Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2225/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i ust. 4,
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: § 9 ust. 1 pkt 3 i pkt 4, § 113 ust. 1-7
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. M. i K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1848/20 w sprawie ze skargi K. M. i K. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1848/20, oddalił skargę K. M. i K. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Pismem z 14 sierpnia 2017 r. (uzupełnionym pismami z 27 listopada 2017 r. i 22 grudnia 2017 r.) skarżący jako właściciele działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ł. (Gmina B.) wystąpili z wnioskiem o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego względnie zjazdu publicznego do ww. nieruchomości. Działka objęta wnioskiem jako niezabudowana przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. W chwili składania wniosku wskazana działka była wykorzystywana jako grunt rolny. Skarżący przewidywali jednak, że po wykonaniu zjazdu przedmiotowa nieruchomość zostanie przeznaczona na cele działalności handlowo-usługowej. Skarżący wyjaśnili, że w latach 2007-2009 występowali z wnioskami o zgodę zarządcy drogi na zorganizowanie zjazdu z ww. działki na DK [...]. Zgoda taka nie została im udzielona z uwagi na fakt, że DK [...] stanowiła główną drogę tranzytową między Republiką Federalną Niemiec a Ukrainą. Sytuacja zmieniła się po wybudowaniu i oddaniu do użytku autostrady A4.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zarówno zjazdu publicznego, jak i zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] Kraków - Tarnów w Ł. (Gmina B.) na wysokości działki nr ewid. [...]. GDDKiA wydał powyższą decyzję na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej: u.d.p.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że działka należąca do skarżących ma już zapewniony dojazd od innej drogi publicznej. Ponadto, w przypadku zjazdu do wnioskowanej działki, na której skarżący planują prowadzić działalność gospodarczą, projektowany zjazd byłby zjazdem publicznym (§ 55 pkt 3 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Zjazd publiczny powinien być zatem usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, a przez to nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, DK [...] została zakwalifikowana do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych droga GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas. Jednocześnie stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy nie ma innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Organ ustalił, że teren działki skarżących oraz działek przyległych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy B. jest oznaczony jako teren rolny R1 oraz w części jako teren zabudowy usługowej komercyjnej UU1. Do działek nr ewid. [...] należących do skarżących zapewniony jest dostęp do drogi KDD zapewniającej połączenie komunikacyjne z drogą KDL. To ważne dla rozstrzygnięcia wniosku, gdyż działka nr ewid. [...] powinna być skomunikowana z drogą publiczną za pomocą przedmiotowej drogi, co zostało uwzględnione w miejscowym planie. Ponadto, zlokalizowaniu wnioskowanego zjazdu stały na przeszkodzie dwie okoliczności faktyczne. Pierwsza to położenie działki w obszarze oddziaływania skrzyżowania DK [...] z drogą wojewódzką w miejscu oznaczonym jako km 26 + 160. Zezwolenie na lokalizacje zjazdu w tym przypadku byłoby sprzeczne z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Po drugie, lokalizacja zjazdu była niemożliwa z uwagi na istnienie jezdni dodatkowej w pasie drogowym, która biegnie równolegle wzdłuż granicy przedmiotowej działki. Zjazd przecinałby wskazaną drogę dodatkową. Dodatkowo organ wyjaśnił, że z uwagi na konieczność zapewnienia płynności i bezpiecznych warunków ruchu na drodze krajowej klasy GP, o tak dużym natężeniu ruchu pojazdów wynoszącym według danych Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. na przedmiotowym odcinku 9.403 poj./dobę, każdy nowy zjazd indywidualny lub publiczny spowoduje zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Natężenie ruchu pojazdów zmniejszyło się w stosunku do stanu z GPR w roku 2005, na co niewątpliwie miało wpływ oddanie do użytkowania autostrady A4 Kraków-Tarnów. Ruch ten może ulec dalszej zmianie po wprowadzeniu opłat za przejazd autostradą A4.

