Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1038/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./, Asesor WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi R. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [..] Nr [..] znak [..] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [..]. nr [..]


UZASADNIENIE

III SA/Łd 1038/04

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [..], Nr [..] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. - działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt. l ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 1998 roku Nr 90 poz. 575), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132 poz. 1115) i art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071), po analizie zgromadzonej dokumentacji i rozpatrzeniu odwołania R. M. od decyzji Nr [..] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [..] (znak: [..]) nie stwierdzającej choroby zawodowej pod postacią nowotworu złośliwego, powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podał, iż skarżący zatrudniony był w latach 1962-1986 w Zakładach Przemysłu Barwników "A" w W. , na stanowisku ślusarza – spawacza, a w latach 1986-1995 w Kopalni Węgla Brunatnego "B." w R. jako ślusarz - spawacz a następnie monter. W okresie zatrudnienia w ZPB "A" był narażony na czynniki szkodliwe rakotwórcze, takie jak: dwunaftyloamina i benzydyna.

R. M. został skierowany na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (pismo z dnia 17 listopada 2003 roku) po zgłoszeniu podejrzenia przez Przychodnię Gruźlicy i Chorób Płuc Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego w P.

W grudniu 1994 roku na podstawie badania radiologicznego klatki piersiowej i obserwacji w Oddziale Gruźlicy i Chorób Płuc Szpitala w T. u skarżącego stwierdzono guz płuca lewego i w styczniu 1995 roku, poddano chorego operacji resekcji płuca. Badaniem histopatologicznym rozpoznano rakowiaka oskrzela.

Na podstawie tego badania histopatologicznego skarżący uzyskał dwukrotnie orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią nowotworu oskrzela płuca lewego w uprawnionych (zgodnie z § 5 wymienionego na wstępie rozporządzenia Rady Ministrów) do orzekania o chorobach zawodowych jednostkach organizacyjnych służby zdrowia tj. Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł., ul. A. oraz po odwołaniu się od negatywnej treści tego orzeczenia - w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł., ul. A.

W orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Nr [..] z dnia [..] stwierdzono, iż zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych (...), za nowotwór złośliwy powstały w następstwie czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi (pkt. 17) można uznać jedynie przypadek raka płuca lub oskrzela. Choroba R. M. - rakowiak oskrzela - nie jest wymieniona w wykazie, zatem brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Również w orzeczeniu lekarskim nr [..] z dnia [..] Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł. stwierdzono, iż brak jest podstaw do uznania choroby zawodowej u skarżącego. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami za chorobę zawodową może być uznany nowotwór złośliwy (w tym rak płuca lub rak oskrzeli), powstały w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi. Rozpoznany u Ryszarda M. R. oskrzela nie jest rakiem i chociaż jest to również guz złośliwy płuc nie ma wspólnych czynników etiologicznych z rakiem płuca czy oskrzela. Jest to guz neuroendokrynny i wywodzi się z komórek neurosekrecyjnych błony śluzowej oskrzeli (układ APUD).

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. decyzją z dnia [..], Nr [..] (znak: [..] uznał, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do stwierdzenia u R. M. choroby zawodowej. Rozpoznane bowiem u skarżącego jednostki chorobowe nie znajdują się w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Ponadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. .podkreślił, iż samo narażenie na czynnik mogący powodować chorobę zawodową nie jest jednoznaczne z powstaniem choroby zawodowej, jest to tylko jednym z elementów składających się na zaistnienie zawodowego schorzenia. Niezbędnym jest rozpoznanie choroby zawodowej dokonane przez uprawnione placówki medyczne, którymi zgodnie z § 7 i 9 powoływanego rozporządzenia są: poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych. W przedmiotowej sprawie orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wydały: Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. i Przychodnia Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł., a zatem placówki medyczne właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych. Ponieważ w/w jednostki medyczne wydały dwukrotnie orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, organ I instancji nie uznał u R. M. choroby zawodowej.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł [..], odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł.

Decyzją z dnia [..], Nr [..] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., nie uznał u skarżącego choroby zawodowej. Organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle zebranego materiału w postępowaniu I instancyjnym, nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, uznając, że materiał ten dostatecznie uzasadnia brak podstaw do stwierdzenia u R. M. choroby zawodowej pod postacią nowotworu oskrzela. Organ II instancji podkreślił, że nie wszystkie zmiany chorobowe oskrzela, nawet mające związek z wykonywaną pracą, są uznawane za chorobę zawodową, lecz jedynie te które wymienione są w wykazie chorób zawodowych. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że nie może stwierdzić choroby zawodowej, jeżeli właściwa jednostka orzecznicza nie dokonała rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiada się w danej sprawie negatywnie, a co w tej sprawie miało miejsce dwukrotnie.

Skargę na tę decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. M..

Skarżący stwierdził, iż nie zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji. W skardze podniósł, iż w 1995 roku w czasie badań okresowych wykryto u niego guz płuca lewego. Lewe płuco zostało usunięte w Szpitalu Chorób Płuc w T., a jego poinformowano, iż jest to rak oskrzela. R. M. podkreślił, iż jednostki orzecznicze bardzo pobieżnie i nierzetelnie dokonywały rozpoznania klinicznego choroby zawodowej, nie uwzględniając narażenia zawodowego mimo przewlekłej choroby układu oddechowego. Skarżący podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem przyjętym w zaskarżonej decyzji oraz z orzeczeniami jednostek orzeczniczych, bowiem ściśle trzymają się one katalogu chorób zawodowych, a nie wyjaśniają wielu wątpliwości dotyczących kwalifikacji choroby w ramach wykazu chorób zawodowych.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2005 roku pełnomocnik skarżącego - jego żona, złożyła kserokopię karty informacyjnej leczenia szpitalnego ze Szpitala Chorób Płuc w T. z dnia [..]., z zawartym na odwrocie wynikiem badania histopatologicznego. Na dokumencie tym widnieje rozpoznanie w języku łacińskim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje :

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku nr 153 poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy

b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego

c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy

2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach

3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego art. 7, 8, 77, 80 i 84 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią § 1 ust. 1, wymienionego na wstępie rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych (...), za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy.

Konstrukcja tego przepisu wskazuje, iż dla uznania konkretnego schorzenia za chorobę zawodową konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze musi zostać ustalone, iż schorzenie jest wymienione w wykazie chorób zawodowych oraz po drugie musi zostać ustalone, iż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie tego schorzenia. Są to dwie przesłanki o zasadniczym znaczeniu w każdej sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej.

W niniejszej sprawie – zdaniem organów administracji – wykazane zostało, że skarżący wykonywał pracę w warunkach narażenia na czynnik mogący powodować chorobę zawodową, ale nie została rozpoznana u niego choroba zawodowa wymieniona w wykazie chorób zawodowych.

Wykaz chorób zawodowych stanowiący załącznik do rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 roku, w punkcie 17 wymienia nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi

(m. in. rak płuca, rak oskrzela).

Organy administracji za podstawę swoich rozstrzygnięć przyjęły dwa orzeczenia wydane przez właściwe jednostki orzecznicze tj. Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. i Przychodnię Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł.. Jednostki te swoje rozpoznania oparły na dokumentacji Oddziału Gruźlicy i Chorób Płuc Szpitala w T. i wyniku badania histopatologicznego z 1995 r.. Jednakże ta dokumentacja nie została załączona do akt administracyjnych, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

Złożona przez stronę skarżącą na rozprawie kserokopia karty informacyjnej leczenia szpitalnego ze Szpitala Chorób Płuc w T.

z dnia [..], z zawartym na odwrocie wynikiem badania histopatologicznego nie może sanować tego braku, zwłaszcza że rozpoznanie na tym dokumencie jest w języku łacińskim.

Powyższe uniemożliwia dokonanie rzetelnej oceny i kontroli tychże dokumentów. Wymaga to wyjaśnienia przez organy administracji, w szczególności przez zlecenie jednostkom medycznym uzupełnienia opinii w tym zakresie. Orzeczenia uprawnionych jednostek służby zdrowia powinny zawierać ustalenia kliniczne dotyczące choroby oparte na całej dostępnej dokumentacji lekarskiej. Nie mogą ograniczać się tylko do niektórych dokumentów, nie wskazując nawet przyczyn pominięcia innych. Tak jak w tym przypadku, obie jednostki medyczne oparły się na dokumentacji z leczenia szpitalnego w T., nie odnosząc się do historii choroby, która została załączona do akt administracyjnych. Zaś z historii choroby wynika, iż u R. M. rozpoznano raka oskrzela lewego. A rak oskrzela jest wymieniony w wykazie chorób zawodowych. Ta rozbieżność w rozpoznaniu choroby wynikająca z dokumentacji lekarskiej i brak odniesienia się do tej rozbieżności oraz należytej oceny tego faktu mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. W tym względzie zarzut skargi jest zasadny.

Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w kpa zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny.

Organ w niniejszej sprawie nie odniósł się do dowodów przedstawionych przez skarżącego w postaci dokumentacji lekarskiej lekarza leczącego, nie wyjaśniając czym się kierował.

Sąd podziela stanowisko Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł., iż warunkiem koniecznym stwierdzenia przez organy inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest uprzednie jej lekarskie rozpoznanie przez właściwe medyczne jednostki orzecznicze. A orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej jest wiążące dla organów inspekcji sanitarnej i prowadzi do odmowy stwierdzenia choroby zawodowej (taki pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 maja 2001 r. I S.A. 1801 niepublikowany). Jednak pamiętać należy, iż orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ ma obowiązek kontrolować czy wydana opinia wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych, w tym przypadku z zakresu nowotworów złośliwych i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonywująca uzasadniona. Gdy odpowiada tym warunkom, stanowi podstawę do wydania prawidłowej decyzji.

Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa.

Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 1998 r I SA 1200/98 i z dnia 17 listopada 1998 r. I S.A. 1318/98 nie publikowane )

Należy podkreślić, iż orzeczenia jednostek medycznych, wydane w niniejszej sprawie, nie spełniają wymogów opinii w rozumieniu art. 84 kpa. Nie wyjaśniają bowiem dokładnie znaczenia zawartej w dokumentacji lekarskiej terminologii w zakresie rozpoznania choroby i występujących w tym zakresie rozbieżności. W historii choroby widnieje rozpoznanie "rak oskrzela lewego", na podstawie karty leczenia szpitalnego w T. rozpoznano "guz płuca lewego", a w oparciu o wynik badania histopatologicznego - "rakowiak oskrzela". Dla sądu, a jak wynika ze skargi, również dla strony nie jest zrozumiałe, czy rozpoznania te są tożsame, czy też nie i z czego wynikają różnice. Orzeczenie lekarskie powinno zawierać uzasadnienie przyjętego stanowiska ze wskazaniem dowodów, które legły u jego podstaw oraz wyjaśnieniem dlaczego inne dokumenty nie mogły stanowić dowodu w sprawie. Za uzasadnienie bowiem nie może wystarczyć stwierdzenie, iż analiza narażenia zawodowego, historii choroby oraz wyników aktualnie wykonanych badań nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – nowotworu oskrzeli płuca lewego. Podczas, gdy zarówno z karty oceny narażenia zawodowego jak i historii choroby prowadzonej przez lekarza leczącego wynikają zgoła odmienne wnioski, których orzeczenia lekarskie nie wyjaśniają lecz kwestionują bez wskazania podstaw.

W orzeczeniach uprawnionych jednostek brak jest również wyjaśnienia, czy rozpoznany u skarżącego "rakowiak oskrzela" odpowiada "innym nowotworom" zawartym w wykazie chorób zawodowych (pkt. 17 ust. 7 wykazu chorób zawodowych), a jeśli nie to dlaczego, co różni te jednostki chorobowe. Orzeczenia te muszą zatem zostać uzupełnione w zakresie poniesionych wyżej kwestii, przy czym sporządzone w sposób zrozumiały zarówno dla organu, jak i stron, a także sądu, który dokonuje oceny legalności decyzji.

Bez właściwego uzasadnienia orzeczeń lekarskich o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej organ nie powinien wydawać decyzji. Przed wydaniem tej decyzji należało zlecić uzupełnienie orzeczeń lekarskich w taki sposób, aby uwzględniały całą dokumentację lekarską i aby były zrozumiałe dla uczestników postępowania i innych zainteresowanych podmiotów.

Inspektora sanitarnego, prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej obowiązują wszystkie reguły dotyczące przebiegu postępowania. W szczególności dotyczą go art. 7 i art. 77 § 1 kpa ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 15 marca 1994 r. S.A./Wr 147/94, Prok. i Pr. 1995/2/53 oraz w Warszawie z dnia 18 sierpnia 1998 r. I S.A. 823/98 nie publikowany)

Niepełne wyjaśnienie przez organ wyżej przedstawionych kwestii narusza art. 7 kpa, który stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza, to iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej.

Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (art. 8 kpa oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 7 października 1983 r. SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego (art. 77 kpa). Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie.

Mając na względzie przedstawione uwagi należy uznać, iż w niniejszej sprawie organ administracyjny powinien uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez wnikliwą analizę wszystkich dokumentów (a w szczególności dokumentacji ze szpitala w T. z 1995 roku oraz badania histopatologicznego, a także dokumentacji lekarskiej skarżącego od lekarza leczącego) i na ich podstawie ocenić czy u skarżącego występuje choroba zawodowa określona w przytaczanym rozporządzeniu. Ta ocena powinna być oparta na orzeczeniach lekarskich jednostek medycznych, które powinny odnieść się w swoich opiniach do rozpoznania zawartego w dokumentacji lekarskiej lekarza leczącego (załączonych do akt administracyjnych) i wyjaśnić czy rozpoznania te są tożsame, czy też rozbieżne i ewentualnie na czym polega ta rozbieżność i jakie są jej przyczyny. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.