Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 500/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Papowo Biskupie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1559/16 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Papowo Biskupie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2016 r. nr GZtr-602-157/16 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1559/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Wójta Gminy Papowo Biskupie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 kwietnia 2016 r., nr GZtr-602-157/16, w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia 18 lutego 2016 r., nr GZtr.057-602-657/15, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), w związku z przedstawionym przez Wójta Gminy Papowo Biskupie projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 0,8689 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas II-III, położonych w obrębie Folgowo, w granicach wydzielenia KD.D.03; KD.W.04; KD.W.05, w obrębie Storlus, w granicach wydzielenia KD.D.01 i KD.W.07, w obrębie Papowo Biskupie, w granicach wydzielenia KD.D.01; KD.W.10; KD.W.11, w obrębie Żygląd, w granicach wydzielenia KD.D.01; KD.D.02; KD.W.12. Natomiast nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 0,7102 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębie Żygląd, w granicach wydzielenia KD.W.13; KD.W.14; 23.EW i 27.EW.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w części odmownej został wniesiony przez Wójta Gminy Papowo Biskupie.

Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy część ww. własnej decyzji, mocą której nie została wyrażona zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze 0,7102 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębie Żygląd, w granicach wydzielenia KD.W.13; KD.W.14; 23.EW.27.EW, w konturach oznaczonych na załączniku graficznym do tej decyzji.

Minister wskazał, że w granicach obszaru objętego projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego występują obszary gruntów rolnych niższych klas bonitacyjnych (19 %), które w pierwszej kolejności powinny być wykorzystane na cele nierolnicze, w tym przypadku na posadowienie dwóch turbin elektrowni wiatrowej. Pomimo ograniczonych możliwości lokalizowania elektrowni wiatrowych na gruntach rolnych niższych klas bonitacyjnych, z uwagi na wysoki udział na terenie gminy gruntów rolnych klas I-III (ok. 81%), w tym przypadku można jednak skorzystać z gruntów rolnych klas IVa i IVb, bez wkraczania na grunty rolne o wysokim potencjale produkcyjnym. Ponadto, grunty rolne klas IV, które położone są w sąsiedztwie wnioskowanych gruntów charakteryzują się również korzystnym układem komunikacyjnym. Droga dojazdowa oznaczona na rysunku planu symbolem KD.D.02 zapewnia bezpośredni dojazd do gruntów rolnych klas IV, co oznacza, że taki układ funkcjonalno-przestrzenny terenu umożliwia lokalizowanie inwestycji także na gruntach słabszych klas. Oczywiście należy mieć na względzie rozwój gospodarczy gminy, ale jednak na uwadze należy mieć przede wszystkim racjonalne wykorzystywanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Dynamiczny rozwój elektrowni wiatrowych w Polsce powoduje wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej, co w efekcie prowadzi do zmniejszenia wielkości produkcji głównych ziemiopłodów.

W dalszej części argumentacji Minister zwrócił uwagę, że istotnym czynnikiem przemawiającym za restrykcyjnym stosowaniem ustawy jest niewielki zasób gruntów rolnych klas I-III, które stanowią zaledwie ok. 25% powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju. Natomiast w ostatnich latach obserwuje się niepokojące zjawisko, polegające na bardzo szybkim tempie wyłączeń z produkcji takich gruntów, ze względu na rosnące zapotrzebowanie na nowe tereny inwestycyjne. Potrzeba ochrony gleb o wysokiej bonitacji jest również uwzględniana w założeniach do Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (KPZK), według której istnieje konieczność określenia przestrzeni niezbędnej dla zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, zwiększenia konkurencyjności sektora rolno-spożywczego oraz zachowania i rozwoju funkcji nierynkowych, bezpośrednio związanych z produkcją rolną.

Organ twierdzi, że przeznaczenie wnioskowanych gruntów, w kontekście racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną, jest nieuzasadnione. Dlatego też, pomimo pozytywnej opinii Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego oraz Prezesa Kujawsko-Pomorskiej Izby Rolniczej, nie można uznać, że są ona zasadne, a tym bardziej wiążące dla organu orzekającego.

