Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 865/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 136 § 1, art. 138 § 2, art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a, art. 64b § 2, art. 64e, art. 151a § 1, art. 151 § 3, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołań R. M., D. S., A. M. i B. S., uchyliło decyzję Burmistrza [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] marca 2017 r., [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie organ odwoławczy przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy i ustalonych już uprzednio w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2019 r., IV SA/Po 1076/18.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., [...] Burmistrz na wniosek [...] sp. z o.o. określił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji wykorzystującej siłę wiatru do produkcji energii elektrycznej – elektrowni farmy wiatrowej o całkowitej mocy nominalnej 66 MW, składającej się z 22 sztuk wiatraków o wysokości całkowitej (wieża + łopatka śmigła) do 190 m wraz z niezbędną infrastruktura techniczną (transformatory, rozdzielnie) oraz przebieg kabli i dróg dojazdowych. Inwestycja zlokalizowana na terenie Gminy [...], w obrębach: [...]

Podaniami z dnia [...] września 2016 r. D. S., B. S. i R. M. wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną o środowiskowych uwarunkowaniach, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej "K.p.a.").

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Burmistrz wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2011 r.

W dniu [...] listopada 2016 r. wniosek o wznowienie postępowania złożyła też A. M.. Wnioskodawcy rozszerzyli swoje wnioski, powołując się jednocześnie na przesłankę, że dowody, na podstawie których ustalono istotne w sprawie okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Burmistrz odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2011 r., wskazując, że osobom, które wniosły o wznowienie postępowania, nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] Kolegium, po rozpatrzeniu odwołań R. M., D. S., A. M. i B. S. utrzymało powyższą decyzję w mocy. Wskazało, że w pierwszej kolejności należało zbadać, czy wnoszący podanie są stronami postępowania. Podali, że ich nieruchomości (działki [...] i [...] – D. S.; działki [...], 321 i [...] – B. S.; działka [...] R. M.; działka [...] A. M.) położone są w bliskiej odległości od inwestycji i zacznie na nie docierać hałas, którego wcześniej nie było, zapach i promieniowanie elektromagnetyczne. Do akt sprawy złożono też "Prognozę rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku po realizacji budowy 2 turbin wiatrowych 2,0 MW na terenie gminy [...] – turbiny używane, LAW=105 dB" w formie graficznej (zwaną też dalej "Prognozą rozprzestrzeniania się hałasu").

Dalej Kolegium wyjaśniło, że zasadniczo za stronę w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznawano osoby, których nieruchomości bezpośrednio przylegają do terenu, na którym ma być realizowane planowane przedsięwzięcie, przy czym bezpośrednie sąsiedztwo można rozumieć szeroko, obejmując nim właścicieli wszystkich nieruchomości, na które może ono oddziaływać. Nadto ustalenie stron postępowania w sprawie decyzji środowiskowej odbywało się na ogólnych zasadach określonych w art. 28 K.p.a., w oparciu o zawarte w tym przepisie kryterium interesu prawnego.

W opinii Kolegium wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nich praw własności w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej "K.c."). Działki wnioskodawców znajdują się poza zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia wynikającym z raportu i oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym również poza oddziaływaniem akustycznym, czy wynikającym z immisji substancji do powietrza. Z akt sprawy ani pisma wnioskodawców nie wynika też konkretne oddziaływanie przedsięwzięcia na ich działki w powiązaniu ze wskazywanym przez wnioskodawców interesem prawnym. W szczególności nie stanowi dowodu załączona do akt sprawy w formie graficznej, jednak nie na mapie ewidencyjnej, "Prognoza rozprzestrzeniania się hałasu", nie poparta żadnymi obliczeniami, danymi wyjściowymi, zastosowaną metodą.

Kolegium zwróciło uwagę, że w aktualnym stanie prawnym ustawodawca dodał przepis regulujący krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań – art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (na datę decyzji Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 283 z późn. zm.; dalej "u.u.i.ś.") – który to przepis pokazuje, w jakim kierunku dążeń ustawodawcy do uregulowania tej kwestii. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania o wydanie decyzji środowiskowej jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: (1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; (2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; (3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

W ocenie Kolegium żaden z tych warunków nie został spełniony, ani przez wnioskodawców wykazany. Nie wykazano ani interesu prawnego, który pozwalałby na uznanie wnioskodawców za strony postępowania, ani spełnienia przesłanek, które na dzień prowadzenia wznowionego, a mianowicie nowo otwartego postępowania, warunkują dopuszczenie do postępowania administracyjnego w charakterze jego strony. Zatem, zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., na który może powołać się jedynie strona postępowania.

