Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 547/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Uzasadnienie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 153, art. 170, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 3 ust. 2, par. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 55(1)
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 551 par. 5, art. 584(1), art. 584(2) par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] 2016 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. (dalej również: Burmistrz; organ I instancji; organ) z dnia [...] 2016 r. znak [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia 5 grudnia 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. ustalił dla A. G., prowadzącego działalność pod nazwą [...] A. G., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku będącego w trakcie realizacji, tj. z budynku handlowo-usługowo-hotelowego na budynek handlowo-usługowo-mieszkalny, na działkach nr ewid. [...], [...], [...], obręb [...].

W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz, powołując się na art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.; ustawa planistyczna) wyjaśnił, że w wyniku sporządzonej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu zaszły warunki do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesienia odwołania przez B. A. (dalej również: zainteresowany; skarżący), decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji co do samego rozstrzygnięcia uzasadnionego przedmiotem postępowania oraz stanem faktycznym i prawnym sprawy, jednakże z zastrzeżeniem uznania za słuszne zarzutów odwołania. Kolegium, stosując w przedmiotowej sprawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) zgodziło się z prawidłowością samego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, stwierdziło zarazem, że decyzja ta nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Odwołując się do przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie wykonawcze; rozporządzenie), organ II instancji stwierdził, że wziął przede wszystkim pod uwagę to, że sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku, będącego w trakcie realizacji, z budynku handlowo-usługowo-hotelowego na budynek handlowo-usługowo-mieszkalny; w sprawie wydana była już wcześniej decyzja o warunkach zabudowy, a na jej podstawie wydano pozwolenie na budowę, zaś obiekt jest obecnie w trakcie realizacji. Kolegium miało też na uwadze, że z uwagi na charakter inwestycji w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba: stwierdzenia kontynuacji przebiegu linii zabudowy budynków występujących w obszarze analizowanym, określania kontynuacji średniego wskaźnika intensywności zabudowy występującej w obszarze analizowanym, ponieważ planowana inwestycja nie zwiększa powierzchni zabudowy terenu objętego wnioskiem; określenia kontynuacji szerokości elewacji budynków występujących w obszarze analizowanym, ponieważ planowana inwestycja nie zwiększa szerokości elewacji frontowej budynku będącego przedmiotem wniosku; określenia kontynuacji górnej krawędzi elewacji frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym, ponieważ planowana zmiana przeznaczenia nie wpływa na wyżej wymienione parametry. Organ odwoławczy, wskazując na ograniczony zakres analizy w takim przypadku stwierdził, że zmierza ona jedynie do zbadania, czy dopuszczalna jest zmiana funkcji planowanej zabudowy i to jedynie w części, zmiany użytkowania części obiektu i nie może oceniać parametrów, wskaźników oraz funkcji zabudowy ustalonej w innych postępowaniach, które zakończyły się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla całej inwestycji oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż wykraczałoby to poza zakres prowadzonego w tej sprawie postępowania. Kolegium wyjaśniło, że w niniejszym postępowaniu badało jedynie to, czy dopuszczalna jest zmiana sposobu użytkowania planowanej inwestycji z budynku handlowo-usługowo-hotelowego na budynek handlowo-usługowo-mieszkalny. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że mimo częściowo nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego (granice obszaru analizowanego wykraczają poza obszar objęty mapą) istniejące najbliższe sąsiedztwo zabudowy na obszarze analizowanym potwierdziło spełnienie kryterium "dobrego sąsiedztwa", zawiązanego z kontynuacją funkcji zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania części budynku.

