Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 360/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 223 ust. 1, 2, 3 pkt 2, ust. 4, art. 222 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1440/11 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 12 kwietnia 2011 r. nr SC6/0341/666/2881/09/KPJ w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1440/11, oddalił skargę J. T. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 12 kwietnia 2011 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, iż: zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu, który działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował J. T. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej z dniem 30 listopada 2009 r. Powyższy akt doręczono skarżącej w dniu 30 listopada 2009 r.

Pismem z dnia 11 grudnia 2009 r. strona wniosła odwołanie od powyższego aktu mianowania wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, tzn. mianowanie jej na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła nieuwzględnienie treści przepisu art. 223 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretację Szefa Służby Celnej zawartą w dwóch pismach skierowanych odpowiednio do Dyrektorów Izb Celnych oraz działających w Służbie Celnej związków zawodowych. Zarzuciła również naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zajmowania stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Nadto naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy".

Szef Służby Celnej nie uwzględnił odwołania, gdyż doszedł do przekonania, że w przypadku skarżącej przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania, ponieważ dotyczy on funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej, tj. dzień 31 października 2009 r. Natomiast skarżąca w okresie tym zajmowała stanowisko eksperta celnego i posiadała stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, tzn. zajmowała stanowisko, które nie zostało zaliczone do stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie J. T. powtórzyła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", a także postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organów wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, oraz art. 6 k.p.a. poprzez działanie organów wbrew zasadzie praworządności, polegające na nieuwzględnieniu przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto podniosła niezgodność wydanych decyzji z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., z powodu niewyjaśnienia stanu faktycznego potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy, oraz art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, z pominięciem stopnia funkcjonariusza celnego. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy. W uzasadnieniu przedstawiła szczegółowo przebieg swojej służby zawodowej i stwierdziła, że przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowała stanowisko kierownicze – była kierownikiem zmiany w okresie od 1994 do 1999 r. – a stanowisko to było związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Dlatego zapadłe decyzje uważała za niezgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej nie narusza prawa. Analizując zarzut naruszenia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) zważył, że przy wykładni użytego w nim pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy odwołać się do reguł wykładni systemowej i celowościowej, gdyż wykładnia językowa nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Przepisy ustawy o Służbie Celnej miały m.in. na celu uporządkowanie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, zaś jej przepisy przejściowe płynną i jasną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane niniejszą ustawą. Przypisania funkcjonariuszy do nowoutworzonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu ich służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia, w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy". Chodziło zatem nie o awansowanie funkcjonariuszy, ale o ich płynne przeniesienie w realia nowej regulacji. Przyjęcie, że w omawianym przepisie chodzi o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, Sąd stwierdził, iż roszczenie o mianowanie na wyższy stopień zawodowy skarżącej nie przysługuje albowiem sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb i nie zostały poddane kognicji sądowej. Dlatego ograniczenie rozpatrzenia odwołania do kwestii korpusu uznał za prawidłowe. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. Wyrażone w nich zasady obligują do działania na podstawie przepisów prawa, obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. Organ administracji jest zatem zobligowany do dokładnego ustalenia, jaki przepis obowiązuje w dniu wydania decyzji, a następnie musi wyjaśnić stan faktyczny, do którego zastosuje te konkretne przepisy. Organ jest bezwzględnie zobowiązany do przestrzegania prawa, nie ma tu miejsca na dowolność interpretacji norm prawnych; obowiązek ten organ respektował. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów Konstytucji przez organy orzekające w sprawie. Nie podzielił stanowiska skarżącej, zgodnie z którym fakt, iż w okresie od 1994 do 1999r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmowała stanowisko kierownicze obligował organy do powołania jej na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej w oparciu o samą treść przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Nie miał on bowiem znaczenia dla wyniku sprawy. Nie zgodził się również ze zdaniem skarżącej, wedle którego organ I instancji nie zastosował w sprawie przywołanego przepisu, lecz jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął treść dwóch pism Szefa Służby Celnej, w których ten zamieścił interpretację art. 223 ust. 3 pkt 2 tejże ustawy sprzeczną z brzmieniem tego przepisu. Po dokonaniu analizy zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, iż organ rozstrzygnął sprawę w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące, a nie w oparciu o wewnętrzną korespondencję dotyczącą interpretacji stosowanych przepisów. Te zaś prawidłowo zinterpretował i wydał trafną decyzję.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. – oddalił skargę.

Wyrok ten skargą kasacyjną zaskarżyła J. T., domagając się uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez błędną wykładnię zawartego w nim pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", które winno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, oraz art. 6 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji niezastosowania tych przepisów przez organ i uznanie, że takie działanie organu nie stoi w sprzeczności z wyrażonymi w tych przepisach zasadami, a także poprzez zaakceptowanie przez Sąd rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w oparciu o pisemne polecenie przełożonego,

3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuchylenie decyzji, mimo że organ wydał rozstrzygnięcie nieprzewidziane w tym ostatnim przepisie i rozstrzygnął sprawę tylko w zakresie mianowania do korpusu, nie rozstrzygając zagadnienia stopnia funkcjonariusza celnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła stan faktyczny i prawny sprawy, a następnie wskazała, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy rozumieć zgodnie z językowym brzmieniem. W tym zakresie powołała się na: uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 1995 r., sygn. akt III CZP 174/94 (OSNCP nr 4, poz. 67), i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt I OSK 1134/04. Jej zdaniem gdyby intencją ustawodawcy było objęcie przepisem art. 223 ust. 3 pkt 2 przywołanej ustawy stanu istniejącego wyłącznie do dnia (w dniu) wejścia ustawy, to dałby temu wyraz posługując się zwrotami "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia ustawy". Następnie odwołała się do piśmiennictwa językoznawczego analizując znaczenie przyimka "przed". Dalej dowodziła, że jeżeli ustawodawca w ustawie o Służbie Celnej używa dwóch różnych sformułowań: "przed dniem wejścia w życie ustawy" (tak w art. 223, art. 226, art. 227, art. 228, art. 230, art. 231) oraz "w dniu wejścia ustawy" (art. 222, art. 232, art. 233, art. 234), to terminy te mają odmienne znaczenie. Albowiem zgodnie z zasadami techniki legislacyjnej ustawodawca winien tym samym terminom nadawać to samo znaczenie. Zgodnie z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Natomiast § 6 tego rozporządzenia obliguje do redagowania przepisów ustawy w sposób dokładny, zrozumiały, tekst przepisu winien być komunikatywny i czytelny. Jednym z elementów poprawiających komunikatywność tekstu prawnego jest właśnie jednolitość terminologiczna. Aby mówić o jednolitości terminologicznej ustawodawcy muszą być spełnione dwa warunki. Po pierwsze do oznaczenia pojęć o tym samym znaczeniu należy używać jednakowych określeń. Po drugie do oznaczenia pojęć o różnym znaczeniu nie można używać tych samych określeń. Zatem rozumienie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", jako synonimu zwrotu "w dniu wejścia ustawy" jest zdaniem kasatorki niezgodne z zasadami techniki prawodawczej. Należy więc przyjąć, iż ustawodawca dyspozycją art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej objął zarówno stany faktyczne trwające w dniu wejścia ustawy, jak i przede wszystkim stany faktyczne poprzedzające wejście w życie ustawy. Do tych samych wniosków prowadzi również zastosowanie wykładni celowościowej albowiem zamiarem ustawodawcy było niewątpliwie utworzenie sprawnej i doświadczonej administracji celnej. Przyjęcie, iż zwrot "przed dniem w życie" dotyczy tylko momentu wejścia w życie ustawy prowadziłoby do niepożądanych sytuacji, w których funkcjonariusze mający długi staż pracy i pełniący służbę na stanowiskach kierowniczych, a przed samym wejściem w życie ustawy tej funkcji niepełniący nie zostaliby awansowani, natomiast osoby z krótkim stażem np. awansowane miesiąc przed dniem wejścia w życie ustawy zostaliby mianowani do korpusu oficerów młodszych. Zaprezentowane stanowisko wzmocniła wywodami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt VIII Pa 24/11. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 7 konstytucji, a także art. 6 k.p.a., uzasadniono zaaprobowaniem przez Sąd wadliwej decyzji nieopartej o przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, a wynikającej z polecenia służbowego przełożonego. Natomiast uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. zostało umotywowane tym, że organ wydał rozstrzygnięcie nieprzewidziane w tym przepisie i rozstrzygnął sprawę tylko w zakresie mianowania do korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przy czym podstawa niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego może objąć również przepis, który winien być, a nie był zastosowany przez sąd orzekający. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, przy czym naruszeń procesowych w przeważającej mierze upatrywała jako skutku wadliwej wykładni i wynikającego zeń niezastosowania przepisu prawa materialnego. Dlatego decydujące znaczenie ma ocena trafności zarzutu naruszenia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, od niej bowiem zależy analiza pozostałych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny go nie podziela. Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W rzeczy samej nie ma większego znaczenia dla oceny tego zagadnienia fakt, że nie ten przepis był podstawą zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych, lecz art. 223 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy, wedle których w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe, a funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Bowiem skarżąca zarzuca, że nie ten przepis, a przepis wskazany jako naruszony, winien znaleźć zastosowanie w sprawie. W istocie zatem, jak słusznie dostrzegły wypowiadające się w sprawie organy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i strony, sporne zagadnienie sprowadza się do ustalenia znaczenia użytego w obu przywołanych przepisach zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". Rozumienie go stanowi przejaw (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej. Wykładnia bowiem to nic innego, jak określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (czy zakodowanej w nim normy prawnej), która jest rezultatem procesu interpretacyjnego. Odbywa się on zawsze wówczas, gdy zachodzi konieczność zastosowania danego przepisu. Procesowi wykładni należy poddać każdy przepis prawny (tekst prawny) w celu zrozumienia go (ustalenia jego treści), niezależnie od stopnia jego rozumienia prima facie (tak Maciej Zieliński w: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, str. 320). Nie jest więc tak, że dokonanie wykładni jest zbędne wówczas, gdy przepis jest jasny (clara non sunt interpretanda), bowiem należy opowiedzieć się za twierdzeniem, że samo tylko ustalenie tego faktu (jednoznaczności przepisu) następuje w procesie interpretacyjnym. Chodzi wszak nie o to, aby rozumieć tekst czy przepis, ale o to, aby zrozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (op. cit., str. 61). Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł. Jakkolwiek obecnie nadal przyjmuje się pierwszeństwo wykładni językowej, to jednak coraz częściej dochodzą do głosu pozostałe sposoby interpretacji, jak też wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, szczególnie wtedy, gdy reguły językowe nie doprowadziły do uzyskania jednoznaczności danego zwrotu (op. cit., str. 60 i 244).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka, i tylko wówczas, gdy ta metoda wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Toteż tylko w takiej sytuacji wywody skargi kasacyjnej odnoszące się do wskazanych wyżej przepisów mogłyby zostać uznane za trafne. Przeto tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu byłoby uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym byłoby dla wszystkich jednoznaczne. Jednakowoż, jak dowodzi już tylko stan niniejszej sprawy, tak nie jest. Na jej gruncie pojawiły się bowiem różne wersje rozumienia opisanego powyżej zwrotu użytego w przytoczonych wyżej przepisach. Przede wszystkim jest tak z powodu tego, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o czas bezpośrednio (który to zwrot także nie jest pojęciem "ostrym", zatem oznaczać może zarówno praktycznie dzień wejścia w życie ustawy, jak i dni bardziej odległe w przeszłości) poprzedzający dzień, w którym wchodzi ona w życie, jak też wcześniejszy - dzień, dwa i dalej, przedtem. Na marginesie proponowane przez skarżącą sformułowania "do dnia wejścia w życie ustawy" czy "w dniu poprzedzającym wejście w życie ustawy" też mogą nasuwać wątpliwości. Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej prowadzi do konkluzji, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa jest niewystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego zasadnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni, tym bardziej, że wyniki zastosowania kilku metod nie są spójne. Stąd argumentacja skarżącej kasacyjnie odnosząca się do zagadnień natury językoznawczej nie wymaga szerszego omówienia. W tym miejscu należy uczynić zastrzeżenie, że oczywistość twierdzenia o racjonalności i logice ustawodawcy oraz dyrektywie stanowienia przezeń jasnych przepisów, nie zwalnia od dokonania ich wykładni, zwłaszcza że w praktyce przepisy nie zawsze są formułowane poprawnie językowo, co potwierdza aktualne orzecznictwo sądowe i Trybunału Konstytucyjnego. Występujące w niniejszej sprawie rozbieżności nie należą zatem do odosobnionych. Dlatego rolą sądów jest ustalenie znaczenia normy prawnej stosownie do woli ustawodawcy w świetle przepisów Konstytucji, w zgodzie z regulacjami prawa międzynarodowego i adekwatnie do istniejących w dacie jej dokonywania warunków (wykładnia dynamiczna). Doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowiska na wypadek niedających się usunąć wątpliwości co do językowego znaczenia normy prawnej.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że z uwagi na brak wykładni autentycznej (dokonywanej przez podmiot, który przepis prawny stworzył), jak i wykładni oficjalnej (dokonywanej przez organ powołany do określenia wiążącej interpretacji prawa), należy zastosować odpowiednie metody wykładni w toku rozpoznawanych spraw (wykładnia sądowa). W procesie tym pewną wskazówkę wstępną stanowić może uzasadnienie projektu danego aktu prawnego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w projekcie ustawy o Służbie Cywilnej zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów w zakresie stopnia służbowego funkcjonariuszy celnych pod uregulowania nowej ustawy, odmienne od regulacji dotychczasowej. Przeto interpretując zamieszczone w nich zwroty odwołać się wypada do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. W tej materii godzi się zważyć, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowego prawa i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawierają one reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego oraz nowego prawa, jak też określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (tak Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Ich rolą generalnie jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (p. § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z uwagi na praktyczne trudności (brak wiążących reguł interpretacyjnych) oraz możliwości wieloznacznej interpretacji, formułuje się postulat do ustawodawcy rozstrzygania tych kwestii (i to w sposób jednoznaczny), bowiem brak uczynienia tego skutkuje rozwiązaniem problemu przez organy i podmioty stosujące prawo, w tym zwłaszcza orzecznictwo sądowe (tak Sławomira Wronkowska w: Komentarz do zasad techniki prawodawczej. Warszawa, 2004 r., str. 81). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego badając sporną materię należy mieć na względzie systematykę i przepisy danej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od każdorazowej specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Co więcej, trzeba uwzględnić indywidualizację danego stosunku prawnego – tu administracyjnoprawnego, do której to kategorii zaliczane są stosunki służbowe celników – rządzącego się nieco innymi prawami niż stosunki cywilnoprawne. W niniejszej sprawie nie ma jednak potrzeby sięgania poza ramy rozdziału, w jakim zamieszczono oceniane przepisy, gdyż przemawia za tym pewna autonomiczność przepisów przejściowych (tym bardziej nie ma potrzeby sięgania do całego systemu prawa czy tylko systematyki danej gałęzi prawa).

