Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1142/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] na podstawie art. art. 155 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a"), po rozpatrzeniu wniosku Gminy P. odmówił zmiany punktu 6 swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów, rosnących na działce o numerze ewidencyjnym [...] (ark. mapy [...]), obręb P. w zakresie działki ewidencyjnej, na której winien być wykonany obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych w zamian za usunięte drzewa i krzewy.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Starosta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] zezwolił Gminie P. na usunięcie drzew, rosnących na działce o numerze ewidencyjnym [...] (ark. mapy [...]), obręb P.. Zezwolenie na usunięcie przedmiotowych drzew i krzewów zostało wydane pod warunkiem zastąpienia ich nasadzeniami zastępczymi w ilości 30 sztuk drzew liściastych, 14 sztuk drzew iglastych oraz 326 m2 krzewów w terminie do końca czerwca 2013 r. Za usunięcie tych drzew i krzewów naliczona została opłata za korzystanie ze środowiska w wysokości [...] zł, która została odroczona pod warunkiem wykonania ww. nasadzeń rekompensujących ubytek zieleni w środowisku na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] (ark. mapy [...]), obręb P..

Dalej wyjaśniono, że pismem z dnia [...] września 2016 r., Burmistrz Miasta i Gminy P. zwrócił się do Starosty o zmianę ww. decyzji w części dotyczącej działki ewidencyjnej, na której winien być wykonany obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych w zamian za usunięte drzewa i krzewy. Jednocześnie Burmistrz wskazał, iż posadził nowe drzewa i krzewy na innej nieruchomości niż wskazana w ww. decyzji i nie zwrócił się o zmianę przedmiotowego rozstrzygnięcia przed upływem terminu określonego w punkcie 6.

W ocenie Starosty konsekwencją określenia w przedmiotowej decyzji terminu wykonania nasadzeń zastępczych do końca czerwca 2013 r. jest to, że z chwilą upływu tego terminu decyzja wygasła w tym zakresie z mocy prawa, a więc przestała istnieć w obrocie prawnym. Wobec czego, w przedmiotowej sytuacji niezłożenie wniosku dotyczącego zmiany decyzji w okresie jej obowiązywania nie może skutkować jej zmianą w żadnym zakresie. Nie można bowiem zmieniać decyzji po wykonaniu nasadzeń i po upływie terminu określonego w punkcie 6 ww. decyzji. Podmiot dokonując nasadzeń w innym miejscu naruszył warunki określone w decyzji.

Jak wyjaśnił Starosta istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

Złożenie wniosku po terminie obowiązywania decyzji uniemożliwia Staroście uwzględnienie przedmiotowego wniosku. Nie można zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, w związku z czym Starosta orzekł o odmowie zmiany decyzji.

W odwołaniu Gmina wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości.

Zdaniem Gminy decyzje wydane w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, jak każde inne decyzje ostateczne, za zgodą strony, mogą być zmienione w trybie art. 155 k.p.a. Słuszny interes strony należy rozumieć jako interes prawny, a nie, jako interes faktyczny. W każdym razie interesy te nie mogą być sprzeczne z interesem społecznym, obowiązkiem organu do kontroli przestrzegania prawa, czy zasadą praworządności. Dokonując oceny, czy przeciw przesunięciu terminu wykonania nasadzeń zastępczych na konkretną datę przemawia interes społeczny, organ odwoławczy powinien mieć na uwadze ratio legis regulacji art. 83 ust. 3, art. 84 ust. 3-5 ustawy o ochronie przyrody, która ma służyć zwolnieniu podmiotów z obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie drzew, o ile zrekompensują one w istocie szkody w środowisku, wynikające z dokonywanej ingerencji w jego zasoby (kontroli realnego usunięcia szkód ma służyć m.in. instytucja kontroli zachowania żywotności nasadzeń po trzech latach od przesadzenia, jako warunek umorzenia należności - art. 84 ust. 5 ustawy). Przeszkodą dla uwzględnienia wniosku w rozpoznawanym przypadku mogłoby być wyłącznie ustalenie, że nie leży to obiektywnie w interesie strony (nie jest konieczne z punktu widzenia jej realnych potrzeb) lub wydanie przedmiotowej decyzji nie prowadziłoby do osiągnięcia zakładanego ustawą o ochronie przyrody celu.