Kolegium stwierdziło również, że wzięło pod uwagę, iż funkcja, jaka w wyniku zmiany ma zostać wprowadzona, tj. funkcja mieszkalna, dominuje wśród zabudowy na obszarze analizowanym, wobec czego zmiana sposobu użytkowania części budynku realizowanego obiektu z budynku handlowo-usługowo-hotelowego na budynek handlowo-usługowo-mieszkalny w istocie spowoduje, że funkcja planowanej zabudowy będzie stanowić kontynuację funkcji istniejącej w większym stopniu niż funkcja dotychczasowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej również: Sąd; Sąd I instancji; WSA w Poznaniu), po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. A., wyrokiem z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 763/13 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W., wskazując na naruszenie przez organy przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd podniósł, że w kwestii ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego w decyzji wskazano jedynie na zmianę – zmiana na funkcję mieszkalną – sposobu użytkowania drugiej i trzeciej kondygnacji budynku realizowanego na podstawie wydanego pozwolenia na budowę, natomiast ani w części tekstowej decyzji, ani w jej części graficznej nie wskazano rodzaju zabudowy mieszkaniowej z wyszczególnieniem zabudowy jednorodzinnej lub wielorodzinnej.

Zdaniem Sądu I instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny ponownie ocenić cechy i funkcje zabudowy terenu, uwzględniając rodzaj zabudowy mieszkaniowej – jednorodzinną lub wielorodzinną istniejącą na analizowanym terenie. Sąd podniósł, że organ winien sprecyzować funkcję zabudowy mieszkaniowej, wskazując na jednorodzinną, wielorodzinną lub obie – i na tej podstawie ocenić dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Ponadto w ocenie Sądu dołączona do akt sprawy część graficzna analizy cech i funkcji zabudowy przedmiotowego terenu nie spełniała wymogów art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2, a także § 9 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia wykonawczego, jak również nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: Sąd kasacyjny; NSA) wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2173/14 oddalił skargę kasacyjną A. G. (dalej również: inwestor; wnioskodawca) od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2014 r., wskazując zarazem na to, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie Sądu kasacyjnego zasadnie zostały uchylone przez Sąd I instancji obydwie decyzje wydane w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, choć argumentacja prawna za tym przemawiająca nie jest w pełni trafna.

Odwołując się do treści art. 59 ust. 1 oraz art. art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm. – dalej: Prawo budowlane), NSA stwierdził, że proponowana inwestycja nie mieści się w ustawowej definicji "zmiany sposobu użytkowania", co oznacza, że organy winny rozpoznać wniosek o wydanie warunków zabudowy na nowy obiekt, nie zaś zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Wobec tego Sąd kasacyjny uznał, że organy powinny przeprowadzić postępowanie, w ramach którego przeprowadzą pełną analizę funkcji i cech zabudowy – tak, jakby przedmiotem postępowania było ustalenie warunków dla nowego budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego, a nie zmiana sposobu użytkowania budynku z funkcji handlowo-usługowo-hotelowej na budynek handlowo-usługowo-mieszkalny. Wskazując na to, że w chwili wydawania decyzji budynek jako taki nie istniał, NSA stwierdził, że z tego względu tak sformułowany wniosek inwestora nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie; skoro bowiem inwestor domaga się zmiany "sposobu użytkowania" poprzez umieszczenie na dwóch kondygnacjach funkcji mieszkaniowej, to znaczy, że ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na inne przedsięwzięcie niż to, dla którego uprzednio uzyskał warunki zabudowy, do czego też upoważnia go art. 63 ust. 1 u.p.z.p. z racji tego, że inwestor domaga się lokalizacji innego obiektu budowlanego.

Zdaniem NSA istota problemu sprowadza się nie tyle do wskazania rodzaju zabudowy mieszkaniowej (wielorodzinna czy jednorodzinna) w ramach postępowania o wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania, lecz polega na ustaleniu przedmiotu sprawy, bowiem decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla określonego przedsięwzięcia; stąd też, składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy, inwestor ma obowiązek sprecyzować, czy planuje funkcję mieszkaniową wielorodzinną czy też jednorodzinną. Sąd kasacyjny stwierdził, że organ winien rozpatrzyć żądanie inwestora jako nowy wniosek o wydanie warunków zabudowy, a w decyzji uwzględnić postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589 – dalej: rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa) – jak wskazał na to Sąd I instancji.

