Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 424/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. J. i P. J. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 31 maja 2016 r. nr [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 06 marca 2017 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB" albo "organ II instancji"), działając na podstawie art. 123 oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako "K.p.a.") uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 31 maja 2016 r., nr [...], ustalające J. Z. oraz U. Z., wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...]zł za budynek gospodarczy – warsztat, znajdujący się w głębi nieruchomości o nr ewid. [...], w granicy z nieruchomością o nr. ewid, [...] oraz w zbliżeniu do granicy z nieruchomością o nr. ewid. [...] i [...], położonych w S.. gm. D., w części dotyczącej przedmiotu postępowania i orzekł o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł w stosunku do budynku gospodarczego, znajdującego się w głębi nieruchomości nr ewid. [...] w granicy z nieruchomością nr ewid. [...] oraz w zbliżeniu do granicy z nieruchomością nr ewid. [...] i [...], położonych w S., gm. D. oraz pozostawił zaskarżone postanowienie w mocy w pozostałym zakresie.

Rozstrzygnięcie powyższe zapałało w oparciu o następujący stan faktyczny.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. P. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako "PINB" albo "organ I instancji") o sprawdzenie zgodności z prawem "prac remontowo-budowlanych", prowadzonych na działkach o nr. ewid. [...] i [...], położonych przy ul. [...] w S., gm. D.. O przeprowadzenie kontroli na terenie powyższej nieruchomości zwrócił się również Wójt Gminy D., pismem z dnia [...] lipca 2012 r. w związku z prowadzonymi postępowaniami w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków na warsztat samochodowy (na działkach o nr. ewid. [...] i [...]) oraz dla rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego o pomieszczenie usługowe w granicy z działką o nr. ewid. [...] (na działkach o nr. ewid. [...], [...] i [...]).

W dniu [...] sierpnia 2012 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działkach o nr. ewid. [...] i [...], położonych przy ul. [...] w S., należących do Urszuli i J. Z.. W wyniku przeprowadzonych czynności stwierdzono, że działka o nr. ewid. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym (segment lewy budynku bliźniaczego) bliźniaczego garażem dwustanowiskowym, zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1989 r., wydanej przez Urząd Gminy D.. Natomiast działka o nr. ewid. [...] zabudowana jest budynkiem warsztatowym, zrealizowanym według wiedzy obecnej podczas kontroli U. Z. - na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1997 r., wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego. U. i J. Z. nabyli nieruchomość, zabudowaną powyższymi obiektami w 2010 r. i nie posiadają dokumentacji projektowej tych obiektów, w związku z czym podczas kontroli nie było możliwe porównanie stanu istniejącego z projektowanym. Na dzień kontroli obiekty nie były użytkowane. U. Z. oświadczyła, że nie dokonywano w nich żadnych zmian, a jedynie przeprowadzono remont obiektu mieszkalno – usługowego, na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 12 marca 2012 r., obejmującego "remonty: tynków i utwardzenia przed budynkiem, wymianę: 4 szt. bram, 1 okna, drzwi wejściowych, instalacji wod.-kan., co. i elektrycznych", dokonanego w Starostwie Powiatowym w odniesieniu do działek o nr. ewid. [...] i [...]. Ponadto U. Z. przedłożyła do akt dokumenty, związane z powyższą nieruchomością, w tym m.in. ww. zgłoszenie z dnia [...] marca 2012 r.; pozwolenie na budowę budynku bliźniaczego (segmentu lewego) z garażem, studni, szamba i ogrodzenia z dnia [...] sierpnia 1989 r. na działce o nr. ewid. [...]; postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2012 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków na warsztat samochodowy na działkach o nr. ewid. [...] i [...].

Pismem z dnia [...] września 2012 r. Starosta P. przesłał do organu kopie dokumentów, z których wynikało, że: 1) decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. udzielił Geoplan Sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce o nr. ewid. [...]; 2) decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., Starosta P. udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w granicy działki o nr. ewid. [...] oraz zbiornika bezodpływowego, na działce o nr. ewid. [...] przy ul. [...] w S., na rzecz Violetty Ławniczak; 3) U. i J. Z. wystąpili z wnioskiem o przeniesienie na ich rzecz ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., w wyniku czego decyzją z dnia 11 maja 2011 r., Starosta P. przeniósł powyższą. decyzję na rzecz Urszuli i J. Z.; 4) pismem z dnia 11 kwietnia 2011 r. U. Z. dokonała zgłoszenia wykonania parkanu z elementów betonowych, o wys. 1,5 m, na działce o nr. ewid. [...]; 5) decyzją z dnia [...] października 2011 r. Starosta P. udzielił Urszuli i J. Z. pozwolenia na budowę budynku garażowego dwustanowiskowego z pomieszczeniem gospodarczym na działce o nr. ewid. [...], w granicy z działką o nr. ewid. [...] i w odległości 1,50 m o d granicy działki o nr. ewid. [...].

W rejestrach Starostwa Powiatowego oraz Urzędu Rejonowego nie odnaleziono natomiast wniosku o pozwolenie na budowę warsztatu lub innego zakładu usługowego dla przedmiotowych działek.

Urząd Gminy D. przesłał do PINB poświadczone za zgodność z oryginałem kopie: pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1989 r. obejmującego budowę segmentu lewego budynku bliźniaczego z garażem, studni, szamba i ogrodzenia na działce o nr. ewid. [...]; projektu technicznego powyższego budynku oraz decyzji Wójta Gminy D. z dnia 21 kwietnia 1999 r., ustalającej Geoplan Sp. z o. o. warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczo-magazynowego na działce o nr. ewid. [...] (ważnej do dnia 31 grudnia 1999 r.). Pismem z dnia [...] października 2012 r. Urząd Gminy D. przekazał materiał dowodowy w postaci zdjęć, zgromadzonych w prowadzonych przez tamtejszy organ postępowaniach, wykonanych na przedmiotowym nieruchomości w dniach 20 grudnia 2011 r., 23 lutego 2012 r. oraz 03 lipca 2012 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego – warsztatu, znajdującego się w głębi nieruchomości o nr. ewid. [...], w granicy z nieruchomością o nr. ewid. [...] oraz w zbliżeniu do granicy z nieruchomością o nr. ewid. [...] i [...], położonych w S., gm. D.. Jak bowiem wynikało ze zgromadzonych w sprawie akt, na budowę przedmiotowego obiektu nie wydano pozwolenia na budowę, w szczególności nic był on objęty pozwoleniem na budowę z dnia [...] stycznia 1997 r. Ponadto organ wszczął również odrębne postępowanie w sprawie przeprowadzonych robót budowlanych na budynku mieszkalnym, znajdującym się na nieruchomości o nr. ewid. [...] przy ul. [...] w S., gm. D..

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), organ I instancji nakazał współwłaścicielom - Jerzemu i U. Z.: 1) wstrzymać roboty budowlane, prowadzone przy budynku gospodarczym – warsztacie, znajdującym się w głębi nieruchomości o nr. ewid. [...], w granicy z nieruchomością o nr. ewid. [...] oraz w zbliżeniu do granicy z nieruchomością o nr. ewid. [...] i [...], położonych w S., gm. D.; 2) przedstawić ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, wydaną przez Wójta Gminy D. dla przedmiotowego budynku gospodarczego – warsztatu; 3) w przypadku uzyskania powyższej decyzji, dostarczyć: a) 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opinią dotyczącą stanu technicznego budowli oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, b) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; w terminie 30 dni od daty doręczenia tegoż postanowienia.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. U. i J. Z. przedłożyli kopię złożonego w Urzędzie Gminy D. wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji budynku magazynowego na działce o nr. ewid. [...].

W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. PINB zawiesił przedmiotowe postępowanie administracyjne do czasu wydania przez Wójta Gminy D. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...] sierpnia 2014 r. do PINB wpłynęła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] stycznia 2014 r., ustalającą warunki zabudowy dla legalizacji budynku magazynowego na działce o nr. ewid. [...], w granicy z działką o nr. ewid. [...]. W dniu [...] listopada 2014 r. U. Z. przedłożyła 4 egzemplarze projektu budowlanego. W rezultacie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. PINB podjął z urzędu postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Jerzy i U. Z. przedłożyli oświadczenia o prawie do dysponowania działką o nr. ewid. [...] na cele budowlane, a ponadto oświadczyli, że przedmiotowy budynek pełnić ma funkcję magazynową.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. PINB ustalił współwłaścicielom – Jerzemu i U. Z. – wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...]zł (za budynek gospodarczy – warsztat, znajdujący się w głębi nieruchomości o nr. ewid. [...], w granicy z nieruchomością o nr. ewid. [...] oraz w zbliżeniu do granicy z nieruchomością o nr. ewid. [...] i [...], położonych w S., gm. D..

Pismem z dnia 18 lutego 2015 r., W. Urząd Wojewódzki poinformował o wpłynięciu na właściwy rachunek bankowy kwoty [...]zł z tytułu opłaty legalizacyjnej, ustalonej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r.

W toku postępowania zażaleniowego, pismem z dnia [...] marca 2015 r., WINB zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania poprzez przeprowadzenie kontroli i ustalenie, czy legalizowany budynek został rozbudowany oraz uzupełnienie akt sprawy. W związku z tym, w dniu [...] kwietnia 2015 r. PINB przeprowadził kolejną kontrole, w wyniku której ustalono, że przy przedmiotowym budynku istnieje mur, wykonany z bloczków gazobetonowych w kształcie prostokąta, o wys. 2,20 m od strony legalizowanego budynku i o wys. 2,45 m od strony ogrodzenia z działką o nr. ewid. [...], przeznaczony – według oświadczenia U. Z., do rozbiórki. Następnie w dniu [...] czerwca 2015 r. PINB przeprowadził ponowną kontrolę, w wyniku której stwierdzono rozebranie powyższego muru, przyległego do legalizowanego budynku.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., WINB uchylił w całości zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, pismami z dnia [...] sierpnia 2015 r., organ I instancji wezwał U. i J. Z. do wyjaśnienia osobiście lub przez pełnomocnika, jaki jest planowany cel oraz charakter korzystania z przedmiotowego budynku. W odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2015 r. U. i J. Z. oświadczyli, że przedmiotowy budynek wykorzystywany będzie jako magazyn, zgodnie z brzmieniem decyzji o warunkach zabudowy, wydanej w dniu [...] stycznia 2013 r. przez Wójta Gminy D.. Natomiast w piśmie z dnia [...] września 2015 r. U. Z. oświadczyła, iż "cel i charakter korzystania z tego budynku określono jako budynek gospodarczo-magazynowy, przeznaczony do składowania (magazynowania) przedmiotów należących do właścicieli nieruchomości".

Odrębnym pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., PINB zwrócił się do Starostwa [...] o informację, czy dla działki o nr. ewid. [...] wydano pozwolenie na budowę. W odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2015 r. poinformowano, że Kierownik Urzędu Rejonowego wydał decyzję z dnia [...] stycznia 1997 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce o nr. ewid. [...]. Odpowiedź dotyczyła zatem innej działki niż zapytanie, jednak do akt PINB załączona została również kopia decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. J. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce o nr. ewid. [...], w granicy działek o nr. ewid. [...] i [...].

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. PINB ustalił współwłaścicielom J. Z. oraz U. Z., wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...]zł (słownie: [...]) za budynek gospodarczy – warsztat znajdujący się w głębi nieruchomości o nr. ewid. [...], w granicy z nieruchomością o nr. ewid. [...] oraz w zbliżeniu do granicy z nieruchomością o nr. ewid. [...] i [...], położonych w S., gm. D.. Zażalenie na to postanowienie wnieśli P. A. i P. J., pismem z dnia [...] listopada 2015 r., z zachowaniem ustawowego terminu.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. WINB uchylił postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2015 r. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. PINB zwrócił się do Wójta Gminy D. o wyjaśnienie zapisów decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2014 r. Odpowiadając na powyższe Urząd Gminy D. wyjaśnił, w piśmie z dnia 24 lutego 2016 r., iż na terenie działki o nr [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości S. wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy (co jest zapisane w rozstrzygnięciu decyzji oraz jest to widoczne na załączniku graficznym do decyzji). Nadto zgodnie z normą PN-N-01800-: 1984 Gospodarka Magazynowa - Terminologia podstawowa, magazyn do jednostka funkcjonalno - organizacyjna, przeznaczona do magazynowania dóbr materialnych (zapasów) w wyodrębnionej przestrzeni budowli magazynowej według ustalonej technologii. Inne teksty źródłowe wskazują, iż magazyn to miejsce przeznaczone do składowania i przemieszczania zapasów na wyodrębnionej przestrzeni, która może zajmować plac nieosłonięty (składowisko), plac półosłonięty (wiata), część budowli, całą budowlę lub kilka budowli magazynowych. Nadto magazynowanie to inaczej przechowywanie.

Urszula i J. Z. w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. oświadczyli, iż budynek będący przedmiotem postępowania ma być użytkowany jako budynek gospodarczy z funkcją magazynową dla własnych potrzeb. Natomiast w dniu [...] lutego 2016 r. dostarczyli do akt postępowania decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. o warunkach zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. PINB ustalił współwłaścicielom J. Z. i U. Z. wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...]zł za budynek gospodarczy - warsztat znajdujący się w głębi nieruchomości nr ewid. [...] w granicy z działką nr ewid. [...] oraz w zbliżeniu do granicy z nieruchomością o nr ewid. [...] i [...], położonych w S., gm. D..

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. i P. J., podnosząc, że nie zgadzają się z lokalizacją przedmiotowego obiektu przy granicy z ich działką. Dodatkowo podkreślono, że powyższa lokalizacja działki nie była przedmiotem rozważań w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jest ona także niezgodna z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W toku postępowania uzupełniającego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, U. Z. wskazała, iż budynek umiejscowiony na terenie nieruchomości nr ewid. [...] w granicy z działką nr [...] oraz w zbliżeniu do granicy z nieruchomością nr ewid. [...] i [...], położony w S., gm. D. pełni obocnie funkcję gospodarczą. Funkcja magazynowa pojawiła się, ponieważ tak poinformował ją pracownik Urzędu Gminy, wydający warunki zabudowy, w związku z tym, iż w tym budynku była przez poprzednich właścicieli - firmę Italcoma (włoska firma sprzedająca urządzenia do obróbki Szkła, metalu i betonu) prowadzona działalność magazynowa. Przedmiotowy obiekt nic pełni także funkcji warsztatowej. Obecne są w nim po prostu składowane przedmioty, w tym ich meble.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., Wójt Gminy D. poinformował WINB, iż obiekt budowlany będący przedmiotem decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy może pełnić również funkcję gospodarczą.

WINB rozpoznając zażalenie na postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. zauważył, że przedmiotem niniejszego postępowania został doprecyzowany w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego przez WINB. W dniu 08 listopada 2016 r. U. Z. wskazała, że budynek umiejscowiony na terenie nieruchomości nr ewid. [...] w granicy z działką nr [...] oraz w zbliżeniu do granicy z nieruchomością nr ewid. [...] i [...], położony w S., gm. D. pełni obecnie funkcję gospodarczą. Funkcja magazynowa pojawiła się, ponieważ tak poinformował ją pracownik Urzędu Gminy, wydający warunki zabudowy, w związku z tym, iż w tym budynku była przez poprzednich właścicieli - firmę Italcoma (włoska firma sprzedająca urządzenia do obróbki szkła, metalu i betonu) prowadzona działalność magazynowa. Przedmiotowy obiekt nie pełni także funkcji warsztatowej. Obecne są w nim po prostu składowane przedmioty, w tym ich meble.

