Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 55/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.54ust.3
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art.28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.68 ust.2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del.WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 167/07 w sprawie ze skargi Wojewódzkiego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz Wojewódzkiego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Ł. kwotę 120 (sto dwadzieścia ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. o sygn. akt III SA/Łd 167/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę Wojewódzkiego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, uchylając zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi, działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 i art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie przyznania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej A. K.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż w okresie od dnia 5 kwietnia 2006 r. do dnia 13 kwietnia 2006 r. A. K. przebywał w Zakładzie Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Ł. i korzystał ze świadczeń opieki zdrowotnej, nie będąc ubezpieczonym. Wobec zaistniałych okoliczności w piśmie z dnia 14 kwietnia 2006 r. Dyrektor Wojewódzkiego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Ł. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Łódź-Bałuty o objęcie A. K. świadczeniami opieki zdrowotnej, podnosząc, iż chory był nieubezpieczony, nie posiadał uprawnień do bezpłatnych świadczeń leczniczych, a przyjęcie na Oddział Intensywnej Opieki Medycznej wynikło ze stanu zagrażającego życiu. W dniu zaś 13 kwietnia 2006 r. A. K. zmarł, co – w ocenie organu – uniemożliwiło przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozwalającego na ustalenie jego rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się po:

1) przedłożeniu przez świadczeniobiorcę, o którym mowa w ust. 1, dokumentów potwierdzających:

a) posiadanie obywatelstwa polskiego,

b) zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego;

3) stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej;

4) stwierdzeniu braku okoliczności, o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w wyniku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w pkt 2 (art. 54 ust. 2 powołanej ustawy).

Z uwagi jednak na zgon strony, nie istniała – w ocenie organu – możliwość spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wojewódzki Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Ł. Podnosząc zarzut naruszenia art. 7 kpa w związku z art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz naruszenie art. 75 i art. 77 kpa w związku z art. 54 powołanej ustawy, które spowodowało naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Wniósł o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że organ, odmawiając A. K. przyznania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, nie przeprowadził wymaganych okolicznościami sprawy czynności dowodowych, uzasadniających decyzję odmowną, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że w dniu 13 kwietnia 2006 r. A. K. zmarł i nie istniała możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, celem ustalenia faktycznej sytuacji rodzinnej i majątkowej świadczeniobiorcy. Wywiad środowiskowy jednak, jak sama nazwa wskazuje, powinien zostać przeprowadzony w środowisku życia danej osoby (wywiad z członkami rodziny, sąsiadami, współpracownikami). Stwierdzenie natomiast, że wywiad środowiskowy winien być przeprowadzony z osobą, której ma dotyczyć, jest sprzeczne z zasadami logiki i w istocie prowadzi do przerzucania ciężaru dowodowego na świadczeniobiorcę.

Powołując się na treść art. 75 § 1 kpa, odwołujący się wskazał, że w niniejszej sprawie po stwierdzeniu zgonu świadczeniobiorcy Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej zaprzestał prowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych, zmierzających do zebrania materiału dowodowego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Wbrew bowiem twierdzeniom organu, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ ma możliwość zbadania okoliczności określonych w art. 54 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i ustalenie, czy świadczeniobiorca spełnił kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, i czy zachodzą okoliczności określone w art. 12 tej ustawy. Wojewódzki Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Ł. dopełnił wszystkich obowiązków wynikających z ustawy, w szczególności w dniu 6 kwietnia 2006 r., po przyjęciu nieubezpieczonego do szpitala wystąpił do właściwego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o wydanie decyzji o prawie do świadczeń opieki zdrowotnej, zaś organ doprowadził do naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, mając za podstawę przepis art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 kpa, umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odwołanie wniesione przez Wojewódzki Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Ł. jest niedopuszczalne, gdyż odwołanie służy stronie. W myśl natomiast art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ podkreślił, że interes prawny musi być osobisty, własny i indywidualny, bo tylko taki interes władza administracyjna może zaspokoić poprzez decyzję administracyjną, a więc skierowany do określonej osoby indywidualny akt administracyjny, wpływający na sytuację prawną tej osoby, który powinien znajdować swe oparcie w przepisach prawa materialnego. Ocena zatem, czy określony podmiot jest stroną postępowania, powinna zostać poprzedzona ustaleniem, czy sprawa, której postępowanie dotyczy jest sprawą administracyjną, w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji, działając zgodnie z treścią art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, na wniosek świadczeniodawcy – z uwagi na przypadek stanu nagłego, podjął stosowne kroki zmierzające do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy. Stroną postępowania – w ocenie organu – był zatem świadczeniobiorca – A. K., który zmarł w dniu 13 kwietnia 2006 r., co spowodowało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wojewódzki Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Ł. podniósł zarzut naruszenia art. 28 w związku z art. 127 § 1 kpa, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wnosząc o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. pełnomocnik strony skarżącej dodatkowo podniósł, iż normą prawa materialnego, z której wywodzi interes prawny strony, jest art. 7 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz art. 19 i art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co stanowi podstawę do jej uchylenia.

Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy stanął na stanowisku, że stronie skarżącej – Wojewódzkiemu Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Ł., nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 kpa, co w konsekwencji spowodowało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Sąd, nie podzielając tego stanowiska, odwołał się do ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego.

Zdaniem Sądu, interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Dla uzyskania przymiotu strony wystarczy przy tym, by wynik toczącego się konkretnie postępowania administracyjnego mógł oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego. Stroną postępowania jest się nie tylko wówczas, gdy konkretne uprawnienia materialnoprawne zostaną rzeczywiście naruszone, ale także wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie ich naruszenia orzeczeniem kończącym postępowanie. To hipotetyczne zagrożenie powoduje, iż wszystkie podmioty, których uprawnienia mogą zostać realnie naruszone wynikiem postępowania, powinny brać w nim udział w charakterze stron, celem zapewnienia im możliwości obrony ich praw.

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy oczywiście odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Dopuszczenie przez organ administracji publicznej "jakiejś" osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

W ocenie Sądu, normą prawa materialnego, z której należy wywieść interes prawny strony skarżącej jest, jak słusznie wskazała, przepis art. 19 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, który stanowi, iż w razie braku możliwości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, określonych w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z przyczyn leżących po stronie świadczeniodawcy lub w związku z wystąpieniem siły wyższej, świadczeniodawca zapewnia, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przez innego świadczeniodawcę. Świadczeniodawca, który nie zawarł umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ma prawo do wynagrodzenia za świadczenie opieki zdrowotnej udzielone świadczeniobiorcy w stanie nagłym. Wynagrodzenie uwzględnia wyłącznie uzasadnione koszty udzielenia niezbędnych świadczeń opieki zdrowotnej.

WSA w Łodzi zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), zakład opieki zdrowotnej nie może odmówić udzielenia świadczenia zdrowotnego osobie, która potrzebuje natychmiastowego udzielenia takiego świadczenia ze względu na zagrożenie zdrowia lub życia. Przepis ten nakłada więc na zakłady opieki zdrowotnej zarówno publiczne, jak i niepubliczne, generalny obowiązek udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (opieki medycznej) każdej osobie, która potrzebuje natychmiastowego ich udzielenia ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia. Przepis ten nie reguluje jednak skutków finansowych udzielenia "takiego" świadczenia zdrowotnego. Szczególna zaś trudność w uzyskaniu stosownego wynagrodzenia powstaje w przypadku pacjentów nieubezpieczonych i jednocześnie takich, którzy nie mogą pokryć z własnych środków kosztów leczenia, poniesionych przez zakład opieki zdrowotnej. W takiej sytuacji, która miała również miejsce w rozpoznawanej sprawie, należy rozważyć możliwość podjęcia działań w celu uzyskania przez pacjenta statusu świadczeniobiorcy.

Procedurę tę przewiduje przepis art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z którym wójt wydaje stosowną decyzję na wniosek świadczeniobiorcy, a w razie zaistnienia stanu nagłego – na wniosek świadczeniodawcy, udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej, złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Podmiotem uprawnionym do wystąpienia do organu Narodowego Funduszu Zdrowia z żądaniem wynagrodzenia za świadczenie opieki zdrowotnej, udzielonej świadczeniobiorcy w stanie nagłym, jest więc wyłączenie świadczeniodawca. W sytuacji bowiem nagłego zagrożenia życia lub zdrowia, czyli stanu, w którym odroczenie w czasie pomocy medycznej może skutkować utratą zdrowia lub życia, świadczenia opieki zdrowotnej udzielne są świadczeniobiorcy niezwłocznie (art. 19 ust. 1 ustawy).