W toku ponownie rozpatrywanej sprawy Burmistrz wezwał inwestora – A. G. do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy m.in. poprzez:

- przedłożenie aktualnej kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000 obejmującej obszar stanowiący trzykrotną szerokość frontu działki, której dotyczy wniosek,

- określenie, jakiego rodzaju zabudowy mieszkaniowej dotyczy wniosek,

- określenie inwestora planowanego przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na wezwanie do organu wpłynęło pismo spółki A (dalej: Spółka; A sp. z o.o.) z dnia 8 sierpnia 2016 r., podpisane przez Prezesa Zarządu w osobie A. G.), w którym Spółka, przedstawiając charakterystykę planowanej inwestycji, wyjaśniła, że na działkach nr [...], [...] i [...] "powstał budynek, którego docelowa funkcja to obiekt handlowo-usługowo-mieszkalny [...], parter o funkcji handlowo-usługowej, I piętro: funkcja mieszkalna, poddasze: funkcja mieszkalna i pomieszczenia rekreacyjne dla mieszkańców". Ponadto w piśmie z tej samej daty Spółka zawiadomiła organ o przekształceniu prowadzonej przez A. G. działalności gospodarczej w spółkę A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością", lecz "zmiana formy prawnej, a w konsekwencji nazwy, nie wpływa na kontynuację działalności przez ten sam podmiot", bowiem zgodnie z przepisami Kodeksu spółek handlowych nowo powstała spółka "jest prawnym następcą działalności gospodarczej przekształconej (sukcesja generalna)".

Organ I instancji przeprowadził analizę urbanistyczną dla planowanej zmiany sposobu użytkowania, wskazując, że działka zabudowana jest "budynkiem handlowo-usługowo-hotelowym w trakcie realizacji", po czym skierował projekt decyzji do organów współdziałających w celu uzyskania wymaganych uzgodnień, wskazując, że sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla "projektowanej zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo-hotelowego na budynek handlowo-usługowo-mieszkalny wielorodzinny", o czym też zawiadomił strony postępowania.

Następnie, po uzyskaniu opinii sanitarnej, Burmistrz decyzją z dnia [...] 2016 r. ustalił warunki zabudowy "dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo-hotelowego na budynek handlowo-usługowo-mieszkalny wielorodzinny", przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. [...], [...], [...], obręb [...] W osnowie decyzji organ stwierdził, że wydał decyzję "po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez firmę A Sp. z o.o. [...]".

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z uwagi na charakter złożonego wniosku dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku na budynek handlowo-usługowo-mieszkalny wielorodzinny bez zmiany któregokolwiek z parametrów określonych w decyzji o warunkach zabudowy (linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu) w analizie urbanistycznej zbadano zgodność funkcji nowej zabudowy z istniejącą na obszarze analizowanym, na którym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca oraz zabudowa bliźniacza z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową, a ponadto występuje również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa i mieszkaniowa jednorodzinna z usługową. Zdaniem organu I instancji planowana zmiana sposobu użytkowania budynku na budynek handlowo-usługowo-mieszkalny wielorodzinny jest spójna z najbliższym sąsiedztwem, jak i z całym obszarem analizowanym, na którym przeważa zabudowa mieszkaniowa, wobec czego kontynuuje funkcję zabudowy występującą na tym obszarze i tym samym – nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2016 r. B. A., działając poprzez pełnomocnika procesowego (członka najbliższej rodziny), zarzucił jej naruszenie:

- art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- art. 6 i art. 7, art. 107 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

- art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

- § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4 rozporządzenia wykonawczego.

W uzasadnieniu odwołania zainteresowany, powołując się na wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 19 maja 2016 r., w szczególności zarzucił, że organ nie uzyskał informacji, czy przyszła inwestycja ma stanowić zabudowę jedno- czy wielorodzinną, czego konsekwencją powinno być odmówienie ustalenia warunków zabudowy, zaś oznaczenie w treści decyzji rodzaju zabudowy mieszkaniowej stanowi bezprawną inicjatywę własną organu.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Kolegium w uzasadnianiu decyzji z dnia 3 kwietnia 2017 r., wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., powołało się na stanowisko wyrażone w przywołanym wcześniej wyroku tutejszego Sądu z dnia 21 marca 2014 r. i podzieliło zdanie organu I instancji co do zakresu analizy urbanistycznej, jaki należało wykonać w przedmiotowej sprawie.

