Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1057/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej D. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy L. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w L. na działki nr [...]

o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. D. J. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy L. o ponowne rozpatrzenie ww. decyzji, a następnie o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Podała, że celem podziału działki nr [...] na dwie odrębne działki o nr [...] i nr [...] była sprzedaż działki nr [...] o powierzchni [...] ha wraz z częścią budynku odrębnego. Podział działki nr [...] jest odmienny od wstępnego projektu podziału tej działki pozytywnie zaopiniowanego przez organ. Podała także, że rozbieżności dotyczą przebiegu granicy północnej działki nr [...], która we wstępnym projekcie nie przebiegała po ścianie jej budynku, lecz po południowej stronie budynku sąsiedniego (znajdującego się na działce [...]).

Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej także jako "organ", "Kolegium" lub "SKO") działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "Kpa"), orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w L. i stwierdziło, że ww. decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa.

Organ ustalił, że z danych zawartych w wypisie z rejestru gruntów sporządzonym na dzień [...] kwietnia 2007 r. wynika, że działka nr [...] stanowiła własność Miasta

i Gminy L. a jej współużytkownikami wieczystymi byli: L. P. w 1/3 części, M. P. w 1/3 części oraz I. P. i T. P. w 1/3 części. Osoby te wraz z Ł. P., niebędącym już współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2007 r., zwrócili się o podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w L., zapisanej w Kw nr [...] na dwie działki. Kolegium uznało, że wniosek o podział nieruchomości nie był kompletny, cel podziału sformułowany był nieprecyzyjnie, nie wiadomo bowiem jaka połowa działki i z jakim budynkiem miała zostać sprzedana, a która działka miała być poszerzona. Nie wskazano podstawy prawnej podziału. W aktach brak danych dotyczących wezwania stron do sprecyzowania wniosku. Z powyższego wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy L. nie dokonał sprawdzenia poprawności oraz kompletności wniosku, nie wezwał wnioskodawców do sprecyzowania żądania i wydał decyzję bez precyzyjnego ustalenia treści żądania. W podstawie prawnej spornej decyzji powołany został art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, zwana dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami"), mimo że decyzja podziałowa nie spełnia żadnego z warunków określonych w tym przepisie.

