Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 858/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 29 ust. 2 pkt 11, art. 29a, art. 30 ust. 1, 2 i 6
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2152/08 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia

26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 2152/08, oddalił skargę wniesioną przez [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr 194/ŚRD/08, działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej zwanej ustawą Prawo budowlane, wniósł sprzeciw w sprawie dokonanego w dniu 12 maja 2008 r. przez [...] S.A. zgłoszenia budowy: przyłącza wodociągowego, przykanalików i zasilania placu budowy, przyłącza ciepłowniczego i zasilania placu budowy, przyłączy energetycznych i zasilania placu budowy, przyłącza telekomunikacyjnego oraz przebudowy: przyłącza wodociągowego, przyłączy elektroenergetycznych i kanalizacji telefonicznej związanych z inwestycją [...] Bracka realizowaną przy ul. [...] na działkach nr ew. [...]-[...] z obrębu [...] w Warszawie.

Na skutek odwołania [...] S.A. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję, jednocześnie w oparciu o regulację z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw. W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie merytoryczne Prezydenta m. st. Warszawy było prawidłowe, jednak zarówno przywołana podstawa prawna, jak i jej uzasadnienie były wadliwe. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji oparta została o przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, według którego niedopełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem w przedmiocie uzupełnienia brakujących dokumentów stanowi podstawę wniesienia sprzeciwu. W rozpatrywanej sprawie dokumenty te dotyczyły określenia numerów wszystkich działek, na terenie których będą prowadzone planowane roboty budowlane; oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych zgłoszeniem oraz projektu zagospodarowania terenu z wyraźnie zaznaczonymi projektowanymi przyłączami objętymi zgłoszeniem oraz projektów przyłączy wykonanych przez uprawnionego projektanta zawierających opis techniczny, warunki przyłączenia do poszczególnych sieci oraz wymagane uzgodnienia.

W ocenie organu odwoławczego inwestor złożył brakujące dokumenty, jednak nadal były wypełnione w sposób nieprawidłowy, co uniemożliwiło organowi pierwszej instancji stwierdzenie wykonalności postanowienia. Zgadzając się ze stanowiskiem Prezydenta m. st. Warszawy, że zgłoszone prace dotyczyły w zasadzie przebudowy sieci organ odwoławczy wskazał, że brak było podstaw do zakwalifikowania tych prac jako robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Przywołując zawartą

w art. 3 pkt 7a tej ustawy definicję przebudowy organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jak wynika z dokumentacji dotyczącej niniejszej inwestycji planowana przebudowa spowoduje zmianę długości sieci, zatem dla rozpoczęcia robót konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Z tego powodu Wojewoda Mazowiecki uznał za bezprzedmiotowe wezwanie inwestora do uzupełnienia dokumentacji, skoro inwestycja w trybie zgłoszeniowym nie mogła być w ogóle zaakceptowana. Jednocześnie stwierdził, że wypełnienie nawet całego obowiązku nałożonego postanowieniem nie mogłoby skutkować wydaniem decyzji zezwalającej na budowę. Inwestor winien być wezwany do złożenia dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę, wymienionych w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. Skarżąca Spółka wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy zarzuciła organom:

- naruszenie zasady z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane potwierdzonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 688/06, z której wynika, że jeżeli zgłoszenie dokonane na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 obejmuje kilka odrębnych robót budowlanych, których wykonanie nastąpi niezależnie, a tylko niektóre z nich wymagają pozwolenia na budowę, to organ powinien zgłosić sprzeciw jedynie co do robót budowlanych wymagających tego pozwolenia;

- naruszenie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu podstawy prawnej decyzji i brak przesłanek jej zastosowania oraz art. 78 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie co jest parametrem charakterystycznym sieci i nieodniesienie się do zarzutów skarżącej Spółki podnoszonych w toku postępowania oraz do opinii przedstawionych w sprawie.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji błędnie niezastosowały art. 29 ust. 1 pkt 20 i art. 29 ust. 2 pkt 11 tej ustawy.

