Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 218/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 69 ust. 4 pkt 1 lit. d), art. 71 ust. 1, art. 93, art. 93a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1998 nr 155 poz 1014
law: Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 55 ust.1 pkt 3
journal: Dz.U. 1991 nr 91 poz 408
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr 1 im. prof. T. S. P. A.M. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 344/10 w sprawie ze skargi Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr 1 im. prof. T. S. P. A. M. w S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...]grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr 1 im. prof. T. S. P. A. M. w S. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z [..] października 2010 r., sygn. akt [..] oddalił skargę Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [..] w S. na decyzję Ministra Zdrowia z [...] grudnia 2009 r. Nr [..] w przedmiocie określenia kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z [..] września 2005 r. Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny Nr [..] w S. wystąpił do Ministerstwa Zdrowia o sfinansowanie zakupu i montażu [..] sztuk mierników wielkości ekspozycji (rejestracji dawki) umożliwiających ocenę narażenia zdrowia pacjenta podczas badań radiologicznych, oceniając szacunkowy ich koszt na [..] zł. We wniosku Szpital powołał się na obowiązek wyposażenia zestawów rentgenowskich w mierniki, który wynika z rozporządzenia Ministra Zdrowia z [..] września 2003 r. dotyczącego szczególnych warunków bezpiecznej pracy z aparatami rentgenowskimi. Szpital wskazał aparaty rentgenowskie wymagające dodatkowego oprzyrządowania.

Pismem z [..] października 2005 r. skierowanym do [..] Akademii Medycznej w S. Ministerstwo Zdrowia poinformowało, że na wydatki majątkowe na 2005 r. przeznaczone dla szpitali klinicznych, dla których organem założycielskim jest [..] Akademia Medyczna przewidziano [..] zł, w tym dla Szpitala Klinicznego nr [.. ] kwotę [..] zł na zakup i montaż [..] sztuk mierników wielkości ekspozycji (rejestracji dawki) umożliwiających ocenę narażenia pacjenta podczas badań radiologicznych. Środki te pochodzące z rezerwy celowej, przeznaczone zostały z działu 851 ochrona zdrowia, rozdział 85112 szpitale kliniczne, § 6220 - dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych innych jednostek sektora finansów publicznych. W piśmie wskazano, że środki te muszą być wydane zgodnie z przeznaczeniem do końca 2005 r.

Pismem z [..] grudnia 2005 r. [..] Akademia Medyczna zwróciła się do Ministerstwa Zdrowia o uruchomienie środków dla Szpitala nr [..] , zgodnie z załączonymi fakturami i przelanie ich bezpośrednio na wskazane rachunki bankowe szpitali.

Pismem z [..] marca 2009 r. Minister Zdrowia poinformował Dyrektora Szpitala Klinicznego nr [..], że w okresie od [..] października do [..] listopada 2009 r. przeprowadzona została we wspomnianym szpitalu kontrola, której ustalenia zostały przedstawione w protokole kontroli z [..] listopada przyjętym i podpisanym przez Dyrektora. Z ustaleń tych wynika, że ze środków finansowych w kwocie [..] zł przekazanych Szpitalowi w ramach dotacji celowej przeznaczonej na zakup [..] sztuk , Szpital dokonał zakupu również innych wyrobów i urządzeń, określonych w fakturze VAT Nr [..] grudnia 2005 jako aparatura do kontroli procesu obrazowania i parametrów technicznych w rentgenodiagnostyce konwencjonalnej – o łącznej wartości [..] zł, co było niezgodne z przeznaczeniem dotacji.

Pismem z [..] maja 2009 r. Szpital powiadomiony został o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu do budżetu państwa kwoty dotacji celowej.

