Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 899/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 76a par. 2, 156 par. 1 pkt 2, 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.R. i B.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 225/14 w sprawie ze skargi T.R. i B.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 225/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę T.R. i B.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Burmistrz Miasta Jarosławia ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego o pow. sprzedaży do 2000 m², stacji transformatorowej prefabrykowanej małogabarytowej, parkingu oraz zjazdu z gminnej drogi publicznej, na działkach nr ewid. [...],[...],[...] i [...]obręb [...] w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 23 września 2011 r.

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. wniósł B.R., podnosząc, że decyzja ta wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a stanowisko to miałoby wpływ na jej treść.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (zwane dalej w skrócie "SKO w P.") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Jarosławia z dnia [...] sierpnia 2011 r., powołując w podstawie prawnej przepisy art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "K.p.a.", oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.).

W uzasadnieniu SKO w P. wyjaśniło kiedy zachodzi rażące naruszenie prawa, a następnie wskazało, że wadliwość decyzji polegająca na wydaniu jej bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu jest, w myśl art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., przesłanką uzasadniającą ewentualne wznowienie postępowania, a zatem stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku wystąpienia takiej przesłanki jest niedopuszczalne. W ocenie organu przesłanki nieważności postępowania w niniejszej sprawie nie zachodzą.

Na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez T.R. i B.R. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. SKO w P. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2013 r. W ocenie organu ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazało, aby w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a., obligujące do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Jarosławia. W ocenie organu przesłanek uzasadniających ewentualne wznowienie postępowanie, a do takich należy wydanie decyzji bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu – w niniejszej sprawie stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków, nie można rozpatrywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji

Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących wydania decyzji przez Burmistrza Miasta Jarosławia na podstawie kopii dokumentów SKO w P. wskazało, że zarzut ten mógł zostać podniesiony w postępowaniu odwoławczym. Nadto, w ocenie SKO w P., nawet jeżeli przyjąć, że organ w toku postępowania pierwszoinstancyjnego korzystał z kopii dokumentów, to uchybienia te nie mają wagi rażącego naruszenia prawa.

Na powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. skargę wnieśli T.R. i B.R., domagając się stwierdzenia nieważności, ewentualnie uchylenia obu decyzji SKO w P. (z dnia [...] października 2013 r. i z dnia [...] listopada 2013r.) oraz o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta Jarosławia w dniu [...] sierpnia 2011 r. Decyzjom zarzucono naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uzyskania wymaganego stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w sytuacji gdy to stanowisko miałoby wpływ na treść decyzji,

2) art. 76a § 2 K.p.a. poprzez wydanie przez Burmistrza Miasta Jarosławia decyzji w oparciu o kopie dokumentów,

3) szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 6, art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, a także przekroczenie swobodnej oceny dowodów poprzez przyznanie mocy dowodowej kserokopiom dokumentów, na podstawie których ustalono warunki zabudowy.

Wskazano także na przepis art. 76a § 2 K.p.a., który zdaniem skarżących naruszono w sposób rażący.

W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie, w którym zapadły kwestionowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego - stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Następnie Sąd podał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Jarosławia z dnia [...] sierpnia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego, B.R. wskazał na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa – bez uzgodnienia jej z wojewódzkim konserwatorem zabytków, wymaganego przepisem art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nakłada obowiązek uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 7 tej ustawy jedną z form ochrony zabytków jest utworzenie parku kulturowego, a jak wynika z akt sprawy (w tym z pisma Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 marca 2013r.), działki objęte inwestycją położone są na obrzeżu Parku Kulturowego Zespołu Staromiejskiego [...], w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wpisanych do rejestru zabytków i objętych ścisłą ochroną konserwatorską wraz z otoczeniem – terenem [...], przy którym ma być zlokalizowany budynek handlowo-usługowy, którego dotyczy kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy. Sama potrzeba uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie jest zresztą sporna w rozpoznawanej sprawie, a wymóg taki potwierdzają także postanowienia uzgadniające wydane w innym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla zjazdu z drogi publicznej – [...] dla tych samych działek (ich kserokopie dołączono do akt administracyjnych sprawy). Niewątpliwie zatem brak obligatoryjnego uzgodnienia wskazanego w art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem Sądu, stanowi wadę postępowania i przesłankę jednego z trybów nadzwyczajnych – jest to jednak przewidziana w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. przesłanka wznowienia postępowania, nie zaś przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji.

Kwestia braku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorem zabytków, jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, była nawet przedmiotem orzeczenia NSA (wyroku z dnia 29 czerwca 2009 r., II OSK 843/05, LEX Nr 266905), który stwierdził, że brak wymaganego przepisem art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, wymagany z uwagi na położenie działki inwestora w strefie ochrony konserwatorskiej stanowi podstawę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., natomiast nie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. (jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa).

Takie też stanowisko zajęło w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., a Sąd uznał je za prawidłowe.

Zdaniem Sądu słusznie też SKO w P. odparło zarzuty zawarte we wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące rażącego naruszenia art. 76a § 2 K.p.a., wskazując, że uchybienia w tym zakresie nie mają wagi rażącego naruszenia prawa i mogły być podnoszone w toku instancji – w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta Jarosławia. Art. 76 § 2 K.p.a. dotyczy postępowania dowodowego, a ewentualne jego naruszenie może mieć wpływ na ocenę materiału dowodowego, stanowi zatem uchybienie przepisom postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a więc uchybienie niemające charakteru rażącego, skutkujące uznaniem decyzji za nieważną. Prawidłowa jest zatem konkluzja SKO w P. co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, także z uwagi na brak zaistnienia innych przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu legalności zaskarżonej decyzji nie podważają także podniesione w toku rozprawy zarzuty wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. – poprzez skierowanie decyzji o warunkach zabudowy do wszystkich osób zamieszkałych przy ul. [...] i [...], podczas gdy, zdaniem strony skarżącej, przymiot strony w tym postępowaniu miały wyłącznie Spółdzielnia Mieszkaniowa i Wspólnota Mieszkaniowa. Sąd zwrócił uwagę, że przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. zachodzi w sytuacji skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, co oznacza nałożenie na adresata decyzji określonych praw lub obowiązków. W przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sytuacja taka miałaby miejsce, gdyby podmiot, na rzecz którego ustalono warunki zabudowy i do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu. Czym innym jest zaś kwestia udziału stron w postępowaniu, która jest jedną z przesłanek wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i której mogą ewentualnie dotyczyć przedstawione powyżej zarzuty skargi. Nie może też być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy fakt, iż wnioskodawcy występujący jako osoby fizyczne w toku postępowania przedkładali dokumenty adresowane do nich jako do wspólników spółki cywilnej, w szczególności gdy chodzi o uzgodnienia dotyczące uzbrojenia terenu. Istotne jest, by uzgodnienia te dotyczyły zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu nie stanowi również podstawy stwierdzenia nieważności decyzji fakt, że przed jej wydaniem upłynął okres, na jaki zawarta była umowa dot. przyłączenia do sieci infrastruktury. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (który stanowi, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego), nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Takie zagwarantowanie może stanowić każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi komunalne, w którym uzgadnia się zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane. Sąd podzielił też wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależniają wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania przez wnioskodawcę aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci infrastruktury, a do wydania decyzji pozytywnej wystarczające jest, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu pozwala na wykonanie przyłącza do sieci.

W ocenie Sądu analiza znajdujących się w aktach postępowania źródłowego, tj. dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy, dowodów, nie prowadzi zatem do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony, a tym samym decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd wniesioną skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli T.R. i B.R. zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono:

1/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz w zw. z art. 76a § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieastosowanie przepisu 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w sytuacji, gdy decyzja Burmistrza Miasta Jarosławia z dnia [...] sierpnia 2011 r. o warunkach zabudowy, utrzymana w mocy kolejnymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2013 r. oraz z dnia [...] listopada 2013 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ została wydana w oparciu o kopie dokumentów, bądź dokumenty niepodpisane, a nie jak wymagają tego przepisy na podstawie oryginałów lub chociażby na podstawie odpisów poświadczonych za zgodność przez wymienionych w ustawie pełnomocników i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Jarosławia, jak też decyzji kolejnych, a tym samym oddalenie skargi. Również pomimo okoliczności, że część uzyskanych pozwoleń została przyznana wnioskodawcom P. i M.C., jako osobom fizycznym, a część na rzecz tych samych osób występujących już jako wspólnicy spółki cywilnej,

2/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. i nie uznał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Jarosławia z dnia [...] sierpnia 2011 r., mimo że decyzja ta została skierowana do osób niebędących stroną w postępowaniu, co w konsekwencji spowodowało dopuszczenie do udziału w postępowaniu osób nieuprawnionych i przyznanie im wszelkich praw związanych ze statutem strony w postępowaniu administracyjnym. Okoliczność, że to Spółdzielnia Mieszkaniowa oraz Wspólnota Mieszkaniowa jest organem reprezentacyjnym mieszkańców nakazywała organom kierować pod ich adresem decyzję, a nie - tak jak to miało miejsce - do każdego z mieszkańców z osobna,

3/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że organy administracji, w toku postępowania administracyjnego, dopuściły się naruszenia wskazanych poniżej przepisów postępowania:

a) art. 6, art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegającego na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia czy działania organu Burmistrza Miasta Jarosławia w zakresie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. o warunkach zabudowy były zgodne z obowiązującymi przepisami, a także na dokonaniu dowolnej i jednostronnej oceny materiału dowodowego, wyrażającej się w przyznaniu mocy dowodowej kserokopiom znajdującym się w aktach sprawy nr [...], na podstawie których zapadła ostateczna decyzja Burmistrza Miasta Jarosławia, pomimo że pisma te nie mają charakteru dokumentu urzędowego,

b) art. 7, art. 28 oraz art. 61 § 4 K.p.a. poprzez brak prawidłowego ustalenia stron postępowania, w szczególności nieprzyznanie statusu strony Wspólnocie Mieszkaniowej nr [...] - [...];

4/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że organy administracji, w toku postępowania administracyjnego, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 147 K.p.a., będących podstawą wznowienia postępowania, z uwagi na okoliczność, że wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej Burmistrza Miasta Jarosławia z dnia [...] sierpnia 2011 r. o warunkach zabudowy nastąpiło bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, jakim był Wojewódzki Konserwator Zabytków, w sytuacji, gdy to stanowisko miałoby wpływ na treść wydanej decyzji;

5/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia, w tym przesłanek z uwagi na które Wojewódzki Sąd Administracyjny, w toku kontroli prawidłowości wydanych decyzji, uznał, że decyzje te są zgodne z przepisami obowiązującego prawa,

6/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez ograniczenie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do badania na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie zarzutów sformułowanych w treści skargi, przy równoczesnym pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnień.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta Jarosławia z dnia [...] sierpnia 2011 r. o warunkach zabudowy, a także decyzji SKO w P. z dnia [...] października 2013 r., jak też decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej.

Norma art. 182 § 2 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2, a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera wniosek odpowiadający powyższej normie, zaś żadna ze stron nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Podstawy wniesionego środka odwoławczego zostały natomiast oparte wyłącznie o przepisy postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zauważyć przy tym trzeba, iż w świetle argumentacji wywiedzionej skargi kasacyjnej wskazanie w części zarzutów na przepisy prawa materialnego (tj. art. 28 i art. 156 § 1 K.p.a.), nie zmieniło charakteru tych zarzutów, a posłużyło jedynie jej autorowi do wykazania kwalifikowanego związku przyczynowego między podnoszonym naruszeniem, a jego wypływem na wynik sprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą skargę kasacyjną w trybie wyżej opisanym.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej podnieść należy, że wywiedziony środek odwoławczy nie zasługiwał na uwzględnienie.

Na wstępnie celem wyjaśnienia wskazać należy, że kontrolowana decyzja zapadła w wyniku postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to tryb nadzwyczajny. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiącej wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy czym przesłanki te, z racji ich wyczerpującego wyliczenia, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco. Zatem niewątpliwie celem tego postępowania nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej aktem objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności co do istoty, ale – jak to już wyżej wskazano – ustalenie, czy akt ten jest obarczony jedną z wad o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do wywiedzionej skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie zawiera ona żadnego zarzutu, który zasługiwałby na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 76a § 2 K.p.a. powiązany przez autora skargi kasacyjnej z tym, że wydana decyzja Burmistrza Miasta Jarosławia wydana została na podstawie kopii dokumentów, a nie oryginałów lub chociażby odpisów poświadczonych za zgodność z oryginałem przez wymienionych w przepisach pełnomocników. Zdaniem skarżących wydanie decyzji w oparciu o kopie dokumentów stanowi o przesłance rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A więc dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa" konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Do powstania zatem przypadków rażącego naruszenia prawa może dojść w wyniku naruszenia norm prawa materialnego i procesowego, które powodują, że treść orzeczenia została ustalona nienależycie. Są to naruszenia bezpośrednio godzące w orzeczenie, a nie naruszenia przepisów, które mogłyby (lecz nie musiały) mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tle prawa procesowego naruszenie takie musi być na tyle oczywiste (rażące), że wydane orzeczenie przy takim naruszeniu przepisu postępowania, nie może się ostać w obrocie prawnym. Sankcję nieważności powoduje zatem np. naruszenie norm procesowych regulujących zdolność prawną organu administrującego do podjęcia czynności procesowej (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Natomiast poważne naruszenie pozostałych norm prawa procesowego generalnie skutkuje sankcją wzruszalności w trybie wznowienia postępowania, np. oparcie na dowodach, które okazały się fałszywe, wydanie decyzji przez pracownika lub organ, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a., lub gdy strona nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, albo gdy ujawnią się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję (porównaj: wyrok NSA z dnia 29.09.2011 r., I FSK 1400/10; wyrok NSA z dnia 12.10.2011 r., II OSK 2007/10, LEX nr 1152123).

Przepis art. 76a § 2 K.p.a. reguluje zasady przedstawiania dokumentów w postępowaniu administracyjnym. Stanowi on, że zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Niewątpliwie kserokopia dokumentu nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Nie oznacza to jednak, że taka kserokopia nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, a brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego (tak NSA w wyrokach: z dnia 14.03.2013 r., II OSK 2174/11, LEX nr 1340206; z dnia 12.10.2011 r., II OSK 2007/10, LEX nr 1152123). Zatem posłużenie się w toku postępowania administracyjnego kopiami dokumentów stanowi uchybienie przepisom prawa, ale jest to zwykłe naruszenie i jako takie mogło zostać podniesione w toku postępowania odwoławczego od decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W świetle powyższego nie sposób przyjąć, że częściowe zgromadzenie materiału dowodowego w formie kopii dokumentów mogło stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Bowiem o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w stosunku do norm postępowania, których naruszenie może, ale nie musi mieć wpływu na wynik sprawy. Tym samym za rażące naruszenia prawa nie może zostać także uznane – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – to, że część dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy była kierowana do P.C. i M.C. jako do osób fizycznych, a część jako do wspólników spółki cywilnej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że wspólnicy spółki cywilnej zawsze występują w obrocie jako osoby fizyczne, gdyż w spółce cywilnej podmiotem praw i obowiązków są wszyscy wspólnicy.

Za usprawiedliwiony nie może zostać także uznany zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Naruszenie ww. przepisów autor skargi kasacyjnej powiązał ze skierowaniem tej decyzji do osób niebędących stroną, co spowodowało w konsekwencji dopuszczenie do udziału w postępowaniu osób nieuprawnionych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie stronami były wspólnota mieszkaniowa i spółdzielnia mieszkaniowa, a nie mieszkańcy, i to do tych podmiotów winna zostać skierowana decyzja.

Przepis art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która: została skierowana do osoby niebędącej stroną.

W niniejszej sprawie adresatem decyzji o warunkach zabudowy jest P.C. i M.C. Osoby te złożyły bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy i są one wskazane w sentencji decyzji. Zatem niewątpliwie to do tych osób została skierowana decyzja o warunkach zabudowy. Zaś podniesiona przez skarżących kwestia niebrania udziału w tym postępowaniu przez wspólnotę mieszkaniową i spółdzielnię mieszkaniową, a jedynie przez członków tej wspólnoty i spółdzielni – mieszkańców nieruchomości, nie może być oceniona z punktu widzenia zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać z jej "skierowaniem" do określonego podmiotu (patrz: NSA w wyrokach: z dnia 8.01.2015r., II OSK 1395/13; z dnia 5.03.2013 r., II OSK 2079/11; z dnia 15.09.2011r., II OSK 1347/10).

Za oczywiście niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., albowiem w ocenie skarżących Sąd nie dostrzegł, że organy naruszyły szereg przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 76 § 1, art. 77 i 80 K.p.a. – nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia, czy działania organu przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy były zgodne z obowiązującymi przepisami oraz art. 28 K.p.a. i art. 61 § 4 K.p.a. – poprzez brak prawidłowego ustalenia stron postępowania – nieprzyznanie statusu strony Wspólnocie Mieszkaniowej nr [...] – [...]. Takie sformułowanie zarzutu wynika, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z niezrozumienia istoty postępowania nieważnościowego. Jak juz wyżej wskazano w postępowaniu nieważnościowym ograny zobowiązane są do ustalenia, czy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest dotknięta którąkolwiek z wad o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie to w żadnym razie, co należy zaakcentować, nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej weryfikowaną decyzją co do istoty. Zaś podnoszone przez stronę skarżącą w tym zarzucie okoliczności dotyczą właśnie ewentualnych uchybień procesowych dokonanych przez organ w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, które mogłyby być ewentualnie skutecznie podniesione w postępowaniu odwoławczym od decyzji Burmistrza. Jednak w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji okoliczności te, z powyższych względów, nie mogą być brane pod uwagę.

Oparcia w przepisach prawa nie znajduje także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 147 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że wydanie decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu co do zasady stanowi naruszenie prawa, ale nie jest to naruszenie które może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu jest przesłanką wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. Zaś niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z przesłanek wznowienia postępowania może stanowić zarazem przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd taki jest bezsporny i niekwestionowany. System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. B. Adamiak, J. Borkowski-Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, 612-613; patrz także wyrok NSA z dnia 8.04.2011 r., II OSK 497/10, LEX nr 992592).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie uchybił także przepisowi art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazuje jakie elementy winno zawierać uzasadnienie wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, że do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 938/12).

Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, tego zażąda. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione we wskazanym wyżej przepisie. Prawidłowo również została wyjaśniona podstawa prawna rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wyroku w sposób niewątpliwy wynikają powody uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem, ze wskazaniem odpowiednich przepisów i stosownego orzecznictwa. Zaś kwestia tego, że skarżący nie zgadzają się z podjętym przez Sąd rozstrzygnięciem i nieuznaniem za trafne podniesionych przez nich zarzutów, nie jest tożsama z nienależytym wyjaśnieniem podstawy prawnej. Wbrew twierdzeniom skarżących zawartym w uzasadnieniu do omawianego zarzutu Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczający odniósł się do podnoszonych przez skarżących okoliczności związanych ze złożeniem przez inwestorów kopii dokumentów oraz z kwestią niebrania udziału w postępowaniu wszystkich stron. Zaś argument, iż Sąd nie wyjaśnił "dlaczego organy nie wznowiły postępowania z urzędu mimo że istniały ku temu podstawy" jest co najmniej niezrozumiały i wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 P.p.s.a. Zdaniem skarżących Sąd ograniczył się jedynie do zbadania zasadności zarzutów, pomijając istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnienia. Takim zagadnieniem, co wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 8), jest - w ocenie strony skarżącej - kwestia możliwości wznowienia przez organy postępowania z urzędu, skoro zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., jak również kwestia załączonych do wniosku kopii dokumentów.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Zaś brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Powyższe oznacza, że rozstrzygając sprawę sąd winien wziąć pod uwagę także kwestie nie podniesione przez stronę, a istotne z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji. I tak też się stało w niniejszej sprawie. Z pewnością kwestia wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia badania legalności decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Zaś do kwestii zgromadzonego przez organ materiału dowodowego w formie kopii dokumentów Sąd pierwszej instancji odniósł się, wskazując, że nie jest to podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.