Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 912/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145§ 1 pkt 1, art. 152 , art. 209 i art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8, art. 9, art. 28, art. 73 § 1 i 2 , art.74, art. 79 § 2, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 81a, art. 81 c ust. 1pkt 1 i 2 , art. 59 ust. 1 i 7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S.Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

1. W dniu 27 września 2010r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek S.Z. o wydanie uwierzytelnionych kserokopii następujących dokumentów:

- pisma Starosty Powiatowego z dnia [...] lipca 2010 r. - znak sprawy [...],

- pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] dotyczącego udostępnienia dokumentacji projektowej,

- pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 2007r. udzielonego radcy prawnemu przez T S.A.,

- protokółu oględzin z dnia [...] września 2010 r. w sprawie legalności wybudowania i użytkowania odcinka "sieci telefonicznych" znak: [...],

- oświadczenia dotyczącego udostępnienia terenu oraz akceptacji wykonanych prac z dnia [...] sierpnia 2010 r. ,

- pisma U.K. z dnia [...] września 2010r. skierowanego do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego,

- decyzji nr [...] z dnia [...] września 1999 r. Starosty, "dostarczonej" przez T S.A. - Wydział Zawierania Umów,

- decyzji Starosty z dnia [...] września 1999 r. nr rejestru [...],

- pisma Starostwa Powiatowego z dnia [...] września 2010 r. znak: [...].

W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, iż powyższe dokumenty są jej niezbędne jako dowody w toczącym się postępowaniu przed Generalnym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] września 1999 r. Nr [...] oraz ewentualnego wszczęcia postępowania w związku z poświadczeniem nieprawdy przez pracowników Starostwa Powiatowego oraz stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] września 1999 r. Skarżąca podała, że w wyniku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do naruszenia jej prawa współwłasności oraz przekroczenia przez U.K. uprawnień w zakresie wykonywania czynności zwykłego zarządu określonych w art. 201 Kodeksu cywilnego. Podkreśliła, że udział we współwłasności nieruchomości nr 4 w miejscowości [...] w skład której wchodzą działki nr [...] uniemożliwiał jej wykonywanie czynności, o których pisze U.K. w piśmie z dnia [...] września 2010 r.

2. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), postanowieniem z dnia [...] października 2010r. Nr [...], odmówił wydania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów z akt sprawy dotyczącej legalności przystąpienia do użytkowania obiektów i urządzeń telefonicznej sieci miejscowej wraz z przyłączem w miejscowości [...] na działkach nr [...].

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2010r. wpłynęło do organu pismo S.Z. stanowiące żądanie nakazania T S.A. zaprzestania naruszania przepisów prawa budowlanego przez samowolne użytkowanie wybudowanych obiektów i urządzeń telefonicznej sieci miejscowej z przyłączem abonenckim. Skarżąca uzasadniła powyższy wniosek wskazując na okoliczność, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] września 1999 r. udzielonej przez Starostę zobowiązano Inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, natomiast właściwy organ takiej decyzji nie wydał. Organ I instancji uznał także, że pismo S.Z. stanowiło żądanie podjęcia działań z powodu nielegalnego przystąpienia do użytkowania inwestycji zrealizowanej w oparciu o wyżej wymienione pozwolenie na budowę Nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ten ustalił, że wskazana przez skarżącą decyzja nie dotyczyła inwestycji zrealizowanej w obrębie działek, których jest ona współwłaścicielką. Natomiast Starosta decyzją Nr [...] z dnia [...] września 1999 r. udzielił pozwolenia na rozbudowę telefonicznej sieci miejscowej wraz z przyłączami abonenckimi na WD (ONU) w miejscowościach [...]. Zatwierdzony projekt budowlany obejmował realizację inwestycji między innymi na działkach nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił również, że Inwestor pismem z dnia [...] lutego 2000r. złożył w organie administracji architektoniczno-budowlanej zawiadomienie o zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie pozwolenia Nr [...]. Zatem dopełniony został, zdaniem organu I instancji, obowiązek wynikający z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623). Organ I instancji stwierdził również, iż zarzut o nielegalnym przystąpieniu do użytkowania nie został potwierdzony, nie stwierdzono również zrealizowania inwestycji w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z pismem S.Z. złożonym w dniu 13 lipca 2010 r.