W związku z powyższym SKO uznało, że decyzja podziałowa została wydana

z rażącym naruszeniem prawa, jednak nie można jej usunąć z obrotu prawnego, gdyż postanowieniem Sądu Rejonowego w L. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] października 2007 r. sygn. akt I [...] nastąpiło zniesienie współwłasności nieruchomości położonej w miejscowości L. o powierzchni [...] ha oznaczonej nr działki [...], pomiędzy L. P. i M. P. a I. P. i T. P., poprzez podział tej nieruchomości.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. J. reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L.. Za nieuprawnione uznała stanowisko SKO stwierdzające, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Zniesienie współwłasności, zgodnie z projektem podziału zatwierdzonym zaskarżoną decyzją stwarza stan prawny, który może zostać wzruszony za pomocą środków prawnych przewidzianych w przepisach postępowania cywilnego. Aby wnioskująca mogła skutecznie dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym, konieczne jest stwierdzenie, że poprzedni podział nieruchomości został dokonany na podstawie decyzji rażąco naruszającej przepisy prawa. Stwierdzenie nieważności spornej decyzji jest konieczne do wznowienia postępowania przed sądem powszechnym na podstawie nowych okoliczności faktycznych, które miały wpływ na wynik sprawy. W ocenie strony wnioskującej, nawet wpis własności w księgach wieczystych nieruchomości oznaczonej nr działki [...], dokonany na skutek zniesienia współwłasności, nie może stanowić przeszkody w uznaniu spornej decyzji za nieważną, albowiem wpis taki, powstały na podstawie decyzji, nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w R., decyzją z dnia [...] września 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium podtrzymało swoje stanowisko co do wad postępowania podziałowego. Wniosek inicjujący postępowanie podziałowe był bowiem niekompletny. Skoro dla przedmiotowych nieruchomości brak było planu miejscowego, to do wniosku należało dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była wydana przed dniem złożenia wniosku o podział i obowiązywała w dniu złożenia wniosku. Akta sprawy nie zawierają danych w tym przedmiocie, również wskazany we wniosku cel podziału sformułowany był nieprecyzyjnie. Burmistrz Miasta i Gminy L. nie dokonał sprawdzenia poprawności oraz kompletności wniosku, nie wezwał także wnioskodawców do sprecyzowania żądań. Wydał decyzję, w której jako podstawą prawną wskazał art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wyjaśniając przy tym, czy proponowany przez wnioskodawców podział miał na celu zniesienie współwłasności. Dodatkowo mimo, że nieruchomość zabudowana była kilkoma budynkami, nie ustalił czy były one wzniesione na podstawie pozwolenia na budowę. Nie wiadomo czy podział polegał na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli działek gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z budynków na nich usytuowanych. Ponadto pomimo jednoczesnego (wraz z podziałem działki) podziału budynku, zgodnie z opinią techniczną, Burmistrz Miasta i Gminy L. nie dokonał we własnym zakresie oceny charakteru zabudowy oraz definicji budynku na podstawie przepisów prawa budowlanego.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że sporna decyzja narusza przepis art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak naruszenia tego nie można uznać za rażące, gdyż treść decyzji nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią ww. przepisu. Za ewidentne uznało także, że przy wydawaniu decyzji podziałowej doszło do naruszenia prawa. Stwierdzone wady nie mają jednak kwalifikowanego charakteru. Wskazanie nieprecyzyjnego celu podziału (sprzedaż) nie stanowi rażącego uchybienia, skoro decyzja podziałowa, podobnie jak całe postępowanie podziałowe miało na celu zniesienie współwłasności, co zostało dokonane w postępowaniu przed sądem powszechnym. Za nietrafny należy uznać argument wnioskującej, jakoby wstępny projekt podziału przyjmował inne założenia niż projekt podziału zatwierdzony sporną decyzją. Ze znajdujących się bowiem w aktach map wynika, że projekty te nie różniły się między sobą. Dodatkowo materiały te są zbieżne z opinią techniczną podziału budynku mieszkalno - usługowego usytuowanego na działce nr [...], sporządzoną przez T. L.. Również co podkreślono,

z uzasadnienia decyzji wynika, że podział pionowy istniejącego budynku skutkuje utworzeniem odrębnych budynków. Zgodnie z powyższą opinią, linia opisana punktami BE przebiega wzdłuż ściany dzielącej budynek na wysokości całej kondygnacji, na dwie regularne i samodzielne części, połączone jedną ścianą stykową. Za chybiony organ uznał także argument, że zatwierdzony decyzją podział wyznaczał nowe granice działki nr [...].

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że stwierdzenie nieważności spornej decyzji jest niedopuszczalne, bowiem nie była ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, ani obarczona inną wadą o której mowa w art. 156 § 1 Kpa.

Skargę na powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego

w Warszawie złożyła D. J. (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez adwokata, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zarzuciła, że inicjujący postępowanie podziałowe - wniosek z [...] kwietnia 2007 r. o podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...] o powierzchni [...] ha, położonej w L., zapisanej w księdze wieczystej pod numerem [...], na dwie działki - nie był kompletny. Z postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 r. wynika, że dla przedmiotowej nieruchomości nie było planu miejscowego, zatem do wniosku należało dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była wydana przed dniem złożenia wniosku. Cel podziału wskazany we wniosku został sformułowany nieprecyzyjnie. Tymczasem, bez precyzyjnego ustalenia treści żądania Burmistrz Miasta i Gminy L. nie był uprawniony do prowadzenia postępowania odnośnie wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie działanie naruszyło zatem przepisy art. 61 § 1 i art. 63 § 2 Kpa, bowiem decyzja podziałowa, będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności, nie spełniła żadnego z warunków określonych w art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co więcej, wnioskodawca nie wskazał iloma budynkami zabudowana jest nieruchomość, w sytuacji, gdy zgodnie z wymogiem ustawowym, nieruchomość podlegająca podziałowi musi być zabudowana co najmniej dwoma budynkami. Ponadto, do wniosku nie załączono pozwolenia na budowę budynku podlegającego podziałowi, a ustawa statuuje wymóg, aby wszystkie budynki podlegające podziałowi zostały wzniesione na podstawie pozwolenia na budowę.