W odpowiedzi Szpital wyjaśnił, że treść pisma Ministerstwa Zdrowia z [..] października 2005 r. co do celu dofinansowania, nie była precyzyjna. W odniesieniu do prawidłowego wydatkowania dotacji decydować powinno bowiem to, że Szpital w swoim piśmie z [..] września 2005 r. powoływał się na rozporządzenie Ministra Zdrowia nakazujące zaopatrzenie w urządzenia zapewniające właściwe bezpieczeństwo diagnozowanemu pacjentowi oraz, że wszystkie kwestionowane wydatki mieszczą się w § 6220 jako wydatki inwestycyjne. Szpital wskazał również, że przed uruchomieniem środków Minister miał wiedzę na temat rodzaju zakupionych urządzeń i ich nie zakwestionował. W konkluzji Szpital wnosił o odstąpienie przez Ministra od żądania zwrotu kwestionowanej kwoty dotacji.

Decyzją z [..] października 2009 r. nr [..] Minister Zdrowia określił kwotę dotacji celowej przypadającej do zwrotu do budżetu państwa od Samodzielnego Szpitala Klinicznego nr [..] w S. w wysokości [..] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, od dnia przekazania dotacji do dnia zapłaty, z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Minister wyjaśnił, że Szpital uzyskał dotację celową w kwocie [..] zł na zakup [..] mierników wielkości ekspozycji. W ramach uzyskanej kwoty kupił wspomniane mierniki za sumę [..] zł, która została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem oraz aparaturę do kontroli procesów obrazowania i parametrów technicznych w rentgenodiagnostyce konwencjonalnej za kwotę [..] zł, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Tym samym zgodnie z treścią art. 145 ust. 4 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), zwrotowi do budżetu podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Minister podkreślił, że w związku z koniecznością ustalenia czy zakupiona aparatura do kontroli procesu obrazowania stanowi integralną część mierników zwrócił się do Konsultanta Krajowego o opinię w tej kwestii. Z uzyskanej opinii wynika, że zakupiona poza miernikami aparatura stanowi integralną część systemu bezpieczeństwa pacjenta ale nie stanowi integralnej części miernika wielkości ekspozycji dawki. Okoliczność ta powoduje, że Minister Zdrowia był obowiązany wydać decyzję o konieczności zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Szpital wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku wskazał na brak prawidłowej oceny w decyzji charakteru i niezbędności zakupionej razem z miernikami aparatury podnosząc, że urządzenia te tworzą funkcjonalną całość, która w sposób właściwy pozwala na ich wykorzystywanie w procesie diagnozowania zdrowia pacjentów.

Decyzją z [..] grudnia 2009 r. nr [..] Minister Zdrowia na podstawie m.in. art. 145 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1, ust 6 oraz art. 146 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję własną z [..] października 2009 r.

Minister Zdrowia powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy podkreślił, że przyznana Szpitalowi i przekazana dotacja, była dotacją celową przeznaczoną wyłącznie na cel wskazany w piśmie z [..] października 2005 r. czyli na zakup [..] mierników do badania wielkości ekspozycji (rejestracji dawki). Tymczasem poza wspomnianymi miernikami Szpital kupił aparaturę do kontroli procesów obrazowania i parametrów technicznych w rentgenodiagnostyce konwencjonalnej, która jakkolwiek stanowi integralną część systemu bezpieczeństwa radiologicznego pacjenta, nie stanowi części wspomnianych mierników. Brak więc było podstaw do zakupu wspomnianej aparatury przez szpital za środki uzyskane w ramach dotacji. Dotacje zgodnie z art. 106 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, stanowią środki podlegające szczególnym zasadom rozliczania, są to wydatki budżetowe określane jednostronnie przez podmiot dotujący na rzecz podmiotu dotowanego. Minister podkreślił przy tym, że wbrew stanowisku Szpitala w sprawie dotacji, nie została zawarta umowa a jej przeznaczenie zostało określone w piśmie Ministerstwa z [..] października 2005 r.

Od tej decyzji Szpital wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. domagając się jej uchylenia.