3. Pismem z dnia [...] października 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] października 2010 r., skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na postanowienie organu I instancji Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. zarzucając mu naruszenie w stosunku do niej konstytucyjnej zasady równości oraz prawa do własności oraz naruszenie art. 73 i art. 74 k.p.a. - poprzez ich błędne zastosowanie wskazując, że przepisy te nie mogą mieć zastosowania do postępowania skargowego. Zdaniem skarżącej przed rozpatrzeniem wniosku należało rozstrzygnąć, w jakim trybie powinien on być załatwiony, tym bardziej, że we wniosku nie została wskazana podstawa prawna udostępnienia wymienionych w nim dokumentów. Ponadto S.Z. podniosła, że skoro organ prowadzący postępowanie skargowe nie ma obowiązku umożliwienia podmiotom wnoszącym skargę przeglądania akt tego postępowania to w takim przypadku obowiązek taki może wynikać jedynie z przepisów szczególnych, na przykład z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198 ze zm.).

4. Po rozpatrzeniu zażalenia organ II instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że pismem z dnia [...] września 2010 r. zatytułowanym "Wniosek" skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o wydanie uwierzytelnionych kserokopii wymienionych w tym piśmie dokumentów. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego tak sformułowane wystąpienie, opatrzone argumentacją dowodzącą istnienia indywidualnego interesu wnioskodawczyni za wydaniem jej dokumentów, jednoznacznie wskazywało, że żądaniem S.Z. było wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów stosownie do dyspozycji art. 73 § 2 k.p.a.. Natomiast przedmiotowego wniosku w żadnym razie nie można było uznać jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, mającego swoje oparcie w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, co zasugerowano w zażaleniu. Zdaniem organu II instancji zawarte w zażaleniu stanowisko o konieczności rozstrzygnięcia przez organ I instancji, w jakim trybie powinien być załatwiony przedmiotowy wniosek jest nieuzasadnione. Organ ten stwierdził również, iż żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a żądania wniesione w oparciu o przepisy 73 i 74 k.p.a. wyłączają stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 221 § 1 k.p.a. prawo składania skarg jest realizowane na zasadach określonych w dziale VIII k.p.a. W związku z tym do postępowania w sprawie skargi powszechnej nie stosuje się pozostałych przepisów k.p.a. Dodał również, iż potwierdzeniem tego jest wyjątkowe odesłanie do niektórych innych przepisów zawarte w art. 237 § 4 k.p.a. Organ II instancji stwierdził, iż w postępowaniu w sprawie skargi powszechnej nie stosuje się co do zasady także art. 73 i art. 74 k.p.a. Z tych względów podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

5. Na całość przedmiotowego postanowienia organu II instancji, w dniu [...] grudnia 2010 r., S.Z. wniosła skargę wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. Postanowieniom tym zarzuciła:

- naruszenie przepisów art. 7, 32 i 64 ust. 1 Konstytucji RP, tj. zasad legalności i praworządności działania organów administracji, polegające na przyjęciu błędnych ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i odmowie przyznania przymiotu strony, stronie skarżącej w sprawie głównej, to jest w prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowaniu w sprawie legalności przystąpienia do użytkowania. Także naruszenie przepisów procedury postępowania administracyjnego tj.:

- art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne i stronnicze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności wyjaśnień i dowodów przedstawionych przez skarżącą,

- art. 80 k.p.a. polegające na przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów,

- art. 107 § 3 k.p.a. przez niedokładne uzasadnienie faktyczne i nie jasne uzasadnienie prawne.

Dalej naruszenie zasad ogólnych postępowania poprzez:

- rażące naruszenie art. 7 k.p.a. przez stronnicze interpretowanie materiału dowodowego, ignorowanie słusznego interesu osób trzecich - obywateli, przyznanie pierwszeństwa interesowi publicznemu nad słusznym interesem osób trzecich oraz podjęcie działań nakierowanych na osiągniecie z góry założonego celu postępowania,

- rażące naruszenie art. 10 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu wypowiedzenia się stronie, co do zebranych dowodów w wyżej wymienionej sprawie głównej.

- rażące naruszenie art. 12 k.p.a. polegające na przedłużeniu postępowania przed organem administracji poprzez odmowę wydania uwierzytelnionych kserokopii żądanych dokumentów z akt sprawy głównej,

- naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z powyższymi zarzutami.

6. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] oraz wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. odnoszącym się do odpowiedzi na skargę S.Z. wniosła o jej nieuwzględnienie. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy bez jej udziału, uwzględnienie skargi, oddalenie wniosku organu o oddalenie skargi oraz zwrot kosztów postępowania w kwocie 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi prowadzi do uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności ewentualnie stwierdzenia jej nieważności, gdyż wymiar i konstrukcja sądowej kontroli stosowania prawa przez organy administracji wyklucza możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy administracyjnej, zatem dokonania zmiany zaskarżonego aktu lub czynności.