Zdaniem organu stan faktyczny sprawy nie wskazuje, aby istniały szczególne (wyjątkowe) okoliczności, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie lokalizacji zjazdu indywidualnego na drogę klasy GP. Dla obsługi komunikacyjnej nieruchomości jest przewidziana zarówno nowa projektowana droga, jak i istniejący zjazd indywidulany zlokalizowany w km 25+905 na wysokości działki nr ewid. [...]. Zjazd ten został wykonany do drogi dojazdowej pozostającej w pasie drogowym, mającej obsługiwać tę i inne przyległe działki bez konieczności urządzania zjazdu na drogę krajową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd wskazał, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odnoszące się do lokalizacji zjazdów wyraźnie przesądzają, że organ administracji rozstrzygający w przedmiocie wniosku o zezwolenie na urządzenie zjazdu z drogi publicznej do indywidualnej nieruchomości powinien kierować się przede wszystkim dwiema zasadami: 1) koniecznością zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego na wskazanym odcinku drogi publicznej, a także 2) istnieniem bądź nie, możliwości zapewnienia sobie przez właściciela nieruchomości dostępu do drogi publicznej poprzez uzyskanie prawa służebności gruntowej (przejazdu i przechodu) na działce lub działkach sąsiednich, oddzielających nieruchomość wskazaną przez wnioskodawcę-inwestora od drogi publicznej.

W ocenie WSA, GDDKiA zasadnie odmówił udzielenia zgody na urządzenie zjazdu z DK [...] na działkę nr ewid. [...]. W zaskarżonej decyzji organ wyraźnie wskazał, że przedmiotowa droga krajowa nr [...] jest nadal drogą klasy GP, co oznacza znaczne obciążenie ruchem drogowym i w związku z tym podwyższenie wymogów bezpieczeństwa ruchu. Co więcej, obciążenie DK [...] na przedmiotowym odcinku wynosiło w 2015 r. 9403 pojazdów na dobę, co uważa się za wysokie. Nie zmienia tego faktu powstanie i publiczne udostępnienie autostrady A4 zarówno ze względu na połączenia z ośrodkami leżącymi na północ i południe od autostrady, jak i ruch lokalny, który w rozwijającym się rejonie kraju nadal jest intensywny. Dodatkowe okoliczności, takie jak niepewność organu i kierowców co do zasad odpłatności za korzystanie z autostrady A4, co zwykle kieruje część ruchu drogowego, zwłaszcza towarowego, na równoległe drogi krajowe, podważa argumentacje skarżących, którzy twierdzą, że po uruchomieniu autostrady A4 natężenie ruchu drogowego na DK [...] radykalnie spadło. Nawet jeśli spadek ruchu wynosił w 2015 r. (w stosunku do 2005 r.) kilkanaście procent, to liczba 9400 pojazdów na dobę wciąż oznacza wysokie natężenie ruchu.

Sąd podzielił też stanowisko organu, że zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego, jak również zjazdu indywidualnego, zgodnie z wnioskiem skarżących, wyklucza faktyczny dostęp działki nr ewid. [...] do drogi publicznej innej niż DK [...]. Na wysokości nieruchomości skarżących wzdłuż drogi krajowej przebiega bowiem istniejąca jezdnia dodatkowa (droga dojazdowa o nawierzchni żwirowo-gruntowej pozostająca w pasie drogowym DK[...]). Jezdnia ta prowadzi bezpośrednio i w niedalekiej odległości, tj. na wysokości działki nr ewid. [...], do DK [...]. Zatem zasadnie organ odmówił zgody na lokalizację zjazdu publicznego lub indywidualnego po myśli wnioskodawców, ponieważ taka lokalizacja zjazdu przecinałaby dodatkową jezdnię DK [...], a tym samym dodatkowa jezdnia straciłaby swój charakter, dla jakiego została zrealizowana, tzn. zminimalizować ilość zjazdów bezpośrednich z jezdni drogi głównej.

Zdaniem WSA, nie bez znaczenia jest również fakt, że od północy do działki nr ewid. [...] przylega zaplanowana działka drogowa oznaczona symbolem KDD, prowadząca do innej drogi publicznej. Z akt administracyjnych nie wynika jednoznacznie, czy taka droga dojazdowa (KDD) jest już zbudowana, czy dopiero przewiduje się jej budowę. W połączeniu jednak ze wskazaną powyżej dodatkową jezdnią w pasie drogowy DK [...], istniejące rozwiązania uchylają argument skarżących o konieczności zapewnienia im bezpośredniego zjazdu do DK [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów I i II instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez:

a) brak jednoznacznego stanowiska Sądu co do tego, jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia,

b) brak przekonującego uzasadnienia co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji i postawienie wniosków, nieznajdujących uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, a w szczególności:

- ustalenie przez Sąd, że w sprawie występują okoliczności, takie jak niepewność organu i kierowców co do zasad odpłatności za korzystanie z autostrady A4, co zwykle kieruje część ruchu drogowego, zwłaszcza towarowego, na równoległe drogi krajowe, co z kolei miało wpływ na ustalenie, że uruchomienie autostrady A4 nie spowodowało spadku natężenia ruchu drogowego przy jednoczesnym braku wskazania w uzasadnieniu, na których dowodach zostało oparte to ustalenie, podczas gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynika, aby takie fakty miały miejsce, a wręcz wynika, że natężenie ruchu na wnioskowanym odcinku w 2015 spadło dwukrotnie w stosunku do roku 2010;

- uznanie, że skarżący mają zapewniony dojazd do drogi publicznej przy jednoczesnym ustaleniu przez Sąd, że z akt administracyjnych nie wynika jednoznacznie, czy droga dojazdowa (KDD) jest już zbudowana, czy dopiero przewiduje się jej budowę, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby taka droga dojazdowa była zbudowana;

- ustalenie, że działka [...] ma faktyczny dostęp do drogi publicznej innej niż DK [...], tj. dodatkowej jezdni i że droga ta jest drogą publiczną inną niż DK [...], że jezdnia ta została zrealizowana po to by zminimalizować ilość zjazdów bezpośrednich z jezdni drogi głównej i że nie można wyrazić zgody na lokalizację zjazdu publicznego lub indywidualnego po myśli wnioskodawców, ponieważ taka lokalizacja zjazdu przecinałaby dodatkową jezdnie DK [...], a tym samym dodatkowa jezdnia straciłaby swój charakter, dla jakiego została zrealizowana, tzn. zminimalizować ilość zjazdów bezpośrednich z jezdni drogi głównej przy jednoczesnym braku wskazania dowodów, z których wynikają te ustalenia, podczas gdy ustalenia te nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, gdyż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, jaki przebieg i parametry techniczne ma ta droga, kto ma do niej legalny dostęp, czy została faktycznie zrealizowana, a jeśli tak, to w jakim celu, kto może korzystać z tej drogi, a ponadto ustalenie to jest sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, tj. zapytaniem o informację publiczną z dnia [...] listopada 2016 roku wraz z odpowiedzią organu z dnia [...] grudnia 2016 roku, nr [...], z którego wynika, że wzdłuż drogi krajowej nr [...] w samej miejscowości Ł. istnieje co najmniej jeden zjazd na nieruchomość położoną wzdłuż tej drogi poprzez istniejącą na działce drogowej jezdnię znajdującą się w obrębie pasa drogowego;

- ustalenie, że spadek natężenia ruchu wynosił w 2015 r. (w stosunku do 2005 r.) kilkanaście procent, więc argument skarżących o znacznym spadku natężenia ruchu jest nieprzekonujący, a co za tym idzie dokonanie nieprawidłowej oceny zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, jaką jest wpływ planowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem był to podstawowy argument organu dla wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na lokalizację zjazdu, podczas gdy to ustalenie Sądu odnosi się jedynie do ogólnego spadku natężenia ruchu na drogach w Polsce, który nie odzwierciedla rzeczywistego stanu natężenia ruchu na wnioskowanym odcinku, gdyż zgodnie z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie (tj. załączników nr 3,4,5 do wniosku Skarżących z dnia 14.08.2017 r.) rzeczywisty spadek natężenia ruchu w miejscowości Ł. wyniósł ponad 200% w 2015 r. w stosunku do roku 2010 (załączniki do wniosku skarżących), co oznacza, że spadek ten jest znaczny i lokalizacja zjazdu nie będzie zagrażała bezpieczeństwu użytkowników tej drogi;

