Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 326/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewody z dnia 13 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 21 zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Starosta Wadowicki decyzją z dnia 19 grudnia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1 i 2, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1-4, 4c, 4d, art. 16 ust. 2, art. 17, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 123 ust. 2 i art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104, art. 107 § 1 – 3 K.p.a. zatwierdził projekt budowalny i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn. "rozbudowa drogi gminnej nr 470561K (ul. Spółdzielców) do połączenia na skrzyżowaniu w formie ronda z Al. Matki Bożej Fatimskiej (droga gminna nr 470483K) i ulicą Poprzeczną (droga gminna nr 470552K) i rozbudową ulicy Poprzecznej (droga gminna nr 470552K) obręb nr 0001 W., jednostka ewidencyjna 121809_4 Wadowice – Miasto w miejscowości Wadowice.

Od tej decyzji odwołania złożyli: J. K. (właściciel działek o numerach: [...] B. B. i A. B. - współwłaściciele działki nr [...] obręb nr [...], M. B. - właścicielka działki nr [...], E. K. współwłaścicielka działki nr [...], E. W. (właściciel działki nr [...]), S. N. współwłaściciel działki nr [...], R. B. (właścicielka działki nr [...]), M. K. (współwłaścicielka działki nr [...]), M. W. i S. W. (współwłaściciele działki nr [...]), R. B. (współwłaściciel działki nr [...]), M. M. (właścicielka

działki nr [...]), C. R. i J. R. (współwłaściciele działki nr [...]), R. B. (właściciel działki nr [...]).

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 13 stycznia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 K.p.a.:

I/ ustalił w sentencji zaskarżonej decyzji na stronie 2 po wierszu 31 zapis o treści: "wszelkie prace ziemne należy prowadzić pod nadzorem geologa z odpowiednimi uprawnieniami,"

II/ uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji: na stronie 2, w wierszach od 32 do 33, zapis o treści "4. Terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania - zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia, zapisów o treści:

"4. Rozbiórka istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania - zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym."

III/ ustalił w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 5, po wierszu 36, zapis o treści:

"VIII. Określam termin rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania: 2 miesiące od rozpoczęcia robót budowlanych."

IV/ uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji: na stronie 4, w wierszach od 10 do 11, zapis o treści

"III. Nakładam na zarządcę drogi obowiązek dokonania przebudowy, rozbiórki i budowy sieci uzbrojenia terenu i rozbiórki obiektów budowlanych:" i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie w miejscu uchylenia, zapisów o treści:

"III. Określam: obowiązek rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, obowiązek budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, obowiązek budowy zjazdów"

V/ uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 5, w wierszach od 7 do 9, zapisy

o treści: "IV. Nakładam na zarządcę drogi obowiązek przebudowy innych dróg: na nieruchomościach stanowiących działki nr: [...], [...] obr. nr [...] Wadowice jedn. ewid. [...] Wadowice-Miasto w miejscowości Wadowice" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia zapisów o treści "IV. Określam obowiązek przebudowy innych dróg publicznych: na nieruchomościach stanowiących działki nr: [...], [...] obr. nr [...] Wadowice jedn. ewid. [...] Wadowice-Miasto w miejscowości Wadowice"

VI/ uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 5, w wierszach od 10 do 22, zapisy o treści V. Określam ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości stanowiących działki nr: [...] obr. nr [...] Wadowice jedn. ewid. [...] Wadowice-Miasto w miejscowości Wadowice celem rozbiórki budynku mieszkalnego, rozbiórki ogrodzenia, przebudowy, rozbiórki, budowy przebudowy sieci uzbrojenia terenu, przebudowy dróg i budowy zjazdów Inwestor zobowiązany jest do przywrócenia ww. nieruchomości do stanu poprzedniego, { niezwłocznie po przebudowie, budowie na ww. działkach, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej." I orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejscu uchylenia zapisów o treści: "Zezwalam na wykonanie obowiązków określonych w punkcie III i IV niniejszej decyzji oraz jednocześnie określam ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości objętych ww. obowiązkami: właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości są zobowiązani udostępnić nieruchomości w celu dokonania: rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy zjazdów oraz przebudowy innych dróg publicznych - na czas prowadzonych robót budowlanych, obowiązek udostępnienia terenu podlega egzekucji administracyjnej, na Burmistrzu Wadowic - inwestorze, ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po dokonaniu: rozbiórki istniejących budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy zjazdów oraz przebudowy innych dróg publicznych, a jeżeli

przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe, albo powoduje

nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U.2018.2204 ze zm.)."

VII/ a/ uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 8, w wierszach od 3 do 7, zapis

o treści: "W ramach planowanej inwestycji wybudowane zostaną ogrodzenia dla posesji, które w chwili obecnej je posiadają w celu ich domknięcia - lokalizacja budowanych odcinków ogrodzenia będzie w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej dla działek nr: [...]) obr. nr [...] W. jedn. ewid. [...] Wadowice-Miasto w miejscowości Wadowice."

b/ uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 10, w wierszach od 49 do 51 oraz

na stronie 11, w wierszach od 1 do 2, zapis o treści: Wykonane zostaną rozbiórki ogrodzeń o łącznej dł. 176 mb oraz budowa nowych odcinków ogrodzenia wraz z bramami na zjazdach, w granicy działki drogowej dz. nr [...] w nawiasach nr działek przed podziałem) dl. 47 mb. Budowa ogrodzeń wynika z istniejącego zagospodarowania terenu, projektuje się ogrodzenia dla posesji, które w chwili obecnej są ogrodzone." i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia, zapisu o treści: "Wykonane zostaną rozbiórki ogrodzeń o łącznej dł. 176 m."

VIII/ uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 12, w wierszach od 3 do 5, zapis o treści "Planowana inwestycja posiadała będzie bezpośrednie powiązanie komunikacyjne z innymi drogami publicznymi tj. Al. M.B. Fatimskiej, ul. Poprzeczną oraz z Al. Wolności poprzez istniejący odcinek drogi - ulicę Spółdzielców." I orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejscu uchylenia, zapisu o treści: "Planowana do rozbudowy ul. Spółdzielców (droga gminna nr 470561 K) posiadała będzie bezpośrednie powiązanie komunikacyjne z innymi drogami publicznymi tj. Al. M. B. Fatimskiej (drogą gminną nr 470483K), ul. Poprzeczną (drogą gminną nr 470552K) oraz z Al. Wolności (drogą gminną nr470484K)."

IX/ a / ustalił w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 13, po wierszu 40, zapis o treści: "Przedmiotowa inwestycja, zgodnie § 3 ust. 1 pkt 60 z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016.71), nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których zgodnie z art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2018.2081 ze zm.), przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W celu ochrony środowiska oraz zdrowia i życia ludzi - wprowadzenie do środowiska planowanego przedsięwzięcia wymaga spełnienia warunków wynikających z przepisów art. 74 ust. 1 oraz art. 75 ustawy Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U.2019.1396 ze zm.), które stanowią, że w trakcie przygotowywania i realizacji inwestycji należy zapewnić oszczędne korzystanie z terenu oraz że w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Przy prowadzeniu prac budowlanych dopuszcza się wykorzystywanie i przekształcanie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją konkretnej inwestycji. Warunki, dotyczące ochrony środowiska oraz zdrowia i życia ludzi zostały uwzględnione w projekcie1 budowlanym (stanowiącym załącznik Nr 3 do niniejszej decyzji), w sposób opisany na stronach od 16 do 17 opisu zagospodarowania terenu."

b/ ustalił w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 13, po wierszu 46, zapis o treści: "Ww. ostateczna decyzja Nr [...] z 24 maja 2017 r., stanowiącą pozwolenie na usunięcie ww. drzewa z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, została zmieniona decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie Nr [...] z 25 maja 2018 r. (ostateczną od 8 czerwca 2018 r.). Decyzją tą nałożono na inwestora warunki konieczne do wypełnienia przy realizacji przedmiotowej inwestycji, między innymi: wykonanie nasadzenia kompensacyjnego w postaci nasadzenia 3 sztuk gruszy pospolitej "Beech Hill". Załącznik Nr 3 do niniejszej decyzji, tj. Projekt budowlany (Tom II, strony od 109 do 112), zawiera ww. pozwolenia.