Autor skargi wskazał, że organ błędnie przyjął, jakoby podział pionowy istniejącego budynku skutkował utworzeniem odrębnych budynków, a linia przebiegająca wzdłuż ściany, dzieliła budynek na wysokości kondygnacji na dwie regularne i samodzielne części. Zatem ustalony w sprawie stan faktyczny w sposób oczywisty godzi w prawo własności skarżącej. Stwierdzone uchybienia mają

charakter rażący, pozostają bowiem w oczywistej sprzeczności z art. 95 pkt 1 ustawy

o gospodarce nieruchomościami, który to przepis nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zatwierdzony sporną decyzją podział nieruchomości, nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Niemniej jednak, wzruszenie postanowienia sądu o zniesieniu współwłasności jest możliwe na gruncie prawa cywilnego, jednakże dopiero po stwierdzeniu, że poprzedni podział nieruchomości został dokonany na podstawie decyzji rażąco naruszającej przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 995/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając, że przy wydaniu decyzji

o podziale nieruchomości doszło wprawdzie do uchybień przepisów prawa, jednak uchybieniom tym nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa.

Na skutek skargi kasacyjnej skarżącej D. J., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1914/13, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że konstatacja sądu I instancji, iż decyzja o podziale nieruchomości nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jest przedwczesna, a przez to nieuzasadniona. Faktem jest, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia [...] czerwca 2007 r. wydana została

z powołaniem się na art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że celem podziału miało być zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę,

a podział miał polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. Skoro podział nieruchomości miał obejmować również podział budynków na względzie należało mieć przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663, który odpowiada obecnemu brzmieniu art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem podziału była nieruchomość zabudowana,

a proponowany jej podział powodował także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone były przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie było ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, utworzonych przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które miały własne wejścia i były wyposażone w odrębne instalacje.

W ocenie NSA istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, że w ocenie skarżącej skutkiem zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy L. podziału nieruchomości było przeprowadzenie podziału budynków nie wzdłuż osi ściany, lecz w pewnej odległości od jej lica, co spowodowało, że granica nieruchomości przebiega wewnątrz pomieszczenia w budynku skarżącej. Mimo swej wagi kwestia ta nie stała się przedmiotem głębszej refleksji, zarówno organu administracji, jak i sądu I instancji, który powołując się na ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym stwierdził jedynie, że z decyzji wynika, iż podział pionowy budynku skutkuje utworzeniem odrębnych budynków. Nie podlega dyskusji fakt, że rozpoznawana sprawa jest sprawą z kategorii postępowań nadzwyczajnych i przyjmuje się, iż w takim przypadku przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa

w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Niemniej jednak, w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania, należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa musi być więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale również z daty orzekania przez organ nadzorczy. Należy więc stwierdzić, że rozpatrując przesłanki wystąpienia rażącego naruszenia prawa konieczne było ustalenie okoliczności związanych