W dniu [...] listopada 2016 r. do WINB wpłynęły 4 egzemplarze projektu budowlanego dotyczące legalizacji budynku gospodarczego w granicy z działką o nr ewid. [...], sporządzonego przez inż. bud. R. K., posiadającego uprawnienia budowlane projektanta i kierownika budowy w specjalności konstrukcyjno - budowlanej i architektonicznej upr. Nr [...] i [...] oraz mgr inż. Arch. I. W. - F., posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej - nr ewid. [...] Nadto, pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Wójt Gminy D. poinformował, że przedmiotowy obiekt budowlany, będący przedmiotem decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy, może pełnić również funkcję gospodarczą.

Powyższe spowodowało, iż WINB doprecyzował rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie określenia przedmiotu postępowania, którym jest obecnie budynek gospodarczy, a nie warsztatowy, czy też magazynowy. Organ II instancji zwrócił przy tym uwagę, że jak słusznie podniesiono w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, powoływanego dalej jako "warunki techniczne"), przez "budynek gospodarczy" należy rozumieć "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych". Zgodnie przy tym z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane "inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie" należą do kategorii III.

Odnosząc się do możliwości usytuowania przedmiotowego budynku w granicy z sąsiednia działką o nr. ewid. [...], należącą do A. i P. J. wskazano, że zgodnie z § 12 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia - ustalenia decyzji o warunkach zabudowy dopuszczają sytuowanie budynku zwróconego w stronę granicy ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej samej granicy. W niniejszej sprawie dla legalizacji przedmiotowej inwestycji Wójt Gminy D. wydał decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Jak wynika z pisma Wójta Gminy D. z dnia [...] lutego 2016 r. "decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] stycznia 2014 r. została wydana godnie z wnioskiem inwestorów z dnia [...] grudnia 2013 r. dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku magazynowego w granicy z działką o nr ewid. [...] na terenie działki o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości S. – jest to zapisane w rozstrzygnięciu przedmiotowej decyzji oraz widoczne jest na załączniku graficznym, dołączonym do decyzji (budynek wyznaczają nieprzekraczalne linie zabudowy)".

Mając powyższe na względzie WINB podniósł, iż Wójt Gminy D. wskazał, iż w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2014 r. dopuszczono budowę obiektu budowlanego w granicy z działką nr ewid. [...]. Taka sytuacja umożliwia zatem organom nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w sprawie.

Organ pierwszej instancji słusznie ustalił, że inwestorzy nie posiadali ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która w przypadku budowy budynku gospodarczego była wymagana. Stąd słusznie postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nakazał Jerzemu i U. Z. wstrzymać roboty budowlane oraz przedstawić wymagane przepisami prawa dokumenty. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przedłożonej dokumentacji, wobec tego organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, na podstawie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane. W ocenie WINB opłata legalizacyjna została ustalona w prawidłowej wysokości, jednakże ponieważ w toku postępowania zażaleniowego nastąpiło doprecyzowanie przedmiotu postępowania, zasadnym stało się zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i zmiana rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia w zakresie przedmiotu postępowania (obecnie jest to budynek gospodarczy).

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. J. oraz P. J., podnosząc, że nie wyrażają oni zgody na posadowienie przedmiotowej budowli w bezpośredniej granicy z ich nieruchomością – działką nr [...], jak również wskazując na zarzut naruszenia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie skarżących, którzy odwołali się do orzeczeń sądów administracyjnych – wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno – budowlanymi. Za niezasadne uznano również odwołanie się przez organy nadzoru budowlanego do faktu istnienie niezrealizowanego oraz wygaśniętego pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – garażowego w granicy z działką nr [...] oraz [...] wydanego na rzecz skarżący. Zakwestionowano sam przedmiot postępowania, wyjaśniając, że inwestor nie ma prawa samodzielnie decydować, jaki jest charakter prawny legalizowanego obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia [...] lipca 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – U. Z., wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że w przedmiotowej sprawie, w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, możliwa stała się legalizacja obiektu budowlanego pobudowanego w granicy z nieruchomością sąsiadującą. Podtrzymano, że organy architektoniczno – budowlane związane są decyzją o warunkach zabudowy oraz oddalono zarzuty związane z naruszeniem § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie uczestnika postępowania organy nadzoru budowlanego prawidłowo określiły przedmiot postępowania.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjej w dniu [...] lutego 2018 r. obecni na rozprawie skarżący oraz uczestniczka postępowania – U. Z. wspólnie oświadczyli, że teren, na którym zlokalizowana jest inwestycja jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie we wrześniu lub październiku 2017 r. W ocenie uczestniczki, plan powyższy dopuszcza lokalizację budynku gospodarczo – garażowego i nie wpływa on na treść wydanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości nałożenia na J. Z. oraz U. Z. opłatę legalizacyjną w kwocie [...]zł w stosunku do budynku gospodarczego, znajdującego się w głębi nieruchomości nr ewid. [...] w granicy z nieruchomością nr ewid. [...] oraz w zbliżeniu do granicy z nieruchomością nr ewid. [...] i [...], położonych w S., gm. D..

Obowiązkiem Sądu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy organ prowadzący postępowanie był uprawniony do wydania postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej. Mieć bowiem należy na względzie, że organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia – aż do dnia wydania ostatecznego postanowienia – wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Dopuszczalność wydania postanowienia o wysokości opłaty została uwarunkowana tym, iż następuje przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego.

Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz wniesionej skargi, istota zawisłego przed sądem administracyjnym sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy legalizacja przedmiotowego obiektu (przy czym jego charakter pozostaje sporny – o czym poniżej) jest dopuszczalna w świetle decyzji o warunkach zabudowy. Stąd przed przystąpieniem do merytorycznej oceny sprawy, konieczne jest rozważanie, wpływu decyzji o warunkach zabudowy na prowadzone postępowanie legalizacyjne.

Jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 227/14, Baza NSA, które to stanowisko Sąd w całości podtrzymuje, zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako "rozporządzenie") norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno - budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jednym z zagadnień pozostaje kwestia ustalenia, czy decyzja o warunkach zabudowy w zakresie, w jakim umożliwia posadowienie rozbudowanego budynku z odstępstwem od zasad ogólnych określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wiąże organy architektoniczno-budowlane przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Problematyka powyższa dotyka pośrednio kwestii ustalenia charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, a więc wskazania, czy jest to decyzja konstytutywna - rozstrzygająca w sposób władczy o prawach i obowiązkach inwestora, czy też deklaratoryjna - potwierdzająca jedynie jego uprawnienia w zakresie możliwości realizacji inwestycji.

Niewątpliwie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Należy mieć jednak na względzie, że związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. A więc decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi, co do zasady, określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce. W konsekwencji związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Zatem decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.

Wykładnia literalna rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że posadowienie budynków z odstępstwem od ogólnych zasad ich lokalizacji jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, gdy możliwość powyższą przewiduje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy. W świetle powyższego organy architektoniczno-budowlane są związane, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, która przesądza, czy proponowana lokalizacja w granicy z działką sąsiadującą lub w odległości mniejszej niż 3 m jest zgodna z zabudową występującą na obszarze poddanym analizie. Jednak dopuszczenie powyższego odstępstwa musi przy tym stanowić następstwo obowiązującego ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie, musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie względem. A więc to ład przestrzenny stanowi główną determinantę dopuszczenia lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą.

W ramach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (czy też, co mam miejsce w niniejszej sprawie legalizacji obiektu budowlanego) organ jest jednakże zobowiązany do kontroli, czy przedstawiony projekt budowlany nie będzie naruszał interesów osób trzecich. To bowiem właściciele działek, w granicy z którymi ma zostać zrealizowana inwestycja, są żywotnie zainteresowani wynikiem postępowania, co wynika w szczególności z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatem dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące ewentualnego naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie rozporządzeń i dochodzić odpowiedniego w świetle tych przepisów usytuowania nowego obiektu budowlanego. Wynika to z faktu, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest dotyczącym pozwolenia na budowę.

Twierdzenie powyższe niesie ze sobą daleko idące konsekwencje. Decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno – budowlany lub organ nadzoru budowlanego jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest bowiem tak, że norma powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziła do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 07 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08, Baza NSA, właściwy organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której jej wydanie było sprzeczne z warunkami technicznymi, nawet wówczas gdy w sąsiedztwie planowanej inwestycji standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki. Nie należy bowiem zapominać, że konkretyzacja przepisów dotyczących zarówno warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i ochrony osób trzecich odbywa się na drugim etapie postępowania inwestycyjnego, a więc dopiero na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 398/12, Baza NSA, gdzie stwierdził, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego. W postępowaniu tym organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym organ bada w szczególności czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spełnienie przez inwestycję wymogów technicznych, takich jak rozmiar obiektu i jego usytuowanie na działce jest zaś oceniane w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu i dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania jakoby decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w odległości innej, niż wymieniona w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wiązała w sposób bezwzględny organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczono budowę obiektu budowlanego w granicy z działką nr ewid. [...]. Jednakże w świetle poczynionych powyżej wywodów, a w szczególności zgłaszanych zarzutów nie zwalniało to organu z obowiązku dokonania oceny, czy powyższe posadowienie budynku jest dopuszczalne w świetle przepisów technicznych. W niniejszej sprawie zabrakło jednakże powyższych rozważań, co w ocenie Sądu, przesądza o wadliwości zaskarżonego postępowania.

Równocześnie wyjaśnienia wymaga rzeczywiste przeznaczenie legalizowanego obiektu budowlanego. Zwrócić bowiem należy, że w WINB w zaskarżonym postanowieniu uchylił postanowienie PINB w zakresie ustalenia opłaty legalizacyjnej za budynek gospodarczy – warsztat w części dotyczącej przedmiotu postępowania i orzekł o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł w stosunku do budynku gospodarczego. W powyższym zakresie organ oparł się na piśmie Wójta Gminy D., który uznał, że przedmiotowy budynek może pełnić funkcję gospodarczą. Sąd zwraca przy tym uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana, zgodnie z wnioskiem inwestorów dla legalizacji budynku magazynowego. Obecne działanie WINB doprowadziło zatem do zmiany przeznaczenia obiektu, na przeznaczenie niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Bez znaczenia pozostają przy tym oświadczenia inwestorów, co do rzeczywistego przeznaczenia obiektu, a w szczególności twierdzeń, iż przedmiotowy budynek wykorzystywany będzie jako budynek gospodarczo-magazynowy, przeznaczony do składowania (magazynowania) przedmiotów należących do właścicieli nieruchomości. Ostateczna decyzja o warunkach zabudowy przesądziła, że legalizacja obiektu jest dopuszczalna jedynie dla budynku magazynowego, a co za tym idzie niedopuszczalne jest jej obecnie interpretowanie jej treści zarówno przez organ ją wydający, jak i inwestorów. Już na samym marginesie Sąd zauważa, że prawidłowe określenie przeznaczenia budynku ma wpływ na wysokość opłaty legalizacyjnej, co powinno skutkować szczególną skrupulatnością organu przy dokonywaniu oceny przeznaczenia budynku, a wszelkie działania naruszające tą zasadę musza być postrzegane jako działania mające znamiona rażącego naruszenia prawa. Tymczasem w toku prowadzonego postępowania nie podjęto działań, które zmierzałyby do ustalenia rzeczywistego przeznaczenia legalizowanego obiektu budowlanego.

Podsumowując dotychczasowe rozważania przyjąć należało, że ustalenie opłaty legalizacyjnej było przedwczesne, gdyż WINB powinien był w pierwszej kolejności prawidłowo określić przedmiot postępowania, przy uwzględnieniu wydanej decyzji o warunkach zabudowy, oraz dokonać oceny, czy legalizowana inwestycja jest dopuszczalna w granicy z nieruchomością sąsiadującą, czego jednakże zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia 31 maja 2016 r. O zwrocie kosztów postępowania – zwrocie uiszczonego wpisu od skargi – orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do dokonania oceny, czy legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego jest dopuszczalna w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego w 2017 r.