Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 339/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 7, art. 30 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 50 ust. 1, art. 36a ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 11a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2255
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 8, art. 107, art. 36, art. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Bogusław Wiśniewski Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) WSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant: sekretarz sądowy Agata Jakimuik po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...]; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. przyznaje radcy prawnemu [...] [...] od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym VAT.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił nałożenia na S. F. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, dotyczących zjazdu z drogi gminnej nr [...] relacji [...] - [...] (działka o nr ewid.[...] obręb geod. "[...]") na działkę o nr ew. [...], położoną w M. S. - Gmina N. D., do stanu zgodnego z prawem.

Uzasadniając decyzję wyjaśniono, że upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzili w dniu [...] października 2018 r. oględziny na działce o nr ew. 19 stanowiącej pas drogowy drogi gminnej nr [...], położonej w obrębie geod. "[...]" w miejscowości K. O. - gm. W.. Podczas oględzin stwierdzono, że zjazd posiada szerokość 7,7 m łącznie z łukami przy krawędzi drogi asfaltowej, a przy ogrodzeniu szerokość 5,7 m (szerokość łączna bramy wjazdowej i furtki). Ponadto pod zjazdem w odległości 5,0 m od osi jezdni wykonany został przepust o średnicy 40 cm i długości 7,00 m (mierząc górną krawędź przepustu, długość dolnej krawędzi przepustu wynosi 8,00 m). Między przedmiotowym przepustem a istniejącym przepustem pod zjazdem na działkę sąsiednią o nr ew. [...] znajduje rów o długości 2,6 m o bokach częściowo ustabilizowanych płytami żelbetowymi ażurowymi, który według oświadczenia Z. J. powstał w wyniku rozbiórki części przepustu pod wjazdem na działkę stanowiącą współwłasność jej oraz córek. Podczas kontroli ustalono, że szerokość zjazdu na działkę nr ew. [...], stanowiącą współwłasność A. O., A. J. i Z. J., mierzona na wysokości przepustu znajdującego się pod nim wynosi 4,8 m, a więc ww. działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Ponadto przepust pod wjazdem na działkę o nr ew. [...] jest odkryty od strony rowu o skarpach zastabilizowanych płytami ażurowymi od strony działki F. , natomiast drugi koniec przepustu jest usytuowany poniżej gruntu w związku z brakiem rowu melioracyjnego. Roboty przy budowie przedmiotowego zjazdu zostały zakończone. Z. J. wniosła do protokołu oględzin, że oczekuje naprawy przepustu pod zjazdem na jej działkę.