Jako bez znaczenia organ uznał zarzut, w którym skarżący nawiązuje do koncepcji przestrzennego zagospodarowania gminy, ustalonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Gdyby ustalenia studium były wiążące dla organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, wystąpienie do Ministra byłoby bezcelowe, gdyż organ rozpatrujący sprawę nie miałby możliwości zajęcia racjonalnego stanowiska, a jego decyzja stałaby się jedynie formalnością.

Minister zwrócił również uwagę, że nie ocenia wniosku z punktu widzenia słuszności bądź prawidłowości zamierzeń urbanistycznych gminy, które mają być realizowane na terenie nim objętym czy też korzyści ekonomicznych, lecz z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej, uwzględniając również szanse ochrony określonych gruntów rolnych przed naporem urbanizacji.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy Papowo Biskupie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ww. ustawy przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że brak jest uzasadnionych podstaw do przeznaczenia na cele nierolnicze użytków rolnych klasy III o powierzchni 0,7102 ha, podczas gdy w tej samej decyzji organ wyraża zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze użytków rolnych klasy II-III o powierzchni 0,8689 ha.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przekroczenie zasad uznania administracyjnego oraz dokonanie dowolnych, a nie swobodnych ustaleń faktycznych, które skutkowały odmową wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III.

Wskazano m.in., że sporna powierzchnia stanowi ledwie 0,014% powierzchni gruntów rolnych klasy III.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1559/16, oddalając skargę, powołał się na treść art. 3 i art. 7 ust. 1 i 2 ww. ustawy i wskazał, że decyzja dotycząca zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ma charakter uznaniowy, a wtedy uzasadnienie stanowiska organu nabiera szczególnego znaczenia.