Ponadto, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że ustawa planistyczna w żadnym miejscu nie wyodrębnia funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem jednorodzinnym i funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem wielorodzinnym, a taki podział dokonywany jest nie ze względu na funkcję mieszkaniową tych budynków, lecz z uwagi na konieczność spełnienia ustawowych wymogów technicznych, ostrzejszych dla budownictwa wielorodzinnego, a łagodniejszych dla budownictwa jednorodzinnego.

Zdaniem organu odwoławczego nie można w istniejącym stanie faktycznym jednemu z rodzajów zabudowy (mieszkaniowej jednodrożnej) nadać priorytetowego znaczenia, a inwestycja objęta wnioskiem kontynuuje funkcję zabudowy występującą na obszarze analizowanym i spełnia łącznie wszystkie warunki w art. 61 ust. 1 u,p.z.p.

Skargę na decyzję Kolegium ponownie wniósł B. A., który analogicznie jak w odwołaniu zarzucił tej decyzji naruszenie wcześniej przywołanych przepisów, jak również dodatkowo przepisu art. 8 k.p.a. Zainteresowany domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi, powielając argumentację wcześniej przedstawioną w odwołaniu, zainteresowany podniósł również, że Kolegium nie przeprowadziło należytej oceny dowodów zgromadzonych w toku postepowania i nie odniosło się do znacznie części zarzutów odwołania., w tym również do zarzucanego błędu merytorycznego zawartego w samej decyzji, jak i analizie urbanistycznej, polegający na wskazaniu, że o wydanie warunków zabudowy wystąpił z wnioskiem z dnia 20 września 2012 r. przedsiębiorca – spółka prawa handlowego działająca pod firmą A sp. z o.o., podczas gdy przedmiotowy wniosek został złożony przez A. G. – osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2173/14 wprawdzie nie uznał zasadności skargi kasacyjnej wywiedzionej przez inwestora od wcześniejszego wyroku tutejszego Sądu z dnia 24 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 763/13, jednakże wyraźnie wskazał na to, w jakiej części stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 21 marca 2014 r. było błędne. Co więcej, NSA wyraźnie zmodyfikował wskazania co do dalszego postępowania w stosunku do tych, które sformułował Sąd I instancji.

Wprawdzie w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania w klasycznej postaci skutek określony w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, jednakże z przepisu art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej nie mogą kwestionować wykładni prawa (czy to materialnego, czy to procesowego) wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet wtedy, gdy ten Sąd oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są, zatem faktem i treścią orzeczenia związane, co musi skutkować w sposób bezwzględny uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (tak NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt I FSK 1259/06, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu innej oceny prawnej, niż to uczynił sąd I instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2355/15, dostępnym jw.).

Przywołane przepisy wyznaczają kierunek postępowania sądu I instancji, jak i organów administracji, które ponownie rozpatrują sprawę i nie posiadają już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa mogłaby nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należałoby stosować przepisy prawa odmienne od wcześniej wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999/15/486).

Wytyczne zawarte w wydanym w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2173/14, wskazywały na dwie istotne kwestie w sposób odmienny niż to uczynił tutejszy Sąd w wyroku z dnia 24 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 763/13. W sprawie w sposób oczywisty zabrakło wypełnienia powyższych wytycznych.

Otóż po pierwsze, wskazywały na sposób stosowania prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. oraz art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, że organy powinny rozpatrzyć żądanie inwestora jako nowy wniosek o wydanie warunków zabudowy, a w decyzji uwzględnić postanowienia [§ 2 pkt 1 lit. a – przyp. wł. Sądu] rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa. Sąd kasacyjny wprost stwierdził, że skoro w chwili wydawania decyzji budynek jako taki nie istniał, to wniosek inwestora (w kształcie istniejącym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie, gdyż inwestor w istocie ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na inne przedsięwzięcie niż to, dla którego uprzednio uzyskał warunki zabudowy, a zatem domaga się lokalizacji innego obiektu budowlanego.