W ocenie Gminy zmiana decyzji nie jest sprzeczna z żadnymi przepisami szczególnymi, uzasadniona jest treścią art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a prócz tego interesem społecznym, jak i ważnym interesem strony. W świetle przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. istnieją szczególne okoliczności takie jak interes społeczny, jak i ważny interes strony, które uzasadniają zastosowanie nadzwyczajnego trybu zmiany ostatecznej decyzji. W trakcie realizacji nasadzeń poinformowano, iż działka wskazana do nasadzeń tj. działka nr [...] ark. 11 obręb P., nie nadaje się do przeprowadzenia nasadzeń rekompensacyjnych ze względu na rodzaj gleby - gliniasta, który występuje na przeważającej powierzchni działki, co spowodowane jest w głównej mierze tym, iż jest to działka na której wydobywano żwir. Spowodowało to odmowę realizacji dalszych nasadzeń z przyczyn obiektywnych, gdyż nie było możliwości zgodnie z umową zagwarantowania utrzymania nasadzeń w dobrym stanie i żywotności przez okres trzech lat od dnia wykonania nasadzeń. Po konsultacjach podjęto decyzję o przerwaniu prowadzenia nasadzeń rekompensacyjnych w obrębie działki nr [...] arkusz mapy [...] obręb P.. Tym samym konieczne było znalezienie działek, których grunt oraz przeznaczenie umożliwiałyby wykonanie nasadzeń, tak by możliwe było zachowanie żywotności drzew i krzewów. Dokonane faktyczne nasadzenia odpowiadają ilościowo decyzji znak: [...] z [...].01.2013 r. Nasadzenia te wykonano na terenie innych działek, które zapewniały utrzymanie nasadzonych drzew i krzewów w dobrym stanie fitosanitarnym, potwierdzonym podczas oględzin terenowych przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2016 r. przez pracowników Starostwa Powiatowego w P..

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2017 r. [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Kolegium upływ terminu do dokonania nasadzeń zastępczych powoduje, że decyzja została "skonsumowana", co wyklucza jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Ewentualna zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie ze skutkiem ex nunc - od daty wejścia do obrotu prawnego decyzji zmieniającej wcześniejszą. Złożenie wniosku o zmianę decyzji po upływie terminu na dokonanie nasadzeń zastępczych jest niedopuszczalne, gdyż ewentualna zmiana nastąpiłaby wstecz, już po upływie wskazanego w decyzji terminu. Po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo" oznacza że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi być określone decyzją (kształtować sytuację strony) w dacie dokonywania jej zmiany. Nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji gdy z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie. Taka decyzja bowiem nie kształtuje już sytuacji prawnej strony.

Zdaniem Kolegium nie ma znaczenia okoliczność, że Gmina dokonała nasadzeń w innych miejscach niż wynikało to z decyzji Starosty. Wbrew stanowisku strony nie można tych "nasadzeń" uznać za realizację obowiązku wynikającego z decyzji. Żaden przepis prawa nie umożliwia bowiem adresatowi decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, na dokonywanie nasadzeń w innej lokalizacji niż nakazał organ. Jeżeli Gmina [...] stwierdziła, że lokalizacja nasadzeń wynikająca z decyzji Starosty nie była właściwa to mogła zwrócić się o zmianę decyzji jeszcze przed upływem terminu do dokonania nasadzeń zastępczych na działce wskazanej w decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina [...] zarzuciła decyzji kolegium naruszenie:

- art. 155 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż wniosek Gminy o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie nałożenia obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych jest spóźniony wobec upływu terminu na ich realizację, co pozostaje w sprzeczności z istotą złożonego wniosku albowiem Gmina nie domagała się zmiany terminu końcowego wskazanego w decyzji administracyjnej Starosty, lecz jedynie zmiany decyzji w zakresie terenu (działki geodezyjnej) na której nasadzenia zostały faktycznie zrealizowane - a zatem w taki sposób, by zapewnić faktyczną i pełną realizacją ochrony przyrody w interesie obywateli, co skutkuje tym, iż w ocenie skarżącej spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej - nie obowiązują bowiem przepisy szczególne zakazujące zmiany terenu dokonania nasadzeń, a za uwzględnieniem żądania przemawia zarówno interes skarżącej jak i interes społeczny,

- art, 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnieniu w treści uzasadnienia decyzji czym kierował się organ utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.