W ocenie Sądu, organ dokonał ustalenia stanu faktycznego prawidłowo i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, czego skutecznie nie mogła zakwestionować skarga. Dokumentacja złożona przy wniosku o wyrażenie zgody potwierdza, że w gminie – w obszarze objętym planem miejscowym – znajdują się grunty klasy IV, które mogą zostać wykorzystane pod elektrownie wiatrowe. Organ w sposób przekonywujący i wyczerpujący wyjaśnił, że obszary gruntów rolnych niższych klas bonitacyjnych położone są w bliskiej odległości od gruntów, na których jest planowana budowa dwóch wiatraków. Teren planowany do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze znajduje się w zwartej przestrzeni produkcji rolniczej i wkraczanie z tego rodzajem inwestycji nierolniczej może tę przestrzeń zakłócić. Struktura gruntów rolnych występujących na terenie gminy oraz zasób niższych klas bonitacyjnych nie uzasadnia w kontekście racjonalnego gospodarowania przestrzenią rolniczą zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów. Ponadto tempo wyłączania gruntów rolniczych z produkcji poprzez zmianę ich przeznaczenia także nie uzasadnia żądania Gminy. Tok rozumowania zaprezentowany przez organ poddaje się regulacji zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wnioskodawca nie wykazał zaś z jakich konkretnie powodów konieczna jest lokalizacja spornych urządzeń na gruntach klasy III, a nie jest możliwe na sąsiadujących gruntach klasy IV. Faktem jest, że obszar spornego terenu jest niewielki i nie może wpływać w sposób istotny na poziom produkcji rolniczej w gminie. Jednak ta okoliczność nie może decydować o uwzględnieniu wniosku, gdyż pozostawałoby to w opozycji do generalnej zasady statuowanej w art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Gmina dysponuje bowiem słabszymi bonitacyjnie gruntami, które mogą potencjalnie zostać wyłączone z produkcji, a nie wykazała aby z jakichkolwiek racjonalnych powodów było to niemożliwe. Kwestia rozwoju gospodarczego gminy jest oczywiście ważkim argumentem, lecz nie może się to odbywać kosztem wartości ogólnonarodowej jaką jest zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego kraju (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 436/13). Sąd wskazał także, że faktem jest, że Gmina uzyskała co do części użytków klasy II-III zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Zmiana ta jednak była uzasadniona zupełnie innymi względami. Otóż jak wynika z załącznika graficznego do wniosku owe grunty zostały przeznaczone pod poszerzenie istniejących dróg publicznych oraz wewnętrznych. Tymczasem w wypadku nowych inwestycji, a takimi są sporne elektrownie wiatrowe, należy przyjąć dowolność wynikającą jedynie z przyrodniczych uwarunkowań terenu czy zakazów wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących. Ważenie wartości jaką jest ochrona gruntów rolnych oraz wartości jaką jest dążenie do uchwalenia planu zgodnego z obowiązującymi przepisami prowadzi do jednoznacznej odpowiedzi. Rolą organu administracji publicznej jest stosowanie prawa, a przez owo stosowanie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że organ współdziałający na etapie uchwalania planu nie może w swoim rozstrzygnięciu uniemożliwić prawidłowego stosowania norm przez inny organ – w tym wypadku właściwą radę gminy uchwalającą plan miejscowy. Ta korelacja różnych norm prawnych stosowanych przez różne organy musi prowadzić do stanu zgodności z prawem, czego Minister dopełnił w zaskarżonej decyzji. Z tego względu argument, że w tej samej decyzji organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów klasy II-III na cele nierolnicze jest bezzasadny. Zmiana bowiem dotyczyła innej sytuacji faktycznej. Sąd stwierdził, że odmowa uwzględnienia wniosku opartego na normie prawnej określonej w art. 7 ust. 2 ww. ustawy nie może być poczytywana jako ograniczanie samorządności organów jednostek samorządu terytorialnego, istotne ograniczenie możliwości rozwoju gminy, czy też ograniczanie prawa do rozporządzania gruntem przez jego właściciela. Organ bowiem jedynie stosuje przepisy w graniach zakreślonych przez ustawodawcę. Nie została także naruszona zasada proporcjonalności. Organ bowiem prawidłowo wyważył chronione dobra wobec celów jaki ma spełnić wnioskowana zmiana przeznaczenia. Z tego względu słusznie uznał, że cel publiczny jakim jest spełnienie prawidłowych parametrów dróg, nawet na gruntach o wyższej klasie bonitacyjnej, ma wyższą wartość niż lokalizowanie innego rodzaju inwestycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wójt Gminy papowo Biskupie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz jej poprzedzającej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ograniczenie się przez Sąd do powielenia stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego aktu prawnego, przez jego prostą akceptację i niedostateczne wyjaśnienie przez ten Sąd stanu prawnego rozpoznawanej sprawy;

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez oddalenie skargi w wyniku błędnej wykładni powyższych przepisów prawa materialnego i przyjęcie na gruncie powyższej regulacji, że możliwa jest zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wyłącznie w sytuacji poszerzenia istniejących obszarów nierolniczych, takich jak droga, mimo że prowadzi to do przeznaczenia gruntów rolnych wyższej klasy bonitacyjnej, a przeznaczenie gruntów o niższej klasie bonitacyjnej w zakresie ich wykorzystania nierolniczego nie jest możliwa dla nowych inwestycji;

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest przekroczenie przez organ zasad uznania administracyjnego oraz dokonanie dowolnych, a nie swobodnych ustaleń faktycznych, które skutkowały odmową wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy RHIb pod nową inwestycję, podczas gdy zakres ich przeznaczenia na cele nierolnicze nie stanowił zagrożenia dla ochrony gruntów rolnych z punktu widzenia celu i przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także błędne przyjęcie, iż istnieje interes publiczny w wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze polegające na poszerzeniu istniejącej drogi, a taki interes publiczny nie zachodzi w stosunku do lokalizacji instalacji odnawialnego źródła energii, a także poprzez błędne i dowolne przyjęcie, iż lokalizacja elektrowni wiatrowej możliwa jest na innych terenach gminy, objętych niższą klasą bonitacyjną gruntu, podczas gdy wybór lokalizacji elektrowni wiatrowej na określonej nieruchomości determinują czynniki związane z brakiem oddziaływań na elementy środowiska prawnie chronione oraz możliwością pozyskiwania energii z siły wiatru i nie jest możliwa ich lokalizacja na innym terenie oraz brak zachowania zasady proporcjonalności polegającej na wyważeniu interesu publicznego polegającego na ochronie gruntów rolnych i leśnych z interesem publicznym polegającym na promowaniu przez państwa członkowskie wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych (art. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca Dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE z dnia 23 kwietnia 2009; Dz. Urz. UE. L Nr 140, str. 16; dalej: Dyrektywa 2009/28/WE) oraz zapewnieniu przez państwa członkowskie, że wszelkie krajowe przepisy dotyczące procedur autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania, które są stosowane w elektrowniach wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii będą proporcjonalne i niezbędne (art. 13 ust. 1 akapit 1 Dyrektywy 2009/28/WE).

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez dokonanie błędnej wykładni powyższych przepisów prawa materialnego i przyjęcie, że na gruncie powyższej regulacji brak jest uzasadnionych podstaw do przeznaczenia na cele nierolnicze użytków rolnych klasy RHIb o powierzchni 0,2748 ha dla nowej inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, podczas gdy wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze użytków rolnych klasy RHIa o powierzchni 0,4300 ha pod poszerzenie drogi mieści się w dyspozycji wskazanej regulacji prawa materialnego, a także błędne przyjęcie, że na gruncie powyższych norm prawnych istnieje interes publiczny w wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze polegające na poszerzeniu istniejącej drogi, a taki interes publiczny nie zachodzi w stosunku do lokalizacji instalacji odnawialnego źródła energii, a także poprzez błędne i dowolne przyjęcie, iż lokalizacja elektrowni wiatrowej możliwa jest na innych terenach gminy, objętych niższą klasą bonitacyjną gruntu, podczas gdy wybór lokalizacji elektrowni wiatrowej na określonej nieruchomości determinują czynniki związane z brakiem oddziaływań na elementy środowiska prawnie chronione oraz możliwością pozyskiwania energii z siły wiatru i nie jest możliwa ich lokalizacja na innym terenie oraz brak zachowania zasady proporcjonalności polegającej na wyważeniu interesu publicznego polegającego na ochronie gruntów rolnych i leśnych z interesem publicznym polegającym na promowaniu przez państwa członkowskie wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych (art. 1 Dyrektywy 2009/28/WE) oraz zapewnieniu przez państwa członkowskie, że wszelkie krajowe przepisy dotyczące procedur autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania, które są stosowane w elektrowniach wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii będą proporcjonalne i niezbędne (art. 13 ust. 1 akapit 1 Dyrektywy 2009/28/WE).

