Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 23/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 486/17 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 486/17, oddalił skargę A.R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2007 r. A.B., E.N., A.R., A.V. i J.V. wystąpili do Wojewody Mazowieckiego, w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51), o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość położona w [...] w dzielnicy [...] (powinno być: [...]) przy ul. [...], stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...]z obrębu [...]o powierzchni [...]m2, objęta księgą wieczystą nr [...], a uprzednio stanowiąca część dóbr [...], objętych księgą hipoteczną "Dobra Ziemskie [...]" inw. nr [...], stanowiących własność A.B. - nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.).

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda [...]stwierdził, że część nieruchomości ziemskiej pod nazwą "Dobra Ziemskie [...]", składająca się z obecnej działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...]o powierzchni [...] ha, podlegała przejęciu w myśl dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy powyższą decyzję. Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził z urzędu nieważność swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. jako skierowanej do zmarłej strony. W związku z nabyciem prawa użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...]do postępowania w charakterze strony wstąpił w miejsce [...] SA - Zakład Budowlano-Remontowy "[...] " sp. z o.o. sp.k.

Rozpoznając sprawę niniejszą, wskutek wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], przez A.B., W.N., A.R., A.V. i J.V., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że postępowanie dotyczy działki [...]o powierzchni [...] ha, położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...], w obrębie ewidencyjnym [...](nr [...]). Działka stanowi nieruchomość, dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Jak wynika z wpisów w dziale II księgi, właścicielem nieruchomości jest Miasto [...], a użytkownikiem wieczystym [...] SA z siedzibą w [...]. Działka nr [...]była wcześniej zapisana w księdze wieczystej [...], którą założono po odłączeniu części nieruchomości z dawnej księgi hipotecznej "[...] [...]". Działka nr [...](początkowo jako działka nr [...]) powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej przy ul. [...], róg [...]. Z księgi protokołów ustalenia granic oraz właścicieli i władających w obrębie [...], sporządzonej przez geodetę uprawnionego B.G. w dniach od [...] lipca 1994 r. do [...] grudnia 1994 r., wynika, że działka nr [...] była objęta decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1969 r.

Minister ustalił, że działka nr [...]wchodziła w skład folwarku [...], który był jedną z wyodrębnionych organizacyjne i terytorialnie części majątku ziemskiego zapisanego w dawnej księdze hipotecznej pod nazwą "[...] [...]", stanowiącego własność A.B.. Folwark [...] (opisywany także jako Ogród [...] lub majątek [...]) był nastawiony na produkcję ogrodniczo-sadowniczą. Z ankiety statystycznej za rok [...] wynika, że Ogród [...] liczył [...] morgów (tj. ok. 106 ha) powierzchni ogólnej, w tym 136,6 morgów (tj. ok. 76 ha) sadów. Podobnie w ankiecie z 1929 r. podano, że w Ogrodzie [...] o powierzchni 191 morgów, w tym sadu 165 morgów, korówka wełnista (mszyca krwista) występuje na około 1000 jabłoniach. Organ II instancji wskazał, że ustalenia te znajdują potwierdzenie w dokumentacji powojennej, wytworzonej po przejęciu majątku na własność Państwa. Według protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1945 r. z majątku [...]przejęto 9000 jabłoni, 300 grusz i 700 śliw. Z kolei z protokołu z dnia [...] stycznia 1948 r., sporządzonego przez Komisję Mieszaną, powołaną przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, wynika, że majątek [...]liczył 117,35 ha i położony był na terenach nizinnych pomiędzy rzekami [...] i [...] (obecnie - po sztucznym skróceniu biegu [...] w okolicach miejscowości [...] - dolny odcinek [...] nosi nazwę [...]). Na majątek składało się: 82 ha sadów w różnym wieku, 12 ha kultur jagodowych (porzeczek, truskawek), 1,1 ha pod zabudowaniami, 1 ha łąk i pastwisk oraz 21,25 ha nieużytków i wód. W protokole wskazano, że majątek ma charakter sadowniczo-ogrodniczy i stanowi bazę zaopatrzeniową przetwórni owoców i warzyw w [...]. Jednocześnie Komisja Mieszana przewidywała "dalszy rozwój z wymianą starych drzew na nowe handlowe gatunki". Mapy wydane przez Wojskowy Instytut Geograficzny w 1931 r. i 1952 r. (dostępne na stronie internetowej http://igrek.amzp.pl/, WIG - Mapa Szczegółowa Polski 1:25 000 /1929 - 1939/, [...]), potwierdzają, że teren u zbiegu obecnych ulic [...] i [...], w tym działka [...], porośnięty był sadem, co wynika z zastosowanych oznaczeń graficznych - okręgów symbolizujących drzewa.