Skargę na opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła D. S. zarzucając naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie rozprzestrzeniania się hałasu projektowanych elektrowni wiatrowych, w szczególności na działkę skarżącej, co miało wpływ na ocenę przysługiwania jej statusu strony w postępowaniu wywołanym postanowieniem o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2011 r.;

2. art. 80 K.p.a. w zw. z art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 799, ze zm.; dalej "P.o.ś.") oraz w zw. z art. 28 K.p.a. przez nieprawidłową ocenę dostarczonych przez skarżącą dokumentów, w postaci map izofon, oraz odmowę przyznania tym dokumentom przymiotu wiarygodnego źródła informacji bez uprzedniego wezwania skarżącej do uzupełnienia dokumentacji lub złożenia stosownych wyjaśnień, co miało wpływ na ocenę przysługiwania jej statusu strony w postępowaniu wywołanym postanowieniem o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia 31 października 2011 r.;

3. art. 80 K.p.a. w zw. z art. 115 P.o.ś. oraz w zw. z § 2 i załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112; zwanego dalej "rozporządzeniem MŚ"), a także w zw. z art. 28 K.p.a. przez pominięcie istotnej okoliczności w sprawie, to jest faktu, że nieruchomość skarżącej (działka 873) zgodnie z jej zarówno aktualnym przeznaczeniem, jak i przeznaczeniem w dniu wydania decyzji z dnia [...] października 2011 r., znajdowała się na obszarze przeznaczonym w przyjętym uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] pod tereny zabudowy mieszkaniowej – jednorodzinnej, co oznacza dopuszczalny poziom hałasu w nocy wyznacza maksymalna granica 40 dB. Miało to natomiast wpływ na ocenę przysługiwania jej statusu strony w postępowaniu wywołanym postanowieniem wznowieniowym;

4. art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 115 P.o.ś. w zw. z § 2 rozporządzenia MŚ przez uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, podczas gdy skarżąca ma interes prawny wynikający z prawa materialnego;

5. art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961; dalej "u.i.e.w."), a także w zw. z art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. przez pominięcie przy ocenie kręgu stron postępowania wszczętego na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2011 r. znacznych ograniczeń, jakie wynikać będą dla skarżącej w przypadku realizacji przewidywanego przedsięwzięcia (praktyczne wyłączenie spod możliwości zabudowy).

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – mapy izofon z zaznaczoną lokalizacją nieruchomości skarżącej, sporządzonej przez [...] sp. z o.o. wraz z metodyką obliczeń – na okoliczność tego, że dostarczone Kolegium mapy izofon sporządzono na podstawie obliczeń, do których mógłby się odnieść Kolegium, gdyby wezwał skarżącą do ich przedstawienia.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., IV SA/Po 1076/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] Uzasadnienie tego wyroku – z uwagi na jego wiążący charakter (zob. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") – należy w tym miejscu szerzej zreferować.

Na wstępie Sąd (IV SA/Po 1076/18) wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] marca 2017 r. odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia ostatecznej decyzji tegoż organu z dnia [...] października 2011 r. Jako prawną podstawę orzeczonej odmowy przyjęto art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Dalej Sąd (IV SA/Po 1076/18), przedstawiwszy prawne reguły procedury wznowieniowej, zaznaczył, że wniosek o wznowienie postępowania złożono w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Należało więc przejść do dalszego etapu omawianego postępowania nadzwyczajnego, który wieńczyć powinno jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 § 1 i 2 K.p.a.

Sąd (IV SA/Po 1076/18) zaznaczył, że Burmistrz, odmawiając uchylenia decyzji z dnia [...] października 2011 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdził, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot stron, gdyż są oni właścicielami nieruchomości, które znajdują się poza zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia wynikającym z raportu i oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Dalej skład orzekający (IV SA/Po 1076/18) sprecyzował, że w zaistniałej sytuacji istota sporu pomiędzy skarżącą a organami sprowadza się do kwestii istnienia, bądź nie, legitymacji procesowej wnioskodawców w postępowaniu o wydanie decyzji z dnia [...] października 2011 r.