- art. 7k.p.a. nakazującego podjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ze szczególnym uwzględnieniem tego, iż Gmina [...] w złożonym wniosku powoływała się na szczególną okoliczności tj. interes społeczny, jak i ważny interes strony, wskazując, iż zmiana działki, na której dokonano w zakreślonym terminie nasadzeń podyktowana była wyłącznie faktyczną i pełną realizacją ochrony przyrody,

- art. 10 k.p.as. poprzez niezapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., a także o zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania.

Gmina wyjaśniła, że w dniu [...] lipca 2013 r. poinformowano Starostę, że wykonane zostały nasadzenia kompensacyjne, podając jednocześnie numery działek (działka nr [...], obręb P. oraz działka nr [...], ark. [...], obręb P.) na których zostały posadzone drzewa i krzewy. Starosta nie wniósł żadnych uwag do złożonego sprawozdania. W trakcie realizacji nasadzeń (po posadzeniu 7 szt. drzew liściastych i 19 szt. iglastych w ramach decyzji [...] oraz 1 szt. drzewa liściastego w ramach decyzji nr [...]) wykonawca poinformował, iż działka wskazana do nasadzeń w decyzji, tj. działka nr [...], ark. [...], obręb P., nie nadaje się do przeprowadzenia dalszych nasadzeń rekompensacyjnych ze względu na rodzaj gleby - gliniasta, który występuje na przeważającej powierzchni działki, co spowodowane jest w głównej mierze tym, iż jest to działka na której wydobywano żwir. Tym samym wykonawca odmówił realizacji dalszych nasadzeń z przyczyn obiektywnych (niezależnych od wykonawcy i Gminy P. ), gdyż nie był w stanie zgodnie z umową zagwarantować utrzymania nasadzeń w dobrym stanie i żywotności przez okres trzech lat od dnia wykonania nasadzeń. Po konsultacjach podjęto decyzję o przerwaniu prowadzenia nasadzeń w obrębie działki nr [...], ark. [...], obręb P.. W związku z powyższym koniecznym było znalezienie działek, których grunt oraz przeznaczenie umożliwiałyby wykonanie nasadzeń w ten sposób, by zachować żywotność drzew i krzewów. Dokonane faktyczne nasadzenia odpowiadają ilościowo decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Nasadzeń dokonano w sposób zapewniający utrzymanie nasadzonych drzew w dobrym stanie fitosanitarnym, potwierdzonym podczas oględzin terenowych przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2016 r. przez pracowników Starostwa Powiatowego.

W ocenie Gminy upływ określonego w zezwoleniu terminu do dokonania nasadzeń nie oznacza, że obowiązek ten wygasł, przeciwnie, że nadal istnieje i jest ściśle związany z obowiązkiem uiszczenia opłaty wskazanej w decyzji.

Zdaniem Gminy organ w sposób niewłaściwy przeprowadził postępowanie dowodowe, czego skutkiem są wadliwe ustalenia faktyczne. Organ dokonał całkowicie dowolnej oceny złożonego wniosku, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika czym kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję. Uzasadnienie faktyczne i prawne powinno być jasne i wystarczające. Wobec błędnego określenia stanu faktycznego sprawy, koniecznym jest odmówienie zasadności kwestionowanemu uzasadnieniu prawnemu. Zakwestionowane uzasadnienie nie przekonuje skarżącej o słuszności podjętej decyzji przez organ. Nie doszło więc do realizacji zasady przekonywania, której przestrzeganie powinno mieć miejsce przez cały czas przebiegu postępowania. Uzasadnienie nie ujawnia w sposób jasny i zrozumiały dla skarżącej motywów podjęcia negatywnej dla niej decyzji. Wobec obowiązującej zasady pisemności w postępowaniu administracyjnym, uzasadnienie powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać przesłanki rozstrzygnięcia oraz zawierać wnikliwą analizę materiału dowodowego. Wobec niewłaściwie sporządzonego stanu faktycznego sprawy skarżąca powzięła wątpliwość co do prawidłowości uzasadnienia prawnego jak i pozostaje w przekonaniu, iż błędne dopuszczenie dowodów ma istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy,

Działanie organu w niniejszej sprawie oraz treść sporządzonego uzasadnienia wskazuje na poważne uchybienia dokonane przez organ w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy celem dokonania jego rzetelnej i wnikliwej oceny. Takie działanie organu nie budzi zaufania, co także stanowi naruszenie jednej z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli, ujętej w art. 8 k.p.a.