Zarzucił jej naruszenie:

- art. 6 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. i art. 7 Konstytucji przez wydanie decyzji o zwrocie dotacji w stosunku do czynności polegającej na przekazaniu środków, która nie miała prawnej kwalifikacji dotacji,

- błędy w ustaleniach faktycznych mające wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu, że dotacja została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem,

- naruszenie treści art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego wszechstronnej analizy,

- naruszenie art. 8 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez udzielenie Szpitalowi wsparcia finansowego mimo istnienia wad rozliczenia dotacji,

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. mimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji I instancji,

- niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci art. 145 ust. 1, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 oraz art. 146 ust. 1 i ust. 3 ustawy o finansach publicznych, podczas gdy kwestia prawidłowego wykorzystania udzielonej i wydatkowanej w 2005 r. dotacji powinna być rozpoznawana w świetle przepisów art. 93 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że istotne w sprawie pismo Ministra Zdrowia z [..] października 2005 r. o możliwości skorzystania z finansowego wsparcia na zakup i montaż [...] mierników skierowane było do [..] Akademii Medycznej a nie do Szpitala Klinicznego nr [..], co powoduje, że konsekwencje z tym związane nie mogą dotyczyć Szpitala. Jest to o tyle istotne, że [...] Akademia Medyczna nie była pełnomocnikiem Szpitala, który występując o udzielenie dotacji wyraźnie odnosił się do "zestawów rentgenowskich". Niezależnie od tego w sprawie zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z 26 lipca 1998 r. o finansach publicznych a nie jak błędnie przyjęto w decyzji przepisy ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Wprawdzie w ustawie z 26 listopada 1998 r. w odniesieniu do udzielania dotacji dla jednostek sektora publicznego nie będących częścią składową Skarbu Państwa, nie przewidziano formy umowy, tym niemniej taki charakter jej udzielenia nie powinien budzić wątpliwości. Skoro jednak umowa nie została zawarta a Minister Zdrowia wskazuje na udzielenie dotacji w oparciu o pismo z [..] października 2005 r. należy tym samym uznać, że przyznane środki nie stanowiły dotacji. Z faktem tym wiąże się więc to, że Minister nie ma kompetencji do wydawania w sprawie jej zwrotu decyzji, która wynika z treści art. 93 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Przyjmując istnienie umowy konsekwencją błędnego stanowiska Ministra w sprawie zwrotu dotacji jest okoliczność, że Minister nie rozważył skutków jej zawarcia w aspekcie cywilnoprawnym. Dodatkowo Minister Zdrowia dokonując niewłaściwej interpretacji opinii Krajowego Konsultanta w zakresie radiologii i wskazując, że aparatura do kontroli procesów obrazowania w rentgenodiagnostyce konwencjonalnej stanowi integralną całość z miernikami ekspozycji dawki, nie wyjaśnia na czym polega owa "integralność", a w związku z tym czy jest to integralność w znaczeniu fizycznym (podobna do części składowej rzeczy zdefiniowanej w Kodeksie cywilnym) czy też jest to integralność w znaczeniu funkcjonalnym (podobna do pojęcia przynależności). Okoliczności te mają decydujące znaczenie w świetle opinii Konsultanta Krajowego jeśli się zważy, że zakupiona aparatura stanowiła bez wątpienia całość urządzeń niezbędnych wraz z miernikami pod względem funkcjonalnym, koniecznym do zapewnienia bezpieczeństwa pacjentom pod względem radiacyjnym. W ocenie pełnomocnika nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że dotacja została wypłacona Szpitalowi w sytuacji posiadania przez Ministra Zdrowia wiedzy na temat sposobu wykorzystania dotacji. W tym stanie rzeczy decyzja powinna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę uznał za nieprawidłowe stanowisko Szpitala w odniesieniu do twierdzenia, że przyznane wsparcie finansowe nie stanowiło dotacji ze względu na niewłaściwą formę jej przyznania, jak również ze względu na twierdzenie, że skoro pismo z [..] października 2005 r. informujące o przyznaniu dotacji celowej Szpitalowi zostało skierowane przez Ministra Zdrowia do [..] Akademii Medycznej, ustalenia w nim zawarte nie dotyczą Szpitala. Sąd wskazał, że art. 54 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U Nr 91, poz. 408 ze zm.) określa źródła z jakich samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe a nadto, że zadania związane z udzielaniem świadczeń zdrowotnych, o których jest mowa w ust 1 pkt 1 i 2 tego artykułu mogą pochodzić ze środków publicznych. W art. 54 ust. 5 ustawy przewidziano, że Minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki przekazywania samodzielnym zakładom publicznym opieki zdrowotnej środków publicznych na realizację zadań o jakich mowa w ust 1 pkt 2 tego art. czyli programów zdrowotnych (w tym na wydatki inwestycyjne lub zakup specjalistycznych wyrobów medycznych), przy czym na wspomniane programy środki mają być przekazywane w formie umowy.