Udzielając odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, powołując się na dokumentację przedłożoną przez inwestora, stwierdził, że planowana przebudowa spowoduje zmianę długości sieci, a więc charakterystycznego jej parametru. Nie jest to zatem przebudowa polegająca wyłącznie na wykonaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane nie przewiduje swoistej gradacji i nie wskazuje, iż zmiana długości o charakterze niewielkim (np. o kilkadziesiąt centymetrów) już taką zmianą nie jest. Zmiana długości także w przypadku takich inwestycji, o jaką chodzi w przedmiotowej sprawie, skutkuje koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 3 pkt 7a ustawy Prawo Budowlane wskazuje ją oprócz kubatury, powierzchni zabudowy i szerokości bądź liczby kondygnacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że inwestor zgłosił w istocie zamiar przebudowy zastanej struktury uzbrojenia terenu po to, aby przesunąć ją w kierunku pasa drogowego. Funkcjonowanie jej w dotychczasowym miejscu (na środku działki inwestora) uniemożliwia prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych. Zmiana długości sieci, a także usytuowania przyłączy była w takim przypadku nieunikniona, co potwierdza dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy. Uznając za błędne w realiach rozpatrywanej sprawy odwołanie się przez skarżącą Spółkę do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 688/06. Sąd pierwszej instancji wskazał, że teza postawiona w tym orzeczeniu wiązała się z zupełnie innym stanem faktycznym. Zgłoszony w tej sprawie sprzeciw dotyczył bowiem złożonego przez inwestora zgłoszenia wymiany kominów, pokrycia dachowego, okien, lukarny oraz wbudowania dwóch okien połaciowych. Jednocześnie nie podzielając stanowiska skarżącej w odniesieniu do wykładni art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane w zakresie, w jakim przepis ten uznaje dopuszczalność zmiany charakterystycznych parametrów w przypadku dróg, Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że przywołana regulacja ma charakter szczególny i nie może być stosowana w drodze swoistej analogii do innych inwestycji niż drogi.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła [...] S.A. w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając ten wyrok w całości, z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną oparto o zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 4 Kpa w związku z art. 135, art.141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156

§ 1 pkt 3 Kpa przez ich niezastosowanie,

- art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia prawa materialnego

- art. 29 a ustawy Prawo budowlane oraz art. 29 ust. 1 pkt 20 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane przez ich niezastosowanie,

- art. 29 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przede wszystkim zwrócił uwagę na brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś niedostrzeżenie, że przedmiotowa sprawa została już rozstrzygnięta wydaną wcześniej prawomocną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r.,

nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku komercyjnego przy ul. Brackiej. Elementem tej decyzji był zatwierdzony projekt budowlany w odniesieniu do przedmiotowego budynku, którego częścią składową był projekt zagospodarowania terenu. Projekt ten wskazuje w którym miejscu mają zostać usytuowane przyłącza do budynku i jak ewentualnie mają być przebudowane sieci. Oznacza to, że zgłoszenie wykonania przyłączy i przebudowy sieci dokonane przez inwestora w dniu 12 maja 2008 r. było zbędne, gdyż sprawa ta została już rozstrzygnięta powołaną wyżej decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r. Dokonane przez inwestora zgłoszenie wynikało, w ocenie kasatora, z daleko idącej ostrożności procesowej. Wobec wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę sprzeciw zgłoszony w oparciu o konieczność uzyskania takiego pozwolenia jest bezprzedmiotowy w sferze materialnoprawnej. Na gruncie proceduralnym zachodzi natomiast sytuacja wydania decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i prawomocną. Decyzja ta jest nieważna i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegając tej okoliczności naruszył art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.

Wśród dalszych uchybień wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę na fakt, że zgłoszenie inwestora dotyczyło kilku rodzajowo odrębnych pakietów robót, z których każdy winien być rozpatrywany oddzielnie, zaś rozstrzygnięcie o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do poszczególnych robót powinno być poprzedzone indywidualną analizą każdego przypadku. Tymczasem organy administracyjne dokonały zbiorczej oceny robót, mimo że w aktach znajduje się oddzielny projekt dla każdej branży oraz inna dokumentacja.

Pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną nie zgadzając się ze stanowiskiem organów, podtrzymanym następnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że budowa przyłączy: wodociągowych, przykanalików i zasilania placu budowy, budowa przyłącza ciepłowniczego, budowa przyłączy energetycznych i zasilania placu budowy oraz budowa przyłączy telekomunikacyjnych zmienia długość sieci, powołał się w tym zakresie na znajdującą się w aktach sprawy mapę ZUD. Nadto uznał, że sprzeciw nie powinien być zgłoszony również z uwagi na spełnienie przez inwestora w odniesieniu do powyższych przyłączy warunków zawartych w art. 29 a ustawy Prawo budowlane. Jeżeli bowiem roboty te nie wymagają zgłoszenia, to tym bardziej nie wymagają pozwolenia na budowę. Stanowi to naruszenie art. 29 a oraz art. 30 ust.6 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że inwestor obok budowy przyłączy zgłosił przebudowę sieci, jednakże jest ona niezależna od budowy powyższych przyłączy, została ona natomiast przewidziana w przywołanym wcześniej planie zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Podkreślając ponownie, że wszystkie pakiety robót zostały zbiorczo ocenione przez organ i został w stosunku do nich zgłoszony jeden sprzeciw, kasator wskazał, że organ nie określił o ile przedmiotowa "długość sieci" się zmienia, której sieci ona dotyczy, a także jaki ma to wpływ na budowę zgłaszanych przyłączy.

Kolejny raz powołując się na wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt

II OSK 688/06 autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że organ może wnieść sprzeciw jedynie co do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Nie zgodził się stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że przez planowane roboty budowlane nastąpi zmiana czegoś więcej niż parametry użytkowe lub techniczne sieci oraz że zmiana długości sieci o jeden centymetr jest zawszą zmianą istotną parametru każdej sieci. W jego ocenie, zmiana długości w sposób widoczny pojawia się tylko przy przebudowie jednej ze zgłaszanych sieci, w dwóch pozostałych nie ma ona charakteru istotnego, zaś w odniesieniu do budowy przyłączy zmiana długości sieci w ogóle nie występuje.

Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na brak odniesienia się zarówno przez organy, jak i przez Sąd pierwszej instancji do znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji w postaci opinii organów specjalistycznych i projektantów, co stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 4 Kpa w zw. z art. 135, art.141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Wskazując na możliwość budowy przyłączy na podstawie zgłoszenia w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane kasator podniósł, że aby przebudowa mogła korzystać z trybu zgłoszenia nie powinno się zmieniać parametrów charakterystycznych sieci. Jednakże sieć jest kwalifikowanym rodzajem inwestycji, zatem jej długość nie jest parametrem dla niej charakterystycznym, w przeciwieństwie do innych obiektów kubaturowych. Jako parametr charakterystyczny sieci można wskazać przykładowo na cel, któremu sieć służyła i ma służyć po przebudowie.

Nie zgadzając się z dokonanym przez Sąd pierwszej instancji stanowczym rozróżnieniem sytuacji prawnej w zakresie przebudowy drogi i przebudowy sieci autor skargi kasacyjnej podniósł, że umieszczenie infrastruktury sieciowej w pasie drogowym, czy też jej nieznaczne przesunięcie tak, aby cała sieć znalazła się w pasie drogowym, nie powinno być traktowane jako zmiana parametru charakterystycznego sieci, lecz jako doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i sztuką budowlaną.