7. Na wstępie rozważenia przyczyn uchylenia zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów skarżącej przez organ administracji publicznej w oparciu o art. 73 § 1 i 2 k.p.a. Z istoty uregulowań zawartych we wskazanych przepisach wynika, iż dostęp do akt przysługuje stronie postępowania lub innym podmiotom występującym na prawach strony. Ta regulacja przepisu art. 73 k.p.a. ma za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony. Koreluje to z zasadą czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Prawo dostępu strony do akt postępowania administracyjnego przysługuje jedynie stronie lub innym podmiotom występującym w postępowaniu na prawach strony. Uprawnienie realizowane w ramach względnej jawności akt sprawy administracyjnej doznaje ograniczenia tylko z przyczyn szczególnych wymienionych w art. 74 k.p.a. W przypadku żądania uwierzytelnienia odpisów dokumentów wymaga wykazania uzasadnionego ważnego interesu. Ważnym interesem strony, o którym mowa w art. 73 § 2 in fine k.p.a., może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych, w szczególności gdy strona lub jej pełnomocnik nie mają możliwości sporządzenia odpisów takich dokumentów w trybie art. 73 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 stycznia 1998r., I SA/Łd 770/96, LEX nr 31771, także wyrok NSA z dnia 25 lipca 2007 r., I OSK 1319/06. Orzeczenia powołane bez oznaczenia publikatora dostępne są w bazie orzeczeń NSA na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl).

8. Zgodzić się należy z organem drugiej instancji, iż w orzecznictwie przyjmuje się, iż oba postępowania prowadzone w trybie art. 73 k.p.a. mają charakter odrębny i żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mianowicie tylko osoby niebędące stronami lub uczestnikami postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie mogą mieć dostęp do akt na zasadach szczególnych, podległych innym reżimom prawnym, w szczególności na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm). Stronie zaś postępowania administracyjnego służą uprawnienia wynikające z przepisu art. 73 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. I OSK 545/09. Orzeczenia powołane bez wskazania miejsca publikacji orzeczenia dostępne są w bazie na stronie internetowej cbos.nsa.gov.pl.).

Jednak, co organ już pominął w prezentacji swojego stanowiska, wyprowadzenie z zasady niekonkurencyjności obu trybów, negatywnych dla skarżącej konsekwencji, w świetle zasad zaufania i informowania stron (art. 8 i 9 k.p.a.) wymagało w pierwszej kolejności ustalenia i wyjaśnienia, czy skarżąca wystąpiła z przedmiotowym wnioskiem na prawach strony postępowania administracyjnego, czy też stroną taką nie była albo być nie mogła ze względu na przedmiot oraz rodzaj prowadzonego postępowania. W sprawie ma to zasadnicze znaczenie bo z treści uzasadnienia wniosku skarżącej oraz dalszego procedowania nad nim organów obu instancji wynikają istotne wątpliwości co do charakteru prawnego tego wniosku. Mimo, iż treść wniosku w zakresie wymaganej art. 73 § 2 k.p.a. przesłanki nie była wystarczająco czytelna organy obu instancji nie doprowadziły do jego sprecyzowania, w tym przez zobowiązanie skarżącej do wykazania jej ważnego interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym, co w konieczny sposób wiązało się z ustaleniem jej statusu w tym postępowaniu. Przede wszystkim zatem organy obu instancji nie poczyniły podstawowego ustalenia koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy dostępu do akt zgodnie z prawem: jakiego konkretnie postępowania administracyjnego (postępowań) dotyczyło żądanie skarżącej oraz, jeśli zostało ono wszczęte i jest albo było prowadzone, czy skarżąca jest albo była jego stroną. W niniejszej sprawie kwestia ta budzi, jak to podkreślono wyżej, istotne wątpliwości. Mianowicie akta sprawy administracyjnej wskazują na dokonywanie przez organy szeregu czynności procesowych, z których części można wyprowadzać wniosek, iż skarżąca była traktowana jako strona postępowania oraz innych, w których przymiotu takiego jej odmawiano. Nadto w dokumentach oraz uzasadnieniach obu postanowień ujawniają się rozbieżności w zakresie samego przedmiotu postępowania, które z kolei mają zasadniczy wpływ na zagadnienie uczestnictwa.