Natomiast z art. 55 ust.1 pkt 3 ustawy, który ma zastosowanie w sprawie wynika, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać dotacje budżetowe na inwestycje, w tym zakup wysoko specjalistycznej aparatury i sprzętu medycznego. Zgodnie z treścią art. 55 ust. 3 zakładom takim dotacje przyznaje minister właściwy do spraw zdrowia za pośrednictwem właściwej państwowej uczelni medycznej albo państwowej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w zakresie nauk medycznych.

Sąd zauważył, że przyznana dotacja celowa w kwocie [..] zł na rzecz Szpitala Nr [..] została w tym piśmie jasno określona a jej przyznanie nastąpiło w związku z wnioskiem Szpitala z [..] września 2005 r. czego dowodzi cel jej przyznania – mianowicie na zakup i montaż [..] mierników ekspozycji (rejestracji dawki) umożliwiających ocenę narażenia pacjenta podczas badań radiologicznych. Przeznaczenie tej dotacji ściśle odpowiadało wnioskowi z [..] września 2005 r., czego nie zmienia to, że we wniosku potrzebę nabycia mierników uzasadniono potrzebą wyposażenia w nie zestawów rentgenowskich. Wbrew twierdzeniom strony we wniosku nie mówi się o konieczności zakupu zestawów, czy też aparatury do zestawów rentgenowskich innych niż mierniki. To, że strona wnioskowała o przyznanie [..] zł, i że jej zamiarem było nabycie poza miernikami najprawdopodobniej dodatkowej aparatury, która współpracowałaby ściśle z miernikami w zestawach rentgenowskich [...], nie zmienia – w ocenie Sądu – tego, że wniosek zawierał wyłącznie prośbę o wsparcie finansowe na zakup mierników. Jak wskazał Sąd, trudno więc nieścisłością wspomnianego pisma obciążać Ministra. W ocenie Sądu, w momencie gdy Szpital uzyskał pismo z [..] października 2005 r., mógł podjąć próbę wyjaśnienia tej sprawy i zanim dokonał zakupu przedłożyć Ministrowi, że przyznana kwota, o którą wnioskowano obejmuje również inną, niezbędną aparaturę, co pozwoliłoby być może uzyskać korektę przeznaczenia tej kwoty.

