Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1610/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 4 pkt ust. 2 pkt 6, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b, art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: § 118 i § 137 oraz § 115, § 136, § 118, § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w Siedlcach i Rady Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2064/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 31 maja 2016 r., nr ... w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2064/17 w ten sposób, że w miejsca oznaczenia organu: "Rady Gminy S." wpisuje: "Rady Miasta S." prostuje w miejsce .. Rady Gminy S. na Rady Miasta S. 2. oddala skargę kasacyjną Rady Miasta S., 3. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku w zakresie § 4 ust. 3; § 8 ust. 2; § 8 ust. 4; § 13 ust. 2 lit. b; § 13 ust. 2 lit. d uchwały Rady Miasta S. z dnia 31 maja 2016r. nr ... w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2064/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 31 maja 2016 r., nr ... w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku, stwierdził nieważność § 3 ust. 3, § 3 ust. 6 oraz § 12 ust. 5 zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zakresie oddalił skargę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga w części zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd argumentował, że należy mieć na względzie, że ustawodawca nowelizacją z dnia 1 lipca 2011 r., o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. nr 152, poz. 897), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2013 r. wprowadził administracyjnoprawną regulację w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Ustanawiając monopol gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, została ona jednocześnie zobowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Tym samym powstał systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, obejmujący wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy (art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Na mocy art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ów regulamin stanowi uszczegółowienie obowiązków ciążących na gminie m. in. w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a zarazem obowiązków i uprawnień właścicieli nieruchomości. Rada gminy może zatem w pewnym zakresie – także związanym z odbiorem, segregacją i pozbywaniem się odpadów komunalnych - ingerować w sferę uprawnień i obowiązków właścicieli nieruchomości. Z jednej strony właściciele nieruchomości mają obowiązek pozbycia się odpadów komunalnych i prawa żądania ich odbioru przez gminę, a z drugiej strony gminy mają obowiązek odebrania wytworzonych przez mieszkańców odpadów komunalnych.