Zabieg interpretacji spornego przepisu trzeba rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Cywilnej. Wyraża ona regułę przypisania funkcjonariuszom celnym pełniącym w dniu wejścia w życie ustawy służbę przymiotu funkcjonariuszy w rozumieniu nowej ustawy. Jest to w tym zakresie niejako przepis nadrzędny w tej części owego aktu prawnego, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowoukształtowanych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie przesądza o celowym znaczeniowym rozróżnieniu go od zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanym w dalszych przepisach. Bowiem po pierwsze niepodobna w tym przepisie było zastosować innego sformułowania, gdyż tylko funkcjonariusz pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. mógł być nadal tym funkcjonariuszem pod rządami nowej ustawy. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Cywilnej nie miałoby uzasadnienia, skoro w tej dacie wykreowany już został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy, rozwijając tę kwestię, powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia, tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Zagadnienia te nie są tożsame ze stopniem i korpusem, toteż nie może być poczytane a priori za wadę użycie innego sformułowania w przepisach dotyczących obu tych materii o tym samym znaczeniu. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Cywilnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Przy czym określony stopień generalnie implikuje przydział do danego korpusu. Wszak pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Ustalając treść stosunku służbowego w tym przedmiocie niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w karierze funkcjonariuszy okresów służby uprawniających do zaliczenia do określonego korpusu. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem doprowadzenie do wydania decyzji porządkujących zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji.

W konsekwencji czego skarga kasacyjna nie zdołała podważyć prawidłowości wykładni omówionego przepisu prawa materialnego. Zatem zarzut z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. okazał się chybiony. Nietrafne są również zarzuty z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż zasadniczo zostały one ściśle powiązane z uchybieniami w zakresie prawa materialnego, które okazały się nieusprawiedliwione. Tak więc niepodobna zarzucić Sądowi I instancji niedostrzeżenia naruszenia przez organy reguł wyrażonych w art. 6 k.p.a., jak też w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Organy orzekające wyjaśniły bowiem sprawę w zakresie potrzebnym do jej rozstrzygnięcia i wydały decyzje adekwatne do obowiązujących norm prawnych. Ich wykładnia była prawidłowa; nie ma przeto znaczenia, że także zgodna z zaleceniami Szefa Służby Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał więc pełne podstawy do zaakceptowania zapadłych decyzji, zatem w omówionym kontekście nie uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Zarzut naruszenia tegoż przepisu, badany przez pryzmat dokonanej przez ten Sąd poprawności oceny zastosowania art. 138 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy, również nie mógł odnieść skutku. Jego konstrukcja jest bowiem nieprawidłowa, przy czym owa nieprawidłowość jest takiej natury, że nie pozwala na dokonanie merytorycznej oceny jego zasadności. Po pierwsze został on sformułowany jako zarzut naruszenia przepisu postępowania, który obejmuje skutki uchybienia przez organ prawa materialnego, podczas gdy przepis art. 138 k.p.a. zasadniczo traktowany jest jako przepis procesowy, stąd istotną wadą konstrukcyjną skargi kasacyjnej jest brak powiązania go z przepisem materialnoprawnym (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 353/12). Po wtóre autorka skargi kasacyjnej nie sprecyzowała konkretnego przepisu, którego naruszenie zarzuciła. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. składa się z trzech punktów, z których każdy stanowi odrębną jednostkę redakcyjną zawierającą odrębną normę prawną. Nie precyzując tej jednostki (a wręcz cytując brzmienie wszystkich punktów § 1 zbiorczo, wśród których mieszczą się tak różne rozstrzygnięcia jak utrzymanie w mocy decyzji, jej uchylenie i orzeczenie co do istoty oraz umorzenie postępowania w sprawie i postępowania odwoławczego) kasatorka uniemożliwiła ustosunkowanie się do tak sformułowanego zarzutu. Tym bardziej, gdy zważyć, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powołał się i rozstrzygnął na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bo utrzymał decyzję w mocy. Zatem posłużył się przepisaną formą decyzji odwoławczej. Co prawda uczynił to jedynie w zakresie korpusu, podczas gdy organ pierwszej instancji orzekł o mianowaniu na stopień i do korpusu, lecz w procedurze administracyjnej możliwe jest rozpatrzenie przez organ odwoławczy fragmentu sprawy, rozpatrzonej przez organ pierwszej instancji w szerszym zakresie. Może to mieć miejsce przykładowo w przypadku częściowego tylko zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, bądź ze względu na inne okoliczności, w tym też omyłkę organu. Jednakowoż stronie, która zarzuca niepełne wyrzeczenie zawarte w osnowie decyzji w pierwszej kolejności przysługuje prawo żądania jej uzupełnienia w trybie art. 111 § 1 k.p.a. (w postępowaniu odwoławczym w związku z art. 140 k.p.a.). Ubocznie przyjdzie zważyć, że nie bez znaczenia jest też okoliczność, że w uzasadnieniach odpowiednio zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku wypowiadające się w sprawie organy i Sąd meriti przyjęły brak kognicji w przedmiocie stopnia służbowego, więc miały tę kwestię na uwadze. Wadliwość tego poglądu, wynikająca – w uproszczeniu - z faktu, że przepisy przejściowe regulują to zagadnienie inaczej niż przepisy właściwe, stąd mianowanie na stopień i do korpusu są jedną sprawą administracyjną podlegającą załatwieniu w drodze decyzji, od której służy odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 1872/11 – publ. j.w.), nie mogłaby przesądzić o trafności omawianego zarzutu. Rozstrzygając o korpusie organ załatwił sprawę w jej całokształcie, orzekając o obu materiach. Naczelny Sąd Administracyjny w innych sprawach przyjmuje zresztą, iż uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy (p. przykładowo wyrok z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. I OSK 771/12 – publ. j.w.).

Ustosunkowując się do pozostałych wywodów skargi kasacyjnej, w szczególności pokrzywdzenia i pominięcia funkcjonariuszy, którzy przez dłuższy okres czasu pełnili służbę na stanowisku dającym prawo do zaliczenia do wyższego korpusu, lecz przed wejściem w życie ustawy zostali zeń odwołani, godzi się wskazać, że można przeciwstawić im obawy przed mianowaniem funkcjonariuszy, którzy w przeszłości piastowali funkcje dające im prawo do zaliczenia do korpusu wyższego, lecz choćby ze względu na nieprzydatność zostali z nich odwołani. Przeto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten argument nie może przemawiać za trafnością wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej. Nadto godzi się wskazać, że na przyjętą przez sądy administracyjne obu instancji w tej sprawie interpretację spornych przepisów nie mogły mieć wpływu odmiennie wykładające sporne normy orzeczenia sądów powszechnych, gdyż nie mają one w sprawie niniejszej wiążącego znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych wyżej powodów nie podziela zajętego przez te sądy odmiennego stanowiska w tym przedmiocie. Tym bardziej, gdy przykładowo Sąd Okręgowy w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt VIII Pa 24/11, wskazując na prymat wykładni językowej, sam stwierdza niejasność regulacji i brak sprecyzowania co należy rozumieć pod pojęciem "przed dniem wejścia w życie ustawy", dopuszczając więc możliwość różnorodnego jego rozumienia, lecz nie poddając go dogłębnej ocenie. Natomiast stanowiska Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte odpowiednio w przywołanej w skardze kasacyjnej uchwale i wyroku, dotyczą innych aktów prawnych, toteż wykładnia dokonana na ich gruncie nie może zostać wykorzystana w tej sprawie.

Na koniec trzeba wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w tego rodzaju sprawach, jak niniejsza zajmuje jednolite stanowisko, czego dowodem są wyroki z dnia 13 kwietnia 2012 r. (np. I OSK 1996/11), z dnia 19 czerwca 2012 r. (np. I OSK 353/12), z dnia 19 lipca 2012 r. (np. I OSK 771/12). Wszystkie powołane orzeczenia publikowane są w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych.

Z tych przyczyn skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, bo jej zarzuty okazały się nietrafne. Co mając na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.