W odniesieniu do żądania wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów wskazanych we wniosku konieczne jest podkreślenie, iż skarżąca odwołała się w nim do postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod sygnaturą [...] z oznaczeniem L.Dz. 1655/10. Dokument ten znajduje się na k. 6 tomu akt drugiej instancji i stanowi zawiadomienie z dnia [...] września 2010 r. o przeprowadzeniu oględzin na nieruchomościach oznaczonych numerami działek [...] w sprawie "legalności wybudowania i użytkowania odcinka sieci telefonicznej stanowiącej własność T S.A." W zawiadomieniu tym zawarto pouczenia z art. 79 § 2 k.p.a. oraz 81 c ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Pismo to doręczono, między innymi skarżącej. Z treści zaś uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, iż skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2010 r. zainicjowana postępowanie dotyczące badania legalności przystąpienia przez T S.A. do użytkowania obiektów i urządzeń telefonicznej sieci miejscowej wraz z przyłączem w miejscowości [...], na działkach nr [...]. Jak wskazał organ w toku tego postępowania, określonego jako "postępowanie wyjaśniające" nie stwierdzono "zrealizowania inwestycji w warunkach samowoli budowlanej". Nadto, iż "analiza zebranych materiałów nie dała podstaw do podejmowania postępowania administracyjnego zarówno w sprawie legalności budowy, jak i legalności przystąpienia do użytkowania". W postanowieniu tym wskazano także, iż zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor zatem skarżąca nie mogła zostać uznana za stronę nawet w przypadku, gdy inwestycja była częściowo realizowana na nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Wskazano także, iż z tych przyczyn pismo skarżącej rozpatrzono jako skargę. Ponieważ postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte do skarżącej nie miał, w ocenie tego organu, zastosowania art. 73 § 2 k.p.a. Ze stanowiska tego organu należy zatem wyprowadzać wniosek, iż uznał on, że skarżąca nie jest stroną postępowania, przy czym nie wyjaśniono o jakie postępowanie spośród wymienionych w postanowieniu tego organu chodzi. Ma to znaczenie dla oceny zasadności wniosku także z tego powodu, iż z kolejnych dokumentów zawartych w aktach administracyjnych wynika, iż odpowiedź na skargę w sprawie [...] została sporządzona w dniu [...] sierpnia 2010 r. i doręczona skarżącej w dniu 9 tego samego miesiąca. Z analizy dokumentów kolejnych czynności organu dokonanych wobec skarżącej rysują się zatem wątpliwości, jakie postępowanie (postępowania) było prowadzone po tej dacie. Tym bardziej aktualne, iż z treści zawiadomienia, do którego odwołuje się wniosek skarżącej, nie jest jasne czy wymienione w nim podmioty były traktowane jako strony danego postępowania administracyjnego, czy też jako inne podmioty, których dotyczy postępowanie prowadzone w oparciu o art. 81a oraz 81c ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

9. Ma to istotne znaczenie dla uprawnienia skarżącej, która zasadnie zgłasza tu wątpliwości, z tej przyczyny, iż krąg uczestników postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, nielegalnego przystąpienia do użytkowania oraz pozwolenia na użytkowanie nie jest taki sam. Prawidłowo organ pierwszej instancji wskazuje, iż w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie jego stroną jest wyłącznie inwestor (art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego). Uwadze organów umknęło jednak wyjaśnienie, czy postępowanie którego dotyczył wniosek o wydanie uwierzytelnionych dokumentów było tym właśnie rodzajem postępowania. Wobec poważnych wątpliwości, jakie rodzi ograniczenie podmiotowe zawarte w tym przepisie, jego stosowanie dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a więc zainicjowanego wnioskiem inwestora na podstawie art. 57 ust. 1 i 6 w zw. z art. 59 ust.1 Prawa budowlanego. Ograniczenie to nie rozciąga się natomiast na postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej oraz nielegalnego użytkowania obiektu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych ukształtował się bowiem pogląd, że w sprawach takich dotyczących samowoli budowlanej i podobnie nielegalnego użytkowania obiektu o tym, czy danej osobie przysługuje status strony rozstrzygać należy na zasadach ogólnych tj. na podstawie art. 28 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 7 lipca 2010 r., II OSK 1081/09; z dnia 29 marca 2006r., sygn. akt II OSK 679/05, niepubl. oraz z dnia 21 marca 2007r., sygn. akt II OSK 497/06; por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 grudnia 2007 r., II SA/Sz 958/07, ZNSA 4/2008, s. 132).

10. Na tym tle także postanowienie organu drugiej instancji, w zakresie istotnym dla badania zasadności żądania to jest w świetle przesłanek art. 73 § 1 i 2 k.p.a., nie zawiera ustaleń oraz rozważań niezbędnych do określenia statusu skarżącej na tle danego postępowania administracyjnego. W jego argumentacji znalazły się bowiem wyłącznie wyjaśnienia dotyczące podstaw trybu skargowego z art. 73 i 74 k.p.a., omówionej wyżej niekonkurencyjności trybów dostępu do akt oraz braku podstaw prawnych do stosowania art. 73 i 74 k.p.a. w tzw. trybie skargowym z rozdziału 2 Działu III k.p.a. Rozważania te są prawidłowe ale nie przyczyniają się do rozstrzygnięcia przedmiotu sporu. Nie ma w nich bowiem ustalenia, na tle stanu faktycznego i prawnego danej sprawy, czy i w jakim konkretnie postępowaniu (postępowaniach) administracyjnym zostały zgromadzone żądane przez skarżącą dokumenty. W szczególności, czy jakiekolwiek powstępowanie (postępowania) związane z tymi dokumentami zostało wszczęte i toczyło się oraz czy skarżąca jest albo była jego (ich) stroną albo też, z jakiego powodu nie mogła zostać za taką uznana. Bez rozważenia tych przesłanek i ich konkretyzacji w odniesieniu do określonego postępowania administracyjnego (postępowań) nie było możliwe udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy skarżącej przysługuje w nim uprawnienie dostępu do jego akt jako stronie.

W tej mierze uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., na tle przedstawionych wyżej niekonsekwencji i niejasności procedowania organów, w szczególności zaś braku jednoznacznego zakwalifikowania przedmiotu postępowania administracyjnego oraz jego stron. Należy tu pokreślić, iż wymaga to właśnie precyzyjnego wyjaśnienia z tego względu, iż przepisy rozdziału 1 Działu II k.p.a. (wszczęcie postępowania) nie regulują formy odmowy wszczęcia postępowania. Generalnie wszczęcie postępowania wnioskowego następuje z chwilą złożenia wniosku, a postępowania prowadzonego z urzędu z chwilą zawiadomienia strony (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 280-284; także por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 346 do 354 i powołane tam poglądy). W tym też zakresie kwestie te nie zostały, na tle przepisów procedury administracyjnej w sposób właściwy wyjaśnione i rozważone w odniesieniu do prowadzonego przez organ postępowania (postępowań) co należy uznać za naruszenie art. 8 i 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skarżącej nie miały one jednak charakteru rażącego naruszenia prawa, lecz polegały na istotnym naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a). Także szereg pozostałych jej zarzutów, w tym opartych na odwołaniu do norm konstytucyjnych nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowania o dostęp do akt nie należy bowiem utożsamiać z postępowaniem administracyjnym w danej sprawie. Związek łączący te postępowania i podlegający kontroli sądowej dotyczył jedynie ustalenia statusu skarżącej, jako strony określonego postępowania administracyjnego, w celu wyjaśnienia czy jest ona podmiotem uprawnionym do realizacji prawa dostępu do akt, nie zaś badania merytorycznego tego postępowania i kontroli jego legalności. Jak wyżej wskazano takich ustaleń i rozważań na tle postępowań wzmiankowanych w aktach administracyjnych i powiązanych z treścią wniosku skarżącej o udostępnienie dokumentów w postępowaniu prowadzonym przez organy w trybie art. 73 i 74 k.p.a. zabrakło.

W tej mierze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał, iż do usunięcia stwierdzonych uchybień, wystarczające jest uchylenie postanowienia organu drugiej instancji. Jego zadaniem, w ponowionym postępowaniu, będzie realizacja wskazanych w pkt 9 i 10 okoliczności w odniesieniu do ustalonego, w sposób wyczerpujący stanu faktycznego oraz przeprowadzenie jego analizy prawnej, w celu ustalenia konkretnego postępowania administracyjnego oraz jego stron, którego dotyczył wniosek skarżącej. Następnie – w razie pozytywnego stwierdzenia – zbadanie ważnego interesu skarżącej, zgodnie z art. 73 § 2 k.p.a. Dodać tu należy, iż w świetle stwierdzonych uchybień proceduralnych wypowiadanie się przez Sąd na temat uprawnienia skarżącej jest na tym etapie przedwczesne.

O wstrzymaniu zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania na podstawie art. 209 i 200 p.p.s.a.