Sąd nadmienił, że wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia przepisu prawa - ustawodawca nie określił rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią te naruszenia prawa, które mogą być uznane za rażące. Wskazuje na to art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515). Stanowi on, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W konsekwencji, zdaniem Sądu, oznacza to, że również sprzeczność z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu, będzie miała z reguły charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej, trzeba będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Odnosiło się to będzie zwłaszcza do reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (por. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). W orzecznictwie sądowym natomiast do naruszeń prawa dających podstawę do zastosowania sankcji nieważności zalicza się: naruszenie właściwości organu, brak podstawy do podjęcia danego rodzaju uchwały, przekroczenie granic wyznaczonej przepisami prawa regulacji, błędna wykładnia przepisu prawa, dającego podstawę do podjęcia uchwały w zakresie merytorycznej treści regulacji, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Podkreślenia wymaga, że sformułowane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyliczenie, stanowiące element normy kompetencyjnej, ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Sąd przytoczył treść regulacji art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dokonując oceny na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy Sąd nie podzielił zarzutu Prokuratora, że wszystkie wskazane w skardze przepisy zaskarżonego regulaminu, ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że na mocy art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada Miejska upoważniona była do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy sformułowanych w: 1. § 3 ust. 1 pkt 15 Regulaminu. Zdaniem Sądu, wynika z niego, że na terenie nieruchomości utrzymuje się czystość i porządek przez prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych w zakresie obejmującym odpady budowlane i rozbiórkowe z robót budowlanych prowadzonych we własnym zakresie przez właścicieli nieruchomości. Jakkolwiek sformułowanie to nie zostało zręcznie zredagowane, winno być rozumiane w ten sposób, że odpad budowlany i rozbiórkowy, wytworzony podczas świadczenia usług budowlanych i rozbiórkowych w gospodarstwie domowym, należy do jego wytwórcy, a więc podmiotu wykonującego usługę. Nie jest zatem odpadem komunalnym i podlega przepisom ustawy o odpadach. Kwestionowany zapis Regulaminu normuje zatem obowiązek selektywnego zbierania takich odpadów, mieści się więc w regulacji określonej przepisem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a tej ustawy; 2. § 4 ust. 3 Regulaminu. Dopuszcza on wykonywanie doraźnych napraw i regulacji własnych pojazdów samochodowych osób fizycznych niebędących przedsiębiorcami, pod warunkiem że prace te nie będą stwarzały uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości również rażąco nie narusza prawa. Warunkiem podejmowania tych drobnych prac jest więc respektowanie woli właściciela nieruchomości i brak uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Skarga zarzuciła, że ten zapis Regulaminu wkracza w kompetencje ustawodawcy, bowiem materia ta została uregulowana w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.). Jednakże regulacje zawarte w Regulaminie mają zupełnie inny charakter od regulacji art. 144 ustawy - Kodeks cywilny, która tworzy podstawę dochodzenia roszczeń w procesie odszkodowawczym i służy ustaleniu bezprawności czynu. W art. 144 ustawy - Kodeks cywilny określono granicę służącą do oceny dopuszczalności immisji - jako przeciętną miarę, ustalaną przy pomocy dwóch kryteriów: społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że znając treść art. 144 ustawy - Kodeks cywilny świadomie dał organowi stanowiącemu gminy prawo i obowiązek do określenia takich szczegółowych zasad, jak wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Gdyby racjonalny ustawodawca uznał, że regulacje art. 144 ustawy - Kodeks cywilny są wystarczające dla określenia stosunków sąsiedzkich, nie wprowadzałby przepisów ustanawiających delegacje takie, jak w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nadto, uchwała nie wprowadziła w tym zakresie zakazu, lecz jedynie wskazała, że warunkiem podejmowania tych drobnych prac jest respektowanie woli właściciela nieruchomości i brak uciążliwości dla innych osób bądź nieruchomości. Cel regulacji, do których uprawniony i zobowiązany jest organ stanowiący gminy – tj. ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku – wyraźnie wskazuje na uzupełniający, wobec art. 144 ustawy - Kodeks cywilny, charakter regulacji ustanowionych na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; 3. § 5 ust. 1 oraz § 5 ust. 5 Regulaminu. Sąd w całości zaaprobował stanowisko organu w odniesieniu do wskazanych regulacji. Pojęcie pojemnika do gromadzenia odpadów zawiera w swojej treści także pojęcie worka, a więc znajduje upoważnienie w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; 4. § 8 ust. 2, § 8 ust. 3 i § 8 ust. 4 Regulaminu. Także te zapisy odpowiadają prawu. Artykuł 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, daje bowiem radzie gminy podstawę do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, warunków ich rozmieszczania i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Odnośnie do miejsc ustawienia pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych, w tej kwestii wypowiedział się już NSA m. in. w wyroku z dnia 2.02.2016 r., sygn. akt II OSK 1370/14 (cbois.nsa.gov.pl). Wskazał, że Rada gminy może w pewnym zakresie – związanym z odbiorem, segregacją i pozbywaniem się odpadów komunalnych – ingerować w sferę uprawnień i obowiązków właścicieli nieruchomości. Sąd ten przyznał, że zasadnie gmina w Regulaminie określiła więc miejsca wystawiania przez właścicieli posesji odpadów komunalnych. Kwestionowany zapis Regulaminu, stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego określenia szczegółowych zasad rozmieszczenia na terenie nieruchomości