Sąd pierwszej instancji winien więc był uchylić decyzje organów obu instancji i przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nakazać dokonanie szczegółowej analizy wnioskowanych robót, a także weryfikacji, czy rzeczywiście stanowią one tak istotne przebudowy w każdej z trzech zgłaszanych prac, co teoretycznie skutkowałoby obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia 18 maja 2009 r. strona wnosząca skargę kasacyjną uzupełniła wniesiony środek zaskarżenia precyzując jeden z zarzutów, tj. naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. wskazując, że Sąd pierwszej instancji powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uwzględnić skargę z powodu naruszenia powyższej regulacji, a nie ją oddalać na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została o usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, realizowanych w granicach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Trafnie zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem winien był dokonać tej kontroli w jej całokształcie, a swemu stanowisku dać wyraz w pisemnych motywach orzeczenia, odpowiadającego konstrukcji prawidłowego uzasadnienia w rozumieniu art. 141 § 1 P.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy badanie legalności zaskarżonego aktu winno przede wszystkim rozpocząć się od kontroli prawidłowości ustalenia przez organy administracyjne podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co obejmuje badanie całego wachlarza zagadnień natury procesowej, przede wszystkim poprawności zgromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. Tymczasem Sąd pierwszej instancji poprzestał na akceptacji wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska organu, nie dostrzegając szeregu wadliwości postępowania administracyjnego, co zostało skrupulatnie wyartykułowane w skardze kasacyjnej.

W zgłoszeniu z dnia 12 maja 2008 r. inwestor projektowane roboty budowlane określił jako budowę pięciu przyłączy oraz przebudowę dwóch przyłączy i kanalizacji telefonicznej wskazując jednocześnie, że roboty te związane są z realizacją budynku, na budowę którego uprzednio udzielone zostało pozwolenie na budowę. Do zgłoszenia dołączona została dokumentacja w postaci projektów budowlanych obejmujących również projekty zagospodarowania terenu. Już tylko te okoliczności nakazywały wnikliwą ocenę charakteru projektowanych robót budowlanych, co determinowało dalszy tok postępowania i właściwe jego ukierunkowanie. W tym kontekście należy stwierdzić, że wstępna kwalifikacja robót budowlanych należy co prawda do inwestora, jednakże ostateczna ich ocena - do organu administracji, skoro stanowi to przesłankę mającego zapaść rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił uwagi, że organ administracji przed podjęciem zaskarżonej decyzji nie poddał analizie treści projektu budowlanego (architektoniczno - budowlanego i zagospodarowania terenu) zatwierdzonego ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] o pozwoleniu skarżącej Spółce na budowę budynku handlowo-usługowego z parkingiem w podziemiu na działkach nr [...]-[...] z obrębu [...]. Gdyby okazało się, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem zostały uwidocznione jako przewidziane do realizacji w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym rodzi się wątpliwość, czy postępowanie wszczęte zgłoszeniem inwestora nie jest bezprzedmiotowe w całości lub w części z uwagi na rozstrzygnięcie tej sprawy w poprzednio wydanej decyzji ostatecznej. W takiej sytuacji decyzja w sprawie dotyczącej zgłoszenia robót budowlanych byłaby w tym zakresie nieważna (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Roboty objęte zgłoszeniem i decyzją o pozwoleniu na budowę miały być realizowane na tych samych działkach, z tym że część robót zgłoszeniowych dodatkowo na działkach nr [...] i [...]. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jednakże w przypadku zamierzenia obejmującego więcej niż jeden obiekt pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest zobowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Roboty polegające na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z budową przyłączy do tego budynku oraz przebudową sieci istniejących na terenie objętym inwestycją mogą więc być traktowane jako jedno zamierzenie inwestycyjne. Zatem budowa przyłączy do budynku, czy też przebudowa istniejącej sieci, o ile roboty te powiązane są z budową obiektu budowlanego, mogą być realizowane na podstawie pozwolenia na budowę. Stąd precyzyjne ustalenie treści wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę w konfrontacji z zakresem robót budowlanych wynikających ze zgłoszenia mogło mieć znaczenie dla wyniku sprawy.