X/ w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 11b ust. 1 i art. 11 d ust. 1 pkt. 8 i pkt 9 specustawy inwestor uzyskał opinie i wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4 i pkt 5 specustawy do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej załączono również wymagane załączniki. Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz.U.2019.1186 ze zm.) - zwanej dalej Pb. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ww. ustawy do projektu załączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany był przedmiotem narady koordynacyjnej w siedzibie: Starostwa Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Wadowicach (protokół nr NGK.6630.63.2017 z 30 marca 2017 r.) oraz Starostwa Powiatowego Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami w Wadowicach (protokół NGK.6630.22.2018 z 1 lutego 2018 r. i protokół NGK.81.2018 z 19 kwietnia 2018 r.). Po dokonaniu analizy projektu budowlanego Wojewoda Małopolski stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 Pb oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę, wniosek inwestora spełnia wymogi określone w art. 11 b ust. 1 i art. 11 d ust. 1 specustawy. Z przekazanych akt sprawy wynika, iż Starosta Wadowicki pismem z 8 lutego 2018 r., wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia braków we wniosku o zezwolenie na realizację ww. inwestycji drogowej. Pełnomocnik inwestora 29 marca 2018 r. przedłożył do organu l instancji uzupełniony wniosek. Następnie, pismem z 12 kwietnia 2018 r., organ l instancji, zawiadomił strony postępowania wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, tj. wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, natomiast pozostałe strony zawiadomił o powyższym w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Wadowicach oraz na tablicy w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Wadowicach, a także w prasie lokalnej (dowody w aktach sprawy). W ww. zawiadomieniu i obwieszczeniu organ l instancji poinformował o miejscu, gdzie strony lub ich pełnomocnicy mogą zapoznać się z dokumentacją dotyczącą inwestycji oraz zawiadomił o możliwości wnoszenia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Postanowieniem wydanym 12 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 35 ust. 3 Pb, Starosta Wadowicki nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia nieprawidłowości zauważonych w projekcie budowlanym. Postanowienie to doręczono wnioskodawcy oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie zaskarżonej decyzji, a pozostałe strony poinformowano o wydaniu tego postanowienia w ww. obwieszczeniu o wszczęciu postępowania. Postanowieniem z 16 sierpnia 2018 r. Starosta Wadowicki zmienił ww. postanowienie w zakresie terminu usunięcia nieprawidłowości zauważonych w projekcie budowlanym. Postanowienie to dostarczono wnioskodawcy oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji, a pozostałe strony poinformowano o jego wydaniu obwieszczeniem (dowody w aktach sprawy). Pełnomocnik inwestora 22 października 2018 r. doprowadził projekt budowlany do zgodności z przepisami. Zawiadomieniem z 8 listopada 2018 r. Starosta Wadowicki poinformował właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie zaskarżonej decyzji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, a pozostałe strony poinformowano o powyższym obwieszczeniem (dowody w aktach sprawy). W trakcie trwającego postępowania przed organem l instancji, strony postępowania skorzystały z przysługujących im praw, wnosząc uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji. Uwagi dotyczące przyjętych rozwiązań projektowych przekazano do projektanta celem odniesienia się do nich. Projektant odniósł się do złożonych zastrzeżeń. Organ l instancji, pismami z 9 listopada 2018 r., odpowiedział stronom na ich zastrzeżenia, przywołując ww. odpowiedź projektanta, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na dokonanie powyższych czynności. Uznając, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Starosta Wadowicki wydał 19 grudnia 2018 r. zaskarżoną decyzję, którą zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy doręczył wnioskodawcy 2 stycznia 2019 r., a pozostałe strony o wydaniu przedmiotowej decyzji zawiadomił w drodze obwieszczenia i zawiadomienia (dowody w aktach sprawy). Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym Wojewoda Małopolski stwierdził, że zaskarżona decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej, zatem działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może korygować zaskarżoną decyzję przez jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie, co do istoty sprawy, w niniejszej decyzji Wojewoda Małopolski: w punkcie l wprowadził brakujący zapis dotyczący prowadzenia robót budowlanych, tj. prowadzenia prac ziemnych pod nadzorem geologa, zgodnie z zaleceniem zawartym w opinii geotechnicznej; w punkcie II uchylił błędny zapis dotyczący planowanych rozbiórek, gdyż wskazywał termin ich dokonania zgodnie z projektem budowlanym, który terminu tego nie określa, wprowadzając w to miejsce zapis dotyczący jedynie prowadzenia prac rozbiórkowych zgodnie z projektem budowlanym; w punkcie III wprowadził brakujący zapis dotyczący terminu planowanych rozbiórek istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, zgodnie z terminem wskazanym przez inwestora w treści wniosku; w punkcie IV uchylił zapis dotyczący określanych tą decyzją obowiązków, gdyż nie zawierał wyszczególnionego w treści wniosku i oznaczonego na mapie z proponowanym przebiegiem drogi obowiązku budowy zjazdów, wprowadzając w to miejsce prawidłowy zapis; w punkcie V uchylił zapis dotyczący określanego tą decyzją obowiązku przebudowy innych dróg publicznych, gdyż przywołana nazwa określanego obowiązku była niepełna, niezgodna z terminem stosowanym w specustawie, wprowadzając w to miejsce prawidłowy zapis; w punkcie VI uchylił niepełny zapis dotyczący określanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości objętych obowiązkami, który nie zawierał wszystkich wymaganych przepisami informacji, wskazując w to miejsce prawidłowy zapis; w punkcie VII a i b uchylił zapisy dotyczące budowy ogrodzeń, których budowa została wykreślona z treści wniosku; w punkcie VIII uchylił niepełny zapis dotyczący powiązań projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, wprowadzając w to miejsce prawidłowy zapis zawierający wskazania kategorii tych dróg; w punkcie IX a i b uzupełnił brakujące zapisy dotyczące warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, wraz z podaniem ich podstawy prawnej oraz brakujące cechy decyzji zezwalającej na wycinkę drzewa z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, wraz ze wskazaniem w niej warunku kompensacyjnego nasadzenia 3 drzew. W pozostałym zakresie decyzja Starosty Wadowickiego Nr [...] z 19 grudnia 2018 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, została utrzymana w mocy. Organ odwoławczy dokonując rozstrzygnięć opisanych w punktach od l do IX sentencji niniejszej decyzji, uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę, że zarówno postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji, jak również drugiej instancji było tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym i dotyczyło tego samego wniosku inwestora, którego zakres nie podlegał samodzielnej modyfikacji przez organ odwoławczy na etapie postępowania wyjaśniającego. Wprowadzona rozstrzygnięciem Wojewody Małopolskiego w decyzji Starosty Wadowickiego regulacja dotyczy zagadnień formalno-prawnych. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy oraz że brak było dodatkowych podstaw do jej zakwestionowania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach organ stwierdził, że zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy: wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. W przedmiotowej sprawie inwestor, tj. Burmistrz Wadowic jako właściwy zarządca rozbudowywanych dróg gminnych (ul. Spółdzielców i ul. Poprzecznej), złożył 1 lutego 2018 r. wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej do Starosty Wadowickiego, który w odniesieniu do ww. dróg był organem właściwym do wydania tej decyzji. Z treści przedmiotowej decyzji i jei załączników wynika, że decyzją ta wyznacza się nowe granice projektowanych dróg i zatwierdza (zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy) podział nieruchomości, a to oznacza rozbudowę ul. Spółdzielców i ul. Poprzecznej. Reasumując stwierdzić należy, iż wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej został złożony prawidłowo, bo: na podstawie przepisów specustawy (która stanowi o rozbudowie i budowie dróg publicznych), przez zarządcę ww. dróg do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zauważyć należy, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy: z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy, ustawy Prawo budowlane, ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych do tych ustaw. Poza tymi granicami, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Na względzie należy również mieć to, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego. Zarówno Starosta Wadowicki orzekający w sprawie jako organ l instancji, jak również Wojewoda Małopolski działający jako organ odwoławczy, pełnią funkcje organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są jednocześnie uprawnione do: podważania zasadności inwestycji drogowej, o której realizację występuje inwestor, wyznaczania i korygowania przebiegu planowanej inwestycji, ani do zmiany zaproponowanych we wniosku rozwiązań projektowych. Organy te są wnioskiem inwestora związane i mogą rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został przez inwestora we wniosku określony, badając kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa, natomiast za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego pod względem przyjętych technicznych rozwiązań projektowych odpowiedzialność ponosi projektant. Wobec powyższego organ odwoławczy 3 czerwca 2019 r. zobowiązał pełnomocnika inwestora do odniesienia się do podniesionych przez skarżących zarzutów dotyczących przyjętych rozwiązań projektowych. Pełnomocnik inwestora w odpowiedzi z 6 czerwca 2019 r. złożył poniżej przywołane wyjaśnienia. Zasadność rozwoju układu komunikacyjnego miasta Wadowice ustalona została już na etapie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP). Bezpieczeństwo użytkowników ruchu zarówno kołowego jak i pieszego zapewnione zostało poprzez oddzielenie poszczególnych potoków ruchu. Piesi poruszali się będą po ciągach pieszych, wydzielona została również ścieżka rowerowa, a ruch kołowy prowadzony zostanie jezdnią spełniająca wymagania techniczne dla klasy drogi D. Droga tej klasy nie jest przystosowana do prowadzenia ruchu tranzytowego, lecz ruchu lokalnego - zgodnie z zapisami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. nr 43. póz. 430 z późn. zm.) W listopadzie 2017 roku przeprowadzone zostało studium transportowe dla miasta Wadowice opracowane przez politechnikę K. im. T. K.. W studium analizowane zostały kierunki rozwoju układu komunikacyjnego z rozwiązaniami uniemożliwiającymi prowadzenie ruchu tranzytowego ze wschodu na zachód. Przedstawione propozycje dotyczą wariantowych rozwiązań przy pomocy stałej organizacji ruchu, z wprowadzeniem stref uspokojenia ruchu. Ponadto dla analizy ruchowej projektowanego skrzyżowania w formie ronda na przecięciu ulic M. B. Fatimskiej, ul. Poprzecznej i Spółdzielców przeprowadzone były pomiary ruchu z prognozą ruchu dla nowego połączenia ulicy Spółdzielców. Pomiary ruchu są elementem części prac projektowych opracowanych na potrzeby struktury ruchu, nie stanowią składowej projektu. Parametry techniczne nawierzchni zaprojektowane zostały z uwzględnieniem rozkładu naprężeń na warstwy konstrukcyjne i podłoże gruntowe dla kategorii ruchu KR3. Dla tak przyjętych rozwiązań oddziaływanie ruchu kołowego na obiekty kubaturowe nie ulegną zmianie w odniesieniu do stanu istniejącego. Dokumentacja projektowa opracowana została zgodnie z ustawą Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. 2018.799 zpóźn. zm.) a/t 74 ust. 1 i a/t 75. Uciążliwość w zakresie akustycznym może wystąpić krótkotrwale podczas prowadzenia robót budowlanych, po oddaniu inwestycji do użytkowania uwarunkowania środowiskowe nie pogorszą się w odniesieniu do stanu istniejącego. Wykonawca zobowiązany jest do prowadzenia robót budowlanych zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska naturalnego, ma stosować się do przepisów wydanych przez władze centralne i miejscowe. Podnoszone przez skarżących kwestie braku zachowania warunków ochrony środowiska stanowią ich własne obawy i odczucia. Planowana inwestycja nie jest zakwalifikowana do kategorii inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w świetle obowiązujących przepisów. W chwili obecnej każda posesja posiada wjazdy obsługujące garaże lub wydzielone wewnątrz swojego terenu miejsca postojowe. Szerokość linii rozgraniczających pas drogowy na istniejącym odcinku ulicy Spółdzielców uniemożliwia wydzielenie miejsc postojowych, dlatego też projekt docelowej organizacji ruchu dopuszcza postój samochodów na chodniku, którego konstrukcja nawierzchni została wzmocniona w tym celu. Obecnie parkujące pojazdy zajmują część jezdni i chodnika, pomimo że na swojej posesji posiadają miejsca parkingowe, co zawęża przekrój ulicy i uniemożliwia właściwe jej użytkowanie. Zaprojektowany przekrój ulicy został uszeregowany z zachowaniem zapisów MPZP. Założenia projektowe odpowiadają zapisom MPZP gdzie wskazane było wyposażenie ulicy Spółdzielców w ścieżkę rowerową. Na etapie opracowywanej dokumentacji projektowej, przeprowadzanych narad koordynacyjnych inwestor przekazał informację o przebudowie ulicy Poprzecznej, która miała zostać wyposażona w ścieżkę rowerową lub wydzielony z jezdni pas dla ruchu rowerowego, dlatego też w przedmiotowym projekcie podtrzymane zostały założenia MPZP. Przebieg trasy ulicy dostosowana została optymalnie do warunków terenowych i spełnia wszystkie zapisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. nr 43, póz. 430 z późn. zm.). Zarówno Starosta Wadowicki orzekający w sprawie jako organ l instancji, jak również Wojewoda Małopolski działający jako organ odwoławczy, działają na podstawie przepisów prawa i w zakresie swoich właściwości. Organy te są związane wnioskiem inwestora i nie mają. podstawy prawnej do tego, aby podważać zasadność potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji. Ponadto organy te zostały pozbawione możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu budowlanego. Z wyjaśnień złożonych przez projektanta w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego wynika, że przeprowadzone zostały wszystkie badania niezbędne do sporządzenia projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji. Opracowany dla przedmiotowej inwestycji projekt budowlany (stanowiący załącznik Nr 3 do zaskarżonej decyzji) został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art, 12 ust. 7 Pb. Ponadto, zgodnie z art 20 ust. 4 Pb do projektu załączono świadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany zawiera