WSA w Łodzi stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że świadczeniobiorca nie był objęty ubezpieczeniem zdrowotnym, nie posiadał też uprawnień do bezpłatnych świadczeń leczniczych, a przyjęcie na Oddział Intensywnej Opieki Medycznej w Wojewódzkim Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Ł. nastąpiło z powodu stanu zagrażającego życiu. W opinii Sądu, Dyrektor Wojewódzkiego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Ł., jako świadczeniodawca, miał zatem prawo zwrócić się do właściwego ośrodka pomocy społecznej o objęcie świadczeniobiorcy świadczeniami opieki zdrowotnej.

Nie jest więc uzasadnione wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej. Umorzenie postępowania jest tzw. "innym sposobem" zakończenia postępowania, czysto formalnym i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Sąd podkreślił, że w przypadku udzielenia świadczeń zdrowotnych osobie nieobjętej ubezpieczeniem zdrowotnym w stanie nagłym, zagrażającym jej życiu i zdrowiu, decyzję o objęciu świadczeniobiorcy świadczeniami opieki zdrowotnej wydaje się na wniosek świadczeniodawcy. Wojewódzki Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Ł. – jako świadczeniodawca, zainicjował postępowanie w sprawie objęcia nieubezpieczonego świadczeniobiorcy świadczeniami opieki zdrowotnej, któremu pomoc medyczna została udzielona w stanie nagłym, zagrażającym życiu i zdrowiu. Natomiast zgon świadczeniobiorcy, który nastąpił po wystąpieniu przez Dyrektora Zakładu Opieki Medycznej do właściwego miejscowo ośrodka pomocy społecznej, celem uruchomienia procedury, o której mowa w art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, nie pozbawia świadczeniodawcy przymiotu strony legitymującej się przecież interesem prawnym, opartym na konkretnej normie prawa materialnego – art. 19 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Dlatego też, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Opierając skargę kasacyjną na podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi SKO w Łodzi zarzuciło naruszenie prawa materialnego, poprzez rażąco błędną wykładnię przepisu art. 19 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającą na uznaniu, że norma ta kształtuje przymiot strony świadczeniodawcy w postępowaniu o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, podczas, gdy norma ta określa wyłącznie relację pomiędzy świadczeniodawcą a świadczeniobiorcą, oraz art. 54 ust. 1 – ust. 9 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niewłaściwe zastosowanie tej normy, albowiem to świadczeniobiorcy przysługuje przymiot strony, natomiast świadczeniodawca ma jedynie interes faktyczny, który nie pozwala na kierowanie do niego decyzji administracyjnej.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego SKO w Łodzi wskazało, że Sąd I instancji przez niezastosowanie uchybił art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w istocie nie dokonał pełnej oceny legalności wydanych w sprawie decyzji, do czego na mocy tego przepisu był zobowiązany w związku z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji naruszył także art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w sposób niepełny przedstawił stan sprawy, dokonując niespójnej oceny prawnej, jak również nie podając organowi odwoławczemu wskazówek co do dalszego procedowania, zważywszy że strona postępowania zmarła.

W dniu 15 grudnia 2008 r. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało swoje zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej, zaś Wojewódzki Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Ł. wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem powołane w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego nie są trafne.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.

Granice zaskarżenia nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, gdyż te ostatnie są często szersze od zakresu zaskarżenia. Dzięki przepisowi art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd jest nie tylko uprawniony do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Zatem uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przytoczonego przepisu.

Zasadniczo z jego treści wynika, że sąd ma wyjść poza granice skargi, celem dostrzeżenia wszelkich naruszeń prawa, co wiąże się z zasadą oficjalności działania sądu, rozstrzygającego przecież o legalności działań organu administracji publicznej. Przepis ten służy więc stronie wnoszącej skargę do sądu, a zatem z istoty rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie może mówić o jego naruszeniu, a już tym bardziej poprzez jego niezastosowanie, zwłaszcza w sprawie takiej, jak niniejsza, w której, zwracając uwagę na naruszenie przepisów prawa materialnego, Sąd I instancji skargę uwzględnił i – jak wynika z treści uzasadnienia wyroku – stosował przy tym art. 134 § 1 ww. ustawy.

Nie można również zgodzić się z zarzutem, że Sąd I instancji naruszył art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny orzeka na podstawie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, a zatem tylko odpowiednio sformułowane zarzuty w tym zakresie mogą doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Takiego skutku nie mogą wywołać zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych.

