Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1571/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 141 par 4, art 145 par 1 pkt 1 lit c, art 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 107 par 1 i par 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 82 ust 3 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 9 pkt 19
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2005 nr 130 poz 1087
law: Ustawa z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 329/09 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 roku, sygn. akt VII SA/Wa 329/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 roku, znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] maja 2002 roku, Nr [...] Starosta Trzebnicki po rozpatrzeniu wniosku Gminy Zawonia zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę gminnej oczyszczalni ścieków wraz obiektami towarzyszącymi na działce nr ew. [...] położonej w Suchej Wielkiej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku, Nr [...] Wojewoda Dolnośląski po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez G. K., R. M., B. K. i E. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty Trzebnickiego z dnia [...] maja 2002 roku, Nr [...].

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2003 roku, sygn. akt II SA/Wr 2046/02 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi G. K. i M. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2002 roku, Nr [...].

Pismem z dnia 27 sierpnia 2006 roku J. K. zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Trzebnickiego z dnia [...] maja 2002 roku, Nr [...].

Zdaniem wnioskodawcy decyzja ta wydana została przez organ niewłaściwy. Oczyszczalnię ścieków należy zaliczyć do obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich co oznacza, że zgodnie z treścią art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji był wojewoda.

Powyższy wniosek postanowieniem z dnia 27 września 2006 roku, wydanym na podstawie art. 65 k.p.a., Wojewoda Dolnośląski przekazał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, z uwagi na fakt, iż decyzja Starosty Trzebnickiego z [...] maja 2002r. Nr [...] została utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2002 roku.

Następnie, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2006 roku.

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2002 roku, Nr [...] była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2003 roku, sygn. akt II SA/Wr 2046/02 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu oddalił skargę na w/w decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2002 roku. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddalenie skargi zamyka organowi drogę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrokiem z dnia 25 września 2007 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1148/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 roku oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 roku

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa) może mieć miejsce wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Organ nie może natomiast odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, motywując odmowę brakiem podstaw prawnych do tego stwierdzenia lub wskazując taką podstawę. W sprawie, zdaniem Sądu, bezsporne jest, że wniosek został złożony przez stronę. Brak było zatem podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2008 roku, znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2002 roku, Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż będąca przedmiotem weryfikacji w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2002 roku, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Trzebnickiego z dnia [...] maja 2002 roku, Nr [...] nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Decyzja ta została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, a także nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Zaskarżona decyzja nie wypełnia także przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w sprawie tejże decyzji wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 14 listopada 2003 roku, sygn. akt II SA/Wr 2046/02 oddalił skargę G. K. i M. K., uznając, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 roku, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 99 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 roku, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. K. podnosząc zarzuty:

1. naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oczyszczalni – poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzję wydał organ właściwy,

2. naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia w kwestiach właściwości organu co do wydania pozwolenia na budowę i w zasadzie nie rozpatrzenie sprawy co do istoty,

3. naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 września 2007 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1148/07 i nierozpatrzenie sprawy co do istoty.

Skarżący podniósł, iż w uzasadnieniach decyzji obu instancji, pomimo wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i tym samym obowiązku zbadania co najmniej zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, organy w żaden sposób nie wyjaśniły, czy sprawę udzielenia pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków rozpatrywał organ właściwy. Organy zupełnie pominęły wyjaśnienie przyczyn nieważności, skupiając się na kwestiach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 roku, który w żaden sposób nie ustosunkował się do problematyki właściwości organu.

Skarżący podniósł ponadto, że nie ma żadnego przepisu, który nakazywałby sądowi administracyjnemu brać pod uwagę z urzędu nieważność decyzji. Sąd nie jest związany granicami skargi, ale nie oznacza to, że musi z urzędu zbadać całą sprawę. W ocenie skarżącego sąd jedynie może wyjść poza granice skargi, zarówno co do zakresu zaskarżenia, jak i podniesionych zarzutów, ale nie ma takiego obowiązku. Z tego względu, zdaniem skarżącego, nie można wywodzić, że orzeczenie sądu uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji.

W ocenie skarżącego z rozpatrywanej sprawy jednoznacznie wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu nie badał przesłanek nieważności postępowania. Zdaniem skarżącego, z uwagi na treść art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 9 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków organem pierwszej instancji jest nie starosta, lecz wojewoda.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 roku, sygn. akt VII SA/Wa 329/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 roku, znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny kontrolę aktów administracyjnych przeprowadza zatem nie będąc związany granicami skargi, a kontrola taka obejmuje badanie z urzędu, czy w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie doszło do naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 powołanej ustawy. W przepisie tym przewidziano, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż sąd administracyjny ma nie tylko prawo, lecz obowiązek wychodzenia poza zarzuty skargi. W ramach przedmiotu danej sprawy sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, bez względu na treść skargi, powołaną w niej postawę prawną i zawarte w niej zarzuty i wnioski. Sąd zobowiązany jest zatem wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 sierpnia 2007 roku, sygn. I OSK 1816/06 Lex nr 360239; z dnia 17 października 2006 roku, sygn. I FSK 820/05 Lex nr 263053; z dnia 9 listopada 2005 roku, sygn. OSK 1754/04 Lex nr 192556; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 29 czerwca 2004 roku, sygn. I SA 2819/02 Lex nr 146750; z dnia 25 lutego 2004 roku, sygn. III SA 1456/02 Lex nr 113588).

Stosownie do treści art. 153 ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W odniesieniu do orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny przed dniem 1 stycznia 2004 roku podobne rozwiązanie wprowadza art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271), który przewiduje, że ocena prawna wyrażona w takim orzeczeniu wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie zaś z art. 170 ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005).

W orzecznictwie sądowadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż oddalenie skargi przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych) zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na związanie organu prawomocnym orzeczeniem. Próby wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności stanowiłyby niedopuszczalną ingerencję organu w prawomocne orzeczenie Sądu, bowiem – jak już wskazano – Sąd z urzędu ma obowiązek ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydawania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu, podkreślić należy, iż decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Trzebnickiego z dnia [...] maja 2002 roku, Nr [...], której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, była przedmiotem wcześniejszej kontroli sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2003 roku, sygn. akt II SA/Wr 2046/02 Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu oddalił skargę G. K. i M. K. na w/w decyzję Wojewody Dolnośląskiego. Wyrokiem tym związany jest zarówno sąd, jak i organy orzekające w sprawie. Z uwagi na to związanie niedopuszczalne byłoby wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia jej nieważności są zatem prawidłowe. Skoro sąd administracyjny ocenił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2002 roku, jako zgodną z prawem (wbrew poglądowi skarżącego mając obowiązek, a nie tylko uprawnienie, do wychodzenia poza granice skargi i brania pod uwagę z urzędu przesłanek nieważności), wszelkie próby stwierdzenia nieważności decyzji należałoby traktować jako niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. Jednocześnie, w związku z zawartą w skardze sugestią, iż Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu nie zajmował się kwestią właściwości organu udzielającego pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków, należy podkreślić, iż sam fakt, że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się do tej kwestii nie oznacza w żadnym razie, że kwestii tej nie badał.

"W sytuacji, gdy sam skarżący nie podnosi jakiejś istotnej dla wyniku postępowania kwestii, sąd administracyjny wykraczając, w toku dokonywanej kontroli zgodności z prawem decyzji, poza granice wysuniętych zarzutów, nie ma obowiązku rozważania jej w pisemnych motywach zapadłego wyroku. Spoczywa na nim taki obowiązek jedynie wówczas, gdy kierując się treścią dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a., uwzględnia on skargę z przyczyn innych niż podniesione przez skarżącego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 roku, sygn. II FSK 1387/07 Lex nr 475258).

Zdaniem sądu, już tylko na marginesie stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut skarżącego, iż w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków na działce nr ew. 86/1 AM 1 położonej w Suchej Wielkiej orzekał organ niewłaściwy. Co do zasady organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji w sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę jest starosta, a tylko w przypadkach ściśle wymienionych w art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy jest wojewoda. W ocenie Sądu, wbrew poglądowi skarżącego uregulowanie zawarte w art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane nie przekazuje do właściwości wojewody jako organu pierwszej instancji spraw dotyczących budowy oczyszczalni ścieków.

Wobec faktu, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 roku odpowiada prawu, wniesioną na nią skargę należało oddalić.

Od powyższego wyroku wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł J. K., podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. – poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia w związku z brakiem zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a w szczególności nieustosunkowanie się do kwestii dotyczących oznaczenia stron postępowania w wydanych decyzjach oraz niewyjaśnienie jakie motywy legły u podstaw twierdzeń o zachowaniu właściwości organów przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że stronie doręczono tylko pierwszą, piątą i ostatnią stronę wyroku z uzasadnieniem, co w zasadzie przekreśla możliwość stawiania dalszych zarzutów wobec kwestionowanego wyroku i jedynie z ostrożności procesowej, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie dał wiary wyjaśnieniom strony skarżącej, jak również załączonemu do skargi dokumentowi (wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2009 roku), zgłaszane są dalsze zarzuty oparte na przypuszczeniach co do toku rozumowania Sądu,

b) art. 153 P.p.s.a., w związku nieuwzględnienieniem oceny prawnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2007 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1148/07,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja niezawierająca oznaczenia stron postępowania jest decyzją prawidłową;

2. naruszenia prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a w związku z art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.) –w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z przyjęciem, że pozwolenie budowlane wydał organ właściwy.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na wadliwość uzasadnienia wyroku Sądu. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Niewątpliwie Sąd musi przedstawić stan sprawy i zarzuty podniesione w skardze. Jest tak dlatego, że konsekwencją przedstawienia zarzutów jest wyjaśnienie ich zasadności lub bezzasadności. Nabiera to szczególnego znaczenia, gdy Sąd oddala skargę. W rozpatrywanej sprawie uzasadnienie jest wadliwe. Nie przedstawiono bowiem całego stanu sprawy oraz zarzutów podniesionych w skardze, a także stanowiska pozostałych stron postępowania. Uzasadnienie wyroku jest dla strony zupełnie niezrozumiałe. Sąd bowiem sporządził tylko trzy strony uzasadnienia, które nie mają ze sobą żadnego związku. Z doręczonego wyroku i jego numeracji wynika, że uzasadnienie obejmuje stronę pierwsza, piątą i ostatnią. Nie pozwala na zrozumienie jakichkolwiek motywów, które kierowały Sądem przy oddaleniu skargi.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż doręczony mu wyrok został w oryginale przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Wyrok nie jest opatrzony pieczęciami na zszyciu każdej ze stron, co umożliwia usunięcie poszczególnych kart. Strona jednakże samodzielnie nie usunęła tych kart, o czym świadczy nienaruszone zszycie (w — górnym rogu) dokonane w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym. W kształcie załączonym do skargi kasacyjnej wyrok został doręczony stronie, co nakazuje przyjąć, że tak też został na wniosek strony sporządzony. Zgodnie bowiem z art. 142 § 2 Ppsa, jeżeli uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek. Skoro w sprawie tylko wnoszący skargę kasacyjną złożył wniosek o uzasadnienie, to tylko jemu stronie doręczono wyrok z uzasadnieniem, a zatem taki wyrok z uzasadnieniem, jaki został sporządzony. Tak sporządzone uzasadnienie wyroku uniemożliwia w zasadzie stawianie dalszych zarzutów. Kolejne zatem zarzuty, podniesione jedynie z ostrożności procesowej, są wynikiem domyśleń i przypuszczeń co do toku rozumowania Sądu, co też nie może być poczytywane przez Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku jakichkolwiek niespójności i nieścisłości z aktami sprawy, za brak profesjonalizmu sporządzającego skargę kasacyjną.

Wnoszący skargę kasacyjną w złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił decyzji naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Tymczasem ze skróconego wywodu prawnego wynika, że Sąd w ogóle nie badał decyzji w aspekcie art. 107 § 1 k.p.a. i wymogów formalnych decyzji. Decyzja bowiem nie zawiera oznaczenia stron postępowania. W kontekście powyższego, twierdzenie Sądu o obowiązku badania całej sprawy w tym właściwości organów, o uwzględnianiu z urzędu przesłanek nieważności decyzji oraz konieczności ustosunkowania się w uzasadnieniu do twierdzeń stron podniesionych w pismach procesowych jest co najmniej wątpliwe. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zapewnia stronę, że sądy administracyjne badają całą sprawę z urzędu, sam zaś pomija badanie decyzji od strony formalnej, to zapewnienia i wywody Sądu są chybione. Co jeszcze istotne, brak w tym zakresie uzasadnienia świadczy, że Sąd w żaden sposób nie zbadał całości sprawy. Potwierdza to stanowisko strony skarżącej, że Naczelny Sąd Administracyjny, badając w 2003 roku pozwolenie budowlane, mógł nie badać kwestii właściwości Wojewody Dolnośląskiego jako organu pierwszej instancji.

Sąd jednoznacznie przyjął, że właściwość organów nie została naruszona. Enigmatycznie stwierdzając, że art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nie przekazuje do właściwości wojewody jako organu pierwszej instancji spraw dotyczących budowy oczyszczalni ścieków. Nie ustosunkował się przy tym merytorycznie do wywodów i zarzutów skargi oraz nie wyjaśnił motywów prawnych takiej interpretacji, co nie wypełnia standardów właściwych dla uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Jest to o tyle ważne dla strony, gdyż istotą zarzutów i żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego jest właśnie kwestia naruszenia właściwości organu.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż reasumując problematykę oceny uzasadnienia wyroku, stwierdzić trzeba jednoznacznie, że nie spełnia ono rygorów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a. W szczególności uzasadnienie nie wskazuje stanu sprawy oraz zarzutów podniesionych w skardze, a także stanowiska pozostałych stron postępowania. Dodatkowo, skoro Sąd twierdzi, że z urzędu bada wszystkie aspekty sprawy, to winien wytłumaczyć stronie dlaczego decyzja nie zawierająca oznaczenia stron postępowania jest prawidłowa. Co prawda, strona wprost w skardze nie podnosiła zarzutu braku oznaczenia stron postępowania, ale wskazywała na naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., co już powinno sygnalizować konieczność zbadania wszystkich elementów decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

W zaskarżonej sprawie, decyzja nie zawiera oznaczenia wszystkich stron postępowania. Wszystkie strony postępowania winny być z imienia i nazwiska wymienione w decyzji. Wprost przecież z powołanego art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja ma zawierać oznaczenie stron. Osoby fizyczne, będące stronami postępowania muszą być zatem zidentyfikowane w decyzji poprzez podanie ich imienia i nazwiska. Samo zatem wskazanie wnioskodawcy oraz adnotacja w decyzji, że pozostałe "strony postępowania wg rozdzielnika", jest niewystarczające. Wykaz stron postępowania znajdujący się w aktach sprawy nie zastępuje obowiązku oznaczenia stron postępowania w decyzji.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "przeniesienie wykazu stron (zawierającego również dane adresowe) do "rozdzielnika" decyzji powoduje, iż decyzja nie zawiera oznaczenia stron" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. akt IV SA 4725/03, LEX nr 165007). Z kolei w wyroku z dnia 6 maja 2008 roku, sygn. aktII GSK 73/2008) Naczelny Sad Administracyjny zaakcentował, że "istotne da sprawy jest oznaczenie w decyzji strony, czyli podmiotu, który nabywa w drodze tego aktu konkretne prawo, lub na którego nałożone zostały określone obowiązki. Osoby fizyczne powinny być oznaczone danymi personalnymi wraz z adresem zamieszkania (pobytu), osoby prawne oraz jednostki organizacyjne – pełną nazwą i siedzibą podaną zgodne z danymi zawartymi w stosownym rejestrze, ewidencji lub w umowie powołującej dany podmiot do życia". Nie ma zatem, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną żadnych wątpliwości, że brak oznaczenia stron postępowania w wydanych decyzjach administracyjnych, jest istotnym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., które winno skutkować uchyleniem obu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Brak oznaczenia stron postępowania nie pozwala pełnomocnikowi profesjonalnie sporządzić skargi kasacyjnej – w wyniku niemożliwości ustalenia liczby odpisów tej skargi. Z tego też względu orientacyjnie sporządzono sześć odpisów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 25 września 2007 roku Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i jednoznacznie wskazał, że organ ma obowiązek zbadać decyzję w kontekście wad z art. 156 Kpa. Wyrokiem tym (prawomocnym) związany jest zarówno sąd administracyjny, jak i organy. Bezspornie zatem, organ zobligowany został do zbadania decyzji i wykluczenia istnienia wszystkich wad wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa. Tak więc i Sąd kontrolując ponownie wydane decyzje jest związany poprzednim wyrokiem i nie może twierdzić, że organ w istocie rzeczy zasadnie nie zbadał decyzji pod kątem nieważności. Organ administracji rozpatrując merytorycznie sprawę nadal podtrzymuje niedopuszczalność badania w trybie nadzwyczajnym decyzji Wojewody. W uzasadnieniu bowiem decyzji obu instancji, mimo wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i tym samym obowiązku zbadania co najmniej zarzutów podniesionych we wniosku, organy w żaden sposób nie wyjaśniły stronom, czy sprawę udzielenia pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków rozpoznał organ właściwy. Całe uzasadnienie decyzji obu instancji dotyczy kwestii zupełnie, na tym etapie postępowania, nieistotnych, które już zostały rozstrzygnięte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1148/07). Skoro więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2007 roku podzielił zdanie skarżącego i w ocenie prawnej wyroku wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania, co do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, to organ winien takie postępowanie przeprowadzić, a wyraz tego postępowania winien znaleźć jasną ocenę w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem, w niniejszej sprawie, organy administracji zupełnie pominęły wyjaśnienie przyczyn nieważności, skupiając się na kwestii wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 roku, który w ocenie prawnej w żaden sposób nie ustosunkował się do problematyki właściwości organu. Konsekwencją takiego uzasadnienia decyzji, jest w zasadzie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie rozpoznanie sprawy co do istoty. Mimo to, że organy wszczęły postępowanie, to w rzeczywistości jego obie decyzje zmierzają w uzasadnieniu do odmowy wszczęcia postępowania. Tym samym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie ma wątpliwości, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. Skoro więc Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, to identycznie jak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy art. 153 P.p.s.a.

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.), sąd nie jest związany granicami skargi. Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Z cytowanego przepisu wynika, że Sąd nie jest związany granicami skargi zarówno, co do podniesionych zarzutów, jak i zakresu zaskarżenia. Wyjście poza granice skargi było uznaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie obowiązkiem. Wynika to nawet ze zdania drugiego cytowanego przepisu, który /a contrario/ oznacza, że Sąd może wydać wyrok na niekorzyść odwołującego się w przypadku stwierdzenia przesłanki nieważności decyzji. Oznacza to nie obowiązek, ale uznanie Sądu. Z tego też względu, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie sposób wywodzić, że orzeczenie Sądu uniemożliwia stwierdzenie nieważności, tym bardziej, że zaistnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności może wynikać z faktu, a nie z prawa i mogą się one ujawnić po wyroku sądu np. sprawę załatwiono wcześniej inną decyzją, co zostało ujawnione dopiero po wyroku sądu. Ten przykład pokazuje, że logicznie nieprawdziwe jest twierdzenie Sądu, że wszystkie przyczyny nieważności sąd administracyjny jest w stanie ujawnić i skontrolować. Rozumowanie Sądu prowadziłoby też do konstatacji, że także wznowienie postępowania po wyroku sądu jest niedopuszczalne, albowiem przyczyny wznowienia, co do zasady muszą istnieć w dniu wydania decyzji, a zatem, jak stwierdzono w uzasadnieniu, "mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym".

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie ma także przepisu, który z urzędu nakazywałby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu brać pod uwagę nieważność decyzji. Sąd nie jest związany granicami skargi, ale nie oznacza to, że musi z urzędu zbadać całą sprawę. Sąd jedynie może wyjść poza granice skargi, zarówno co do zakresu zaskarżenia, jak i podniesionych zarzutów, ale nie ma takiego obowiązku.

Z rozpatrywanej sprawy jednoznacznie wynika, że Sąd nie badał przesłanek nieważności decyzji. Zgodnie z obowiązującym ówcześnie art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi. Stosownie do treści art. 9 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1129 ze zm.) przez urządzenia wodne – rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, b) obiekty zbiorników i stopni wodnych, c) stawy, d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych, e) obiekty energetyki wodnej, f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska, i) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych. W świetle cytowanego przepisu budowa stawów oczyszczających oraz budowa innych elementów oczyszczalni jest budową urządzeń i obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Potwierdza to także obecne brzmienie art. 9 pkt 19 ustawy - Prawo wodne. Powołane przepisy, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jednoznacznie świadczą o tym, że w sprawie orzekały organy niewłaściwe w pierwszej i drugiej instancji. W konsekwencji Sąd I instancji twierdząc, że w sprawie nie naruszono właściwości organów sam narusza art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

W przedmiotowej sprawie zagadnieniem istotnym dla jej rozstrzygnięcia była kwestia dopuszczalności prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już kontrolowana przez sąd administracyjny i co do której sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane były dwa poglądy w tej materii. Według jednego z poglądów, w przypadku zaistnienia takiej sytuacji prowadzenie postępowania nieważnościowego należy uznać za niedopuszczalne i organ administracji powinien wydać decyzję odmawiającą jego wszczęcia. Według drugiego z poglądów organ administracji powinien wydać decyzję merytoryczną, odmawiającą stwierdzenia nieważności, z powołaniem się na fakt, iż sprawa była już kontrolowana przez sąd administracyjny.

Aktualnie zagadnienie dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji, która była już kontrolowana przez sąd administracyjny i co do której sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę, zostało rozstrzygnięte uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 roku, sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a."

Uchwała ta zapadła już po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku jednakże zawarty w niej pogląd ma znaczenie dla oceny jego prawidłowości. Uchwała ta nie tworzy bowiem nowego stanu prawnego, tylko wyjaśnia w jaki sposób należy interpretować obowiązujące już przepisy prawa, regulujące kwestię stwierdzania nieważności rozstrzygnięć organów administracji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie uznał, że kontrola decyzji o pozwoleniu na budowę oczyszczalni, dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2003 roku, sygn. akt II SA/Wr 2046/02, przesądza o braku podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z uzasadnienia tego wyroku nie wynika bowiem, by Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę oczyszczalni pod katem wydania jej przez organ właściwy. Tym samym kwestia ta winna być przedmiotem merytorycznej oceny przez organy administracji rozpoznające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonujący kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu administracji. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że Sąd ten niezależnie od tego, że uznał, iż kontrola decyzji o pozwoleniu na budowę oczyszczalni, dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, przesądza o braku podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, także samodzielnie ocenił, iż podniesiony w skardze zarzut wydania pozwolenia na budowę przez organ niewłaściwy jest niezasadny (str. 6 uzasadnienia wyroku). Aczkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał argumentów przemawiających za tym stanowiskiem, to nie zmienia to faktu, iż stanowisko to jest prawidłowe. Uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego polegające na nienależytym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nie miało więc wpływu na treść wydanego przez ten Sąd wyroku.

Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa materialnego, to jest art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 – tekst jednolity ze zm.) – w brzmieniu na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oczyszczalni. Z przepisu tego wynikało, że wojewoda jest organem pierwszej instancji do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi.

Oczyszczalnia ścieków nie jest obiektem służącym kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Oczyszczalnia oraz obiekty jej towarzyszące jest obiektem budowlanym służącym poprawie jakości wody, która dopiero po jej oczyszczeniu może być następnie wykorzystywana. Nie ma więc podstaw do formułowania twierdzenia, iż to wojewoda był organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków. Tym samym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z powodu wydania decyzji przez organ niewłaściwy jak to twierdził skarżący.

Wskazywanie przez wnoszącego skargę na treść art. 9 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. Nr 116, poz. 1129 ze zm.), z którego wynika, że do urządzeń służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich należą m.in. stawy, nie świadczy o tym, że oczyszczalnia ścieków, której częścią są m.in. staw napowietrzny i staw nawadniający była tego rodzaju obiektem. Wnoszący skargę kasacyjną, formułując swoje stanowisko, nie bierze pod uwagę, że ustawą z dnia 3 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087) zmieniono brzmienie m.in. art. 9 pkt 19 lit. c ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (art. 1 pkt 6). O ile przed zmianą w przepisie tym mowa była o "stawach", to po zmianie mowa jest o "stawach rybnych oraz stawach przeznaczonych do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów". Ustawa z dnia 3 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw weszła wżycie z dniem 30 lipca 2005 roku. Skoro ustawodawca dopiero w 2005 roku zaliczył stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków do urządzeń służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, to brak jest podstaw, by tego rodzaju stawy zaliczane były do wymienionych wyżej kategorii urządzeń przed dniem 30 lipca 2005 roku. Nie można zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć, iż pojęcie "stawy" przed dniem 30 lipca 2005 roku obejmowało również "stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków". Gdyby tak było, to dokonywanie zmiany brzmienia przepisu i wyodrębnianie "stawów przeznaczonych do oczyszczania ścieków" byłoby zbędne.

Obiektów wchodzących w skład oczyszczalni ścieków, wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę, Nr [...] wydanej przez Starostę Trzebnickiego w dniu [...] maja 2002 roku nie można też zaliczyć do innych obiektów wymienionych w art. 9 pkt 19 litery: a, b, d, e, f, g, h oraz i ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne.

Za niezasadne uznać należy zarzuty, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie przedstawił stanu sprawy, to jest zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowisk pozostałych stron postępowania oraz nie ustosunkowanie się do kwestii oznaczenia stron postępowania w wydanych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił podniesione w skardze zarzuty na stronie 3. uzasadnienia wyroku. Przytoczenie zarzutów skargi nie oznacza obowiązku przytoczenia ich w sposób identyczny, jak zostały sformułowane w skardze. Sąd ma prawo przedstawienia zarzutów w sposób skrótowy i tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny uczynił. Sąd przedstawił też stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w odpowiedzi na skargę. Inne strony postępowania nie przedstawiały swojego stanowiska w postępowaniu przed Sądem. Tym samym nie można zarzucać Sądowi I instancji, że stanowisk tych nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie był podnoszony zarzut nieoznaczenia stron postępowania zakończonego decyzją zaskarżoną do tego Sądu. Wynika to wprost z treści skargi. Nie można stawiać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzutu, iż nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do argumentów, które nie były podnoszone skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny daje wiarę wnoszącemu skargę kasacyjną, iż doręczone zostały mu strona 1, 5 i 6 uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Za pozbawione podstaw uznał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, iż doręczenie tylko 1, 5 i 6 strony uzasadnienia wyroku świadczy o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku, którego treść sprowadza się tylko do zapisów zawartych na stronach 1, 5 i 6, naruszając tym samym art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego znajdującego się w aktach tego Sądu wskazuje, iż sporządzone zostało uzasadnienie składające się z 6 stron, a nie ze strony 1, 5 i 6. Twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, że sporządzone zostało uzasadnienie zawierające jedynie 1, 5 i 6 stronę jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób przyjąć, iż wnoszący skargę kasacyjną, korzystając z pomocy osoby zajmującej się zawodowo świadczeniem pomocy prawnej, jakim jest radca prawny, mógł z faktu doręczenia mu 1, 5 i 6 strony uzasadnienia wyroku wywieść racjonalny wniosek, że Sąd sporządził uzasadnienie wyroku, składające się tylko z tych stron. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jedynym racjonalnym wnioskiem, jaki wnoszący skargę kasacyjną mógł w takiej sytuacji sformułować, był wniosek, iż nie zostały mu przesłane wszystkie strony uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnoszący skargę kasacyjną mógł to w prosty sposób zweryfikować poprzez zapoznanie się w aktami sprawy lub zażądanie wyjaśnienia od Sądu. Zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie tylko jego 1, 5 i 6, strony oparty jest więc na zdarzeniu, który nie zaistniało. Wnoszący skargę kasacyjną nie może wymagać od Naczelnego Sądu Administracyjnego, by ten podzielił jego nieracjonalny pogląd, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku składające się jedynie ze stron 1, 5 i 6.

Za niezasadny uznać należy zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie badał kontrolowanej przez siebie decyzji pod kątem podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Z treści skargi wynika, że skarżący podniósł zarzut następującej treści: "naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia w kwestiach właściwości organu do wydania pozwolenia na budowę i w zasadzie nie rozpatrzenie sprawy, co do istoty". Mimo to, że skarżący zarzucił organom administracji naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., który określa, co powinna zawierać decyzja, z części opisowej zarzutu wynika, iż w istocie zarzucił organom administracji naruszenie tylko art. 107 § 3 k.p.a., który określa co powinno zawierać uzasadnienie decyzji.

Uzasadnienie zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji wskazuje, iż organ administracji uznał, że dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2003 roku, sygn. akt II SA/Wr 2046/02 kontrola decyzji o pozwoleniu na budowę oczyszczalni przesądza o braku podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji i wskazał to, jako argument przemawiający za odmową stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentację tę zaakceptował. Jak to zostało już wyżej wskazane było to uchybienie, które nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Decyzja zezwalająca na budowę oczyszczalni ścieków wydana została przez właściwy organ administracji. Istniały więc podstawy do odmowy stwierdzenia jej nieważności i rozstrzygnięcie organu administracji polegające na wydaniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności było prawidłowe. Niewłaściwe uzasadnienie rozstrzygnięcia nie miało wpływu wynik sprawy, gdyż uchylenie decyzji, by organ administracji ponownie rozpoznał sprawę nie spowodowałoby wydania innego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie byłoby identyczne, tytle tylko, że zawierałoby inne uzasadnienie. W konsekwencji uchybienie Sądu, który podzielając stanowisko organu administracji w uzasadnieniu wyroku w konsekwencji wskazał niewłaściwe argumenty przemawiające za oddaleniem skargi także nie miało wpływu na treść wydanego wyroku. Ewentualne uchylenie wyroku nie spowodowałoby, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydania przez Sąd I instancji innego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny musiałby oddalić skargę, wskazując jedynie w uzasadnieniu wyroku inne argumenty, przemawiające za wydaniem takiego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wskazałby, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji jest nieprawidłowe, jednakże uchybienie to nie jest na tyle istotne, by mogło być powodem do jej uchylenia. Istnieją bowiem podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę oczyszczalni, gdyż podnoszony przez skarżącego zarzut, że wydane zostało ono przez organ niewłaściwy był niezasadny.

Naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania może być podstawą uchylenia wydanego przez ten Sąd wyroku, jeśli wykazane zostanie, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie wnoszący skargę kasacyjną wpływu takiego nie wykazał. Nie jest to jednak wynik braku wiedzy i umiejętności sporządzającego skargę kasacyjną, tylko niezależnego od niego faktu, iż wpływ taki po prostu nie zaistniał.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., które to naruszenie, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, polegać miało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował wydanie decyzji bez wskazania stron postępowania. Zarzut wnoszącego skargę kasacyjną oparty jest na założeniu, że wszystkie strony postępowania winny być wymienione w samej treści decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to pogląd nieuprawniony. Organ administracji ma obowiązek wskazać w sentencji podmiot, który uzyskuje uprawnienie lub na który nakładany jest obowiązek. Następuje to poprzez wskazanie imienia i nazwiska osoby fizycznej lub imion i nazwisk kilku osób fizycznych, bądź poprzez wskazanie nazwy osoby prawnej lub ułomnej osoby prawnej. Wskazanie pozostałych stron postępowania może natomiast nastąpić w załączniku do decyzji, tzw. rozdzielniku. Taki sposób wskazania stron nie narusza art. 107 § 1 k.p.a. Miejsce, w którym wskazane zostały pozostałe strony postępowania nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji. Istotne dla tej oceny jest to, czy podmioty, którym przysługuje status strony zostały prawidłowo ustalone oraz, czy zapewniono im możliwość czynnego udziału w postępowaniu.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1148/07. W wyroku tym Sąd stwierdził, iż brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z uzasadnienia wynika, że Sąd wyraził pogląd, iż bezsporne jest, że wniosek został złożony przez stronę. Tym samym brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia natomiast, czy zachodzą przyczyny nieważności decyzji, jest zdaniem Sądu, sprawą wtórną i nie może stanowić przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Sad stwierdził także, iż brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji może wykazać dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, o ile ewentualność taka zachodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał więc organowi administracji wszcząć postępowanie nieważnościowe i wydać decyzję stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę lub odmawiającą stwierdzenia jego nieważności. Organ administracji do wskazania tego się zastosował. Wydana została decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Okoliczność, iż na poparcie wydanego rozstrzygnięcia wskazane zostały niewłaściwe argumenty, nie miała, jak to zostało już wcześniej wskazane, wpływu na treść tego rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.