Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 367/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak ( spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2019r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego P. we [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].01.2019 r., nr [...] Komendant Miejski P. we [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 z późn. zm.), § 1 i § 3 ust. 2 w związku z § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 192 ze zm.), orzekł o odmowie przyznania policjantowi P. W. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2018 rok.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...] stycznia 2019 r. (data wpływu), P. W. zwrócił się o ocenę uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2018 r. Zainteresowany wraz z 3-osobową rodziną zamieszkuje w domu jednorodzinnym. W toku prowadzonego postępowania organ mieszkaniowy wystąpił do zainteresowanego o złożenie oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego na aktualnie obowiązującym druku, gdyż złożone oświadczenie mieszkaniowe w dniu [...] stycznia 2019 r. zawierało wygaszony akt prawny oraz informacje niezgodne z posiadaną dokumentacją mieszkaniową przez organ mieszkaniowy. P. W. przedłożył aktualnie obowiązujący druk oświadczenia mieszkaniowego w dniu [...] stycznia 2019 r. (data wpływu).

W dalszej kolejności, orzekający organ wskazał na regulację § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 192 z późn. zm.) oraz zwrócił uwagę, że z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, iż ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny, dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego, na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego, dlatego też ze względu na konstytutywny charakter, decyzje o przyznaniu równoważnika wywołują skutki prawne wyłącznie na przyszłość, nie wcześniej jednak, niż od chwili złożenia wniosku.

Tym samym, w ocenie organu I instancji nie do przyjęcia jest teza, że równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego powinien być przyznany z mocą wsteczną tj. za rok 2018, czyli z chwilą spełnienia przez funkcjonariusza przesłanek warunkujących otrzymanie świadczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. W. podniósł, iż żaden przepis prawa, zarówno ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji jak i rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie wskazuje daty do jakiej należy złożyć oświadczenie mieszkaniowe za dany rok.

Ponadto odwołujący podkreślił, że zgodnie z art. 107 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych takich jak równoważnik pieniężny za remont, powinny być przyznawane za lata poprzednie, dopóki nie nastąpi ich przedawnienie.

Komendant Policji po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu remontu lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Uprawnienie policjanta do pobierania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy samej ustawy o Policji, lecz na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o złożone oświadczenie mieszkaniowe, po spełnieniu ustawowych przesłanek do przyznania przedmiotowego świadczenia. Decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, co oznacza, że dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego.

Tym samym, w ocenie organu II instancji nietrafny pozostaje zarzut P. W., iż prawo do przedmiotowego świadczenia powstaje z mocy prawa 1 stycznia danego roku, po spełnieniu przesłanek do jego przyznania. Komendant Wojewódzki P. nie zgodził się także z twierdzeniem, iż decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jest decyzją deklaratoryjną, gdyż tworzy ona nowe uprawnienia, a zatem w jej wyniku zawiązuje się nowy stosunek administracyjnoprawny. Stanowisko takie prezentuje również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16.01.2014 r. (sygn. Akt II SA/Wa 1725/13).

W rozpoznawanej sprawie bezspornym, w ocenie organu administracji pozostaje fakt, że P. Wiliński wraz z rodziną zajmuje od [...].03.2002 r. dom w miejscowości N. W. , którego wraz z żoną są właścicielami. Spornym jest natomiast, czy równoważnik może zostać skarżącemu przyznany za okres wsteczny od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. W 2018 roku funkcjonariusz nie złożył oświadczenia celem ustalenia uprawnień do otrzymania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2018.

Przy rozpatrywaniu uprawnień policjanta do przedmiotowego świadczenia decydujące znaczenie w ocenie organu odwoławczego ma fakt, że złożył on oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego domu za 2018 rok - dopiero w dniu [...].01.2019 r. Skoro decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, tym samym nie może wywrzeć skutku od daty spełnienia przez funkcjonariusza przesłanek do nabycia prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Oświadczenie mieszkaniowe może być złożone w każdym czasie, ale zawsze będzie dotyczyło sytuacji na przyszłość.

Ponadto wskazano, że wymogiem formalnym uzyskania równoważnika jest złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego. Przepis § 3 ust. 2 jednoznacznie nakłada na policjantów obowiązek corocznego składania oświadczenia mieszkaniowego, co wyklucza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego za lata wcześniejsze. Przyznanie równoważnika pieniężnego za rok ubiegły byłoby sprzeczne z wykładnią literalną i celowościową. Funkcjonariusz dokonał rozszerzającej interpretacji tego przepisu, że nie ma znaczenia kiedy i za jaki rok złoży swoje oświadczenie mieszkaniowe, nie podając dlaczego powinien być w tej kwestii uprzywilejowany w stosunku do innych policjantów.

Organ odwoławczy potwierdził stanowisko wnioskodawcy, iż w myśl art. 107 ust. 1 ustawy o P., roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jednakże mając na uwadze zasady techniki legislacyjnej, jeżeli określona regulacja prawna dotyczy wszystkich kwestii uregulowanych w ustawie, to powinna być zawarta w przepisach ogólnych. Tym samym, skoro powyższy przepis prawny dotyczący przedawnienia roszczeń został zawarty w rozdziale 9 ustawy o P. tj. "Uposażenia i inne świadczenia pieniężne policjantów", to zdaniem orzekającego organu, nie ma on zastosowania do rozdziału 8 ww. ustawy tj. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji".

Jednocześnie Komendant Wojewódzki P. stwierdził, że trudno rozważać kwestie przedawnienia roszczenia w przypadku, gdy prawo do równoważnika pieniężnego nie powstaje z mocy prawa, lecz decyzji administracyjnej. Nie można mówić o przedawnieniu roszczenia w sytuacji, gdy prawo z którego wywodzi się roszczenie, nie istniało wcześniej.

W skardze do Sądu P. W. zarzucił organowi I i II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 91 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wnosząc o uchylenie tych decyzji oraz zwrot kosztów opłaty sądowej.

Wydanym decyzjom skarżący przede wszystkim zarzucił błędną interpretację wykładni systemowej mającej zastosowanie w tej sprawie, albowiem jego zdaniem, prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego należy łączyć jedynie z faktem: pełnienia służby w Policji, zajmowaniem przez policjanta i jego rodzinę lokalu mieszkalnego, złożeniem oświadczenia mieszkaniowego - ze stosownymi informacjami na dzień 1 stycznia roku, którego oświadczenie dotyczy.

Zdaniem skarżącego ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek, nie zawiera też żadnych limitów czasowych ograniczających realizację prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz nie zawiera sformułowań, aby funkcjonariusz nabywał przedmiotowe świadczenie dopiero od momentu złożenia stosownego wniosku, a więc przyznanie policjantowi omawianego równoważnika jest możliwe za cały okres posiadania przez niego tego prawa, ograniczając się jedynie do terminów przedawnienia ujętych w ustawie o Policji, dlatego nie można przyjąć, iż prawo podmiotowe do równoważnika pieniężnego powstaje dopiero od chwili złożenia wniosku mieszkaniowego, gdyż wniosek ten warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznaczając granic okresu, za który świadczenie przysługuje.

Decyzja w przedmiocie przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ma charakter prawotwórczy, co jednak zdaniem skarżącego nie oznacza, aby nabycie lub utrata prawa do równoważnika następowało w dacie, gdy decyzja w tym przedmiocie stanie się ostateczna. Konstytutywność decyzji nie jest równoznaczna ze stwierdzeniem, że konkretne prawo powstaje od daty jej ostateczności, gdyż może też powstać od innej - wcześniejszej daty, jeśli takowa zostanie wskazana w decyzji. W takim przypadku, dodatkowe warunki nie mogą być wyprowadzane w drodze dowolnej interpretacji, gdyż wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek mogą doprowadzić w konsekwencji do pozbawienia lub ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą.

W ocenie skarżącego, każdy funkcjonariusz Policji może żądać przyznania równoważnika za cały okres, w którym spełniał wymienione w ustawie przesłanki do jego przyznania, z uwzględnieniem zawartych w ustawie przepisów o przedawnieniu roszczeń. Funkcjonariusz spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, może żądać przyznania równoważnika za cały przysługujący jemu okres, w tym lata poprzednie, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia, zgodnie z przepisem art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Co prawda przepis ten został zamieszczony w rozdziale 9 ustawy o Policji zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", niemniej jego zakresem objęte są również inne świadczenia pieniężne policjantów.

Definicja aktu konstytutywnego, zdaniem strony skarżącej wskazuje, iż dochodzi do niego w określonej w decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje natomiast zmiany prawa a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych, to jest kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili, a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku. Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji.

Zdaniem skarżącego należy mieć na uwadze, że zakres delegacji określonej w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, nie upoważniał ministra właściwego do spraw wewnętrznych do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Ponadto, wyżej powołany przepis zawarty jest w rozporządzeniu, a zatem w akcie wykonawczym do ustawy o Policji. Zgodnie z omawianą regulacją, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny, dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. Skoro zaś prawo funkcjonariusza do otrzymania określonego równoważnika jest regulowane przepisami ustawy o Policji, to w ocenie skarżącego nie jest dopuszczalne interpretowanie go przy pomocy rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych. Nie można ponadto tracić z pola widzenia, że stosowny wniosek funkcjonariusza (oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości) warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia. Złożenie wniosku nie wyznacza granic okresu, za który dane świadczenie przysługuje. Równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. Oznacza to, że policjantowi z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika, przysługuje roszczenie o jego wypłatę, a złożenie wniosku mieszkaniowego samo w sobie nie stanowi podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, skoro jego istnienie determinuje data zaistnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza.

Skarżący zauważył również, że organ I i II Instancji w uzasadnieniach swoich decyzji, choć wskazały na kilka wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, czy też Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdzających prawidłowość własnej interpretacji opisanych przepisów, to jednak pominęły orzecznictwo korzystne dla niego jako strony niniejszego postępowania, w związku z czym, w treści skargi umieszczone zostały fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, które zdaniem skarżącego potwierdzają jego stanowisko procesowe.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Nadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone wedle powyższych kryteriów badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że można organom orzekającym w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia należy podkreślić, iż istotą sporu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy sporna decyzja posiada charakter konstytutywny – jak wykazuje organ, czy deklaratoryjny – jak podkreśla skarżący.

Przypomnieć w związku z tym wypada, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje natomiast zmiany prawa, a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Ta ostatnia decyzja, jedynie zatem stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) – zob. uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06). Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz", znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się na podstawie ustawy o Policji. Zgodnie z art. 91 ust. 1 policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że policjantowi przysługuje prawo do ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego, jednakże może on to uczynić po spełnieniu określonych wymogów. Stosownie do treści § 3 powołanego wyżej rozporządzenia prawo to przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta. W sprawie zatem realizacji prawa do spornego równoważnika, organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji.

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, stanowiący materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji, umieszczony jest w rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i należy interpretować go w powiązaniu z innymi przepisami tego rozdziału jako integralną jego część. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący posiada uprawnienie do równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego. Sporna jest natomiast kwestia od jakiej daty skarżącemu należy się ten równoważnik pieniężny. Zdaniem organu, równoważnik można przyznać tylko za okres od dnia złożenia "oświadczenia mieszkaniowego" wraz z wnioskiem o wypłatę tego równoważnika, natomiast skarżący prezentuje pogląd, że prawo do równoważnika pieniężnego należy się za 2018 r. mimo złożenia wniosku w dniu [...] stycznia 2019 r.

Wskazać więc należy, że uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy resortowe. Norma z § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA jednoznacznie konkretyzuje kiedy równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się. Natomiast § 2 określa zamknięty katalog sytuacji kiedy ten równoważnik nie przysługuje.

Wykładnia systemowa tej regulacji ustawowej wskazuje zaś, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem spełnienia przesłanek pozytywnych z § 1 ww. aktu wykonawczego. Ani bowiem ustawa o Policji, ani powoływane rozporządzenie MSWiA nie formułują wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia, czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 23/95, OSN 1996/15/205).

Organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia zobligowany jest do wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą są przepisy ustawy o Policji i wydanego w trybie delegacji ustawowej – ww. rozporządzenia MSWiA.

Decyzja taka będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uprawnienie do spornego równoważnika ma charakter obiektywny, a o tym, czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany, decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek prawem przewidzianych, uprawniających do tego świadczenia. Nie wystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy.

Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji. Przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Przekonuje o tym, jak przyjął NSA, jego literalna wykładnia. Zgodnie z tą regulacją roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, a zatem jej zakres obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów nie zamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Pod tym względem, świadczenie to podobne jest do innych dodatków płacowych, które niewątpliwie ulegają przedawnieniu.

Funkcjonariusz zatem, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, może żądać przyznania jemu równoważnika za cały przysługujący okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. Policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika, posiada roszczenie o jego wypłatę. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje już potencjalnie i warunkowo. Zauważyć przy tym należy, iż te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania faktycznie istniało. Złożenie przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia.

Konkludując przyjąć należy, że równoważnik pieniężny na remont lokalu mieszkalnego przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wspomnianego oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza.

Powyższe stanowisko znajduje oparcie także w wyrokach NSA z 21 marca 2018 r. o sygn. akt I OSK 1132/16 oraz z 31 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2572/16, dotyczących wprawdzie uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jednakże z uwagi na podobieństwo w prawnym uregulowaniu tej problematyki do spornej kwestii, poglądy zawarte w tych wyrokach mają zastosowanie i w niniejszym postępowaniu.

Skoro zatem podnoszony przez organy pogląd przeciwny opiera się na błędnym założeniu i nie uwzględnia faktu, że uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany, decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia, to tutejszy Sąd stwierdzając naruszenie prawa materialnego (art. 91 ust. 1 ustawy o Policji) uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2018.

Wobec tego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.