Sąd podkreślił, że Krajowy Konsultant w zakresie radiologii w swojej opinii z [..] czerwca 2009 r. przyjął, że aparatura zakupiona wraz z miernikami jakkolwiek wymagalna ze względu na potrzebę zabezpieczenia pacjenta przed wypadkami radiacyjnymi, nie stanowi integralnej części miernika ale razem z miernikiem stanowi integralną część systemu bezpieczeństwa radiologicznego pacjenta, jej zakup jest więc uzasadniony z punktu widzenia merytorycznego. Biorąc pod uwagę wspomnianą opinię Sąd I instancji uznał, że stanowisko Ministra w zakresie wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem jest trafne. Jest oczywiste, że wspomniana dodatkowa aparatura jest potrzebna a wręcz nawet konieczna w procesie zapewnienia właściwego bezpieczeństwa badań pacjentów w zakresie radiologicznym. Zdaniem Sądu nie ulega jednak wątpliwości, że jakkolwiek są to urządzenia współpracujące z miernikami i badające prawidłowość działania samych mierników (co wyjaśniono na rozprawie sądowej), nie stanowią one integralnej części samych mierników, które mogą pracować oddzielnie w ramach zestawów rentgenowskich i dokonywać samodzielnie pomiaru ekspozycji dawki w czasie badania radiologicznego. Jest przy tym niesporne, że bezpieczeństwo działania aparatury medycznej, po zainstalowaniu tej dodatkowej aparatury jest bardziej szczegółowo monitorowane – co ma znaczenie dla właściwego przeprowadzania procedur medycznych związanych z badaniami. Ta okoliczność nie może jednak przesłaniać faktu, że jakkolwiek aparatura ta jest potrzebna i tworzy część systemu bezpieczeństwa, to tworzy ją z miernikami w rozumieniu takim, że działając obok mierników zwielokrotnia to bezpieczeństwo, nie jest jednak niezbędna do działania samych mierników. Okoliczność ta przesądza o prawidłowości decyzji i powoduje, że brak jest potrzeby rozważania kwestii zakupu wspomnianej aparatury przez pryzmat przepisów prawa cywilnego, ponieważ nie może to zmienić faktu, że dotacja dotyczyła wyłącznie prawa zakupienia mierników jako samodzielnych urządzeń.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, w którym zarzucił on, że w sprawie zastosowano oraz wskazano w decyzji jako podstawę rozstrzygnięcia niewłaściwe przepisy prawa materialnego w postaci wskazanych w niej art. 145 i 146 prawa finansowego z 30 czerwca 2005 r., która weszła w życie 1 stycznia 2006 r. zamiast art. 93 ustawy z 26 listopada 1998 r., jednak Sąd uznał, że nieprawidłowość ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu Minister Zdrowia w toku dwuinstancyjnego działania rozpoznał wszechstronnie sprawę, zebrał i ocenił materiał dowodowy, prawidłowo uznając, że środki finansowe przekazane Szpitalowi stanowiły dotację i rozważając sprawę na gruncie prawa finansowego w postępowaniu administracyjnym, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny Nr [..] w S. zarzucają mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej P.p.s.a., w związku z art. 7 i 77 oraz 80 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności prowadzenia postępowania przez organ administracji nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) P.p.s.a, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być zebranym niewłaściwie z uwagi na skoncentrowanie się organu na kwestii występowania bliżej nieokreślonej integralności pomiędzy miernikiem wielkości ekspozycji (rejestracji dawki) umożliwiającym ocenę narażenia pacjenta podczas badań radiologicznych, a aparaturą do kontroli procesu obrazowania i parametrów technicznych w rentgenodiagnostyce konwencjonalnej, zamiast na ocenie zakresu udzielonej dotacji z punktu widzenia przepisów właściwych dla tego narzędzia działania administracji, które przybiera postać umowy cywilnoprawnej, a więc z punktu widzenia przepisów Kodeksu cywilnego, w tym zwłaszcza art. 52 w zw. z art. 51 Kodeksu cywilnego,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. nie dostrzegając, iż organ administracji publicznej dopuścił się niedozwolonej gry z stroną polegającej na tym, że organ najpierw udzielił stronie dotacji z naruszeniem prawa, a następnie decyzjami Nr [..] z [..] grudnia 2009 r. i Nr [..] z [..] października 2009 r. negatywne skutki nieprawidłowego udzielenia dotacji w całości przerzucił na stronę.

Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż ustalony w sprawie stan faktyczny uzasadnia wydanie przez organ administracji decyzji w przedmiocie określenia kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem podczas, gdy prawidłowo oceniony materiał sprawy uzasadnia przyjęcie wniosku, iż dotacja została wykorzystania zgodnie z jej przeznaczeniem i skutkiem tego nie było podstaw do wydawania ww. decyzji przez organ administracji.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., jak również o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw ani zarzutów, a zatem należało ją oddalić.

Badanie zasadności powołanych w skardze kasacyjnej podstaw poprzedzić należy przypomnieniem, że skarga ta jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być również uzasadnione. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest zatem obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ma również obowiązek uzasadnić w czym dopatruje się uchybienia temu przepisowi. Sąd drugiej instancji uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, a nawet prawa do badania, czy w sprawie wystąpiły inne naruszenia prawa. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, uzasadniając jednocześnie swoje stanowisko.

W niniejszej sprawie zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego.

W pierwszej kolejności Sąd rozpoznał zarzut materialnoprawny odnoszący się do naruszenia art. 93 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Zauważyć należy, że przepis ten skonstruowany był z siedmiu ustępów. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (np. wyrok NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II GSK 834/10, LEX nr 965128). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.

Uwzględniając powyższe spostrzeżenia Naczelny Sad Administracyjny nie mógł dokonać kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie zastosowania wskazanego wyżej przepisu ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie naruszenia przepisów procesowych, w pierwszej kolejności należy wskazać, że pierwszy z zarzutów oparto na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 oraz 80 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej stwierdził mianowicie, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być zebranym niewłaściwie z uwagi na skoncentrowanie się organu na kwestii występowania bliżej nieokreślonej integralności pomiędzy miernikiem wielkości ekspozycji (rejestracji dawki) umożliwiającym ocenę narażenia pacjenta podczas badań radiologicznych, a aparaturą do kontroli procesu obrazowania i parametrów technicznych w rentgenodiagnostyce konwencjonalnej, zamiast na ocenie zakresu udzielonej dotacji z punktu widzenia przepisów właściwych dla tego narzędzia działania administracji, które przybiera postać umowy cywilnoprawnej, a więc z punktu widzenia przepisów Kodeksu cywilnego, w tym zwłaszcza art. 52 w zw. z art. 51 Kodeksu cywilnego.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu stwierdzić należy, że przyznanie dotacji celowej w drodze czynności cywilnoprawnych na gruncie ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych regulował art. 71 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem jednostki niezaliczone do sektora finansów publicznych, w tym fundacje i stowarzyszenia mogą otrzymywać dotacje celowe na realizację zadań zleconych, o których mowa w art. 69 ust. 4 pkt 1 lit. d, na podstawie umów zawartych z dysponentem części budżetowej, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873). Ustawa przewidywała zatem cywilnoprawną formę przyznawania dotacji, jednakże na rzecz jednostek niezliczonych do sektora finansów publicznych. Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych nie określała wprost formy w jakiej następowało przyznanie dotacji celowej jednostkom sektora finansów publicznych, co pozwala na przyjęcie stwierdzenia, że była to w istocie czynność faktyczna organu przyznającego dotację celową. Ponad wszelką wątpliwość nie była to jednak forma cywilnoprawna. Brak było bowiem regulacji prawnej wskazującej na zastosowanie norm prawa cywilnego w przypadku przyznawania dotacji celowych jednostkom sektora finansów publicznych. Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że w sprawie miał zastosowanie art. 55 ust.1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać dotacje budżetowe na inwestycje, w tym zakup aparatury i sprzętu medycznego.

W związku z powyższym nietrafne są twierdzenia autora skargi kasacyjnej dotyczące konieczności uwzględnienia w tej sprawie treści przepisów Kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 52 i 51, które to przepisy charakteryzują konstrukcję przynależności oraz regulują kwestie związane z przynależnością jako przedmiotem obrotu.

W dalszej kolejności nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. przejawiającym się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. nie dostrzegając, iż organ administracji publicznej dopuścił się niedozwolonej gry ze stroną polegającej na tym, że organ najpierw udzielił stronie dotacji z naruszeniem prawa, a następnie decyzjami Nr [..] z [..] grudnia 2009 r. i Nr [..] z [..] października 2009 r. negatywne skutki nieprawidłowego udzielenia dotacji w całości przerzucił na stronę.