pojemników do zbierania odpadów. Podmiot odbierający odpady z pojemników nie może za każdym razem poszukiwać miejsca umieszczenia pojemnika. Regulacja taka stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy zauważyć, że – jak to wskazuje Organ – ten przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazuje właścicielowi nieruchomości tylko zapewnienie utrzymania czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Natomiast kwestionowany przepis Regulaminu konkretyzuje obowiązek zapewniania odpowiedniego stanu sanitarnego pojemników poprzez ich dezynfekcję i mycie. Określenie "stan techniczny i sanitarny" należy rozumieć jako stan umożliwiający prawidłową eksploatację pojemników i nie powodowanie zagrożenia dla użytkowników. Wobec tego, nałożenie obowiązku dezynfekowania, mycia i takiego korzystania, by nie uniemożliwiało to prawidłowej eksploatacji i nie stwarzało zagrożenia dla użytkowników, nie jest powtórzeniem regulacji ustawowych. Stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, który w przeciwnym razie byłby jedynie zapisem martwym. Przepis art. 4 ust. 2 zd. 1 ustawy wyraźnie bowiem stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terminie gminy co należy rozumieć jako uszczegółowienie ogólnych zapisów ustawowych zawartych w art. 4a upoważniających gminę w poszczególnych zakresach do uregulowania tych. Podobnie, nałożenie wymagań, by także na terenie niezamieszkałym, na którym jednak powstają odpady komunalne, pojemniki służące zbieraniu odpadów komunalnych pozostawały zarówno we właściwym stanie technicznym jak i sanitarnym (obowiązek dezynfekcji i mycia pojemników na odpady), również znajduje upoważnienie ustawowe. Podobnie zresztą jak i zapis, że w przypadku dzierżawy pojemników, wykonawcę obowiązku określa umowa dzierżawy. Zapis ten konieczny jest dla wyegzekwowania tego obowiązku; 5. § 12 ust. 2 pkt 1 Regulaminu. Zobowiązuje on właścicieli lub opiekunów psów do posiadania podczas wyprowadzania psa na spacer odpowiednich narzędzi do usuwania odchodów i innych zanieczyszczeń pozostawionych przez psa. Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy, w szczególności pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Sądu, istotą tej regulacji było zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wynikające z realizacji celów określonych przez ustawodawcę. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie bez znaczenia jest też fakt, że przepis ten ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów, upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Kwestionowany zapis regulaminu odpowiada zatem prawu; 6. § 12 ust. 2 pkt 2 Regulaminu. Zdaniem Sądu, nie było także podstaw do stwierdzenia jego nieważności przez to, że jako jednolitą zasadę wprowadził wyprowadzanie psów na tereny użytku publicznego wyłącznie na uwięzi i w kagańcu. Przede wszystkim nadmienić należy, że następne przepisy Regulaminu przewidziały od tej zasady wyjątki. W świetle zatem kompleksowej regulacji tej kwestii w Regulaminie, nie było podstaw do stwierdzenia, że nakazane Regulaminem środki ostrożności, przy wyprowadzaniu psów na tereny publiczne, mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane w ustawie i wynikające z innych aktów prawa miejscowego. Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. W ocenie Sądu, trafne jest stanowisko Rady, że istotą tej regulacji winno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Słusznie dostrzegła Rada, że wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych, upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono bowiem wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, bowiem obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 618/14. Sąd podkreślił, że Rada Miasta S. w uchwalonym Regulaminie dopuściła wyprowadzanie psów na uwięzi bez kagańców, pod warunkiem, że osoba wyprowadzająca ma możliwość sprawowania bezpośredniej, skutecznej kontroli nad zachowaniem psa. Wyprowadzanie bez kagańca nie dotyczy psów ras uznawanych za agresywne i ich mieszańców oraz dopuściła wyprowadzanie psów bez uwięzi w miejscach do tego wyznaczonych. Przytoczone przepisy nie dotyczą osób niewidomych, korzystających z psów - przewodników oraz osób niepełnosprawnych, korzystających z psów asystujących. Należy wobec tego zgodzić się z Radą, że wskazane zapisy świadczą o zachowaniu zasady proporcjonalności, z uwzględnieniem poszanowania praw osób do swobodnego przebywania w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku; 7. § 13 ust. 2 lit. b oraz lit. d Regulaminu. W ocenie Sądu, Rada Miasta nie przekroczyła, także w tym zakresie, upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie nieruchomości dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Kwestionowanym uregulowaniem zaskarżonej uchwały Rada określiła zarówno wymagania utrzymywania zwierząt, jak i teren, na którym dopuszcza utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. Określiła go jako teren, z którego uciążliwości nie będą dochodziły zamieszkujących tę nieruchomość lub nieruchomości sąsiednie, w szczególności hałas i odory. W konsekwencji, nie można uznać, że określone w tym przepisie uchwały wymagania rażąco naruszają prawo. Podobnie rzecz się ma z lokalizacją uli w kontekście ewentualnych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Co do tych regulacji Regulaminu i zarzutów sformułowanych przez Prokuratora, powtórzyć należy, że gdyby istotnie kwestie związane z wymaganiami dotyczącymi utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej były w całości uregulowane w art. 144 ustawy - Kodeks cywilny, przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy należałoby uznać za zbędny. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom Strony skarżącej, kwestionowane regulacje uchwały nie wkraczają w materię uregulowaną w prawie cywilnym w art. 144 ustawy - Kodeks cywilny. Wynika to z podstawowej zasady prawa cywilnego, zgodnie z którą przepisy tego prawa stosuje się do stosunków cywilnoprawnych, a więc z wyłączeniem stosunków publicznoprawnych, a takie występują w relacji administracji publicznej względem obywatela w sferze materii regulowanej kwestionowaną uchwałą.

