Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1759/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. e
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska, Protokolant ref.staż. Anna Dmowska-Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. sprawy ze skargi Studio M. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 61 § 1 w związku z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku S. M. Sp. z o.o. z siedzibą w B. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej – Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. pn: "Budowa B. Odcinka Obwodnicy Północnej Aglomeracji G. – etap III w zakresie od włączenia do etapu II tj. od km 2 + 223,28 do km 3+ 246,36" jednocześnie zatwierdzającej projekt budowlany i nadającej ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności a także wniosku o stwierdzenie takiej nieważności ewentualnie wydanie orzeczenia w trybie art. 158 § 2 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, iż z wnioskiem o stwierdzenie części decyzji organu I instancji ewentualnie wydanie orzeczenia w trybie art. 158 § 2 kpa wystąpiła S. M. Sp. z o.o. w B. w zakresie w jakim ww. decyzja pozwalała na budowę budowli hydrologicznej tzw. " progu wodnego" czyli przepustu w koronie tej drogi, przez który mają być odprowadzane wody opadowe i gruntowe z terenów położonych po jej zachodniej i północno-zachodniej stronie na nieruchomości położone po wschodniej i południowo-wschodniej stronie tej drogi.

Wojewoda [...] stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], pochodzi od podmiotu, który nie posiada przymiotu strony do wystąpienia z takim wnioskiem. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 11 d ust. 5 oraz art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej ustawą stronami postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej są wnioskodawca, właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowiącej pas drogowy oraz teren ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości ze względu na obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii. W ocenie Wojewody [...], oznacza to, iż pozostałe podmioty, aby uzyskać status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy, muszą wykazać konkretny przepis prawa materialnego, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na budowę, rozbudowę lub przebudowę drogi wraz z infrastrukturą drogową. Z kolei ograniczenia, które nie wynikają z konkretnych przepisów prawnych, a są jedynie efektem subiektywnych przekonań danej osoby, iż przysługuje jej przymiot strony, nie dają podstawy do uznania jej za stronę postępowania w tego typu sprawie.

W ocenie organu pierwszej instancji, zarówno w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisów ustawy. Przy czym, stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, będącym jednym z trybów nadzwyczajnych, oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być i inne osoby, które żądając stwierdzenia nieważności decyzji wykażą swój interes prawny lub obowiązek.

Organ pierwszej instancji na podstawie akt administracyjnych przedmiotowego postępowania ustalił, iż nieruchomość nr [...], należąca do skarżącej, nie znajduje się w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 2 ustawy.

W związku z powyższym, organ pierwszej instancji uznał, iż nie ma podstaw do uznania skarżącej spółki za stronę postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o pozwoleniu na budowę.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła S. M. Sp. z o.o. z siedzibą w B. wnosząc o jego uchylenie.

Powyższemu postanowieniu zarzucono, że zostało wydane z naruszeniem art. 28 i 157 kpa poprzez przyjęcie, iż Spółce M. nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. Budowa B. odcinka Obwodnicy Północnej Aglomeracji G. – ETAP III w zakresie, w jakim pozwala ona na budowę budowli hydrologicnej tw. “progu wodnego" czyli przepustu w koronie tej drogi, przez który mają być odprawadzane wody opadowe i gruntowe terenów położonych po jej południowo-zachodniej i północno-zachodniej stronie na nieruchomości położone po wschodniej i południowo-wschodniej stronie tej drogi.

Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest szczególnym trybem w przeciwieństwie do postępowania zwykłego. Wyjaśnił, że organ prowadząc postępowanie rozpoznawcze bada w pierwszej kolejności dopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 157 kpa, a dopiero gdy uzna, że może ono być prowadzone, bada decyzję merytorycznie pod kątem istnienia przesłanek jej nieważności i stwierdza nieważność decyzji lub wydanie decyzji z naruszeniem prawa albo odmawia stwierdzenia nieważności zgodnie z art. 158 kpa.

Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić jedynie w przypadku braku jednej z podmiotowych lub przedmiotowych przesłanek dopuszczalności wniosku, a więc gdy wniosek nie został złożony przez osobę będącą stroną w sprawie, gdy kwestionowana decyzja nie istnieje lub gdy istnieją inne przeszkody prawne ustanowione w ustawach odrębnych, wykluczające prowadzenie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie organ powołał, przepis art. 157 § 2 kpa w myśl którego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest decyzja Prezydenta Miasta [...], zatem krąg podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności należało ustalić opierając się na przepisach określających strony postępowania dotyczącego wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w części, w której Wojewoda [...] stwierdził, iż o tym, kto jest stroną postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przesądził sam ustawodawca wskazując w art. 11d ust. 5 ustawy, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiadamia się wnioskodawcę, właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wysyłając im zawiadomienie na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a pozostałe strony w drodze obwieszczeń zamieszczonych, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej.

Nadmienił także, że poza ww. artykułem, do ustalenia kręgu podmiotów będących stronami przedmiotowego postępowania należy brać pod uwagę również treść art. 12 ust. 4f ustawy, stosownie do którego odszkodowanie za nieruchomości, które stają się własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, przysługuje dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym ww. nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaznaczył, że wolą ustawodawcy było, aby przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przysługiwał zawsze wnioskodawcy, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której planowana jest tego rodzaju inwestycja, jak również osobom, którym przysługuje do ww. nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Ponadto stronami omawianego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e-g ustawy.

W ocenie organu odwoławczego bezpornym jest, że wnioskująca o stwierdzenie nieważności S. M. Sp. z o.o. nie jest inwestorem ani właścicielem, użytkownikiem wieczystym nieruchomości, objętych decyzją Prezydenta Miasta [...], ani też nie przysługuje jej ograniczone prawo rzeczowe do ww. nieruchomości. Działka nr [...], będąca własnością skarżącej spółki, nie jest objęta liniami rozgraniczającymi zatwierdzonymi przez decyzję Prezydenta Miasta [...], jak również na mocy ww. decyzji nie została przeznaczona do czasowego zajęcia.

W dalszej części uzasadnienia, Minister podkreślił, ze w przypadku podmiotu, którego uprawnienie strony nie wynika wprost z przepisów ustawy, o tym czy określony podmiot jest stroną postępowania czy też przymiotu takiego nie posiada, decydowało będzie spełnienie przesłanek strony określonych w przepisie art. 28 kpa.

(wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 810/11). Organ odwoławczy powołał przepis art. 28 kpa zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Podał, że okoliczności wskazane prez skarżącą tj. załączone do przedmiotowego wniosku materiały, w postaci zdjęć lotniczych z naniesioną projektowaną drogą i budowlą hydrologiczną, kierunkami spływu wód, szczątkami rowów melioracyjnych i zaznaczonym zakresem bezodpływowej niecki górniczej, zdjęcia przygotowanego żelbetonowego koryta wód sprowadzającego wodę z zachodniej części wzgórza o przepustowości zagrażającej gwałtownemu zalaniu niecki ul. C., zdjęcia lotniczego sąsiedniego zalewiska z 1996 r., zdjęcia lotniczego niecki ul. C. z 2008 r. z nowopowstałym w 2003 r. zalewiskiem, zdjęcia zalania z 2010 r. oraz opinii strażackiej nie wskazują aby przysługiwał jej interes prawny, a jedynie interes faktyczny w stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Okoliczności te, nie mogą zatem przesądzać o przyznaniu skarżącej spółce przymiotu strony.

W ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej skarżąca spółka nie wskazała na żaden przepis prawa materialnego, który uzasadniałby uznanie jej za stronę niniejszego postępowania.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia odniósł się szczegółowo do zarzutów podnoszonych przez Spółkę w zażaleniu.