Rozważenie ewentualnego odstąpienia od powyższych wytycznych wymagałoby jednoznacznego ustalenia, że w dacie rozstrzygania sprawy istotnie zmienił się stan faktyczny, np. został już legalnie wybudowany i może być użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem budynek, którego dotyczy wniosek o zmianę sposobu użytkowania obiektu. Wymagałoby to jednakże poczynienia odpowiednich ustaleń i poparcia ich stosownymi dowodami, a także wyrażenia stanowiska w uzasadnieniu decyzji, czego niewątpliwie w przypadku organów obydwu instancji zabrakło.

Dodać należy, że w sprawie zgromadzono dokumenty w postaci kopii mapy zasadniczej, wypisów z rejestru gruntów i budynków oraz oświadczenia inwestora, że budynek handlowo-usługowo-hotelowy już powstał na terenie, którego dotyczy wniosek. Zabrakło jednakże jakiegokolwiek wyjaśniania co do tego, czy rzeczywiście obiekt jest już wybudowany i może mieć miejsce (miało miejsce) zgodne z prawem przystąpienie do jego legalnego użytkowania. Tymczasem badanie dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania może dotyczyć jedynie obiektów budowlanych legalnie wzniesionych lub zalegalizowanych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1025/13 (wyrok dostępny jw.) stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego, może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego bądź jego części, które zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującym prawem, nie zaś w drodze samowoli budowlanej. Legalizacja zmiany sposobu użytkowania budynku, wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej jest niedopuszczalna (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1117/10, dostępny jw.).

Zdaniem tutejszego Sądu, który – jak to już wcześniej zostało wspomniane – również jest związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Najwyższego wyrażonym w niniejszej sprawie, dopóki organy nie stwierdzą odmiennego stanu faktycznego, dezaktualizującego wskazania NSA, nie będzie możliwe odstąpienie do tych wytycznych.

Po drugie, zgodnie z przytoczonymi wytycznymi NSA inwestor powinien był sprecyzować wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez wskazanie, czy planuje funkcję mieszkaniową wielorodzinną czy też jednorodzinną. Zdaniem tutejszego Sądu inwestor obowiązkowi temu, pomimo stosownego wezwania ze strony organu, nie zadośćuczynił, zaś organ I instancji nie wyjaśnił, na podstawie których okoliczności uznał, że wniosek dotyczy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jak to następnie przedstawił w toku postępowania uzgodnieniowego, jak i w treści decyzji merytorycznej (zabrakło np. wyjaśniania, czy organ analizował parametry dwóch kondygnacji budynku, dla których miałaby nastąpić zmiana funkcji, czy też wnioski swoje oparł na innych jednoznacznych przesłankach). Podjęcie przez Kolegium, w reakcji na zarzuty odwołania, próby wykładni, że ustawa planistyczna nie wymaga wyodrębnienia funkcji jedno- i wielorodzinnej jest niedopuszczalna (nawet gdyby organ odwoławczy miał rację, co finalnie nie miało miejsca), gdyż jest sprzeczna z nakazami wynikającymi z art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

W sprawie, poza naruszeniem wyżej przywołanych przepisów prawa materialnego, doszło również – jak to trafnie zarzucił skarżący – do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy, wyjaśniania wszelkich istotnych okoliczności sprawy i dania temu odpowiedniego wyrazu w uzasadnieniu decyzji.