Sąd pierwszej instancji dopatrzył się natomiast rażącego naruszenia prawa w postaci przekroczenia delegacji ustawowej w zapisach § 3 ust. 3, § 3 ust. 6 oraz § 12 ust. 5 przedmiotowego Regulaminu i w tym zakresie stwierdził nieważność uchwały nr ... Rady Miasta S. z dnia 31 maja 2016 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Siedlec (Dz. Urz. Woj. .... z 16.06.2016 r., poz. ... ze zm.). W ocenie Sądu trafne jest stanowisko Prokuratora, że § 3 ust. 3 Regulaminu stanowi powtórzenie zapisów ustawowych, nakładających na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), z jednoczesną ich nieuprawnioną modyfikacją. Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że zobowiązanie właścicieli niezamieszkałych nieruchomości do wyposażenia posesji w pojemniki specjalistyczne, przekracza zakres delegacji ustawowej (art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach lub w aktach wykonawczych jest niedopuszczalne. Skoro przedmiotowy regulamin stanowi akt prawa miejscowego, to powinien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (tak NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09). Nie może też stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa uchwała (lub jej część), która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. Wymienienie w art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP aktów prawa miejscowego na ostatniej pozycji powoduje, iż wydając przepisy gminne, rada gminy winna uczynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wynika to również z treści art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się także regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1069/10 - cbois.nsa.gov.pl). Ponadto, niezależnie od tego, że zakres udzielonego w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach radzie gminy upoważnienia do uchwalenia regulaminu wyklucza definiowanie w nim jakichkolwiek pojęć. Zdaniem Sądu, zamieszczoną w regulaminie regulację należało skonfrontować z przepisami rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Sąd uznał, że zachodziły także podstawy do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 6 tej uchwały. Przepis ten stanowi, iż obowiązek oczyszczania chodnika z błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń winien być realizowany przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów, podjęcie działań likwidujących lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika. Przepis § 3 ust. 6 Regulaminu nie znajduje uzasadnienia w unormowaniu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b cyt. ustawy, gdyż przepis ten uprawnia uchwałodawcę do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W ocenie Sądu, powołany przepis ustawowy nie uprawnia do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięta część nieruchomości, służąca do użytku publicznego. Poza tym narusza on art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który nie daje radzie gminy upoważnienia do stanowienia przepisu zobowiązującego właściciela nieruchomości do działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika. Rada gminy przyjmując przepis § 3 ust. 6 Regulaminu, wykroczyła poza delegację ustawową, dokonując poza tym nieuprawnionej modyfikacji treści obowiązku wynikającego z przepisu ustawy. Podobnie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności § 12 ust. 5 Regulaminu. Wprowadzono w nim regulację dotyczącą zwierząt egzotycznych (gady, płazy, ptaki i owady). Zobowiązano mianowicie utrzymujących je w lokalach, do zabezpieczenia ich przed wydostaniem się z pomieszczenia. Przyjęta regulacja nie mieści się – w ocenie Sądu - w delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należało cechę istotności - uznał, że uchwała w części dotknięta została wadą nieważności (pkt. 1 sentencji wyroku) i co do niej orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy w S. zaskarżył powyższy wyrok w zakresie objętym § 4 ust. 3, § 8 ust. 2, § 8 ust. 4, § 13 ust 2 lit. b oraz § 13 ust. 2 lit d., wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie:

I. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.), przez niezasadne uznanie, iż uchwała Rady Miasta S. z dnia 31 maja 2016 r. Nr ... w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. (dalej Regulamin) w zaskarżonej części nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, tj.:

- § 4 ust. 3 Regulaminu, przez uregulowanie dopuszczające doraźne naprawy, regulacje własnych pojazdów samochodowych osób fizycznych, nie będących przedsiębiorcami, pod warunkiem, że prace te nie będą stwarzały uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości,

- § 8 ust. 2 Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, obowiązku mycia i dezynfekowania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych każdorazowo w przypadku uciążliwości odorowej, jednak nie rzadziej niż jeden raz w roku, lecz nie później niż do 30 września (po sezonie letnim), jak również uregulowanie, że w przypadku dzierżawy pojemników wykonawcę tegoż obowiązku określa umowa dzierżawy,

- § 8 ust. 4 Regulaminu przez zobowiązanie nakładające na właściciela nieruchomości obowiązku utrzymywania miejsc ustawienia pojemników na odpady w czystości i porządku,

- § 13 ust 2 lit. b Regulaminu przez nałożenie na właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej obowiązku nie powodowania wobec osób trzecich uciążliwości takich jak hałasy, odory czy podobne,

- § 13 ust. 2 lit. d Regulaminu przez wprowadzenie zasad dotyczących lokalizacji uli na nieruchomości w taki sposób aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich,

2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy to jest przepisów art. 7, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że regulacje prawne zawarte w zaskarżonej uchwale Rady Miasta S. są zgodne z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie stanowią przekroczenia delegacji ustawowej, jak też nie stanowią powtórzenia przepisów ustawowych zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy.

W skardze kasacyjnej Rada Miasta S. zaskarżyła powyższy wyrok w części dotyczącej pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzającego nieważność § 3 ust. 3, § 3 ust. 6 i § 12 ust. 5 uchwały Rady Miasta S. z dnia 31 maja 2016 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta S., wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

A) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r. poz. 1289), przez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że zapis § 12 ust. 5 uchwały Rady Miasta S. z dnia 31 maja 2016 r. wykracza poza upoważnienie ustawowe wskazane w ww. przepisie,

2) naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez uznanie że treść przepisu § 3 ust. 6 uchwały Rady Miasta S. z dnia 31 maja 2016 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta S. stanowi przekroczenie ww. delegacji ustawowej,

3) naruszenie przepisów § 118 i § 137 oraz § 115 i § 136 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 296) przez niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że powtórzenie w § 3 ust. 3 uchwały Rady Miasta S. z dnia 31 maja 2016 r. regulacji określonej w § 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach połączone z rzekomo nieuprawioną modyfikacją treści tego przepisu, wypełnia przesłanki istotnego naruszenia prawa, skutkując go nieważnością zaskarżonej regulacji,

B) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie nieważności uchwały Rady Miasta S. z dnia 31 maja 2016 r. w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta S. w skarżonym zakresie, podczas gdy istniała podstawa do oddalenia skargi w całości na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pismem z dnia 14 lipca 2020 r. pełnomocnik w imieniu Rady Miasta S. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 15 lipca 2020 r. Prokurator Okręgowy w S. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

2. Prokurator Okręgowy w S. oparł skargę kasacyjną na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania.

2.1. Naruszenia prawa materialnego zostały oparte na zarzucie naruszenia art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

2.2. W skardze kasacyjnej Prokurator wywodził o naruszeniu art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dla wykonywania kompetencji stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego podstawowe znaczenie ma art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi o tym, że wyłącznym źródłem działania, w tym i w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest prawo i wyznaczone prawem granice. W art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyznaczono zarówno podstawy jak i granice stanowienia aktów prawa miejscowego. Według art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów". Konstytucyjne granice stanowienia aktów prawa miejscowego wyznacza art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym: "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Podstawę i granice upoważnienia do podjęcia uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy reguluje ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podstawę prawną reguluje art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiąc: "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (...); regulamin jest aktem prawa miejscowego". Zaskarżona uchwała miała podstawę prawną w regulacji art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