Minister stwierdził, że teren ten zachował swój charakter po II wojnie światowej. W aktach sprawy znajduje się obszerna dokumentacja z przełomu lat 60. i 70. XX wieku, dotycząca zagospodarowania terenu u zbiegu ulic [...] i [...]. [...] sierpnia 1969 r. zawarto porozumienie, na mocy którego Szkoła [...] zobowiązała się przekazać Centrali Spółdzielni Ogrodniczych w [...] m.in. teren położony w przy ul. [...]i [...], obejmujący 4,58 ha "starego sadu" - z przeznaczeniem na zorganizowanie i prowadzenie przez Zakład Studiów [...] zaplecza naukowo-technicznego, które obejmie: wzorcową przechowalnię - chłodnię ogrodniczą, budynek pracowni, ośrodek kształcenia stażystów oraz sad dydaktyczny. Przekazanie miało nastąpić po zbiorze owoców w "starym sadzie", najpóźniej do 31 października 1969 r. W aneksie do porozumienia komisja stwierdziła na miejscu, że na działce o powierzchni 4,58 ha znajdowało się 270 szt. jabłoni, w tym 15 chorych i uszkodzonych, a także stary budynek mieszkalny. Władze państwowe nie przeciwstawiały się przekazaniu terenu, ponieważ był on przeznaczony w planach miejscowych "pod gospodarkę rolną", a według planu ogólnego - "pod intensywną uprawę ogrodniczą i sadowniczą" (pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r. i [...] sierpnia 1969 r.). Ostatecznie, decyzją z dnia [...] grudnia 1969 r., Prezydium Rady Narodowej [...] postanowiło przekazać w użytkowanie Centrali Spółdzielni [...] – z przeznaczeniem na Ośrodek Zakładu Studiów [...] - teren położony przy ul. [...]- [...] [...]o pow. 47.000 m2 w granicach oznaczonych literami: A-B-C-D-E-F-G-H-J-K-A na szkicu sytuacyjnym [...] objęty decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] listopada 1969 r. wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...]. W aktach sprawy znajduje się plan oznaczony numerem [...] (prawdopodobnie w decyzji dopuszczono się omyłki pisarskiej) przedstawiający teren o powierzchni 4,7 ha, położony przy ul. [...], róg [...], z przeznaczeniem na inwestycję Zakładu Studiów Centrali Spółdzielni Ogrodniczych. Organ odwoławczy stwierdził, że porównanie planu ze współczesną mapą ewidencyjną prowadzi do wniosku, że obecna działka nr [...]objęta była decyzją z 1969 r. Z planu wynika, że cała przekazywana wówczas nieruchomość stanowiła sad (ogród owocowy).

Minister podniósł również, że zespół Rzeczoznawców Stowarzyszenia Naukowo-Technicznego Inżynierów i Techników Ogrodnictwa w [...] opracował w 1971 r. "Dane wyjściowe do założenia sadu, plantacji krzewów jagodowych oraz założenia zieleńców wokół zaplecza naukowo- technicznego Centralnego Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Centrali Spółdzielni Ogrodniczych w [...] ", gdzie znajduje się informacja, że na terenie otrzymanym przez Ośrodek (powiększonym z 4,7 ha do 6 ha) znajduje się sad owocowy o powierzchni 4,7 ha, porośnięty 280 szt. jabłoni w rozstawie 10 x 10 (a więc nasadzonych w regularnych odstępach), w wieku 33 lat (czyli pochodzących jeszcze z okresu przedwojennego) - odmiany: Antonówka, Malinowa Oberlandzka, Jonatan, Różanka, Słowackiego. Z kolei w dokumentacji inwestycji zaplecza naukowo-technicznego Centralnego Ośrodka Badawczo-Rozwojowego, sporządzonej w 1973 r. przez Biuro Projektów [...], zamieszczono informację, że na omawianym terenie znajdował się kilkunastoletni sad, wymarzły w 1/3. Autor projektu uznał lokalizację inwestycji za korzystną "z uwagi na położenie w centrum bazy owocowo-warzywnej, w sąsiedztwie sadów i warzywników Rolniczego Zakładu Doświadczalnego [...] w [...] i [...] (ogółem 140 ha) i w dobrych warunkach komunikacyjnych z [...] ".

Minister stwierdził, że zebrany materiał dowodowy tworzy spójną całość, z której wynika, że zarówno przed II wojną światową, jak i po jej zakończeniu na obecnej działce nr [...]znajdował się sad (ogród owocowy). Ogrody owocowe i warzywne zaliczane były do użytków rolnych, zgodnie z § 4 rozporządzenia. Stosownie zaś do art. 2 dekretu przejęciu podlegały nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, w tym użytki rolne. Folwark [...](a wraz z nim obecna działka nr [...]) wchodził w skład wilanowskiej nieruchomości ziemskiej, która liczyła ponad 6000 ha, a więc znacznie przekraczała normy obszarowe wskazane w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Nie może być też zdaniem Ministra wątpliwości, że nieruchomość po przejęciu jej przez Państwo mogła być przeznaczona - i faktycznie została przeznaczona - na cel wskazany w art. 1 ust. 2 lit. c dekretu, tj. tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Tym samym organ odwoławczy uznał, że działka nr [...]z obrębu [...] podlegała przejęciu na podstawie art. 2 ust.1 lit. e dekretu.