z podnoszonym i akcentowanym przez skarżącą zagadnieniem nieprzebiegania granicy podziału zgodnie z osią ściany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego warunkiem sine qua non wypowiedzenia się co do wystąpienia uchybień o charakterze rażącego naruszenia prawa było uprzednie ustalenie faktów w zakresie aktualnego przebiegu granicy, a jeśli w istocie granica ta nie została przeprowadzona wzdłuż pionowych płaszczyzn ścian – zbadanie przyczyn zaistniałego stanu rzeczy, tj. w szczególności ustalenie, czy stan taki jest skutkiem wady tkwiącej w kwestionowanej decyzji o podziale nieruchomości czy też jest skutkiem zdarzeń natury faktycznej bądź prawnej, które miały miejsce już po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, np. odnowienia ewidencji gruntów i budynków. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że przedmiotem rozważań w sposób wystarczający nie została objęta problematyka zabezpieczenia dostępu do nieruchomości, tj. braku wydzielenia dla poszczególnych właścicieli budynków działek gruntów potrzebnych dla prawidłowego korzystania z tych budynków. Sąd I instancji odnotował jedynie uchybienie polegające na braku wydzielenia w decyzji o podziale nieruchomości niezbędnych gruntów, jednak nie rozważył skutków tego braku i nie poddał analizie charakteru tego naruszenia w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Należy jednak mieć na uwadze, że nabywając nieruchomość skarżąca musiała mieć wystarczający dostęp do budynku. Brak jednak w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, które mogą mieć znaczenie dla oceny czy rzeczywiście brak wydzielenia działek niezbędnych do korzystania z budynku miał miejsce i czy zaistnienie ewentualnie tego uchybienia można potraktować jako rażące naruszenie prawa. Brak wyjaśnienia tych podstawowych kwestii daje podstawy do uznania, że uzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, a także

art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a.

Zdaniem NSA nie mogą natomiast przynieść efektu argumenty skarżącej odnoszące się do ewentualnych pomyłek w numerach ewidencyjnych i błędów

w określeniu powierzchni działek, gdyż jak strona oświadczyła w dniu [...] lipca 2014 r. na rozprawie przed sądem II instancji wiedziała, co nabywała, a bezspornym jest, że stan działek był uregulowany. Nie należy ponadto do sprawy kwestia prawidłowości granicy od strony północnej i wschodniej, podnoszona we wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. i w toku postępowania administracyjnego, gdyż pozostaje ona bez związku

z przedmiotem decyzji podziałowej.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku sądu I instancji, że nieprecyzyjne wskazanie we wniosku z dnia [...] kwietnia 2007 r. celu podziału nieruchomości, który da się odtworzyć z okoliczności faktycznych sprawy oraz niezałączenie do wniosku decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi uchybienia, któremu można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych

z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. I tak w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że "wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny." (LEX nr 503177).

Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2014 r. (I OSK 1914/13), albowiem

w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez sąd wyższej instancji.

Jak zaś wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, decyzja Burmistrza Miasta

i Gminy L. z dnia [...] czerwca 2007 r. wydana została z powołaniem się na art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza, że celem podziału miało być zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, a podział miał polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. Skoro podział nieruchomości miał obejmować również podział budynków na względzie należało mieć przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663, który odpowiada obecnemu brzmieniu art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem podziału była nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powodował także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone były przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu.

W budynkach, w których nie było ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, utworzonych przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które miały własne wejścia i były wyposażone w odrębne instalacje.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, że w ocenie skarżącej skutkiem zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy L. podziału nieruchomości było przeprowadzenie podziału budynków nie wzdłuż osi ściany, lecz

w pewnej odległości od jej lica, co spowodowało, że granica nieruchomości przebiega wewnątrz pomieszczenia w budynku skarżącej. Mimo swej wagi kwestia ta nie stała się przedmiotem głębszej refleksji zarówno organu administracji, jak i sądu I instancji który wydał wyrok w dniu 24 kwietnia 2013 r.