2.3. W skardze kasacyjnej postawiony zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ograniczono do drugiej przesłanki zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, a zatem do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego. Granice upoważnienia ustawowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiąc: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (...)", następnie wyliczając materię przedmiotowych szczegółowych zasad. Dla określenia zakresu przedmiotowego zasad wyznaczających te wymagania utrzymania czystości i porządku, rada gminy nie ma pozostawionej swobody, a jest związana bezwzględnie granicami upoważnienia ustawowego, poza które nie może w regulacji regulaminu wykroczyć. Przesądza o tym expressis verbis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie otwierając możliwości przekroczenia tych granic. Wyznaczona materia regulacji nie jest otwarta przez przyjęcie zapisu ustawowego, że regulamin może w szczególności określać, a zamknięta przez zakreślenie granic: regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, które następnie enumeratywnie przedmiotowo wylicza. Dla określenia granic regulacji przedmiotowej regulaminu rada gminy jest związana nie tylko art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ale regulacja przyjętą w całym zakresie przedmiotowym tej ustawy oraz innych związanych z nią regulacjach w ustawach materialnoprawnych. Konsekwentnie przyjęte w regulaminie zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mogą wkraczać materię ustawową zawartą w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i innych ustawach materialnoprawnych.

2.4. Wyznaczenie granic regulacji regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w konsekwencji wymaga określenia, czy rada gminy nie wkroczyła w regulację ustawową, a zatem wyłączającą objęcie aktem prawa miejscowego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 4 ust. 2 wyznacza granice materii zasad ustanawianych w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w art. 5 tej ustawy zaś reguluje obowiązki właścicieli nieruchomości zapewnienia utrzymania czystości i porządku. To różne ujęcie ustawowe, przez udzielenie delegacji ustawowej w art. 4 ust. 2 powołanej ustawy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości oraz ustawowe uregulowanie obowiązków właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wymaga uwzględnienia przy ocenie przekroczenia granic delegacji ustawowej.

2.5. Zasadny jest zarzut naruszenia granicy delegacji ustawowej zapisu § 4 ust. 3 Regulaminu. Według art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy została upoważniona do określenia szczegółowych zasad wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawianie pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Nie stanowi wykonania delegacji ustawowej określenia szczegółowych zasad, zapis § 4 ust. 3 Regulaminu, dopuszczający mycie i naprawianie pojazdów samochodowych pod warunkiem, że prace te nie będą stwarzały uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Sąd nie związany granicami i podstawami skargi obowiązany był dokonać oceny zachowania granic delegacji ustawowej, a nie ograniczyć rozważań do oceny na podstawie regulacji art. 144 kodeksu cywilnego. Nie można uznać za wykonanie delegacji ustawowej ustanowienia szczegółowej zasady przez odesłanie do bliżej nieokreślonego warunku: "prace te nie będą stwarzały uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości".

2.6. W zakresie zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej w § 8 ust. 2 i ust. 4 Regulaminu wymagało rozważenia czy zapisy w tym zakresie nie powielają ustawowo określonych obowiązków właścicieli nieruchomości regulowanych w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Według art. 4 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy do zasad szczególnych utrzymania czystości i porządku należy określenie warunków rozmieszczenia pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W § 8 ust. 2 Regulaminu zawarto regulację w aspekcie obowiązku a nie określenia zasad i takie też uregulowanie zawarto w § 8 ust. 4 Regulaminu. Tytuł Rozdziału 3 Regulaminu wskazuje na ujęcie przedmiotowe: "Rodzaje i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki ich rozmieszczenia i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym". Nałożenie obowiązków na właścicieli nieruchomości jest przedmiotem regulacji ustawowej w art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprowadzenie aspektu podmiotowego zamiast ujęcia określenia zasad szczególnych stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, wkraczając w materię regulowaną ustawą. Sąd nie dokonał oceny w tym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, przyjmując za punkt oceny zasadność obowiązków, a nie dopuszczalność odejścia od przedmiotowego określenia obowiązków przez wprowadzenie podmiotowe. Stanowi to istotne naruszenie prawa skoro w takim ujęciu brak delegacji ustawowej.