niezbędne opinie, jego zawartość jest kompletna, został opracowany w czytelnej grafice, oprawiony w okładkę przystosowaną do formatu A4, trwale zszyty i posiada numerację zgodną ze spisem zawartości projektu. Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Załączony do projektu budowlanego projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U.2016.124). Do projektu tego (Tom l, str. od 89 do 90) załączono postanowienie Starosty Wadowickiego znak: [...], z 15 października 2018 r., o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia, polegające na: zastosowaniu skrzyżowania skanalizowanego typu rondo na połączeniu drogi gminnej nr 470561K (ul. Spółdzielców) klasy D z drogami gminnymi: nr 470483K(AI. Matki Bożej Fatimskiej) i nr 470225K (ul. Poprzeczna), obie klasy L w miejscowości Wadowice. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 Pb - w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osób starszych, oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Wojewoda Małopolski stwierdził, że ww. postanowienie z 15 października 2018 r., wydane na podstawie ww. przepisu, zawiera uzasadnienie, w którym wykazano, co następuje. Starosta Wadowicki uzyskał upoważnienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, z 7 sierpnia 2018 r. (znak: [...], NK: [...]), do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, pod warunkiem zobowiązania inwestora do: wykonania oznakowania pionowego i poziomego, spełniającego warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, póz. 2181 z póżn. zm.), na podstawie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu sporządzonego zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, póz. 1729 z późn. zm.) (...) przedmiotowe odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 ppkt 4 ustawy - Prawo budowlane ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu warunków zamiennych. Dalej w uzasadnieniu ww. postanowienia Starosta Wadowicki wskazał, że inwestor przedłożył zatwierdzony projekt docelowej organizacji ruchu dla drogi gminnej Nr 470561K ul. Spółdzielców w Wadowicach, a projektant złożył oświadczenie, że zaprojektowane rondo nie będzie powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 ppkt 4 Pb ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie będzie powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Wojewoda Małopolski stwierdził, iż do projektu budowlanego (Tom II, str. 106 i 107) załączono zatwierdzony przez Starostę Wadowickiego 15 stycznia 2018 r. projekt docelowej organizacji ruchu dla przedmiotowej inwestycji, a także opinię Komendanta Powiatowego Policji w Wadowicach z 30 września 2018 r., znak: [...] (Tom II, str. 108), w której nie wniesiono uwag do ww. projektu. Biorąc powyższe pod uwagę do projektu budowlanego załączono wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty. Odnosząc się do kwestii zgodności przyjętych rozwiązań z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, że zgodnie z art. 11 i ust. 2 specustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie podkreślić należy, że na terenie objętym przedmiotową inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu uchwalony Uchwałą Nr XV/124/2008 Rady Miejskiej w Wadowicach 14 marca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Wadowicach (centrum i śródmieście) - zwany MPZP. Teren przedmiotowej inwestycji pokrywa się w większości jej przebiegu z liniami rozgraniczającymi teren oznaczony jako 1/KDD (tereny dróg i ulic publicznych klasy D), na rysunku MPZP. W związku z powyższym skarżący mieli wiedzę o planowanej budowie drogi na tym terenie. Właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości wywłaszczanych pod przedmiotową inwestycję oraz nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadujących musieli liczyć się z tym, że kiedyś taka inwestycja drogowa będzie realizowana na tym terenie. Starosta Wadowicki nie opisał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesionych przez strony zarzutów i nie odniósł się do nich w tym uzasadnieniu, ale wskazał, że strony wniosły uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji, które przekazano do autora projektu, celem odniesienia się do nich i po uzyskaniu jego stanowiska w poruszanych kwestiach odpowiedział stronom na ich zastrzeżenia. Wojewoda Małopolski stwierdził, iż w ww. pismach do stron z 9 listopada 2018 r. organ l instancji opisał w jaki sposób Pani A. B. (projektant uprawniony) odniosła się do podniesionych przez skarżących zarzutów dotyczących rozwiązań projektowych oraz jak Pan M. U. (geodeta uprawniony) odniósł się do podniesionych przez skarżących kwestii dotyczących granicy pomiędzy działką istniejącego pasa drogowego ul. Spółdzielców i działkami skarżących. W aktach organu l instancji znajdują się dowody na dokonanie powyższych czynności. W tym miejscu powtórzyć należy, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza jedynie poprawność wniosku z przepisami, nie ingerując w jego zakres i nie badając zasadności budowy danej drogi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ l instancji opisał czynności podjęte w trakcie prowadzonego postępowania świadczące o sprawdzeniu przedłożonego projektu budowlanego - postanowieniem z 12 kwietnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Pb (zmienionym postanowieniem z 16 sierpnia 2018 r.) nałożono na inwestora obowiązek usunięcia zauważonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Projektant odpowiadając na ww. postanowienie 22 października 2018 r. doprowadził projekt budowlany do zgodności z przepisami. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 7a podpunkt a) specustawy, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma zawierać, wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 241 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tylko w przypadku transeuropejskiej sieci drogowej, a przedmiotowe rozbudowywane drogi gminne nie stanowią transeuropejskiej sieci drogowej. W uzasadnieniu niniejszej decyzji Wojewody zostały szczegółowo rozpatrzone zastrzeżenia skarżących, które są powtórzeniem zastrzeżeń złożonych w trakcie postępowania prowadzonego przed organem l instancji. Pełnomocnik inwestora w piśmie z 6 czerwca 2019 r. odpowiadając na zarzuty skarżących wskazał, co następuje. Planowana inwestycja nie narusza obszarów przeznaczonych pod tereny zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym wyznaczonym w MPZP. W liniach rozgraniczających inwestycji nie występuje obszar potencjalnego siedliska zwierząt, nie znajduje się w obszarze sąsiadującym z obszarem specjalnej ochrony. Zaobserwowane przez mieszkańców zjawiska przyrodnicze nie mają odniesienia do obszarów chronionych. Planowana inwestycja nie wymaga pozyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie jest zakwalifikowana do kategorii inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, planowana inwestycja nie narusza przepisów ustawy o ochronie przyrody. Nie istnieją żadne przesłanki o prowadzeniu obserwacji terenu inwestycyjnego pod kątem potencjalnych utworzonych siedlisk zwierząt. Obszar nowego odcinka drogi przebiega w dużej mierze przez obszar terenów zielonych - sady, łąki które są utrzymywane przez obecnych właścicieli dziatek. Prowadzone są prace pielęgnacyjne t.j. koszenie, przycinanie drzewek owocowych. W niewielkim obszarze tereny są nieuporządkowane przyczyną może być brak dostępności terenu (brak wydzielonych służebności dojazdu). Wojewoda Małopolski stwierdził, iż projektant w opisie projektu zagospodarowania terenu (na stronach 16 i 17 Tomu l projektu budowlanego) wskazał, iż przedmiotowa inwestycja, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których zgodnie z art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto opisał wpływ inwestycji na środowisko oraz higienę i zdrowie użytkowników. Niniejszą decyzją Wojewoda Małopolski uzupełnił (w pkt. IX a i b sentencji niniejszej decyzji) w zaskarżonej decyzji Starosty Wadowickiego zapisy dotyczące obowiązku spełnienia przy realizacji przedmiotowej inwestycji warunków wynikających z przepisów art. 74 ust. 1 oraz art. 75 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 75 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska - jeżeli ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa, należy podejmować działania mające na celu naprawienie wyrządzonych szkód, w szczególności przez kompensację przyrodniczą. Zakres ww. obowiązków określa szczegółowo właściwy organ administracji w pozwoleniu na budowę (art. 75 ust. 4 ww. ustawy). Pojęcie kompensacji przyrodniczej zdefiniowane jest w art. 3 pkt 8 ww. ustawy jako: zespół działań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych. Wojewoda Małopolski stwierdził, iż do projektu budowlanego (Tom II, strony od 109 do 112), załączono decyzję Nr [...] z 24 maja 2017 r. - pozwolenie na usunięcie kolidującego z przedmiotową inwestycją drzewa (jesionu wyniosłego) z terenu nieruchomości nr [...] obr. [...] Wadowice, znajdującej się na terenie układu urbanistycznego Wadowice – wpisanego do rejestru zabytków (zmienioną decyzją Nr 148/18 z 25 maja 2018 r.). Ww. decyzją tą nałożono na inwestora warunki konieczne do wypełnienia przy realizacji przedmiotowej inwestycji, między innymi: wykonanie nasadzenia kompensacyjnego w postaci nasadzenia 3 sztuk gruszy pospolitej "Beech Hill". Na stronie 2 zaskarżonej decyzji wskazano szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, w tym zobowiązano inwestora do spełnienia wymagań określonych w przedłożonych decyzjach, postanowieniach, pismach, protokołach, opiniach oraz uzgodnieniach. W związku z powyższym, mimo iż warunki nałożone na inwestora ww. decyzją nie zostały wprost przywołane w zaskarżonej decyzji, ww. zapis zobowiązuje inwestora do wypełnienia wszystkich warunków wyszczególnionych w ww. pozwoleniu Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie. Jednocześnie wskazać należy, iż w punkcie IX b sentencji niniejszej decyzji wprowadzono zapis, w którym wskazano, że kompensacja przyrodnicza, o której mowa w zaskarżonej decyzji, ma polegać na nasadzeniu ww. drzew. W protokole spisanym 13 września 2019 r. w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie pełnomocnik inwestora oświadczył, iż ww. nasadzenia zostały już wykonane. Drzewa te nasadzono poza zakresem inwestycji, po uzgodnieniu ich lokalizacji z ww. Konserwatorem. Do protokołu tego załączono kopię projektu nasadzeń. Do projekt budowlanego (Tom l, str. 42) załączono rysunek poglądowy z projektowanymi nasadzeniami ww. drzew, poza zakresem przedmiotowej inwestycji. Wojewoda Małopolski stwierdził, iż w sentencji zaskarżonej decyzji (str. 2) określono szczególne warunki prowadzenia robót budowlanych, nakazując między innymi: roboty budowlane należy wykonywać zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami, teren budowy odpowiednio zabezpieczyć. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb - obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W projekcie budowlanym (załączniku Nr 3 do zaskarżonej decyzji, będącym jej integralną częścią) w Tomie l, na stronach: 15, 16, 17, 18 i 35 opisu projektu zagospodarowania terenu, wykazano szczegółowo sposób zapewnienia interesu osób trzecich, w tym między innymi wskazano: obsługę komunikacyjną należy prowadzić tak aby nie powodować utrudnień ani ograniczeń dla osób trzecich. Biorąc pod uwagę powyższe zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany zawiera zapisy wskazujące na spełnienie ww. przepisu. Ponadto na stronie 14 tej decyzji, w punkcie 8 sentencji decyzji, określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i nakazano między innymi: zapewnić użytkownikom obszaru sąsiadującego z inwestycją dostęp do drogi publicznej. Dodatkowo pełnomocnik inwestora w piśmie z 6 czerwca 2019 r. wyjaśnił: obsługę komunikacyjną w trakcie prowadzenia robót budowlanych opracowano w projekcie czasowej organizacji ruchu. Wykonawca na podstawie ustalonego harmonogramu robót czasowo ograniczy dostępność ruchu kołowego. Realizacja inwestycji realizowana będzie w trzech etapach, gdzie dojazd do posesji dla istniejącego odcinka ul. Spółdzielców nastąpi w l etapie budowy. Natomiast warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska opisano szczegółowo w punkcie 7 sentencji zaskarżonej decyzji (strony od 13 do 14), który został uzupełniony w punkcie IX sentencji niniejszej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe zaskarżona decyzja, uzupełniona niniejszą decyzją Wojewody Małopolskiego zawiera, zgodnie z wymogiem art 11f ust. 1 pkt 3 i 4 specustawy: warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych osób trzecich. Pełnomocnik inwestora (projektant uprawniony) w piśmie z 6 czerwca 2019 r. odniósł się do twierdzenia skarżących w sposób następujący. Planowana inwestycja nie jest zlokalizowana na terenach osuwiskowych w związku z powyższym nie ma konieczności opracowania dokumentacji geologicznej. Z uwagi na trudny pod względem ukształtowania teren analiza warunków gruntowo-wodnych opracowana w styczniu 2016 przez uprawnionego geologa zawiera wszystkie niezbędne informacje oraz badania dla obszaru objętego inwestycją. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r. póz. 463) - kategorię geotechniczną całego obiektu budowlanego lub jego poszczególnych części określa projektant obiektu budowlanego na podstawie badań geotechnicznych gruntu, których zakres uzgadnia z wykonawcą specjalistycznych robót geotechnicznych. Zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia - w przypadku obiektów budowlanych wszystkich kategorii geotechnicznych opracowuje się opinię geotechniczną, która zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia powinna ustalać przydatność gruntów na potrzeby budownictwa oraz wskazywać kategorię geotechniczną obiektu budowlanego. Tylko w przypadku obiektów budowlanych drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny (§ 7 ust. 2 ww. rozporządzenia), a w przypadku obiektów budowlanych trzeciej kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych drugiej kategorii wykonuje się dodatkowo dokumentację geologiczno-inżynierską, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (§ 7 ust. 3 ww. rozporządzenia). Wojewoda Małopolski stwierdził, iż załączona do projektu budowlanego opinia geotechniczna, sporządzona przez Pana mgr inż. P. R. - geologa uprawnionego (nr upr. [...]), we wnioskach i uwagach końcowych zawiera informację o warunkach gruntowych występujących na terenie inwestycji, które zakwalifikowano jako proste oraz propozycję przyjęcia dla projektowanej inwestycji pierwszej kategorii technicznej. Dodatkowo na stronie 13 opisu projektu zagospodarowania terenu projektant określił pierwszą kategorię obiektu przy prostych warunkach gruntowych. W związku z powyższym do projektu budowlanego załączono wszystkie wymagane ww. przepisami dokumenty, tj. opinię geotechniczną. Organ odwoławczy stwierdził, iż na stronie 3 skorygowanego wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej (data wpływu do Starostwa Powiatowego w Wadowicach: 29 marca 2019 r.) znajduje się określenie nieruchomości lub ich części planowanych do przejęcia na rzecz Gminy Wadowice, a na stronach 15116 tego wniosku znajduje się określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, iż Starosta Wadowicki prawidłowo poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej oraz o wydaniu zaskarżonej decyzji, tj. zgodnie z przepisami: art. 11 d ust. 5 oraz art. 11 f ust. 3 specustawy. Ponadto strony zostały prawidłowo poinformowane o czynnościach podjętych w trakcie prowadzonego postępowania przez organ l instancji, co zostało opisano szczegółowo na stronach 9 i 10 niniejszej decyzji. Zgodnie z art. 11d ust. 5 oraz art. 11f ust. 3 specustawy właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej otrzymują zawiadomienie (odpowiednio: o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji) na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zawiadamiane są w drodze obwieszczeń. Jak wynika ze zgromadzonego przez organ odwoławczy materiału dowodowego (tj. z wypisów z rejestru gruntów) skarżący (za wyjątkiem Pana J. K.) nie byli właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej w trakcie prowadzonego przez organ l instancji postępowania, ani w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Starosta Wadowicki prawidłowo nie wysyłał zawiadomienia o wszczęciu postępowania do skarżących, za wyjątkiem Pana J. K. (właściciela nieruchomości objętych zakresem przedmiotowej inwestycji), któremu dostarczono ww. zawiadomienie 17 kwietnia 2019 r. (dowód w aktach sprawy). O podejmowanych czynnościach w sprawie (opisanych na stronach 9 i 10 niniejszej decyzji) strony postępowania były zawiadamiane prawidłowo. Właściciele nieruchomości położonych wzdłuż ul. Spółdzielców, którzy wnosili od organu l instancji uwagi w trakcie prowadzonego w sprawie postępowania zostali przez ten organ uznani za strony i otrzymali pisemne odpowiedzi na podniesione zarzuty (dowody w aktach sprawy). Ww. strony zostały poinformowane o wydaniu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy - poprzez obwieszczenie zamieszczone: na tablicy i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Wadowicach, na tablicy i w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Wadowicach oraz w gazecie lokalnej - Kronice Beskidzkiej. Natomiast Pan J. K. odebrał zawiadomienie o wydaniu zaskarżonej decyzji 5 stycznia 2019 r. (dowód w aktach sprawy). Załączona do projektu budowlanego opinia geotechniczna, sporządzona przez uprawnionego geologa, we wnioskach i uwagach końcowych zawiera wytyczną: "14. Wszelkie prace ziemne należy prowadzić pod nadzorem geologa z odpowiednimi uprawnieniami." Na stronie 2 zaskarżonej decyzji wskazano szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych: "spełnienie wymagań określonych w przedłożonych decyzjach, postanowieniach, pismach, protokołach, opiniach oraz uzgodnieniach". W związku z powyższym, mimo iż ww. wytyczna nie została wprost przywołana w zaskarżonej decyzji, ww. zapis zobowiązuje inwestora do prowadzenia wszelkich prac ziemnych pod nadzorem geologa z odpowiednimi uprawnieniami. Jednocześnie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może korygować zaskarżoną decyzję przez jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie, co do istoty sprawy, w niniejszej decyzji Wojewoda Małopolski wprowadził zapis dotyczący prowadzenia robót budowlanych: "wszelkie prace ziemne należy prowadzić pod nadzorem geologa z odpowiednimi uprawnieniami". W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ l instancji, jak i zaskarżona decyzja Starosty Wadowickiego o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, w części uchylona i w tej części posiadająca nowe brzmienie wprowadzone niniejszą decyzją, a w pozostałym zakresie utrzymana w mocy - nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Na tę decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli E. W., R. B. – [...], J. R., C. R., R. B., M. B., B. B., A. B., R. B., M. K., M. W., S. W., E. K., S. N., M. M.. Postanowieniem z dnia 17 września 2020 r. skargi E. W., R. B. – [...], J. R., C. R., M. B., B. B., A. B., R. B., M. K., M. W., S. W., E. K., S. N., M. M. zostały odrzucone. Tym samym rozpoznaniu podlegała skarga R. B..

We wniesionej skardze zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1/ art. 107 §1 i §3 kpa, a także art. 7, art. 7a §1, art. 8 i art. 77 i art. 78 kpc łącznie z niektórymi przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisu §55 rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zakresie przyjętej w zaskarżanych decyzjach niewłaściwej kategorii planowanej do przebudowy drogi gminnej w Wadowicach oznakowanej jako ulica Spółdzielców nr 470561K wraz z dobudową nowego pasa tej drogi do ulicy AL Matki Boskiej Fatimskiej, będącej także drogą gminną, nr 470483K,

2/ naruszenie przez organ II-ej instancji rozstrzygnięciem w pkt IXa zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia na stronie 13 po wierszu 40 zapisu o treści, że: "przedmiotowa inwestycja zgodnie z §3 ust 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla których zgodnie art. 71 ust 2 i art. 72 ust 1 pkt 10 ustawy z dnia 03 października 2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach" poprzez błędną ich interpretację, a w szczególności przez przyjęcie,: że/przedmiotowa inwestycja jest inwestycją nieprzekraczającą w terenie pkt 60/cyt.; Rozporządzenia) :z pominięciem, że przedmiotowa inwestycja dotyczy nie tylko wykonania względnie remontu dróg lokalnych o twardej nawierzchni do jednego kilometra mimo iż przedmiotowa inwestycja obejmuje także budowę nowego jednego ronda przy skrzyżowaniu przedłużonej ulicy Spółdzielców z al. Matki Boskiej Fatimskiej jak również modernizację dwóch skrzyżowań ul. Al. Wolności z ul. Spółdzielców będących drogami gminnymi oraz skrzyżowania ul. Poprzecznej w Wadowicach będącej drogą gminną nr 470552K z ul. Lwowską w Wadowicach nadto inwestycja o której mowa w zaskarżanej decyzji obejmuje także wykonanie w modernizowanej ulicy Spółdzielców sieci kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w pasie drogowym wraz z przyłączami do budynków, które to prace ujęte są w § 3 ust l pkt 79 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 jako robót mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że w tym przypadku roboty te należy zaliczyć do tego rodzaju przedsięwzięć, a więc w odniesieniu do których zgodnie z przepisami art. 71 i

72 ustawy z dnia 03 października 2008 o ochronie środowiska wymagana winna być

decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach co odmiennie przyjął w zaskarżanej

decyzji w pkt IX organ II-ej instancji.

3/ art. 78 kpa dotyczącym pominięcia żądań skarżących jako stron postępowania wniosków o przeprowadzenie dowodów z przeprowadzenia badania natężenia ruchu samochodowego na odcinku drogi przebudowanej z wydłużeniem ulicy Spółdzielców od Al. Wolności do Al. Matki Boskiej Fatimskiej dla ewentualnej oceny wpływu tego natężenia ruchu na istniejące zabudowy domostw jednorodzinnych względnie na istniejącą w tym rejonie faunę i florę oraz na mieszkańców osiedla, a także na okoliczność zwiększenia zapylenia spalinami wydzielanymi przez przejeżdżające samochody w rejonie osiedla Spółdzielców w Wadowicach mimo iż przeprowadzenie tego dowodu zdaniem skarżących stanowi okoliczność mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także przez wzgląd, że żądania te dotyczyły okoliczności niemających jak dotąd stwierdzenia innymi dowodami, a okoliczności te zdaniem skarżących winny mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący między innymi domagali się przesłuchania w sprawie w charakterze świadka byłego burmistrza Wadowic M. K. na okoliczność jakie były w czasie jego urzędowania zamierzenia odnośnie zamknięcia ruchu kołowego w ścisłym centrum Wadowic dla osób trzecich tj. niezamieszkujących w tym terenie. Zdaniem skarżących sprawa ta jako mająca istotne znaczenie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy wydaje się aktualna stąd skarżący podtrzymują ten wniosek w niniejszej skardze - wezwanie na adres urzędu miasta.