W ocenie Gminy [...], kierując się najlepszą i najpełniejszą kompensacją szkód wyrządzonych środowisku przez wycinkę drzew, przeprowadzono nasadzenia w sposób umożliwiający faktyczną i pełną realizację ochrony przyrody. Gmina zwróciła uwagę, iż na mocy przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, nastąpiła istotna zmiana regulacji ustawowych dotyczących m.in. procedury i zakresu zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów, która eliminuje wiele dotychczasowych luk i wątpliwości w przedmiotowym zakresie. Obecnie ustawa precyzuje, że organ wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu: wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie, wartość kulturową, walory krajobrazowe, lokalizację.

Doprecyzowane zostały również elementy treściowe zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu. W przypadku bowiem uzależnienia wydania takiego zezwolenia od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie musi obecnie określać dodatkowo m.in, miejsce nasadzeń. Celem przeprowadzonych zmian była poprawa funkcjonowania narzędzia, jakim jest możliwość nakładania w zezwoleniu obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych określono wytyczne, jakimi organ powinien się kierować, określając m.in. ich ilość, miejsce i gatunek.

Również w wyniku kontroli przeprowadzonej przez NIK w 2014 r. zwrócono uwagę, że konieczne jest wprowadzenie zmian do ustawy o ochronie przyrody, gdyż aktualne na tamten czas uregulowania prawne nie sprzyjały efektywnemu wykorzystaniu takich narzędzi, jak wydanie zezwolenia na usunięcie drzew oraz ustalenie kompensacji przyrodniczej.

W ocenie Gminy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej, a za uwzględnieniem żądania przemawia zarówno interes wnioskodawcy jak i interes społeczny. W interesie społecznym leży bowiem wykonanie nasadzeń zastępczych, służących realizacji kompensacji przyrodniczej. Interes strony polega na tym, że decyzja organu uniemożliwia jej zrealizowanie nasadzeń, obowiązek ten został wykonany w terminie choć na innej działce, z przyczyn obiektywnych, niezależnych od Skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane zostały do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, tzn. do kontroli legalności zaskarżonych aktów, czyli ich zgodności z przepisami prawa. Kontrola ta sprowadza się do badania, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego.

Wzruszenie aktu administracyjnego może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369, ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