Minister nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawców, jakoby działka nr [...]składała się niegdyś "z użytków i łąk, a nadto stanowiła w części ozdobny park", gdzie goście z kraju i ze świata "nierzadko reprezentujący rody arystokratyczne" byli zapraszani na spacery i przechadzki (wniosek z dnia [...].11.2007 r.). Twierdzenia te, w ocenie organu, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a poza tym, jak zauważył Minister działka nr [...]leży w odległości ok. 1,2 km w linii prostej od pałacu w [...] (reprezentacyjnego ośrodka rodziny [...]) i jest oddzielona od niego rzeką [...] (dawniej Jeziorką[...] skarpą (wałem przeciwpowodziowym) i nieużytkami (terenami zalewowymi). Ponadto przedstawione stanowisko stoi w sprzeczności z formułowaną przez wnioskodawców, a również gołosłowną, tezą o objęciu tej nieruchomości parcelacją budowlaną przed 1939 r. Jak wskazuje się bowiem w literaturze, parcelację prowadzono na terenie majątków [...], [...], [...], [...] i [...], a najbliższe otoczenie rezydencji wilanowskiej nie podlegało parcelacjom i zachowało swój rolniczy charakter do wybuchu II wojny światowej (P. Szpanowski, Zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym otoczenia rezydencji [...], "Przyroda i Miasto", t. VIII, Wydawnictwo SGGW, Warszawa 2006, red. J. Rylke).

Odnosząc się do zarzutów, jakoby działka nr [...]nie wchodziła w skład dawnego folwarku [...], Minister przypomniał, że działka ta była objęta decyzją z dnia 3 grudnia 1969 r., która określała ten teren jako "[...] [...]". Przynależność działki nr [...]do folwarku [...]może być ponadto odtworzona na podstawie powołanych w niniejszej decyzji map i opisu granic folwarku zawartego w protokole z dnia [...].01.1948 r. Ponadto w literaturze podkreśla się, że folwark [...] położony był na przedłużeniu głównej osi kompozycyjnej założenia w [...] w kierunku wschodnim, co odpowiada usytuowaniu obecnej działki nr [...]względem pałacu w Wilanowie, a jako główną ulicę [...] wymienia się ulicę [...], przy której (u zbiegu z ulicą [...]) znajduje się omawiana działka (M. Kaczyńska, Wpływ założenia pałacowo-ogrodowego w [...] i jego założeń filialnych na przemiany krajobrazu, Warszawa 2011, s. 81). W internetowej encyklopedii [...] w haśle "ulica Syta" wskazuje się wręcz, że Folwark [...]znajdował się u zbiegu ulic [...]i [...] (tereny tych wsi leżą w wąskim obszarze pomiędzy dwoma rzekami (Wisła i [...]), i na wysokości Folwarku [...]od [...] odchodziła wąska grobla (obecna ulica [...]) łącząca je z okolicami Pałacu w [...] - http://warszawa.wikia.com/wiki/Ulica [...]).

Minister podniósł także, że nieruchomość porastała znaczna liczba drzew owocowych nasadzonych w regularnych odstępach, co przeczy tezie wnioskodawców o dekoracyjnym ich charakterze. Był to fragment większego kompleksu sadowniczego, gdzie udało się zachować ciągłość produkcji przez kilkadziesiąt lat, także po wojnie: w zmienionym ustroju społeczno-gospodarczym i w innych uwarunkowaniach organizacyjnych. Wbrew twierdzeniom skarżących niektóre odmiany, jak antonówka, wykorzystywane są w przetwórstwie oraz do bezpośredniej konsumpcji (jabłka deserowe), co jest faktem powszechnie znanym. Nawet jeśli przyjąć, że niektóre odmiany drzew owocowych miały walory ozdobne i dotychczasowi właściciele nie czerpali z nich pożytków, to nic nie stało na przeszkodzie, zdaniem Ministra, aby po przejęciu nieruchomości przez Państwo nowy właściciel wykorzystywał owoce w celach produkcyjnych. Dekret uzależniał bowiem przejęcie m.in. od obiektywnego charakteru nieruchomości i możliwości gospodarczego jej wykorzystania, a nie od subiektywnej woli dotychczasowego właściciela co do sposobu jej przeznaczenia.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.R. zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe załatwienie sprawy oraz zaniechanie zebrania kompletnego materiału dowodowego, jak również brak jego wszechstronnego rozważenia, a przede wszystkim nieuwzględnienie okoliczności podniesionych we wniosku z dnia [...] listopada 2007 r., jak również w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżącego i uczestników, dotyczących specyficznego charakteru nieruchomości, które to naruszenia finalnie skutkowały błędem w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej przez organ decyzji;