W szczególności wyjaśnił, że skarżąca nie może swego interesu prawnego wywodzić z przepisów Prawa wodnego, gdyż przepisy tego aktu prawnego mogłyby decydować o istnieniu takiego interesu, w przypadku kwestionowania wniosku o stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła S. M. sp. z o.o. z siedzibą w B. wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 28 i 157 kpa poprzez przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn: Budowa B. odcinka Obwodnicy Północnej Aglomeracji G. –ETAP III w zakresie, w jakim pozwala ona na budowę budowli hydrologicznej tzw. " progu wodnego" czyli przepustu w koronie tej drogi, przez który mają być odprowadzane wody opadowe i gruntowe z terenów po jej południowo-zachodniej i północno-zachodniej stronie na nieruchomości położone po wschodniej i południowo-wschodniej stronie tej drogi.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nieruchomość skarżącej Spółki leży w sąsiedztwie realizowanej przez Miasto [...] inwestycji w postaci budowy III – go etapu obwodnicy północnej odcinka b. Aglomeracji G. Nieruchomość ta stanowi część niecki znajdującej się znacznie poniżej budowanej drogi i terenów leżących po drugiej jej stronie.

Budowana korona drogi stanowi przy okazji zaporę dla wód, które do tej pory grawitacyjnie, szerokim pasem spływały z miejsc wyżej do niżej położonych. W związku z tym, przed inwestorem pojawił się problem odprowadzania wód zatrzymywanych przez koronę obwodnicy. Strona skarżaca wyjaśniła, że problem ten rozwiązano projektując próg wodny, czyli przepust w jej koronie, którym te wody mają być odprowadzane na niżej położone tereny po drugiej stronie budowanej drogi.

Dodała jednak, że jest to górnicza bezodpływowa niecka, która doznała już klęski gwałtownego zalania w latach 2003 i 2010. W 2003 roku wody stawów położonych poza torami przelały się w okresie parunastu godzin do zachodniej części niecki przy ul. C., rujnując położone tam przedsiębiorstwo i powodując niezabezpieczoną do dnia dzisiejszego kloakę wodną, do której ściekają fekalia z dzielnicy B. – K. kanalizacją, której kierunek spływu zmieniła eksploatacja górnicza. W 2010 roku miało miejsce podobne zjawisko, które zalało w 70% teren działki [...] należącej do wnioskodawcy, gdzie również zagrożeniem zalania niecki był staw B. położony po zachodniej części drogi. Jego wylanie po raz kolejny zagroziło całemu terenowi przemysłowo - usługowemu oraz części mieszkalnej ulicy C. Zdaniem strony skarżacej problem ten pogłębi się, kiedy podczas większych opadów gotowy już próg wodny przepuści pod koroną drogi dodatkowe tysiące metrów sześciennych wody, bo na takie ilości wody jest zaprojektowany, które to spłyną na położone niżej tereny, w szczególności na nieruchomość wnioskodawcy. Urządzenie zlokalizowano w taki sposób, iż betonowym korytem woda ma przepływać pod obwodnicą, a następnie kieruje się rowem melioracyjnym na nieruchomość S. M. W ocenie strony skarżącej bez najmniejszych wątpliwości woda przy każdych większych opadach zaleje nieruchomość wnioskodawcy. Podano, że próg wodny znajduje się w odległości ok. 300 m od nieruchomości S. M.

Zdaniem strony skarżącej realizacja przedsięwzięcia hydrologicznego oznacza praktycznie uczynienie z jej nieruchomości zbiornika osadowego, który będzie gromadził odprowadzane nim wody opadowe i gruntowe. Ta sytuacja jest nie do pogodzenia z przepisami prawa wodnego, stanowiąc zarazem rażące pogwałcenie prawa własności wnioskodawcy.

W skardze Spółka podniosła, że wydający decyzję organ administracji architektoniczno-budowlanej był zobowiązany zbadać parametry i nie dopuścić do powstania stanu, który zagraża bezpieczeństwu osób i mienia osób trzecich, stanowiąc rażące pogwałcenie art. 29 Prawa wodnego. W ocenie skarżącej wydanie pozwolenia wodno-prawnego nie zwalniało go z tego obowiązku.

Dla wykazania interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji skarżąca dołączyła do wniosku:

1) zdjęcie lotnicze terenu z naniesioną projektowaną drogą i budowlą hydrologiczną, kierunkami spływu wód, szczątkami rowów melioracyjnych i zaznaczonych zakresem bezodpływowej niecki górniczej o drastycznym nachyleniu miejscami przekraczającym 9 procent,

2) zdjęcie przygotowanego żelbetonowego koryta wód sprawdzającego wodę z zachodniej części wzgórza o przepustowości zagrażającej gwałtownemu zalaniu niecki ul. C.,

3) zdjęcie lotnicze sąsiedniego zalewiska 1996,

4) zdjęcie lotnicze niecki ul. C. z 2008 r. z nowopowstałym w 2003 r. zalewiskiem,

5) zdjęcie zalania z 2010 r.,

6) opinię strażacką,

Strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra wyrażonym w skarżonym postanowieniu. Podniosła, że wykazała ona w swym wniosku o wszczęcie postępowania istnienie po jej stronie interesu prawnego rozumianego jako niedozwoloną ingerencję w jej prawo własności, skutków funkcjonowania progu wodnego wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę przez Prezydenta Miasta [...]. Strona skarżąca podniosła, że podała konkretny przepis prawa, który został naruszony i który w jej ocenie winien być brany pod uwagę także na etapie wydawania pozwolenia na budowę, jako przepis powszechnie obowiązujący. Nadmieniła, że niezależnie od normy prawnej zawartej w art. 29 Prawa wodnego, przepisami prawa który uzasadnia w tym konkretnym stanie faktycznym istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej są zawarte przepisy w art. 140 i 222 § 2 kc. Przepisy te wyznaczają granice prawa własności i chronią przed bezprawnym jego naruszaniem w inny sposób niż poprzez pozbawienie władztwa nad rzeczą. W ocenie strony skarżącej przyjęte i zaakceptowane w pozwoleniu na budowę rozwiązania techniczne, stanowią bezpośrednie zagrożenie dla integralności nieruchomości skarżącej, poprzez drastyczną zmianę panujących na niej stosunków wodnych, a zatem prowadzą do powstania stanu niezgodnego z prawem, w zakresie powołanych wyżej przepisów.

W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby uznanie przez Ministra, iż skarżąca nie posiada legitymacji w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012r. poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowaniu w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd, rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena, pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonego postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. podjęte na podstawie art. 61 § 1 w związku z art. 157 §1 kpa, którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, we wnioskowanej przez wnioskującą części decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. pn: "Budowa B. Odcinka Obwodnicy Północnej Aglomeracji G. – etap III w zakresie od włączenia do etapu II tj. od km 2 + 223,28 do km 3+ 246, 36" jednocześnie zatwierdzającej projekt budowlany i nadającej ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Z niedopuszczalnością z przyczyn podmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną lub gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. W sytuacji złożenia przez dany podmiot wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem właściwego organu jest więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wniosek ten pochodzi od strony. Zgodnie z przepisem art. 61 a kpa ( obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. ), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nowej sprawy względem zakończonej kontrolowaną decyzją. Nie zawsze więc musi zatem zachodzić tożsamość podmiotów w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, jednak to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak prowadzonego w trybie nieważnościowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1399/09, Lex nr 746509).

Stosownie do treści art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku. Subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że posiada on interes prawny w danej sprawie.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności - tj. zezwolenie na realizację inwestycji drogowej legitymację skarżącej należy ocenić na podstawie art. 11 d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. poz. 193 nr 1194 ) zwanej dalej ustawą.

Przepis art. 11 c ustawy stanowi, iż "do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy."

Zgodnie z dyspozycją art. 11 d ust. 5 ustawy "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji (...), oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń (...)".

Z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowania drogi publiczne oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie.

Do ustalenia kręgu podmiotów będących stronami przedmiotowego postępowania należy również wziąć pod uwagę treść art. 12 ust. 4 f ustawy, stosownie do którego odszkodowanie za nieruchomości, które stają się własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, przysługuje dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym ww. nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości.

Ponadto stronami omawianego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e-g ustawy.

Wskazać nadto należy, że stosownie do treści art. 11 ww. ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 określającego, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Celem powyższego przepisu ustawy jest zatem niewątpliwie zawężenie kręgu stron postępowania jedynie do wymienionych w ustawie podmiotów posiadających prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi.

Z akt sprawy wynika, że wnioskująca Spółka z o.o. S. M. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] nie jest inwestorem ani właścicielem, użytkownikiem wieczystym nieruchomości, objętych decyzją Prezydenta Miasta [...], ani też nie przysługuje jej ograniczone prawo rzeczowe do ww. nieruchomości. Ponadto działka nr [...] będąca własnością skarżącej Spółki, nie jest objęta liniami rozgraniczającymi zatwierdzonymi przez decyzję Prezydenta Miasta [...], jak również na mocy ww. decyzji nie została przeznaczona do czasowego zajęcia.

Trafnie zatem organy uznały, iż żaden z przepisów ustawy nie daje Spółce uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji zezwalającej na realizację drogi.

Sąd podziela argumentację przyjętą przez Ministra w zaskarżonym postanowieniu, iż wskazywane okoliczności przez stronę skarżącą tj. zdjęcia lotnicze z naniesioną projektowaną drogą i budowlą hydrologiczną, kierunkami spływu wód, szczątkami rowów melioracyjnych i zaznaczonym zakresem niecki górniczej, zdjęcia przygotowanego koryta wód sprowadzającego wodę z zachodniej części wzgórza o przepustowości zagrażającej gwałtownemu zalaniu niecki ul. C., zdjęcia lotniczego sąsiedniego zalewiska z 1996 r., zdjęcia lotniczego niecki ul. C. z 2008 r. z nowopowstałymi z 2003 r. zalewiskiem, zdjęcia zalania z 2010 r., opinii strażackiej oraz naruszenie art. 29 Prawa wodnego nie mogą przesądzać o przyznaniu skarżącej przymiotu strony.

Wyjaśnić należy, że naruszenie przepisu art. 29 Prawa wodnego nie odnosi się do decyzji Prezydenta Miasta [...], a do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. , znak: [...] udzielającej Miejskiemu Zarządowi Dróg i Mostów w B. pozwolenia wodnoprawnego na potrzeby projektu "Budowa b. odcinka Obwodnicy Północnej Aglomeracji G.j –etap III".

Zgodnie z wskazanym wyżej przepisem, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy Prawo wodne nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł , ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą lub gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt burmistrz lub prezydent miast może w drodze decyzji nakazać właścicielowi przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom.

Z powyższego wynika, iż w przypadku, gdy wskutek działań dokonanych przez właściciela gruntu doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, organem właściwym w tym przedmiocie jest organ wskazany w ust. 3 art. 29 Prawo wodne, a zatem wójt, burmistrz lub prezydent miasta ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2010 r., sygn. akt II S.A./Lu 761/09, Lex 668602, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 33/08, Lex 5156662).

Za przyznaniem skarżącej przymiotu strony nie przemawia także przepis art. 140 kc stanowiący, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Podkreślić należy, że decyzja Prezydenta Miasta [...] w żadnym zakresie nie ogranicza korzystania z nieruchomości należącej do strony skarżącej.

Zgodzić się należy z Ministrem, że wskazywane wyżej wymienione okoliczności świadczą jedynie o posiadanym przez stronę wnioskującą interesie faktycznym, co nie pozwala jednak na przyznanie skarżącej przymiotu strony, ze względu na brak wymaganego interesu prawnego.

Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoparwnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnego danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III S.A. 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1999 r., IV SA 1285/98, Lex 47898).

Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia i obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, nie jest zatem legitymowany do wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

W tych konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych Ministrer Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Wobec braku posiadania przez skarżącą przymiotu strony słusznie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.