Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3161/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 833/15 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 833/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 7 sierpnia 2012 r. Zarząd Województwa Mazowieckiego wystąpił o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Województwo Mazowieckie z dniem 1 stycznia 1999 r., w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.), prawa własności m.in. wyżej wymienionej nieruchomości, położonej w Ż. przy ulicy J., zajętej pod ciąg drogi wojewódzkiej nr 719 - część ulicy J. w Ż.

Decyzją z dnia [...]lipca 2014 r., wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.), Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Województwo Mazowieckie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności w/w nieruchomości położonej w Ż. przy ul. J., pisanej w rejestrze gruntów jako działka ewidencyjna nr A o powierzchni 0,0085 ha z obrębu 6.

W uzasadnieniu powołanego rozstrzygnięcia wskazano, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. uzależnione jest od spełnienia w dacie 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek:

a) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną;

b) nieprzysługiwania Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną;

c) pozostawania nieruchomości we władaniu jednostek samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa.

Powołując się na postępowanie wyjaśniające dotyczące zajęcia ww. nieruchomości pod ciąg drogi wojewódzkiej nr 719 Wojewoda wskazał, że przedmiotowa działka ewidencyjna zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r. jak i w dniu 1 stycznia 1999 r. stanowiła własność osoby fizycznej, natomiast pozostawała we władaniu Województwa Mazowieckiego i była zajęta pod ww. drogę wojewódzką (chodnik). Powyższe, w ocenie organu, potwierdza m. in. dołączone do akt sprawy sprawozdanie techniczne z dnia 25 lutego 2012 r. oraz przesłana przy piśmie Starosty Żyrardowskiego z dnia 2 listopada 2012 r. uwierzytelniona kopia mapy z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ż. przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1998 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji J. A. podniosła dokonanie przez organ nieprawidłowych ustaleń w zakresie wykonywania władztwa publicznoprawnego przez gminę na obszarze nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. Wskazali również na wątpliwości w zakresie zaliczenia ul. J. na wysokości ich działki do kategorii dróg publicznych. Ponadto, podnieśli brak możliwości odtworzenia, na podstawie zgromadzonych dokumentów, stanu istniejącego na ww. nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister wskazał, że art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz podmiotów prawnych innych, niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Organ wskazał, że ze znajdującego się w aktach wydruku z elektronicznej księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ż., V Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że działka nr A (poprzedni numer nieruchomości 8/1) stanowi własność J. A. na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z dnia 22 kwietnia 1981 r., Rep. A Nr [...] oraz umowy przeniesienia własności z dnia 8 lipca 1981 r., Rep. A Nr [...]. Zatem, w dniu 31 grudnia 1998r. przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie spełniona została pierwsza z przesłanek, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Następnie Minister podniósł, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Powołując się na dokument potwierdzony przez uprawnionego geodetę oraz kopię mapy zasadniczej zgodnej z oryginałem złożonym do zasobu w 1998 r., organ odwoławczy wskazał, że działka nr ew. A była zajęta pod drogę publiczną, bowiem przebiegał przez nią chodnik betonowy. Wskazano również, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że wykonywanie faktycznych czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane jest z jej utrzymaniem. Organ odwoławczy przyjął, że zarządca drogi wykonywał cyklicznie czynności faktyczne, dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowy grunt zarówno w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r. jak i po tym okresie. Dlatego też, w ocenie Ministra, wnioskodawca udowodnił w wystarczającym stopniu przesłankę związaną z pozostawaniem działki nr A we władaniu publicznoprawnym w przedmiotowym okresie.

W skardze na powyższą decyzję J. A. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 77 § 1, 75 i 80 K.p.a.; art. 75 w zw. z art. 79 § 2 K.p.a. i art. 77 K.p.a.; art. 8 K.p.a. oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że przedmiotowa działka nr A o pow. 0,0085 ha w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osoby fizycznej - J. A. Oznacza to, że pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. została spełniona, gdyż właścicielem nieruchomości nie był ani Skarb Państwa, ani też jednostka samorządu terytorialnego.

Badając kwestię zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę Sąd wskazał, że powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym, należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy, za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Sąd zwrócił uwagę, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.

W ocenie Sądu, prawidłowo organy obu instancji uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Mazowieckie prawa własności przedmiotowej nieruchomości jako nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ulicę J. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dacie 31 grudnia 1998 r. ulica J. posiadała status drogi publicznej krajowej. Fakt ten potwierdza w szczególności znajdująca się w aktach sprawy uchwała nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z dnia 14 lutego 1986 r., nr 3, poz. 16). Uchwałą powyższą do dróg krajowych zaliczona została droga nr 719 o przebiegu Warszawa - Pruszków - Żyrardów - Kamion. Z protokołu posiedzenia Komisji Międzyresortowej powołanej decyzją Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia 5 grudnia 1988 r., odbytego w dniu 17 maja 1989 r. wynika, że ww. droga krajowa przebiegała m. in. przez ulicę J.ą. Stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ww. uchwały), zaliczenie drogi do kategorii dróg krajowych następuje w drodze uchwały Rady Ministrów na wniosek Ministra Komunikacji, przedłożony w porozumieniu z Ministrami Administracji i Gospodarki Przestrzennej oraz Obrony Narodowej i po zasięgnięciu opinii właściwych wojewódzkich rad narodowych.

Mając powyższe na względzie, Sąd za prawidłowe uznał ustalenie organu, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ul. J.a w Ż. posiadała status drogi publicznej krajowej. Stosownie do art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Rada Ministrów miała określić, w drodze rozporządzenia, do dnia 31 października 1998 r., wykaz dróg krajowych i wojewódzkich. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., droga Nr 719 Warszawa - Pruszków - Żyrardów - Kamion została zaliczona do dróg publicznych wojewódzkich. Tym samym, od dnia 1 stycznia 1999 r. ulica J. uzyskała status drogi publicznej wojewódzkiej.

Ponadto, w ocenie Sądu, ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka pozostawała we władaniu Województwa Mazowieckiego i była zajęta pod drogę wojewódzką nr 719, bowiem przebiegał przez tę działkę chodnik betonowy. Fakt ten potwierdza w szczególności znajdujący się w aktach sprawy wyrys z mapy zasadniczej Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ż. przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1998 r. i zaewidencjonowanej pod nr 332757-8198 (przesłany przez Starostę Żyrardowskiego przy piśmie z dnia 2 listopada 2012 r.). Przedmiotowy dokument przedstawia przebieg ulicy J. w Ż. według stanu na 1998 r., gdzie wskazano, że przez działkę nr A przebiega chodnik betonowy oraz napowietrzna linia energetyczna. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się oświadczenie starszego geodety mgr inż. Jerzego Białobrzeskiego z dnia 25 marca 2012 r. zatytułowane "Opis stanu zagospodarowania działek nr [...] A położonych w obrębie 6-Żyrardów, pow. Żyrardowski, woj. Mazowieckie zajętej pod drogę wojewódzką nr 719 według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.". W ww. dokumencie geodeta stwierdził, że wzdłuż m.in. działki A "położony jest chodnik betonowy, sporadycznie słupy wysokiego napięcia". W aktach sprawy znajduje się ponadto sprawozdanie techniczne z dnia 25 lutego 2012 r. sporządzone przez geodetę uprawnionego Jerzego Białobrzeskiego na podstawie map ewidencyjnych i zasadniczych, gdzie wskazano, że "na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr ew. A była zajęta pod drogę wojewódzką (chodnik)." W aktach sprawy znajduje się również sporządzona przez geodetę Jerzego Białobrzeskiego w dniu 14 lutego 2012 r. "Mapa porównania z terenem" obrazująca przebieg drogi wojewódzkiej nr 719, gdzie uwidoczniono przebieg chodnika przez sporną działkę.

Sąd nie podzielił zarzutu, że sprawozdanie techniczne z dnia 25 lutego 2012 r., sporządzone przez geodetę uprawnionego J. B., nie może stanowić dowodu w sprawie w rozumieniu art. 75 w związku z art. 77 K.p.a. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. oraz ustawa o drogach publicznych nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych dotyczących określenia granic pasa drogowego ani władztwa jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do gruntu na datę 31 grudnia 1998 r. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W obowiązującym porządku prawnym sprawozdanie techniczne geodety uprawnionego jest poddane regulacjom rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572). W świetle zapisów powołanego rozporządzenia, sprawozdanie techniczne stanowi jeden z elementów dokumentacji geodezyjnej opracowywanej przez uprawnionych geodetów. Odnosząc się z kolei do zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego na działce nr A, Sąd wskazał, że pojęcia "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie należy utożsamiać z instytucją posiadania.

Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 powołanej ustawy istotne jest jedynie to aby jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami itp., a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów Kodeksu Cywilnego, czy też przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, fakt sprawowania władztwa publicznoprawnego nad drogą w dacie 31 grudnia 1998 r. potwierdza znajdujące się w aktach sprawy porozumienie zawarte w dniu 27 grudnia 1993 r. pomiędzy Wojewodą Skierniewickim a miastem reprezentowanym przez Prezydenta Miasta Żyrardowa w sprawie powierzenia spraw wydawania decyzji administracyjnych (Dziennik Urzędowy Województwa Skierniewickiego Nr 2, poz. 22) oraz uchwala Nr XXIII/134/92 Rady Miejskiej Żyrardowa z dnia 6 lutego 1992 r. w sprawie przejęcia niektórych zadań z zakresu administracji rządowej. Na podstawie § 1 pkt 1 powołanej uchwały z 6 lutego 1992 r. Rada Miejska Żyrardowa upoważniła Prezydenta Miasta do zawarcia z Wojewodą Skierniewickim porozumienia o przyjęciu zadania w postaci zarządu dróg krajowych i wojewódzkich w obrębie Miasta Żyrardowa w zakresie objętym przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 9 marca 1990 r. Zgodnie zaś z pkt 1 ww. porozumienia z dnia 27 grudnia 1993 r. Wojewoda Skierniewicki powierzył, a Prezydent w imieniu Miasta Żyrardowa przyjął prowadzenie zarządu dróg wojewódzkich i krajowych w obrębie Miasta Żyrardowa w zakresie objętym przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 marca 1990 r. W ocenie Sądu, z powyższych dokumentów wynika, że Miasto Żyrardów wykonywało zarząd drogami wojewódzkimi i krajowymi w obrębie Miasta Żyrardowa.

Ponadto, fakt sprawowania władztwa publicznoprawnego nad drogą w dniu 31 grudnia 1998 r. potwierdza znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie p.o. Dyrektora Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie z dnia 11 października 2012 r. znak U-1/4427/1468/12/719. Zgodnie z jego treścią, działka nr A leżała w ciągu drogi nr 719 i była przedmiotem władania przez Skarb Państwa, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. jako teren zagospodarowany, zainwestowany i uzbrojony (jezdnia bitumiczna, pobocza nieutwardzone, pasy zieleni, chodnik). Władanie to polegało na wykonywaniu względem ww. nieruchomości przez działającego w imieniu Skarbu Państwa Prezydenta Miasta Żyrardów czynności w zakresie utrzymania i eksploatacji drogi.

Według Sądu, organ trafnie uznał, że jako przejaw władztwa faktycznego nad ww. nieruchomością należało uznać fakt, że w dacie 31 grudnia 1998 r., co wynika z akt sprawy, przedmiotowa działka była zajęta pod chodnik w ciągu drogi publicznej. Dodatkowo, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przez ww. działkę przebiegała linia energetyczna (wyrys z dnia 2 listopada 2012 r. z mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1998 r. i zaewidencjonowanej pod nr 332757-8198 i oświadczenie starszego geodety mgr inż. Jerzego Białobrzeskiego z dnia 25 marca 2012 r.). Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), również w wersji obowiązującej w 1998 r., zaopatrzenie w energię elektryczną należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością.

Przy tym, wbrew twierdzeniom skarżącej, powołane oświadczenie p.o. Dyrektora Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie z dnia 11 października 2012 r. nie stanowi jedynego dowodu wykonywania władztwa publicznoprawnego na działce nr A. Poza przedmiotowym oświadczeniem w aktach sprawy znajdują się bowiem inne dowody i przesłanki świadczące o władaniu sporną nieruchomością przez podmiot publicznoprawny, w tym wyrys z mapy zasadniczej Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ż. przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1998 r. i zaewidencjonowanej pod nr 332757-8198. Z mapy tej jednoznacznie wynika, że w 1998 r. przez działkę przebiegał chodnik betonowy urządzony w ciągu ulicy J., co potwierdza nie tylko zajęcie gruntu pod drogę publiczną, ale również istnienie drogi publicznej na ww. działce, względem której do wymienionych w oświadczeniu działań, wynikających z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych uprawnione było, działające w imieniu Skarbu Państwa, Miasto Żyrardów na podstawie porozumienia z dnia 27 grudnia 1993 r. Skoro zatem przedmiotowa działka nr A stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych oraz zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną – drogę wojewódzką i pozostawała we wskazanej dacie we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością województwa, na terenie którego jest położona – w tym wypadku Województwa Mazowieckiego w trybie określonym w art. 73 ust. 1 ustawy.

Sąd nie podzielił również zarzutu nieustalenia przez organ jaka część działki nr A wchodziła w skład pasa drogowego. Zauważył, że okoliczność zajęcia działki nr A przez drogę wojewódzką (chodnik) według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. została ustalona przez geodetę uprawnionego, co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (wyrys z dnia 2 listopada 2012 r. z mapy zasadniczej, sprawozdanie techniczne geodety uprawnionego z dnia 25 lutego 2014 r., oświadczenie starszego geodety mgr inż. Jerzego Białobrzeskiego z dnia 25 marca 2012 r.). Nadto, wbrew stanowisku skarżącej, na gruncie art. 73 ust. 1 ustawy nie ma również doniosłości prawnej okoliczność opłacania podatków czy okoliczność kierowania interwencji Straży Miejskiej do właścicieli spornej działki. Za nietrafny Sąd uznał ponadto zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na dokonanie przez organy orzekające oceny czy zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy. Z tego powodu, przeprowadzenie ewentualnego dowodu z oględzin nieruchomości nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. A..

Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w z w. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy w postaci uchybienia obowiązkowi zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wyczerpującego rozpoznania zebranego w ten sposób materiału dowodowego oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego, co zarazem stanowi obrazę, zasad praworządności i prawdy obiektywnej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci uchybienia obowiązkowi wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu podstawy rozstrzygnięcia oraz nieodniesienia się w niej do wszystkich zarzutów skarżącej wyrażonych w odwołaniu, co w istocie uniemożliwiło rzeczywistą kontrolę sądowoadministracyjną rzeczonej decyzji, przez co niemożliwa była pełna, kontrola dokonanej przez organ subsumcji prawa materialnego, w oparciu o które stwierdzono nabycie gruntu przez gminę Miasto Żyrardów;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w. zw. w zw. art. 79 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy strona pozbawiona była możliwości aktywnego uczestniczenia w czynnościach procesowych istotnych dla sprawy, a które powinny być dokumentowane w formie protokołu, a nie oświadczeń, czy adnotacji urzędowych.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez jego niewłaściwe tj. przedwczesne zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że stan faktyczny sprawy odpowiada przesłance władania drogą publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie z procesowym wysłanym dnia 5 września 2017 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił skargę kasacyjną w zakresie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez wskazanie, że naruszenie podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W zakresie zarzutu:

1. naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy w postaci uchybienia obowiązkowi zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wyczerpującego rozpoznania zebranego w ten sposób materiału dowodowego oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego, uzupełnił, że wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie tych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy uznałby, że nie jest on wystarczający do dokonania oceny, że nad sporną działką skarżącej władztwo publicznoprawne wykonywane było przez Miasto Żyrardów lub Skarb Państwa na dzień 31 grudnia 1998 r., a zatem ustalenie stanu faktycznego na ten dzień ma zasadnicze znaczenie dla sprawy, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę utrzymał w obrocie prawnym decyzję opartą na niepełnym materiale dowodowym, którego uzupełnienie jest konieczne dla pełnego ustalenia stanu faktycznego m. in. w zakresie ustalenia kto jest właścicielem linii energetycznej oraz czy na dzień 31 grudnia 1998 r. na spornej działce znajdował się chodnik i przez kogo został wybudowany i utrzymywany lub czy sporna działka w ogóle wchodzi w skład pasa drogowego. Gdyby zostało ustalone w uzupełniającym postępowaniu dowodowym przez organy, że na działce nie są położone słupy linii energetycznej lub ustalone, że na dzień 31 grudnia 1998 r. chodnik nie został wybudowany i utrzymywany przez Miasto Żyrardów lub SP, to władztwo publicznoprawne nie było wykonywane przez wskazane jednostki, co w konsekwencji oznaczałoby uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Brak ustalenia powyższego podczas postępowania administracyjnego i pominiętych tych uchybień Sąd doprowadziło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji, co ma bezsprzecznie wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji dostrzegł te uchybienia to winien był uchylić zaskarżoną decyzję, w celu uzupełnienia materiału dowodowego.

2. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. w zw. art. 79 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy strona pozbawiona była możliwości aktywnego uczestniczenia w czynnościach procesowych istotnych dla sprawy, a które powinny być dokumentowane w formie protokołu, a nie oświadczeń, czy adnotacji urzędowych. Zarzut ten miał wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, utrzymał w obrocie prawnym decyzję wydaną z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z 79 § 1 i 2 K.p.a., gdyby zaś strona mogła być w czasie oględzin działki i mogła składać w tym czasie zastrzeżenia co do ustaleń tych oględzin, to istnieje prawdopodobieństwo, że wynik ustaleń geodety byłby inny niż ten znajdujący się w aktach sprawy, skutkujący uznaniem, że na spornej działce nie znajdują się słupy i linia energetyczna oraz że chodnik nie znajduje się w pasie drogowym ul. J., a zatem Sąd pierwszej instancji oddając skargę naruszył wskazane przepisy postępowania, a stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Sąd w takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie powinien uchylić zaskarżoną decyzję, doprowadzając do umożliwienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym w czasie wykonywania istotnych dla sprawy czynności procesowych jakimi były oględziny spornej działki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 dalej jako: P.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do podstaw kasacji stwierdzić należy, że strona może uzupełnić skargę kasacyjną o nowe podstawy, czy też nowe zarzuty w ramach już zgłoszonej podstawy, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (art. 177 § 1 P.p.s.a.). Później dopuszczalne jest jedynie przytoczenie nowego uzasadnienia zgłaszanych wcześniej zarzutów, a nie uzupełnienie skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1521/06; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 243/10, CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W piśmie wniesionym po upływie terminu, o którym mowa w art. 177 § 1 P.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną na nowo sformułował i uzupełnił podstawy kasacji. W świetle przywołanego przepisu art. 177 § 1 P.p.s.a. jest to czynność bezskuteczna. Oceny tej nie zmienia określenie, przez wnoszącego kasację, nowych zarzutów jako sprecyzowania skargi kasacyjnej.

Trzeba wskazać, że jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Zgodnie z art. 174 pkt 1, może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 13 listopada 2015 r. I OSK 1060/14, z dnia 13 stycznia 2016 r. I GSK 1021/14, z dnia 17 listopada 2015r. II OSK 609/14 CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie zawartym w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zależy więc od tego, czy autor skargi kasacyjnej odnosi zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazuje te przepisy, uzasadnia ich naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzają do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z których wynika, że działka ewid. nr A położona w Ż. na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu publicznoprawnym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 3 marca 2015 r. winna zostać uchylona z uwagi na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy w postaci uchybienia obowiązkowi zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wyczerpującego rozpoznania zebranego w ten sposób materiału dowodowego, wybiórczą ocenę materiału dowodowego, oparcia decyzji na dowodach tylko jednej strony (organu), nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz pozbawienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu.

Tak wyartykułowana podstawa kasacyjna, oparta na przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotknięta jest uchybieniem. Wnosząca kasację nie podjęli, w zgłoszonym w terminie do wniesienia kasacji zarzucie, próby wykazania istotnego wpływu wytkniętych nieprawidłowości na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należało za nieuzasadnione. Niezależnie od tego skonstatować można, że wnoszący kasację nie wykazali także zaistnienia zarzucanych naruszeń przepisów postępowania. Sąd trafnie uznał, że postępowanie dowodowe w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, nienaruszający wymagań art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 K.p.a., a ocena dowodów nie narusza art. 80 K.p.a. W obszernych rozważaniach Sąd wskazał dowody, na podstawie których ustalono istotne okoliczności związane z zajęciem, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., nieruchomości pod chodnik stanowiący część ulicy J. (wyrys z mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1998 r., sprawozdanie techniczne geodety uprawnionego, oświadczenie starszego geodety, sporządzony w dniu 5 września 2013 r. wyrys z mapy ewidencyjnej przedstawiający przebieg ulicy J. w Ż., porozumienie zawarte w dniu 27 grudnia 1993 r. pomiędzy Wojewodą Skierniewickim a Prezydentem Miasta Żyrardowa, oświadczenie Dyrektora Mazowieckiego Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie, dokumenty wskazujące na przebieg przez działkę linii energetycznej). Sąd odniósł się do wniosku dowodowego o przeprowadzenie oględzin nieruchomości i wskazał, że ewentualne przeprowadzenie tego dowodu nie miałoby wpływu na wynik sprawy. Nawiązując zaś do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), Sąd stwierdził, że nie ma doniosłości prawnej okoliczność opłacania podatków oraz kierowania interwencji Straży Miejskiej do właścicieli nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia o nienaruszeniu przez organ odwoławczy przepisu art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tego zarzutu nie podniesiono. Odnosząc się do tej kwestii, z uwagi na treść jednej z procesowych podstaw kasacji, odnotować można, że Minister wskazał syntetycznie zagadnienia podniesione w odwołaniu (nieprawidłowe ustalenia w zakresie wykonywania władztwa publicznoprawnego na obszarze nieruchomości, wątpliwości co do zaliczenia ulicy J., na wysokości ich działek, do kategorii dróg publicznych, brak możliwości odtworzenia stanu istniejącego na nieruchomości na podstawie zgromadzonych dokumentów). Następnie, dokonując ustaleń faktycznych oraz wyjaśniając podstawę prawną, organ odwoławczy odniósł do spornych kwestii. Wbrew zarzutowi kasacji nie doszło więc także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a.

Wobec niepodważenia ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego należy dokonać oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy uzależnione jest od spełnienia w dacie 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, nieprzysługiwania Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu jednostek samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa.

W rozumieniu tego przepisu w związku z art. art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), termin "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Według zaś art. 73 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.

Działka ewidencyjna nr A położona w Ż., w dniu 31 grudnia 1998 r., stanowiła własność skarżącej kasacyjnie i była zajęta pod drogę wojewódzką nr 719. Świadczy o tym chociażby usytuowanie na niej części chodnika ul. J. i zaliczenie nieruchomości do kategorii dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia wyroki NSA: z dnia 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 76/13 i z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1535/15, niepublikowane treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ponadto, pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, który poprzez Prezydenta Miasta Żyrardów wykonywał czynności w zakresie utrzymania i eksploatacji drogi, o czym świadczą wyżej wskazane dokumenty, znajdujące się w aktach sprawy. Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za nieuzasadniony.

Na zakończenie odnotować należy, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, zarówno w odniesieniu do zarzutów procesowych, jak i zarzutu materialnoprawnego skargi kasacyjnej, jest zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2827/15, dotyczącym nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. To opowiedzenie się za stanowiskiem wyartykułowanym w powołanym wyroku jest uwarunkowane zbliżonym stanem faktycznym, tym samym stanem prawnym oraz takim samym zakresem podstaw kasacji w obu sprawach. W niniejszej sprawie, także z punktu widzenia związania, o którym mowa w art. 170 P.p.s.a., nie ma podstaw do zajęcia, w spornych kwestiach prawnych, innego stanowiska, niż przedstawione we wskazanym prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.