2.7. Zasadny jest zarzut przekroczenia delegacji ustawowej w § 13 ust. 2 lit. b i lit. d Regulaminu. Artykuł 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyznacza granice delegacji ustawowej określenia w regulaminie wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Nie została udzielona delegacja ustawowa do ujęcia w aspekcie ochrony praw osób trzecich. Zasadnie w skardze kasacyjnej został postawiony zarzut relacji przyjętego rozwiązania w § 13 ust. 2 lit. b i lit. d Regulaminu do rozwiązania przyjętego w art. 144 kodeksu cywilnego. Rada gminy ma udzieloną delegację ustawową do określenia wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Odesłanie do ochrony innych osób zamieszkałych na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich nie stanowi określenia wymagań w zakresie wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Odesłanie do ochrony innych osób zamieszkałych na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich nie stanowi określenia wymagań. Przyjęcie takiej metody regulacji czyni otwartym przedmiot regulacji. Sąd obowiązany był dokonać oceny zgodności przyjętej regulacji w § 13 ust. 2 lit. b i lit. d Regulaminu z zakresem udzielonej delegacji ustawowej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rozważania o odrębności regulacji w art. 144 kodeksu cywilnego nie dają podstaw do dokonania oceny czy zostały zachowane granice delegacji ustawowej określenia wymagań, o których stanowi art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

2.8. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. W procedurze stanowienia prawa miejscowego nie obowiązują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwentnie nie było podstaw do zastosowania przez Sąd do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały art. 7, 77, 80 kodeksu postępowania administracyjnego.

2.9. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna Prokuratora Okręgowego w S. została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku w zakresie § 4 ust. 3, § 8 ust. 2 § 8 ust. 4, § 13 ust. 2 lit. b i lit. d Regulaminu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

3. Skargę kasacyjną Rada Miasta S. została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 6, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zarzucono, że błędna wykładnia doprowadziła do przyjęcia wykroczenia w § 12 ust. 5 i § 3 ust. 6 Regulaminu poza granice delegacji ustawowej. Zarzucono naruszenie § 118 i § 137 oraz § 115 i § 136 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej przez niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że powtórzenie w § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały powtórzono regulację określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

3.1. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez zastosowanie wobec § 3 ust. 3 Regulaminu sankcji nieważności. W § 3 ust. 3 Regulaminu wkroczono w regulację zastrzeżoną do materii ustawowej określenia obowiązków właścicieli nieruchomości. Przyznana delegacja ustawowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy została ograniczona przedmiotowo do określenia szczegółowych zasad dotyczących rodzaju minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, warunków rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W § 3 ust. 3 Regulaminu, stanowi się o obowiązkach właścicieli nieruchomości. Zasadnie Sąd przyjął wkroczenie w regulację ustawową w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

3.2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez zastosowanie sankcji nieważności § 3 ust. 6 Regulaminu. Delegacja ustawowa obejmuje określenie wymagań utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, a nie przez określenie obowiązków. Obowiązek jest przedmiotem regulacji art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zasadnie Są zastosował zatem sankcje nieważności § 3 ust. 6 Regulaminu.

3.3. Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez zastosowanie sankcji nieważności § 12 ust. 5 Regulaminu. Według art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach delegacją ustawową objęte jest określenie szczegółowych zasad w przedmiocie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zasadnie Sąd wskazał na przekroczenie delegacji ustawowej przez regulację w zakresie nałożenia obowiązków utrzymania zwierząt egzotycznych w lokalach mieszkalnych. Szeroka regulacja w § 12 ust. 1 Regulaminu wypełnia delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bez potrzeby powielania w § 12 ust. 5 Regulaminu.

3.4. W skardze kasacyjnej Rady Miasta S. postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucono naruszenie art. 147 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie zamiast art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postawiony zarzut naruszenia art. 147 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie został właściwie wyprowadzony przez nieuwzględnienie, że w art. 147 zawarte są dwie jednostki redakcyjne ujmujące odrębne materie przedmiotowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie zakreślono prawidłowo podstaw kasacyjnych. Z argumentacji wywodzącej o zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa i z zestawieniem z zarzutem naruszenia art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można wyprowadzić, że podstawą kasacyjną jest naruszenie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustanawiając rodzaj stosowanej sankcji wobec niezgodnych z prawem aktów prawa miejscowego, nie określa rodzaju i ciężaru naruszenia przepisu prawa, które uzasadnia jej zastosowanie. Do tego rodzaju i ciężaru naruszenia prawa należy przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego. Sąd w zakresie zastosowanej sankcji wobec zaskarżonej uchwały nie naruszył art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, właściwie dokonując oceny zgodności z prawem. Konsekwentnie nie naruszył art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie.

3.5. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna Rady Miasta S. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji.

-----------------------

18