W stosunku do Kolegium należy jeszcze dodać, że organ ten naruszył art. 107 § 3 k.p.a., nie w pełni odnosząc się do zarzutów odwołania. Dotyczy to chociażby kwestii zarzucanego organowi I instancji "błędu merytorycznego" polegającego na wskazaniu, że wniosek z dnia 20 września 2012 r. złożyła spółka prawa handlowego, podczas gdy został on złożony przez osobę fizyczną. Nawet gdyby uznać, że w sprawie doszło do sukcesji generalnej – o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia – względem A. G. jako przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną poprzez przekształcenie przedsiębiorcy w spółkę kapitałową w trybie art. 551 § 5 oraz 584(1) i nast. Kodeksu spółek handlowych (dalej: k.s.h.) w jednoosobową spółkę kapitałową, to należało chociażby hasłowo wskazać na taki stan rzeczy. Ponadto wymagało omówienia powiązanie przedmiotowego wniosku oraz ekspektatywy uzyskania decyzji o warunkach zabudowy stanowiącej promesę dającą możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2621/15, dostępny jw.) z prowadzonym przez wnioskodawcę przedsiębiorstwem w rozumieniu art. 55(1) Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), tj. zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej.

W tym miejscu zaznaczyć również należy, że budzi pewne zastrzeżenia dopuszczalność skierowania obydwu wydanych w sprawie decyzji do Spółki, a nie do A. G.. Wynika to z faktu, że w wyniku przekształcenia, o którym mowa w art. 551 § 5 k.s.h., powstaje inny podmiot prawa, gdyż przekształcenie przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, o którym mowa w art. 584(1) k.s.h., prowadzi do utworzenia spółki kapitałowej (spółki prawa handlowego), która wcześniej nie istniała. Przekształcenie dochodzi bowiem do skutku z chwilą wpisania spółki do rejestru, która to czynność ma charakter konstytutywny. Równocześnie nie ustaje byt prawny osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, a jedynie zostaje ona wykreślona z odpowiedniego rejestru. Nie można zatem stwierdzić, że w przypadku przekształcenia przedsiębiorcy w spółkę prawa handlowego zachowana zostaje ciągłość podmiotowa. W istocie rzeczy przekształceniu ulega jedynie przedsiębiorstwo [w rozumieniu art. 55(1) k.c.] poprzez zmianę formy prowadzonej działalności gospodarczej. Tym samym nie można stwierdzić, że w przypadku przekształcenia przedsiębiorcy w spółkę prawa handlowego zachowana zostaje ciągłość podmiotowa (por. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II UZ 89/16, LEX nr 2281261; zob. A. Kidyba, Komentarz do art. 584(4) Kodeksu spółek handlowych, LEX/el. 2014 oraz wyrok NSA z dnia z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt II FSK 2630/12, dostępny jw.).

Zarazem jednak skoro w myśl art. 584(1) § 1 zdanie pierwsze k.s.h., przedsiębiorca przekształcony staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki do rejestru (dzień przekształcenia), zaś art. 584(2) § 1 k.s.h. wskazuje, że spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształconego, to następstwo prawne wynikające z tego przepisu należy rozumieć jako wstąpienie nowo utworzonej spółki we wszystkie prawa i obowiązki związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, tj. wchodzące w jej zakres (tak Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt I ACa 829/14, LEX nr 1527079 oraz Sąd Apelacyjny w Białystoku w wyroku z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt III AUa 132/16, LEX nr 2112369). Niemniej jednak wskutek przekształcenia przedsiębiorcy jednoosobowego (będącego osobą fizyczną) w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością przekształceniu ulega nie sam podmiot, lecz przedmiot jego działalności, tj. prowadzone przez niego przedsiębiorstwo. Po przekształceniu przestaje on istnieć jedynie jako przedsiębiorca, lecz istnieje nadal jako podmiot prawa. Nie staje się też nowym – przekształconym podmiotem, lecz jest jedynym wspólnikiem spółki. Nie mamy tu więc do czynienia z sukcesją generalną, czy pełną kontynuacją podmiotu przekształcanego w inną postać prawną, które sytuowałyby spółkę przekształconą w sytuacji następcy prawnego jednoosobowego przedsiębiorcy. Ograniczony zakres kontynuacji (quasi kontynuacja) wynikający z art. 584(2) § 1 k.s.h. oznacza wstąpienie utworzonej spółki w prawa i obowiązki związane z działalnością gospodarczą prowadzoną przez jednoosobowego przedsiębiorcę, które nie skutkuje następstwem prawnym o charakterze ogólnym, a ma jedynie charakter successio singularis (tak SN w uchwale z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt III CZP 106/14, publ. OSNC 2016/1/1, LEX nr 1646365).

O ile zatem nie występuje ciągłość podmiotowa, to w zakresie praw i obowiązków wchodzących w skład przedsiębiorstwa, dojdzie do zmiany ich podmiotu na zasadzie wspomnianej sukcesji syngularnej. W konsekwencji, zdaniem tutejszego Sądu, o ile organy jednoznacznie ustalą, że wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczy obiektu budowlanego wchodzącego w skład przedsiębiorstwa, które aktualnie przeszło na własność jednoosobowej spółki kapitałowej, dopuszczalne będzie skierowanie decyzji do nowo powstałej spółki A sp. z o.o., w miejsce osoby fizycznej, która jako przedsiębiorca uległa "przekształceniu" w spółkę kapitałową w rozumieniu art. 551 § 5 oraz art. 584(1) i nast. k.s.h.

W każdym jednakże razie niewątpliwie trafnie skarżący podniósł, że to nie spółka A sp. z o.o. wniosła o wydanie warunków zabudowy, lecz A. G. jako osoba fizyczna prowadząca działalność dostarczą (przedsiębiorca). Pobieżne potraktowanie kwestii [...] [związanych] z przekształceniami przedmiotowymi przedsiębiorstwa wnioskodawcy doprowadziło do kolejnych niejasności i wątpliwości co do prawidłowości ustaleń poczynionych w toku postępowania oraz prawidłowości wydanych w sprawie decyzji, co zarazem również stanowiło naruszenie art. 8 k.p.a.

Sąd zarazem zaznacza, że nie podziela pozostałych zarzutów skargi dotyczących prawidłowości wykonanie w sprawie analizy urbanistycznej. Fakt naniesienia na kopię mapy odręcznych oznaczeń i notatek właśnie uwiarygadnia rzeczywiste przeprowadzenie analizy w przedmiotowej sprawie. Przepisy nie wymagają dublowania informacji zawartych w części tekstowej i graficznej analizy urbanistycznej. Wręcz przeciwnie, obydwie te części powinny składać się na spójną całość, przy czym każda z nich może właśnie dostarczać innego rodzaju informacji, które się wzajemnie uzupełniają. Dlatego też prawodawca w § 9 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wyraźnie stanowi, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

Warto również podkreślić, że niezasadny jest zarzut skarżącego co do niewykonania analizy na kopii mapy zasadniczej. Inwestor w toku ponowie prowadzonego postępowania uzupełnił wniosek właśnie o kopię mapy zasadniczej w odpowiedniej skali 1:1000, jak tego wymaga art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotowy dokument znajduje się w aktach postępowania administracyjnego (k. 124). To że następnie na fotokopii tejże mapy zasadniczej wykonano analizę urbanistyczną nie stanowi błędu i w ocenie Sądu nie narusza § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego.

Skala i rodzaj stwierdzonych uchybień mogących niewątpliwie mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z których znaczna część dotyczy kwestii procesowych w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy (okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia), doprowadziły Sąd do wniosku, że niezbędne jest uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji z dnia [...] 2016 r., o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy zgodnie z art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. zastosują się do przedstawionych powyżej wskazań co do dalszego postępowania. W szczególności – w razie braku istotnej zmiany stanu faktycznego – uwzględnią w pełni wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2173/14 oraz wszystkie niesprzeczne z nimi wytyczne sformułowane w wyroku tutejszego Sądu z dnia 24 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 763/13.

Na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygnął w punkcie II sentencji o kosztach postępowania, uwzględniając wynik sprawy oraz wysokość poniesionych przez stronę skarżąca kosztów sądowych (wpis od skargi w wysokości 500 zł).