Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 815/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: stwierdzono że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par 14 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska,, Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi P. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 29 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, II. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa, III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiat [...] (dalej: "Strona" bądź "Skarżący"), działając na podstawie art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej: "ustawa wdrożeniowa"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] 2014-2020 (dalej: "IZ RPO WZ" lub "organ") z dnia [...] r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu pn.: "Termomodernizacja obiektów użyteczności publicznej w powiecie [...]" w ramach konkursu nr [...].

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Strona ubiegała się o dofinansowanie z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2020 (zw. dalej: RPO WZ) projektu złożonego w ramach konkursu nr [...], ogłoszonego przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...], pełniący rolę Instytucji Pośredniczącej oraz Instytucji Organizującej Konkurs (zw. dalej: IP RPO WZ). Celem konkursu było dofinansowanie projektów polegających na działaniu poprzez głęboką modernizację energetyczną budynków publicznych, przez co należy rozumieć kompleksową termomodernizację rozszerzoną o działania służące obniżeniu zużycia energii elektrycznej.

Pismem z dnia [...] r. nr [...] poinformowała Stronę, iż jej wniosek ze względu na liczbę punktów uzyskanych w ramach oceny prowadzonej przez Komisję Oceny Projektów ( zw. dalej: KOP) oraz ograniczoną ilość dostępnych w naborze środków, został umieszczony na liście rezerwowej. Z treści pisma wynikało, że projekt Strony we wszystkich kryteriach, tj. kryterium dopuszczalności, kryterium administracyjności i wykonalności oraz kryterium jakości, uzyskał wynik pozytywny, a także uzyskał 74,23 punktów w ramach punktowanych kryteriów wyboru, w tym 0 na 2 możliwe do uzyskania punkty w ramach kryterium "Element demonstracyjny" z uzasadnieniem, że "Projekt nie zawiera elementu demonstracyjnego ani informacyjnego".

W piśmie tym, pouczono również Stronę o przysługującym jej prawie wniesienia protestu.

W dniu [...] r., do IZ RPO WZ wpłynął protest Strony, w którym wskazała ona na kryterium punktowe oznaczone nr 4.4 Użyteczność, podkryterium Element demonstracyjny, z którego oceną się nie zgodziła. Strona wniosła o ponowną ocenę i przyznanie projektowi 2 pkt w ramach niniejszego podkryterium.

Zdaniem Strony wyrażonym w proteście, planowane przedsięwzięcie obejmujące termomodernizację 3 budynków zawierało przedmiotowy element demonstracyjny, a uzasadnieniem tego są zapisy w dokumentacji projektowej termomodernizacji, gdzie wskazano (cyt.): "Po wykonaniu inwestycji na elewacji budynku należy umieścić tablicę informacyjną dotyczącą zastosowanych źródeł energii". Ponadto w studium wykonalności w analizie wykonalności pkt 4.1.3 zapisano, że przyjęty do realizacji wariant strategiczny zawiera elementy demonstracyjne. Także w projektach wykonawczych dla obiektów wskazanych we wniosku umieszczono informację o konieczności umieszczenia tablic informacyjnych dotyczących odnawialnych źródeł energii: Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna w [...] - pkt 4, str. 5; Zarząd Dróg Powiatowych w [...] - pkt 3 str. 4;- Centrum Wspierania Rodziny w [...] - pkt 3, str. 4.Na potwierdzenie powyższego, Strona załączyła do protestu wyciągi z projektów budowlanych wszystkich 3 budynków objętych przedmiotowym projektem.

Pismem z dnia [...] r. nr [...] poinformowała Stronę, że protestu nie uwzględnia.

