Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1818/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi ,,A" w likwidacji z siedzibą w Gdańsku na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 13 marca 2019r. o odmowi umorzenia należności z tytułu składek, wydaną wobec A w likwidacji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 30 listopada 2018 r. wpłynął wniosek likwidatora Spółdzielni A w likwidacji, /zwanej dalej: Spółdzielnia/ o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeprowadzonym postępowaniu w sprawie umorzenia decyzją z 13 marca 2019 r., nr [...] odmówił Spółdzielni umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ustawy systemowej. Z uwagi na specyfikę przedmiotowego zadłużenia, rozpatrzenie wniosku o umorzenie możliwe jest jedynie w oparciu o przesłanki całkowitej jego nieściągalności.

Dnia 3 kwietnia 2019r. wpłynął wniosek likwidatora Spółdzielni o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie zaległych składek.

W przedmiotowym wniosku likwidator wskazał, że odmowa umorzenia należności blokuje dalsze postępowanie procesu likwidacyjnego Spółdzielni. Zarzucił kierowanie się przez Zakład wyłącznie przepisami ustawy o ubezpieczeniach społecznych, zapominając zupełnie u ustawie Prawo spółdzielcze, która w ocenie likwidatora stanowi lex specialis względem ustawy o ubezpieczeniach społecznych.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że nie istnieją żadne prawne przeszkody uniemożliwiające złożenie skutecznego wniosku o upadłość spółdzielni w sytuacji gdy upadający jest także dłużnikiem ZUS. W takiej sytuacji ZUS pozostaje jednym z wierzycieli uprawnionych do zaspokojenia swoich należności z masy upadłościowej, korzystając przy tym z uprzywilejowania przysługującego należnościom publicznoprawnym.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania w niniejszej sprawie przepisów Prawa spółdzielczego, Zakład wskazał, że w powoływanej ustawie nie znajdują się żadne przepisy, na podstawie których istniałaby możliwość umorzenia spółdzielni długów składkowych względem ZUS. Zakład jako podmiot publiczny zobowiązany jest działać tylko na podstawie i w granicach prawa, innymi słowy, Zakład może wykonać tylko takie czynności, do których jest upoważniony na podstawie przepisu prawa. Żaden z przepisów prawa nie wskazuje, że okoliczności powstania zadłużenia mogą stanowić podstawy do umorzenia długów składkowych, wobec czego nie powinny być one brane pod uwagę przez Zakład podczas wydawania decyzji o umorzeniu.

Kolejno ZUS wskazał dokumenty, które zostały wykorzystane w rozpoznawaniu sprawy oraz dane uzyskane z urzędu a dostępne w Krajowym Rejestrze Sądowym, Centralnej Ewidencji Pojazdów, Bazie Danych Ksiąg Wieczystych.

Mając na uwadze powyższe ustalono następujący stan faktyczny sprawy: Spółdzielnia prowadziła działalność gospodarczą do dnia 31 grudnia 2016r. Zatrudniała pracowników od stycznia 1999 r. do grudnia 2016 r. W okresie prowadzenia działalności nie wywiązywała się z obowiązku opłacania składek. W ten sposób została dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który naliczył odsetki od nieopłaconych w terminie należności. Ponadto do uregulowania pozostają koszty egzekucyjne, które nie zostały ujęte w niniejszym postępowaniu. W świetle przepisu art. 24 u.s.u.s., nie upłynął jeszcze termin, w którym należności mogą być dochodzone. Oceniając sytuację finansową spółdzielni kierowano się danymi zawartymi w rachunku zysków i strat za okres od 01/2016 do 09/2016 r. Z dostarczonego rachunku wynika, że Spółdzielnia wygenerowała stratę za ww. okres w wysokości 173.792,14 zł. Majątek ruchomy Spółdzielni został zlicytowany przez [...]Urząd Skarbowy w G.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 należności składkowe w przypadku Spółdzielni mogą być umarzane tylko w razie wystąpienia całkowitej nieściągalności. Przesłanki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy. Całkowita nieściągalność w przypadku Spółdzielni ma miejsce wówczas, gdy:

1. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 498),

2. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.),

3. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5. nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym

6. Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że w przedmiotowym przypadku:

- nie przedłożono żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe. Przedłożone dokumenty wskazują, że wniosek o ogłoszenie upadłości został odrzucony z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych;

- nie nastąpiło całkowite zaprzestanie prowadzenia działalności przez Spółdzielnię. Obecnie znajduje się w trakcie likwidacji, a więc wciąż należy ją traktować jako aktywny podmiot, do czasu zakończenia procesu likwidacyjnego i spłaty wierzycieli,

- wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, nie został ustalony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne. Wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 116a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa , który ma zastosowanie do należności z tytułu składek na mocy art. 31 u.s.u.s., za zaległości podatkowe innych osób prawnych niż spółka z o.o. odpowiadają solidarnie całym, swoim majątkiem członkowie organów zarządzających tymi osobami. Trzeba wskazać w tym miejscu, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym (por. teza wyroku NSA w Katowicach z 21 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 14/99). W niniejszej sprawie istnieje zatem niewykorzystana możliwość egzekucji należności składkowych przez Zakład poprzez próbę pociągnięcia do odpowiedzialności członków organu zarządzającego spółdzielnią.

Przytoczone powyżej przesłanki stanowią zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Należy zaznaczyć, że spełnienie którejkolwiek z przesłanek automatycznie nie powoduje podjęcia decyzji o umorzeniu należności, ponieważ przepisy art. 28-ust. 3 cytowanej ustawy określają jedynie warunki, w których zaległości mogą być umorzone. Nie oznacza to, że spełnienie jednego z tych warunków skutkuje umorzeniem należności. Należy również wskazać, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2009 r. (sygn. akt V SA/Wa 969/09) postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie toczy się, nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji.

Wobec powyższego organ stwierdził, że nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności zadłużenia.

Podniesiono również, że umorzenie należności z tytułu składek stanowiłoby pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Kolejno podniesiono, że w przedmiotowej sprawie odmowa nie ma charakteru dowolnego. W decyzji bowiem organ podał przesłanki, które zdecydowały o odmowie uwzględnienia wniosku. Ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady -zaspokojeniu przed innymi należnościami. Umorzenie stanowi wyraz definitywnej rezygnacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z możliwości ich wyegzekwowania. W związku z tym, biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczegółowej staranności i ostrożności w procedowaniu spraw z zakresu umarzania. Dotyczy to również podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umarzania tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym.

Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Niezasadnym byłoby czynienie z instytucji umorzenia powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z zapłaty zaległości.

Decyzja odmawiająca umorzenia nie nakłada na Spółdzielnię żadnych dodatkowych obowiązków, które nie ciążyły na niej do tej pory i których nałożenie spowodowałoby pogorszenie obecnej sytuacji finansowej. Rozstrzygnięcie organu odmawia natomiast przyznania "przywileju" polegającego na zwolnieniu z obowiązku opłacania składek. Umorzenie w konsekwencji oznaczałoby uprzywilejowanie względem innych podmiotów, które regulują zobowiązania wynikające z nieopłaconych w terminie składek. Zasada sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa nie pozwala Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych na wydanie decyzji o umorzeniu należności.

W niniejszej sprawie Zakład zgromadził materiał dowodowy, a następnie dokonał subsumpcji, która stała się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Ocena dowodów dokonana przez organ, a prowadząca do rozstrzygnięcia negatywnego dla Spółdzielni, nie jest oceną dowolną, ale podjętą zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 powołanego Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakład w prowadzonym postępowaniu badał sprawę (stan faktyczny), swoją oceną opierając na przekonywających podstawach, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ gromadząc materiał dowodowy z urzędu dążył do zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy i do wyjaśnienia rzeczywistych treści stosunków faktycznych i prawnych. Stan faktyczny został w pełni wyjaśniony i w prawidłowy sposób dokonano jego oceny prawnej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł likwidator Spółdzielni, wnosząc o uchylnie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 13 marca 2019r.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego /j.t. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm./, dalej zwana KPA, a w szczególności:

- art. 7, art. 7a § 1, art. 7b i art. 8 KPA poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania, w tym brak działania organów podatkowych na podstawie przepisów prawa, w sposób niebudzący zaufania do organów państwa oraz w sposób niemający na celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez całkowite pominięcie wyjaśnień i dowodów, w tym dokumentów wskazywanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji a także brak współdziałania organów administracji publicznej w toku postępowania w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy - te same okoliczności prawne i faktyczne doprowadziły do umorzenia kosztów egzekucyjnych przez Dyrektora ZUS Odział w G. - postanowienie Nr [...] z dnia 10 lipca 2019r. nr [...];

2. przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 28 ust. 1, ust. 2 w zw. z ust. 3 pkt 3), 4), pkt 6) i 7) w związku z ust. 3a ustawy z 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "u.s.u.s" przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nie zachodzą przesłanki do uznania, że należności z tytułu składek mogą być umorzone.

Wniósł również likwidator Spółdzielni o przeprowadzenie dowodu z treści dołączonych do skargi postanowień:

Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. z dn. 06.05.2019r. nr [...]

Dyrektora ZUS Odział w G. - Nr [...] z dnia 10 lipca 2019r. nr [...]

na okoliczność uznania przez te organy całkowitej nieściągalności należności Skarżącego i braku majątku.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że bezspornie z brzmienia art. 28 ust. 1 u.s.u.s., w szczególności użycia w nim zwrotu "mogą być umarzane", wynika to, że rozstrzygnięcie ZUS w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że decyzja ZUS w sprawie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Jak trafnie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 679/11, jeśli przepisy pozostawiają do uznania organu istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości, jak również zakres ewentualnego umorzenia, takie unormowanie nie może prowadzić do dowolności rozstrzygnięcia. W każdym przypadku wydanie decyzji powinno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analiza, z zachowaniem wymogów proceduralnych. Co więcej, Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1625/11 wyraził pogląd, że w sytuacji wykazania przez stronę ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią ustawowej przesłanki dla umorzenia wnioskowanej należności. Bez wykazania przez organ ważnego interesu, który przemawiałby za odmową uwzględnienia należycie umotywowanego wniosku strony o umorzenie należności składkowej, obarczone dowolnością jest powoływanie się przez ZUS jedynie na uznaniowy charakter omawianej decyzji, jako podstawę odmowy uwzględnienia wniosku strony o umorzenie należności składkowych.

Kontrola sądowa decyzji uznaniowych obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności.(por Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 238/10).

Zdaniem Skarżącego w niniejszej sprawie wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. We wniosku z dnia 30 listopada 2018r. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek Likwidator Skarżącej Spółdzielni Pracy w likwidacji wskazał istnienie przesłanek umożliwiających przyznanie ulgi w postaci umorzenia nieopłaconych składek, które nie były przedawnione. Wskazywał przede wszystkich na stan całkowitej nieściągalności istniejącego zadłużenia. Do wniosku została dołączona obszerna dokumentacja, potwierdzająca zasadność złożonego wniosku i omówiony został szczegółowo stan prawny i faktyczny, który doprowadził do zadłużenia oraz uzasadniał uznanie stanu całkowitej jego nieściągalności.

Organy obu instancji w zaskarżonych decyzjach dokonały pobieżnej analizy przesłanek z art. 28 ust 3 u.s.u.s.. ale w oderwaniu stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza jeżeli chodzi o ust 3. pkt 3) 4) 5) i 6), tj:

- (3)nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - przesłanka wystąpiła;

- (4)nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym - przesłanka wystąpiła

- (5)naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję - przesłanka wystąpiła;

- (6)jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne - przesłanka wystąpiła

Co więcej ocena tych samych okoliczności faktycznych i prawnych w zaskarżonych decyzjach w tym przesłanka całkowitej nieściągalności została dokonana w sposób diametralnie odmienny niż w postanowieniach Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dn. 06.05.2019r. nr [...] oraz Dyrektora ZUS Odział w G. - Nr [...] z dnia 10 lipca 2019r. nr [...], która to ocena doprowadziła do umorzenia kosztów egzekucyjnych zgodnie z odrębnym wnioskiem Likwidatora Skarżącej.

Dokumenty powyższe winne być wzięte pod rozwagę przez organy z urzędu i ocena w nich zawarta uwzględniona w niniejszym postępowaniu, bo nakazuje to norma art. 7b KPA.

Skarżący przedłożył do akt sprawy bardzo szczegółowe wyjaśnienia w sprawie, przedłożył dokumenty na poparcie swoich twierdzeń oraz wnosił o przeprowadzenie dowodów z załączonych do akt sprawy dokumentów. Organy ustosunkowały się do wniosków dowodowych Skarżącego ale w jakiś oderwany od stanu faktycznego i prawnego sposób czyli nie przeprowadziły postępowania dowodowego. Wszelkie dowody i wyjaśnienia wnioskowane przez Stronę zostały pominięte, wbrew wszelkim zasadom postępowania i dowodzenia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego skarga niniejsza jest konieczna i uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Jedną z podstaw prawnych, w oparciu o którą należności wobec ZUS mogą zostać umorzone stanowi przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121 - dalej u.s.u.s.). Zgodnie z treścią z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w punktach od 1 do 6, gdy:

dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność miesięcznego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu Przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa,

nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Z treści przywołanego przepisu art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. jednoznacznie wynika, że aby ZUS mógł wydać rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego musi wcześniej poczynić ustalenia, że w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności. Dopiero bowiem zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 u.s.u.s. daje potencjalną możliwość umorzenia należności.

Wyjaśnić należy, że wskazane powyżej przepisy określają uprawnienie organu do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w sytuacji ziszczenia się jednej z przesłanek wymienionych w przepisach art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. Zaistnienie którejkolwiek z ww. przesłanek, daje potencjalną możliwość umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, opubl. OSNP 2004/16/285).

Decyzja w sprawie zastosowania ulgi w spłacie zaległych należności składkowych podejmowana jest na zasadzie uznania administracyjnego. Oczywiście wskazanej swobody w zakresie wyboru rozstrzygnięcia nie można utożsamiać z zupełną dowolnością sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ponieważ organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), działają na podstawie przepisów prawa. To z kolei wiąże się z obowiązkiem uwzględnienia w motywach wydanego rozstrzygnięcia przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym przepisów określających zasady postępowania administracyjnego.

Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie odnosi się do ustalania przesłanek warunkujących umorzenie należności. W tym zakresie Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie działa na podstawie uznania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany określonymi w k.p.a. zasadami oraz regułami logiki. W postępowaniu, organ obowiązany jest stać na straży praworządności, podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego. Sąd ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów organ administracyjny nie naruszył reguł logiki i czy zastosował właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego ani materialnego skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się ZUS odmawiając umorzenia należności składkowych.

Płatnik składek odpowiada za zobowiązania całym swoim majątkiem, zarówno teraźniejszym, jak i przyszłym. Należy przy tym wskazać, że obowiązkiem wierzyciela jest przede wszystkim poszukiwanie możliwości odzyskania zaległych należności, możliwość ich umarzania przewidziana jest bowiem dla przypadków szczególnie drastycznych. Dlatego też jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnego majątku dłużnika, czy też z majątku odpowiadających solidarnie ze Spółdzielnią członków organów zarządzających Spółdzielnią, to podjęte w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności składkowych byłoby przedwczesne.

Spółdzielnia jest w likwidacji ale jeszcze nie została zlikwidowana a postępowanie egzekucyjne nie zostało umorzone. Ponadto organ podniósł, że istnieje możliwość zgodnie z art. 116n Ordynacji podatkowej sięgnąć do odpowiedzialności członków organów zarządzających Spółdzielnią za zaległości Spółdzielni.

Okoliczności te zostały zatem słusznie, w ocenie Sądu, potraktowane jako niedające wystarczających podstaw do zastosowania wobec skarżącej ulgi w postaci umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne.

W opinii Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo przeanalizowały ustalony w sprawie stan faktyczny. W konkluzji należy zatem stwierdzić, że ZUS nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając umorzenia zaległych składek Spółdzielni.

Na marginesie należy wskazać, że w orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że działalność gospodarcza jest aktywnością profesjonalną, a ryzyko związane z jej realizacją ciąży na płatniku, który jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, ponosi odpowiedzialność za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek ZUS (por. wyrok WSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Ke 74/14, wyrok WSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 1451/12). W orzecznictwie podnosi się również, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 tej ustawy zasadę równego traktowania ubezpieczonych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 99/10, LEX nr 952872).

Ponadto Sąd zwraca także uwagę, że wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej.

Mając na uwadze odwoływanie się skarżącej Spółdzielni do wskazanych w skardze postanowień Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 6 maja 2019r. i Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 lipca 2019r. należy podnieść, że powyższe postanowienia zapadły w przedmiocie kosztów egzekucyjnych. Kwestia umarzania kosztów egzekucyjnych unormowana jest w art. 64e ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosuje się do nich inne przepisy, inny reżim prawny niż do umarzania zaległych składek, a zatem rozstrzygnięcia w tej kwestii nie mają wpływu na ocenę niniejszej sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325), orzekł jak w sentencji.