Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2644/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 189d, art. 189f
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, 29 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2644/20

UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] października 2020 r. po rozpatrzeniu odwołania M. K. prowadzącego działalność gospodarczą [...] z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2020 r., [...], wymierzającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 391 500 zł za zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce nr [...] w m. [...], gmina [...], bez wymaganego zezwolenia.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w okresie od dnia 28 maja do 10 czerwca 2020 r. przeprowadził kontrolę w prowadzonej przez M. K. działalności gospodarczej pn. [...] (działalność polegająca na transporcie drogowym towarów). W trakcie wizji terenu stwierdzono, że na działce nr [...], położonej w m. [...], na przeciwko działki nr [...] magazynowane są duże ilości odpadów gruzu, który jest kruszony kruszarką zlokalizowaną na działce. W toku kontroli ustalono, że teren działki o nr [...] w m. [...], gmina [...] jest własnością K. J.. A. J. (pełnomocnik i mąż K. J.) poinformował, że użyczył, na podstawie ustnej umowy użyczenia, teren działki M. K.. Składając wyjaśnienia podał, że na działce nr [...] prowadzone było wydobycie kruszywa naturalnego na podstawie koncesji. Po zakończeniu rekultywacji działka została obsiana niską roślinnością trawiastą. W marcu 2020 r., teren przedmiotowej działki został użyczony M. K. w celu magazynowania gruzu. Umowa została zawarta w formie ustnej.

Na podstawie ustaleń kontroli stwierdzono, że posiadaczem odpadów zbieranych i przetwarzanych na terenie działki nr [...] w m. [...] jest M. K. prowadzący działalność [...]. Podczas oględzin stwierdzono zbieranie odpadów o kodach 17 05 04 - gleba, ziemia w tym kamienie, oraz przetwarzanie odpadów o kodzie 17 01 01 - gruz budowlany i 17 01 02- gruz ceglany. W protokole oględzin z dnia 28 maja 2020 r., stwierdzono magazynowanie odpadów w 7 hałdach o następujących wymiarach:

1) Hałda I (17 05 04) - 82 m x 15 m x 1 m

2) Hałda II (77 01 02, 17 01 02) - 21 m x 20 m x 5 m

3) Hałda III (77 05 04) -10 mx 11 m x 2 m

4) Hałda IV (77 01 01, 17 01 02) - 8 m x 15 m x 1 m

5) Hałda V (17 05 04) – 8 m x 5 m x 2m

6) Hałda VI (7 7 05 04) -12 m x 3 m x 2,5 m

7) Hałda VII (17 01 01, 17 01 02) - 25 m x 3 m x 1 m

W hałdach nr I, III, V, VI zgromadzono odpady o kodzie 17 05 04, które zostały zebrane przez posiadacza odpadów. W hałdzie nr II zgromadzono mieszaninę odpadów o kodach 17 01 01 oraz 17 01 02, stanowią one odpady przetworzone, skruszone w kruszarce mobilnej. W hałdach nr IV i VII magazynowano odpady o kodach 17 01 01 oraz 17 01 02 oczekujące na kruszenie.

W czasie kontroli Strona oświadczyła, iż zamieściła ogłoszenie w Internecie dotyczące przyjęcia gruzu na teren działki nr [...] w m. [...]. Oświadczyła również, że zaczęła zbierać odpady pod koniec marca. Kontrolujący ustalili, że Strona nie posiada dokumentów zezwalających na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Powyższe ustalenia zostały wskazane w protokole kontroli nr [...]. Kontrolowany odmówił podpisania protokołu.

Pismem z dnia 22 czerwca 2020 r. Strona wniosła uwagi do protokołu, negując jego ustalenia i informując, że gruz, który był gromadzony na działce nr [...] w m. [...] był na potrzeby prywatne. Strona dodała, że gromadziła gruz jako osoba prywatna i nie robiła tego na dużą skalę.

Pismem z 23 czerwca 2020 r. [...] Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce nr [...] w m. [...] bez wymaganego zezwolenia.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. organ wymierzył M. K. prowadzącemu działalność gospodarczą [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 391 500 zł za zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce o nr [...] w m. [...] bez wymaganego zezwolenia.

Strona złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

W toku postępowania odwoławczego poinformowała, że nie zbierała odpadów w celach zarobkowych. Gromadzony gruz pozyskała na własny użytek. Podkreśliła również, że nie zbierała niebezpiecznych odpadów, w związku z czym nie zatruwała środowiska. Strona wyjaśniła, że była nieświadoma tego co może ją spotkać w wyniku gromadzenia gruzu, nie chciała niczego ukryć lub zataić, w związku z czym przedmiotowe odpady znajdowały się w widocznym miejscu przy głównej drodze. Strona poinformowała, że żałuje swojego czynu oraz w momencie, gdy administracyjna kara pieniężna zostanie podtrzymana, jej życie zostanie zniszczone. Odwołujący się wskazał, iż zobowiązuje się do uporządkowania terenu dodając, że nie użył odpadów gruzu.

Po rozpatrzeniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że administracyjna kara pieniężna wymierzona decyzją organu I instancji z [...] czerwca 2020 r. została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego i kpa, a kara nią wymierzona jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach, przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Jednocześnie zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 21 ustawy o odpadach, przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. W związku z powyższym organ stwierdził, że strona gromadząc odpady (17 01 01, 17 01 02,17 05 04) na użyczonej działce, spełnia definicję zbierania odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Prowadzony przez stronę proces rozdrabniania odpadów gruzu w mobilnej kruszarce stanowi bezsprzecznie proces odzysku R12 - wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1 – R11. Szczegółowe warunki wykorzystania tych odpadów do utwardzenia powierzchni zostały określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796). Z kolei prowadzenie działalności związanej ze zbieraniem i przetwarzaniem odpadów wiąże się z obowiązkiem uzyskania zezwolenia wydanego w drodze decyzji przez właściwy organ ochrony środowiska, na podstawie art. 41 ustawy o odpadach. Zdaniem organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy potwierdza, iż strona zbierała i przetwarzała odpady bez wymaganego zezwolenia, czego skutkiem było wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego w świetle zebranego materiału dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był zobligowany do zastosowania sankcji wyrażonej w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że strona zbierała odpady o kodach 17 01 01, 17 01 02, 17 05 04 na potrzeby własne, organ zauważył, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Strona zaś prowadziła działalność gospodarczą w myśl ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, w oparciu o wpis do CEIDG. Zdaniem organu zbierania i przetwarzania odpadów na działce o nr [...] w m. [...], gmina [...], która została użyczona, nie można traktować jako wykorzystywania odpadów na potrzeby własne. Organ uznał, że przepis jednoznacznie wskazuje, że zbieranie i przetwarzanie odpadów bez zezwolenia przez osobę fizyczną na cele zaspokojenia własnych potrzeb, może odbywać się na działce będącej prywatną własnością osoby fizycznej.

Organ odwoławczy zauważył, także że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi, odpady o kodach 17 01 01, 17 01 02, 17 05 04 mogą być wykorzystywane na potrzeby własne, uwzględniając proces odzysku R5 oraz dopuszczalną maksymalną ilość odpadów do przyjęcia i magazynowania w ciągu roku w ilości: odpad o kodzie 17 01 01- 0,2 Mg/m2 dla utwardzanej powierzchni, 0,2 Mg/m3 w przypadku budowy fundamentu lub podsypki pod posadzki pod gruncie; 17 01 02 - 0,2 Mg/m2 dla utwardzanej powierzchni, 0,1 Mg/m3 w przypadku budowy fundamentu lub podsypki pod posadzki na gruncie; 17 05 04 - 0,2 Mg/m2 dla utwardzanej powierzchni. Podczas oględzin stwierdzono magazynowe w/w odpadów w hałdach o łącznej objętości 3915 m3. W związku z powyższym organ uznał, iż utwardzenie nawierzchni pod budowę domu mieszkalnego nie wymaga tak dużej ilości odpadów, dlatego wątpliwe jest uznanie, iż taka ilość odpadów była gromadzona w celu utwardzenia nawierzchni pod budowę. W ocenie organu odwoławczego, wskazany przez stronę fakt, iż niewykorzystane odpady zostaną przekazane podmiotowi zajmującemu się zbieraniem odpadów jest niezgodne z przepisami w/w rozporządzenia, gdyż w rozporządzeniu wskazane są ilości odpadów jakie osoba fizyczna może przyjąć do wykorzystania na potrzeby własne, a przyjęcie większej ilości odpadów niż ilość wskazana w rozporządzeniu powoduje, iż odpady tracą znamiona odpadów dopuszczonych prawnie do wykorzystania na potrzeby własne, dlatego organ I instancji nałożył administracyjna karę pieniężną za zbieranie i przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, uznając, że strona jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą winien posiadać uregulowany stan formalno-prawny w zakresie objętym działalnością, co w niniejszej sprawie dotyczy zbierania i przetwarzania odpadów.

Organ podkreślił, iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy bezspornie potwierdza, że strona prowadziła zbieranie i przetwarzanie odpadów. Kontrola wykazała, że powyższe działania prowadzone były bez wymaganego zezwolenia, naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...].

Organ przypomniał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Jednocześnie zgodnie z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Wobec powyższego strona zobligowana była do uzyskania zezwolenia przed rozpoczęciem działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów.

Organ I instancji określił wysokość administracyjnej kary pieniężnej opierając się na jasno określonym wzorze, stanowiącym załącznik 6 ustawy o odpadach, który uwzględnia rodzaj i objętość zebranych odpadów.

Z protokołu kontroli nr [...] oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że strona zebrała 3 915 m3 odpadów. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. z 2015 r. poz. 127) odpady o kodach 17 01 01, 17 01 02, 17 05 04 stanowią odpady obojętne wyszczególnione w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W związku z tym, wysokość administracyjnej kary pieniężnej wynosi:

K = 3 916 m3 x 100 zł = 391 500 zł.

Z uwagi na powyższe organ stwierdził, iż kara w wysokości 391 500 zł nałożona zaskarżoną decyzją jest adekwatna do popełnionego czynu. Podkreślił, że organ I instancji wziął pod uwagę wszystkie elementy mające wpływ na wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, tj. ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożenia dla ludzi i środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów.

Odnosząc się do możliwości zastosowania art. 189f § 1 kpa i odstąpienia od wymierzenia kary organ podkreślił, że przepis ten zawiera warunek łączny, tj. oprócz oceny, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma, konieczne jest również stwierdzenie przez organ faktu, że strona zaprzestała naruszania prawa. Dopiero wystąpienie obu przesłanek jednocześnie upoważnia organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W sprawie nie zaszły wyżej wymienione przesłanki, umożliwiające odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska naruszenie popełnione przez stronę, polegające na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia, nie może zostać uznane za znikome naruszenie prawa, gdyż ilości zbieranych i przetwarzanych odpadów przez stronę były znaczne, a prowadzenie zbierania i przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia jest niezgodne z prawem. W zakresie natomiast drugiej z przesłanek umożliwiających odstąpienie od nałożenia kary istotne jest, iż organy Inspekcji Ochrony Środowiska posiadają wyłączność w zakresie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za gospodarowanie odpadami bez wymaganego zezwolenia, w związku z czym nie zachodzi podejrzenie ukarania strony za to samo naruszenie przez inny organ.

Co do przesłanek określonych w art. 189f § 2 oraz § 3 kpa organ wyjaśnił, że ewentualne odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu nie pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, a jest nim zapewnienie zarówno prewencji szczególnej, jak i ogólnej. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu. Sankcja wymieniona w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach jest obligatoryjna, a organ odwoławczy w konsekwencji powyżej przedstawionych uwarunkowań faktycznych i prawnych stwierdził brak podstaw do uwzględnienia argumentacji z odwołania i odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej zaskarżoną decyzją.

M. K. złożył skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach (dalej jako ustawa) poprzez uznanie, że gromadzenie odpadów na potrzeby własne może się odbywać wyłącznie na działce będącej prywatną własnością osoby fizycznej,

- przepisów prawa procesowego poprzez brak uwzględnienia sytuacji w jakiej znajduje się strona i sposobu jej działania po uzyskaniu decyzji organu pierwszej instancji, tj. naruszenie art. 189d i 189f k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że stan faktyczny został ustalony w postępowaniu pierwszej instancji. Nie wywołuje on wątpliwości w sferze składowania odpadów i ich ilości. Natomiast niedopuszczalne do zaakceptowania są wnioski jakie wyciągnęły organy administracji publicznej w dwóch aspektach.

Skarżący podkreślił, że odpady były gromadzone na potrzeby własne co było związane z prowadzoną przez niego inwestycją polegającą na budowie domu jednorodzinnego. Okoliczność ta nie była zakwestionowana przez organy administracji publicznej i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym (istniejące decyzje administracyjne i rozpoczęta inwestycja). W zaistniałej sytuacji bezspornym jest również, że inwestycja jest prowadzona przez skarżącego jako osobę fizyczną, nie zaś w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Zgromadzony materiał miał służyć do utwardzenia i podniesienia terenu (w tym zakresie organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego uznając, że jest to indyferentne dla rozpatrywanej sprawy).

Główne jednak wątpliwości wywołuje stwierdzenie organu, że z przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że gromadzenie odpadów "może odbywać się na działce będącej prywatną własnością osoby fizycznej". Z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy nie wynika, że działka wykorzystywana pod tą działalność powinna stanowić "prywatną własność osoby fizycznej". Nie jest więc to ujęcie jednoznaczne. Skarżący wyjaśnił, że wykorzystywał nieruchomość K. J. w oparciu o umowę użyczenia. W tym zakresie organ błędnie interpretuje obowiązujący przepis poprzez zawężenie możliwości gromadzenia odpadów bez zezwolenia tylko do działki stanowiącej prywatną własność. Prawidłowa powinna być interpretacja zgodnie, z którą gromadzący odpady posiada tytuł prawny do nieruchomości.

Skarżący wskazał na treść art. 41 b ust. 1 ustawy, który choć nie ma zastosowania w tej sprawie, jednak pokazuje pewne ujęcie systemowe, w którym ustawodawca za wystarczające uznaje bycie użytkownikiem nieruchomości, nie zaś konieczność władania nieruchomością jako właściciel. Taki tytuł skarżący posiadał, gdyż był użytkownikiem nieruchomości, gdzie były gromadzone odpady.

W odniesieniu do możliwości gromadzenia odpadów bez zezwolenia organ dokonał wadliwej interpretacji obowiązujących przepisów prawa materialnego. W konsekwencji doprowadziło to do wydana decyzji nakładającej karę.

W rozpatrywanej sprawie organy nie wzięły pod uwagę, żadnej z określonych w art. 189d k.p.a. dyrektyw dotyczących wymiaru kary. Oznacza to, że ewentualne błędne działania skarżącego, były wynikiem niejasnych przepisów prawa obowiązujących w powyższym zakresie. Z tytułu dokonanego działania skarżący nie odniósł żadnych korzyści majątkowych, zaś sama działalność naraziła jego i jego rodzinę na dodatkowe koszty. Zapłata kary będzie wiązała się z koniecznością likwidacji prowadzonej działalności, gdyż nie ma ekonomicznych możliwości jej wykonania.

Skarżący zwrócił uwagę na art. 189f k.p.a. i istniejącą możliwość odstąpienia przez organ od nałożonej kary. Podkreślił, że zaraz po stwierdzeniu, że nie jest możliwe składowanie gruzu na własne potrzeby natychmiast oczyścił nieruchomość z nawiezionej ziemi oraz gruzu. Nie czekał na rozstrzygniecie organu odwoławczego i podjął wszelkie kroki zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, ponieważ decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2020 r. narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu. W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania naruszył powyższe zasady, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ nie przeprowadził czynności niezbędnych do załatwienia sprawy i nie ustalił w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji, tym samym ocena o zasadności wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej jest przedwczesna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 194 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.). Według tego przepisu administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Przy czym stosownie do treści art. 194 ust. 6 wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy.

Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że skarżący prowadził działalność polegającą na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia. Słusznie także uznał, że okoliczności związane z prowadzeniem tych działań przez skarżącego wskazują, że naruszył on wynikający z art. 41 ust. 1 ustawy obowiązek uzyskania zezwolenia na prowadzenie zbierania i przetwarzania odpadów. Niesłusznie jednak uznał organ, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny jest bezsporny.

Skarżący kwestionuje zasadność wymierzenia mu kary podnosząc, że jego działania były legalne, gdyż jako osoba fizyczna mógł zgromadzić i poddać odzyskowi określoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. ilość odpadów wykorzystując je na potrzeby własne w związku z prowadzoną inwestycją tj. budową budynku jednorodzinnego. Zarzuca organowi, że bez dokonania wystarczających ustaleń niezasadnie przyjął, że zbieranie odpadów miało związek z prowadzeniem działalności gospodarczej, jak też, że zbieranie odpadów na nieruchomości do której nie posiada tytułu własności wyklucza jego legalne działanie.

Należy przypomnieć, że co do zasady według art. 41 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Skarżący niewątpliwie takiego zezwolenia nie posiada. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8.

Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy zakazane jest przetwarzanie odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Jak wynika z ust. 2 tego przepisu, dopuszczony jest odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku:

1) odzysku w procesie odzysku R10, o którym mowa w załączniku nr 1 do ustawy, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ust. 4;

2) rodzajów odpadów wymienionych w przepisach wydanych na podstawie ust. 5, poddawanych odzyskowi, zgodnie z warunkami określonymi w tych przepisach, w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12, o których mowa w załączniku nr 1 do ustawy;

3) osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne.

Wymogiem określonym w ust. 3 tego przepisu jest to, że odzysk poza instalacjami lub urządzeniami, o którym mowa w ust. 2, może być prowadzony, jeżeli nie stwarza zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi oraz jest prowadzony zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych odpowiednio na podstawie ust. 4 lub 5.

Zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne.

Z przepisów wykonawczych do ustawy o odpadach tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku wynika, że odpady o kodzie 17 01 01 i 17 01 02 mogą być wykorzystywane do utwardzania powierzchni, budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, a odpady o kodzie 17 05 04, do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania. Wszystkich tych dopuszczalnych metod odzysku odpadów dotyczy wymóg zachowania przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego (proces R5). Wówczas, w przypadku utwardzania powierzchni dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia wynosi 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni, a w przypadku budowy fundamentów dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia wynosi 0,2 Mg/m3 fundamentu lub podsypki pod posadzki na gruncie.

Oznacza to, że zwolnienie od obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów dotyczy wyłącznie osób fizycznych i jednostek organizacyjnych tylko wtedy gdy nie są przedsiębiorcami, jak też gdy wykorzystują odpady na potrzeby własne. Z kolei wykorzystanie odpadów na potrzeby własne wiąże się z określonym rodzajem odpadów, określoną metodą ich odzysku oraz określoną ilością odpadów, która gwarantuje bezpieczeństwo takiego ich wykorzystania.

Organ odwoławczy z trzech powodów uznał, że skarżący nie korzysta ze zwolnienia przewidzianego w art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy. Po pierwsze, ponieważ skarżący prowadzi działalność gospodarczą, po drugie, ponieważ zbierał i przetwarzał odpady na działce, która nie stanowiła jego własności, po trzecie, ponieważ ilość odpadów była zbyt duża w stosunku do ilości określonej dla potrzeb własnych.

W ocenie sądu organ odwoławczy nie wykazał na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że skarżący zbierał i przetwarzał odpady w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej. Organ poprzestał tylko na ustaleniu, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą.

Zbyt duża ilość zgromadzonych odpadów powoduje, że działalność ta nie podlega zwolnieniu od uzyskania zezwolenia, niezależnie od tego czy odpady zostały zebrane przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą czy też przez osobę fizyczną takiej działalności nie prowadzącej. I jest to okoliczność wystarczająca do uznania, że doszło do naruszenia wynikającego z art. 41 ust. 1 ustawy obowiązku uzyskania zezwolenia. Organ odwoławczy wskazując na przesłankę negatywną w postaci prowadzenia działalności gospodarczej powinien przywołać dowody na których oparł takie ustalenia i zawrzeć w uzasadnieniu decyzji argumentację dotyczącą oceny tych dowodów. Jest to więc niewątpliwie wyraz naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., jednak w realiach tej sprawy naruszenie to nie mogło mieć wpływu na jej wynik. Wystarczającą przesłanką negatywną do uznania, że działania skarżącego nie podlegały zwolnieniu z obowiązku uzyskania zezwolenia była zbyt duża ilość odpadów, które zgromadził i metoda odzysku, którą stosował.

Zdaniem sądu organ odwoławczy nie ma racji co do tego, że z treści art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika nakaz by zbieranie odpadów na potrzeby własne odbywało się wyłącznie na nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej. Przepis ten stanowi, że z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Tym samym określa tylko jakie podmioty mogą być zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia, przy czym wykorzystywanie przez nie odpadów ma odbywać się na zasadach wynikających z art. 27 ust. 8 ustawy.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem osoba fizyczna uprawniona jest do stosowania określonych metod odzysku. Skoro zaś przytoczonych wyżej metod odzysku (przewidzianych dla odpadów zgromadzonych przez skarżącego), dotyczy wymóg zachowania przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego (proces R5), oznacza to, że odzysk może być prowadzony wyłącznie na nieruchomości do której osobie fizycznej przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Organ powinien wyjaśnić czy skarżącemu przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na której rzekomo chciał dokonywać robót budowlanych polegających na utwardzaniu terenu, związanych z budową budynku jednorodzinnego. Skarżący nie zamierzał dokonywać tego rodzaju robót na działce na której zgromadził odpady.

Sąd podziela stanowisko organu co do tego, że ilość zgromadzonych przez skarżącego odpadów była zbyt duża, by mogła kwalifikować się jako ilość podlegająca zbieraniu i przetwarzaniu na potrzeby własne, a więc bez konieczności uzyskania zezwolenia. Jak słusznie wskazał organ I instancji w stanowisku przedstawionym organowi odwoławczemu (pismo z 10.08.2020 r.), ilość zgromadzonych przez skarżącego odpadów, przy uwzględnieniu możliwej do wykorzystania na potrzeby własne ilości odpadów, wystarczyłaby do utwardzenia terenu o powierzchni ponad 19 tyś m2. Nie jest więc wiarygodny rzekomy zamiar skarżącego do wykorzystania takiej ilości odpadów w tym celu. Tak więc skarżący niezależnie od tego czy działania poodejmował jako osoba fizyczna, czy przedsiębiorca, był zobowiązany uzyskać zezwolenie na zbieranie odpadów oraz ich przetwarzanie. Należy także zauważyć, że skarżący dokonywał przetwarzania odpadów przy zastosowaniu metody odzysku stanowiącej proces R12, a więc metodę inną niż dopuszczona przy przetwarzaniu odpadów na potrzeby własne.

To jednak, że ilość odpadów była zbyt duża, by skarżący był zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia, nie zwalniało organu z obowiązku dokładnej analizy materiału dowodowego i dokonania rzetelnych ustaleń co do stanu faktycznego wystarczającego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Organ powinien dokonać oceny dowodów przedstawionych przez skarżącego i jego twierdzeń co do zamiaru wykorzystania odpadów do utwardzania terenu w związku z rzekomo rozpoczętą inwestycją tj. budową budynku jednorodzinnego. Powinien ustalić czy w ogóle, a jeśli tak jaka ilość odpadów mogła być na ten cel zebrana przez skarżącego i tymczasowo magazynowana. W przypadku ustalenia, że skarżący mógł bez potrzeby uzyskania zezwolenia wykorzystać dla potrzeb własnych określoną ilość odpadów, organ nie powinien tej ilości odpadów uwzględniać przy wymiarze kary.

Powyższe uchybienia wskazują, że nie został ustalony w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia stan faktyczny sprawy co do zakresu naruszenia jakiego dopuścił się skarżący, ponieważ ilość odpadów zebranych lub przetwarzanych bez zezwolenia ma wpływ na wymiar kary. Zdaniem sądu organ odwoławczy nie dokonał także dostatecznych ustaleń pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej. W ocenie sądu organ niedostatecznie wyjaśnił kwestię istnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary określonych w art. 189 f k.p.a.

Stosownie do treści art. 189 f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Z kolei według § 2 tego przepisu w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Warunkami obligującymi organ do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej jest łączne spełnienie obu przesłanek określonych w art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. tj. znikomy charakter naruszenia i zaprzestanie naruszeń.

W przypadku potwierdzenia, że skarżący zgromadził nielegalnie 3915 m3 odpadów można zgodzić się z organem, że tak duża ilość odpadów przemawiałaby za brakiem możliwości uznania, że nielegalne działanie miało charakter znikomy. To zaś wykluczałoby możliwość obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary przez organ. Nie można zgodzić się jednak z taką argumentacją organu, że dlatego, że działanie skarżącego naruszało obowiązujące przepisy prawa, nie jest możliwe uznanie samego naruszenia tylko z tej przyczyny za znikome. Kara pieniężna ze swej istoty nakładana jest za dokonanie naruszeń obowiązujących przepisów prawa, tak więc brak legalności działania nie może wykluczać zastosowania instytucji odstąpienia od wymiaru kary.

Należy podkreślić, że celem stosowania instytucji odstąpienia od wymierzania kary przewidzianej w art. 189 f § 1 i § 2 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia. W ocenie Sądu organ zlekceważył potrzebę rzetelnej analizy wagi popełnionego naruszenia, proporcjonalności wysokości kary i rzetelnego umotywowania braku przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary określonych w art. 189 f § 2 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że instytucja odstąpienia od wymierzenia kary może znajdować zastosowanie także do przypadków, gdy naruszenie prawa ma charakter większy niż znikomy, o ile mimo odstąpienia od wymierzenia kary jej cele zostaną spełnione. Jednocześnie w tym przypadku środek represji zostaje zastąpiony pouczeniem organu, stosowanym po przedstawieniu dowodu na wykonanie postanowienia, w którym organ wyznaczył termin do usunięcia naruszenia prawa lub powiadomienia właściwego podmiotu o takim naruszeniu. W tej sprawie organ odwoławczy poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu, że zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary nie pozwoliłoby na spełnienie jej funkcji w zakresie prewencji szczególnej i ogólnej. Tymczasem samo ryzyko wymierzenia sprawcy naruszenia, przewidywanej w art. 194 ust. 4 ustawy kary, wynikającej z określonego przez ustawodawcę wzoru, bez możliwości jej miarkowania stanowi w powiązaniu z koniecznością usunięcia naruszenia prawa przestrogę dla innych podmiotów przed nielegalnymi działaniami. Prowadzenie postępowania zmierzającego do wymierzenia kary o wysokości sztywno określonej, nieuwzględniającej żadnych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na jej złagodzenie, a także wymóg usunięcia naruszenia prawa, stanowią okoliczności skłaniające na przyszłość podmiot, który dopuścił się naruszenia do zgodnego z prawem działania. Należy zauważyć, że naruszenie polegające na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów będących odpadami obojętnymi dla środowiska bez stosownego zezwolenia nie doprowadziło do negatywnych skutków dla środowiska, a stan sprzed naruszenia może być przywrócony. Usunięcie skutków naruszenia prawa przez skarżącego dotyczące zgromadzonych przez niego odpadów będzie stanowiło z pewnością dla niego dolegliwość finansową i organizacyjną. Tak więc cele kary mogą zostać osiągnięte przez środki przewidziane w art. 189 f ust. 2 k.p.a. Należy podkreślić, że choć kara ma charakter represyjny, to jednak nie jest jej celem odebranie podmiotowi, który dopuścił się naruszenia perspektyw życiowych. Jeżeli ustawodawca dopuszcza możliwość odstąpienia od wymierzenia kary w sytuacjach, gdy jej cele mogą być spełnione, a jako istotną przesłankę warunkującą zaniechanie karania wskazuje właśnie tak istotny cel jakim jest usunięcie naruszenia prawa, organ powinien rozważyć odstąpienie od wymierzenia kary.

Skarżący nie ma racji co do tego, że organ miał obowiązek zastosować art. 189 d k.p.a., ponieważ przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w ww. przepisach ustawy o odpadach.

Wskazane naruszenia skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną i ustali stan faktyczny w sprawie w stopniu wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia, a także dokona wyczerpującej analizy przesłanek uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.