Nakreślając ramy prawne sprawy IZ RPO WZ wskazała, że każdy projekt, podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Dodała, iż w związku z rozwiązaniem z dniem [...] r. porozumienia z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] o współpracy przy realizacji RPO WZ, właściwą do rozpatrzenia niniejszego protestu jest IZ RPO WZ (art. 55 pkt 1 oraz art. 56 ust. 3 ustawy wdrożeniowej). Ogłaszając konkurs IZ RPO WZ podała informacje obejmujące dane wymagane ustawą wdrożeniową (art. 40 ustawy wdrożeniowej), udostępniła również regulamin konkursu (art. 41 ustawy wdrożeniowej) określający m.in. procedurę wyboru projektów. Ocena wniosku o dofinansowanie dokonywana jest przez KOP w jednym etapie oceny w czterech fazach: Dopuszczalności; Administracyjności i wykonalności; Jakości, Ocena strategiczna.

Faza jakości jest oceniana przez dwóch pracowników IP lub ekspertów wchodzących w skład KOP. Celem oceny kryteriów w ramach fazy jakości jest wyłonienie projektów, które w największym zakresie wpisują się w cel szczegółowy Działania: Zmniejszona energochłonność budynków mieszkaniowych (wielorodzinnych) i publicznych. Ocena w oparciu o kryteria jakości polega na przyznaniu punktów za dane kryterium oraz przemnożeniu przyznanej liczby punktów przez odpowiednią dla danego kryterium wagę.

Jak wskazała IZ RPO WZ, spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy członkowie KOP prawidłowo ocenili (przyznali odpowiednią liczbę punktów) kryterium projektu 4.4 - Użyteczność podkryterium Element demonstracyjny (kryterium jakości). Wskazała również, że treść wniosku wraz z załącznikami stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt.

Kontrolując zatem prawidłowość wydanej przez KOP oceny wniosku

o dofinansowanie, IZ RPO WZ wskazała, że zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu kryterium 4.4 - Użyteczność, podkryterium - Element demonstracyjny, oceniane było przez dwóch pracowników IP lub ekspertów wchodzących w skład KOP. Jak wynika ze szczegółowego opisu i definicji kryterium 4.4 składa się ono z 5 podkryteriów: 1) Zgodność z Planem Gospodarki Niskoemisyjnej, 2) Zgodność z Lokalnym Planem Rewitalizacji, 3) Element demonstracyjny, 4) Wykorzystanie odnawialnych źródeł energii, 5) Budynek zabytkowy. Strona wniosła protest odnoszący się wyłącznie do elementu podkryterium nr 3, którego weryfikacja polega na ocenie czy Strona uwzględniła w projekcie element demonstracyjny lub informacyjny dot. odnawialnych źródeł energii (dalej: OZE), efektywności energetycznej czy też ochrony środowiska. W przypadku projektu dotyczącego więcej niż jednego budynku, za spełniony warunek można uznać tylko sytuację, gdy każdy budynek objęty projektem posiada element demonstracyjny. Jeśli w ocenie ekspertów, planowane przedsięwzięcie zawierało element demonstracyjny lub informacyjny wówczas projekt otrzymywał 1 punkt, jeśli nie - punktów nie przyznawano. Waga punktowa przy ocenie tego podkryterium wynosiła 2.

Eksperci oceniający niniejszy projekt zgodnie wskazali, iż planowane przedsięwzięcie nie spełnia ww. podkryterium punktowego nr 3 - Element demonstracyjny. Ekspert nr 1 wskazał, iż projekt nie zawiera elementu demonstracyjnego ani informacyjnego. Ekspert nr 2 w swoim uzasadnieniu stwierdził, że wskazanie przez Stronę we wniosku o dofinansowanie w sekcji D.4, iż "zostaną ustawione tablice informacyjno-pamiątkowe. Beneficjent projektu na swoich stronach internetowych oraz wydawanych materiałach informacyjnych na bieżąco będzie informował opinię publiczną, uczestników i odbiorców projektów o tym, że dane przedsięwzięcia zaplanowane w projekcie były możliwe do zrealizowania m.in. dzięki unijnej pomocy finansowej", nie można uznać za element demonstracyjny lub informacyjny dot. OZE, efektywności energetycznej czy też ochrony środowiska.

