Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1031/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1 pkt 4 i ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia NSA: Anna Stępień Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego P. O. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze. zm., w skrócie K.p.a.), art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647, w skrócie u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...], nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego z przeznaczeniem na magazyn sprzętu rolniczego, wiaty, przyłącza wodociągowego i energetycznego, przydomowej oczyszczalni ścieków, dla prowadzenia gospodarstwa rolnego na działkach nr 167 i 415 w obrębie [...], gm. K.

W toku postępowania ustalono, iż wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2011r. M. Z., K. Z. oraz P. O. zwrócili się wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww inwestycji. W dniu 18 maja 2011r. wnioskodawcy uzupełnili wniosek o umowę dzierżawy gruntów rolnych, a następnie w dniu 3 czerwca 2011r. uzupełniono wniosek o charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. parametry projektowanych obiektów (budynku gospodarczego i wiaty) oraz granice obszaru oddziaływania. W dniu 6 kwietnia 2012r. wnioskodawcy dołączyli do akt sprawy nakaz płatniczy w sprawie wymiaru podatku rolnego i leśnego na 2012r., za użytki rolne o powierzchni 5,01 ha i lasy o powierzchni 0,78 ha (łącznie 5,79ha), dotyczący gruntów będących ich własnością, zlokalizowanych na terenie gminy Z. (powiat [...]) oraz wyjaśnili treść umowy dzierżawy.

Po przeprowadzeniu przez organ analizy stanu faktycznego i prawnego stwierdzono, że wnioskodawcy nie wykazali w sposób niebudzący wątpliwości, iż powierzchnia gospodarstwa związana z przedmiotową inwestycją przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie K. – co spowodowało brak możliwości zastosowania wymogu art. 61 ust. 4 ustawy. Ponadto organ stwierdził, iż zabudowa na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej posiada parametry i cechy pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, lecz żadna działka sąsiednia nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie, na zasadzie kontynuacji jej cech, linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Poza tym teren nie ma dostępu do drogi publicznej - brak danych potwierdzających prawo do użytkowania działki nr 415, jako dojazdu to działki budowlanej. Działka ta, będąca własnością Gminy K., stanowi dojazd do gruntów rolnych i leśnych. Według stanu na gruncie fragment działki jest nieprzejezdny, porośnięty jest lasem na wysokości działki 167/2. Faktyczny przejazd odbywa się po terenie działki nr 428. W opinii zarządzającego drogami stanowiącymi własność Gminy K. działka nr 415 ze względu na jej parametry, nie może być wykorzystywana jako dojazd do terenów zabudowanych. Gmina K., jako właściciel działki drogowej nr 415, nie dopuszcza możliwości wykorzystywania drogi w celu obsługi komunikacyjnej terenów przewidzianych pod zabudowę oraz umieszczenia w jej granicach urządzeń infrastruktury technicznej (linia eNN, sieć wodociągowa) dla obsługi planowanej zabudowy. Stwierdzono również, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.

Organ I instancji ustalił także, iż teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, natomiast nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Teren inwestycji, o powierzchni 3,08 ha, obejmuje działkę nr 167/1 (pow. 2,79 ha) oraz działkę nr 415 (0,29 ha). Grunty w granicach terenu inwestycji, zgodnie z danymi ewidencji gruntów to: działka nr ewid. 415 – drogi – dr (0,29 ha), działka nr ewid. 167/1 – grunty orne Ivb, V i VI klasy bonitacyjnej – RIVb, RV, RVI (2,51 ha), pastwiska VI klasy bonitacyjnej – PsVI (0,24ha), lasy VI klasy bonitacyjnej – LsVl (0,02ha) oraz rowy – W (0,02 ha). Tereny w liniach rozgraniczających teren inwestycji, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] Nr [...], który utracił ważność na mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, były oznaczone symbolem R/MR – tereny o funkcji rolniczo – osadniczej – nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Ustalono zatem, iż część terenu w granicach inwestycji, stanowiąca zgodnie z danymi ewidencji gruntów las (Ls), stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

W związku z niespełnieniem łącznie wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 ustawy organ I instancji uznał, iż nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia, wobec czego decyzją z dnia [...], na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Organ I instancji dodał, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K., który utracił ważność na mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teren w granicach inwestycji mógł być przeznaczony na realizację inwestycji celu publicznego stanowiącego zadanie rządowe lub samorządowe, w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – adaptacja drogi powiatowej nr 30103 (obecny nr 2915E).