Zgodnie z postanowieniami art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Oceniając postępowanie organów administracyjnych, które wydały decyzje określające kwotę przypadającą do zwrotu z uwzględnieniem standardów wynikających z postanowień art. 7 K.p.a. wskazać należy, że zgodnie z postanowieniami art. 93a ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 93 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Natomiast w myśl postanowień art. 93 ust. 1 tej ustawy dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Zgodnie z art. 93 ust. 2 ww. ustawy wykorzystanie dotacji następuje, w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Uwzględniając powyższe regulacje prawne należy dojść do wniosku, że w stanie faktycznym zaistniałym w sprawie organ administracyjny był zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji, którą określił kwotę do zwrotu wobec budżetu państwa i nie naruszył art. 7 K.p.a., co w konsekwencji oznacza, że także Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanego przepisu prawa.

Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że organ administracji publicznej dopuścił się niedozwolonej gry ze stroną polegającej na tym, że najpierw udzielił stronie dotacji z naruszeniem prawa, a następnie decyzjami Nr [..] z [..] grudnia 2009 r. i Nr [..] z [..] października 2009 r. negatywne skutki nieprawidłowego udzielenia dotacji w całości przerzucił na stronę. Otóż podkreślenia wymaga, że organ udzielił dotacji zgodnie z wnioskiem z dnia [..] września 2005 r., a mianowicie na sfinansowanie zakupu i montażu [..] sztuk mierników wielkości ekspozycji (rejestracji dawki) umożliwiających ocenę narażenia pacjenta podczas badań radiologicznych. Jednocześnie we wniosku wskazano, że szacunkowa wartość zakupu i montażu [..] sztuk mierników wynosi [..] zł. Z kolei z pisma Ministerstwa Zdrowia z dnia [..] października 2005 r., którym przyznano dotacje wynika, że środki przeznaczone z rezerwy celowej przeznaczone są między innymi dla Szpitala Klinicznego Nr [..] w S., na zakup i montaż [..] sztuk mierników wielkości ekspozycji (rejestracji dawki) umożliwiających ocenę narażenia pacjenta podczas badań radiologicznych.

Zauważyć ponadto należy, że w skardze kasacyjnej w istocie nie wskazano, na czym miało polegać rzekome naruszenie prawa przez organ podczas przyznawania dotacji celowej, co w konsekwencji miało wywołać naruszenie art. 7 K.p.a. w toku postępowania, w którym wydano zaskarżone decyzje. Jeżeli przyjąć, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli fakt niezawarcia umowy cywilnoprawnej, to wskazać należy, iż nie stanowi to naruszenia prawa, gdyż jak już wcześniej wyjaśniono nie była to forma zastrzeżona dla przyznawania dotacji celowych jednostkom z sektora finansów publicznych.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że pismo z dnia [..] września 2005 r. zostało źle odczytane przez organ administracyjny przyznający dotację. W opinii Sądu pismo to zostało zinterpretowane w granicach sensu słów w nim użytych. Twierdzenie, że wnioskodawca miał na myśli także dodatkowe oprzyrządowanie, a mianowicie aparaturę do kontroli procesu obrazowania i parametrów technicznych w rentgenodiagnostyce konwencjonalnej oznacza, że to w istocie organ udzielający dotacji powinien "domyślać się", na jaki cel ma zamiar wydatkować otrzymane środki wnioskodawca, z czym nie sposób się zgodzić.

W sprawie nie ma znaczenia fakt, iż mierniki nie mogą funkcjonować bez wskazanej wyżej dodatkowej aparatury, a także powołane w skardze kasacyjnej regulacje prawne odnoszące się do kwestii warunków bezpiecznego stosowania promieniowania jonizującego. Otóż odróżnić należy kwestię faktycznego używania mierników w zgodzie z odrębnymi przepisami, od zasad finansowania jednostek sektora finansów publicznych w drodze dotacji celowej. Trafnie wskazał Minister Zdrowia, że dodatkową aparaturę Szpital mógł zakupić z własnych środków lub mógł też ubiegać się o dotację na jej zakup.

Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).