Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 550/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 107 par. 1, art. 145 par. 1 pkt.1b i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. G. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 31 marca 2006 r., znak: [...] po rozpoznaniu odwołania złożonego przez A.G. i K.G. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza R. z dnia 18 stycznia 2006 r., znak [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowie urządzeń i obiektów budowlanych na terenie działki ewid. Nr [...] położonej w miejscowości C., w odpowiedzi na wniosek J.G. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., a także w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 oraz art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 z 2003 r., poz. 717), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 30 maja 2005 r. (data wpływu 30 czerwca 2005 r.) J.G. zwrócił się do Burmistrza Miasta R. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami wodociągowym i energetycznym oraz zbiornikiem fekalnym na działce ewid. Nr [...] położonej w C. Organ pierwszej Instancji, po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, w tym po sporządzeniu wymaganej prawem analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz uzyskaniu stosownych opinii i uzgodnień - wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia projektowanego na wskazanym we wniosku terenie, na określonych warunkach. Od w/w decyzji we właściwym terminie odwołanie złożyli A.G. i K.G. jako właściciele sąsiedniej nieruchomości. Odwołujący się zarzucali wydanej decyzji braki formalne i sprzeczność istotnych ustaleń z zebranymi materiałami dowodowymi oraz wnosili o jej uchylenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło, że wnioski dotyczące ustalenia warunków zabudowy, składane przez indywidualnych inwestorów są badane przede wszystkim pod kątem możliwości zlokalizowania danego zamierzenia budowlanego w danym miejscu, z punktu widzenia ładu przestrzennego oraz przepisów urbanistycznych. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy z jednej strony rozstrzyga więc o samej możliwości zlokalizowania danej inwestycji na konkretnej nieruchomości, z drugiej strony precyzuje szczegółowe warunki materialne, na jakich może nastąpić realizacja zamierzenia budowlanego. W przedmiotowej sprawie wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia na wskazanym terenie w oparciu o wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej terenu otaczającego, jak też w oparciu o przepisy odnoszące się do stwierdzania możliwości lokalizacyjnych, a zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 z 2003 r., poz.1588).

Podkreślono, że opracowujący analizę oraz projekt decyzji uprawniony ekspert w dziedzinie urbanistyki stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji pozytywnej, wynikające z art. 61 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji uzyskał wymagane prawem opinie i uzgodnienia, pod względem merytorycznym i formalno-prawnym decyzja została wydana więc poprawnie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że zarzut strony dotyczący braku załączników stanowiących integralną część decyzji został wcześniej poprawiony przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z dostarczonej dokumentacji - Naczelnik Wydziału Architektury, Gospodarki Przestrzennej i Gruntowej Urzędu Miejskiego w R. , przy piśmie znak: [...] z dnia 13 lutego 2006 r. skierowanym do A.G. i K.G. , przesłał stronie trzy brakujące załączniki, o które zresztą strona upomniała się bezpośrednio u Burmistrza R. pismem z tej samej daty, co odwołanie do tut. SKO.