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik inwestorów zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 i art. 80 w związku z art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie umieszczeniu w decyzji zasadniczej informacji mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia, a dotyczącej średniej wielkości gospodarstwa rolnego na terenie gminy K., a także brak określenia obszaru analizowanego skutkujący stwierdzeniem, iż żadna działka sąsiednia nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie na zasadzie kontynuacji jej cech i linii zabudowy, a w związku z tym zaniechanie zbadania rodzaju zabudowy w obszarze analizowanym. Ponadto zarzucono wewnętrzną sprzeczność decyzji polegającą art. na stwierdzeniu, że gmina K., jako właściciel działki drogowej stanowiącej dojazd do gruntów rolnych i leśnych nie dopuszcza możliwości wykorzystywania drogi (działka 415) w celach obsługi komunikacyjnej terenów przewidzianych pod zabudowę oraz umieszczenia w jej granicach urządzeń infrastruktury technicznej (linia eNN, sieć wodociągowa) dla obsługi planowanej zabudowy i jednoczesnym stwierdzeniu, że jest możliwość podłączenia do sieci wodociągowej działki nr 167/1 po wybudowaniu sieci wodociągowej w drodze oznaczonej nr działki 415. Zarzucono również zaniechanie wszechstronnego zbadania pozostałych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy – parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej obiektów, intensywności wykorzystania terenu oraz wadliwego ustalenia, iż teren nie ma dostępu do drogi publicznej z uwagi na brak danych potwierdzających prawo do użytkowania działki nr 415 jako dojazdu do działki budowlanej, jak również całkowicie błędnego ustalenia, iż teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w sytuacji, gdy planowana inwestycja obejmuje jedynie fragment działki nr 167/1, co do którego nie zachodzi potrzeba zmiany przeznaczenia użytku Ls VI na cele nieleśne. Zarzucono również naruszenie art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie stosowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady przekonywania i zasady informowania wyrażające się w lakonicznym uzasadnieniu odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie wyznaczeniu większego (jak można domniemywać – niż bezpośrednio graniczący z działką, której dotyczy wniosek) obszaru analizowanego, z uwagi na fakt, że tereny w obszarze analizowanym są terenami rolnymi z zabudową zagrodową, zaniechaniu wszechstronnego zbadania pozostałych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy, przytoczonej wyżej wewnętrznej sprzeczności decyzji, żądaniu na etapie ustalania warunków zabudowy danych potwierdzających prawo do użytkowania działki nr 415.

Zdaniem pełnomocnika skarżących organ zaniechał również wyjaśnienia z czego wywiódł, iż wnioskodawcy nie wykazali w sposób nie budzący wątpliwości, iż powierzchnia gospodarstwa związana z przedmiotową inwestycją przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie K. – bez podania tejże wielkości. Pełnomocnik inwestorów zarzucił także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepełne i nieprzekonujące uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, w szczególności poprzez brak zawarcia w decyzji podstawowej informacji o średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie K., co w konsekwencji skutkowało brakiem możliwości zastosowania art. 61 ust.4 ustawy. Zarzucono również naruszenie art. 36 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawiadomienie strony o przekroczeniu

terminu wyznaczonego przez organ do załatwienia niniejszej sprawy oraz przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.