Zdaniem skarżących organ II-ej instancji dopuścił się też przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy naruszenia art. 10 kpa dotyczącym zasady wysłuchania stron na każdym etapie postępowania przed wydaniem decyzji rozstrzygającej o przedmiocie sprawy skoro organ II-ej instancji powiadomił co prawda skarżących pismem z dnia 06 czerwca 2019. r. o możliwości zapoznania się przez skarżących z aktami sprawy skoro po tej dacie :organ II-ej instancji prowadził jeszcze nadal postępowanie wyjaśniające zagadnienia, związane a materiałem sprawy z pełnomocnikiem wnioskodawcy, co wynika z zaskarżanej decyzji skoro w niej organ II-instancji przyznaje, że jeszcze po tym czasie podejmował pewne uzgodnienia z pełnomocnikiem wnioskodawcy dokumentowane nawet sporządzanym protokołem, a nadto skarżący podnoszą fakt że wnioskodawca działający przez swego pełnomocnika nie udostępniał skarżącym w toku prowadzonego przez organ II-ej instancji postępowania swych wyjaśnień czy przedkładanych materiałów do czego zdaniem skarżących był zobowiązany przepisami kpa. Niezależnie od powyższego skarżący podnoszą, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżanej decyzji materiał dowodowy w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia zamierzonej inwestycji uzupełniany był w toku postępowania przed organem I-ej instancji trzykrotnie tj. pismami z dnia 08 lutego 2018 r., z dnia 12 kwietnia 2018 r. i z dnia 16 sierpnia 2018 r., które to uzupełnienia nie były udostępniane skarżącym, a jak wynika z uzasadnienia zaskarżanej decyzji tego rodzaju uzupełnienia materiału sprawy dokonywane były także w czasie postępowania prowadzonego przez organ II-ej instancji, na jego żądanie zawarte w pismach z dnia 19 lutego 2019 r. z dnia 05 kwietnia 2019 r. z dnia 16 maja 2019 r., z dnia 27 maja 2019 oraz z dnia 03 czerwca 2019 i 13 września 2019 bez udostępnienia materiałów skarżącym dotyczących tych udzielonych wyjaśnień, co zdaniem skarżących stanowi naruszenie zasady prowadzenie postępowania w taki sposób aby następowało pogłębianie zaufania stron do organów Państwa zawartej w art. 8 kpc względnie zasady obowiązku organów prowadzących postępowanie wynikających z art. 9 kpa dotyczącej zasady udzielania informacji czyli należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a tym samym naruszenie art. 10 kpa. 5. Zdaniem skarżących słusznie zarzucają organowi II-ej instancji naruszenie art. 107 §3 kpa poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zgłoszonych przez skarżących w odwołaniu zarzutów w tym miedzy innymi do problemu niewłaściwego zastosowania w prowadzeniu niniejszego postępowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zwanej specustawą jako że podejmowanie inwestycji drogowych odbywać się także może na zasadzie przepisu ustawy o drogach publicznych oraz prawa budowlanego zaś specustawą zakłada nader uproszczony tryb prowadzenia tego rodzaju inwestycji, o których w niej mowa między innymi uproszczony tryb powiadamiania stron tego postępowania o którym mowa w art. lid pkt 9 tej ustawy w ten sposób, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz późniejsze pisma doręczane są tylko właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, zaś pozostałe strony, w tym skarżący, powiadamiane są w formie ogłoszeń w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - BIP, mimo iż nieruchomości skarżących objęte są planem zabudowy poprzez zaplanowaną przebudowę wjazdów do posiadanych nieruchomości. Takie rozwiązanie przyjęte zostało między innymi w stosunku do skarżących mimo, iż w toku postępowania przed organem I-ej instancji pisemnie wystąpili do tego organu o uznanie ich za strony postępowania po myśli art. 28 kpa, na który to wniosek nie otrzymali od tego organu żadnej odpowiedzi, pozostając w niepewności, aż do czasu złożenia odwołań od decyzji organu I-ej instancji po zapoznaniu się z nią i to nie zaraz aż dopiero z pisma przekazującego złożone odwołania organowi II-ej instancji. Niewątpliwie okoliczność ta miała istotne znaczenie, niekorzystne dla skarżących, w toku całego postępowania prowadzonego przez organ I-ej instancji. Skarżący zarzucali w odwołaniu, że stosowanie specustawy do zamierzonej inwestycji w okolicznościach podnoszonych może być nadużyciem cytowanej ustawy powołując się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 03 czerwca 2009 r. sygn. akt II.OSK.424/09. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest ocena legalności decyzji Wojewody Małopolskiego orzekającego w II instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W decyzji tej organ częściowo uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty, częściowo uchylił decyzję organu I instancji nie orzekając co do istoty ani też nie umarzając w tej części postępowania pierwszej instancji a częściowo ustalił treść wyrzeczenia (sentencji) decyzji organu I instancji. W ocenie sądu, z przyczyn procesowych decyzja jest w sposób oczywisty wadliwa.

Zgodnie z dyspozycją art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 z późn. zm do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy (dalej ustawa). Treść decyzji (wyrzeczenia) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określone są w art. 11f ustawy, Przepis ten określa wymagane elementy, jakie decyzja wydawana przez organ I instancji musi zawierać (elementy obligatoryjne – ust 1 pkt 1-7 ) oraz jakie w zależności od potrzeby może zawierać (elementy fakultatywne - ust 1 pkt 8 lit a-j). W ustawie brak szczególnych regulacji dotyczących sposobu wyrzeczenia dokonywanego przez organ II instancji. Ustawa nakłada jedynie ograniczenia, co do możliwości uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, które dotyczą tak organu II instancji jak i sądu. Są to przepisy 11g ust 3 – w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki, oraz art. 30 ustawy - nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust 1). W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (ust 2).

Organ odwoławczy orzekając w rozpoznaniu odwołania do decyzji organu I instancji winien mając na uwadze wyżej wskazane regulacje orzekać na podstawie art. 138 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1).

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2).

Jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie przepis art. 138 zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie możliwości. Innymi słowy, przepis art. 138 K.p.a. określa ramy, w jakich organ odwoławczy orzeka w rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji. Nie jest zatem dopuszczalne jakiekolwiek inne zakończenie postępowania odwoławczego, które oznaczałoby rezygnację tego organu z przyznanych mu tym przepisem kompetencji a zarazem uprawnień (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2018 r. I OSK 2294/16 zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Regulacja prawna zawarta w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi katalog zamknięty rodzajów decyzji, jakie może wydać organ odwoławczy. Innymi słowy, organ odwoławczy nie może wydać decyzji o innym brzmieniu sentencji niż wymienione w ww. artykule. Także w wyroku z dnia z dnia 3 lipca 2015 r. II GSK 1427/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż artykuł 138 § 1 k.p.a. wprowadza zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą być podjęte przez organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie (por. też wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. I OSK 926/10). Jak wskazuje Knysiak-Sudyka Hanna w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II - rodzaje rozstrzygnięć z art. 138 są dla organu odwoławczego bezwzględnie wiążące. Organ odwoławczy nie jest więc uprawniony do wydania decyzji, która zawierałaby sentencję innej treści. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z 12.06.2001 r., II SA 3214/00, LEX nr 75525; wyrok WSA w Rzeszowie z 28.03.2012 r., II SA/Rz 1022/11, LEX nr 1138757; wyrok WSA w Poznaniu z 29.08.2013 r., II SA/Po 657/13, CBOSA).

Tak więc organ odwoławczy rozpoznając odwołanie może jedynie utrzymać decyzje organu I instancji w mocy, uchylić tą decyzję i orzec co do istoty, bądź umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Uchylenie może przy tym dotyczyć całej decyzji jak i jej części. Organ odwoławczy może też uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia lub umorzyć postępowanie odwoławcze. Każde inne rozstrzygnięcie będzie rozstrzygnięciem wadliwym, nie mającym oparcia w obowiązujących przepisach.