Kolejnym zagadnieniem, łączącym się z rozważaną kwestią, było niewyjaśnienie w sposób stanowczy charakteru i rodzaju robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Jak już zauważono, inwestor określił te roboty (przyznać trzeba, że dość nieprecyzyjnie, czego nie dostrzegł Sąd i wcześniej organy) jako budowę przyłączy, częściowo przebudowę przyłączy i sieci kablowej (kanalizacji telefonicznej), traktując je jako roboty wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 20 i art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, bez przeprowadzenia wnikliwej kontroli, zaakceptował stanowisko organu, iż w rzeczy samej zgłoszone roboty obejmują przebudowę sieci, a z uwagi na to, że przebudowa spowoduje zmianę jednego z parametrów, o których mowa w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, przyjął, że na realizację takich robót wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Pomijając w tym fragmencie rozważań kwestię prawidłowości takiego poglądu, stwierdzić przyjdzie, że zgłoszeniem objęte były również roboty polegające na budowie nowych przyłączy do budynku handlowo-usługowego z parkingami w podziemiu. Zasadnie więc zarzuca wnosząca skargę kasacyjną Spółka, że zgłoszenie dotyczyło kilku rodzajowo odrębnych robót budowlanych i bez dokonania ich indywidualnej oceny brak było podstaw do przyjęcia, że stanowią roboty polegające wyłącznie na budowie sieci, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Właściwe potraktowanie poszczególnych robót budowlanych objętych zgłoszeniem ma również istotne znacznie z innego powodu. Jeżeli bowiem zgłoszenie dokonane na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje kilka odrębnych robót budowlanych, których wykonanie nastąpi niezależnie, a tylko niektóre z nich wymagają pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), organ może zgłosić sprzeciw tylko co do robót wymagających tego pozwolenia (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 688/06 – ONSAiWSA 2008 r. Nr 4, poz. 66).

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał we własnym zakresie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, wskutek czego nie dostrzegł, że rozpoznaniu sprawy na drodze administracyjnej nie towarzyszyło należyte wyjaśnienie wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności, co stanowi naruszenie proceduralnych norm art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W konsekwencji, wobec niepoprawnego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia oraz nienależytego umotywowania przyjętego stanowiska, nie do odparcia okazał się postawiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, co mogło mieć wpływ i to istotny na wynik postępowania.

Usprawiedliwione okazały się również zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów materialnoprawnych.

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zasadą, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem jednak art. 29-31. Oznacza to, że część robót budowlanych nie wymaga pozwolenia, a jedynie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, niewielki zaś zakres robót nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Mając na względzie regulację zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 20 i art. 30 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych nie wymaga pozwolenia na budowę, a tylko zgłoszenia organowi z istotnym zastrzeżeniem wynikającym z art. 29a. Mianowicie, stosownie do treści tego przepisu, dodanego do tekstu ustawy Prawo budowlane nowelą z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a przepisu tego nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Zatem w odniesieniu do budowy wszystkich przyłączy (nie tylko więc do budynków, jak w poprzednim stanie prawnym) inwestor może dokonać wyboru trybu związanego z legalną realizacją takich robót budowlanych: albo dokona zgłoszenia budowy przyłączy uruchamiając tryb z art. 30 ust. 1 pkt 1a, albo sporządzi, opracowany przez geodetę, plan sytuacyjny na kopii mapy zasadniczej lub jednostkowej. Wybór drugiego trybu – o ile nie zachodzi przypadek określony w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane – odnosi ten skutek, że wykluczone jest stosowanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej instytucji wniesienia sprzeciwu oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 i 7). Skoro więc w rozpoznawanej sprawie nie zostało właściwie ustalone, czy projektowane roboty polegały m.in. na budowie przyłączy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 20, a jeśli tak – czy roboty te objęte zostały decyzją o pozwoleniu na budowę budynku handlowo-usługowego, w przeciwnym razie – czy inwestor nie dysponuje sporządzonym przez geodetę planem sytuacyjnym obejmującym te roboty, zasadnym jest zarzut naruszenia wymienionych przepisów przez ich niezastosowanie.