Kolegium podniosło też, że na stronie 5 tekstu decyzji, na końcu uzasadnienia znajduje się obszerny akapit, którego treść dowodzi, że zastrzeżenia A.G. były przedmiotem analizy organu przed wydaniem decyzji, zaś jej rezultaty zostały opisane i stronie wyczerpująco wyjaśniono powody, dla których jej uwagi nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Z kolei zarzut strony dotyczący wątpliwości co do zasadności wydania decyzji w sytuacji, gdy toczy się przed sądem sprawa o rozstrzygnięcie w przedmiocie rozgraniczenia działek - jest chybiony. Zgodnie z art. 63 ust. 2 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Należy przez to rozumieć, że sprawy własnościowe na tym etapie procedury inwestycyjnej nie mają znaczenia i nie są badane, ponieważ nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia w tego typu decyzjach. Kwestie zabezpieczenia interesów osób trzecich zostały sformułowane w punkcie "d" na stronie 4 badanej decyzji i jest to wystarczające na tym etapie. Odwołujący się prawdopodobnie mylą decyzję o warunkach zabudowy (która ma swoje oparcie w przepisach w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) z decyzją o pozwoleniu na budowę, wydawaną na następnym etapie procedury inwestycyjnej, a mającą oparcie w prze pisach ustawy Prawo Budowlane i w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy, w szczególności w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazano, że w odrębnym postępowaniu, które prowadzić będzie Starostwo Powiatowe w N. na wniosek inwestora, a obejmującym zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę - strona będzie obligatoryjnie brała udział, może zgłaszać uwagi i zastrzeżenia do przedstawionych rozwiązań tego projektu, w tym może ewentualnie kwestionować prawo wnioskodawcy do dysponowania terenem do celów budowlanych, ze względu na nie rozstrzygnięty spór o przebieg granic działki objętej projektem zagospodarowania w ramach projektu budowlanego. Natomiast na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy szczegóły usytuowania proponowanych obiektów budowlanych nie są rozstrzygane, zatem dostarczona przez inwestora kopia mapy zasadniczej nie musi być mapą do celów projektowych, zaś znajdująca się na niej klauzula przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że jest dokumentem prawidłowym pod względem formalno-prawnym w dacie wydania i zachowuje ważność przez rok.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 31 marca 2006 r., znak: [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.G. i K.G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź również o przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 61 pkt 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez przyjęcie że niniejsza decyzja w prawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowie urządzeń i obiektów budowlanych na terenie działki ewid. nr [...] jest zasadna, pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie. Działki sąsiednie i posadowione na ich terenie obiekty budowlane w żadnej mierze nie odpowiadają planowanej przez wnioskodawcę inwestycji, albowiem działki sąsiadujące zabudowane są tylko budynkami jednorodzinnymi, a na działce nr [...] posadowiona jest już stajnia o długości ok. 30 m2 oraz szerokości ok. 10m, a obok posadowione są sutereny pod budowę domu jednorodzinnego. Skoro wnioskodawca składa wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego opisanego powyżej to nie budzi żadnych wątpliwości że intensyfIkacja wykorzystania terenu w odniesieniu również do nieruchomości sąsiadujących jest w znacznym stopniu zawyżona, a zatem bezsporne jest że naruszony tym samym został przepis cyt. wyżej w jego końcowej treści.

Skarżący zarzucili też naruszenie przepisów prawa procesowego przez przyjęcie że przesłane już po dacie 8 lutego 2006 r. załączniki usprawiedliwiają fakt ich braku przy zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy z daty 18 stycznia 2006 r. Skarżący podnoszą, że w związku z tym uchybieniem nie mieli możliwości pełnego skorzystania z prawa do obrony. Ponadto przesłane załączniki, a w szczególności załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy znak: [...] obarczony jest brakiem formalnym w postaci braku naniesienia na tę mapę miejsca usytuowania planowanej inwestycji.

Skarżący wskazują, że zaskarżona decyzja jest conajmniej przedwczesna i nie wytrzymuje w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy. Podnoszą, że w istocie nie otrzymali załączników do decyzji z dnia 18 stycznia 2006 r. znak [...] zgodnie ze swoim wnioskiem złożonym w Urzędzie Miasta R. złożonym w dniu 1 lutego 2006 r. pomimo twierdzeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zaskarżonej decyzji, iż wnioskowane załączniki zostały stronom przesłane. Przesłany załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy znak [...] nie zawiera bowiem prawnie wymagalnych danych, a w szczególności planowanego projektu zabudowy i jej posadowienia, co jest wysoce istotne dla ustalenia jej prawnego położenia. Wskazano w skardze, że powyższy brak uniemożliwia także odniesienie się do wielkości planowanej inwestycji co z punktu widzenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma niebagatelne znaczenie, albowiem dopiero wówczas po otrzymaniu projektu posadowienia budynków można stwierdzić czy planowana zabudowa działki odpowiada jej powierzchni, a zatem czy zostały spełnione warunki stosunku powierzchni do planowanej inwestycji.

W ocenie skarżących powyższy. brak formalny przesądza już o naruszeniu m.in. przepisu art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi o istnieniu po stronie organu administracji publicznej obowiązku zebrania i wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w przedmiotowej sytuacji nie miało miejsca właśnie ze względu na to, iż na załączniku nr 1 kopii mapy zasadniczej w skali 1:2000 nr [...] (nie będącej mapą prawną i nie stanowiącej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych) nie jest naniesione projektowane posadowienie inwestycji.

Skarżący wskazują, że znamienne jest, że decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia 18 stycznia 2006 r., została uzupełniona dopiero w dacie 24 lutego 2006 r. a więc ponad dwa tygodnie po dacie końca terminu do złożenia odwołania, który to termin wyliczony został na datę 8 lutego 2006 r., a zatem bezspornie w ocenie skarżących nie mieli oni pełnego prawa do obrony swoich uzasadnionych interesów i ustosunkowania się do treści decyzji.

Zaznaczono w skardze, że treść art. 61 pkt 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi w sposób literalny, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać wydana w sytuacji, gdy intensywność zabudowy, a zatem wykorzystania terenu jest nadmierna w porównaniu z zabudową nieruchomości sąsiednich oraz w związku z przepisami szczególnymi określającymi stosunek intensywności zabudowy do obszaru nieruchomości. Wskazano, że planowana inwestycja ma być posadowiona na nieruchomości o obszarze ok. 0,18ha, a skoro zważy się że na tym terenie jest już położony budynek o długości ok. 30m i szerokości ok. 10m, jak również stoją tam sutereny kolejnego budynku (ściany zewnętrzne rozebrane, pozostały tylko same sutereny) to nie budzi już żadnych wątpliwości, że w sytuacji wydania decyzji o warunkach zabudowy naruszony został art. 61 pkt 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący intensyfikacji wykorzystania terenu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez skarżących oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 31 marca 2006 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jest uzasadniona. Decyzje obydwu instancji zapadły w wyniku naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie dostrzegł istotnych uchybień w decyzji Burmistrza R. z dnia 18 stycznia 2006 r., znak [...] . Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w tym stanie rzeczy nie było dopuszczalne.

Zgodnie z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali.

Oznacza to, że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej i w związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. Pogląd ten znalazł poparcie w starszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1499/97, LEX nr 48755). Na konieczność podpisania przez upoważnione osoby załączników stanowiących integralną część decyzji, a w braku tego podpisu – na wadliwość decyzji - wskazuje również nowsze orzecznictwo (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 roku, II SA/Kr 289/05, LEX Nr 394841, wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 marca 2009 r., II SA/Łd 631/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 kwietnia 2007r., II SA/ Go 73/ 07). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 690/07 wyraził wprost pogląd, że "skoro załącznik graficzny do decyzji ma stanowić jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien być opatrzony podpisem osoby upoważnionej do podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazywać datę i numer decyzji, której integralną część stanowi (podobnie - wyrok NSA z 12 października 2006 r., II OSK 491/06, LEX nr 289267).

Znajdujący się w aktach administracyjnych załączniki decyzji o warunkach zabudowy, w tym załącznik graficzny, nie zostały podpisane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, a zatem nie mogą być traktowane jako dokumenty określające treść decyzji.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. W związku z tym nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, skoro linie te nie zostały wskazane w treści decyzji. Określenie tych linii na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest szczególnie ważne. Pozwala bowiem dokładnie ustalić katalog stron postępowania i doręczyć im zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania oraz wydane w nim decyzje, a także zweryfikować zgodność zamierzenia inwestycyjnego planowanego w terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi z przepisami prawa mającymi zastosowanie w odniesieniu do określonego terenu. Z powodu powyższych uchybień nie jest możliwe zweryfikowanie w tym zakresie poprawności ustaleń organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, a tym samym orzeczenie – jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji – o braku sprzeczności inwestycji z prawem. Dodatkowo w kontekście podnoszonych przez skarżących zarzutów należy wskazać, że skoro integralną częścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest załącznik graficzny w postaci mapy w stosownej skali, zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji i wyznaczający jej położenie w terenie, to wypełnieniem obowiązku organu rozstrzygającego sprawę będzie dopiero doręczenie całej decyzji, tj. z jej integralną częścią w postaci załącznika (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1499/97, LEX nr 48755). W niniejszej sprawie późniejsze doręczenie załącznika graficznego stronom skarżącym nie może konwalidować wadliwości decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, skoro załącznik graficzny nie został podpisany przez właściwy organ.

Brak podpisu organu wydającego decyzję na dwóch pozostałych załącznikach decyzji o warunkach zabudowy poza tym, że nie pozwala tych załączników traktować jako integralnej części decyzji, powoduje dodatkowo, że nie jest możliwe przyjęcie na gruncie przedmiotowej sprawy, że zostały zbadane przesłanki z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (kwestii tej dotyczy załącznik nr 2). Również analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 3) nie może stanowić dokumentu rozstrzygającego w sprawie, gdyż nie została podpisana przez organ, który ją sporządził, a zatem nie może być traktowana jako spełniająca wymogi określone w art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z 2003 r.), zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednoznaczne ustalenie funkcji zagospodarowania terenu sąsiedniego nie zostało zatem dokonane przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji zarzuty strony skarżącej dotyczące tego zagospodarowania w kontekście zagospodarowania terenu, którego dotyczył wniosek nie mogą być zweryfikowane z powodu wadliwości działania organu pierwszej instancji. Wniosek organu pierwszej instancji o spełnieniu warunku określonego art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy należy zatem traktować jako przedwczesny. Już sama ta okoliczność obligowała organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż postępowania dotyczącego wyjaśnienia funkcji zagospodarowania terenu działek sąsiednich organ pierwszej instancji nie przeprowadził.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym rozstrzygnięć nakładających obowiązki wskazuje się zasadnie, że nie jest istotne, czy wymagane prawem ustalenia zawarte są w treści samego aktu, czy też w integralnym do tego aktu załączniku. Przy czym w przypadku skorzystania z drugiej z wymienionych możliwości załącznik musi być podpisany przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, którego skutkiem jest nieważność rozstrzygnięcia organu stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., VI SA/Wa 751/07, LEX nr 440051, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., VI SA/Wa 752/07, LEX nr 409259). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 37/06 stanął na stanowisku, zgodnie z którym "brak podpisu upoważnionej osoby na załączniku do decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Skutkiem rażącego naruszenia prawa jest nieważność decyzji administracyjnej stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Sąd stwierdził w powyższym wyroku, że brak stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. uzasadnia uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji przez NSA na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym (wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 37/06, LEX nr 236395). Stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie i w ocenie sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95, LEX nr 30583, gdzie stwierdzono, że "brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Dopuszczalne jest sporządzenie załącznika do decyzji, lecz taki załącznik musi zawierać przynajmniej dokładne oznaczenie decyzji, a przede wszystkim właściwy podpis, gdyż załącznika tego nie można traktować inaczej jak decyzji. Skoro więc załącznik ten nie zawiera podpisu, to nie może być traktowany jako decyzja"; por. też: wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2008 r., II SA/Kr 468/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r., II SA/Ol 537/08, Lex 451625, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 690/07, LEX nr 488025) i piśmiennictwie (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.).

Ze względu na charakter prawny decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie jest decyzją nakładającą obowiązki, a jej treść obejmuje zarówno stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem, jak i ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania ternu, uchybienia polegającego na niepodpisaniu załączników graficznych nie można na gruncie niniejszej sprawy traktować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to jednak niewątpliwe uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż determinujące treść rozstrzygnięcia, które w niniejszej sprawie jest poprzez brak stosownych podpisów - niepełne i niejednoznaczne.

Decyzja organu drugiej instancji wydana została ponadto z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Zarówno z rozdzielnika zaskarżonej decyzji, jak i zwrotnych potwierdzeń odbioru znajdujących się w aktach administracyjnych, że zaskarżona decyzja została skierowana wyłącznie do wnioskodawcy J.G. oraz do odwołujących się A.G. I K.G. , z pominięciem pozostałych stron postępowania, które brały udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie zasadnie podkreśla się w związku z tym, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stwierdzenia że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania (zob. M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 787). Oznacza to, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem pozbawiono strony tego postępowania – za wyjątkiem wnioskodawcy oraz odwołujących się - czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Z akt sprawy nie wynika bowiem również, aby osoby te zostały powiadomione o postępowaniu odwoławczym (brak dowodów doręczenia zawiadomień). Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat: Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.). Dla uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582).

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze również art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe uchybienia procesowe wskazują, że zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja nie zawierająca wymaganych prawem elementów i wydana w braku przeprowadzenia postępowania w kierunku wskazanym przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem bezpośrednio zdeterminowały treść decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji było zatem nieuzasadnione. Dla końcowego załatwienia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, zwłaszcza w kierunku wskazanym w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem konieczność zagwarantowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymagała uchylenia decyzji organów obydwu instancji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zbędne.