Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 465/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Po 554/15 w sprawie ze skargi J. B. i M. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 września 2015 r. sygn. II SA/Po 554/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. B. i M. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 14 lipca 2014 r. M. B. i J. B. wystąpili o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego i budowę oficyny – budynku mieszkalnego wielorodzinnego w miejscowości K., przy ul. P., na działce nr ewid. [...]2, gm. K.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Starosta P., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), zobowiązał M. B. i J. B. do usunięcia nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji budowlanej w zakresie m.in. wykazania prawidłowej ilości miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych (pkt 7 postanowienia), brakującego pozwolenia na badania archeologiczne wynikające z pkt. 2.1. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] listopada 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oraz pozwolenia Starosty P. z dnia [...] maja 2014 r. na prowadzenie prac budowlanych na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków (pkt 8 postanowienia) oraz wymogu, by wszystkie obiekty budowlane (okapy, gzymsy, rynny) zostały zaprojektowane tylko na działce inwestora zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy (pkt 14 postanowienia).

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Starosta P. odmówił M. B. i J. B. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego (7 lokali mieszkalnych) i budowę oficyny – budynku mieszkalnego wielorodzinnego (11 lokali mieszkalnych) w miejscowości K., przy ul. P., na działce nr ewid. [...]2, gm. K. Organ pierwszej instancji, uzasadniając wydane rozstrzygnięcie odmowne, wskazał, że inwestor nie wywiązał się z obowiązku nałożonego w punktach 7, 8 i 14 postanowienia z dnia [...] września 2014 r., ponieważ dla planowanej inwestycji nie wykazano wystarczającej ilości miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych (min. 1 na 1 lokal mieszkalny) i przebywających okresowo, w tym również miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Ponadto inwestor nie przedłożył pozwolenia na badania archeologiczne, co wynikało bezpośrednio z decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia Starosty P. na prowadzenie prac budowlanych na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Nadto, z projektu budowlanego wynika, że okapy, rynny oraz styropian znajdują się na działce drogowej nr [...]1, należącej do Gminy K., zatem inwestor powinien był się wykazać prawem do dysponowania działką nr [...]1 na cele budowlane.

J. B. i M. B. nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem i złożyli odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego. Wskazali, że w uzasadnieniu decyzji nie podano jednoznacznie, która z decyzji nakładających obowiązek uzyskania pozwolenia na badania archeologiczne jest wiążąca, a obowiązek zawarty w decyzji o warunkach zabudowy został nałożony na inwestora bez podstawy prawnej i z naruszeniem kompetencji organów nadzoru konserwatorskiego. Ponadto do odwołania inwestor załączył postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] marca 2015 r. o sprostowaniu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie frontowej linii zabudowy. Burmistrz Miasta i Gminy K. jako organ wydający warunki zabudowy i wykonujący jednocześnie uprawnienia właściciela działki nr [...]1 uwzględnił okoliczność, że zachowanie istniejącej linii zabudowy powoduje konsekwencje w postaci wystających gzymsów, okapów, rynien itp. Dlatego, zdaniem odwołujących się, domniemać należy, że wyraził również zgodę na "wystawanie" tych elementów na działkę nr [...]1, co oznacza, że inwestor posiada prawo do dysponowania tą działką na cele budowlane we wskazanym zakresie.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał się w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda Wielkopolski wskazał, że na etapie prowadzonej sprawy przed organem odwoławczym inwestor przedłożył poprawiony plan zagospodarowania terenu z prawidłowo usytuowanymi 18 miejscami postojowymi na terenie działki, co powoduje, że warunek zapewnienia przez inwestora wystarczającej liczby miejsc parkingowych na nieruchomości należy uznać za spełniony. W pozostałym zakresie, zdaniem organu odwoławczego, nie można jednak przyjąć, by inwestor wykonał zobowiązanie nałożone na niego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda Wielkopolski podał, że nie ulega wątpliwości, iż przedłożony projekt budowlany jest niekompletny, ponieważ przedstawia inwestycję, która nie spełnia założeń pkt. 2.1 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] listopada 2008 r. (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. i z dnia [...] marca 2015 r.) ustalającej warunki zabudowy, gdyż nie przedłożono do niej ostatecznych warunków konserwatorskich ustalonych przez Starostę P. oraz ostatecznego pozwolenia Powiatowego Konserwatora Zabytków w P. na badania archeologiczne. Ponadto, w trakcie postępowania odwoławczego inwestor przedłożył kopię postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] marca 2015 r. o sprostowaniu ww. decyzji o warunkach zabudowy w zakresie frontowej linii zabudowy. W sentencji tego postanowienia wskazano m.in., że przez nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć linię wyznaczającą maksymalne dopuszczalne przybliżenie ściany frontowej projektowanego budynku, bez prawa jej przekraczania, za wyjątkiem parapetów, balkonów, wykuszy, gzymsów, okapów dachów, rynien, schodów zewn. W związku z powyższym, jeżeli inwestor ma zamiar lokalizować takie elementy budynku jak parapety, balkony, wykusze, gzymsy, okapy dachów, rynny, schody zewnętrzne, które będą wychodzić poza obszar działki nr [...]2 na działkę drogową nr [...]1 w K., to organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji, że inwestor powinien przedłożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki [...]1, jak również uzupełnić wniosek o pozwolenie na budowę o numer powyższej nieruchomości tj. dz. [...]1, na którą wykraczać będą elementy projektowanego budynku.

Oddalając skargę J. B. i M. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że na podstawie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a zatem zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, jak również kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Nieruchomość będąca przedmiotem inwestycji objęta jest ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. ustalającą warunki zabudowy z dnia [...] listopada 2008 r. W decyzji tej, dla ochrony archeologicznej dziedzictwa kulturowego, w pkt. 2.1. zobowiązano inwestora do prowadzenia badań archeologicznych przy realizacji inwestycji zgodnie z warunkami konserwatorskimi. Pozwolenie na badania archeologiczne inwestor powinien uzyskać przed otrzymaniem pozwolenia na budowę. Starosta P. pozwoleniem z dnia [...] maja 2014 r. wyraził zgodę na prowadzenie ww. prac budowlanych na działce nr [...]2 w K., zobowiązując jednak inwestora do przeprowadzenia badań archeologicznych podczas prac ziemnych związanych z inwestycją, zgodnie z warunkami określonymi decyzją nr [...]. W powyższej decyzji wyraźnie jednocześnie zaznaczono, że niniejsza decyzja nie zwalnia z konieczności uzyskania od Powiatowego Konserwatora Zabytków w P. pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych przed wydaniem pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę na fakt, że przedłożony projekt budowlany jest niekompletny, ponieważ przedstawia inwestycję, która nie spełnia założeń pkt. 2.1 ww. decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie przedłożono do niej ostatecznych warunków konserwatorskich ustalonych przez Starostę P. oraz ostatecznego pozwolenia Powiatowego Konserwatora Zabytków w P. na badania archeologiczne. Powyższej sytuacji, jak zaznaczył Sąd, nie zmienia fakt przedłożenia przez skarżącą podczas rozprawy: (1) decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] i [...] września 2015 r. uchylających zaskarżoną decyzję Powiatowego Konserwatora Zabytków w P. Nr [...]w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, (2) decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] zobowiązującej do przeprowadzenia badań archeologicznych, (3) pozwolenia Starosty P. z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...]na prowadzenie spornych prac budowlanych. Należy bowiem zauważyć, że na dzień orzekania przez organ odwoławczy, organ ten nie dysponował przedmiotowymi dokumentami, a więc nie mógł się do nich w żaden sposób odnieść.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym kontekście Sąd zauważył, że w trakcie postępowania odwoławczego inwestor przedłożył kopię postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] marca 2015 r. o sprostowaniu ww. decyzji o warunkach zabudowy w zakresie frontowej linii zabudowy. Jednakże, zdaniem Sądu, dokumenty zgromadzone w aktach sprawy w dalszym ciągu nie pozwalają na samowolne zajmowanie powierzchni sąsiedniej działki. W związku z powyższym, jeżeli inwestor ma zamiar lokalizować takie elementy budynku jak parapety, balkony, wykusze, gzymsy, okapy dachów, rynny, schody zewnętrzne, które będą wychodzić poza obszar działki nr [...]2 na działkę drogową nr [...]1 w K., to inwestor powinien przedłożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki [...]1, jak również uzupełnić wniosek o pozwolenie na budowę o numer powyższej nieruchomości tj. dz. [...]1, na którą wykraczać będą elementy projektowanego budynku. Za nietrafny Sąd jednocześnie uznał zarzut skarżących o braku wezwania o dostarczenie zgody do dysponowania działką [...]1 i [...]3 na cele budowlane. Takie zobowiązanie zawiera postanowienie Starosty P. z dnia [...] września 2014 r. (pkt 14). Odpowiedź skarżących zawarta jest w punkcie 14 pisma z dnia 14 Zastrzeżenia organu trafnie dotyczyły żądania zgody na dysponowanie działką sąsiednią w zakresie zajęcia jej pod elewację ocieplającą i schody. Wymogi organu nie dotyczyły natomiast cofnięcia usytuowania budynku poza linę zabudowy, co sugerują skarżący. W tym kontekście Sąd zauważył, że wadliwa jest również decyzja ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie, w jakim pomija usytuowanie inwestycji poza wskazaną we wniosku działką.

Podsumowując powyższe rozważania, Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu inwestor nie przedłożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działka drogowa nr [...]1), a także nie uzyskał na etapie postępowania administracyjnego przed organami administracji wymaganego wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy pozwolenia na badania archeologiczne. Dlatego też, zdaniem Sądu, za zasadne należało uznać stanowisko organu odwoławczego utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą M. B. i J. B. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. B. i J. B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 134 i art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w decyzji o warunkach zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 35 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 39 ust. 1 tejże ustawy oraz art. 130 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

- art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię wynikającą z przyjęcia, że w przypadku modyfikacji istniejącego obiektu budowlanego usytuowanego w granicy z działką drogową w celu zlokalizowania pewnych elementów budynku nad działką drogową, istnieje obowiązek złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością (działką drogową) na cele budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że decyzja o warunkach zabudowy w części dotyczącej warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a konkretnie ustalenia zawarte w pkt. 2.1: "Dla ochrony archeologicznej dziedzictwa kulturowego zobowiązuje się Inwestora do prowadzenia badań archeologicznych przy realizacji inwestycji zgodnie z warunkami konserwatorskimi określonymi przez WWKZ. Pozwolenie na badania archeologiczne inwestor powinien uzyskać przed otrzymaniem pozwolenia na budowę" została wydana bez podstawy prawnej, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tego zapisu. Kwestia badań archeologicznych została szczegółowo uregulowana w art. 31 i art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446). Ustawodawca określił przypadki ich prowadzenia oraz wskazał, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, jakie muszą zostać przeprowadzone ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, i to wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Z tych przepisów wynika jednoznacznie, że obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków, a organem właściwym do wydania w tej sprawie decyzji jest wojewódzki konserwator zabytków. Z powyższego wynika, że wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego w procesie budowlanym związanym z zabytkiem oraz wymogi dotyczące zakresu i rodzaju badań archeologicznych zostały określone w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 31, art. 32, art. 36) oraz w ustawie - Prawo budowlane ( art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39). Biorąc pod uwagę powyższe, wyeliminowanie wadliwego postanowienia w decyzji o warunkach zabudowy było niezbędne dla końcowego załatwienia przedmiotowej sprawy, a Sąd I instancji powinien skorzystać z uprawnienia określonego w art. 135 p.p.s.a. Ponieważ wadliwe postanowienie w decyzji o warunkach zabudowy stanowi istotną podstawę zaskarżonego wyroku, nieusunięcie naruszenia prawa ma istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia. Przepis ten umożliwiał zatem Sądowi wyjście poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach sprawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że chodzi tu o granice materialnoprawne - Sąd może więc sięgnąć również do wadliwych decyzji, wydanych w niższych "warstwach" postępowania.

Skarżący zauważyli, że zaskarżony wyrok opiera się na ustaleniu, że w postępowaniu administracyjnym stwierdzony został brak zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy oraz niekompletność projektu budowlanego (brak wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń) ze względu na brak ostatecznych warunków konserwatorskich oraz ostatecznego pozwolenia na badania archeologiczne. Organem właściwym do wydania decyzji konserwatorskich zgodnie z art. 89 w związku z art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i w związku porozumieniem z dnia 24 marca 2009r. w sprawie powierzenia Powiatowi P. spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. WIkp. z 2009 r. Nr 85, poz. 1212) jest Starosta P. Starosta P. jest zatem organem ochrony zabytków, działającym w oparciu o ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz jednocześnie w sprawach pozwolenia na budowę - organem administracji architektoniczno-budowlanej działającym w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane. Niewątpliwym pozostaje, że w dniu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (14 lipiec 2014 r.) skarżący nie dysponowali ostatecznym pozwoleniem wymaganym na podstawie art. 39 ust.1 Prawa budowlanego, mieli jednak prawo oczekiwać, że złożone w dniu 16 maja 2014 r. odwołanie będzie niebawem rozpoznane. Starosta P., będący jednocześnie organem ochrony zabytków, znał stan sprawy z urzędu i powinien wskazać na ewentualną niemożność podjęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Skarżący podkreślili, że w przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, w zależności od charakteru braków, organ stosuje art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 35 Prawa budowlanego. Brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest brakiem formalnym i do jego usunięcia należało zastosować art. 64 § 2 k.p.a. W wezwaniu z dnia 30 lipca 2014 r., którego podstawą był powołany przepis, takiego żądania nie sformułowano. Jednocześnie w pkt. 14 postanowienia z dnia [...] września 2014 r., wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zawarto zupełnie inne sformułowanie, które nie może być interpretowane jako wezwanie do usunięcia braku oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze względu na zupełnie inną jego treść. Zamierzenie budowlane będące przedmiotem postępowania obejmuje modyfikację obiektu, którego niektóre elementy od 100 lat zachodzą na nieruchomość sąsiednią - działkę [...]1, stanowiącą drogę publiczną. Art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460) stanowi, że przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. Organy rozstrzygające w niniejszej sprawie znały okoliczność, że działka [...]1 stanowi drogę i działając w oparciu o przepis art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powinny zażądać przedłożenia zgody zarządcy drogi i uzgodnienia projektu budowlanego. Zamiast tego skupiły się na obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2), podczas gdy przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym, regulującym zasady korzystania z nieruchomości drogowej, w tym także w przypadku realizacji określonych zamierzeń budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionej podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawą skargi kasacyjnej.

Za nieuzasadniony należy w pierwszym rzędzie uznać zarzut naruszenia prawa procesowego dotyczący uchybienia przez Sąd dyspozycji art. 134 i art. 135 p.p.s.a. Przepisy powołane w skardze kasacyjnej nakazują przeprowadzić sądowi kontrolę legalności decyzji w granicach sprawy administracyjnej, która powinna w tym przypadku być rozumiana jako sprawa w znaczeniu materialnoprawnym. Obowiązek rozstrzygania w "w granicach sprawy, której dotyczy skarga" tym samym oznacza a contrario, że wojewódzki sąd administracyjny przedmiotem rozpoznania nie może uczynić żadnych aktów wydanych przez organy administracji publicznej w innej sprawie administracyjnej. Jeżeli zatem przenieść wskazaną zasadę na grunt rozstrzyganej sprawy, to oczywistym powinno pozostawać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, kontrolując decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, nie mógł jednocześnie skontrolować decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższe sprawy dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji oraz określenia zasad projektowych, według których inwestycja ta może zostać zrealizowana na nieruchomości, co ocenia organ administracji architektoniczno-budowlanej, niezależnie od tego, że stanowią części jednego procesu inwestycyjnego, są odrębnymi sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym. W sytuacji złożenia skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. objęcie sugerowaną kontrolą przez Sąd I instancji decyzji ustalającej warunki zabudowy - w świetle przytoczonej przez wnoszącego skargę kasacyjną regulacji - należałoby postrzegać zatem nie tyle w kategorii skorzystania przez sąd z "możliwości" wyjścia poza granicę skargi, jak to ujmują skarżący, ile w kategorii niedopuszczalnego rozszerzenia granic sprawowanej przez sąd kontroli decyzji wydanej w ramach sprawy, której dotyczy skarga.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega również, by w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy ustawy - Prawo budowlane w zakresie, w jakim Sąd potwierdził ocenę organu prowadzącego postępowanie stwierdzającą niekompletność przedstawionej przez inwestorów dokumentacji budowlanej. Stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Przepis ten pozostaje w związku z art. 39 cyt. ustawy, stanowiącym, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W sytuacji zatem, gdy poczynione przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ustalenia wskazują, że inwestor powinien uzyskać odrębne pozwolenie na przeprowadzenie wnioskowanych przez siebie robót budowlanych, warunkiem wydania pozwolenia na budowę jest przedłożenie decyzji organu konserwatorskiego wydanego na podstawie właściwych przepisów (art. 36 ust. 1) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie powinno ulegać wątpliwości, że uprawnienie z decyzji administracyjnej jej adresat może czerpać z rozstrzygnięcia wykonalnego, przez co, wyłączając sytuację nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 i 2 k.p.a.), o przysługującym stronie trwałym uprawnieniu można mówić wyłącznie wtedy, gdy decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków przedkładana przez stronę ma charakter decyzji ostatecznej (art. 130 § 1 i 2 k.p.a.). Wymaga jednocześnie zauważenia, że obowiązek legitymowania się ostatecznym pozwoleniem wydanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków spoczywa na inwestorze przed wystąpieniem do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane), skoro decyzja, o której mowa w art. 39 ustawy, stanowi o spełnieniu przez inwestora jednego z warunków do uzyskania pozwolenia na budowę. W ramach nałożonego na organ obowiązku kontroli kompletności projektu budowlanego i posiadania przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy) organ jest zobowiązany ustalić, czy inwestor legitymuje się pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków, przez co ewentualny brak spełnienia przez inwestora tego warunku może podlegać uzupełnieniu w procedurze przewidzianej w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.

W rozpoznawanej sprawie Starosta P., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, zobowiązał skarżących do usunięcia nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji budowlanej w zakresie przedłożenia pozwolenia na przeprowadzenie badań archeologicznych, gdyż zobowiązanie takie wynikało z pkt. 2.1. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] listopada 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jak również z (nieostatecznego) pozwolenia Starosty P. z dnia [...] maja 2014 r. na prowadzenie prac budowlanych na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że warunek wynikający z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] listopada 2008 r. miał charakter wiążący, przez co nieuzyskanie przez skarżących, co pozostaje niesporne, wskazanego pozwolenia stanowiło podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, zważywszy że bezskuteczny upływ terminu wskazanego w postanowieniu nie pozwala organowi na wydanie innej decyzji aniżeli odmownej (art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane).

Nieuprawniony pozostaje zarzut, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, wydając postanowienie z dnia [...] września 2014 r., znał przebieg postępowania zakończonego pozwoleniem Starosty P. z dnia [...] maja 2014 r., albowiem okoliczność ta nie podważa uznania, że skarżący powinni byli spełnić wszystkie wymagania, jakie na nich ciążyły w świetle treści obowiązującej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] listopada 2008 r. Skarżący sprzeciwiając się dopuszczalności nałożenia na nich przez Burmistrza Miasta i Gminy K. obowiązku uzyskania pozwolenia na przeprowadzenie badań archeologicznych tego rozstrzygnięcia, na co należy zwrócić uwagę, skutecznie nie zakwestionowali, przez co ich sytuację prawną wyznaczał w rozpoznawanej sprawie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zakresem związania organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy objęty był również obowiązek określony w pkt. 2.1. ww. decyzji. Odmiennej oceny nie uzasadnia okoliczność, że ww. pozwolenie Starosty P. z dnia [...] maja 2014 r. w dacie wydania przez organ decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę było nieostateczne, właściwą podstawą nałożenia na skarżących w postanowieniu z dnia [...] września 2014 r. zobowiązania do przedłożenia w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia pozwolenia na przeprowadzenie badań archeologicznych nie było ww. pozwolenie z dnia [...] maja 2014 r., ale ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Nie może jednocześnie budzić wątpliwości to, że zainicjowanie przez skarżących postępowania odwoławczego w stosunku do decyzji z dnia [...] maja 2014 r. sprawiało, że skarżący jako inwestorzy w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie dysponowali ostatecznym pozwoleniem, o którym mowa w art. 29 ustawy – Prawo budowlane. Powyższe warunki decydowały o tym, że w sprawie nie zachodziła podstawa do "wstrzymania się" przez organ od rozpoznawania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, co sugerują skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podnosząc, iż organ powinien był zakładać, że "odwołanie będzie niebawem załatwione z uwagi na obowiązujące terminy", czy też do traktowania złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2014 r. (przy obowiązywaniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] listopada 2008 r.) jako zagadnienia prejudycjalnego, co powinno prowadzić do zawieszenia postępowania z urzędu (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył również art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, przyjmując, że w przypadku usytuowania obiektu budowlanego w granicy z działką drogową w celu zlokalizowania pewnych elementów budynku nad działką drogową, inwestor powinien legitymować się w tym zakresie prawem do dysponowania nieruchomością (działką drogową) na cele budowlane. Art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przewiduje, że zgoda zarządcy drogi oraz uzgodnienie przez niego projektu budowlanego są wymagane w przypadku przebudowy lub remontu obiektów budowlanych lub urządzeń istniejących w pasie drogowym niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Skarżący nie zwrócili jednakże uwagi na to, że przedmiotowa inwestycja w części dotyczącej istniejącego budynku mieszkalnego nie sprowadza się do podjęcia robót budowlanych polegających wyłącznie na przebudowie lub remoncie, lecz związana jest również z jego rozbudową. Powoduje to, że zaprojektowanie pewnych elementów budynku nad działką drogową wymagało złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym przez niego prawie do dysponowania w tym zakresie nieruchomością na cele budowlane. Na taki wymóg wskazywała treść postanowienia Starosty P. z dnia [...] września 2014 r., gdyż organ wyjaśnił skarżącym, że wszystkie części obiektu budowlanego (okapy, gzymsy, rynny) powinny zostać zaprojektowane tylko na działce inwestora zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy (pkt 14 postanowienia).

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.