Sąd (IV SA/Po 1076/18) wyjaśnił dalej, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże się z badaniem występowania ewentualnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jej podstawy materialne, procesowe i kompetencyjne regulują przepisy art. 71-87 u.u.i.ś. W ustawie tej należy poszukiwać w pierwszej kolejności przepisów pozwalających na ustalenie, czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie decyzji środowiskowej. Sąd nadmienił, że począwszy od [...] stycznia 2018 r. takim przepisem jest art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. – dodany przez ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (pierwotnie Dz. U. poz. 1566; dalej w skrócie "P.w."). Jednakże zgodnie z przepisem przejściowym art. 545 ust. 1 P.w. – art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. nie znajduje zastosowania do spraw dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem [...] stycznia 2018 r. Do takich dawnych postępowań znajduje nadal zastosowanie reguła ogólna z art. 28 K.p.a.

W praktyce na tle tego ostatniego przepisu przyjmowano, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie decyzji środowiskowej – poza samym wnioskodawcą (verba legis: "podmiotem planującym podjęcie realizacji przedsięwzięcia" w rozumieniu art. 73 ust. 1 u.u.i.ś.) – konieczne jest prawidłowe ustalenie terenu objętego relewantnym prawnie oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stroną był bowiem właściciel (inny podmiot dysponujący prawem rzeczowym do) nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem.

Wskazując na powyższe Sąd (IV SA/Po 1076/18) wywodził, że tym samym za podstawowe kryterium decydujące o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji przyjmowano stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zwykle oddziaływanie dotyczyło nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, aczkolwiek nie musiało to pozostawać regułą. Istotne znaczenie miał bowiem charakter, rozmiar planowanego przedsięwzięcia, a nadto inne czynniki, które mogły wpływać na zakres przestrzenny oddziaływania, w szczególności oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczyć mogło także niekiedy prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego.

Przenosząc powyższe na realia sprawy Sąd (IV SA/Po 1076/18) przypomniał, że według organów z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy środowiskowej wynika, iż zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie obejmuje nieruchomości, które stanowią przedmiot własności wnioskodawców. Sąd, dokonując oceny zaskarżonej decyzji, uznał jednak, iż sprawa nie jest tak oczywista, jak przyjmują organy, a "zaskarżona decyzja została podjęta przedwcześnie bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w tym bez zgromadzenia wszystkich niezbędnych materiałów". Uzasadnił to następująco:

Po pierwsze, dla poparcia swych twierdzeń Kolegium powołało się na ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia (sporządzonym na zlecenie [...] sp. z o.o. w marcu 2011 r.). Tymczasem jednak w przekazanych Sądowi przez organ aktach postępowania wznowieniowego znajdowała się tylko złej jakości kopia Raportu dołączona do wniosku o wznowienie postępowania, która w istotnym zakresie była nieczytelna, a ponadto nie obejmowała załączników.

Sąd (IV SA/Po 1076/18) dodał, że ponadto przesłane mu przy skardze akta administracyjne nie zawierały akt sprawy środowiskowej – zakończonej decyzją z dnia [...] października 2011 r. Akta te zostały dosłane dopiero na wezwanie Sądu, przy tym nadesłał je bezpośrednio organ pierwszej instancji. Skład orzekający przyjął więc, że rozpatrując odwołania wnioskodawców i rozstrzygając o ich interesie prawnym, z powołaniem się między innymi na wyniki oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzonej w ramach sprawy środowiskowej, Kolegium w ogóle nie dysponowało aktami tej sprawy dokumentującymi ustalenia oceny, a więc że przeprowadzona przezeń weryfikacja stanowiska organu pierwszej instancji były w istotnej mierze iluzoryczna, jako nie oparta na materiale źródłowym (dowodowym).

W dalszych wywodach Sąd (IV SA/Po 1076/18) argumentował, że kolejne uchybienia w zakresie obowiązku organu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wiązały się ze złożonym przez pełnomocnika wnioskodawców na etapie postępowania odwoławczego przy piśmie z [...] maja 2017 r. jednostronicowym opracowaniem będącym, jak to określił pełnomocnik, "mapą izofon" (a przez jego autora opisanym jako: "Prognoza rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku po realizacji budowy 2 turbin wiatrowych 2,0 MW na terenie gminy [...] – turbiny używane, LAW=105 dB"; k. 37 akt adm. II inst.). Według twierdzeń pełnomocnika wnioskodawców z mapy tej wynika, że w obrębie izofony 40,5 dB znajdują się działki wnioskodawców (działka 372 – własność B. S., działka [...] – własność A. M. i działka [...] – własność D. S.).