Zdaniem organu, słusznie zauważył ekspert nr 2, Strona we wniosku

o dofinansowanie projektu, zawarła informacje dotyczące działań informacyjnych

i promocyjnych zgodnych z Wytycznymi w zakresie informacji

i promocji programów operacyjnych polityki spójności na lata 2014-2020, które wynikają również z umowy o dofinansowanie projektu ( załącznik nr 2 do Regulaminu konkursu), a o których mowa w § 19 "Obowiązki w zakresie informacji i promocji". Jednocześnie IZ RPO WZ wyjaśniła, iż działań tego rodzaju nie należy mylić z preferowanymi przez gospodarza konkursu projektami zawierającymi element demonstracyjny lub informacyjny, o którym informowano w dokumencie pt. Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego 2014-2020 w części dot. działania 2.5 Modernizacja energetyczna obiektów użyteczności publicznej.

Ponadto organ dodał, że zgodnie z zapisami załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu stanowiącym Instrukcję przygotowania studium wykonalności dla projektów inwestycyjnych ubiegających się o wsparcie z EFRR w ramach RPO WZ, Strona zobowiązana była w części 4.1.1.3 dokonać wyboru wariantu strategicznego za pomocą analizy wielokryteriowej, opartej na kryteriach jakościowych. Ocenę wszystkich wariantów strategicznych należało przeprowadzić ze wszystkimi kryteriami punktowymi z karty oceny projektu (ale bez kryteriów efektywności kosztowej), stosowanej podczas wyboru projektów w danym konkursie. W omawianym przypadku, przy pomocy wszystkich kryteriów użyteczności, przyznając punkty i mnożąc je przez wagi. Strona przeprowadzając wyżej omówiony wybór strategiczny, pozycję Element demonstracyjny (podkryterium użyteczności nr 3) opatrzyła wyłącznie lakoniczną informacją "Wariant przewiduje elementy demonstracyjne".

IZ RPO WZ podkreśliła, że powyższy opis ujęty w tej części Studium wykonalności nie pozwala stwierdzić, iż projekt zawiera element demonstracyjny lub informacyjny, o którym także mowa w Regulaminie konkursu (podrozdział 6.2 Kwalifikowalność wydatków), a dotyczący OZE, efektywności energetycznej czy też ochrony środowiska. Organ zauważył przy tym, iż zamierzeniem takiego elementu demonstracyjnego lub informacyjnego jest (promocja) zachęcenie innych zainteresowanych podmiotów do zastosowania demonstrowanego rozwiązania np. w zakresie OZE, efektywności energetycznej czy też ochrony środowiska. Do elementu demonstracyjnego lub informacyjnego, zwykle zalicza się takie elementy jak, np. makiety, modele, tablice multimedialne, natomiast nie zalicza się działań miękkich tj. spotkania informacyjne, ulotki, szkolenia, plakaty.

IZ RPO WZ podkreśliła, że Strona nie przedstawiła w dokumentacji aplikacyjnej jednoznacznych i rzetelnych informacji, które byłyby potwierdzeniem posiadania przez projekt elementu demonstracyjnego lub informacyjnego spełniającego warunek gwarantujący premię punktową (związanego bezpośrednio z OZE, efektywnością energetyczną czy też ochroną środowiska), a takie informacje mogły znajdować się tylko we wniosku i wyłącznie na podstawie wniosku organ był władny oceniać czy kryterium to zostało spełnione.

Wobec powyższego, IZ RPO WZ potwierdziła słuszność oceny dokonanej prze ekspertów KOP.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Powiat [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Nadto, Strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez nieprzeprowadzenie wyboru projektu do dofinansowania

w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz poddanie wniosku ocenie niezgodnie z wymogami wynikającymi z Regulaminu konkursu (mające istotny wpływ na przebieg postępowania), dające wyraz w przyjęciu, że Skarżący nie spełnia kryterium projektu 4.4 - Użyteczność, podkryterium Element demonstracyjny (kryterium jakości), w sytuacji, gdy:

a) ze Studium wykonalności stanowiącego załącznik do Wniosku

o dofinansowanie wynika, że Skarżący wybrał wariant strategiczny zawierający element demonstracyjny,

b) w Studium wykonalności Skarżący wskazał, że "wariant przewiduje elementy demonstracyjne",

c) w dokumentacji projektowej wszystkich trzech budynków będących przedmiotem projektu (wyciągi z projektów budowlanych załączono do protestu) zapisano, że "po wykonaniu inwestycji na elewacji budynku należy umieścić tablicę informacyjną dotyczącą zastosowanych źródeł energii",

d) ekspert nr 2 poddał analizie wniosek Skarżącego w kontekście spełnienia kryterium "Elementy demonstracyjne" w oparciu o część wniosku dotyczącą informacji dotyczącej działań informacyjnych i promocyjnych zgodnych z Wytycznymi w zakresie informacji i promocji programów operacyjnych polityki spójności na lata 2014-2020, nie zaś w oparciu o część wniosku zawierającą informację o elementach demonstracyjnych i informacyjnych,

e) ocena spełnienia kryterium projektu 4.4 - Użyteczność, podkryterium Element demonstracyjny, zgodnie z załącznikiem nr 3 do Regulaminu konkursu, winna być dokonywana metodą 0/1 (nie zawiera/zawiera element demonstracyjny lub informacyjny), nie zaś w oparciu o dowolną ocenę sposobu zrealizowania kryterium elementu demonstracyjnego,

f) organ, w sytuacji, gdy powziął wątpliwość co do spełnienia przez Skarżącego kryterium 4.4 - Użyteczność, podkryterium Element demonstracyjny, nie wystąpił do Strony o złożenie wyjaśnień w tym przedmiocie, pomimo takiej możliwości wynikającej z Regulaminu konkursu.

Dodatkowo, Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z:

1. dokumentacji w sprawie, w tym w szczególności wniosku

o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami, informacji o wynikach oceny projektu, protestu, rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu protestu,

2. Regulaminu konkursu wraz z załącznikiem nr 3 do Regulaminu, na okoliczność wadliwości postępowania, która miała wpływ na rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi, Skarżący przedstawił szeroką argumentację do podniesionych w skardze zarzutów.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Sąd na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. postanowił oddalić wnioski dowodowe Strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę wdrożeniową.

Ustawa wdrożeniowa określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W treści art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ustawodawca przewidział, że wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym oraz pozakonkursowym.

W trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i:

1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo

2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1.

Ustawodawca w treści art. 41 ustawy wdrożeniowej wskazał, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Przepis art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej reguluje zakres regulaminu konkursu i przewiduje, że określa on m.in.: termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania braków formalnych oraz poprawiania oczywistych omyłek (pkt 4); kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (pkt 7); środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy (pkt 10).

Wnioskodawcy w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Przy czym negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której:

1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny;

2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania.

Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, albo pośredniczącą – jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust. 1.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Kontrolując zgodność z prawem wydanej przez organ oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

W ustawie wdrożeniowej w art. 37 ust. 1, ustawodawca wskazał, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Zaskarżone do sądu administracyjnego rozstrzygnięcie powinno uwzględniać regulacje zamieszczone w ustawie wdrożeniowej, jako aktu powszechnie obowiązującego. Ponadto podkreślić należy, że regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji, a jego treść nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznymi horyzontalnymi i wytycznymi programowymi (por. J. Jaśkiewicz, Komentarz do art. 41 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, LEX).

Uwzględniając powyższe sąd administracyjny przeprowadza kontrolę pod kątem zgodności zakwestionowanej oceny z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania.

