Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 465/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: par.  5 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 861
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Asesor WSA Piotr Pyszny, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. F. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. w przedmiocie objęcia obowiązkiem kwarantanny 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. F., działając jako przedstawiciel ustawowy małoletniej córki – A. F. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Górniczej (dalej: organ, PPIS) objęcia jej kwarantanną w okresie od 16 stycznia 2022 r. do 24 stycznia 2022 r.

Z akt sprawy wynika, że 17 stycznia 2022 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] w C. zgłosił do PPIS potwierdzony przypadek zakażenia wirusem SARS-Co-V-2. W wyniku powyższego organ administracji wszczął działania związane

z nałożeniem kwarantanny na osoby, które miały kontakt z osobą zakażoną. Jednocześnie organ administracji zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w C. o dokonanie zgłoszenia osób, które miały bezpośredni kontakt z osobą zakażoną, a także o przekazanie informacji o obowiązkowej kwarantannie rodzicom uczniów i personelowi z bezpośredniego kontaktu z osobą zakażoną.

O obowiązkowym objęciu skarżącej kwarantanną w okresie od 16 stycznia 2022 r. do 24 stycznia 2022 r. wychowawca klasy poinformował przedstawiciela ustawowego skarżącej za pośrednictwem wiadomości sms.

W dniu 21 stycznia 2022 r. przedstawiciel ustawowy skarżącej wniosła odwołanie do Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach, który to postanowieniem z 28 lutego 2022 r. nr [...] stwierdził jego niedopuszczalność. W obrocie prawym brak było bowiem decyzji administracyjnej w zakresie objęcia skarżącej obowiązkową kwarantanną.

Następnie, pismem z 1 kwietnia 2022 r. przedstawiciel ustawowy skarżącej złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wskazane wyżej postanowienie Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z 28 lutego 2022 r. oraz na czynność PPIS w D. objęcia kwarantanną. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału skargi rozdzielono na dwie odrębne sprawy, z których niniejsza dotyczy czynności PPIS w D.

W skardze strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie:

1. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm.), które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.), wyłączającego formę decyzji administracyjnej, bez stosownej podstawy ustawowej, co stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie skarżącej wolności osobistej, wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej, wbrew art. 52 ust. 1 Konstytucji RP,

2. art. 32 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez brak zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" skarżącej z osobą podejrzaną

o zakażenie tzn. o rzekomej styczności z źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji,

w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego, czego wymaga ten przepis,

3. art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez zastosowanie najbardziej dolegliwego środka tj. kwarantanny w sposób arbitralny i automatyczny, bo bez wymaganego rozważenia nadzoru epidemiologicznego, co sprawia że zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach dopuszczalnego "uznania administracyjnego", przeradzając się w dowolne wykonywanie władzy publicznej, poza granicami wyznaczonymi prawem, co jest stałą, naganną praktyką organu.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w stosunku do skarżącej do dnia sporządzenia skargi tj. 1 kwietnia 2022 r. nie wydano decyzji administracyjnej o objęciu kwarantanną. Jednocześnie zaakcentowała, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii jest sprzeczny z przepisami ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, kodeksem postępowania administracyjnego oraz Konstytucją RP. Nadto przepis ten został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowych dla Rady Ministrów bowiem żaden przepis znowelizowanej ustawy i chorobach zakaźnych nie zezwolił na wyłączenie w rozporządzeniu formy decyzji administracyjnej dla nakładania kwarantann.

Podkreśliła również, że art. 34 ust. 2 ww. ustawy powinien być odczytywany w świetle zasady załatwiania spraw administracyjnych, tj. skonkretyzowania praw i obowiązków, wobec określonych osób w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.) oraz zasady dwuinstancyjności rozpoznawania spraw administracyjnych (art. 15 k.p.a.), będącej następstwem konstytucyjnej zasady zaskarżalności wszelkich orzeczeń i decyzji (art. 78 Konstytucji RP). Z art. 33 ust. 1 ustawy natomiast wynika wprost, że na osobę podejrzaną o zakażenie, mogą być nałożone w drodze decyzji obowiązki określone w art. 5 ust. 1 ustawy m.in. obowiązek poddania się kwarantannie.

Powołała się na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, przedstawicieli doktryny, a także przytoczyła orzecznictwo sądowoadministracyjne w podobnych sprawach.

Podsumowując stwierdziła, że kwarantanna zgodnie z ustawą, powinna zostać nałożona w formie decyzji administracyjnej, a skoro tego nie uczyniono, a jedynie nałożono kwarantannę w drodze czynności materialno-technicznej, to doszło do naruszenia prawa. Dodatkowo wskazała, że nakładanie na osoby zdrowe kwarantanny, w drodze decyzji administracyjnej z możliwością jej zaskarżenia tylko do organu II instancji mogłoby zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją RP, jako naruszające wymóg ustanowiony przez art. 41 ust. 2 Konstytucji RP, w kontekście norm Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Podniosła nadto, że organ naruszył także przepis art. 32 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, bowiem w ogóle nie dokonał wymaganej nim weryfikacji otrzymanych informacji ani samodzielnej oceny merytorycznej w kontekście zindywidualizowanego dla danej osoby ryzyka rozprzestrzeniania przez nią zakażenia lub choroby zakaźnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.