Z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy sąd administracyjny nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, dlaczego stwierdził naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zarzut taki byłby skuteczny tylko wtedy, gdyby został połączony z innymi uchybieniami Sądu I instancji, zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi, lub gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie pozwalała na jego kontrolę kasacyjną.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, oprócz tego, że kasator nie wskazał konkretnego przepisu procedury sądowoadministracyjnej, któremu Sąd I instancji miałby uchybić w związku z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ww. ustawy, to również z całą pewnością uzasadnienie WSA w Łodzi pozwala na weryfikację wyroku i – co równie istotne – zawiera wskazówki dla organu odwoławczego co do dalszego procedowania (kwestia wydania decyzji merytorycznej).

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, to również w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie są one uzasadnione.

Istota tych zarzutów sprowadza się do pytania, czy Sąd I instancji miał podstawy do uwzględnienia skargi na decyzję, mocą której SKO w Łodzi umorzyło postępowanie odwoławcze, odmawiając przymiotu strony zakładowi opieki zdrowotnej (świadczeniodawcy) w sprawie, prowadzonej z jego wniosku w celu ustalenia uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej osoby nieubezpieczonej i nieposiadającej uprawnień do bezpłatnych świadczeń leczniczych, w sytuacji, gdy osoba ta, już po udzieleniu jej określonych świadczeń przez zakład w stanie nagłym, zmarła.

Zgodnie z brzmieniem art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cytowany przepis nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2008 r. o sygn. akt I OSK 826/07, LEX nr 424659).

Jak wynika z treści przepisu art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej nieubezpieczonego świadczeniobiorcy (art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy) jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Oznacza to, że prawo do świadczeń opieki zdrowotnej osoby nieubezpieczonej lub nieposiadającej uprawnień do bezpłatnych świadczeń leczniczych (świadczeniobiorcy) potwierdza decyzja organu jednostki samorządu terytorialnego (wójta, burmistrza, prezydenta), właściwego ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby i zasadniczo akt ten podejmowany jest na wniosek samego zainteresowanego, przy czym ustawa dopuszcza wyjątki, kiedy w stanach nagłych wydanie decyzji może nastąpić wskutek wniosku zakładu opieki zdrowotnej (świadczeniodawcy), z urzędu lub na wniosek właściwego oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 54 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych).

W stanach nagłych opieka medyczna musi być udzielona natychmiastowo, zaś świadczeniobiorca z uwagi na stan zdrowia może nie uczynić zadość obowiązkowi udokumentowania prawa do opieki. Toteż w takich sytuacjach ustawodawca przewidział w ustawie szczególny tryb postępowania.

Zakład opieki zdrowotnej (świadczeniodawca) może złożyć wniosek do organu jednostki samorządu terytorialnego w przypadku stanu nagłego, niezwłocznie po udzieleniu świadczenia (art. 54 ust. 3). Wymaga więc rozważenia, jaką rolę odgrywa tego rodzaju zapis ustawowy; czy – poprzez zaistnienie nagłej sytuacji – uprawnia świadczeniodawcę jedynie do złożenia wniosku, tylko celem uruchomienia procedury zmierzającej do wydania decyzji potwierdzającej prawo świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej, czy też służy ochronie uprawnień świadczeniodawcy w związku z udzieleniem przez niego świadczeniobiorcy określonych świadczeń medycznych.

Oczywiście nie można pomijać, że czym innym jest prawo złożenia wniosku, a czym innym interes prawny w domaganiu się konkretnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Niemniej jednak to, że ustawodawca upoważnił właśnie świadczeniodawcę do złożenia wniosku w stanach nagłych, a w takich przypadkach nie da się również wykluczyć śmierci świadczeniobiorcy, ma tu podstawowe znaczenie i czyni z niego stronę postępowania, wszak – co warto podkreślić – istotą sprawy jest potwierdzenie świadczeniodawcy, mocą decyzji, uprawnień świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej.