2) naruszenie art. 134 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. przez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy oraz w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze do WSA (a w szczególności w pkt.: 1.2, 1.3, 1.5, 1.5., 1.6, 1.7, 1.8, 1.9, 1.10 i 2 skargi), co w konsekwencji skutkowało tym, że Sąd nie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a ponadto Sąd nie wykonał działań, które pozwalałyby wywieść jego stanowisko co do zgłoszonych przez skarżących zarzutów, podczas gdy ich rozpoznanie mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia kwestii braku legalności zaskarżonej decyzji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez:

a) nieuwzględnienie wskazówek, jakie zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/WA 1954/19, tj. do rozpoznania merytorycznego sprawy przy uwzględnieniu zmiany natężenia ruchu, jaka nastąpiła od czasu rozpoznawania poprzedniego wniosku;

b) uznanie przez Sąd, że wyroki w sprawie VII SA/Wa 919/18 oraz VI SA/Wa 1954/19 nie są wiążące dla Sądu rozpatrującego sprawą na podstawie art. 153 i art. 170 p.p.s.a., gdyż formalnie były wydane w odrębnych sprawach, tj. zakończonych odrębnymi rozstrzygnięciami organu administracji, podczas gdy ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej, a ponadto nadal jest to ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym – co doprowadziło do braku analizy zmiany natężenia ruchu, jaka nastąpiła od czasu rozpoznawania poprzedniego wniosku, a tym samym do nierozpoznania merytorycznego wniosku, gdyż organ nie wyjaśnił należycie kluczowej w sprawie kwestii wpływu lokalizacji wnioskowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a tym samym nie rozpoznał istoty sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z: art, 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie skargi na skutek błędnego uznania przez Sąd, że organ zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, podczas gdy organ:

a) nie przeprowadził analizy zmiany natężenia ruchu drogowego, o przeprowadzenie której wnosili skarżący,

b) nie dokonał analizy, jaki status, parametry techniczne i dokładny przebieg ma dodatkowa droga dojazdowa z jej przebiegiem równoległym do drogi głównej oraz czy na tej dodatkowej jezdni występuje natężenie ruchu, a jeśli tak to o jakim nasileniu,

c) pominął analizę i rozróżnienie dlaczego organ odmawia zezwolenia na lokalizację zarówno zjazdu publicznego jak i indywidualnego, co skutkowało nierozpoznaniem sprawy,

d) nie zbadał rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym;

e) nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia czy wnioskowany zjazd można uznać za niedopuszczalny w sytuacji, w której prowadzić ma on do działalności handlowo-usługowej;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy:

a) organ nie wyjaśnił rzetelnie sprawy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadniczo powielił argumentację organu oraz nie odniósł się do szeregu podnoszonych w skardze zarzutów, których trafność zobowiązywała do uwzględnienia skargi, w tym możliwości przeprowadzenia dodatkowych dowodów, co skutkowało wybiórczą oceną wniesionego środka zaskarżenia,

b) organ dokonał sprzecznych ustaleń:

- że ruch na autostradzie A4 ulegnie zmianie po wprowadzeniu opłat za przejazd autostradą A4, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby taki fakt miał miejsce i co jest sprzeczne z ustaleniem przez organ, że natężenie ruchu pojazdów zmniejszyło się w stosunku do stanu z GPR w roku 2005 na co niewątpliwie miało wpływ oddanie do użytkowania autostrady A4 Kraków-Tarnów;

- że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu w niniejszej sprawie spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, a tym samym nie zachodzi słuszny interes strony, przy jednoczesnym stwierdzeniu, ze natężenie ruchu pojazdów zmniejszyło się w stosunku do stanu z GPR w roku 2005, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby takie zagrożenie bezpieczeństwa powstało, gdyż ruch na tym odcinku zmalał ponad dwukrotnie w 2015 w stosunku do roku 2010;

c) organ nie uwzględnił – przy określeniu natężenia ruchu na drodze przylegającej do nieruchomości oraz związanego z nim zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez zlokalizowanie zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżących – faktu oddania do użytku Autostrady A4, która znacząco wpłynęła na spadek korzystających z drogi DK [...];

d) uznał, że skarżący mają zapewniony dojazd do drogi publicznej, podczas gdy z akt sprawy nie wynika, by skarżący mieli zapewniony taki dojazd;

e) organ nie wykazał zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...] w przypadku lokalizacji wnioskowanego zjazdu;

f) organ zaniechał dokonania określenia odległości planowanego zjazdu od skrzyżowania DK[...] z drogą wojewódzką, dopuszczalnej prędkości na tym odcinku drogi, analizy ruchu pojazdów do projektowanego zjazdu, które to okoliczności stanowiłyby podstawę do ustalenia, że lokalizacja w tym miejscu zjazdu nie stwarzała zagrożenia dla użytkowników drogi publicznej;

g) organ ograniczył się jedynie do dowodów o charakterze poglądowym w postaci zdjęć ze strony internetowej Geoportalu, a w konsekwencji zaniechał wnikliwego zbadania, czy nie zachodzi sytuacja wyjątkowa w rozumieniu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przemawiająca za wydaniem zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 78 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku strony co do uzupełnienia materiału dowodowego o dowody mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. wniosku o przeprowadzenie aktualnych pomiarów natężenia ruchu i dokonanie analizy zmiany natężenia ruchu, jaka nastąpiła od czasu rozpoznania poprzedniego wniosku, w sytuacji gdy wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu został złożony w połowie 2017, decyzja organu w tej sprawie została wydana dopiero w połowie 2020 roku; co doprowadziło do sytuacji, że poczynione przez organ ustalenia skutkujące odmową wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu nie mają pokrycia w rzeczywistości i są oparte na historycznych danych obrazujących informacje z 2015 r., które nie ukazują rzeczywistego natężenia ruchu pojazdów na drodze w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności zmniejszenia natężenia ruchu spowodowanego rozbudową infrastruktury drogowej w okresie ostatnich pięciu lat;

7) art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez utrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu sprzecznego z prawem i niedostrzeżenie, że organy administracji naruszyły przy ustalaniu okoliczności sprawy przepisy k.p.a., a także polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia stanowiska uczestnika postępowania;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że została ona wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, będącego następstwem podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszeń przepisów postępowania.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. w związku z art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 113 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – poprzez przyjęcie, że w sytuacji istnienia dodatkowej jezdni położonej przy działce (o nieokreślonej przez organ kategorii, parametrach technicznych, a także bez zbadania natężenia ruchu na tej jezdni) wydanie zgody na lokalizację z tej działki zjazdu indywidualnego lub publicznego na drogę krajową stanowiłoby naruszenie ww. przepisów, gdyż taka lokalizacja zjazdu przecinałaby dodatkową jezdnię, a tym samym dodatkowa jezdnia straciłaby swój charakter, dla jakiego została zrealizowana, tzn. zminimalizować ilość zjazdów bezpośrednich z jezdni drogi głównej, podczas gdy z ww. przepisów prawa nie wynika, aby przesłanka ta mogła stanowić podstawę do odmowy lokalizacji zjazdu tak indywidulanego jak i publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z: 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14, 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów skargi w kwestach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada zatem warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie NSA nietrafny jest również zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący upatrują naruszenia tych przepisów poprzez pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy zarzutów podniesionych w skardze do WSA. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. np. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., II GSK 2349/17, LEX nr 2642204). W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie miał potrzeby jej rozpatrywania w szerszym zakresie niż to uczynił, a rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę i nie przekraczając jej granic. Nie naruszył, zatem przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. W świetle tego przepisu sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.

Z tych wszystkich powodów zarzuty w pkt 1.1 i 1.2 należało uznać za niezasadne.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Aby określona ocena wyrażona w motywach wyroku miała moc oceny prawnej o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. (vide: A.Kabat (w:) B.Dauter, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., LEX/el. 2019, uwagi do art. 153). Użyty w art. 153 p.p.s.a. zwrot "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwagi do art. 153).

Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. W orzecznictwie przyjmuje się, że wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r., VII SA/Wa 1954/19 został podjęty w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub indywidualnego z działki nr [...]. Ocena i wskazania co do dalszego postępowania dotyczyły kwestii statusu skarżących jako strony postępowania. Sąd uznając, że są oni właścicielami przedmiotowej działki nakazał merytoryczne rozpoznanie ich wniosku w sprawie lokalizacji zjazdu. Wyrok ten niewątpliwie wiąże organy i sądy, ale tylko w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku w zakresie lokalizacji zjazdu. Zarówno organy administracyjne rozpoznając wniosek skarżących, jak również WSA w Warszawie, dokonując kontroli merytorycznego rozstrzygnięcia, nie naruszyły przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Ocena wpływu lokalizacji zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym przeprowadzona została z uwzględnieniem badań natężenia ruchu.

Nie można zatem potwierdzić trafności zarzutu naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

W odniesieniu do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w przypadku przedstawienia zarzutu opartego na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) należy dodatkowo wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej należy zatem wykazać zarówno fakt naruszenia przepisów procesowych, jak i uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku tj. wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia byłby inny, że stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z: 11 marca 2014 r., sygn. II GSK 2103/12; 26 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1868/12; 13 września 2013 r., sygn. I FSK 1174/12 - treść orzeczeń dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., wskazują, że Sąd błędnie uznał, że organ przeprowadził postępowanie przy braku wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, co skutkowało niekompletnymi ustaleniami faktycznymi w zakresie braku analizy zmiany natężenia ruchu, parametrów technicznych dodatkowej drogi dojazdowej równoległej do drogi głównej. W ocenie skarżących kasacyjnie do naruszenia powyższych przepisów doszło również na skutek braku analizy dlaczego organ odmawia zezwolenia na lokalizacje zjazdu publicznego i indywidualnego oraz braku czynności w celu wyjaśnienia czy wnioskowany zjazd można uznać za niedopuszczalny, gdy skarżący chcą prowadzić na działce działalność handlowo-usługową. Ponadto zarzucili, że organ nie wyjaśnił rzetelnie sprawy, a Sąd I instancji powielił argumentację organu. Zarzuty te koncentrowały się głównie na ocenach odnośnie do zmiany natężenia ruchu w związku z możliwością wprowadzenia opłat na autostradzie A4, błędnej oceny natężenia w 2005, 2010 i 2015 r., w zakresie dojazdu do drogi publicznej ze spornej nieruchomości, zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, oceny zebranego materiału dowodowego.

Zarzuty te nie są uzasadnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ uprawiony do wydania decyzji zebrał wystarczający materiał dowodowy w sprawie, mając na względzie treść przepisów prawa materialnego, na podstawie których zaskarżone orzeczenie zostało wydane. Analiza akt administracyjnych nie pozwala na uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazać przy tym należy, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Treść przepisów prawa materialnego zakreśla bowiem ramy także postępowania dowodowego w sprawie. Organ administracji nie jest zobowiązany do zbierania wszelkich dowodów powiązanych ze sprawą, ale jedynie takich dowodów, które są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w świetle norm prawa materialnego, będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Zasadnie Sąd pierwszej przyjął, że ustalenia organu były prawidłowe i wyczerpujące, mając na względzie treść art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 1 - 7 rozporządzenia określającego warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione, a ustalenia faktyczne, były wystarczające do wydania decyzji merytorycznej o odmowie udzielenia na lokalizację zjazdu publicznego. Skarżący zwalczając ustalenia i wywody organu, zaakceptowane przez Sąd I instancji, ograniczają się w zasadzie do ich podważania. Nie wykazują jednak jaki, choćby potencjalny, wpływ naruszenia te miały na wynik sprawy.

Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, że organ wydał decyzję w oparciu o nieaktualne pomiary natężenia ruchu drogowego z 2015 r., jak również zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 78 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie aktualnych pomiarów natężenia ruchu. Zarządca drogi nie ma bowiem obowiązku badać natężenia ruchu drogowego dla każdej sprawy indywidualnie. Zgodnie z art. 20 pkt 15 ustawy o drogach publicznych, do zadań zarządcy drogi należy dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego. Natężenie ruchu na przedmiotowej drodze ustalone zostało na podstawie tzw. Generalnego Pomiaru Ruchu, dokonanego w 2015 r. Wykonanie takiego pomiaru dokonywane jest cyklicznie, w odstępie 5 lat. Żaden przepis prawa nie nakazuje zarządcy drogi każdorazowego przeprowadzania pomiarów ruchu drogowego w wypadku wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu czy to indywidualnego, czy publicznego. Po to bowiem zarządcy dróg są zobowiązani do dokonywania jedynie okresowych pomiarów ruchu drogowego (art. 20 pkt 15 u.d.p.), aby na tej podstawie można było m.in. ustalać natężenie ruchu w sprawach indywidualnych. Jeżeli więc skarżący uznają, że dane zgromadzone przez organ są niezasadne, winien w tym względzie przedstawić dowody przeciwne, podlegające ocenie.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 u.u.s.a. oraz art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Można byłoby uznać w ostateczności te przepisy za naruszone, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanych przepisów. Określona przez ustawę kontrola została przez Sąd pierwszej instancji w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeśli stwierdzi naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten nie był podstawą wydania zaskarżonego wyroku, bowiem skarga została oddalona. Sąd nie mógł naruszyć przepisu którego nie zastosował. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, a okoliczności istotne dla wydania decyzji zostały ustalone.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 4 pkt ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 113 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie

Przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie przy tym do treści art. 29 ust. 4 tej ustawy ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "może odmówić" przesądza o tym, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Granice wskazanego uznania wyznaczają przy tym m.in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, akcentowane wprost w tym przepisie przez prawodawcę.

Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa wspomniane wyżej rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia jednoznacznie stanowi, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Zatem w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, z jaką to drogą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich bądź wykorzystanie zjazdu już istniejącego (nawet poprzez jego odpowiednie dostosowanie).

Taką też interpretację przepisu art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia przyjął Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym wyroku. Zasadnie Sąd pierwszej instancji przypomniał, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Słusznie także podkreślono prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jako powszechnie przyjmowany w orzecznictwie. Zasadnie uznano, że organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Prawidłowo też Sąd uznał, że ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał na dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia dotyczące natężenia ruchu na drodze krajowej numer [...] gmina B. (9.403 pojazdy na dobę), a także usytuowanie lokalizacji zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Podkreślić także należy, że z akt sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował ustalenia organów w zakresie możliwości komunikowania działki numer [...] z zaplanowaną drogą oznaczoną symbolem KDD prowadzącą do innej drogi publicznej (patrz: kopia Załącznika graficznego do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sołectw gminy B., k. 394 akt admin.; patrz także: plan działek B. obręb Ł., k. 29 akt adm. tom II), czy poprzez istniejącą jezdnię dodatkową (droga dojazdowa o nawierzchni żwirowo - gruntowej pozostająca w pasie drogowym DK [...]). Jezdnia ta prowadzi bezpośrednio i w niedalekiej odległości, tj. na wysokości działki nr ewid. [...], do DK [...] (patrz zdjęcie (zrzut z ekranu Geoportalu – załącznik do pisma GDDKiA z[...]grudnia 2016 r. do pełnomocnika skarżących, trzy strony przed k. 76 akt adm.).

Zasadnie też Sąd I instancji nie znalazł podstaw do podważenia ustaleń i oceny organu orzekającego co do kwestii związanych z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej nr [...] oraz zachowania jej funkcji. Jest rzeczą oczywistą, że każdy bezpośredni zjazd z drogi klasy GP samoistnie zwiększa ryzyko zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy chociażby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także przewidziane w warunkach technicznych zalecenie ograniczenia liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie innego sposobu dojazdu (§ 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r.).

Jeszcze raz należy podkreślić, iż lokalizacja zjazdu może nastąpić dopiero w przypadku braku możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej w inny sposób. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, iż nie może to być stricte formalne wypełnienie tego wymogu, a realne staranie się o pozyskanie dla działki dostępu do drogi publicznej. W niniejszej sprawie skarżący nawet nie próbują wykazać, iż starania takie podjęli. A tymczasem próba ustanowienia drogi koniecznej powinna poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o wydanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego czy publicznego. Dopiero fiasko jakiejkolwiek możliwości zapewnienia dojazdu w ramach postępowania cywilnoprawnego otwiera możliwość starania się o lokalizację zjazdu, tym bardziej, gdy chodzi o zjazd publiczny.

Sąd zauważa, iż potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Jako takie może więc mieć decydujący wpływ na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06).

Reasumując, Sąd I instancji zasadnie zaakceptował ocenę, że organ mógł uznać, że spornego zjazdu (indywidualnego, czy publicznego, a więc większego i częściej wykorzystywanego niż zjazd indywidualny) z drogi krajowej nr [...] wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu. W okolicznościach niniejszej sprawy występuje co najmniej potencjalna możliwość innego skomunikowania działki skarżących. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie (dla podkreślenia na jej obecnym etapie) sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącym zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczy braku jakiejkolwiek innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, co musi poprzedzać rzetelne wykazanie tej okoliczności.

Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżący nie mogą zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08), do czego w istocie zmierzają skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Skarżący kasacyjnie uzasadniając podniesiony zarzut wskazali bowiem, że w przedmiotowej sprawie nie zostały w dostateczny sposób ustalone okoliczności faktyczne pozwalające na ustalenie czy działka skarżących posiada możliwość dostępu do drogi krajowej w inny sposób niż poprzez zlokalizowanie spornego zjazdu. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może zaś odnieść zamierzonego skutku, jeżeli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną poglądu w tej kwestii (vide: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I FSK 1128/10 ).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku