Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 182/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. i J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2080/17 w sprawie ze skargi J.K. i J.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2080/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. i J.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] czerwca 1972 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 1972 r.) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (dalej Prezydium WRN w [...]) wywłaszczyło za odszkodowaniem nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], o pow. 4234 m2, ujawnioną w księdze wieczystej nr KW [...], stanowiącą własność A.K..

Decyzją z [...] września 1972 r. nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania A.K. i "A" w [...], utrzymała w mocy decyzję z [...] czerwca 1972 r.

Pismem z 31 grudnia 2012 r. J.K., działający w imieniu własnym i jako pełnomocnik J.K. (dalej wnioskodawcy bądź skarżący) wniósł do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] czerwca 1972 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o pow. 4234 m2, opisanej w księdze wieczystej nr KW [...], stanowiącej własność A.K.. Pismem z 5 kwietnia 2013 r. wnioskodawcy sprecyzowali, że wnoszą także o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej Ochrony Środowiska z [...] września 1972 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] czerwca 1972 r.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2015 r.) Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] września 1972 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] czerwca 1972 r. nr [...].

Pismem z 12 sierpnia 2015 r. J.K., działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik J.K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że decyzja z [...] lipca 2015 r. narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 21 uztwn, i narusza art. 107 § 3 kpa.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2017 r.) Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister) utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2015 r..

Po rozpatrzeniu wniosku i zbadaniu akt sprawy, Minister stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.

W przedmiotowym postępowaniu nadzorczym Minister ponownie bada sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] września 1972 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] czerwca 1972 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o pow. 4234 m2, opisanej w księdze wieczystej nr KW [...], stanowiącej własność A.K., pod kątem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i przyznania z tego tytułu odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94 [, zm. z 1971 r. nr 27 poz. 249 i z 1972 r. nr 11 poz. 73], dalej ustawa wywłaszczeniowa bądź uztwn), zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy ocenić zaskarżone decyzje.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 uztwn, o wywłaszczenie mógł się ubiegać zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Wnioskodawcą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była [...] w [...] (dalej Fabryka), zatem jako przedsiębiorstwo państwowe, będące wykonawcą narodowych planów gospodarczych - podmiot uprawniony, stosownie do art. 2 ust. 2 uztwn. Przesłankę dopuszczalności wywłaszczenia wskazywał art. 3 uztwn, zgodnie z którym wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zgodnie z art. 3 ust. 2 uztwn na obszarze miasta lub osiedla mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Z treści decyzji z [...] czerwca 1972 r. wynika, że wywłaszczenia tej nieruchomości dokonano dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych - pod budowę osiedla awaryjnego [...]. Z akt sprawy wynika, że decyzję z [...] czerwca 1972 r. wydano w oparciu o decyzję Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN w [...] (dalej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]) z [...] sierpnia 1971 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 1971 r.) o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, potwierdzającą niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel.

Mimo, że decyzję z [...] sierpnia 1971 r. uchylono decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1972 r. nr [...], organ wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 1972 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 1972 r.) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] zatwierdziło plan realizacyjny-ogólny osiedla awaryjnego [...].

Zdaniem Ministra, prawidłowa jest ocena zawarta w decyzji z [...] lipca 2015 r., że błędne wskazanie przez organ wywłaszczeniowy w decyzji z [...] czerwca 1972 r. nieobowiązującej w dacie wywłaszczenia decyzji z [...] sierpnia 1971 r. skoro w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Prezydium MRN w [...] z [...] kwietnia 1972 r., nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Prezydium MRN w [...] z [...] kwietnia 1972 r. organ zauważył, że kwestia legalności decyzji z [...] kwietnia 1972 r. nie podlega ocenie w tym postępowaniu, natomiast może być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez właściwy organ.

Organ uznał, że przesłanka określona w art. 3 ust. 1 uztwn została spełniona, a co za tym idzie zarzut skarżących dokonania wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w oderwaniu od dyspozycji art. 3 uztwn jest bezzasadny.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 uztwn przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia, zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.

W aktach archiwalnych sprawy zachowało się pismo Fabryki z 17 stycznia 1972 r. nr [...] skierowane do A.K. - właścicielki przedmiotowej nieruchomości, z którego wynika, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wnioskodawca wywłaszczenia wystąpił do właścicieli z propozycją spotkania w celu odbycia w dniu 24 stycznia 1972 r. rozmów dotyczących uzgodnienia dobrowolnego wykupu przedmiotowej nieruchomości.

W aktach archiwalnych sprawy zachował się protokół z 24 stycznia 1972 r., z którego wynika że Fabryka przeprowadziła z mężem właścicielki tej nieruchomości - S.K. rozmowy dotyczące sprzedaży tej nieruchomości. Po przeprowadzeniu spotkania nie doszło do zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży. Pismem z 21 lutego 1972 r. nr [...] Fabryka wystąpiła ponownie do właścicielki przedmiotowej nieruchomości - A.K. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości.

Dokonując oceny całości materiału dowodowego, Minister wskazał, że wnioskodawca wywłaszczenia poczynił starania w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości objętych wnioskiem wywłaszczeniowym, a zatem Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z [...] lipca 2015 r. prawidłowo ocenił, że rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości przeprowadzono zgodnie z art. 6 uztwn.

Z art. 15 uztwn wynika, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym należało wskazać m.in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela i wyniki rokowań. Zachowany wniosek wywłaszczeniowy Fabryki z 14 sierpnia 1972 r. spełniał określone prawem wymogi formalne.

Minister zauważył, że organ prowadzący postępowanie obowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro wszczęto postępowanie należy przyjąć, że organ takiej oceny dokonał, uznając że spełnione zostały ustawowe przesłanki dotyczące wniosku. Jednocześnie brak jest aktualnie podstaw do kwestionowania, że wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych.

Zgodnie z art. 16 uztwn o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej.

Pismem z 31 marca 1972 r. nr [...] Prezydium WRN w [...] zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. odnośnie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o pow. 4234 m2, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność A.K.. Na tej podstawie Minister stwierdził, że wymogi z art. 16 uztwn zostały spełnione.

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 uztwn o miejscu i terminie rozprawy zawiadamia się co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane.

Pismem z 9 maja 1972 r. nr [...] zawiadomiono o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 16 maja 1972 r. W aktach archiwalnych sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru, z których wynika że właścicielka przedmiotowej nieruchomości - A.K. odebrała zawiadomienie o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej dnia 12 maja 1972 r. - na 4 dni przed wyznaczonym terminem rozprawy. Minister zauważył, że mimo ww. uchybień proceduralnych w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej brał udział S.K., mąż właścicielki przedmiotowej nieruchomości - A.K., a zatem naruszenie terminu wskazanego w art 18 ust. 2 uztwn nie może stanowić w przedmiotowej sprawie rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 21 uztwn odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych winna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. W niniejszej sprawie stosownie do art. 21 uztwn organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy przeprowadził stosowną rozprawę dnia 16 maja 1972 r. Z protokołu przeprowadzonej rozprawy wynika, że właściciele zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości, w tym także S.K., występujący "w imieniu własnym i A.K." [winno być "w imieniu i na rzecz swej żony A.K."; s. 1 i 2 protokołu rozprawy z 16 maja 1972 r.], brali w niej aktywnie udział korzystając z praw strony. Z protokołu rozprawy nie wynika, by brali w niej udział biegli, którzy sporządzili opinie szacunkowe i dokonali wyceny zawnioskowanych do wywłaszczenia gruntów. Minister wskazał, że mimo braku udziału biegłych rzeczoznawców na rozprawie, biegli brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym sporządzając operaty szacunkowe.

Odszkodowanie za grunty rolne powinno odpowiadać cenom ustalanym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi (art. 8 ust. 1 uztwn). Cena sprzedaży nieruchomości ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 53 poz. 424, dalej zarządzenie). Zgodnie z zarządzeniem cena 1 ha gruntów klasy I położonych w Okręgu I strefy miejskiej wynosiła 3,60 zł za jeden metr kwadratowy.

W związku z rozbieżnościami między wycenami wartości drzew i krzewów, znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości sporządzony został protokół uzgodnień z 31 stycznia 1972 r. między biegłymi L.P. i S.S., z którego wynika, że biegli uzgodnili wartość odszkodowania za grunt w wysokości 15.242,40 zł; za drzewa i krzewy w wysokości 25.100 zł. W takiej wysokości organ wywłaszczeniowy przyznał odszkodowanie za grunt, drzewa i krzewy z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Opinie dotyczące wartości ogrodzenia zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości sporządzili: biegły do spraw wywłaszczeniowych Prezydium WRN w [...] A.P. w opinii szacunkowej z 15 listopada 1971 r. na kwotę 9.949 zł i biegły do spraw wywłaszczeniowych Prezydium WRN w [...] T.O. w opinii szacunkowej z 16 listopada 1971 r. na kwotę 10.945 zł. Wobec rozbieżności między opiniami biegłych sporządzono protokół uzgodnień z 20 maja 1972 r. między biegłymi A.P. a T.O., zgodnie z którym wartość odszkodowania uzgodniono na kwotę 10.455 zł. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo ocenił w decyzji z [...] lipca 2015 r., że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów prawa, na podstawie opinii biegłego i po przeprowadzeniu rozprawy.

W ocenie Ministra, decyzja z [...] czerwca 1972 r., zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, ma uzasadnienie faktyczne i prawne, i pouczenie o środkach odwoławczych. W przedmiotowej sprawie nie można uznać, że Prezydium WRN w [...] wywłaszczając przedmiotową nieruchomość dopuściło się rażącego naruszenia prawa - takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Od decyzji z [...] czerwca 1972 r. odwołanie złożyła m. in. A.K. - właścicielka przedmiotowej nieruchomości. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją z [...] września 1972 r. utrzymała w mocy decyzję z [...] czerwca 1972 r. W uzasadnieniu decyzji z [...] września 1972 r. organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów skarżącej dotyczących odszkodowania.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z [...] lipca 2015 r. prawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] września 1972 r. nr [...] i utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydium WRN w [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] czerwca 1972 r. nr [...] są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa.

W trakcie postępowania nie stwierdzono, by badane decyzje z [...] września 1972 r. i z [...] czerwca 1972 r. naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Decyzje te wydały organy właściwe rzeczowo i miejscowo, powołując prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyły one sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostały skierowane do osób będących stroną postępowania. Wykonanie tych decyzji, w dacie ich wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani nie zawierały [one] wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Zaskarżone decyzje były wykonalne w dacie ich wydania (ich mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżoną decyzją uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. nr [...] nie narusza prawa i znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym.

J.K. i J.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnioskując o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r. nr [...] i decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. nr [...], i o merytoryczne rozpatrzenie "jego" [winno być "ich"] wniosku z 31 grudnia 2012 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Uzasadniając skargę zarzuci[li] zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 2080/17 na podstawie art.151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarga podlegała oddaleniu, bowiem nie stwierdził, by w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718).

Sąd podzielił stanowisko Ministra, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 kpa. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.

Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z: 28.5.1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985 /1/30; 22.5.1987 r. IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35).

Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 [pkt 2] kpa). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu (wyrok WSA w Warszawie z 16.3.2005 r. I SA/Wa 188/05). Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z 30.11.1999 r. V SA 876/99). W niniejszej sprawie do takich naruszeń nie doszło.

Sąd I instancji podzielił ocenę Ministra, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że z [...] września 1972 r. i utrzymana przez nią w mocy decyzja z [...] czerwca 1972 r. są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa.

Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i przyznania z tego tytułu odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94 [, zm. z 1971 r. nr 27 poz. 249 i z 1972 r. nr 11 poz. 73]), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić zaskarżone decyzje.

O wywłaszczenie mógł się ubiegać zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe (art. 2 ust. 2 uztwn). Wnioskodawcą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była [...] w [...] - jako przedsiębiorstwo państwowe, będące wykonawcą narodowych planów gospodarczych - podmiot uprawniony (art. 2 ust. 2 uztwn).

Wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1 uztwn). Na obszarze miasta lub osiedla mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (art. 3 ust. 2 uztwn).

Z treści decyzji z [...] czerwca 1972 r. wynika, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych tj. pod budowę osiedla awaryjnego [...]. Decyzję z [...] czerwca 1972 r. wydano w oparciu o decyzję Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN w [...] z [...] sierpnia 1971 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 1971 r.) o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, potwierdzającą niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel. Mimo uchylenia decyzji z [...] sierpnia 1971 r. decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1972 r. nr [...], Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 1972 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 1972 r.) Prezydium MRN w [...] zatwierdziło plan realizacyjny-ogólny osiedla awaryjnego [...].

Zdaniem Sądu I instancji prawidłowa jest ocena zawarta w decyzji z [...] czerwca 2017 r., że błędne wskazanie przez organ wywłaszczeniowy w decyzji z [...] czerwca 1972 r. nieobowiązującej w dacie wywłaszczenia decyzji z [...] sierpnia 1971 r. skoro w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Prezydium MRN w [...] z [...] kwietnia 1972 r., nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa.

Słusznie Minister wskazał, odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z [...] kwietnia 1972 r., że kwestia legalności decyzji z [...] kwietnia 1972 r. nie podlega ocenie w tym postępowaniu, natomiast może być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez właściwy organ. W tym stanie rzeczy, Minister słusznie uznał, że przesłanka określona w art. 3 ust. 1 uzrid została spełniona, a co za tym idzie zarzut skarżących dokonania wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w oderwaniu od dyspozycji art. 3 uzrid jest bezzasadny.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 uzrid przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia, zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.

W aktach archiwalnych sprawy zachowało się pismo [...] z 17 stycznia 1972 r. nr [...] skierowane do właścicielki przedmiotowej nieruchomości - A.K., z którego wynika, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wnioskodawca wywłaszczenia wystąpił do właścicieli z propozycją spotkania w celu odbycia w dniu 24 stycznia 1972 r. rozmów dotyczących uzgodnienia dobrowolnego wykupu przedmiotowej nieruchomości.

W aktach archiwalnych sprawy zachował się protokół z 24 stycznia 1972 r., z którego wynika że Fabryka przeprowadziła z mężem właścicielki owej nieruchomości - S.K. rozmowy dotyczące sprzedaży tejże nieruchomości. Po przeprowadzeniu spotkania nie doszło do zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży. Pismem z 21 lutego 1972 r. nr [...] Fabryka wystąpiła ponownie do właścicielki przedmiotowej nieruchomości - A.K. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości.

Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonując oceny całości materiału dowodowego, słusznie wskazał, że wnioskodawca wywłaszczenia poczynił starania w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości objętych wnioskiem wywłaszczeniowym. Rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości przeprowadzono zgodnie z art. 6 uztwn. Zachowany wniosek wywłaszczeniowy Fabryki z 14 sierpnia 1972 r. spełniał określone art. 15 uztwn wymogi formalne.

W ocenie Sądu I instancji, Minister Infrastruktury i Budownictwa słusznie zauważył, że organ prowadzący postępowanie obowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro wszczęte zostało postępowanie należy przyjąć, że organ takiej oceny dokonał, uznając że spełnione zostały ustawowe przesłanki dotyczące wniosku. Jednocześnie brak jest podstaw do kwestionowania, że wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych.

Zgodnie z art. 16 uztwn o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej.

Pismem z 31 marca 1972 r. nr [...] Prezydium WRN w [...] zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. odnośnie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o pow. 4234 m2, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność A.K.. W takim stanie sprawy, zdaniem Sądu I instancji, Minister Infrastruktury i Budownictwa słusznie stwierdził, że wymogi art. 16 uztwn zostały spełnione.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 uztwn o miejscu i terminie rozprawy zawiadamia się co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane.

Pismem z 9 maja 1972 r. nr [...] zawiadomiono o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 16 maja 1972 r.

W aktach archiwalnych sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru, z których wynika że właścicielka owej nieruchomości - A.K. odebrała zawiadomienie o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej dnia 12 maja 1972 r. - na 4 dni przed wyznaczonym terminem rozprawy.

Sąd I instancji podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażony w wyroku z 17.1.2007 r. I SA/Wa 1800/06, w którym wskazano, że podstaw do stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania (art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 uztwn), które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Mimo ww. uchybień proceduralnych w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej brał udział S.K., mąż właścicielki przedmiotowej nieruchomości - A.K.. W takim stanie rzeczy, Minister Infrastruktury i Budownictwa słusznie przyjął, że naruszenie terminu wskazanego w art 18 ust. 2 uztwn nie może stanowić w przedmiotowej sprawie rażącego naruszenia prawa.

Odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy (art. 21 uztwn). W niniejszej sprawie stosownie do art. 21 uztwn organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy przeprowadził rozprawę dnia 16 maja 1972 r. Z protokołu rozprawy wynika, że właściciele zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości, w tym S.K., występujący w imieniu własnym i A.K., brali w niej aktywnie udział korzystając z praw strony. Z protokołu rozprawy nie wynika, by brali w niej udział biegli, którzy sporządzili opinie szacunkowe i dokonali wyceny zawnioskowanych do wywłaszczenia gruntów. Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak biegłych na rozprawie stanowi naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Nie można przyjąć, że nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok WSA w Warszawie z 5.5.2011 r. I SA/Wa 2345/10; wyrok NSA z 1.9.2011 r. I OSK 1461/10). Nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego z listy uprawnionego organu nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury i Budownictwa właściwie uznał, że mimo braku udziału biegłych rzeczoznawców na rozprawie, biegli brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym przez sporządzenie operatów szacunkowych. Sąd podzielił pogląd organu, że Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z [...] lipca 2015 r. prawidłowo ocenił, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów prawa, na podstawie opinii biegł[ych] i po przeprowadzeniu rozprawy.

Rzeczoznawcy, którzy sporządzili operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie zostali wybrani z listy Prezydium WRN w [...], zatem byli osobami uprawnionymi do sporządzenia takich opinii. Nie ma podstaw do kwestionowania ich prawidłowości (wyrok WSA w Warszawie z 16.12.2010 r. I SA/Wa 1103/10; wyrok NSA z 7.8.2009 r. I OSK 1144/08). Decyzja z [...] czerwca 1972 r. ma elementy wymagane art. 22 ust. 1 uztwn: zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, ma uzasadnienie faktyczne i prawne, i pouczenie o środkach odwoławczych.

Sąd I instancji podzielił ocenę Ministra że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że Prezydium WRN w [...] wywłaszczając ową nieruchomość dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Również organ odwoławczy - Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, która decyzją z [...] września 1972 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję z [...] czerwca 1972 r., prawidłowo w uzasadnieniu decyzji z [...] września 1972 r. ustosunkowała się do zarzutów skarżącej dotyczących odszkodowania.

Skargę kasacyjną wywiedli J.K. i J.K., reprezentowani przez pełnomocnika r. pr. W.C., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2080/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 156 § 1 kpa (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej kpa) przez wadliwe przyjęcie, że organ II instancji w sposób prawidłowy zastosował tę normę, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] września 1972 r. nr [...] i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydium WRN w [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] czerwca 1972 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o pow. 4234 m2, opisanej w księdze wieczystej nr KW [...], stanowiącej własność A.K., gdyż zdaniem Sądu, nie były one dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 i art. 16 kpa, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji tych przepisów i oddaleniu skargi, a tym samym nieuchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i wadliwym przyjęciu, że zaistniałe w toku postępowania przy wydawaniu decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] września 1972 r. nr [...] i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydium WRN w [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] czerwca 1972 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o pow. 4234 m2, opisanej w księdze wieczystej nr KW [...], stanowiącej własność A.K., naruszenia przepisów prawa nie stanowią żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Mimo że autor skargi kasacyjnej wskazuje obie podstawy kasacyjne (art. 174 pkt 1 i 2 ppsa), to nie stawia zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu nieważnościowym, skutkiem czego stan faktyczny aprobowany zaskarżonym wyrokiem jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

W istocie zarzut naruszenia przepisów postępowania (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej) ogranicza się do wskazania naruszenia normy wynikowej (art. 151 ppsa, o czym w dalszej części uzasadnienia) w zw. z art. 156 § 1 i art. 16 kpa.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 kpa został postawiony niestarannie, bowiem art. 156 dzieli się na dwa paragrafy, przy czym paragraf 1 dzieli się na siedem punktów, o zróżnicowanej treści normatywnej. Także niestarannie postawiony został zarzut naruszenia art. 16 kpa, który w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, składał się z dwu paragrafów, o zróżnicowanej treści normatywnej (art. 1 pkt 6 i art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 935).

Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12. 2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19).

Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa).

Mimo że Sąd I instancji prawidłowo aprobował stanowisko organu nadzoru, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] września 1972 r. nr [...] i utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydium WRN w [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] czerwca 1972 r. nr [...] nie są obarczone wadą rażącego naruszenia prawa i że obie decyzje badane w postępowaniu nadzorczym nie naruszały pozostałych przesłanej z art. 156 § 1 kpa (s. 8-9, 16 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2080/17; s. 8 decyzji z [...] czerwca 2017 r.) autor skargi kasacyjnej nie wskazał ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w ogólnikowym uzasadnieniu zarzutu 2 (s. 2-3, 5 skargi kasacyjnej) żadnego z punktów paragrafu 1 art. 156 kpa, którego się dopatrywał w ramach drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawy kasacyjnej. Sąd I instancji jednoznacznie wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 16 § 1 kpa (s. 10 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2080/17), lecz mimo to w skardze kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika ów wzorzec kontroli nie został w skardze kasacyjnej wskazany. Oba te uchybienia uniemożliwiały rozpoznanie merytoryczne zarzutu 2 petitum skargi kasacyjnej (uchwała I OPS 10/09).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 2 i art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP). Także i w tym zarzucie autor skargi kasacyjnej ani w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu (s. 2-5 skargi kasacyjnej) nie wskazał, naruszenia którego punktu paragrafu 1 art. 156 kpa ani którego ustępu art. 21 Konstytucji RP się dopatrywał w ramach pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia: czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 kpa. Sprawa nie toczy się w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 § 1 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.

W sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji bada się, czy decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, czy nieważność decyzji istniała już w dacie orzekania.

Z tej przyczyny nietrafnie autor skargi kasacyjnej oczekuje, że w postępowaniu nieważnościowym, kontrolującym postępowanie zwykłe zakończone ostateczną decyzją z [...] września 1972 r., zastosowanie znajdą przepisy Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., która weszła w życie dnia 17 października 1997 r. (art. 243 Konstytucji RP) - ponad 25 lat po wydaniu decyzji ostatecznej z [...] września 1972 r.

Z istoty sprawy art. 21 ust. 1 Konstytucji RP nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania. Konstytucyjną gwarancję wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem wprowadził dopiero ustrojodawca w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i dotyczy ona jedynie wywłaszczeń dokonanych po wejściu w życie Konstytucji RP. Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd organu nadzoru, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów prawa na podstawie opinii "biegłego" [winno być "4 biegłych"]: L.P. i S.S. oraz A.P. i T.O.. Charakterystyczne, że autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi nie stawia zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94, zm. z 1971 r. nr 27 poz. 249 i z 1972 r. nr 11 poz. 73) ani § 1 ust. 1 pkt 1 okręgu I, strefy miejskiej, kolumny I tabeli w zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1969 r. nr 53 poz. 424; s. 7-8 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 2080/17).