W ocenie pełnomocnika inwestorów organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia gospodarstwa związana z przedmiotową inwestycją nie przekracza średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie K. w sytuacji, gdy (według informacji posiadanych przez stronę) wielkość gospodarstwa wskazana przez wnioskodawców (grunty własne i współposiadane na podstawie umowy dzierżawy) jest wystarczająca do zwolnienia organu z rygoru ustalania warunków zabudowy opisanych w art. 61 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy nie znajduje on zastosowania do zabudowy zagrodowej (jako planowanej inwestycji). Naruszono również art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwą interpretację, polegającą na całkowicie błędnym przyjęciu, że żadna działka sąsiednia nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie, na zasadzie kontynuacji jej cech, linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy powołany przepis nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji, aby była to działka bezpośrednio sąsiadująca (tj. ze wspólną granicą) z działką, na której ma być realizowana projektowana inwestycja, a warunek "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez jego niewłaściwą interpretację, polegającą na całkowicie błędnym przyjęciu, że teren nie ma dostępu do drogi publicznej i żądaniu od wnioskodawców (na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy) udokumentowania praw do użytkowania działki nr 415 jako dojazdu do działki budowlanej w sytuacji, gdy uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy pełnomocnik inwestorów upatrywał w jego niewłaściwej interpretacji, polegającą na całkowicie błędnym przyjęciu, że teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w sytuacji, gdy obszar wskazany do zagospodarowania siedliskiem obejmuje art. 4.000 m², w tym użytki grunty orne RV, pastwiska PsVI i leśne LsVI, przy czym użytek lasu stanowi mniej niż 10% obszaru wskazanego we wniosku (art. 300 m), a pozostała część ma powierzchnię wystarczającą dla realizacji przedsięwzięcia wskazanego we wniosku i tym samym nie zachodzi potrzeba zmiany przeznaczenia ww. użytku LsVl na cele nieleśne. Natomiast naruszenie art. 2 pkt 1 ustawy miało polegać na jego wadliwej interpretacji polegającej na pominięciu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji celu zagwarantowania ładu przestrzennego tj. takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Pełnomocnik inwestorów podniósł również zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu

ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez:

1) brak wskazania w treści tekstowej decyzji, jak również na załączniku graficznym, granic obszaru wyznaczonego przez organ i przyjętego do analizy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu;

2) dokonanie przez organ analizy uwarunkowań lokalizacyjnych w sposób wybiórczy, jedynie w kontekście art. 61 ust. 1 ustawy, w sytuacji gdy zgodnie z powołanym wyżej rozporządzeniem analiza winna obejmować warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy, a wyniki analizy stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, co w rezultacie budzi wątpliwość skarżącego co do kompletności przedmiotowej decyzji.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik inwestorów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało je za niezasadne i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji szczegółowo wyjaśnił przyczyny, dla których nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 ustawy aczkolwiek przedstawione uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie zawiera szczegółowych informacji co do podstawy twierdzenia, że ocena dopuszczalności planowanej inwestycji wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wspomnianego "dobrego sąsiedztwa". Jednakże postępowanie w tym zakresie zostało przez organ I instancji przeprowadzone w sposób wyczerpujący. W pkt 5 analizy urbanistycznej wykazano bowiem w sposób szczegółowy, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawców jest mniejsza od średniej wielkości gospodarstwa rolnego na terenie gminy K., która wynosi 4,54 ha. Na powierzchnię zaś gospodarstwa rolnego wnioskodawców składa się działka nr 167/1 o powierzchni 2,79 ha oraz będąca przedmiotem dzierżawy część działki nr 140/10 o powierzchni 1,6 ha w miejscowości K. – łącznie 4,39 ha. Dodatkowo w omawianej analizie wskazano na sposób zagospodarowania działki nr 140/10 w obrębie [...], z którego wynikało, że stanowi ona tereny zieleni urządzonej towarzyszące zlokalizowanemu na tym terenie budynkowi mieszkalnemu jednorodzinnemu. Ustaleń tych dokonano w wyniku wizji przeprowadzonej w terenie w ramach sporządzania analizy urbanistycznej dla potrzeb rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ocenił, że użytki rolne o pow. 5,01 ha i lasy o pow. 0,78 ha (łącznie 5,79 ha) będące własnością inwestorów, a położone w miejscowości Z., powiat [...], województwo [...] w odległości art. 200 km od terenu inwestycji nie mogą wpłynąć na ocenę powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową. Nie można bowiem uznać, że zabudowa ta pełni funkcję zabudowy zagrodowej także dla gospodarstwa rolnego zlokalizowanego w województwie [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż organ I instancji prawidłowo wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki od strony ul. A. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. W ocenie Kolegium działanie organu I instancji polegające na wyznaczeniu obszaru analizowanego w minimalnych granicach pozostaje w zgodzie z § 3 ww. rozporządzenia. Wyznaczenie obszaru w innych granicach nie znajduje w tej sprawie żadnego uzasadnienia. Na terenie objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa oraz tereny zieleni niskiej, tereny rolne, rowy, lasy, tereny komunikacji, tj. droga powiatowa nr 29151. Wobec powyższego planowane przedsięwzięcie – budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy z przeznaczeniem na magazyn sprzętu rolniczego stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Jednakże zdaniem organu II instancji kontynuacja funkcji nie jest jednakże jedyną przesłanką uzasadniającą ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Zabudowa istniejąca na co najmniej jednej działce sąsiedniej winna pozwalać także na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. Decyzja o warunkach zabudowy bowiem nie zastępuje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie kształtuje ładu przestrzennego. Określa natomiast wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem.

Kolegium wyjaśniło, iż w sporządzonej w sprawie analizie organ I instancji przedstawił dokonane ustalenia i wskazał, że parametry planowanej inwestycji określone przez organ I instancji na podstawie danych zwartych we wniosku odbiegają od występujących w obszarze analizowanym. Dotyczy to przede wszystkim wskaźnika powierzchni zabudowy (planowany wynosi 0,02 i jest niższy od najmniejszego w obszarze analizowanym, który wynosi 0,06), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (określona przez inwestora wynosi 6,5 m, najwyższa zaś w obszarze analizowanym 5,0 m) oraz linii zabudowy. Ponadto jak wynika z treści analizy urbanistycznej linia zabudowy wzdłuż drogi powiatowej – ul. A przebiega w odległości od 2,0 m do 11,0 m od granicy frontu działki. Najdalej zlokalizowanym od tej drogi jest budynek na działce nr 257/1. Tylna linia zabudowy tego budynku przebiega w odległości 60,0 m od drogi powiatowej. Tym samym na działce nr 167/1 zlokalizowanej od tej drogi w odległości art. 225 m nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Cały teren inwestycji (działka nr 167/1) zlokalizowany jest poza linią zabudowy istniejącą w obszarze analizowanym, w tym odsuniętą najdalej od drogi powiatowej.

Następnie Kolegium wskazało, iż w wyniku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego ustalono, że planowana inwestycja nie spełnia także warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Norma ta nakazuje organowi zbadanie, czy konkretny teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Badanie zaś tej kwestii wymaga analizy treści art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W przypadku gruntów leśnych konieczność uzyskania przedmiotowej zgody dotyczy wszystkich gruntów bez względu na ich klasę oraz bez względu na to, czy stanowią one przedmiot własności Skarbu Państwa czy też innych podmiotów (art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podnieść, iż działka w. nr 167/1 w obrębie [...], w części zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym w ewidencji gruntów symbolem LsVI o powierzchni 0,02 ha. Zgodnie zaś z treścią § 68 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz.U. Nr 38, poz. 454) symbolem Ls oznaczone są lasy. O tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2011r., Nr 12, poz. 59 ze zm.) decyduje wpis w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z tym przepisem lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. Mając na uwadze, że w granicach terenu inwestycji znajduje się obszar stanowiący użytek leśny o pow. 0,02 ha nie można więc pominąć faktu, że stanowi on jedynie część większego obszaru (o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha), co potwierdza mapa z naniesionymi granicami użytków. W ocenie Kolegium oznacza to, że przepisy nie nakazują ograniczania powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia na cele nieleśne, do działki inwestora. Skoro więc część działki nr 167/1 zgodnie ze stanem w ewidencji gruntów stanowi las, to bez względu na to czy powierzchnia tej właśnie części przekracza 0,10 ha, wymagana jest zgoda, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Natomiast jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, przedmiotowy teren nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Kolegium uznało zatem, iż zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niedopuszczalna jest zabudowa tego terenu. Takie stanowisko, jak już wyżej wskazano, znajduje uzasadnienie nawet w sytuacji, gdy tylko część terenu inwestycji stanowi las. Wynika to z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółowej lokalizacji obiektu. Usytuowanie projektowanego obiektu na terenie działki należy bowiem do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego. W praktyce więc ustalenie warunków zabudowy dla całej działki nr 167/1, nie wykluczałoby zgody na jego zabudowę także w części wyłączonej spod takiej zabudowy, tzn. na obszarze lasu. Wobec tego organ odwoławczy nie podzielił stanowiska wyrażonego w odwołaniu, że skoro powierzchnia lasu na terenie inwestycji stanowi jedynie niewielki procent całego terenu to nie zachodzi potrzeba zmiany przeznaczenia ww. użytku LsVI na cele nieleśne.

W tym miejscu należy także odnieść się do zastosowania w sprawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.. W ocenie Kolegium, wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, którą odmawia się ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. następuje się bez uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Następnie Kolegium wskazało, iż w przedmiotowej sprawie nie może budzić wątpliwości fakt, że działka nr 167/1 nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Dostęp tej działki do drogi publicznej (ul. A) został opisany we wniosku inwestora, jako dostęp pośredni przez działkę nr 415 stanowiącą drogę wewnętrzną. Z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr 415 stanowi własność Gminy K. i została opisana jako użytek dr – droga. W tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, że droga ta ma charakter powszechnie dostępny, a tym samym zapewnia ona, w ocenie Kolegium, prawny dostęp do nieruchomości. Inaczej natomiast przedstawia się sprawa faktycznego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Działka nr 415, jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy, w części, tj. na wysokości działki nr 167/2, jest porośnięta lasem, a tym samym nieprzejezdna. Z ustaleń organu I instancji wynika, że faktyczny dojazd do terenu inwestycji odbywa się przez niezabudowaną działkę sąsiednią nr 428, do której inwestorzy nie posiadają tytułu prawnego (służebność, udział w nieruchomości), tym samym dojazd ten nie spełnia warunków z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej zdefiniowany został jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Zdaniem Kolegium bez wpływu zaś na ocenę dostępu do drogi publicznej pozostaje podnoszona w decyzji okoliczność związana z brakiem zgody Gminy K. na lokalizację w tej działce przyłączy: wodociągowego i elektrycznego. Ewentualna zgoda właściciela mogłaby być wymagana dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wniósł P. O. podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 9 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niepełne i nieprzekonujące uzasadnienie decyzji oraz niewyjaśnienie przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, w szczególności co do kwestii braku zawarcia w decyzji podstawowej informacji o średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie K., co w konsekwencji skutkowało brakiem możliwości zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 10 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem skarżonej decyzji.

W ocenie skarżącego organy naruszyły również przepisy prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że powierzchnia gospodarstwa związana z przedmiotową inwestycją nie przekracza średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie K. Autor skargi argumentował, że według informacji posiadanych przez stronę na etapie składania wniosku (przy braku takiej informacji ze strony organu) wskazana wielkość gospodarstwa (grunty własne i współposiadane na podstawie umowy dzierżawy) była wystarczająca do zwolnienia organu z rygoru ustalania warunków zabudowy opisanych w art. 61 ust. 1 ustawy. W konsekwencji błędnie zastosowano przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy nie znajduje on zastosowania do zabudowy zagrodowej (jako planowanej inwestycji).

Naruszono również przepis art. 61 ust. w pkt 4 ustawy poprzez jego niewłaściwą interpretację, polegającą na całkowicie błędnym przyjęciu, że teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Obszar wskazany do zagospodarowania siedliskiem obejmuje bowiem około 4.000 m², w tym użytki grunty orne RV, pastwiska PsVI i leśne LsVI. Przy czym użytek lasu ( 300m2) stanowi mniej niż 10% obszaru wskazanego we wniosku, a pozostała część ma powierzchnię wystarczającą dla realizacji przedsięwzięcia. Tym samym nie zachodzi potrzeba zmiany przeznaczenia ww. użytku Ls VI na cele nieleśne.

Zarzucono również naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak wskazania w treści tekstowej decyzji, jak również na załączniku graficznym, granic obszaru wyznaczonego przez organ i przyjętego do analizy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – umowy dzierżawy gruntów rolnych z dnia 15 października 2011 roku zawartej przez skarżącego i uczestników – na okoliczność posiadania gospodarstwa związanego z przedmiotową inwestycją o wielkości przekraczającej średnią wielkość gospodarstwa w gminie K., co zwalniało organ administracyjny z rygorów ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W kwestii zaś dotyczącej powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową, Kolegium wyjaśniło, że załączona do skargi umowa dzierżawy nie była znana organom orzekającym w przedmiotowej sprawie na etapie postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala.

Podstawę materialno prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) przywoływanej dalej jako u.p.z.p. a także regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589).

Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wskazane warunki ustala się i ocenia w oparciu o szczegółowe zapisy przywołanych wyżej rozporządzeń.

Skarga jest uzasadniona. W toku postępowania doszło do naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które doprowadziły do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, jak i do naruszenia norm prawa materialnego.

Przede wszystkim trafnie skarżący wskazuje, że nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący wielkości gospodarstwa rolnego, jakim dysponują, prowadzą osoby wnioskujące o ustalenie warunków zabudowy, co skutkowało być może wadliwym procedowaniem z pominięciem zasady wnikającej z art.. 61 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że nie przeprowadza się analizy urbanistycznej, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zabudowy zagrodowej, zaś jego autor jest właścicielem gospodarstwa rolnego przekraczającego średnią gospodarstwa w danej gminie. Informacja, że wnioskodawcy są posiadaczami gospodarstwa nieprzekraczającego wielkości średniej w gminie zawarta jest w analizie urbanistycznej. Jednakże po pierwsze ani w analizie ani w decyzji nie podano, jaka jest wielkość średniego gospodarstwa. Po drugie skarżący, ani też pozostali uczestnicy, będący również autorami wniosku o ustalenie warunków zabudowy istotnie nie zostali powiadomieni o zebranym materiale dowodowym i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Stąd nie można skutecznie czynić skarżącym zarzutu, że dokumenty obrazujące wielkość ich gospodarstwa złożyli już po wydaniu decyzji przez organ. Nie można wykluczyć, że posiadając taką wiedzę skarżący zmierzaliby do precyzyjnego udokumentowania wielkości gospodarstwa rolnego w tej samej gminie. Być może wykazaliby, że ich gospodarstwo rolne przekracza wielkość wymagana przepisem art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Przy tym zgodzić się trzeba z organem, że dla ustalenia wielkości gospodarstwa przyjmuje się jedynie nieruchomości, stanowiące pewną gospodarczą całość i powiązane prowadzoną produkcją. Planowana zabudowa zagrodowa służyć ma obsłudze konkretnego gospodarstwa. Co do zasady zatem będą to nieruchomości położone w tej samej gminie. Trafnie zatem organ uznał, że brak podstaw do wliczenia do powierzchnie gospodarstwa nieruchomości położonych w powiecie [...], oddalonych od terenu inwestycji o około 200 km. Nie sposób uznać, ze planowana zabudowa zagrodowa służyć miałaby obsłudze i tamtego gospodarstwa rolnego oraz że stanowi ono jeden organizm gospodarczy z gospodarstwem w B.

Z zarzutem naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy powiązać zarzut naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. Przepis art. 9 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek udzielania stronom wyczerpujących informacji co do okoliczności faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, PiP 1993, z. 3, s. 110, stwierdził, że: "obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (...) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe". Z utrwalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego zasady ochrony zaufania do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien doznać uszczerbku obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się do niego działania (m.in. informacja) organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu.

Tymczasem te zasady zostały w niniejszym postępowaniu naruszone. Co więcej, organ I instancji czynił pozory prawidłowego informowania stron, czym mógł wzbudzić przekonanie, że powiadomienia te czynią zadość obowiązkom określonym w art. 9 k.p.a. i że strony uzyskują w ten sposób należytą wiedzę o swych obowiązkach i uprawnieniach w tym postępowaniu. I tak w piśmie do wnioskodawców z dnia 18 lipca 20011 roku poinformował, jakie wymagania winien spełniać wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w z dnia 29 lutego 2012 roku powiadomił z kolei o przyczynach przedłużenia postępowania, informując jednocześnie, że wydanie decyzji wymaga wcześniejszych uzgodnień z organami właściwymi dla danej inwestycji. Organ wskazał wówczas, że wydanie decyzji nastąpi w trybie art. 61 ust.1 i 4 u.p.z.p., ale nie przytoczył tych przepisów, nie wyjaśnił, jakie przesłanki są niezbędne dla zastosowania powołanego przepisu. Co istotne, na etapie postępowania przed organem I instancji skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika

Trafny jest kolejny zarzut. Ustalenia organu co dostępu nieruchomości skarżącego drogi publicznej nie są wystarczające. Działka objęta inwestycją nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, jaką jest ulica A. Dostęp do niej z działki skarżącego, komunikacja odbywa się obecnie przez działkę 415, która jest drogą wewnętrzną. Kolegium przyznaje w uzasadnieniu decyzji, że "nie może budzić wątpliwości, że droga ta (działka 415) ma charakter powszechnie dostępny, a tym samym zapewnia ona, w ocenie Kolegium, prawny dostęp do nieruchomości". W tym stanie rzeczy wniosek o braku dostępu do drogi publicznej nie wydaje się przekonująco uzasadniony, zwłaszcza, ze organ przyznaje także, iż działka 415 stanowi faktycznie dojazd do pól wzdłuż niej położonych. Czym innym natomiast jest stan faktyczny tej drogi, która w pewnej części jest porośnięta drzewami, co powoduje, że faktyczny dojazd do ul. A odbywa się przez prywatną działkę 276. Nie wyjaśniono jednak, czy ten stan nie wynika z zaniedbań zarządcy drogi (działki 415).

Przede wszystkim jednak skarżący podniósł, że jego nieruchomość przylega również do innej działki gminnej o numerze 181, która stanowi drogę wewnętrzną. Tę działkę wykorzystuje on do dojazdu na swoją nieruchomość. Okoliczność tę zdaje się potwierdzać mapa załączona do akt administracyjnych. Tymczasem organ tej okoliczności podczas prowadzenia postępowania wyjaśniającego w ogóle nie badał.

Burmistrz nie kwestionuje wystarczającego uzbrojenia terenu z uwagi na zapewnienia gestorów sieci. Dodatkowo skarżący okazał informację A S.A. oddział [...] o wykonaniu urządzeń elektroenergetycznych na działce nr 167/1 przyłączenia.

Zasadne są również zarzuty wadliwie przeprowadzonej analizy urbanistycznej i błędnych wniosków z niej wyciągniętych. Stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.. (Dz.U.2003.164.1588), dalej powoływanym jako rozporządzenie MI, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (ust.1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust.2).

Przede wszystkim zastrzeżenia budzi wytyczenie terenu analizowanego w minimalnej wielkości przewidzianej w rozporządzeniu. Byłoby to wystarczające, gdyby na tej podstawie udało się wyznaczyć parametry nowej zabudowy. Natomiast brak materiału porównawczego w tak wytyczonym obszarze winien skłonić autora analizy do rozważenia, czy w bliskim stosunkowo sąsiedztwie choć już poza terenem wyznaczonym do badań nie znajduje się zabudowa o porównywalnych funkcjach, co wino skłonić do wyznaczenia większego obszaru analizowanego. Zarzut o wadliwości wytyczenia terenu analizowanego jest zatem trafny.

Ponadto przyjęto, że frontem działki jest jej węższy bok, równoległy do ulicy A, choć przecież od tej strony działa graniczy z inną zabudowaną nieruchomością i nie ma do niej swobodnego dostępu. Ta część nieruchomości z całą pewnością nie stanowi jej frontu, nie odpowiada bowiem definicji zawartej w § 2. pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zgodnie z powołanym przepisem przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ nie wyjaśnił, z jakich przyczyn nie rozważono, czy frontu działki nie stanowi jej granica z działką 415. Wówczas wielkość obszaru analizowanego byłaby zupełnie inna, tym samym organ dysponowałby większym materiałem do badania parametrów zabudowy.

Nie sposób też nie zauważyć, że wnioski organu co do zabudowy obszaru poddanego badaniu są niespójne, a ustalenia lakoniczne i nie pozwalające na ich weryfikację. Organ stwierdza, iż zabudowa na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej posiada parametry i cechy pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Określa średnie parametry takich wskaźników, jak wielkość zabudowy, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu, linia zabudowy. Określa je jednak lakonicznie, w sposób nie pozwalający na weryfikację. Zaraz potem wywodzi, że żadna działka sąsiednia nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie, na zasadzie kontynuacji jej cech, linii zabudowy dla spornej inwestycji. Organ nie wyjaśnił jednak, na czym polegają różnice między gabarytami zamierzenia inwestycyjnego a istniejącą zabudową. Brak też w ogóle rozważań na temat możliwości zastosowania odstępstw od istniejącej zabudowy, na co pozwalają wprost unormowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Wreszcie organ nie wyjaśnił, czy wnioskodawcy nie byli skłonni do zmiany parametrów planowanej zabudowy zgodnie z wynikami analizy. Nie można wykluczyć, że gdyby organ zastosował art. 10 k.p.a., wnioskodawcy dokonaliby takiej właśnie weryfikacji wniosku.

Jako przesłankę niweczącą możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy na działki 167/1 organ wskazał też fakt, iż teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Jako podstawę tego wniosku powołano art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Ustawa ta nie zawiera definicji lasu. Celowym wydaje się zatem odwołanie do definicji tego pojęcia, zawartej w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U.2011.12.59 j.t.). Zgodnie z art. 3. lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

Wydaje się zatem, że ochronie, przewidzianej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych co do zasady podlegają te grunty leśne, które odpowiadają cytowanej wyżej definicji. Przechodząc do kryterium powierzchni pamiętać należy, że obszar leśny na działce nr 167/1 nie przekracza 200 m. Tym samym w ocenie sądu nie jest to grunt podlegający ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. SKO zresztą samo w uzasadnieniu odwołuje się do definicji lasu zwartej w ustawie o lasach. Wbrew jednak stanowisku organu, to ta definicja a nie zapis w ewidencji gruntu przesądza o zakwalifikowaniu gruntu do korzystającego z ochrony. Cytowany wcześniej przepis art. 7 tej ustawy nie powinien bowiem być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Terenem w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. To oznacza, zdaniem sądu, że ocenić należało, czy na tak wyznaczonym obszarze znajduje się las, podlegający szczególnej ochronie. Bezspornie terenem inwestycji jest obszar o powierzchni niespełna 3 ha, zaś grunt leśny zajmuje 200 m. Nieuzasadnione byłoby wyłączenie całej nieruchomości z możliwości zabudowy jedynie dlatego, że jej znikoma część (w tym przypadku niecały 1%) stanowi grunt leśny, nie spełniający kryterium powierzchni decydującej o zakwalifikowaniu gruntu jako lasu. Na marginesie wskazać należy, że organ, odwołując się do faktu, że zalesiony grunt na działce 167/1 stanowi część większego obszaru leśnego również nie podaje jego wielkości.

Zaprezentowana przez organy interpretacja art. 61 ust.1 pk4 4 u.p.z.p. jest zatem błędna i skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Stanowiła też – nieuzasadnioną jak się okazuje – podstawę do zaniechania prowadzenia ustaleń w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , jak chociażby stosownych uzgodnień.

Reasumując organy dopuściły się błędnej wykładni prawa materialnego oraz uchybień natury procesowej, które miały wpływ na wynik postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zastosować się do wskazanej interpretacji prawa materialnego. Niezbędnym wydaje się uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w celu przesądzenia, czy skarżący posiadają gospodarstwo rolne w gminie K. o powierzchni większej od średniej w gminie, a jeśli nie, to organ ponownie przeprowadzi analizę urbanistyczną, uwzględniając zawarte w niniejszym uzasadnieniu wskazówki. Głębszej analizy wymaga również dostęp działki do drogi publicznej.

Z uwagi na wyżej wskazane naruszenia prawa Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

LS