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny sprawy, w szczególności polegające na zaniechaniu wskazania dostatecznych dowodów, na podstawie których organ ustalił związek funkcjonalny części nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...]z obrębu [...] o powierzchni [...]m2, z pozostałą nieruchomością ziemską przejętą na cele reformy rolnej, a tym samym poprzestanie na arbitralnym, a tym samym dowolnym stwierdzeniu, iż nieruchomość oznaczona jako obecna działka ewidencyjna nr [...]podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza brak poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie objęcia nieruchomości wchodzących w skład majątku ziemskiego " Dobra Ziemskie [...]" parcelacją w okresie przed 1 września 1939 r., jak i po wejściu w życie dekretu PKWN;

- naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli;

- naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP polegające na wadliwym zastosowaniu powszechnie obowiązującego stanowiska wyrażonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt: W 3/89, opublik. w OTK 1990, poz. 26) stwierdzającej, że "intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości, lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej - przez inne podmioty", a zatem nie dotyczy to przedmiotowej nieruchomości położonej na obszarze miasta Warszawy.

II. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędną wykładnię, ignorującą ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, a polegającą na:

- niewłaściwym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca obecną działkę ewidencyjną nr [...]z obrębu [...]położoną w Warszawie, o pow. [...]m2 stanowiła nieruchomość podpadającą pod działanie ww. przepisu dekretu PKWN tj. nieruchomość o charakterze rolnym w rozumieniu tego przepisu;

- pominięciu stanowiska sądów administracyjnych, prezentowanych w aktualnym orzecznictwie, w tym w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt: I OPS 3/10, wedle której "(...) dekret nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym;

- niewłaściwej wykładni art. 2 ust. 1 dekretu PKWN, polegającej na błędnym przyjęciu, że nieruchomością ziemską w rozumieniu ww. przepisu były również nieruchomości położone w granicach administracyjnych miast, co jest sprzeczne z poglądami doktryny i przyjętą wykładnią pojęcia nieruchomości ziemskiej, a w konsekwencji wadliwej akceptacji nacjonalizacji, w sytuacji, gdy cel przejęcia nieruchomości na podstawie przepisów dekretu PKWN całkowicie odpadł, gdyż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nigdy nie została przeznaczona na utworzenie nowych gospodarstw rolnych dla bezrolnych lub małorolnych;

2. naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie mógł on stanowić podstawy nacjonalizacji przedmiotowej nieruchomości, albowiem taką podstawą mógł być wyłącznie art. 2 ust. 1 zd. 3 dekretu, albowiem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu określa jedynie rodzaj nieruchomości jakie mogły zostać przejęte na rzecz Skarbu Państwa, jednak podstawą do dokonania samego przejęcia było właśnie zdanie 3 ust.1 art. 2-giego, a nie "lit.e".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odnosząc się do wszystkich zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał powyższą skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Sąd wyjaśnił, że z przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.) wynika, że na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego - jeżeli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r.

Omawiany dekret nie definiował przy tym pojęcia "nieruchomość ziemska". Takiej definicji nie zawierały również obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu, systemy prawne z zakresu prawa rzeczowego. W tej sytuacji wskazane pojęcie powinno zostać wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Na uwagę zasługuje również § 4 rozporządzenia, który wskazuje, że za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Dlatego, rozstrzygając na podstawie § 5 rozporządzenia, należy orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ale również rozstrzygać kwestię, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taką nie jest, to czy pozostawała w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską.

W ocenie Sądu przy definiowaniu "nieruchomości ziemskiej" należy odwołać się do jej interpretacji przedstawionej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89. W uchwale tej Trybunał Konstytucyjny wskazał, że poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" prawodawca miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Analizując przepisy dekretu, jak i rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., Trybunał wywiódł, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej.

Mając powyższe na uwadze, Sad przyznał rację organom orzekającym w sprawie, że działka obecnie oznaczona nr [...], na której urządzony był sad, przydatna była do produkcji rolnej i realizacji jej celów z art. 1 ust. 2 dekretu. Jak słusznie zauważył Minister, przedmiotowa działka została faktycznie przeznaczona na cel wskazany w art. 1 ust. 2 lit. c dekretu tj. tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej (po wojnie teren przedmiotowy został objęty w posiadanie przez [...], a następnie przekazany Centrali Spółdzielni Ogrodniczych w [...] z przeznaczeniem m.in. na sad dydaktyczny. W związku z powyższym zarzut skargi dotyczący nieprzeznaczenia przedmiotowej działki na utworzenie nowych gospodarstw rolnych dla bezrolnych lub małorolnych należy uznać za chybiony. Cele reformy rolnej zgodnie z art. 1 ust. 2 dekretu obejmowały bowiem nie tylko upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych (lit. a), ale także tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców (lit. b), tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej (lit. c), zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego (lit. d), zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji (lit. e).

Jednocześnie, Sąd stwierdził, że z uwagi na całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, trudno podzielić stanowisko skarżącego, że sady znajdujące się na działce nr [...]pełniły funkcję rekreacyjno-wypoczynkowo-ozdobną. Nie należy zapominać, że przedmiotowa działka, jak wynika z akt sprawy, położona była na terenie folwarku [...]wchodzącego w skład majątku Dobra Ziemskie [...], który nastawiony był na produkcję ogrodniczo-sadowniczą. Jak wynika z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1945 r. z majątku [...]przejęto 9000 jabłoni, 300 grusz i 700 śliw. Natomiast z protokołu z dnia [...] stycznia 1948 r. wynika, że majątek [...]liczył 117,35 ha, na który składało się 82 ha sadów w różnym wieku, 12 ha kultur jagodowych (porzeczek, truskawek), 1,1 ha pod zabudowaniami, 1 ha łąk i pastwisk oraz 21,25 ha nieużytków i wód. W protokole wskazano także, że majątek ma charakter sadowniczo-ogrodniczy i stanowi bazę zaopatrzeniową przetwórni owoców i warzyw w [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 1969 r. Prezydium Rady Narodowej [...] przekazało w użytkowanie Centrali Spółdzielni Ogrodniczych w [...] z przeznaczeniem na Ośrodek Zakładu Studiów [...] teren położony przy ul. [...] -[...] [...]o pow. 47 000 m2. Znajdujący się w aktach sprawy plan przedstawiający teren o pow. 4,7 ha położony przy ul. [...], róg ul. [...], z przeznaczeniem na inwestycję Zakładu Studiów Centrali [...]. Jak słusznie zauważył Minister z porównania planu ze współczesną mapą ewidencyjną wynika, że działka nr [...]objęta była ww. decyzją, a przekazywana nieruchomość stanowiła sad. Powyższe potwierdza Zespół Rzeczoznawców Stowarzyszenia [...] w [...] w opracowaniu z 1971 r. "Dane wyjściowe do założenia sadu, plantacji krzewów jagodowych oraz założenia zieleńców wokół zaplecza naukowo-technicznego Centralnego Ośrodka Badawczo-Rozwojowego [...] w [...], z którego wynika, że na terenie otrzymanym przez Ośrodek znajduje się sad owocowy o pow. 4,7 ha, porośnięty 280 szt. jabłoni w rozstawie 10x10 w wieku 33 lat. Również z map powołanych przez Ministra wydanych przez Wojskowy Instytut Geograficzny w 1931r. i 1952r. wynika, że teren u zbiegu ul. [...]i [...], w tym działka nr [...]porośnięty był sadem, na co wskazują oznaczenia graficzne. Organ powołuje się także na literaturę, z której wynika, że folwark [...]położony był na przedłużeniu głównej osi kompozycyjnej założenia w Wilanowie w kierunku wschodnim względem pałacu w Wilanowie, a jako główną ulicę [...] wymienia się ul. [...], przy której u zbiegu z ul. [...]znajduje się przedmiotowa działka. Ponadto jak wskazał organ przedmiotowa działka leży w odległości ok. 1,2 km w linii prostej od pałacu w [...] i jest oddzielona od niego rzeka [...] (dawniej [...]), skarpą (wałem przeciwpowodziowym) i nieużytkami (terenami zlewowymi). W tej sytuacji trudno jest zarzucić organom orzekającym, że nie ustaliły dokładnego położenia działki nr [...]. Jak słusznie podniósł Minister w odpowiedzi na skargę, trudno jest wymagać od organu przedstawienia jednego dokumentu w postaci opinii biegłego geodety wskazującej na usytuowanie przedmiotowej działki w sytuacji, gdy zebrany i oceniony przez organ materiał dowodowy w swym całokształcie pozwala w sposób nie budzący wątpliwości określić położenie działki. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.)

Dlatego też Sąd stwierdził, że obecna działka nr [...]nie stanowiła zatem integralnej części zespołu pałacowego, a także była oddzielona od niego rzeką [...] (obecnie [...]).

Skoro zatem z akt sprawy wynika, że działka nr [...]wchodziła w skład folwarku [...]i służyła działalności sadowniczej, to oznacza, że stanowiła ona część nieruchomości ziemskiej przydatnej rolniczo, a więc podlegała ona przejęciu na reformę rolną.

Zdaniem Sądu, mając powyższe na uwadze uznać należało, że działka nr [...]stanowiła część nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Przy czym, jak podkreślił, zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] listopada 2000r. Dobra [...], do których należał Folwark [...]posiadały powierzchnię ok. 6.195,92 ha. Powyższe oznacza, że ogólna powierzchnia majątku przekraczała normy obszarowe (50 ha użytków rolnych) wymienione w dekrecie, a więc niewątpliwie z tego względu podlegał on jego działaniu. Gdyby Folwark [...]nie wchodził w skład Dóbr [...], a stanowił odrębną nieruchomość, to i tak podlegałby przejęciu z uwagi na jedną osobę właściciela-A.B..

W tej sytuacji, jak wskazał Sąd, zbędne jest badanie wbrew zarzutom skargi związku funkcjonalnego pomiędzy przedmiotową działką a zespołem pałacowo-parkowym w [...], gdyż jak słusznie zauważył Minister w odpowiedzi na skargę badanie związku funkcjonalnego ma charakter subsydiarny wobec oceny przesłanek wyrażonych wprost w dekrecie i znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy nieruchomość bądź jej część nie ma rolniczego charakteru. Z taka sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, bowiem jak wskazano wyżej przedmiotowa nieruchomość miała niewątpliwie charakter rolniczy (sadowniczy) i charakteru tego wbrew zarzutom skargi nie pozbawiał jej brak na niej urządzeń służących do produkcji rolnej czy zabudowań służących do zakwaterowania służby folwarcznej. Wystarczającym jest bowiem zagospodarowanie jej sadem, a to w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości.

Sąd stwierdził przy tym, że zupełnie bezzasadne są zarzuty dotyczące położenia przedmiotowej nieruchomości w granicach administracyjnych miasta i zbędne jest odnoszenie się do nich, ponieważ powszechnie wiadomym jest i co zasadnie podniósł Minister w odpowiedzi na skargę, że [...] do [...] został przyłączony w 1951r. i z całą pewnością skarżący jako następca prawny przedwojennego właściciela wiedzę tę również posiada.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na parcelację budowlaną przed 1939 r. Sąd wyjaśnił, że stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51), to na stronie ubiegającej się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e, ciąży obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju. Takiego dowodu skarżący nie złożył, zupełnie dowolnie podnosząc, że na cele reformy rolnej zostały przeznaczone nieruchomości, które przed 1939 rokiem podlegały parcelacji. W tej sytuacji czynienie organowi zarzutu, że ten nie ustalił powyższej okoliczności jest zupełnie bezzasadne. Obowiązkiem strony ponadto jest współdziałanie z organem orzekającym w zakresie zebrania materiału dowodowego, w szczególności w tej części, z której dla strony wynikałyby korzystne skutki prawne.

Jednocześnie, jako zupełnie niezrozumiałe Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę fakt, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi jedyną prawną podstawę ustalenia w drodze postępowania administracyjnego czy dana nieruchomość podlegała przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Ponadto, jak zasadnie podniósł Minister w odpowiedzi na skargę, prawidłowe odczytanie normy prawnej art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wymaga uwzględnienia pełnej treści ust. 1, którego lit. e jest jedynie elementem. Zgodnie zaś z literalnym brzmieniem ww. przepisu na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie: (...) stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. (...) Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e, części pierwszej niniejszego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga.

Również za bezzasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia Konstytucji, ponieważ, jak zasadnie podniósł Minister w odpowiedzi na skargę, organ administracji publicznej zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. działa na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że nie może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z pozbawieniem na ich podstawie prawa własności bez odszkodowania.

Reasumując, Sąd wskazał, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył również przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, dokonując ich prawidłowej wykładni.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.V. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi postawił zarzut naruszenia:

1. prawa materialnego, tj.:

- art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy powierzchnia majątku pod nazwą Dobra Ziemskie [...] przekraczała 100 ha powierzchni ogólnej, co oznacza, że majątek mógł zostać przejęty tylko w oparciu o art. 2 ust. 1 zdanie trzecie dekretu, albowiem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu określa jedynie rodzaj nieruchomości jakie mogły zostać przejęte na rzecz Skarbu Państwa, jednak podstawą prawną do dokonania samego przejęcia na własność Skarbu Państwa (nacjonalizacji) było właśnie zdanie trzecie ust. 1, a nie lit e tegoż art. 2 dekretu;

- art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r., Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 2S4) poprzez pozbawienie skarżących decyzją Wojewody Mazowieckiego oraz Ministra Rolnictwu Rozwoju Wsi prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystaniu z nieruchomości (prawa własności nieruchomości) objętej wnioskiem;

- art. 99 Konstytucji z dnia 21 marca 1921 r., poprzez pozbawienie A.H. B. oraz jego spadkobierców - skarżących własności nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania i nie na cel publicznie użyteczny;

- art. 8 ust. 2 w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez zaniechanie zastosowania wskazanych przepisów oraz brak wydania rozstrzygnięcia w oparciu o bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji RP gwarantujących ochronę prawnie chronionych podstawowych praw i wolności obywatelskich, przy jednoczesnym wydaniu wyroku w oparciu o przepisy niezgodne z obowiązującą ustawą zasadniczą;

- poprzez wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia 25 sierpnia 2014 r. bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, albowiem art. 2 ust. 1 zdanie trzecie dekretu, jako sprzeczny z następującymi przepisami Konstytucji RP tj.; art. 2 (gwarancja praworządności), art. 21 ust. 2 (zakaz pozbawiania własności na inne cele niż publiczne i bez słusznego odszkodowania), art. 21 ust. 1 w zw. z art 20 (ochrona własności prywatnej jako podstawa ustroju gospodarczego Polski), art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 (gwarancja ochrony istoty prawa własności), art. 32 (zasada równości), art. 2, art. 32 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 32 (zasada proporcjonalności), oraz z art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995r., Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1933, Nr 61, poz. 284), nie mógł stanowić podstawy prawnej do nabycia prawa własności przez Skarb Państwa, co jest konsekwencją błędnego przyjęcia przez WSA, a wcześniej przez organy administracji w niniejszej sprawie, że przepisy dekretu PKWN o reformie rolnej są zgodne z Konstytucją RP, podczas gdy konstytucyjne są jedynie akty prawne powszechnie obowiązujące, wdane przez kompetentny organ państwowy, z zachowaniem wymaganego prawem trybu ich wydania oraz co najważniejsze o treści zgodnej z Konstytucją RP;

2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz z art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez bezzasadne oddalenie skargi A.R. z dnia [...] lutego 2017 r., podczas gdy prawidłowa analiza sprawy, podnoszonych przez stronę twierdzeń oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia złożonej skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz decyzji organu I instancji, co odpowiada zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. który błędnie nie został przez WSA zastosowany, mimo zasadności zarzutów skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi A. R., spowodowane błędnym uznaniem przez Sąd, iż organy administracji w niniejszej sprawie należycie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i przeprowadziły wszystkie dowody na okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia, w szczególności właściwie i dokładnie ustaliły charakter nieruchomości objętej postępowaniem i jej zlokalizowanie w ramach tak zwanego Folwarku [...], stanowiącego część większego majątku ziemskiego Dobra Ziemskie [...] przejętego na cele reformy rolnej.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o: o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz uwzględnienie skargi A.R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o skierowanie zapytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zbadania konstytucyjności art. 2 ust. 1 zdatne trzecie dekretu PKWN w szczególności ze wskazanymi powyższymi przepisami Konstytucji RP zasadami konstytucyjnymi a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Budowlano - Remontowy [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Przede wszystkim, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Organy administracji, rozpatrując sprawę z wniosku z dnia [...] listopada 2007 r., złożonego na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51), dotyczącego nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...]z obrębu [...]o powierzchni [...] ha, będącej częścią nieruchomości ziemskiej pod nazwą "Dobra [...]", przeprowadziły wnikliwie postępowanie wyjaśniające w zakresie istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, zachowując wymagania wynikające z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co prawidłowo ocenił Sąd I instancji, rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącą. Ocenę w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zaś podziela.

Wyjaśnić przy tym należy, że naruszenie przepisów postępowania powoduje uwzględnienie skargi jedynie w przypadku, gdy naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania należy dodatkowo wykazać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna tego elementu nie zawiera, co już tylko czyni podniesione w niej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nieusprawiedliwionymi. Stawiając bowiem zarzuty na podstawie wynikającej z przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony lecz również uzasadnić jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez wpływ, o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym a zaskarżonym wyrokiem musi zachodzić związek przyczynowy, wskazujący na możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie nie sposób się dopatrzyć. Sąd I instancji dokonał bowiem szczegółowej analizy postępowania administracyjnego, właściwie stwierdzając prawidłowość kluczowego w sprawie ustalenia organów administracji, jako że z całości zgromadzonego w akt sprawy materiału dowodowego wynika, że działka nr [...]wchodziła w skład folwarku [...]i służyła działalności sadowniczej, co oznacza, że stanowiła ona część nieruchomości ziemskiej przydatnej rolniczo. Stwierdzenie to dotyczy niewątpliwie stanu nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dokonując tych ustaleń przeanalizowano dokumentację poczynając od okresu przedwojennego, poprzez wytworzoną po przejęciu majątku na własność Państwa w 1945 r., na dokumentacji z przełomu lat 60. i 70. XX wieku kończąc. Ocena dowodów w tym zakresie nie narusza w żadnym razie granic swobodnej oceny wynikających z przepisu art. 80 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, co prawidłowo stwierdził również Sąd I instancji. Skoro bowiem objęta wnioskiem spadkobierców A.B., będąca częścią majątku Dobra [...] - działka nr [...]- wchodząca w skład folwarku [...]i służąca działalności sadowniczej - stanowiła część nieruchomości ziemskiej przydatnej rolniczo, to prawidłowe jest stwierdzenie, że podlegała ona przejęciu na reformę rolną na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Sąd I instancji przedstawił sposób rozumienia i wykładnię przepisu art. 2 ust.1 lit. e powołanego wyżej dekretu, i wskazując na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89, prawidłowo wyjaśnił, że dekret obejmował (co do zasady) nieruchomości, które miały charakter rolniczy, a więc takie, które były lub mogły być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej. W tej sytuacji nie może odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, gdyż procedowanie w sprawie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nastąpiło zgodnie ze wskazanymi powyżej kryteriami. Należy zatem stwierdzić, że organy administracji prawidłowo zastosowały przepisy materialnoprawne dekretu, a Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli w tym zakresie.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że podstawę prawną przejęcia przedmiotowej nieruchomości stanowił przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. a nie wielokrotnie przywoływane przez skarżącego zdanie trzecie ustępu 1 art. 2 tegoż dekretu. Zdanie trzecie art. 2 ust. 1 dekretu nie stanowi bowiem odrębnej podstawy przejęcia nieruchomości ziemskiej na rzecz Skarbu Państwa, jako że odnosi się do wszystkich przypadków przejęcia. Przepis ten stanowi bowiem, że wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d oraz e części pierwszej niniejszego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia art. 99 Konstytucji z 21 marca 1921 r. oraz art. 8 ust. 2 w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r. Należy bowiem mieć na uwadze, że kontrolowane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia nie orzekały o wywłaszczeniu, gdyż przejęcie nieruchomości przez Państwo w trybie dekretu nastąpiło z mocy prawa. To samo dotyczy wskazywanego w skardze kasacyjnej zdania trzeciego ustępu 1 dekretu.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżących prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości - prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2/17 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), skoro przejęcie nieruchomości w trybie reformy rolnej nastąpiło w 1944 r. bez odszkodowania, to w dacie ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Protokołu Dodatkowego (Protokołu nr 1) do EKPC, tj. 10 października 1994 r., nie istniało jakiekolwiek prawo do przejętego mienia czy ekspektatywa jego restytucji. Europejski Trybunał Praw Człowieka (Izba Wielka) w wyroku z dnia 2 marca 2005 r. w sprawie von Maltzan i inni p. Niemcom (skargi nr 71916/01, 71917/01 i 10260/02; ECHR 2005-V) stwierdził, że pozbawienie praw do nieruchomości w trybie nacjonalizacji jako akt jednorazowy nie kreuje ciągłej sytuacji pozbawienia mienia (tak też Trybunał w wyroku w sprawie Malhous p. Czeskiej Republice, skarga nr 33071/96; ECHR 2000-XII, postanowienie z 13.12.2005 r. ETPCz w sprawie Bergauer i 89 innych przeciwko Czechom). Powołany w skardze kasacyjnej art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji nie może być interpretowany jako nakładający na państwa generalny obowiązek rewindykacji nieruchomości przejętych przed ratyfikowaniem Konwencji, gdyż jest to w tym zakresie pozostawione uznaniu poszczególnych państw (por. wyrok ETPC z dnia 4 marca 2003 r. w sprawie Jantner p. Słowacji, skarga nr 39050/97, ECHR 2000-XII). Pogląd ten podziela w całości Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.

Za nieusprawiedliwiony uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut dotyczący wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na sprzeczność zdania trzeciego ustępu 1 art. 2 dekretu z przepisami Konstytucji RP: art. 2, art. 21 ust. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 1, sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r. Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Niewątpliwie Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), jednakże dekret o reformie rolnej ze swej istoty prowadził do nacjonalizacji własności nieruchomości ziemskich i nie mógł spełniać kryteriów, które stanowi współczesny nam ustrojodawca. Rzeczpospolita Polska respektuje natomiast skutki nacjonalizacji ziemi na skutek przepisów o reformie rolnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 234/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na historyczny a jednocześnie nieodwracalny, z powodu wywołanych skutków, charakter dekretu nie ma obecnie możliwości by kwestionować jego moc obowiązującą.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem dotyczącym konstytucyjności przepisu art. 2 ust. 1 zdanie trzecie dekretu PKWN. Wskazać bowiem należy, że Trybunał Konstytucyjny, postanowieniem z dnia 28 listopada 2001 r., wydanym w sprawie SK 5/01, umorzył postępowanie wywołane zapytaniem o zgodność z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 32 Konstytucji RP z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, podzielając pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Trybunału z dnia 16 kwietnia 1996 r., sygn. akt W 15/95 (OTK ZU nr 2/1996, poz. 13), że przepis art. 2 ust. 1 lit. e cytowanego dekretu wyczerpał swoją moc prawną wraz z przejęciem określonych w nim nieruchomości rolnych przez Skarb Państwa i nie mógł być później stosowany. Z kolei, w wyroku z dnia 3 lipca 2007 r., w sprawie SK 1/06, Trybunał Konstytucyjny, w związku z kwestią zgodności z Konstytucją art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), wyraził pogląd, że obecnie zainteresowani dysponują środkami prawnymi umożliwiającymi im dochodzenie na drodze sądowej praw naruszonych w wyniku nieprawidłowego zastosowania przepisów o reformie rolnej, jako że mogą wystąpić o wydanie decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość nie była objęta przepisem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że decyzje organów obu instancji wydane w niniejszej sprawie pozostają w zgodzie z przepisami obowiązującego prawa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Oddalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania Zakładu Budowlano - Remontowego [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] wynika z tego, że możliwości takiego zasądzenia nie przewidują przepisy art. 203-204 p.p.s.a.