W ocenie Powiatowego Inspektora, z zebranego materiału dowodowego wynika, że sporny zjazd powstał w okresie ważności pozwolenia na budowę, udzielonego S. F. decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2002 r., Nr [...] [...]. W czasie jego realizacji przepisy Prawa budowlanego obligowały inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej, a także zgodnie z art. 36a ust. 1 uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przed istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Obowiązująca w trakcie realizacji zjazdu ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, została zmieniona ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016r. poz. 2255). Powołana ustawa z 2016 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. zmieniła przepisy Prawa budowlanego odnośnie budowy zjazdów, tj. dodany został przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 la. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 la Prawa budowlanego, budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz budowa zatok parkingowych na tych drogach nie wymaga obecnie od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę ani też dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Nie oznacza to, że taki obiekt budowlany jest wyjęty spod kontroli organu nadzoru budowlanego, gdyż w takich przypadkach organ jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania mającego na celu sprawdzenie zgodności wykonanego obiekt z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Na podstawie analizy materiału dowodowego stwierdzono, że sporny zjazd nie narusza przepisów techniczno- budowlanych określonych w §79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 124). Nie zachodzą zatem przesłanki do wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dlatego działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor odmówił nałożenia na S. F. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, dotyczących zjazdu z drogi gminnej nr [...], do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. J.. Zarzuciła organowi i instancji, że wydając decyzję naruszył art. 7 i 77 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 36 k.p.a., art. 107 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 51 Prawa budowlanego. Mając na uwadze te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W przypadku, gdyby S. F. nie wykonał nakazu rozbiórki wniosła o nałożenie na niego stosownej kary.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Motywując rozstrzygnięcie stwierdził, że podziela stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Następnie wyjaśnił, że S. F. wybudował sporny zjazd z drogi gminnej na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, do uzyskania którego zobowiązywały inwestora przepisy Prawa budowlanego, obowiązujące w trakcie jego realizacji. W toczącym postępowaniu administracyjnym ustalono w sposób bezsporny, że realizując zjazd S. F. odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę w zakresie charakterystycznych parametrów. W związku z powyższym PINB w K. wszczął procedurę naprawczą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak : [...], zaskarżoną przez strony, PINB w K. nałożył na S. F. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 31 marca 2015 r., projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta uchylona została przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2018 r., Nr [...] z uwagi na to, że w toku prowadzonego postępowania uległy zmianie przepisy odnoszące się do zjazdów z dróg gminnych. Z zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji. Dnia 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. ( Dz.U. z 2016 r., poz. 2255), dodająca do Prawa budowlanego przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 la. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1, w związku z ww. art. 29 ust. 1 pkt 11 a budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach nie wymaga od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę ani też dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno - budowlanej. Okoliczność ta nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od kontroli, czy wybudowany zjazd z drogi gminnej nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, zasad wiedzy technicznej (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego) mając za podstawę prawną art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika, że sporny zjazd jak również zjazd na działkę sąsiednią o nr ewid. [...] nie narusza § 79 rozporządzenie ministra transportu i gospodarki morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze, nawierzchnię co najmniej twardą w granicach pasa drogowego, natomiast przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1:1, jeżeli jest to zjazd z ulicy. Sporny zjazd z drogi gminnej posiada szerokość ponad 4,5 m - 5,70 m, nawierzchnie ścieralną z mieszanki bitumiczej żwirowo-piaskowej. Zjazd usytuowany jest na łuku drogi, nie posiada ustabilizowanych na gruncie brzegów, wyłuczenie zjazdu jest w wystarczające dla bezkolizyjnego korzystania i włączania się do ruchu, o czym świadczy ponad 15 letnie jego użytkowanie. W tym stanie faktycznym i prawnym wydanie zaskarżonej decyzji uznano za prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że przedmiotem postępowania jest inwestycja objęta pozwoleniem na budowę udzielonym przez Starostę [...] to znaczy budowa zjazdu z drogi gminnej na działkę nr [...] wraz z dojściem na tą posesję a także roboty budowlane związane z przebudową przepustu pod przedmiotowym zjazdem. Inne roboty, nie związane z przedmiotową budową, wykonane w 2014 r. a polegające na skuciu i zniszczeniu przepustu, należącego do skarżącej, wykopaniu niebezpiecznego rowu oraz betonowego kręgu z rowu odwadniającego, niezwiązane z budową przedmiotowego zjazdu mogą być przedmiotem odrębnego postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję organu odwoławczego wniosła Z. J.. Zarzuciła organowi odwoławczemu, że:

a) wydał decyzję bez podstawy prawnej bowiem utrzymując w mocy decyzję organu I instancji powołał w podstawie prawnej art. 138 § 2 k.p.a., które stanowi o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania;

b) naruszył art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wykonania obowiązku nałożonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzeczeniem wydanym w sprawie o sygn. akt: II SA/Lu 1255/116;

c) naruszył przepisy postępowania administracyjnego poprzez:

- błędne, niezgodne z prawdą i niepełne ustalenia stanu faktycznego sprawy i wzięcie pod uwagę tylko tych wymiarów zjazdu i okoliczności , które były potrzebne do wydania przedmiotowej decyzji; braku przyjęcia przez organ o istotnym odstąpieniu od planu budowy, brak ustaleń nakazanych przez sąd;

- naruszenie art. 7 i 77 Kpa - organ nie rozpatrzył całego materiału we wzajemnej łączności ze sobą;

- naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa;

- naruszenie art. 8 Kpa;

- naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania - art. 12 Kpa;

- naruszenie art. 36 Kpa poprzez niezałatwienie sprawy w terminie;

- naruszenie art. 107 poprzez błędne i niepełne ustalenia faktyczne, co za tym idzie wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

- naruszenie art. 36 a ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie.

Powołując się na takie zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego w związku z tym, iż ta została wydana bez podstawy prawnej lub w sytuacji nie podzielenia tego stanowiska przez Sąd o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej.

W obszernych wywodach uzasadnienia skargi jej autorka przytoczyła okoliczności wskazujące na zasadność zarzutów oraz wniosków skargi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów skargi, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie w całości z przyczyn bezpośrednio w niej wskazanych

Stosownie do unormowania art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z norma z art. 145 §1 p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wtedy uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę w całości lub w części, stosując przepis z art. 151 p.p.s.a. Skarga jest zasadna bowiem decyzja organu I instancji jak i decyzja utrzymującą ją w mocy naruszają prawo materialne, co ma wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji organu I instancji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, dalej powoływaną jako "p.b.") zgodnie, z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych), organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jak stanowi jednak art. 51 ust. 7 przepis ten może być stosowany, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Może on być więc stosowany jeżeli roboty budowlane wykonywane były bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt. 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt. 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt. 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt. 4). Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. Zastosowanie art. 51 jest uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust 1. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy. Odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 jest z kolei dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 p.b. wykonane roboty są zgodne z prawem. Podkreślić przy tym trzeba, że o ile ocena dotycząca ustalenia, czy sporne roboty zostały wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 dokonywana jest na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień wykonania tych robót, o tyle oceny w zakresie legalizacji robót wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 i doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem należy dokonać w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów prawa.

W czasie realizacji spornego zjazdu przepisy Prawa budowlanego obligowały inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej, a także zgodnie z art. 36a ust. 1 uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przed istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255, dalej powoływaną jako "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r., zmienione zostały przepisy Prawa budowlanego, w tym odnośnie budowy zjazdów. Dodany został bowiem przepis art. 29 ust. 1 pkt 11a stanowiący, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach. Zatem od dnia 1 stycznia 2017 r. zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 11a p.b. budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych oraz budowa zatok parkingowych na tych drogach nie wymaga od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę ani też dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej.

Bezsporne w sprawie jest to, że poddane kontroli legalności w niniejszym postępowaniu sądowadministracyjnym postępowanie administracyjne rozpoczęło się w dniu 19 maja 2014 r. (k. 6 akt adm. organu I instancji) i nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2017 r. Poza sporem pozostaje i to, że zjazd powstał w okresie ważności i w wykonaniu pozwolenia na budowę udzielonego S. F. decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2002 r.

Co do zasady w sprawie nie budziło wątpliwości, że skoro przedmiotowy zjazd z drogi gminnej wykonany został w ramach udzielonego pozwolenia na budowę, do uzyskania którego zobowiązywały inwestora przepisy prawa budowlanego, obowiązujące w trakcie jego realizacji, to w sytuacji, gdy inwestor realizując zjazd odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę, w sprawie powinna znaleźć zastosowanie procedura naprawcza z art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego.

Co do zasady oceny takiej nie zmieniało to, że w późniejszym okresie, już po wykonaniu zjazdu z drogi gminnej, zmienił się stan prawny w taki sposób, że obecnie budowa zjazdów z dróg gminnych nie wymaga od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę ani też dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej.

Okoliczność ta w żaden bowiem sposób nie niweczy tego, że przedmiotowy zjazd zbudowany został na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, do uzyskania którego zobowiązywały inwestora przepisy prawa budowlanego, obowiązujące w trakcie jego realizacji, zaś samo wykonanie zjazdu nastąpiło w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym.

Organ zajmując w sprawie stanowisko odmienne powołał się na zasadę praworządności i wywodzony z niej obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji oraz orzecznictwa sądów administracyjnych.

Stanowisko to uznać należy za nieprawidłowe.

Po pierwsze z tego typu ogólnej zasady nie można wywodzić skutków prawnych sprzecznych z normami intertemporalnymi, które ustawodawca zawarł w ustawach nowelizujących.

Po drugie na konieczność uwzględnienia w pierwszym rzędzie przepisów przejściowych zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, w przywoływanym przez organ drugiej instancji wyroku z dnia 16 maja 2007 r., sygn.. akt I OSK 1080/06.

W niniejszej sprawie organ całkowicie pominął to, w jaki sposób uregulowano kwestię stosowania przepisów nowych i dotychczasowych w ustawie znoszącej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (dokonania zgłoszenia) na budowę zjazdów z drogi gminnej.

Stosownie do uregulowania normy intertemporalnej zawartej w art. 26 ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia przedsiębiorców w sprawach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255), o których mowa w ustawie zmienianej w art. 5 (ustawie prawo budowlane) wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30, art. 31, art. 54 i art. 71 ustawy zmienianej w art. 5, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast norma intertemporalna zawarta w art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5 (ustawy Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z uwagi na brzmienie zacytowanego w zdaniu poprzednim przepisu skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że organ odwoławczy oraz organu I instancji dokonały wadliwej wykładni art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej, przyjmując, że do kwalifikacji spornego zjazdu mają zastosowanie przepisy art. 29 i 30 p.b. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. Należy bowiem zaznaczyć, że przepis art. 26 ust. 2 odnosi się wyłącznie do nowej treści art. 36a, art. 48 i 49b, nakazując ich stosowanie. Nieuprawniony jest zatem wniosek, że obejmuje również zakres kwalifikacji obiektów na mocy art. 29 i art. 30 p.b. w brzmieniu po nowelizacji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 822/17 oraz wyrok tego Sądu z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1402/17 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że naruszenia ustawy prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy więc odróżnić dokonywanie kwalifikacji samowoli budowalnej od usuwania jej skutków. W ocenie Składu Orzekającego, nie można uznać, aby przepis intertemporalny zawarty w art. 26 ust. 2 uprawniał organy nadzoru budowlanego prowadzące już postępowanie naprawcze z art. 51 ust. 1 p.b. do ponownej weryfikacji robót budowalnych w kontekście katalogu zawartego w art. 29 i 30 p.b.

Skutkiem wadliwej wykładni art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej było błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Skoro bowiem organy administracji obu instancji zobowiązane są do stosowania w niniejszej sprawie art. 29 i 30 p.b. w brzmieniu sprzed dnia 1 stycznia 2017 r. to ocena tego, czy sporny zjazd wybudowany został z odstępstwami dokonywać się powinna w odniesieniu do warunków pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2002 r. Jeżeli zaś stwierdzone zostanie, że roboty budowlane prowadzone na podstawie ważnego pozwolenia na budowę wykonane zostały z istotnymi (w świetle unormowania art. 36a ust. 5 p.b. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą) odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zastosowany powinien być art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 399/17 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tych powodów Skład Orzekający uznał, że organy obu instancji błędnie zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że obowiązek prowadzenia w niniejszej sprawie procedury naprawczej z art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, tj. kwalifikowania zaistniałego naruszenia jako odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, wynikał z art. 153 p.p.s.a., którego naruszenia dopuścił się organ.

Zwrócić należy bowiem uwagę, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekał już dwukrotnie, przy czym drugi z wydanych wyroków w sprawie sygn. akt II SA/Lu [...] zapadł w dniu 25 kwietnia 2017 r., a więc już po wejściu w życie nowelizacji art. 29 i 30 prawa budowalnego, które zwalniała inwestorów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia na wykonaniu zjazdu z drogi gminnej.

W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sposób jednoznaczny wskazywał na konieczność dalszego prowadzenia procedury naprawczej z art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Skoro więc już po wejściu w życie przedmiotowej nowelizacji, co nastąpiło z dniem 1 stycznia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dniu 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu [...] nadal podtrzymał swoje pierwotne stanowisko co do rodzaju postępowania naprawczego, które powinno być w sprawie prowadzone, to oceną tą organ był związany i nie mógł zakwalifikować zaistniałej w sprawie samowoli jako innego rodzaju naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną, o której mowa w cytowanym przepisie, rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W pojęciu tym mieści się zatem również wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy

Związanie oceną oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, nie mogą w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Organ nie miał żadnych podstaw do odstąpienia od ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dniu 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu [...], albowiem po wydaniu tego wyroku nie doszło ani do zmiany stanu prawnego sprawy, ani zmiany jej okoliczności faktycznych.

Ponadto organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Może być on bowiem stosowany jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy z przyczyn w nim wskazanych uchyla zaskarżoną decyzję w całości bądź w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. Natomiast jeżeli zachodzą przesłanki do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji zastosowanie znajduje art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przy czym ze względu na treść rozstrzygnięcia oraz treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie można przyjąć, aby uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak można wnioskować było ono jedynie wynikiem omyłki pisarskiej.

Nie można podzielić zarzutu skargi, że decyzja organu odwoławczego wydana została bez podstawy prawnej, czyli że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O braku podstawy prawnej do wydania decyzji można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy brak jest jakiegokolwiek przepisu materialnego prawa administracyjnego bądź postępowania administracyjnego dającego możliwość organowi administracji wydania decyzji w konkretnej sprawie. Jak wynika zaś z wywodów akapitu bezpośrednio poprzedzającego akapit niniejszy taka podstawa prawna istnieje a organ odwoławczy jedynie błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

Z uwagi na to, że dokonując wadliwej wykładni art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej organy administracji skupiły się na ustalaniu stanu faktycznego odpowiadającego dyspozycji normy wynikającej z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 124) nie zaś warunkom wynikającym z pozwolenia na budowę przedwczesnym jest rozstrzyganie o tym, czy warunki określone w przedmiotowym rozporządzeniu zostały zachowane.

Zauważyć natomiast należy, że konstatacja organu jakoby przedmiotowy zjazd spełniał warunki określone w § 79 rozporządzenia budzi istotne wątpliwości. Z przepisu tego wynika bowiem, że szerokość zjazdu nie może być większa niż szerokość jezdni na drodze. Z ustaleń organu nie wynika jaka jest rzeczywista szerokość jezdni w tym miejscu, przy czym z niektórych czynności organu (k.53 i 91 akt administracyjnych: oględziny z dnia 10 maja 2018 i z dnia 21 września 2016 r.) wynikałoby, że szerokość jezdni wynosi 500 lub 540 cm, co oznaczałoby że przedmiotowy zjazd o szerokości co najmniej 570 cm jest szerszy od szerokości jezdni drogi. Brak jednoznacznego wyjaśnienia i ustalenia tych okoliczności uzasadniałby zatem uchylenie zaskarżonej decyzji także przy przyjęciu koncepcji organu drugiej instancji.

Przedwczesne jest też orzekanie o tym, czy w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego naruszono art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. skoro organy administracji ustalały stan faktyczny sprawy odpowiadający dyspozycji normy prawnej przepisu, który nie powinien być w sprawie stosowany.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika dla organów administracji obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie "jego uczestników" do organów władzy publicznej. W toku niniejszego postępowania organy administracji prowadzą postępowanie w sposób gwarantujący stronom udział w nim, podejmują czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz jego stanu prawnego, uwzględniając przy tym zmiany stanu prawnego. Nie można więc przyjąć, aby działania takie podważały zaufanie obywateli do organów władzy państwowej. Z pewnością nie decyduje o tym wadliwa wykładnia stosowanych przepisów prawa czy ich błędne zastosowanie.

Pozbawiony podstaw jest też zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. Zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja utrzymana nią w mocy zawierają wszystkie elementy formalne, które zgodnie z tym przepisem powinny zawierać. Natomiast ich uzasadnienia w sposób pełny z wyjaśnieniem stanu prawnego oraz wskazaniem okoliczności faktycznych, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia wyjaśniają stanowiska, które w sprawie zajęły organy administracji obu instancji.

Natomiast wypowiedzenie się co do zasadności zarzutu naruszenia art. 12 i 36 k.p.a. z uwagi na niezałatwienie sprawy w terminie wykracza poza granice kontroli legalności wyznaczone art. 134 §1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi dokonywanej w niniejszej sprawie.

Ponownie prowadząc postępowanie organy administracji wezmą pod uwagę powyższe rozważania Sądu. Organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo budowlane, oceniając sposób wykonania spornego zjazdu zastosuje unormowania art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. oraz art. 36a ust. 5 p.b. W przypadku tego ostatniego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. W związku z tym ustalając stan faktyczny sprawy organ I instancji kierować się będzie dyspozycją normy prawnej art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz 36a ust. 5 p.b.

Organy zastosują się także do wiążących je wskazań zawartych w wyroku z dniu 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu [...].

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł mając na względzie treść art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania poniesione przez skarżącą składa się kwota 500 zł uiszczonego wpisu sądowego od wniesionej skargi. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącej orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 68).