Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1777/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 3/17 o odrzuceniu skargi K. K. na bezczynność Starosty Chodzieskiego w przedmiocie udostępniania informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 3/17, Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę K. K. na bezczynność Starosty Chodzieskiego w przedmiocie udostępniania informacji publicznej.

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

K. K. wniósł pismem z dnia 4 grudnia 2016 r. skargę na bezczynność starosty Chodzieskiego w zakresie udostępnienia informacji publicznej, o którą – jak podał w skardze – wystąpił do organu wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Skarżący domagał się nakazania organowi udostępnienia wnioskowanej informacji, stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności, przyznania na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący wyjaśnił, że w dniu 28 sierpnia 2016 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, którego wydruk dołączył do skargi. Nadto wskazał, iż do chwili wniesienia skargi organ nie udzielił żadnej informacji, a skarżący nie uzyskał żadnej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek.

Z dołączonego do skargi wydruku wynikało, że wniosek o udostępnienie informacji skarżący nadał w dniu 28 sierpnia 2016 r. ze swojego konta e-mail [...].bip@gmail.com na adres starostwo@pro.onet.pl.

W odpowiedzi na skargę Starosta Chodzieski wniósł o odrzucenie skargi. Wskazał, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ogóle nie wpłynął na adres mailowy Starostwa Powiatowego w Chodzieży. Nadto organ wskazał, że do dnia 19 grudnia 2016 r. do organu nie wpłynęła jakakolwiek korespondencja mailowa od skarżącego na żaden adres mailowy organu.

Organ podkreślił, że skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nadany z jego poczty elektronicznej wpłynął na adres skrzynki elektronicznej organu.

Dalej organ wskazał, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu dopiero razem ze skargą i został doręczony organowi 9 grudnia 2016 r., po czym żądana informacja została wysłana skarżącemu zgodnie z jego wnioskiem na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej w dniu 19 grudnia 2016 r., a następnie wobec braku potwierdzenia odbioru pisma przez skarżącego w systemie elektronicznym został wysłana pocztą na adres zamieszkania skarżącego wskazany w skardze.

Do odpowiedzi na skargę organ załączył wydruk wiadomości z poczty elektronicznej organu odebranych w dniach 26 - 30 sierpnia 2016 r. oraz wydruk wskazującym, iż wśród wiadomości znajdujących się w skrzynce mailowej organu nie wyszukano jakiejkolwiek wiadomości z adresu [...].bip@gmail.com.

Pismem z dnia 6 lutego 2017 r. skarżący cofnął skargę w części, to jest w zakresie wniosku o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji wobec jej otrzymania, podtrzymał skargę o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności chociaż nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, odstąpił od żądania w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, nadal domagał się przyznania od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu powyższego pisma procesowego skarżący wskazał, że wysłał na skrzynkę mailową organu przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej na dowód czego przedstawił wydruk wykazu wiadomości wysłanych z konta poczty elektronicznej [...].bip@gmail.com w dniu 28 sierpnia 2016 r., wśród których znajduje się pismo zatytułowane wniosek o dostęp do informacji publicznej przesłane na adres mailowy Starostwa Chodzieskiego i powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że dowody na wysłanie przez stronę przedmiotowego wniosku stanowią jednocześnie dowody jego skutecznego wpływu do organu, albowiem strona nie może być obciążana negatywnymi konsekwencjami wadliwego funkcjonowania systemów elektronicznych organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. postanowił o jej odrzuceniu.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że Starosta jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej ma charakter informacji publicznej. Stanowi bowiem informację o działalności podmiotu publicznego.

Sąd zauważył, że ustalenia wymaga, czy i kiedy wpłynął do skarżonego organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w szczególności, czy do Starostwa Powiatowego w Chodzieży przed wniesieniem skargi wpłynął wniosek skarżącego z dnia 28 sierpnia 2016 r.

W ocenie Sądu, który ocenia sprawę udostępnienia informacji publicznej według stanu na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w dacie wniesienia skargi przez K. K. Starosta Chodzieski nie pozostawał w bezczynności co do udzielenia skarżącemu informacji wskazanych we wniosku z dnia 28 sierpnia 2016 r., a następnie wskazanych w formie załącznika do skargi z dnia 4 grudnia 2016 r. Zdaniem Sądu należy bowiem przyjąć, że Starosta Chodzieski wniosek o udostępnienie informacji publicznej otrzymał dopiero wraz ze skargą na bezczynność w tym przedmiocie.

Sąd zwrócił uwagę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został niewątpliwie wysłany przez skarżącego na adres poczty elektronicznej organu, jednakże skarżący nie dysponuje dowodem doręczenia tej korespondencji. Wobec tego, że podmiot zobowiązany oświadczył, że nie otrzymał rzeczonego wniosku, a skarżący nie przedstawił takich okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić wpływ do skarżonego podmiotu jego wniosku z dnia 28 sierpnia 2016 r. przed wniesieniem skargi, należało dać wiarę wyjaśnieniom skarżonego organu. Trudno bowiem żądać, aby ten uczestnik sporu sądowego, który przeczy zaistnieniu określonego faktu istotnego prawnie, miał udowodnić tego rodzaju negatywny fakt. Przeciwnie, to ta strona, która uważa, że określone zdarzenie prawotwórcze (tu: wpływ wniosku o udostępnienie informacji publicznej) miało miejsce, w sytuacji, gdy druga strona przeczy takiej okoliczności, winna przedstawić dowody (bezpośrednie lub poszlakowe), że określone zdarzenie wystąpiło.

Sąd uznał, że ciężar dowodu w tym zakresie obciąża zaś wnioskującego. W ocenie Sądu, nie jest wystarczające jedynie skierowanie żądania do adresata, co dotyczy zarówno formy pisemnej, telegraficznej, za pomocą telefaksu lub ustnej do protokołu, jak i elektronicznej. Jeśli skarżący wybrał złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej, to powinien zabezpieczyć w celach dowodowych potwierdzenie odbioru takiego wniosku. Okoliczność, że korespondencja kierowana jest na adres wskazany przez organ, ma jedynie to znaczenie, że w przypadku skutecznego doręczenia korespondencji pod tenże adres, pozwala na przyjęcie, iż określony adresat przesyłkę otrzymał, jednak wniosek wysłany do adresata za pomocą operatora pocztowego, czy też złożony elektronicznie, dla swej skuteczności musi zostać doręczony organowi. Przy czym, odnośnie do doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej możliwe są doręczenia za potwierdzeniem odbioru, doręczenia z wykorzystaniem systemu ePUAP, czy też po myśli art. 63 K.p.a. Wówczas nie byłoby bowiem żadnej wątpliwości, że wniosek do organu dotarł i w jakiej dacie.

Sąd podkreślił, że nie ma żadnych podstaw do różnicowania sytuacji podmiotów korzystających z poczty elektronicznej i metod tzw. tradycyjnych. Skoro więc w przypadku korzystania z pośrednictwa operatorów pocztowych, nie jest wystarczające samo wysłanie korespondencji na adres odbiorcy, a dla wykazania skuteczności doręczenia konieczne jest posługiwanie się dowodem doręczenia, wydaje się oczywiste, że takie same wymogi stawiane być muszą wobec korespondencji kierowanej do adresata drogą elektroniczną. W przypadku korzystania z platformy ePUAP potwierdzenia takie generowane są zresztą automatycznie, co ma zabezpieczać interes wnioskodawców. W rozpoznawanej sprawie, skarżący skorzystał jednakże z adresu poczty elektronicznej organu, dostępnej poza platformą ePUAP.

Sąd zwrócił również uwagę, że istota problemu występująca w sprawie nie jest jak zdaje się sugerować skarżący wadliwe funkcjonowanie systemów elektronicznych organu wyrażające się w automatycznym umieszczeniu podania skarżącego w zbiorze niechcianej korespondencji elektronicznej (w folderze SPAM), czy też pominięcie pisma skarżącego z uwagi na wielość korespondencji, lecz tylko i wyłącznie o jego niedoręczenie organowi.

Powyższe w żadnym stopniu nie narusza przy tym konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskania dostępu do informacji o sprawach publicznych, albowiem nawet w sytuacji braku dowodu doręczenia organowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nieuzyskania w następstwie tego i oczekiwanej informacji, brak jest przeszkód dla ponownego złożenia wniosku o udostępnienie informacji, zrealizowanego w sposób zapewniający wpływ wniosku do organu, na przykład poprzez skorzystanie z platformy ePUAP, względnie takie skonfigurowanie skrzynki poczty elektronicznej by otrzymywać potwierdzenia odebrania wniosku przez adresata.

Powyższe zabezpieczenie konstytucyjnego prawa dostępu obywatela do informacji o sprawach publicznych jest szczególnie wyraźnie widoczne na gruncie niniejszej sprawy, gdzie prawo to zostało faktycznie zrealizowane po tym, jak organ otrzymał przedmiotowy wniosek wraz ze skargą na swoją bezczynność.

W konsekwencji wobec przyjęcia, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został skutecznie do organu wniesiony, Sąd postanowił o odrzuceniu skargi.

Ocena przez sąd administracyjny tego, czy na organie ciążył obowiązek rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianych prawem formach, byłaby bowiem możliwa, a zatem dopuszczalna, tylko wówczas, gdyby wniosek taki został w organie faktycznie i bezspornie złożony. Wniosek musi bowiem dotrzeć do organu, aby można było uznać, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej zostało wszczęte. Tylko zaś skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowić może podstawę merytorycznego badania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu w zakresie rozpoznania tego wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył K. K. Postanowienie zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie:

a) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a to: art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie, iż kwestia daty doręczenia organowi wniosku o dostęp do informacji publicznej przesądza o dopuszczalności skargi na bezczynność, podczas gdy może mieć ona znaczenie jedynie dla oceny jej zasadności oraz poprzez odrzucenie skargi wobec niedoręczenia przez skarżącego do organu wniosku o dostęp do informacji publicznej pomimo ustalenia, iż skarżący skutecznie wniósł wniosek o dostęp do informacji publicznej do organu;

b) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 227 K.p.c., art. 231 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego polegającą na równoczesnym uznaniu, iż wniosek skarżącego nie został doręczony do organu oraz że został doręczony do organu, a także na uznaniu za wiarygodne zaprzeczenia faktu doręczenia wiadomości e-mail skarżącego do organu pomimo uznania za prawdziwy faktu wysłania tej wiadomości, który to fakt pociąga za sobą domniemanie skutecznego jej doręczenia;

c) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a to: art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez odrzucenie skargi, pomimo iż organ udostępnił wnioskowaną informację publiczną z naruszeniem ustawowego terminu;

d) prawa materialnego a to: art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez jego błędną wykładnię polegają na przyjęciu, iż dla skutecznego złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej składanego z użyciem poczty elektronicznej konieczne jest nadanie go z użyciem opcji "potwierdzenia doręczenia", podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej takiego wymogu nie formułuje.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Chodzieski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności ustosunkowania wymagają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które nie okazały się skuteczne.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 227 K.p.c., art. 231 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Od razu trzeba wyjaśnić, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok (postanowienie) sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.

Także nieuzasadniony okazał się zarzut art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 227 K.p.c., art. 231 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c. Autor skargi kasacyjnej zarzuca bowiem Sądowi pierwszej instancji wadliwą ocenę materiału dowodowego. Sąd pierwszej instancji nie kwestionuje, że skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej sporządzonym w formie elektronicznej. Inna w stosunku do tej, którą prezentuje skarżący kasacyjnie, jest ocena tego stanu faktycznego dokonana przez Sąd, bowiem w ocenie Sądu tak wniesiony wniosek nie został skutecznie złożony. Wysłania (nadania) wniosku oraz potwierdzenia jego dotarcia na serwer Starostwa Powiatowego w Chodzieży Sąd pierwszej instancji nie kwestionuje, ocenia jednak, że dla skutecznego złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną wymagane jest potwierdzenie otrzymania wniosku przez organ.

Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przepis artykułu 106 § 3 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane, przy tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15).

Z kolei według art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. dotyczy zatem postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Z naruszeniem art. 106 § 5 P.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 P.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 5 P.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero, gdy sąd dopuści przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to wówczas w tym zakresie będą miały zgodnie z postanowieniami art. 106 § 5 P.p.s.a. odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r., II GSK 155/15, LEX nr 2101833). Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 P.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed Sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. powoływanie się na przepisy K.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 P.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 723/11; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., II OSK 1567/13; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 1647/14, LEX nr 1990785).

Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Abstrahując na razie od kwestii akcentowanych przez strony jako sporne, a związanych ze sposobem składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wskazać przede wszystkim należy, że jednym z warunków uwzględnienia wniosku jest złożenie wniosku. Uwzględnienie skargi na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej jest zaś uwarunkowane upływem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., od daty złożenia wniosku. Przesłanka ta ma w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej charakter materialnoprawny. Zaistnienie tej przesłanki jest możliwe do zbadania w razie złożenia wniosku do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Sytuacja, w której nie upłynął termin do udostępnienia informacji skutkuje brakiem zasadności skargi na bezczynność. Nie ma zaś mowy o upłynięciu terminu, jeśli wniosek nie został złożony. Termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie rozpoczyna wówczas biegu. W razie podzielenia przez sąd administracyjny stanowiska zaskarżonego podmiotu o niewpłynięciu wniosku, skarga na bezczynność nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Dopuszczalność skargi na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej Sąd pierwszej instancji bada, czy zasadne jest twierdzenie skarżącego o bezczynności podmiotu, w kontekście obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak wniosku, a co za tym idzie nierozpoczęcie biegu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1, skutkuje oceną o braku bezczynności organu. Skoro zaś nie ma bezczynności podmiotu w udostępnieniu informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie ma podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. W takiej sytuacji sąd oddala skargę (art. 151 P.p.s.a.).

Odnosząc się do kontrowersji związanej ze sposobem złożenia wniosku, które to odniesienie wynika z podstawy kasacji oraz stanowi ocenę prawną wiążącą w dalszym postępowaniu, przypomnieć najpierw należy, że przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p., określając termin realizacji kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i gwarantując szybkość realizacji prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej ma aspekty materialnoprawne, chociaż jednocześnie stanowi jedną z regulacji cytowanej ustawy wskazującą, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Przypomnieć należy, że u.d.i.p. nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). W judykaturze nakazuje się zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08). Wyjaśnić też należy, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. post. NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; post. NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15, CBOSA). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; por. też: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. post. NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. W przywoływanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 1924/16). Błędna jest zatem taka wykładnia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., według której przesłanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną dla uznania, że został on skutecznie złożony wymaga od wnioskodawcy potwierdzenia otrzymania wniosku przez organ. Taka wykładnia zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach.

Nie budzi wątpliwości, że skarżący kasacyjnie miał prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej i z takiej drogi skorzystał przesyłając na adres elektroniczny urzędu wniosek o udzielenie informacji publicznej. Skoro adres poczty elektronicznej został opublikowany przez sam organ na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w Chodzieży, to należy przyjąć, że organ zobowiązuje się do obsługi elektronicznej skrzynki pocztowej w sposób sprawny, umożliwiający skuteczny przepływ informacji. Nie sposób przy tym zaaprobować stanowiska Sądu pierwszej instancji, że wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia dowodu doręczenia organowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Trzeba podkreślić, że żaden z przepisów u.d.i.p. nie nakłada na występującego o informację publiczną obowiązku w tym zakresie. Efektywne złożenie wniosku w formie pisemnej, w rozumieniu przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, wymagałoby uzyskania urzędowego potwierdzenia odbioru przez organ, co prowadziłoby do sytuacji, w której organ mógłby skutecznie uchylać się od spełnienia konstytucyjnego obowiązku udzielenia informacji, podnosząc brak dowodu doręczenia wniosku (zarówno w przypadku skierowania pisma drogą elektroniczną, jak i zwykłą przesyłką pocztową). Tymczasem organ powinien zapewnić takie funkcjonowanie przepływu wiadomości w systemie wewnętrznym, aby zagwarantować sobie możliwość odbioru wiadomości znajdujących się na obsługującym go serwerze.

Wadliwa wykładnia przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. doprowadziła do niezasadnego odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i uchylenia się od oceny czy organ pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku skarżącego.

Należy odnotować, że przedstawiona wykładnia koresponduje z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z dnia 17 lutego 2017 r., I OSK 2257/15, I OSK 2113/15 i I OSK 2141/15, z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2289/15). Natomiast stanowiska zaprezentowane w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 973/12 oraz z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 3065/14, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, stanowią stanowiska, których Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie podziela.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa i oceni działania organu w kontekście zarzucanej mu skargą bezczynności z uwzględnieniem faktu, że organ udostępnił żądaną informację publiczną pismem z dnia 19 grudnia 2016 r.

Treść powołanych w uzasadnieniu postanowienia orzeczeń dostępna jest w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Mając na uwadze powyższe, stosując art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazać trzeba, że w myśl przepisu art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a.