W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonej oceny sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Spór sprowadzał się do tego czy Strona we wniosku o dofinansowanie zawarła informację, że projekt będzie zawierał elementy demonstracyjne, a przede wszystkim, czy z obowiązujących regulacji wynikało, że miała obowiązek przy wskazaniu, iż projekt będzie zawierał elementy demonstracyjne wprost napisać, że będą to elementy demonstracyjne lub informacyjne dotyczące OZE, efektywności energetycznej czy też ochrony środowiska i gdzie miała to uczynić.

Organ uznał, że wobec braku informacji, w treści formularza wniosku, iż projekt zawiera elementy demonstracyjne, a nadto wyłącznie lakonicznym sformułowaniu zawartym w załączniku do wniosku o dofinansowanie, iż projekt "przewiduje elementy demonstracyjne", nie można przyznać Stronie punktów za spełnienie kryterium 4.4 "Użyteczność", podkryterium "Element demonstracyjny", podczas gdy Strona uważa, że punkty za spełnienie wskazanego podkryterium jej się należą.

Wobec powyższego Strona sformułowała w skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przez organ art. 37 ustawy wdrożeniowej i zarzutami tymi należało się zgodzić.

Jak już wskazano w myśl tego przepisu (art. 37 ust. 1) właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W myśl zaś ust. 2 projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego.

Wskazany wyżej artykuł 125 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.) – dalej "rozporządzenie ogólne" zatytułowany "Funkcje instytucji zarządzającej" w ust. 3 lit. a, stanowi, że w odniesieniu do wyboru operacji instytucja zarządzająca sporządza i po zatwierdzeniu, stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które:

(i) zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów;

(ii) są niedyskryminacyjne i przejrzyste;

(iii) uwzględniają ogólne zasady ustanowione w art. 7 i 8;

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że reguły konkursu zostały ustanowione w sposób na tyle nieprzejrzysty, że organ nie mógł oczekiwać od Strony aby wskazując w treści wniosku, że projekt przewiduje elementy demonstracyjne, dodatkowo szczegółowo opisywała, że te elementy demonstracyjne będą dotyczyć OZE, efektywności energetycznej czy też ochrony środowiska. Nadto z reguł konkursu nie wynikało jasno, iż taka informacja winna być zawarta w sekcji D.4 wniosku i gdzie powinna być zawarta, bądź, że umieszczenie informacji, iż projekt zawiera elementy demonstracyjne nie mogło mieć miejsca w załączniku do wniosku bądź elementy te winny być w załączniku szczegółowo opisane.

Po pierwsze bowiem organ uznał, iż obowiązek ten winien zostać zrealizowany w części D.4 wniosku o dofinansowanie zatytułowanego "Promocja projektu".

W takim razie zdaniem Sądu w szczególności analizie należało poddać treść Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2020 dla projektów w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego, a w szczególności zawartych w niej objaśnień do wypełniania pola D.4 "Promocja projektu". Zgodnie z tymi objaśnieniami, we wskazanym polu należy opisać sposób promocji projektu zarówno na etapie rekrutacji, realizacji projektu oraz upowszechniania jego efektów. Koniecznym jest wskazanie możliwości dotarcia do informacji o projekcie i oferowanym w nim wsparciu na etapie rekrutacji. Należy krótko opisać strategię promocji z uwzględnieniem terminów, obszaru, grupy docelowej i kanałów informacyjnych.

Strona istotnie nie wskazała w treści wskazanego pola wprost informacji o elementach demonstracyjnych, wyjaśniając jedynie, że zostaną ustawione tablice informacyjno-pamiątkowe, a nadto, że Beneficjent na swoich stronach internetowych oraz wydawanych materiałach informacyjnych na bieżąco będzie informował opinię publiczną, uczestników i odbiorców projektów o tym, że dane przedsięwzięcia zaplanowane w projekcie były możliwe do zrealizowania m.in. dzięki unijnej pomocy finansowej.

Zauważyć należy zatem, że w powyższych objaśnieniach, zawartych w Instrukcji, nie zawarto wprost nawiązania do pojęcia "elementów demonstracyjnych" i konieczności poruszenia w tym miejscu kwestii związanych z OZE, efektywnością energetyczną czy też ochroną środowiska Wobec powyższego opisu i braku innych regulacji w tej materii zawartych w Regulaminie konkursu, istotnie istnieje poważna wątpliwość czy taka informacja i to w wymaganej przez organ obecnie formie musiała być we wskazanym polu D.4 wniosku zawarta.

Co więcej analiza stanowiska organu zawartego w rozstrzygnięciu protestu wskazuje, iż organ powołując się na ocenę eksperta nr 2 wyjaśnił, że "Wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie w sekcji D.4 – jak słusznie zauważył ekspert nr 2 – zawarł informacje dotyczące działań promocyjnych (...) należy wyjaśnić, iż działań tego rodzaju nie należy mylić z preferowanymi przez gospodarza konkursu projektami zawierającymi element demonstracyjny lub informacyjny (...)".

Tym samym organ, mimo wymagań co do zawarcia w polu D.4 informacji o elementach demonstracyjnych, sam przyznał w rozstrzygnięciu protestu, że należy działania promocyjne odróżniać od zawarcia w projekcie elementu demonstracyjnego, a nadto w objaśnieniach do wypełniania sekcji D.4 wniosku, zatytułowanej "Promocja projektu", odnosił się wyłącznie właśnie do kwestii promocji projektu, nie nawiązując w ogóle do elementu demonstracyjnego.

Powyższe należy zdaniem Sądu uznać za sprzeczność w postępowaniu organu, rodzącą poważną wątpliwość co do przejrzystości procedury wyboru projektów. Skoro zaś taka uzasadniona wątpliwość się pojawiła to nie sposób uznać, że wybór projektów został w myśl art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przeprowadzony w sposób przejrzysty.

Co więcej zgodzić należy się z argumentem Strony, iż w takiej sytuacji organ oceniając czy projekt zawiera elementy demonstracyjne winien oprzeć się na innej części wniosku (załączniku) zawierającym informację o elementach demonstracyjnych i informacyjnych. Zasadnie wskazała Strona, iż informacje takie winny być umieszczone i zostały umieszczone w Studium wykonalności, stanowiącym załącznik nr 1 do wniosku o dofinansowanie. Jak trafnie wskazała Strona we wskazanym załączniku do wniosku tj. w Studium wykonalności była ona zobowiązana do przedstawienia trzech wariantów strategicznych (rozwiązań alternatywnych) realizacji celów projektu. Co do każdego z przedstawionych wariantów była zobowiązana ona też do wskazania czy wariant ten spełnia przewidziane w poszczególnych kategoriach kryteria. Sąd zauważa, że w każdym z przedstawionych wariantów, w tym wybranym przez nią wariancie nr 1 (k. 41/42 Studium wykonalności – k. 71 akt sprawy), Strona wyraźnie wskazała w zakresie Kryterium jakościowego Użyteczność, podkryterium Element demonstracyjny, iż "Wariant przewiduje elementy demonstracyjne" i to takie elementy demonstracyjne z tytułu których w tej kategorii należą się jej 2 punkty, przy wadze 2 i skali (0-1).

Analizując załącznik nr 3 do Regulaminu konkursu, zawierający Kryteria wyboru projektów należy stwierdzić, że w opisie podkryterium "Element demonstracyjny" wskazano, iż:

"Premiowane są projekty zawierające element demonstracyjny lub informacyjny, dotyczący OZE, efektywności energetycznej czy też ochrony środowiska.

0 pkt - projekt nie zawiera elementu demonstracyjnego ani informacyjnego

1 pkt – projekt zawiera element demonstracyjny lub informacyjny

W przypadku projektu dotyczącego więcej niż jednego budynku za spełniony warunek można uznać tylko gdy każdy budynek objęty projektem posiada element demonstracyjny."