Uzasadniając zajęte stanowisko organ przywołał stan faktyczny sprawy oraz wyjaśnił, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon.

Organ podniósł dalej, że w niniejszej sprawie zgodnie z art. 5 ust 1. pkt 4 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne, które potwierdziło styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego SARS-CoV-2, co uzasadniało nałożenie na skarżącą kwarantanny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), obejmuje również inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Poza sporem jest, że w stosunku do skarżącej organ nie wydał decyzji o nałożeniu na nią kwarantanny w okresie od 16 do 24 stycznia 2022 r. Przedstawiciel ustawowy skarżącej o fakcie objęcia kwarantanną została poinformowana przez wychowawcę klasy za pośrednictwem wiadomości sms.

Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd podzielił stanowisko prezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że objęcie skarżącej w zastosowanym trybie przez organy inspekcji sanitarnej kwarantanną stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 27 lipca

2020 r., III SA/Gl 319/20; WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r., IV SA/Wr 284/20; z WSA w Warszawie z 20 lipca 2021 r., V SA/Wa 2022/21, dostępne w CBOIS).

Skarżąca w zasadniczej części zarzutów kwestionowała prawidłowość sposobu nałożenia na nią obowiązku poddania się kwarantannie, tj. z pominięciem wydania wobec niej decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do tej kwestii, organ argumentował, że decyzje w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny nie były wydawane, co jest zgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r. Przepis ten w dacie nałożenia na skarżącą kwarantanny stanowił, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-Cov-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Należy przy tym zauważyć, że przepisy ww. rozporządzenia nie regulują przesłanek objęcia kwarantanną, jak również nie określają osób jej podlegających. Wyczerpującą regulację w tym zakresie zawierają przepisy ustawy.

Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy), która zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 2 pkt 12 jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Zatem art. 33 ust. 1 ustawy określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, w tym kierowania na kwarantannę. Zasady tej nie zmienia art. 33 ust. 3a ustawy, dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Przepis ten nie pozwala bowiem na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia/ogłoszenia) adresatowi.

Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

Jak zauważono w wyroku NSA z 8 września 2021 r. o sygn. akt II GSK 793/21, wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. W związku z tym - odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy, NSA stwierdził, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. NSA zauważył, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku, zdaniem NSA, pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także art. 35 ust. 1 ustawy, który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 ustawy.

Skoro zatem w art. 33 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 ustawy, to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę podziela stanowisko sądów administracyjnych co do tego, że § 5 ust. Rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r. nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego w zakresie dotyczącym trybu nakładania obowiązku kwarantanny. Należy przede wszystkim zauważyć, że powołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaju stosowanych rozwiązań

- w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a ustawy). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 ustawy).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. I SA/Po 1022/21, w wyroku WSA w Olsztynie z 20 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Ol 175/22 czy też w wyroku WSA w Rzeszowie z 18 maja 2022 r., sygn. II SA/Rz 22/22, że wprowadzone w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 ustawy. Sąd podziela także stanowisko doktryny, przytoczone w ww. wyroku WSA w Poznaniu, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne, w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas ustawie, instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Należy podkreślić, że nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., K36/06; z 5 lutego 2008 r., K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z 19 maja 2009 r., K 47/07; z 7 marca 2012 r., K 3/10). Także w myśl art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej jako: EKPCz) każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo m.in. zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi. Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz). Podobnie art. 41 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ponadto każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP). W ramach gwarantowanej w art. 41 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 4 EKPCz procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPCz, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPCz). W tym kontekście należy zauważyć, że skutkiem pośrednim regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r. było pozbawienie, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP).

Należy także podnieść, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 19 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 663/21), że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por.: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, publ. OTK 2000/1/3).

Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por.: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97, publ. OTK 1998/2/12).

W przywołanym powyżej wyroku Sąd podkreślił, z czym skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie zgadza się, że nie można negować, że celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b ustawy była ochrona zdrowia, ale żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608).

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r. w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy, naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów Sąd, podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) odmówił zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia RM z 6 maja 2021r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.).

Sąd uznał więc, że sposób nałożenia na skarżącą obowiązku kwarantanny z pominięciem wydania wobec strony decyzji administracyjnej stanowił o naruszeniu art. 33 ust. 1 ustawy, który wyznacza zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązku kwarantanny uwzględniając przy tym, że z racji obligatoryjnego charakteru obowiązku podlegania przez skarżącą kwarantannie na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy, decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Jak wskazano bowiem w przywołanym powyżej wyroku NSA w sprawie o sygn. II GSK 793/21, decyzja winna konkretyzować obowiązek poddania się kwarantannie w stosunku do adresata. W niniejszej sprawie nie został zachowany również uproszczony tryb wydania decyzji, o którym mowa w art. 33 ust. 3a ustawy. Przepis ten wymaga bowiem, aby po przekazaniu decyzji w formie ustanej, nastąpiło jej doręczenie na piśmie. W niniejszej sprawie obowiązek z art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy nie został zrealizowany. Nałożenie na skarżącą obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w sposób wadliwy tj. w formie czynności organu administracji a nie w formie decyzji administracyjnej i czyni zbędnym odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 146 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako naruszającej prawo. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, stanowiących w niniejszej sprawie równowartość wpisu sądowego

w wysokości 200 zł.