Skarga kasacyjna zdawkowo odwołuje się do "kryterium gradacji wad" (s. 3/4 skargi kasacyjnej). W doktrynie trafnie wskazuje się, że naruszenie procesowego prawa administracyjnego może mieć różny ciężar, od kwalifikowanego do niekwalifikowanego. Ciężar naruszenia przepisów prawa procesowego musi być powiązany z istotą procesu, jako zorganizowanego ciągu czynności procesowych organów administracji publicznej (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/46-47).

Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jako wzorca kontroli art. 21 uztwn. W orzecznictwie sądów administracyjnych, brak obecności biegłych stanowi naruszenie przepisów prawa, jednak nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (wyrok NSA z: 10.7.2012 r. I OSK 1042/11; 20.11.2009 r. I OSK 195/09; 6.11.2008 r. I OSK 1459/07; wyrok WSA w Warszawie z: 5.5.2011 r. I SA/Wa 1749; 20.1.2011 r. I SA/Wa 1348/10; 14.1.2011 r. I SA/Wa 1347/10; 19.2.2009 r. I SA/Wa 1770/08, cbosa). Doręczenie właścicielce nieruchomości zawiadomienia o rozprawie na 4 (zamiast "co najmniej na 7") dni przed rozprawą stanowiło naruszenie art. 18 ust. 2 uztwn. Skoro jednak w rozprawie uczestniczył mąż właścicielki, "występujący w imieniu i na rzecz swojej żony A.P.", odnosząc się do opinii szacunkowych, kwestionując wysokość odszkodowania za ogrodzenie i za uprawy; wnosząc o ograniczenie wywłaszczenia i pozostawienie działki budowlanej (uwierzytelniony odpis protokołu rozprawy z 16 maja 1972 r.) to trafnie Sąd I instancji uznał, że uchybienie to nie stanowiło rażącego naruszenia art. 18 ust. 2 uztwn w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skoro właścicielka, reprezentowana przez męża, odniosła się do opinii biegłych i zgłaszała wnioski co do ograniczenia wywłaszczenia i pozostawienia działki budowlanej; co do wysokości odszkodowania za ogrodzenie i upraw, nie ujętych w opiniach szacunkowych, co wskazuje, że opinie biegłych były A.K. znane. W toku rozprawy dnia 16 maja 1972 r., w wyniku wystąpienia S.K., zobowiązano wnioskodawcę wywłaszczenia do: 1. wyjaśnienia sprawy oszacowania ogrodzenia należącego do Ob. A.K.; oszacowania składników roślinnych aktualnie znajdujących się na nieruchomościach wnioskowanych do wywłaszczenia (uprawy i zasiewy); 3. przedstawienia aktualnego protokołu ustaleń składników znajdujących się na gruncie. W protokole z 23 maja 1972 r. biegły mgr inż. S.K. przedstawił aktualny stan upraw na działce nr [...], własności A.K.. Biegły S. S. 24 maja 1972 r. sporządził opinię szacunkową w zakresie wartości odszkodowawczych upraw jednorocznych, zasianych i posadzonych po [uprzednim] dokonaniu szacunków działek i trwałych kultur. Nie sposób zatem podzielić oceny skarżących kasacyjnie, że "ewidentne przykłady rażącego naruszenia prawa zostały dość mocno zbagatelizowane przez Sąd". Wskazane uchybienia nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Na "zasadę zasad" - zasadę państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego, składa się cały katalog zasad - w tym m. in. zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (W. Sokolewicz, M. Zubik w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. I, s. 102-103, uw. 7). Zaskarżony wyrok nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) jako zasady złożonej, przy czym autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnej zasady konkretnej, konstytuującej demokratyczne państwo prawne (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 17-19, s. 23-57; Komentator wymienia 13 zasad). W kontrolowanym postępowaniu w żadnym aspekcie nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

Skoro Sąd I instancji trafnie nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania w postępowaniu nieważnościowym. Prawidłowo nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa). Wobec powyższego Sąd I instancji na podstawie normy wynikowej słusznie oddalił skargę (art. 151 ppsa).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.