we wniosku nie został spełniony. Tym samym brak było podstaw do prowadzenia postępowania a następnie wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Materialnoprawną podstawę zakwestionowanej przez Wojewodę decyzji stanowił przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Omawiany przepis wprowadza niewątpliwie dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zaznaczyć, że przedsięwzięcie opisane we wniosku inicjującym postępowanie polega na realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Celem publicznym w świetle powołanego przepisu jest bowiem budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wobec faktu, że przedmiotowa sprawa dotyczy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości celem założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość należącą do skarżących napowietrznej linii elektroenergetycznej, w tym rozbiórkę istniejącej linii 110kV relacji Ł.-G. oraz podwieszenie napowietrznych przewodów jednotorowej linii elektroenergetycznej 110kV, uznać należy, że analizowana przesłanka została spełniona. Nie budzi również wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje realizację wskazanej inwestycji. Należy jednocześnie zaznaczyć, że okoliczności te nie były podważane przez żadną ze stron postępowania. Można je zatem uznać za bezsporne, a tym samym nie wymagające dalszych rozważań.

Zasadniczy spór w sprawie dotyczy natomiast tego, czy wszczęcie postępowania a następnie wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielami nieruchomości w myśl art. 124 ust. 3 u.g.n.

W orzecznictwie akcentuje się, co skład orzekający aprobuje, a czego również co do zasady nie kwestionował Wojewoda, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15, LEX nr 2168096). Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej rokowania mają zostać zainicjowane (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15, LEX nr 2100684). W żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11, LEX nr 1136695 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1723/15, LEX nr 2100561; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2054/16, LEX nr 2247949).

Na ocenę prawidłowości decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie mają przy tym wpływu co do zasady same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (vide: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/15). Rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami. Przy czym stosownie do art. 124 ust. 3 in fine do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Jak wskazano to wyżej i co podnosił również organ, w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest bliższego określenia, co należy rozumieć przez rokowania. Jak wywiódł to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, a z czym należy się zgodzić, spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie: z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1099/14, LEX nr 1628478 oraz z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 542/14, LEX nr 1510484). Rokowania w sprawie ograniczenia praw do nieruchomości powinny zatem dotyczyć warunków realizacji celu publicznego, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów oraz innych istotnych postanowień umowy. Słusznie i obszernie wywiódł przy tym Wojewoda w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, że rokowania nie obejmujące wszystkich istotnych elementów i warunków przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., co dyskwalifikuje rozstrzygnięcie wydane we wskazanym trybie.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że decyzja o udzieleniu zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ww. ustawy, podlega uchyleniu z przyczyn związanych z rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli:

1) rokowania te się nie odbyły i nie ma podstaw do założenia a priori ich oczywistej bezcelowości w stanie faktycznym sprawy;

2) rokowania się odbyły, jednak zostały przeprowadzone przez podmiot inny, niż zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie;

3) działania mające być uznane za rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. były w istocie pozorne;

4) decyzja o udzieleniu przedmiotowego zezwolenia została wydana, mimo że do wniosku o jej wydanie nie dołączono dokumentacji z przeprowadzonych rokowań, utrwalającej i potwierdzającej ich odbycie.

W orzecznictwie wskazuje się, że wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2668/15, LEX nr 2347631).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy słusznie wywiódł, że doszło do uchybienia polegającego na "pozorności" przeprowadzonych rokowań, w związku z czym stwierdził, że rzeczywiste rokowania, odpowiadające wymogom art. 124 ust. 3 u.g.n. nie odbyły się, co obszernie i szczegółowo uzasadnił. Uchybienia tego upatrywał w tym, że inwestor (A S.A.) nie przedstawił M. i W. L., których własność stanowi nieruchomość położona w G., oznaczona nr działek 23 i 24, jakiejkolwiek oferty odnośnie wejścia na teren w celu przeprowadzenia prac rozbiórkowych na istniejącej linii 110 kV oraz założenia i przeprowadzania nowej napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz ustalenia wynagrodzenia za podjęte czynności, a co zostało następnie objęte wnioskiem w przedmiotowej sprawie. Organ podkreślał, że w dokumentach przedstawionych stronie brak jest również jakiejkolwiek informacji odnośnie rodzaju i sposobu wykonania niezbędnych robót budowlanych, których następnie dotyczył wniosek, zakresu ingerencji na przedmiotowych działkach oraz ograniczeń związanych z wykonaniem nowych przewodów linii energetycznej. Niewątpliwie przy tym, wbrew stanowisku skarżącego, czym innym jest rozbiórka (wniosek), a czym innym prace remontowo-modernizacyjne (pisma kierowane do właścicieli), co jednoznacznie wynika chociażby z przepisów prawa budowlanego.

Z akt sprawy wynika, co akcentował Wojewoda, że w dniu 22 lipca 2016 r. (a następnie w dniach: 8 sierpnia 2016 r. i 22 sierpnia 2016 r.) A S.A. z siedzibą w L. wystosowała do skarżących pismo dotyczące udostępnienia nieruchomości w celu przeprowadzenia prac remontowo-modernizacyjnych na linii elektroenergetycznej 110kV relacji Ł.-G. W treści uzasadnienia zwrócono się z prośbą o wyrażenie zgody na wjazd i wejście na teren nieruchomości, stanowiących własność W. i M. L., w celu wykonania zadania polegającego na przebudowie linii 110kV oraz wyrażenia zgody na dokonanie ewentualnej wycinki drzew i krzewów zagrażających bezpiecznej pracy linii energetycznej w oparciu o umowę ustanowienia na rzecz A odpłatnej służebności przesyłu i zaproponowano kwotę 1500 zł brutto za działkę nr 23 położonej w obrębie [...] oraz kwotę 500 zł brutto za działkę nr 24 położonej w obrębie [...]., określono termin planowanych prac polegających na wymianie elementów eksploatacyjnych infrastruktury. Tymczasem inwestor we wniosku z dnia 21 grudnia 2016 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. wniósł o zezwolenie na rozbiórkę istniejącej linii 110kV relacji Ł.-G. oraz założenie i przeprowadzenie na wskazanych we wniosku częściach nieruchomości jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV relacji Ł.-G., czyli o inne prace niż określone w pismach kierowanych do właścicieli.

Również zaproponowana kwota rekompensaty za czasowe zajęcie nieruchomości ma, zdaniem Sądu, cechy pozorności. Choć niewątpliwie, co zaznaczono wyżej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 u.g.n. nie podlegają ocenie warunki negocjacji czy też proponowana kwota odszkodowania, to jednak elementu tego nie można pominąć oceniając, czy w ogóle doszło do rokowań, czy też miały one charakter pozorny. Z tego punktu widzenia zaproponowanie przez przedsiębiorcę przesyłowego, dominującego ekonomicznie i czerpiącego korzyści z udogodnień prawnych jakimi są niewątpliwie regulacje ingerujące w prawo własności, kwoty rażąco niewspółmiernej (2000 zł) do rozmiaru obciążeń (powierzchnia ok. 1000m2, zakres i sposób korzystania, obciążenia) nie może być uznane obiektywnie za przedstawienie stosownego odszkodowania, możliwego do przyjęcia.

Podkreślić należy, iż w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 124 u.g.n. chodzi o ograniczenie prawa własności, a więc o wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Wynikające z omawianego przepisu uprawnienie do ograniczenia praw właściciela w zakresie korzystania z nieruchomości ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy negocjacje między inwestorem, a właścicielem gruntu nie doprowadziły do uzgodnienia warunków umownego ograniczenia tego prawa własności. I choć organ nie ingeruje w propozycje składane sobie przez strony i nie bada ich zasadności, to jednak ma obowiązek kontrolować czy rokowania miały miejsce, czy były rzeczowe i pozbawione pozorności.

Dodatkowo podkreślić należy, że inwestor zwrócił się w istocie do właścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na przeprowadzenie prac, co należy podkreślić, "(...) w oparciu o umowę ustanowienia dla przedmiotowego urządzenia przesyłowego na rzecz A S.A. odpłatnej służebności przesyłu..." (pismo z dnia 22 lipca 2016 r.). W orzecznictwie akcentuje się, że ze względu na zakaz stosowania wobec przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. wykładni rozszerzającej nie można uznać, że zaproponowanie właścicielowi przez inwestora warunków umowy dotyczącej służebności przesyłu, stanowi wypełnienie warunku rokowań. Mimo bowiem podobnej funkcji, uzyskanie zgody na wykonanie prac nie jest tym samym co służebność przesyłu, której warunki przedstawił skarżącym inwestor. Oczywiście strony mogą negocjować również, poza zasadniczymi rokowaniami związanymi z art. 124 u.g.n. dodatkowe, inne kwestie, w tym ustanowienie służebności przesyłu, co jednak nie oznacza, że ograniczenie się do przedstawienia warunków korzystania z nieruchomości "w oparciu o umowę ustanowienia (...) odpłatnej służebności przesyłu" spełnia warunek rokowań (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1279/17, LEX nr 2416668, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 413/17, dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznając wobec powyższego za prawidłowe stanowisko organu co do braku spełnienia w przedmiotowej sprawie warunku formalnego przeprowadzenia rokowań, a co za tym bezprzedmiotowości postępowania, za zbędne, a co najmniej przedwczesne, uznać należało rozważania co do znaczenia przywołanej przez organ decyzji z dnia 12 marca 1965 r. wydanej w trybie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie podjęte przez Wojewodę [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 5 czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ograniczenia na rzecz A S.A. sposobu korzystania z nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 23 o pow. 1,8540 ha oraz oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 24 o pow. 1,5398 ha stanowiącej własność W. L. i M. L. na podstawie księgi wieczystej [...] poprzez zezwolenie A S.A. na rozbiórkę istniejącej linii 110 kV relacji Ł.-G. oraz podwieszenie napowietrznych przewodów jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV w pasach technologicznych przedstawionych na szkicach stanowiących integralną część decyzji: dla działki nr 23 o pow. 926,06 m2, dla działki numer 24 o pow. 0,86 m2. i umorzenia postępowania jest prawidłowe, natomiast zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Brak było bowiem podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia powołanych w skardze przepisów k.p.a. oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd nie doszukał również się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wobec tego, skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.

A.B.