Pojawia się w tym miejscu kolejne pytanie, dlaczego ustawodawca przyznaje uprawnienie do złożenia wniosku w stanach nagłych właśnie świadczeniodawcy, a nie – na przykład – osobie najbliższej świadczeniobiorcy. Czy, dokonując takiego zapisu, ustawodawcy chodzi tylko o interes świadczeniobiorcy, czy też, wskazując na świadczeniodawcę, jako uprawnionego do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej, prawodawca dostrzega również potrzebę zapewnienia ochrony prawnej podmiotowi udzielającemu świadczeń w stanach nagłych. Bez wątpienia w tego rodzaju przypadkach chodzi także o zabezpieczenie interesów świadczeniodawcy. Odpowiedź na pytanie o ratio legis takiego unormowania zawarta jest w samym tytule przedmiotowej regulacji, a zatem cel ustawy, jakim jest finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych, musi być uwzględniony przy dokonywaniu wykładni jej przepisów. Pozostaje to także w zgodzie z art. 68 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak już zostało zasygnalizowane, zasadą jest, że decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń opieki zdrowotnej wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy (art. 54 ust. 3 zd. 1 ustawy). W stanach nagłych świadczeniodawca nie może jednak warunkować udzielenia świadczenia od okazania dokumentu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy. W takich przypadkach świadczenia opieki zdrowotnej udzielane są świadczeniobiorcy niezwłocznie (art. 19 ust. 1 ustawy), bezpłatnie, także bez skierowania (art. 60 i art. 61 ustawy).

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przepis art. 54 ust. 1 ww. ustawy posługuje się pojęciem "dokumentu", co nie jest bez znaczenia, albowiem decyzja, która ma być wydana, wywierać będzie podwójny skutek. Potwierdzając prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, rodzić będzie zarówno skutek prawny po stronie świadczeniobiorcy, jak i po stronie świadczeniodawcy, a w sytuacji prawnej obu tych podmiotów, służyć ma realizacji celu nadrzędnego przedmiotowej regulacji, czyli finansowaniu świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych.

Decyzja potwierdzająca prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy, stanowi więc dokument, na podstawie którego oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia finansuje koszty udzielonej opieki zdrowotnej. Wynika to z art. 108 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych. Zgodnie z tymi przepisami, oddział wojewódzki Funduszu finansuje świadczeniodawcy, mającemu siedzibę na terenie województwa, z którym zawarto umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych na terenie danego województwa świadczeniobiorcy innemu, niż ubezpieczony, spełniającemu kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, i co do którego nie stwierdzono istnienia okoliczności, o której mowa w art. 12 tej ustawy.

Przepis art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych służy potwierdzaniu uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej osób nieubezpieczonych lub nieposiadających uprawnień do bezpłatnych świadczeń leczniczych. Skoro świadczeniodawca ponosi w stanie nagłym ryzyko (choćby w wymiarze finansowym) związane z ratowaniem zdrowia i życia osoby nieubezpieczonej, do czego w istocie jest zobowiązany (art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej – Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), to nie może zostać pozbawiony uprawnienia do potwierdzenia prawa tej osoby do świadczeń opieki zdrowotnej, nawet gdy osoba ta zmarła, zważywszy że decyzja (jeśli zostaną spełnione warunki) ma dotyczyć okresu, kiedy żyła, i kiedy udzielono jej świadczeń. Dlatego też w przepisie art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustawodawca skorelował uprawnienie świadczeniodawcy do złożenia wniosku z jego materialnym prawem do domagania się decyzji (wskazuje na to imperatywna forma czasownika "wydaje się") od właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej w związku z udzieleniem przez niego nieubezpieczonemu świadczeniobiorcy określonych świadczeń medycznych (art. 54 ust. 1 przedmiotowej ustawy). Jest to zatem interes prawny świadczeniodawcy, którego realizacja, poprzez podjęcie stosownej decyzji, dopiero w dalszej perspektywie stanowić będzie podstawę do dochodzenia wynagrodzenia za udzielone świadczenia.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż Wojewódzki Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Ł. miał interes prawny w wydaniu przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzji, o jakiej mowa w art. 54 ust. 1 ustawy. Interes prawny zakładu opieki zdrowotnej potwierdza treść art. 54 ust. 3 in fine ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, który w nagłych przypadkach wprost przyznaje świadczeniodawcy uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem w celu potwierdzenia – poprzez wydanie decyzji – uprawnień świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej. W postępowaniu tym świadczeniodawca korzysta więc z przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 kpa.

Sąd I instancji miał więc podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, gdyż sprawa wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, a nie jest takim decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Można Sądowi I instancji zarzucić, że niedokładnie rozłożył akcenty przy przedstawianiu swojej argumentacji w zakresie wykładni norm prawa materialnego co do istnienia interesu prawnego po stronie zakładu opieki zdrowotnej, jednak uchybienie to nie wpływa – co do zasady – na trafność wydanego wyroku i zaprezentowanego w nim stanowiska, że świadczeniodawca w postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, korzysta z przymiotu strony.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.