NSA stwierdził, że nie podlega dyskusji fakt, iż rozpoznawana sprawa jest sprawą z kategorii postępowań nadzwyczajnych a w takim przypadku przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Niemniej jednak, w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania, należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa musi być więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale również z daty orzekania przez organ nadzorczy. Należy więc stwierdzić, że rozpatrując przesłanki wystąpienia rażącego naruszenia prawa konieczne było ustalenie okoliczności związanych z podnoszonym i akcentowanym przez skarżącą zagadnieniem nieprzebiegania granicy podziału zgodnie z osią ściany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego warunkiem sine qua non wypowiedzenia się co do wystąpienia uchybień o charakterze rażącego naruszenia prawa było uprzednie ustalenie faktów w zakresie aktualnego przebiegu granicy, a jeśli w istocie granica ta nie została przeprowadzona wzdłuż pionowych płaszczyzn ścian – zbadanie przyczyn zaistniałego stanu rzeczy, tj. w szczególności ustalenie, czy stan taki jest skutkiem wady tkwiącej w kwestionowanej decyzji o podziale nieruchomości czy też jest skutkiem zdarzeń natury faktycznej bądź prawnej, które miały miejsce już po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, np. odnowienia ewidencji gruntów i budynków. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że przedmiotem rozważań w sposób wystarczający nie została objęta problematyka zabezpieczenia dostępu do nieruchomości, tj. braku wydzielenia dla poszczególnych właścicieli budynków działek gruntów potrzebnych dla prawidłowego korzystania z tych budynków. Należy mieć na uwadze, że nabywając nieruchomość skarżąca musiała mieć wystarczający dostęp do budynku. Brak jednak w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, które mogą mieć znaczenie dla oceny czy rzeczywiście brak wydzielenia działek niezbędnych do korzystania z budynku miał miejsce i czy zaistnienie ewentualnie tego uchybienia można potraktować jako rażące naruszenie prawa.

Zdaniem NSA brak wyjaśnienia tych podstawowych kwestii daje podstawy do uznania, że uzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, a także art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a.

W związku z powyższym, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że koniecznym jest uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu. W sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania

w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ nie podjął bowiem wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy (art. 7 Kpa), nie zebrał i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa) oraz nie uzasadnił swoich decyzji

w wyczerpujący sposób (art. 107 § 3 Kpa).

W konsekwencji uznać należy, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji przez organ jest co najmniej przedwczesna, a tym samym nieuzasadniona. Powyższe uchybienia są na tyle istotne, że skutkują koniecznością ponownego przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w wyniku którego będzie dopiero można rozstrzygnąć czy przy wydaniu decyzji podziałowej Burmistrza Miasta i Gminy L.

z dnia [...] czerwca 2007 r. zaistniały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające w sprawie, organ winien przede wszystkim wziąć pod uwagę wskazania NSA zawarte w wyroku z dnia 24 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1914/13. Oceniając sprawę pod kątem podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji organ winien więc mieć na względzie treść § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), który odpowiada obecnemu brzmieniu art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. W razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania organ winien ocenić charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Powinien uwzględnić nie tylko stan faktyczny z momentu wydania decyzji

w trybie zwykłym, ale również z daty orzekania przez organ nadzorczy. Rozpatrując przesłanki wystąpienia rażącego naruszenia prawa konieczne jest także ustalenie okoliczności związanych z zagadnieniem nieprzebiegania granicy podziału zgodnie

z osią ściany. Niezbędne jest ustalenie faktów w zakresie aktualnego przebiegu granicy, a jeśli w istocie granica ta nie została przeprowadzona wzdłuż pionowych płaszczyzn ścian - zbadanie przyczyn zaistniałego stanu rzeczy, tj. w szczególności ustalenie, czy stan taki jest skutkiem wady tkwiącej w kwestionowanej decyzji o podziale nieruchomości czy też jest skutkiem zdarzeń natury faktycznej bądź prawnej, które miały miejsce już po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, np. odnowienia ewidencji gruntów i budynków. Organ winien również rozważyć w sposób wystarczający kwestie dotyczące zabezpieczenia dostępu do nieruchomości, tj. braku wydzielenia dla poszczególnych właścicieli budynków działek gruntów potrzebnych dla prawidłowego korzystania z tych budynków.

Dopiero zaś po dokonaniu w tym zakresie wyczerpujących ustaleń, można będzie ocenić czy rzeczywiście brak wydzielenia działek niezbędnych do korzystania

z budynku miał miejsce i czy zaistnienie ewentualnie tego uchybienia można potraktować jako rażące naruszenie prawa. Powyższe ustalenia muszą zostać dokonane przez organ administracji, a następnie będą mogły zostać skontrolowane przez sąd administracyjny, który to bada jedynie zgodność z prawem decyzji. Sąd administracyjny nie może bowiem za organ administracji dokonywać ustaleń stanu faktycznego sprawy niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200,

art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), gdyż skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.