Odnosząc się z kolei do zagadnienia robót budowlanych polegających na realizacji sieci należy stwierdzić, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przebudowa sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych, o ile nie zachodzi przypadek z art. 29 ust. 3, wymaga zgłoszenia. Zatem budowa takich sieci uzależniona jest od uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że użyty w art. 29 ust. 2 pkt 11 zwrot "przebudowa" należy rozumieć w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Z takim poglądem co do zasady należy się zgodzić. Przede wszystkim należy stwierdzić, że ustawa Prawo budowlane w rozdziale 1 zawiera przepisy ogólne, wśród których znajduje się art. 3 ustanawiający definicję określeń używanych w tej ustawie, co oznacza, że wykładnia zwrotów zawartych w ustawie Prawo budowlane możliwa jest wyłącznie w znaczeniu wynikającym z tych przepisów. Zatem ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie – należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7). Wobec tego, że w przepisach art. 29 - 31 ustawy Prawo budowlane brak jest unormowań, które nakazywałyby odmienne rozumienie określenia "przebudowa", niż zawarte w definicji ustawowej, nie jest możliwe i dopuszczalne posługiwanie się na gruncie tych przepisów innymi określeniami. Zauważyć przyjdzie, że w art. 3 pkt 7 w zdaniu ostatnim mowa jest o drogach, których przebudowa, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12, podobnie jak przebudowa sieci zwolniona jest od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Przedmiotem przebudowy może być każdy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skoro sieci techniczne jako budowla stanowią obiekt budowlany, rozumienie przebudowy takich sieci (art. 29 ust. 2 pkt 11) winno być interpretowane przy uwzględnieniu definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a. Odmienny pogląd autora skargi kasacyjnej nie zawiera przekonywującej argumentacji, przede wszystkim opiera się na błędnym założeniu, że nie każda sieć techniczna stanowi obiekt budowlany (budowlę – art. 3 pkt 3). Wskazać jedynie należy, odwołując się do tej argumentacji, że w przeciwieństwie do przyłączy, sieci techniczne zawsze stanowią obiekt budowlany, nie mogą więc być traktowane w niektórych sytuacjach jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym.

Na gruncie przepisu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane zmiana parametrów istniejącego obiektu budowlanego odnosi się do parametrów użytkowych lub technicznych, z wyłączeniem wymienionych w tym przepisie parametrów charakterystycznych, których realizacja wyklucza potraktowanie robót jako przebudowy. Jednakże o tym, jakie parametry charakterystyczne w zakresie podanym w tym przepisie (kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji) odnoszą się do konkretnego obiektu budowlanego decyduje rodzaj projektowanego do przebudowy obiektu. Inne parametry charakterystyczne odnoszą się do przebudowy np budynku mieszkalnego jednorodzinnego, inne do budowli hydrotechnicznej, budowli sportowej, pomników, inne wreszcie do sieci technicznych. Przyjęcie więc w sposób kategoryczny, że nawet nieznaczne zwiększenie długości, w omawianym przypadku sieci, każdorazowo wpływa na zmianę parametru charakterystycznego istniejącego obiektu, nie znajduje uzasadnienia. Poglądu tego nie zmienia fakt, że w przepisie art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane ustawodawca w odniesieniu do sieci technicznych nie zawarł uregulowania podobnego jak w przypadku przebudowy dróg. W tym jedynie zakresie zarzut wnoszącego skargę kasacyjną dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane należy uznać za usprawiedliwiony.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie z mocy art. 203 pkt 1 tej ustawy zasądził od organu na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wpisu od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym.

Ponownie rozpoznając sprawę uwzględni Sąd pierwszej instancji ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. W trakcie powtórnej kontroli będzie miał Sąd na uwadze, ze właściwy organ może wnieść sprzeciw w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uwaga ta jest o tyle istotna, gdyż będąca przedmiotem skargi reformatoryjna decyzja Wojewody Mazowieckiego ( uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji ) i orzekająca o wniesieniu sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a zatem na innej podstawie, wydana została w dniu [...] listopada 2009 r. Tymczasem zgłoszenie robót budowlanych inwestor dokonał w dniu 12 maja 2008 r. Zagadnienie to nie stanowiło dotychczas przedmiotu rozważań Sądu pierwszej instancji, kwestia ta nie została również podniesiona w skardze kasacyjnej, stąd nie może stanowić przedmiotu rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.