W kontekście powyższego Sąd (IV SA/Po 1076/18) przypomniał, że jedną z zasad postępowania, którą powinien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś (a w każdym razie nie tylko) na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z całokształtu regulacji art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Sąd (IV SA/Po 1076/18) podkreślił też, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to w szczególności, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a.

Odnosząc się do treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] Sąd (IV SA/Po 1076/18) zaznaczył, że Kolegium w sposób lakoniczny odniosło się do twierdzeń stron wnoszących odwołanie, popartych przedłożeniem mapy o objęciu ich nieruchomości uciążliwym oddziaływaniem inwestycji, zwłaszcza akustycznym. Kolegium oceniając powyższy dokument wskazało, iż nie stanowi on dowodu na oddziaływanie przedsięwzięcia na działki wnioskodawców, ponieważ załącznik ten nie został sporządzony na mapce ewidencyjnej ani nie został poparty żadnymi obliczeniami ani danymi wyjściowymi.

Sąd (IV SA/Po 1076/18) zauważył, że rozważana mapa, jak twierdzi skarżąca, pochodzi z opracowania pod tytułem "Przewidywane oddziaływanie na środowisko [...] wiatrowych w m[...]" (współ)sporządzonego przez inż. S. K. będącego m.in., co wynika z informacji zawartej w tym opracowaniu (na str. 7), biegłym w zakresie ocen oddziaływania na środowisko. Sąd zaznaczył, że co prawda pełnomocnik przedkładając mapę izofon nie przedstawiła całego opracowania, to jednak organ drugiej instancji, mając na uwadze dyrektyw płynące z art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 i art. 136 § 1 K.p.a., powinien zwrócić się do stron o wykazanie danych, na podstawie których określono obszar oddziaływania akustycznego inwestycji – czego błędnie nie uczynił.

Sąd zauważył też, że strona przed Burmistrzem załączyła kserokopię mapy znajdującej się w aktach sprawy o pozwolenie na budowę, a która to mapa obrazuje przebieg izofon. Na mapie tej nie są naniesione nieruchomości odwołujących, to jednak biorąc pod uwagę, iż przebieg izofon jest zbliżony na obu mapach, należy uznać, że organ nie miał dostatecznych podstaw do odrzucenia dowodu przedstawionego przez stronę tylko z tego względu, że nie wynikało zeń, na podstawie jakich danych i obliczeń został sporządzony.

Dalej Sąd wywodził, że w raporcie (o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) podano, iż zasięg oddziaływania akustycznego skumulowanego przedstawiono w załączniku 5. W aktach nadesłanych przez Kolegium, a także tych dosłanych później przez organ pierwszej instancji, brak jest tego załącznika. Z tych względów twierdzenie Kolegium, że działki wnioskodawców znajdują się poza zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia wynikającym z raportu i oceny oddziaływania na środowisko, w tym również poza oddziaływaniem akustycznym, uznać należy za gołosłowne i nie potwierdzone żadnymi materiałami źródłowymi.

Sąd (IV SA/Po 1076/18) zaznaczył też, że w aktach środowiskowych znajduje się mapa, na której kolorem żółtym zaznaczono "strefę od zabudowy mieszkaniowej i użyteczności publicznej", a która to strefa obejmuje szerszą strefę niż mapa przedłożona przez odwołujących, co może wskazywać, że nieruchomości wnioskodawców znajdują się w tej strefie.

Sąd podkreśli wreszcie, że niewyjaśniona pozostała kwestia, jak pod względem ochrony akustycznej zakwalifikować należało (w dacie wydawania decyzji z dnia [...] października 2011 r.) nieruchomości wnioskodawców, w tym działki skarżącej. Jest to o tyle istotne i sporne, że autor skargi wspomina o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś w przedłożonym przezeń opracowaniu pojawia się wzmianka o zabudowie zagrodowej. Nie ulega zaś wątpliwości, że charakter (przeznaczenie) zabudowy ma istotne znaczenie dla określenia dopuszczalnych poziomów hałasu dla danej nieruchomości, o których mowa w rozporządzeniu MŚ.

W podsumowaniu uzasadnienia wyroku IV SA/Po 1076/18 Sąd zaznaczył, że "rozpoznając sprawę ponownie organ drugiej instancji winien na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w oparciu o akta sprawy środowiskowej (zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...]), uzupełnionego o wskazane ustalenia i dokumenty, w tym zwłaszcza załączniki do raportu i ewentualnie kopię opracowania akustycznego znajdującego się w aktach pozwolenia na budowę, powinien ustalić faktyczny zasięg oddziaływania inwestycji i poddać go ocenie przez pryzmat art. 28 K.p.a. w kontekście położenia i przeznaczenia nieruchomości wnioskodawców".

Po zwrocie akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku IV SA/Po 1076/18, co nastąpiło [...] maja 2019 r., Kolegium – jak wynika z akt sprawy – zwróciło się do Burmistrza o nadesłanie kompletnego raportu z marca 2011 r., a otrzymawszy jego egzemplarz w kopii (bez załączników), decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] marca 2017 r., [...] i sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzję kasacyjną wydano na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło część zarzutów Sądu (IV SA/Po [...]) dotyczących braków w materiale sprawy i konkludowało, że "przyjęcie przez organ I instancji, iż skarżący nie mają interesu prawnego do udziału w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedmiotowej inwestycji jest co najmniej przedwczesne i wymaga znacznego uzupełnienia materiału dowodowego w celu jednoznacznego rozstrzygnięcia sprawy".

Od decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] [...] sp. z o.o. (inwestor) złożyła sprzeciw domagając się uchylenia rozstrzygnięcia kasacyjnego Kolegium i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zdaniem spółki nie zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., w każdym natomiast razie organ odwoławczy nie przedstawił konkretnych powodów, dla których odstąpił od merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie wskazał jakie okoliczności przemawiają za tym, aby dowody były przeprowadzone przez Burmistrza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych motywów wyroku koniecznie jest przedstawienie podstawowych kwestii proceduralnych związanych z postępowaniem ze sprzeciwu.

Trzeba odnotować, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która istotnie znowelizowała P.p.s.a. Jedną z istotnych zmian było między innymi wyłączenie prawa do wniesienia skargi na decyzje kasacyjnie (wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) i zastąpienie skargi innym, nowym środkiem zaskarżenia zwanym "sprzeciwem od decyzji" (stanowi o tym art. 64a P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.).

W tym miejscu wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny.

Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dodać należy, że w myśl art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Kolegium tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Burmistrza.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu obecnie orzekającego jeszcze jedna istotna okoliczność ma znaczenie dla dopuszczalności wydania przez Kolegium rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Otóż organ odwoławczy, decydując się na określone rozstrzygniecie – czy to kasacyjne czy merytoryczne – nie może abstrahować od dotychczasowego przebiegu sprawy, zwłaszcza abstrahować od wiążących wskazań o charakterze procesowym i materialnym zawartych w wydanym uprzednio prawomocnym wyroku IV SA/Po 1076/18.

W niniejszej sprawie Kolegium nie tylko nieprzekonująco umotywowało rozstrzygnięcie kasacyjne, ale i zupełnie zlekceważyło wypowiedzi Sądu (IV SA/Po 1076/18), który wyraźnie nałożyło określone obowiązki związane z wyjaśnieniem sprawy wprost na organ odwoławczy.

Tytułem kwestii wstępnych Sąd zauważa, że w poprzednim wyroku Sąd (IV SA/Po 1076/18) – jako punkt wyjścia dla zakresu wyjaśnień o charakterze porównawczym, jakie powinno było poczynić Kolegium – wskazał materiał przedłożony przez pełnomocnika przy piśmie z [...] maja 2017 r. Chodziło konkretnie o jednostronicowe opracowanie będące "mapą izofon" ("Prognoza rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku po realizacji budowy 2 turbin wiatrowych 2,0 MW na terenie gminy [...] – turbiny używane, LAW=105 dB"). Jak wynika ze sprawozdania Sądu (IV SA/Po 1076/18) powyższe opracowanie przedłożono do akt drugiej instancji [...] (konkretnie – k. 37 akt administracyjnych drugiej instancji). Dalej w wyroku IV SA/Po 1076/18 wskazano, że "organ drugiej instancji, mając na uwadze dyrektyw płynące z art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 i art. 136 § 1 K.p.a., powinien zwrócić się do stron o wykazanie danych, na podstawie których określono obszar oddziaływania akustycznego inwestycji – czego błędnie nie uczynił".

Z powyższych wskazań, jak z całokształtu (także konkluzji) uzasadnienia wyroku IV SA/Po 1076/18 jasno wynika, że sprawę wnikliwie i w całokształcie powinno rozpoznać Kolegium, dążąc tym samym do merytorycznego załatwienia sprawy (nie dość, że Sąd wskazywał na Kolegium jako zobowiązane do wykonania jego wskazań, to przytoczył także podstawy prawne dotyczące uzupełniającego postępowania dowodowego tego organu – art. 136 § 1 K.p.a.). Tymczasem organ odwoławczy w tym względnie nie uczynił nic, poza wezwaniem Burmistrza o dostarczenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia [...] sp. z o.o. na środowisko z załącznikami.

Sąd odnotowuje jednocześnie, że po otrzymaniu odpisu prawomocnego wyroku IV SA/Po 1076/18 i stosownie do jego wskazań Kolegium nie włączyło nawet do akt teczki własnych akt [...], w której znajdowało się odwołanie i pismo z dnia [...] maja 2017 r. wraz z przywołanym wyżej opracowaniem "Prognoza rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku po realizacji budowy 2 turbin wiatrowych 2,0 MW na terenie gminy [...] – turbiny używane, LAW=105 dB".

Kolegium nie podjęło zatem nawet czynności wyjaśniających nakazanych przez Sąd (IV SA/Po 1076/18), które ukierunkowane były na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. W ocenie obecnie orzekającego Sądu organ odwoławczy nadużył kompetencji z art. 138 § 2 K.p.a. zrzucając obowiązek skompletowania materiału dowodowego na organ pierwszej instancji. Po pierwsze, zakres weryfikacji materiału dowodowego nie jawi się jako tak obszerny, że wymaga to a limine przekazania sprawy Burmistrzowi do ponownego rozpatrzenia, a po drugie wreszcie, byłoby to działanie wprost wbrew wskazaniom prawomocnego wyroku. Innymi słowy, rolą Kolegium, po wyroku IV SA/Po 1076/18 i zgodnie z zawartymi tam wskazania, było samodzielne uzupełnienie, weryfikacja i ocena sprawy. Działania Kolegium powinny zmierzać do merytorycznego zakończenia postępowania.

Na marginesie Sąd obecnie orzekający wyjaśnia, że dostrzegł oczywiście, iż na wezwanie Kolegium z dnia [...] lipca 2019 r., [...] (które podjęło tą jedną próbę uzupełnienia akt), raport ponownie nadesłano w kopii. Z kolei egzemplarz raportu, który znalazł się w międzyczasie przekazanych (za pośrednictwem Sądu) aktach pierwszoinstancyjnych decyzji środowiskowej z 2011 r. faktycznie może budzić wątpliwości co do jego kompletności w zakresie załączników (w każdy razie nie jest jasne, czy aktualnie skompletowane materiały graficzne-mapowe w teczce z 2011 r. są załącznikami do raportu, czy załączników tych brakuje).

Powyższe okoliczności nie są podstawą jednak do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu, jeżeli potwierdzone zostanie, że raport z 2011 r. faktycznie zawiera braki jeśli chodzi o jego egzemplarz będący w dyspozycji Burmistrza, to jego uzupełnienie nie powinno rodzić trudności. O nadesłanie kompletnego raportu można bowiem wezwać inwestora albo organy uzgadniające w postępowaniu środowiskowym, tym bardziej, że już w stanie prawnym z 2011 r. raport należało składać w kilku egzemplarzach wraz z zapisem w formie elektronicznej na informatycznych nośnikach danych (zgodnie z art. 74 ust. 2 u.u.i.ś.). Kompletny raport z 2011 r. i uzupełnienia (notabene dotyczące oddziaływania akustycznego) powinny znajdować się chociażby w aktach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], zakończonych postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., [...]

Podsumowując, zdaniem Sądu kwestie przywołane w objętej sprzeciwem decyzji nie przekonują o potrzebie wydania decyzji kasacyjnej. Nie wskazano w szczególności, dlaczego "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" i dlaczego organ odwoławczy nie mógł uzupełnić dostrzeżonych przez siebie braków postępowania, tym bardziej, że nakazał mu to Sąd w wyroku IV SA/Po 1076/18.

Powtórnie rozpatrując odwołanie Kolegium skompletuje akta administracyjne przez włączenie teczki [...] zawierającej odwołanie, przeprowadzi czynności wyjaśniające wskazane w niniejszym wyroku i w wyroku IV SA/Po 1076/18, a stosownie do zebranego materiału rozstrzygnie sprawę.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd przyznał zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł.