Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 124/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42, art. 89
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 -2a, art. 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 3-5
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 134, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łasku na uchwałę Rady Gminy w Dobroniu z dnia 24 września 2015 r. nr X/60/2015 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Dobroń stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. a.bł.


UZASADNIENIE

24 września 2015 r. Rada Gminy w Dobroniu na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", i art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.c.p.g." podjęła uchwałę nr X/60/2015 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Dobroń.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Łasku wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił:

1. naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.o.a.n.", poprzez zawarcie w § 4 uchwały sformułowania, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r.;

2. istotne naruszenie prawa poprzez przekroczenie oraz niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dobroń następujących rozwiązań:

- powtórzenie w § 4 ust. 2 regulaminu zapisów zawartych w akcie ustawowym i nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości;

- powtórzenie w § 20 ust. 4 regulaminu zapisów zawartych w akcie ustawowym poprzez wskazanie, że właściciel psa rasy uznanej za agresywną zobowiązany jest do jego rejestracji;

- wskazanie w § 21 ust. 2 regulaminu, że zwierzęta gospodarskie powinny być utrzymywane w sposób niepowodujący uciążliwości dla osób zamieszkujących nieruchomości sąsiednie;

- wskazanie w § 22 ust. 1 regulaminu, że deratyzację należy przeprowadzać co najmniej raz w roku oraz każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni;

- pominięcie w regulaminie postanowień dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości znajdujących się na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich.

W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że w § 4 określono, że zaskarżona uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Jednocześnie jednak w przepisie tym określono datę jej wejścia w życie również w drugi sposób poprzez wskazanie konkretnej daty obowiązywania ustawy, tj. 1 stycznia 2016 r. Wyznaczając w taki sposób dzienną datę wejścia uchwały w życie, rada naruszyła art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Pozostawienie § 4 uchwały w dotychczasowym brzmieniu stanowiłoby naruszenie jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych, a mianowicie wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego – zasady zaufania do władzy publicznej i stanowionego przez nią prawa. Zaskarżona uchwała w § 4 jest wadliwa, bowiem budzi wątpliwości co do rzeczywistej daty jej wejścia w życie. Z jednej bowiem strony wskazuje, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni. Z drugiej strony natomiast wskazuje, że ma moc obowiązującą od 1 stycznia 2016 r. Przepis ten jest zatem wewnętrznie sprzeczny. W takim wypadku winna znaleźć zastosowanie podstawowa zasada, zgodnie z którą uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym.

Prokurator podniósł następnie, że art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określania częstotliwości dokonywania obowiązkowej deratyzacji na nieruchomościach wskazanych w § 22 ust. 1 regulaminu. Rada gminy zobowiązana jest jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Poza tym kwestie dotyczące zwalczania gryzoni na nieruchomościach reguluje ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 947 ze zm.). Zgodnie z art. 22 ust. 1 wskazanej ustawy, na właścicielu nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Regulacja zawarta § 22 ust. 1 regulaminu stanowi niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowej.

Według prokuratora, zawarta w § 4 ust. 2 regulaminu regulacja dotycząca obowiązku oczyszczenia chodnika położonego wzdłuż nieruchomości ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń również stanowi niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Oznacza to, że uchwała we wskazanym w tym zarzucie zakresie została podjęta z naruszeniem reguł prawidłowej legislacji.

Zdaniem prokuratora, nałożenie w § 20 ust. 4 regulaminu na właścicieli psów rasy uznanej za agresywną obowiązku ich rejestracji stanowi powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.o.z.". Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie może stanowić podstawy nałożenia obowiązku rejestracji i znakowania psów, gdyż expressis verbis zawiera materialno-prawne umocowanie do uregulowania w drodze uchwały jedynie zagadnień ściśle w nim oznaczonych, a więc ochrony przed zagrożeniem, uciążliwością oraz przed zanieczyszczaniem terenów wspólnych. Nałożony na właścicieli psów obowiązek rejestracji, oznakowania psów poprzez elektroniczne mikroprocesory z nośnikiem danych oraz zgłaszania zmian w zakresie posiadania psów do ich rejestru, oznacza w praktyce zobowiązanie obywateli do udostępniania swoich danych osobowych, takich jak imię, nazwisko oraz miejsce zameldowania, bez ustawowej podstawy. Obowiązki, które gmina może nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze ustawowej.

W ocenie prokuratora, uzależnienie w § 21 ust. 2 regulaminu możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich od braku uciążliwości dla innych osób wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego zawarte w art. 144 k.c. Takie uregulowanie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i narusza zasady prawidłowej techniki legislacji.

Prokurator zarzucił także, że w Rozdziale 8 regulaminu rada wskazała jedynie obowiązki prowadzącego hodowlę zwierząt gospodarskich, co nie jest wystarczające do uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. pkt 7 u.c.p.g. Celem upoważnienia ustawowego było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania zarówno wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak też wskazanie obszarów lub poszczególnych nieruchomości, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy. Brak tej regulacji oznacza, że uchwała pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że projekt zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. został pozytywnie zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego pismem z 15 września 2015 r. Następnie zaskarżona uchwała, po zweryfikowaniu przez Wojewodę Łódzkiego jej legalności, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, stając się aktem prawa miejscowego. Można wprawdzie uznać, że § 4 zaskarżonej uchwały został zredagowany w sposób wadliwy, gdyż zawiera dwa, wzajemnie wykluczające się terminy jej wejścia w życie, jednakże konstrukcja tego przepisu jest formalnie zgodna z zasadami techniki prawodawczej stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.), powoływanego dalej jako: "zasady techniki prawodawczej". Mimo zastosowania w § 4 zaskarżonej uchwały kwestionowanego przez prokuratora zapisu nie doszło do nadania mocy wstecznej uchwale. W konsekwencji można jedynie uznać, że zaskarżona uchwała w zakresie § 4 została podjęta z naruszeniem art. 4 u.o.a.n. Przy czym nie powinno to skutkować stwierdzeniem nieważności § 4 uchwały, gdyż wówczas zaistniałaby taka sytuacja, w której brak byłoby jakiegokolwiek zapisu w uchwale o jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego oraz o dacie jej wejścia w życie.

Odnosząc się do zarzutu powtórzenia w zaskarżonej uchwale przepisów u.c.p.g. organ administracji stwierdził, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego. W niektórych przypadkach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego jest dopuszczalne, np. wtedy gdy czyni to akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym dla adresatów, jednakże pod warunkiem, że nie dochodzi do kolizji obowiązków określonych w uchwale z określeniem obowiązków w aktach powszechnie obowiązujących.

Według organu administracji, wskazanie w § 21 ust. 2 regulaminu, że zwierzęta gospodarskie powinny być utrzymywane w sposób niepowodujący uciążliwości dla osób zamieszkujących nieruchomości sąsiednie, jest wypełnieniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Mając powyższe na uwadze Rada Gminy w Dobroniu ustaliła, że zwierzęta gospodarskie powinny być utrzymywane w sposób niepowodujący uciążliwości dla osób zamieszkujących nieruchomości sąsiednie. Niewątpliwie zapis ten mieści się w pojęciu wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich, określając sposób utrzymywania tychże zwierząt na tyle szczegółowo, na ile to było możliwe. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że wskazana norma wkracza w regulacje wynikające z art. 144 k.c.

Organ administracji podniósł także, że § 22 ust. 1 regulaminu odpowiada upoważnieniu ustawowemu, gdyż konkretyzuje termin deratyzacji w stopniu wystarczającym do jej określenia. Nie sposób wyznaczyć konkretnego dnia deratyzacji. Określając obiekty podlegające deratyzacji, przepis ten spełnia wymóg upoważnienia do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, bowiem obiekt mieści się w pojęciu obszaru deratyzacji. Jest jego częścią.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia w regulaminie postanowień dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości znajdujących się na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, organ administracji stwierdził, że nie pozostaje to w sprzeczności z treścią art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. W konsekwencji braku takiego uregulowania w regulaminie należy uznać, że brak jest zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich. Mogą być one utrzymywane na terenie każdej nieruchomości znajdującej się na obszarze gminy Dobroń, co jest uwarunkowane w szczególności tym, że jest to gmina wiejska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Wyjaśnić także należy, że zmiana lub uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego utrata mocy obowiązującej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Zaskarżona uchwała przed zmianą miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 zasad techniki prawodawczej – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Przepis art. 4 ust. 1 u.c.p.g. oraz art. 89 u.s.g., wskazują na konieczność współdziałania określonych organów przy wydawaniu rozstrzygnięć uzależnionych od zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania ich przez inny organ. Do takich rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 89 u.s.g., należy uchwalanie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, które winno być poprzedzone opinią inspektora sanitarnego. Nie budzi jednak wątpliwości, że organ inspekcji sanitarnej nie rozstrzyga samodzielnie żadnych kwestii, a jedynie jest organem opiniującym, współuczestniczącym w toczącym się postępowaniu legislacyjnym. Uzgadnianie projektów uchwał organów samorządu terytorialnego mieści się w zakresie zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej z zakresu zdrowia publicznego, wymienionych w art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1412 ze zm.), których realizacja ma na celu ochronę zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Sam fakt sporządzenia opinii o projekcie regulaminu, nie oznacza jeszcze jednak, że opinia taka ma charakter wiążący dla rady gminy przy podejmowaniu uchwały. Opinia taka stanowi bowiem jedynie wymóg formalny pozwalający radzie na uchwalenie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie. Okoliczność, że zaskarżona uchwała została pozytywnie zaopiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie oznacza zatem jeszcze, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.

Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zgodnie z art. 4 ust. 2a u.c.p.g. regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Wyliczenie w art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący. Upoważnienie to nie daje radzie gminy podstaw do stanowienia regulaminu zawierającego postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. oraz pomijania kwestii, które winny być w nim obligatoryjnie uregulowane. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. określa bowiem obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13). Poza tym regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne, a takiego charakteru nie mają wypowiedzi programowe.

W świetle powyższych rozważań sąd stwierdza, że zarzuty podniesione w skardze okazały się zasadne. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały potwierdziła, że w istotny sposób narusza ona prawo zarówno poprzez zawarcie w niej regulacji wykraczających poza zakres delegacji ustawowej, jak też brak zawarcia w regulaminie regulacji, które winny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Sąd podziela stanowisko prokuratora, że w § 4 zaskarżonej uchwały rada gminy naruszyła art. 4 ust. 1 i ust. 5 u.o.a.n. W § 4 zaskarżonej uchwały zawarto bowiem sformułowanie, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r.". W ocenie sądu, takie sformułowanie w połączeniu z faktem, że zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego poz. 4525 z 26 listopada 2015 r. oznacza, że można mieć wątpliwości, co do daty wejścia w życie tego aktu, tj. czy akt prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, wszedł w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, tj. 11 grudnia 2015 r., czy też 1 stycznia 2016 r. Taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Jak stanowi art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia (art. 4 ust. 3 u.o.a.n.).

Natomiast art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Nie ulega wątpliwości, że § 4 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z wyżej wymienionymi przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa u.o.a.n. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika z kolei, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa u.o.a.n.

Biorąc powyższe pod uwagę sąd stwierdza, że treść § 4 zaskarżonej uchwały jest nie tylko wewnętrznie sprzeczna, ale narusza istotnie także art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2017 r., I SA/Łd 633/17 i I SA/Łd 634/17; z 13 grudnia 2017 r., I SA/Łd 968/17; z 22 lutego 2018 r., I SA/Łd 40/18; z 21 listopada 2019 r., I SA/Łd 675/19).

W ocenie sądu, zasadnie prokurator zarzucił, że rada gminy przekroczyła delegację ustawową poprzez uregulowanie zawarte w § 4 ust. 2 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. W § 4 ust. 2 regulaminu nałożono bowiem na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego oczyszczania chodnika położonego wzdłuż nieruchomości ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń, jeżeli chodnik przylega bezpośrednio do granicy nieruchomości. Jednakże z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. wynika, że regulamin może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zobowiązuje właścicieli nieruchomości wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Uprzątnięcie zanieczyszczeń z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych, znajdujących się na terenie gminy, należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących te torowiska (art. 5 ust. 3 u.c.p.g.). Zgodnie z art. 5 ust. 4 u.c.p.g. do obowiązków zarządcy drogi należy pozbycie się zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (pkt 2) oraz uprzątnięcie zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (pkt 3). Z kolei w myśl art. 5 ust. 5 u.c.p.g. obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1-4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (art. 5 ust. 5 u.c.p.g.). Kwestia obowiązku usuwania zanieczyszczeń z chodników, uregulowana zatem została przepisami rangi ustawy. Tymczasem w § 4 ust. 2 regulaminu, nie uwzględniono sytuacji określonej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a więc gdy na chodniku położonym bezpośrednio przy granicy nieruchomości jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Wskazanie konkretnego sposobu usuwania zanieczyszczeń z chodników także nie mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Ponadto przepis art. 5 u.c.p.g. precyzyjnie reguluje zakres obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku. Wśród nich brak jest jakichkolwiek, poza wskazanym wyżej art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., odesłań do obowiązków dotyczących utrzymania czystości na terenach publicznych. Przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie upoważniają rady do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie, czy też częstotliwości uprzątania (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 22 października 2015 r., IV SA/Po 372/15; WSA w Łodzi z 29 października 2015 r., II SA/Łd 637/15; WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., II SA/Ke 572/15; WSA w Gliwicach z 15 stycznia 2015 r., II SA/Gl 1169/14; WSA w Łodzi z 10 marca 2020 r., II SA/Łd 17/20). W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. brak jest więc upoważnienia dla rady gminy do zobowiązania właścicieli nieruchomości do "niezwłocznego" oczyszczenia chodnika ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń.

Uwagi te dotyczy również pozostałych przepisów zawartych w § 4 regulaminu, których kontroli sąd dokonał z urzędu w ramach art. 134 p.p.s.a.

Zgodnie bowiem z § 4 ust. 3 regulaminu obowiązek określony w ust. 2 dotyczy także innych części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Brak jest upoważnienia ustawowego do określenia sposobu, czasu realizacji obowiązku oczyszczania chodników i innych części nieruchomości służących do użytku publicznego ze śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń w taki sposób jak to uczyniono w § 4 ust. 5-9 regulaminu, tzn.: "przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika" (§ 4 ust. 5), nakazanie "niezwłocznego" usuwania z chodników "dozwolonego materiału" użytego do tych celów "po ustaniu przyczyn jego zastosowania" (§ 4 ust. 6), wskazanie, że "zanieczyszczenia usuwane z chodników winny być gromadzone w pojemnikach na odpady, z zachowaniem postanowień § 12 ust. 2, natomiast śnieg należy pryzmować przy krawężnikach, w sposób nie powodujący utrudnień w korzystaniu z chodników" (§ 4 ust. 7), zakazanie "zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię" (§ 4 ust. 8), określenie, że "usuwanie śniegu i śliskości winno być wykonywane we wczesnych godzinach porannych, a w ciągu dnia zawsze gdy zachodzi potrzeba wynikająca z aktualnych warunków pogodowych, bez względu na to czy jest to dzień roboczy, czy wolny od pracy" (§ 4 ust. 9). Stanowisko takie powszechnie prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 15 stycznia 2015 r., II SA/Gl 1169/14, WSA w Poznaniu z 27 listopada 2014 r., IV SA/Po 646/14; WSA w Łodzi z 25 września 2013 r., II SA/Łd 413/13; WSA w Łodzi z 17 marca 2015 r., II SA/Łd 1196/14; WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., II SA/Ke 572/15; WSA w Warszawie z 22 lipca 2020 r., IV SA/Wa 729/20). Tego rodzaju obowiązki właścicieli nieruchomości zostały już przez ustawodawcę określone w art. 5 ust. 1 pkt 1-4 u.c.p.g. Wskazane przepisy zaskarżonej uchwały stanowią zatem w istocie powtórzenie regulacji ustawowych, nieuprawnioną ich modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Poza zakresem delegacji ustawowej jest też § 4 ust. 4 regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości obowiązani są do usuwania na bieżąco sopli lodu z okapów, rynien i innych części elewacji oraz nawisów śniegu z dachów i gzymsów budynków.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że nałożenie obowiązków w powyższym zakresie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (por. wyroki WSA w Krakowie z 21 listopada 2014 r., II SA/Kr 1459/14; WSA w Olsztynie z 17 września 2013 r., II SA/Ol 368/13; WSA w Bydgoszczy z 29 października 2008 r., II SA/Bd 633/08 oraz WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2013 r., IV SA/Po 784/13). Ustawa uprawnia wprawdzie radę gminy do określania zasad utrzymania czystości i porządku przez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jednakże okapy, rynny, dachy, gzymsy i inne części elewacji budynków nie stanowią części nieruchomości służących do użytku publicznego, nawet wówczas gdy usytuowane są nad terenami powszechnie dostępnymi (por. wyroki WSA w Gliwicach z 16 stycznia 2014 r., II SA/Gl 1198/13 WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 listopada 2013 r., II SA/Go 869/13). Poza tym kwestia ta została w wystarczającym stopniu uregulowana w art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (por. wyrok WSA w Łodzi z 17 marca 2015 r., II SA/Łd 1196/14).

Zdaniem sądu, przekracza delegację ustawową także nałożony w § 4 ust. 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania na ich terenie czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego i estetycznego nieruchomości. Obowiązek ten został bowiem określony zbyt ogólnie i nieprecyzyjnie (por. wyrok NSA z 26 marca 2019 r., II OSK 1160/17). Poza tym sposób jego sformułowania w zestawieniu z pozostałymi ustępami § 4 regulaminu wskazuje, że dotyczy on nie tylko nieruchomości służących do użytku publicznego, ale również nieruchomości z takiego użytku wyłączonych, prywatnych. Dotyczy zatem także przestrzeni nie służących użytkowi publicznemu.

W ocenie sądu, zasadny okazał się zarzut dotyczący § 20 ust. 4 regulaminu stanowiącego, że właściciel psa rasy uznanej za agresywną zobowiązany jest do jego rejestracji i poddania znakowaniu. Przepis ten dotknięty jest tak wieloma wadami i brakami, że nie może być mowy o prawidłowym wykorzystaniu ustawowego upoważnienia do uchwalenia regulaminu. W szczególności nieprawidłowo został określony adresat obowiązku. Podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wymienia "osoby utrzymujące zwierzęta domowe", to zaskarżony przepis regulaminu wskazuje "właścicieli psów rasy uznanej za agresywną". Nie został wyjaśniony zakres obowiązków osób, które jedynie czasowo przebywają z tego rodzaju psem na terenie Gminy Dobroń. Zasada równości każe domniemywać, że na nich również spoczywa obowiązek wskazany w § 20 ust. 4 regulaminu. Jednakże taka interpretacja w rzeczywistości oznaczałaby zakaz krótkotrwałego wwożenia psów spoza terenu tej gminy, gdyż trudno wymagać od osób odwiedzających Gminę Dobroń trwałego znakowania swoich zwierząt. Nie ma zaś żadnych wątpliwości, że Rada Gminy w Dobroniu nie była w najmniejszym stopniu upoważniona do wprowadzania tego rodzaju ograniczeń wymieniony w § 20 ust. 4 regulaminu. Nie został uregulowany tryb znakowania psów, a nie ma wątpliwości że nie jest to usługa powszechnie dostępna i nie ma pewności, czy właściciel psa nie zostałby faktycznie pozbawiony możliwości wyprowadzania go z domu, a zarazem osoba taka nie miałaby żadnego dostępu do wspomnianej usługi. W ogóle pominięty został problem rejestracji psów: tryb, terminy, wymagane dane, opłaty itp. Nie zostały określone obowiązki Gminy Dobroń: metoda identyfikacji psa i jego opiekuna, sposób wykorzystania informacji zakodowanych w czipie, sposób wykorzystania i przetwarzania tak uzyskanych danych, ochrona tych danych przed nieuprawnionym wykorzystaniem itp. W wyroku z 27 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1568/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowany w taki sposób przepis jest przykładem rażącego naruszenia elementarnych zasad poprawnej legislacji w demokratycznym państwie prawnym, albowiem rada chciała nałożyć obowiązek bez prawidłowego określenia osób zobowiązanych, bez ustalenia treści tego obowiązku, bez uregulowania własnych obowiązków z tytułu możliwości uzyskania informacji o psach i ich opiekunach. Dodać należy, że kwestię znakowania zwierząt reguluje u.o.z. W art. 6 ust. 2 ustawa ta kwalifikuje jako jeden ze sposobów znęcania się nad zwierzętami znakowanie zwierząt stałocieplnych przez wypalanie lub wymrażanie (pkt 1 i 1a). Z art. 11a ust. 3 u.o.z. wynika, że znakowanie zwierząt w gminie może być przedmiotem programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Sąd dokonując w ramach art. 134 p.p.s.a. kontroli § 20 regulaminu stwierdził, że również pozostałe przepisy dotknięte są wadami uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności.

I tak w § 20 ust. 6 regulaminu, stanowiącym, że psy i koty błąkające się bez opieki na terenie gminy zostaną schwytane i umieszczone w schronisku dla zwierząt, uregulowano w istocie kwestię, która powinna stanowić przedmiot program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, o którym stanowi art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z.

W § 20 ust. 1 regulaminu rada gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe i w sposób nieuzasadniony ograniczyła swobodę poruszania się poprzez wskazanie, że "na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem". Ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.). Obowiązki te muszą pozostać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 77 k.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Na mocy art. 1 pkt 5 i art. 9 ustawy z dnia 4 października 2018 r. o zmianie ustawy – Kodeks wykroczeń oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2077), zwanej dalej "ustawą zmieniającą", od 15 listopada 2018 r. art. 77 k.w. otrzymał brzmienie: Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1 000 złotych albo karze nagany (§ 1). Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany (§ 2). Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Z u.o.z. wynika obowiązek humanitarnego traktowania każdego zwierzęcia (art. 5). W art. 9 ust. 2 u.o.z. wprowadza zakaz trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby lub powodujący u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz niezapewniający możliwości niezbędnego ruchu oraz określa, że długość uwięzi nie może być krótsza niż 3 m. Przy czym w art. 4 pkt 14 u.o.z. określa, że pod pojęciem "uwięzi" rozumie się wszelkie urządzenia mechaniczne krępujące swobodę ruchów zwierzęcia, w zakresie możliwości przemieszczania się ponad ustalony zakres, jak też niektóre urządzenia do kierowania ruchami zwierzęcia w sposób zamierzony przez człowieka. W art. 10a ust. 3 u.o.z. wprowadza natomiast zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Przy czym w myśl art. 10a ust. 4 u.o.z. zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. U.o.z. określa zatem warunki trzymania zwierząt domowych na uwięzi. Jedyny zakaz dotyczący puszczania psów obejmuje jedynie brak możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3 u.o.z.). Przy czym u.o.z. nie określa rodzajów terenów, na których możliwe jest puszczanie psów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z. Spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto niektóre psy, niebędące w wykazie ras psów uznawanych za agresywne, a wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, jego opiekuna bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, powinny odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nieuwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki, naruszają tę zasadę, zwłaszcza gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2980/15; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 3039/15 oraz wyroki: WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17; WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 62/19; WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19). Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. powinna uwzględniać zatem powyższe zasady oraz okoliczność, że istnieją wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15).

Z § 20 regulaminu wynika, że nie przewiduje on wyjątków od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy oraz zwalniania psów ze smyczy w miejscach "mało uczęszczanych" w kagańcu wynikających ze specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia czy fizjologii psów. Tymczasem nie w każdej sytuacji na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku koniecznym jest prowadzenia psa na smyczy lub na smyczy i w kagańcu. Niewątpliwie właściciel psa został ograniczony w wyborze zastosowania wobec swojego psa wystarczającego środka ostrożności (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 44/20). Tego rodzaju regulacja przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., narusza przepisy u.o.z. oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Białymstoku z 23 lipca 2020 r., II SA/Bk 150/20).

Przepis § 20 ust. 1 regulaminu zawiera również niedookreślone pojęcie "miejsca mało uczęszczane". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego, nakładająca na osoby przebywające na terenie gminy egzekwowalny obowiązek, nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP).

W § 20 ust. 2 regulaminu wprowadzono natomiast zakaz wprowadzania psów lub innych zwierząt do obiektów użytku publicznego, placówek handlowych lub gastronomicznych (z wyjątkiem psów przewodników towarzyszących osobom niepełnosprawnym), jeżeli taki zakaz wynika z wyraźnego oznakowania dokonanego przez właściciela nieruchomości. W przepisie tym rada gminy w sposób nieuprawniony ograniczyła wynikające z art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 1427 ze zm.) uprawnienia osób niepełnosprawnych. Zgodnie z tym przepisem osoba niepełnosprawna wraz z psem asystującym ma prawo wstępu do obiektów użyteczności publicznej, w szczególności: budynków i ich otoczenia przeznaczonych na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych oraz innych ogólnodostępnych budynków przeznaczonych do wykonywania podobnych funkcji, w tym także budynków biurowych i socjalnych. Pies asystujący to odpowiednio wyszkolony i specjalnie oznaczony pies, w szczególności pies przewodnik osoby niewidomej lub niedowidzącej oraz pies asystent osoby niepełnosprawnej ruchowo, który ułatwia osobie niepełnosprawnej aktywne uczestnictwo w życiu społecznym (art. 2 pkt 11 ustawy rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Określone w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych uprawnienie do wstępu do obiektów użyteczności publicznej z psem asystującym przysługuje nie tylko osobom niewidomym i osobom niedowidzącym z psami przewodnikami, ale również osobom niepełnosprawnym ruchowo z psami asystentami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest trafny pogląd, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc, zwłaszcza stanowiących własność lub pozostających w zarządzie osób lub jednostek organizacyjnych innych niż gminne (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z 27 listopada 2013 r., IV SA/Po 789/13; z 27 listopada 2014 r., IV SA/Po 646/14; z 7 października 2015 r., IV SA/Po 576/15; z 17 grudnia 2015 r., IV SA/Po 824/15). Sposób sformułowania § 20 ust. 2 regulaminu poza tym wskazuje, że wystarczającym do wprowadzenia zakazu wprowadzania psów lub innych zwierząt domowych do wymienionych w nim obiektów jest wyłącznie "oznakowanie" nieruchomości przez jej właściciela. Nie sprecyzowano jednak, na czym to "oznakowanie" miałoby polegać i co miałoby stanowić jego podstawę.

W § 20 ust. 3 regulaminu nałożono natomiast na właścicieli psów i innych zwierząt domowych obowiązek usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez nie na chodnikach i ulicach oraz innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Tymczasem zanieczyszczanie miejsc dostępnych dla publiczności, w szczególności dróg, ulic, placów, ogrodów, trawników lub zieleńców oraz dróg publicznych stanowi czyny zabronione określone w art. 145 k.w. oraz art. 91 k.w. (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 431/20; WSA w Bydgoszczy z 30 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1343/18 i z 12 lutego 2019 r., II SA/Bd 1294/18; WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2016 r., IV SA/Po 102/16). Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi obowiązek usuwania odchodów zwierząt z nieruchomości obciąża właścicieli, posiadaczy, zarządzających nieruchomościami. W art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. obowiązek uprzątnięcia zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości nałożono na właścicieli nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Uprzątnięcie zanieczyszczeń z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych, znajdujących się na terenie gminy, należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących te torowiska (art. 5 ust. 3 u.c.p.g.). Zgodnie z art. 5 ust. 4 u.c.p.g. do obowiązków zarządcy drogi należy pozbycie się zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (pkt 2) oraz uprzątnięcie zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (pkt 3). Z kolei w myśl art. 5 ust. 5 u.c.p.g. obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1-4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (art. 5 ust. 5 u.c.p.g.). Kwestia obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe, w tym odchodów zwierząt z nieruchomości uregulowana zatem została przepisami rangi ustawy. Wskazanie konkretnego sposobu usuwania zanieczyszczeń zwierząt nie mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Poza tym § 20 ust. 3 regulaminu w zakresie odnoszącym się do zanieczyszczeń także został sformułowany w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony. Przez zanieczyszczenia spowodowane przez zwierzęta rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od utrzymujących psy i inne zwierzęta domowe, by usuwali oni każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Regulacje w tym zakresie nie mogą zatem przyjmować formy ogólnikowej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 431/20).

W § 20 ust. 5 regulaminu poza zakresem delegacji ustawowej nałożono na właścicieli zwierząt domowych obowiązek natychmiastowego zawiadomienia służb sanitarnych o pojawieniu się u zwierząt domowych objawów wzbudzających podejrzenie zachorowania na chorobę zakaźną. Obowiązek tego rodzaju i to w znacznie szerszym zakresie został tymczasem nałożony na posiadaczy zwierząt i inne podmioty w art. 42 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. 2014 r., poz. 1539 ze zm.). I tak w myśl art. 42 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w przypadku podejrzenia wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt, a w szczególności poronienia u bydła, świń, owiec i kóz, objawów neurologicznych u zwierząt, znacznej liczby nagłych padnięć, zmian o charakterze krost, pęcherzy, nadżerek lub wybroczyn na skórze i błonach śluzowych zwierząt kopytnych oraz podwyższonej śmiertelności zwierząt akwakultury, posiadacz zwierzęcia jest obowiązany do: niezwłocznego zawiadomienia o tym organu Inspekcji Weterynaryjnej albo najbliższego podmiotu świadczącego usługi z zakresu medycyny weterynaryjnej, albo wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (pkt 1); pozostawienia zwierząt w miejscu ich przebywania i niewprowadzania tam innych zwierząt (pkt 2); uniemożliwienia osobom postronnym dostępu do pomieszczeń lub miejsc, w których znajdują się zwierzęta podejrzane o zakażenie lub chorobę, lub zwłoki zwierzęce (pkt 3); wstrzymania się od wywożenia, wynoszenia i zbywania produktów, w szczególności mięsa, zwłok zwierzęcych, środków żywienia zwierząt, wody, ściółki, nawozów naturalnych w rozumieniu przepisów o nawozach i nawożeniu i innych przedmiotów znajdujących się w miejscu, w którym wystąpiła choroba (pkt 4); udostępnienia organom Inspekcji Weterynaryjnej zwierząt i zwłok zwierzęcych do badań i zabiegów weterynaryjnych, a także udzielania pomocy przy ich wykonywaniu (pkt 5); udzielania organom Inspekcji Weterynaryjnej oraz osobom działającym w imieniu tych organów wyjaśnień i podawania informacji, które mogą mieć znaczenie dla wykrycia choroby i źródeł zakażenia lub zapobiegania jej szerzeniu (pkt 6). Posiadacz zwierząt gospodarskich natychmiast informuje powiatowego lekarza weterynarii o każdym przypadku padnięcia bydła, owiec lub kóz (art. 42 ust. 1a ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt). W myśl art. 42 ust. 2 tej ustawy w przypadku powzięcia informacji wskazujących na możliwość wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt przez podmioty prowadzące działalność w zakresie: pozyskiwania, wytwarzania, przetwarzania lub obrotu niejadalnymi produktami pochodzenia zwierzęcego oraz działalność nadzorowaną w zakresie określonym w art. 4 ust. 3 (pkt 1), produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego (pkt 2) – przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, realizują również osoby mające kontakt ze zwierzętami, w szczególności przy wykonywaniu obowiązków służbowych lub zawodowych, z tym że lekarz weterynarii wezwany do zwierzęcia w przypadku podejrzenia wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania informuje posiadacza zwierzęcia o obowiązkach określonych w ust. 1 i nadzoruje ich wykonanie do czasu przybycia powiatowego lekarza weterynarii lub osoby przez niego upoważnionej (art. 42 ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) niezwłocznie informuje organ Inspekcji Weterynaryjnej o otrzymaniu zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 (art. 42 ust. 4 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt). Podmiot świadczący usługi z zakresu medycyny weterynaryjnej niezwłocznie informuje organ Inspekcji Weterynaryjnej, jeżeli na podstawie zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, podejrzewa wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania (art. 42 ust. 5 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt).

Z kolei w § 20 ust. 7 regulaminu rada zobowiązała osoby utrzymujące w lokalach mieszkalnych lub użytkowych gady, płazy, owady i ptaki do ich zabezpieczenia przed wydostaniem się zwierząt na zewnątrz. Podkreślić należy, że upoważnienie ustawowe, wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. odnosi się wyłącznie do zwierząt domowych, a nie zwierząt nieudomowionych, jakimi – w ocenie sądu – są wskazane w regulaminie gady, płazy, owady i niektóre ptaki nawet, jeżeli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. Przez zwierzęta domowe rozumie się bowiem zwierzęta tradycyjnie przebywające z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 u.o.z.). Dlatego też fakt, że niektóre osoby traktują wskazane w regulaminie gatunki zwierząt jako zwierzęta domowe nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i spełniania funkcji zwierząt domowych, tj. trzymanych dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa ludzi i dla zaspokajania potrzeb emocjonalnych człowieka. Poza tym sposób sformułowania § 20 ust. 7 regulaminu wskazuje, że poza zakresem delegacji ustawowej nałożono sformułowany w taki sposób obowiązek w odniesieniu do nieruchomości prywatnych (lokali mieszkalnych i użytkowych). W ocenie sądu przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważniał rady do ingerowania w prawo własności w ten sposób.

Zdaniem sądu, trafny okazał się zarzut dotyczący § 21 ust. 2 regulaminu stanowiącego, że zwierzęta gospodarskie powinny być utrzymywane w sposób nie powodujący uciążliwości dla osób zamieszkujących nieruchomości sąsiednie. Przepis ten jest ogólnikowy, nieostry i budzi wątpliwości interpretacyjne, co przesądza o jego wadliwości. Wkracza w materię prawa sąsiedzkiego, której dotyczy art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Tym samym § 21 ust. 2 regulaminu pozostaje poza granicami upoważnienia ustawowego, w zakresie którego nie mieści się ustanawianie ograniczeń uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiedzkich (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 12 sierpnia 2020 r., II SA/Rz 266/20).

Z tych samych względów w ramach kontroli dokonywanej na podstawie art. 134 p.p.s.a. za wadliwy uznać należy § 21 ust. 3 regulaminu, w myśl którego chów zwierząt gospodarskich powinien być prowadzony w sposób: 1) nie pogarszający warunków otoczenia, szczególnie w zakresie hałasu i zapachu; 2) nie powodujący zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, 3) nie powodujący zanieczyszczania powietrza, gleby i wody. Wynikający z § 21 ust. 3 regulaminu domyślny nakaz reagowania przez właściciela na hałas czyniony przez zwierzę wkracza w materię uregulowaną innym aktem o randze ustawy tj. przepisem art. 51 k.w., przewidującym odpowiedzialność za zakłócanie spokoju i porządku publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, że w zasadzie nie jest możliwe zapewnienie przepisem prawa, by zwierzęta domowe (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów oraz, że nie każdy hałas wytworzony przez zwierzę domowe będzie powodował uciążliwości (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r. sygn. II SA/Gd 748/18). Ponadto kwestia hałasów i zapachów (odorów) z nieruchomości (immisji) uregulowana jest w art. 144 k.c. Rada uchwalając powyższy przepis wkroczyła w sposób niedozwolony w materię uregulowaną innymi ustawami.

W ocenie sądu, § 21 ust. 5 regulaminu, w myśl którego padłe zwierzęta należy niezwłocznie przekazać przedsiębiorcy zajmującemu się zbieraniem lub przetwarzaniem odpadów pochodzenia zwierzęcego jest również poza zakresem upoważnienia ustawowego. Problematyka usuwania padłych zwierząt została bowiem wyczerpująco uregulowana w aktach prawnych wyższej rangi, przede wszystkim ustawowej. W art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. nałożono na gminę obowiązek m.in. eksploatacji własnych (lub wspólnych z innymi gminami) instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części. Ponadto, jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g., to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Z kolei z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika wprost obowiązek właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością usuwania padłych zwierząt z terenu tej nieruchomości. Dalsze cząstkowe regulacje w zakresie postępowania ze zwłokami zwierzęcymi zawierają inne jeszcze przepisy o charakterze sanitarnym, w tym przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z 14 listopada 2009 r., str. 1, ze zm.), a także przepisy ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym jej art. 42 ust. 1a (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., II OSK 2462/15 oraz wyroki: WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019 r., II SA/Bd 506/19; WSA w Gdańsku z 26 listopada 2013 r., II SA/Gd 553/13; z 5 marca 2019 r., II SA/Gd 42/19; WSA w Krakowie z 20 grudnia 2016 r., II SA/Kr 1347/16; WSA w Poznaniu z 23 marca 2016 r., IV SA/Po 57/16; z 7 października 2015 r., IV SA/Po 576/15; z 27 listopada 2014 r., IV SA/Po 646/14).

Zawarta w § 21 ust. 1 regulaminu regulacja zawierająca nakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich w pomieszczeniach zamkniętych lub na terenie ogrodzonym nieruchomości, skutecznie zabezpieczonych przed ich samodzielnym wydostaniem się wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 4 pkt 7 u.c.p.g. Przede wszystkim obowiązek ten jest niesprecyzowany, albowiem trudno jest przewidzieć, jakie działania stanowią "skuteczne" zabezpieczenie przez samodzielnym wydostaniem się zwierząt poza pomieszczenie, w którym są zamknięte lub teren ogrodzony. Takie sformułowanie nie uwzględnia sytuacji, niezależnych od właściciela, kiedy zwierzęta przy zastosowanych środkach ostrożności wydostaną się na zewnątrz (np. na skutek spłoszenia), co wiązać się będzie z naruszeniem przez właściciela regulaminu czystości. Zgodnie z § 6 zasad techniki prawodawczej wymagane jest takie redagowanie przepisów aktów normatywnych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy. Zdaniem sądu, ze względu na użyty w § 20 ust. 1 regulaminu zwrot "skutecznie" nie sposób stwierdzić, aby przepis ten spełniał wymagania poprawnej legislacji. Co więcej, nakaz zachowania środków ostrożności przy utrzymywaniu zwierząt wynika z art. 77 k.w. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 listopada 2020 r., II SA/Gd 187/20).

Za uzasadniony uznać też należy zarzut dotyczący § 22 ust. 1 regulaminu. Przepis ten stanowi, że właściciele nieruchomości w celu zapobiegania powstawania chorób zakaźnych są zobowiązani do przeprowadzania deratyzacji co najmniej raz w roku oraz każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni. Obowiązek ten w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych może być realizowany tylko w miarę potrzeby. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie obejmuje jednak aspektu podmiotowego poprzez wprowadzenie zapisu, że to właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzania deratyzacji. Zakres obowiązków właścicieli nieruchomości określa bowiem ustawa. Nałożenie obowiązku deratyzacji na właścicieli nieruchomości w § 22 ust. 1 i ust. 2 regulaminu jest więc wyrazem ewidentnego przekroczenia delegacji ustawowej. Nadto z § 22 regulaminu wynika, że obowiązkiem deratyzacji zostały objęte wszystkie nieruchomości na terenie gminy, co pozostaje w sprzeczności z przepisem kompetencyjnym, który wymaga wskazania w regulaminie konkretnych obszarów podlegających obowiązkowi deratyzacji. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2019 r., II OSK 2875/18, zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w omawianym przepisie, było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Wobec tego brak określenia w regulaminie obszarów podlegających deratyzacji oraz nałożenie tego obowiązku na właścicieli nieruchomości, stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyroki: WSA w Łodzi z 16 września 2015 r., II SA/Łd 386/15; z 20 marca 2018 r., II SA Łd 89/18; WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014 r., IV SA/Po 792/13; WSA w Poznaniu z 16 grudnia 2013r., II SA/Po 916/13; WSA w Olsztynie z 7 kwietnia 2011 r., II SA/Ol 145/11 WSA w Łodzi z 24 września 2020 r., II SA/Łd 334/20).

Prokurator zasadnie dopatrzył się sprzeczności regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. ze względu na niewypełnienie delegacji ustawowej, wobec braku w tym akcie postanowień dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Według literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazanie w Rozdziale 8 regulaminu, zatytułowanym "Wymagania odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej", zawierającym zresztą wyłącznie § 21, w którym określono jedynie wymagania, jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, nie jest wystarczające dla uznania, że zaskarżona uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

W orzecznictwie podkreśla się, że celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie, było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania tych dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w tym także". Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu u.c.p.g. (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17).

Reasumując, konieczność wskazania nieruchomości lub obszaru, na którym zakazuje się utrzymywania zwierząt gospodarskich, wynika wprost z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała powyższej kwestii nie uregulowała, dlatego należało uznać, że pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w tym przepisie. Brak określenia w regulaminie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, stanowi zatem istotne naruszenie prawa (por. wyroki WSA w Łodzi: z 5 marca 2020 r., II SA/Łd 4/20; z 23 lipca 2020 r., II SA/Łd 12/20; z 28 lipca 2020 r., II SA/Łd 14/20).

Poza tym sąd kontrolując legalność zaskarżonej uchwały w świetle wymagań art. 134 p.p.s.a. za konieczne uznał również zakwestionowanie § 5 ust. 2, § 6, § 18 i § 19 regulaminu.

Zdaniem sądu, poza zakres upoważnienia ustawowego rada wykroczyła zapisem zawartym w § 5 ust. 2 regulaminu stanowiącym, że jeżeli na terenie nieruchomości znajduje się piaskownica dla dzieci, wymiana piasku i zabezpieczenie przed dostępem psów i kotów należy do właściciela nieruchomości. Z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie wynika kompetencja rady gminy do nakładania na właścicieli nieruchomości tego rodzaju obowiązków (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 lutego 2016 r., IV SA/Po 1043/15). Brak jest podstaw do wprowadzania takiego obowiązku w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, gdyż nie wynika to zarówno z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., jak również z jej art. 5 ust. 1. Z pewnością nie można utożsamiać obowiązku "wymiany piasku w piaskownicach" i "zabezpieczenia ich przed dostępem psów i kotów" z obowiązkiem "usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", jak też "realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że takie uregulowanie wykracza poza delegację ustawową i nosi znamiona zachowania dowolnego, ponadustawowego (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 9 lipca 2014 r., II SA/Gl 258/14; WSA w Krakowie z 5 listopada 2013 r., II SA/Kr 946/13; WSA we Wrocławiu z 4 września 2013 r., II SA/Wr 289/13; WSA w Łodzi z 17 marca 2015 r., II SA/Łd 1196/14). Poza tym sposób zredagowania § 5 ust. 2 regulaminu wskazuje, że obejmuje on swoim zakresem nie tylko tereny przeznaczone do wspólnego użytku, służące do użytku publicznego, ale również nieruchomości prywatne, a tym samym ingeruje w wykonywanie prawa własności do czego brak jest upoważnienia ustawowego w u.c.p.g. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności usuwać odchody zwierząt z nieruchomości.

W ocenie sądu, § 6 ust. 1 i ust. 2 regulaminu wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, godzi w sposób nieuzasadniony w prawo własności i równości w prawie. W § 6 ust. 1 regulaminu postanowiono, że mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi dozwolone są wyłącznie w obrębie nieruchomości i za zgodą właściciela nieruchomości, z zachowaniem następujących warunków:

1) mycie samochodów może odbywać się jedynie w miejscach utwardzonych i pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z wymaganiami niniejszego regulaminu; w szczególności ścieki takie nie mogą być bezpośrednio odprowadzane do wód płynących, zbiorników wodnych i do ziemi;

2) doraźne naprawy i regulacje samochodów mogą się odbywać wyłącznie w miejscach do tego celu wyznaczonych i pod warunkiem, że powstające odpady będą gromadzone w pojemnikach do tego przeznaczonych.

Z kolei w § 6 ust. 2 regulaminu zabroniono:

1) mycia i naprawy pojazdów samochodowych na ulicach, chodnikach, terenach zielonych oraz w parkach i lasach;

2) prowadzenia napraw blacharsko - lakierniczych poza warsztatami naprawczymi;

3) używania środków czyszczących mogących trwale zanieczyścić środowisko.

Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wynika, że do kompetencji rady należy tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Zaakcentować trzeba, że istotę tej regulacji (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.) wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny na wiele lat przed podjęciem zaskarżonej uchwały (w 2015 r.) wskazując, że chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Rada gminy posiada tylko uprawnienie do określenia zasad, tj. warunków w jakich można dokonywać mycia pojazdów samochodowych i ich naprawy poza warsztatami naprawczymi, z uwzględnieniem zasad ochrony środowiska (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18). Oznacza to, że organ uchwałodawczy nie może w regulaminie ograniczać możliwości napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi jedynie do "doraźnych napraw i regulacji samochodów" (§ 6 ust. 1 pkt 2 regulaminu). Takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, ograniczając w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Należy wskazać, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. do naprawy pojazdu, nawet blacharsko-lakierniczej, na własnej nieruchomości nie jest wymagana zgoda rady gminy. Powołany przepis nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do "doraźnych napraw i regulacji". Wprowadzając takie ograniczenia rada gminy przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2016 r., IV SA/Po 869/15).

Poza tym w § 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 regulaminu posłużono się niedookreślonymi zwrotami w rodzaju "doraźne naprawy i regulacje samochodów", "środki czyszczące mogące trwale zanieczyścić środowisko" co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Ustanowienie w § 6 ust. 2 pkt 1 regulaminu zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na ulicach, chodnikach, terenach zielonych oraz w parkach i lasach, w sytuacji gdy ustawodawca nie wprowadził generalnego zakazu wykonywania tego rodzaju czynności, zobowiązując radę gminy w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. do określenia szczegółowych zasad w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, stanowi wyjście poza zakres delegacji ustawowej. Z tego też względu, nawet przy słusznych intencjach rady gminy, na podstawie u.c.p.g. nie da się wywieść zbyt daleko idącego wniosku dotyczącego wprowadzania zakazów mycia i naprawy pojazdów. Rzeczą rady podejmującej uchwałę w omawianej kwestii było co najwyżej wskazanie warunków, jakie muszą być spełnione, aby mycie i naprawa pojazdów samochodowych były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki: WSA w Łodzi z 17 marca 2015 r., II SA/Łd 1196/14; z 13 maja 2015 r., II SA/Łd 193/15; z 2 czerwca 2015 r., II SA/Łd 225/15; z 8 lipca 2015 r., II SA/Łd 404/15; z 16 września 2015 r., II SA/Łd 386/15; z 30 lipca 2015 r., II SA/Łd 441/15, z 29 stycznia 2016 r., II SA/Łd 987/15; WSA w Bydgoszczy z 3 marca 2010 r., II SA/Bd 93/10; wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19).

W § 18 regulaminu natomiast wskazano, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Zdaniem sądu, regulacja taka była zabiegiem zbędnym i przekraczającym upoważnienie ustawowe z uwagi na uregulowanie tej kwestii w art. 431 k.c., który stanowi, że kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy (§ 1). Chociażby osoba, która zwierzę chowa lub się nim posługuje, nie była odpowiedzialna według przepisów paragrafu poprzedzającego, poszkodowany może od niej żądać całkowitego lub częściowego naprawienia szkody, jeżeli z okoliczności, a zwłaszcza z porównania stanu majątkowego poszkodowanego i tej osoby, wynika, że wymagają tego zasady współżycia społecznego (§ 2). Określenie wprost w jaki sposób może odbywać się utrzymywanie zwierząt domowych, z użyciem nieostrych sformułowań, bez wskazania minimalnych wymagań w tym zakresie, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Przepis § 18 regulaminu pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 424/19).

Z kolei w § 19 regulamin stanowi, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w tym w szczególności niepozostawiania bez dozoru, jeżeli zwierzę nie jest należycie uwiązane lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym, bądź na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się z niego (ust. 1). Pomieszczenia zamknięte lub tereny ogrodzone gdzie znajdują się psy powinny być przy wejściu odpowiednio oznakowane (ust. 2). Zabrania się szczucia psów lub doprowadzania ich do stanu, w którym pies może stać się niebezpieczny dla człowieka lub innego zwierzęcia (ust. 3). Tego rodzaju regulacja przekracza upoważnienie ustawowe, jest zbyt ogólna i odnosi do kwestii uregulowanych w innych ustawach, w tym w powołanym wyżej art. 431 k.c., w art. 78 k.w. (wykroczenie polegające na doprowadzeniu zwierzęcia do tego, że staje się ono niebezpieczne wskutek drażnienia lub płoszenia go) i art. 108 k.w. (wykroczenie polegające na szczuciu psem). Przepis art. 78 k.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił bowiem kto przez drażnienie lub płoszenie doprowadza zwierzę do tego, że staje się niebezpieczne, podlega karze grzywny do 1 000 złotych albo karze nagany. Przepis ten w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej od 15 listopada 2018 r. stanowi, że kto przez drażnienie lub płoszenie doprowadza zwierzę do tego, że staje się niebezpieczne, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1 000 złotych albo karze nagany. Z kolei art. 108 k.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił kto szczuje psem człowieka, podlega karze grzywny do 1 000 złotych albo karze nagany. Przepis ten w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 6 ustawy zmieniającej od 15 listopada 2018 r. stanowi natomiast, że kto szczuje psem człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany. W § 19 ust. 3 regulaminu dokonano tymczasem niedozwolonej modyfikacji art. 78 i art. 108 k.w. poprzez wskazanie, że "stan niebezpieczeństwa" ma dotyczyć człowieka lub innego zwierzęcia. Omawiana regulacja wkracza również w materię objętą przepisami art. 6 ust. 1a w związku z art. 6 ust. 2 pkt 9 u.o.z. (złośliwe straszenie lub drażnienie zwierząt), które przewidują, że tego rodzaju zachowania, traktowane jako akty znęcania się nad zwierzętami, są zabronione. Podobnie uregulowaniu przepisami u.o.z. podlegają akty znęcania się nad zwierzętami przewidziane w art. 6 ust. 1a pkt 19 polegające na utrzymywaniu zwierzęcia bez odpowiedniego pokarmu lub wody przez okres wykraczający poza minimalne potrzeby właściwe dla gatunku (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 kwietnia 2019 r., II SA/Gd 148/19)

Poza tym sposób sformułowania § 19 regulaminu wskazuje, że obowiązki w nim określone dotyczą również nieruchomości prywatnych, ingerują w wykonywanie prawa własności, a nie jak, to przewiduje delegacja ustawowa "terenów przeznaczonych do wspólnego użytku".

Reasumując, zakres stwierdzonych istotnych naruszeń prawa zobowiązuje sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest zobowiązany bowiem do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i czy mógłby nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego. Kontrola ta w tym wypadku wykazała, że uzasadnione jest żądanie prokuratora stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie zarządzenia nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 21 października 2020 r. odwołano termin rozprawy wyznaczonej w niniejszej sprawie na 4 listopada 2020 r. i na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na ten sam dzień, tj. 14 listopada 2020 r., o czym strony zostały zawiadomione.

dc