Strona przeciwna postępowania sądowadministracyjnego nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew stronie skarżącej kasacyjnie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie należy odczytywać wyłącznie w kategoriach powielenia stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku swoją ocenę każdego z elementów argumentacji organu, uwzględniając przy tym charakter zaskarżonej decyzji jako uznaniowej. Jak trafnie wskazał Sąd, wydanie tego rodzaju decyzji wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na aspekty związane z motywowaniem rozstrzygnięcia (uzasadnienie decyzji), które wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie może stanowić podstawę nie tylko do pozytywnego załatwienia wniosku. Istotne są bowiem konkretne granice uznania administracyjnego w jakich może poruszać się organ administracyjny. W przedmiotowej sprawie owe granice wyznacza art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który wprowadza jako obowiązującą zasadę ochrony gruntów rolnych; zaś art. 6 tej ustawy dopuszcza na zasadzie wyjątku zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przy założeniu, że mamy do czynienia z nieużytkami lub gruntami o najniższej przydatności produkcyjnej. A zatem wykładnia językowa art. 6 ust. 1 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Nie może budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, a wydając decyzję rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 436/13). Ponieważ w części objętej skargą "zwykłą" chodziło o grunty zaliczane do klasy III, a więc o wysokiej klasie bonitacyjnej, stąd zaistniała potrzeba odniesienia kwestii wnioskowej ich zmiany przeznaczenia do gruntów o niższych klasach bonitacyjnych jakie znajdują się na terenie Gminy. W tym zakresie nie można doszukać się aby ocena Sądu I instancji była wadliwa. Przede wszystkim brak jest podstaw aby Sąd I instancji przyjął stanowisko, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwa jest zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wyłącznie w sytuacji poszerzenia istniejących obszarów nierolniczych, takich jak droga, mimo, że prowadzi to do przeznaczenia gruntów rolnych wyższej klasy bonitacyjnej, a przeznaczenie gruntów o niższej klasie bonitacyjnej w zakresie ich wykorzystania nierolniczego nie jest możliwa dla nowych inwestycji. Wypowiedź Sądu w tym zakresie związana jest z podnoszoną przez stronę skarżącą argumentacją, która wykazywała, że doszło do zmiany na terenie Gminy przeznaczenia gruntów rolnych o wysokiej klasie bonitacyjnej. Jednak Sąd nie przesądził, że w ogólności zmiana przeznaczenia gruntów rolnych o wysokiej klasie bonitacyjnej może mieć miejsce tylko przy poszerzeniu dróg. Istniejącej drogi nie da się bowiem poszerzyć do wymaganych prawem parametrów w inny sposób niż poprzez zmianę przeznaczenia takich gruntów. W odniesieniu zaś do wskazania konkretnej lokalizacji elektrowni wiatrowych dochodzi dodatkowa okoliczność do rozważenia i to wprost wynikająca z art. 6 ust. 1 ww. ustawy. A mianowicie, istnienie na terenie Gminy innych gruntów rolnych o niższej klasie bonitacyjnej. Należy podkreślić, że w okolicznościach tej sprawy strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby zachodziła podstawa do odejścia przez Naczelny Sąd Administracyjny od dotychczasowej linii orzeczniczej, zgodnie z którą zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy (por. wyrok NSA z 5 października 2016 r., II OSK 2739/14), a ponadto, że argumenty natury ekonomicznej nie są wystarczającymi argumentami, które powinny być wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., II OSK 1234/16). Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała w ramach przedmiotowego postępowania, że nie jest możliwa lokalizacja dwóch elektrowni wiatrowych na gruntach o niższych klasach bonitacyjnych, które stanowią 19% gruntów rolnych (klasa IV-VI). Nie wykazano tym samym aby doszło do naruszenia zasady proporcjonalności polegającej na wyważeniu interesu publicznego polegającego na ochronie gruntów rolnych z interesem publicznym polegającym na promowaniu przez państwa członkowskie wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych wynikającym z art. 1 i art. 13 ust. 1 akapit 1 Dyrektywy 2009/28/WE. Stąd jako niewadliwą należy uznać ocenę Sądu I instancji, że w tej sprawie na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ww. ustawy brak jest uzasadnionych podstaw do przeznaczenia na cele nierolnicze użytków rolnych klasy RHIb o powierzchni 0,2748 ha dla nowej inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii nawet jeżeli sporna powierzchnia stanowi zaledwie 0,014% powierzchni gruntów rolnych klas III. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosowna wypowiedź organu administracyjnego w tym zakresie spełnia wymogi postępowania administracyjnego wynikające z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Ocena ta bowiem uwzględnia zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz stanowisko wnioskodawcy, a co najistotniejsze istniejący stan prawny, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji. Wójt Gminy nie wykazał zaś aby w tym zakresie możliwości Gminy Papowo Biskupie wyczerpały się i można było w sprawie użyć innego rodzaju argumentacji na uzasadnienie swojego stanowiska celem obalenia dotychczasowej oceny wypowiedzianej w ramach uznania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.