W rozpoznawanej sprawie Skarżąca Gmina wystąpiła o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów, rosnących na działce o numerze ewidencyjnym [...] (ark. mapy [...]), obręb P. w zakresie działki ewidencyjnej, na której winien być wykonany obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych w zamian za usunięte drzewa i krzewy.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zaznaczyć należy, że przepis ten pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 k.p.a. Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest wprawdzie postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna, to jednak toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić w tym miejscu należy, że instytucja, o której mowa w art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany, a więc oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. Wprawdzie ustawodawca nie zawarł w omawianym przepisie zastrzeżenia, iż decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylania lub zmiany, jednakże nie budzi to wątpliwości, jednoznacznie wynika to z celu, jakiemu instytucja ta służy. Celem tym jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie w inny sposób oddziaływania ostatecznej decyzji administracyjnej na sferę praw lub obowiązków jej adresatów, a o takim oddziaływaniu można mówić wyłącznie w odniesieniu do decyzji obowiązującej. Upływ zastrzeżonego w decyzji terminu skutkuje bowiem brakiem możliwości zmiany takiej decyzji, bez względu na to, którego z elementów rozstrzygnięcia modyfikacja miałaby dotyczyć, tj. czy terminu, czy zakresu obowiązku (uprawnienia). Art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji terminowej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu. Ma on zastosowanie jedynie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane" (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1406/08, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 753/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2468/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) termin określony w decyzji stanowi dodatkowe postanowienie decyzji administracyjnej ograniczające w czasie powinności i prawa powstałe za jej przyczyną (T. Kiełkowski, Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej, Warszawa 2012, s. 190). Takie postrzeganie charakteru zawartego w decyzji administracyjnej terminu końcowego każe stwierdzić, że jego upływ powoduje wygaśnięcie owej powinności powstałej na skutek określenia terminu, a co za tym idzie – niemożność zmiany decyzji w zakresie objętym tym terminem. Wniosek o dokonanie zmiany decyzji ostatecznej może stanowić przedmiot rozpoznania przez organ administracji publicznej tylko wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym. Określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że decyzja ta wygasa z upływem terminu, na który została wydana. Skoro zatem po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 kpa. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo" oznacza że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi być określone decyzją (kształtować sytuację strony) w dacie dokonywania jej zmiany. Nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji gdy upłynął już termin w którym kształtuje sytuację prawną strony (por. wyroki NSA z 17 września 2009 r. II OSK 1406/08 oraz z 13 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 134/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzić wobec tego należy, że skuteczność wniosku o zmianę decyzji zezwalającej na wycinkę drzew w zakresie dokonania nasadzeń zastępczych, uzależniona jest od złożenia tego wniosku przed upływem wyznaczonego w decyzji terminu dokonania nasadzeń. Złożenie wniosku o zmianę decyzji w omawianym zakresie, po upływie tego terminu uniemożliwia weryfikację decyzji w trybie at. 155 k.p.a. Skoro bowiem po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się też jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. Wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji może stanowić przedmiot rozpoznania przez organ administracji tylko wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym. Przepis art. 155 k.p.a. służy tylko ściśle określonemu w tym przepisie celowi, tj. uchyleniu lub zmianie rozstrzygnięcia wyrażonego w formie ostatecznej decyzji administracyjnej. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo" oznacza że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi być określone decyzją (kształtować sytuację strony) w dacie dokonywania jej zmiany. Nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji, gdy upłynął określony w niej termin w zakresie w jakim kształtuje ona sytuację prawną strony ( wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2468/14 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd w pełni podzielił stanowisko organów administracji o braku możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w zakresie punktu 6. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że w pkt 1 decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2013 r. zezwolono Gminie P. na usunięcie wymienionych w decyzji drzew i krzewów, a pkt 2 ustalono termin ich usunięcia do końca maja 2013 r. W kolejnych punktach nałożono na Gminę obowiązek dokonania nasadzeń rekompensujących ubytek zieleni w środowisku w ilości 30 sztuk drzew liściastych, 14 sztuk drzew iglastych oraz krzewów liściastych o powierzchni równoważnej do usuwanej, tj. 326 m2 (pkt 3, 4, 5). Z kolei w pkt 6, objętym wnioskiem Gminy z dnia [...] grudnia 2016 r., ustalono termin dokonania nasadzeń rekompensujących ubytek zieleni w środowisku na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], arkusz mapy [...], obręb P., do końca czerwca 2013 r.

Z treści decyzji wynika więc, że obowiązkiem Gminy było dokonanie nasadzeń zastępczych na działce nr [...] do końca czerwca 2013 r. Oznacza to zarazem, że zmiana owej decyzji w zakresie objętym wnioskiem tj. w zakresie działki na której miały zostać wykonane nasadzenia możliwa była do końca czerwca 2013 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że Gmina wystąpiła o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r., a więc po upływie określonego w decyzji terminu na dokonanie nasadzeń zastępczych. Za zasadne zatem należy uznać stwierdzenie Kolegium, że dokonanie zmiany decyzji w żądanym przez Gminę zakresie było niedopuszczalne. W sytuacji, gdy wniosek o zmianę zezwolenia w części dotyczącej nasadzeń zastępczych, dla której został określony termin jej realizacji, został złożony po upływie terminu spełnienia warunku, zmiana zezwolenia w tym zakresie nie jest możliwa. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że wniosek Gminy o zmianę zezwolenia na usuniecie drzew w części dotyczącej nasadzeń zastępczych został złożony po upływie terminu na wykonanie tego warunku. Spóźnione złożenie wniosku o zmianę zezwolenia w tej części doprowadziło organy administracji do prawidłowych wniosków, o konieczności wydania rozstrzygnięcia o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]

W takich okolicznościach sprawy przedstawiona w skardze argumentacja mająca wykazać, iż za zmianą decyzji przemawia zarówno słuszny interes Skarżącej jak i interes społeczny, nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z tych samych względów Sąd nie podzielił argumentacji Skarżącej, iż za zmianą decyzji w trybie art. 155 k.p.a. przemawiały zmiany legislacyjne dokonane w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostają również okoliczności dokonania nasadzeń na innych działkach

Sąd jako niezasadne ocenił również podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 , art. 77 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony przez organy administracji w sposób wyczerpujący. Ponadto wbrew twierdzeniem Skarżącej w uzasadnieniu decyzji wskazano okoliczności z powodu których nie uwzględniono żądania Gminy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.