Kontrolowana przez sąd decyzja w pkt II, IV, V, VI, VII lit b i VIII uchyla części sentencji decyzji organu I instancji i orzeka co do istoty, co znajduje umocowanie w brzmieniu art. 138 § 1 K.p.a. Tym niemniej w pkt I, III oraz IX lit a oraz lit. b, ustala treść sentencji decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie takie nie jest znane przepisom K.p.a., ani też ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ odwoławczy nie ma żadnych kompetencji by ustalać treść decyzji organu I instancji. W konsekwencji decyzja tej treści, o ile ostała by się w obrocie prawnym skutkowała by powstaniem aktu, którego sentencja byłaby nie tylko niezgodne z przepisami, ale też niepewna. Skoro bowiem, przepisy nie dają organowi II instancji możliwości innej ingerencji w decyzję pierwszoinstancyjną, niż to wynika z art.138 § 1 i 2 K.p.a. to "ustaleniu" brzmienia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy trudno przypisać konkretny skutek prawny. Organ odwoławczy, dostrzegając wadliwość bądź niepełność wyrzeczenia dokonanego przez organ I instancji może uchylić decyzję (choćby w całości) i dokonać pełnego, zgodnego z własną oceną wyrzeczenia, w żaden sposób nie może jednak "ustalić" prawidłowej (w swojej ocenie) treści decyzji organu I instancji.

W ocenie sądu także pkt VII lit. a nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach. Organ bowiem uchyla część sentencji decyzji organu I instancji ale nie orzeka co do istoty ani też nie umarza w tej części postępowania organu I instancji. W piśmiennictwie co prawda wyrażany był pogląd, że takie wyrzeczenie jest dopuszczalne (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 160), nie sposób jednak nie zauważyć, że jest ono niezgodne z art. 138 § 1 i 2 K.p.a. Jeżeli organ odwoławczy nie widzi potrzeby wyrzeczenia merytorycznego, co do części wadliwie sformułowanego w sentencji orzeczenia organu I instancji to uchylając tą część decyzji powinien postępowanie organu I instancji umorzyć. Uchylając w części decyzję organu I instancji i nie orzekając merytorycznie (co do istoty) bądź formalnie (umarzając postępowanie) organ odwoławczy doprowadza do sytuacji, niepewności co do treści wyrzeczenia. Kwestia uregulowana decyzją organu I instancji jest uchylona, ale prawnie nierozstrzygnięta - skoro organ odwoławczy nie orzeka w tym przedmiocie ani merytorycznie ani formalnie. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 października 1983 r. decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu administracji I instancji jest nieważna.

W ocenie sądu decyzja taka tj. w części "ustalająca" brzmienie sentencji decyzji organu I instancji oraz w części uchylająca tą decyzję bez dalszego wyrzeczenia, nie może się ostać w obrocie prawnym. Brak jednak podstaw do stwierdzenia jej nieważności, bo jak powszechnie przyjęło się w doktrynie i orzecznictwie, rażąco wadliwie wydaną decyzje cechować winno to, że obraza przepisów na podstawie których jest wydana jest oczywista (nie wynika z wadliwej wykładni) a jej skutki nie są akceptowalne w państwie prawa. Rozwijając tę tezę wskazać należy, iż pojęcia "rażące naruszenie prawa" jako kwalifikowana wadliwość decyzji polegająca na naruszenia przez organ przepisów w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości a więc występującej w rozstrzygnięciu organu administracji sprzeczności między treścią tego rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną z jednoczesnym skutkiem tej wadliwości - powstaniem następstw, które nie są do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym tj. wywołujących skutki których nie sposób zaakceptować jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym. Podkreśla się przy tym konieczność komutatywnego spełnienia obu tych przesłanek. Przytoczyć tu można dla przykładu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2008 r. II OSK 387/07 LEX nr 486051, z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 368/07 LEX nr 468745, z dnia 15 marca 2012 r. z dnia 8 marca 2012 r. I OSK 363/11 oraz z dnia 24 listopada 2011 r. II OSK 1667/10. O ile w ocenie sądu treść rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji stoi w oczywistej sprzeczności normą wskazaną, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), to trudno w decyzji tej dostrzec skutek nieakceptowalny z punktu widzenia praworządności. Środkiem wystarczającym do eliminacji wadliwej w ocenie sądu decyzji jest przepis art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a.

Zwrócić należy uwagę na jeszcze jedną okoliczność. Otóż organ II instancji o czym mowa wyżej "ustala", że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowiska, dla której przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Jest to część wyrzeczenia (sentencji) decyzji. W uzasadnieniu na str. 12 jednym zdaniem organ stwierdza, że "planowana inwestycja nie jest zakwalifikowana do kategorii inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w świetle obowiązujących przepisów". W ocenie sądu takie ogólnikowe stwierdzenie jest prawnie wadliwe. Co do zasady, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o ile jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko powinna być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia (art. 72 ust 1 pkt 10 z dnia 3 października 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 9 października 2019 r. II OSK 2792/17 skoro zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowiska i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem (m.in.) decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, to organ wydający takie decyzje ma obowiązek sprawdzić, czy przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ (podobnie NSA w wyroku z dnia 28 luty 2018 r. II OSK 243/18).

Organ uznając, że dana inwestycja drogowa z uwagi na np. jej rozmiar (długość drogi która ma być zrealizowana) nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko powinien kwestię tę w uzasadnieniu opisać. Decyzja administracyjna kierowana jest do stron postępowania. Z uzasadnienia tej decyzji strony powinny uzyskać wiedzę także na temat czy postępowanie w kwestiach dla nich życiowo istotnych jest prowadzone prawidłowo - w pełnym wymaganym prawem zakresie. Nie jest prawidłowe, by strony były jedynie informowane o danym fakcie bez wskazania, z czego fakt ten wynika. Jeżeli organ uznaje, że decyzja środowiskowa nie była wymagana winien wskazać na przepisy oraz okoliczności faktyczne sprawy, z których wynika brak konieczności poprzedzenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzją środowiskową. W niniejszej sprawie organ okoliczności tej nie wyjaśnił.

Co do merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów skargi w ocenie sądu byłoby to działanie przedwczesne. Zaskarżona decyzja została uchylona z przyczyn procesowych a nie merytorycznych. Przyczyną uchylenia decyzji, jak mowa wyżej, była wadliwości wyrzeczenia, przez którą to wadliwość decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Zajmując stanowisko w przedmiocie zarzutów skargi sąd niejako wskazałby organowi II instancji na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co na tym etapie postępowania (ponownie rozpoznanie sprawy administracyjnej w prawnie dopuszczalnej formie) byłoby niewłaściwe. Sąd daje organowi administracji wiążące wytyczne, co do dalszego prowadzenia sprawy w sytuacji, gdy uchyla decyzję na skutek merytorycznej oceny skargi nie zaś, gdy poza granicami skargi uzna, że z przyczyn formalnych kontrolowana decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym. Wskazać też należy, że uchylając w całości decyzję organu II instancji w całości, sąd nie naruszył art. 11g ust 3 ustawy, gdyż wadą nie jest dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki, ani też nie naruszył art. 30 ust 2 ustawy, gdyż decyzji organu I instancji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności.

Ponownie rozpoznając sprawę organ wyda decyzję zgodną z art. 138 K.p.a. oraz ustosunkuje się do kwestii wymogu lub braku wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia, przed decyzją kontrolowaną.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.