Wskazano nadto, iż w przypadku tego kryterium skala punktów wynosi 0/1 zaś waga 2.

Tym samym zauważyć należy, że organ użył skrótu myślowego w załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu, nie pozwalając zarazem i uznając za nieprawidłowe użycie takiego samego skrótu myślowego przez Stronę we wniosku o dofinansowanie.

Gdyby bowiem organ był tak skrupulatny w ustanawianiu reguł konkursu, jak tego obecnie oczekuje od Strony, jeśli chodzi o szczegółowość wypełniania wniosku o dofinansowanie, to w podkryterium "Element demonstracyjny" winno być użyte sformułowanie:

"0 pkt - projekt nie zawiera elementu demonstracyjnego ani informacyjnego dotyczącego OZE, efektywności energetycznej czy też ochrony środowiska.

1 pkt – projekt zawiera element demonstracyjny lub informacyjny dotyczący OZE, efektywności energetycznej czy też ochrony środowiska".

Tymczasem sformułowań takich nie użyto. Sąd co prawda przyjmuje do wiadomości wyjaśnienia organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, iż powyższe kryteria organ przyjął za uchwałą Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] 2014-2020 z dnia [...] r. nr [...], jednakże nie oznacza to, że wobec takiego ich sformułowania mógł domagać się bardziej szczegółowego opisu sposobu spełnienia przez Stronę tego kryterium we wniosku.

Co więcej zdaniem Sądu skoro Strona w studium wykonalności w wybranym wariancie strategicznym w podkryterium "Element demonstracyjny" wskazała, że wariant ten będzie zawierał Element demonstracyjny za który przysługują 2 punkty, to wobec braku innych jasnych wymagań zawartych w Regulaminie konkursu czy innych aktach go regulujących, wskazujących że trzeba dosłownie napisać, iż element ten dotyczy OZE, efektywności energetycznej czy też ochrony środowiska, należało przyjąć iż Strona przewidywała dla projektu element demonstracyjny za który przysługują 2 punkty - a takim elementem mógł być wyłącznie element demonstracyjny dotyczący OZE, efektywności energetycznej czy też ochrony środowiska.

Co więcej organ oparł się, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie na ocenach ekspertów. Tymczasem Ekspert nr 1 wskazał iż "projekt nie zawiera elementu demonstracyjnego ani informacyjnego" które to stwierdzenie mija się całkowicie z prawdą, albowiem (co do czego nie ma żadnych wątpliwości) w Studium wykonalności umieszczono informację, że każdy z wariantów projektu (w tym wybrany przez Stronę) przewiduje elementy demonstracyjne za które przysługują 2 punkty, a wiec spełniające wymagania konkursu. Zatem powyższe stwierdzenie Eksperta nr 1 jest istocie nieprawdziwe. Być może ekspert nr 1 dokonując oceny tego kryterium, również zastosował skrót myślowy, a być może pominął w swojej ocenie treść załącznika do wniosku, jednak również takie postępowanie Eksperta w świetle braku akceptacji dla podobnego zachowania Strony przy wypełnianiu wniosku, stanowi zdaniem Sądu naruszenie reguł wynikających z art. 37 ustawy wdrożeniowej.

Co więcej z oceny tego kryterium dokonanej przez eksperta nr 2 wynika, iż uznając, że nie można uznać zapisów zawartych w sekcji D.4 za element demonstracyjny lub informacyjny dot. OZE, efektywności energetycznej czy też ochrony środowiska, ekspert ten oparł się wyłącznie o analizę o treści wskazanego pola, całkowicie pomijając treść załącznika do wniosku w postaci Studium wykonalności, w którym Strona jak już wskazano umieściła informację o tym, że przewidziano elementy demonstracyjne za które przysługują 2 punkty.

Tym samym w przekonaniu Sądu oczekiwania organu co do stopnia szczegółowości wypełnienia wniosku o dofinansowanie projektu przez Stronę nie wynikały dostatecznie jasno z treści obowiązujących Stronę uregulowań. Po pierwsze nie można bowiem bez wątpliwości stwierdzić, iż Strona miała obowiązek umieszczenia szczegółowych informacji co do sposobu spełniania podkryterium Element demonstracyjny w polu 4.4. wniosku o dofinansowanie, tym bardziej, ze sam organ (o czym była już mowa) podkreślił, że dotyczył on promocji projektu, co należy odróżnić od zawarcia w nim elementu demonstracyjnego. Dodatkowo wymagania wobec Strony co do szczegółowości uzasadnienia wniosku, były większe niż wymagania które organ postawił przed sobą formułując Kryteria wyboru projektów w zakresie podkryterium "Element demonstracyjny" czy też przed Ekspertami oceniającymi projekt. Jednocześnie wymagana od Strony szczegółowość nie wynikała z Regulaminu konkursu czy innych aktów jego dotyczących. Zatem umieszczenie w Studium wykonalności będącym załącznikiem do wniosku informacji, że projekt zawiera element demonstracyjny za który Stronie będą przysługiwały 2 punkty, wbrew stanowisku organu nie można było uznać za zbyt lakoniczne, a przez to należało uznać iż Strona we wniosku w sposób wystaczajacy poinformowała o spełnieniu podkryterium "Element demonstracyjny" Natomiast jeśli chodzi o przywoływany przez organ wzór umowy o dofinansowanie projektu, to wskazać należy, że do podpisania takiej umowy w niniejszej sprawie nie doszło.

Tylko na marginesie Sąd zauważa, iż na etapie protestu Strona udowodniła przedkładając projekty modernizowanych obiektów, że elementy demonstracyjne o treści wymaganej przez organ w nich przewidziano. Jednak na etapie wniosku zobowiązana była tylko wskazać nie zaś dowodzić, że projekt zawiera element demonstracyjny, co zdaniem Sądu uczyniła. Nie ma także podstaw w regulacjach dotyczących konkursu pogląd organu, że za element demonstracyjny mogą być uznane wyłącznie wskazane przez organ w rozstrzygnięciu protestu makiety, modele czy też tablice multimedialne, natomiast nie zalicza się do nich tzw. działań miękkich jak spotkania informacyjne, ulotki, szkolenia czy plakaty. Takiego rozróżnienia organ w istocie nie uzasadnił, wskazując jedynie iż "zwykle zalicza się" do elementów demonstracyjnych czy informacyjnych wskazane przez organ elementy.

Wskazać nadto trzeba, że rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż nie zasługiwały na uwzględnienie wnioski dowodowe Strony. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem zaoferowane przez Stronę stanowiły obowiązkowe – w myśl ustawy wdrożeniowej, załączniki do skargi, a zatem w istocie stanowiły akta sprawy administracyjnej, które Sąd winien był wziąć pod uwagę z urzędu przy rozpoznaniu sprawy. Niezasadny był również wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z Regulaminu konkursu, albowiem stanowił on jedną z regulacji obowiązujących w ramach konkursu, które Sąd również był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu w niniejszej sprawie. Przepisy prawa nie przewidują bowiem przeprowadzenia dowodu co do prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27.07.2017 r. sygn. akt II SA/Sz 542/17).

Mając jednak na uwadze wcześniejsze rozważania, Sąd na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej orzekł, jak w sentencji wyroku.

Rozpatrując ponownie sprawę organ będzie miał na uwadze wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wskazania, wynikające z rozważań Sądu oraz zamieszczoną w nich ocenę prawną. Winno to pozwolić na przeprowadzenie wyboru projektów z uwzględnieniem zasady przejrzystości wynikającej z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) na koszty te składały się uiszczony wpis w wysokości [...] zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł.