Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2420/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 § 2, art. 151 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 1, § 5, § 3 ust. 1, § 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki jawnej D. G., J. G. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 44/16 w sprawie ze skarg [...] Spółki jawnej D. G., J. G. z siedzibą w K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 44/15 oddalił skargi [...] sp. j. D. G., J. G. z siedzibą w K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

[...] sp. j. D. . J. G. z siedzibą w K (dalej również: [...] lub Spółka) wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku, zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości.

Spółka zarzuciła:

1. na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., czyli nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ odwoławczy przekroczył granice uznania administracyjnego, polegające na błędnym przyjęciu, iż spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., co spowodowało, że organ drugiej instancji nie zastosował art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. pomimo, że zaistniała przesłanka negatywna, czyli nowa decyzja odpowiada w swojej istocie decyzji, która została uchylona;

2. na zasadzie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., czyli nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ odwoławczy przekroczył granice uznania administracyjnego i nie zastosował art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2, co spowodowało naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 - zasady praworządności, art. 8 - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak również - zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 i § 2 K.p.a.;

3. na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., a to poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co spowodowało brak dokonania kontroli całości zaskarżonej decyzji, a nadto wpływa na utrudnienie dokonania kontroli instancyjnej orzeczenia Sądu pierwszej instancji;

4. na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w sprawie.

Podnosząc powyższe zarzuty, [...] wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,

2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

3. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

M. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako K.p.a.) w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Stosownie natomiast do treści art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. [...] października 2015 r. nr [...], wydana po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, odpowiada w swej istocie uchylonej decyzji Prezydenta Miasta P. T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] znak: [...], zmienionej decyzją tego organu z dnia 26 sierpnia 2011 r. nr [...] znak: [...].

Stanowisko Spółki nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, a dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola wydanych w sprawie decyzji w tym zakresie doprowadziła do prawidłowej konstatacji, że nie było podstaw do zastosowania art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako u.p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z tą zasadą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej powoływane również jako "rozporządzenie").

Jednym ze wskaźników określających wymagania dotyczące kształtowania nowej zabudowy, który należy ustalić w decyzji o warunkach zabudowy jest wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 1 pkt 2 rozporządzenia). Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, to jest z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.T. z dnia [...] października 2015 r. określono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni nieruchomości od 7 % do 8 %, a także udział powierzchni biologicznie czynnej – minimum 10 %.

W decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie ustalono wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Podano jednak powierzchnię planowanej zabudowy (250 m2) oraz stosunek powierzchni planowanej zabudowy wraz z zabudową istniejącą do powierzchni nieruchomości – około 24,334 %. Ponadto nakazano zachowanie minimum 10 % powierzchni biologicznie czynnej. Dokładnie te same dane znalazły się w wynikach analizy, które stanowią załącznik do rzeczonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, trzeba podkreślić, że funkcją decyzji o warunkach zabudowy jest określenie wymagań nowej zabudowy w ten sposób, aby spełniała ona warunek dobrego sąsiedztwa. Dlatego, co jednoznacznie wynika z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). W oparciu o przeprowadzoną analizę właściwy organ administracji ustala w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym – wymienione w § 1 rozporządzenia

- wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Ustalone decyzją o warunkach zabudowy wymagania dotyczące nowej zabudowy muszą być zatem pochodną właściwie przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Jakkolwiek więc można założyć, że nieokreślenie wprost w rozstrzygnięciu decyzji, wymaganego przepisami rozporządzenia, wskaźnika nowej zabudowy nie zawsze będzie stanowić taką wadę tej decyzji, która uzasadni wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, to aby zaakceptować taką sytuację musi istnieć możliwość ustalenia tego wymaganego wskaźnika na podstawie pozostałych elementów tej decyzji, w tym na podstawie wyników analizy.

Z powyższych względów, w sytuacji, gdy w rozstrzygnięciu decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie ustalono wprost wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, natomiast podano w niej (a także w wynikach analizy) powierzchnię planowanej zabudowy (250 m2) oraz stosunek powierzchni planowanej zabudowy wraz z zabudową istniejącą do powierzchni nieruchomości – około 24,334 %, nie można było przyjąć, że ustalony tą decyzją wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki to iloraz powierzchni planowanej zabudowy do powierzchni nieruchomości. Jak bowiem wyżej wywiedziono wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma być poprzedzone analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a ustalone w tej decyzji wymagania dla nowej zabudowy mają być wynikiem tej analizy. Warunku tego z pewnością nie spełniałoby wywiedzenie tego parametru zabudowy z obliczenia stosunku powierzchni planowanej zabudowy do powierzchni działki.

Jak wynika z akt sprawy, łączna powierzchnia nieruchomości objętych wnioskiem (działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]) wynosi 3.236 m2. Jeżeli zatem powierzchnia zabudowy objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - łącznie z zabudową istniejącą - stanowiłaby, jak podano w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. około 24,334 % powierzchni nieruchomości, to oznaczałoby to, że współczynnik powierzchni istniejącej zabudowy (bez zabudowy planowanej) wynosiłby około 16,6 %.

Taką też wielkość podano w analizie urbanistycznej z marca 2011 r., opracowanej na potrzeby postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wskazano przy tym (str. 7 analizy), że powierzchnia istniejącej zabudowy wynosi 537,61 m2. Na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia przyjęto zaś maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla nieruchomości objętej wnioskiem w wysokości 29,5 %. W konsekwencji dopuszczono możliwość doinwestowania nieruchomości zabudową o powierzchni stanowiącej 12,9 % powierzchni nieruchomości, tj. zabudową o powierzchni 417,44 m2.

Wskazana na str. 7 analizy z marca 2011 r. łączna powierzchnia istniejącej zabudowy (537,61 m2) nie odpowiadała jednak sumie powierzchni istniejących na przedmiotowej nieruchomości zabudowań, które wykazano na str. 1 tej samej analizy (774,73 m2). Jak trafnie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. (str. 9-10 decyzji z dnia [...] października 2015 r.), obliczając powierzchnię istniejącej zabudowy, błędnie pominięto budynek szklarni o powierzchni 237,12 m2.

Nieokreślenie w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a jednocześnie wadliwa akceptacja zaniżonej w analizie powierzchni istniejącej zabudowy, doprowadziła więc do sytuacji, w której zgodne z tą decyzją byłoby doinwestowanie o 237,12 m2 (o 7,3 p.p.) większej części nieruchomości niż wynikało to z wielkości ustalonej w analizie na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia (36,8 % zamiast ustalonych 29,5 %). W istocie więc dopuszczalny na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. współczynnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do zabudowy istniejącej wynosiłby 12,9 %, a nie od 7 % do 8 %, jak ustalono w decyzji z dnia [...] października 2015 r.

Dopuszczona decyzją o warunkach zabudowy powierzchnia nowej zabudowy, ustalana za pomocą wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, niewątpliwie stanowi istotę rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Wyznacza bowiem zgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa zakres zainwestowania nieruchomości. Skoro zatem możliwa do doinwestowania na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] powierzchnia nieruchomości (stanowiącej działki ewidencyjne o numerach [...] i [...]) różni się o 237,12 m2 (o 7,3 p.p.) od możliwej do doinwestowania na podstawie decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]znak: [...] (zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]znak: [...]) powierzchni tej samej nieruchomości, to wbrew stanowisku wnoszącej skargę kasacyjną, istota obu tych decyzji nie jest taka sama.

Co za tym idzie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.T. nie miało podstaw do zastosowania art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., a Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia tych przepisów. Dlatego dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do pozostałych wymagań nowej zabudowy, określonych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. (zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]) oraz w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] października 2015 r., w tym linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, należy natomiast zgodzić się z wnoszącą skargę kasacyjną, że w tym zakresie nowo wydana decyzja odpowiada w swej istocie decyzji dotychczasowej. Doprecyzowanie części parametrów poprzez ustalenie dopuszczalnych przedziałów zamiast maksymalnych wielkości, nie skutkowało zmianą istoty rozstrzygnięcia w tym zakresie. Z przedstawionych wyżej powodów, odnoszących się do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nie było jednak podstaw do zastosowania art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., a tym samym do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z powodu naruszenia tych przepisów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., które wnosząca skargę kasacyjną wywodzi z nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, należy z kolei wskazać, że Spółka postawiła w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] października 2015 r. dwa zarzuty:

1) rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przekroczenie uznania administracyjnego, polegające na błędnym przyjęciu, iż spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., co spowodowało, że organ drugiej instancji nie zastosował 146 § 2 K.p.a., czyli odmowy uchylenia decyzji, przy zaistnieniu przesłanki negatywnej, ponieważ nowa decyzja odpowiada w swojej istocie decyzji, która została uchylona;

2) rażącego naruszenia art. 146 § 2 w zw. z art. 6, art. 8, art. 16 § 1 K.p.a. poprzez przekroczenie uznania administracyjnego, polegające na błędnym przyjęciu, że nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 146 § 2 K.p.a., pomimo, że organ drugiej instancji wydał decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, co w konsekwencji spowodowało naruszenie kardynalnych zasad postępowania administracyjnego, czyli zasady zaufania do organów administracji i zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Istota obu przywołanych zarzutów sprowadzała się do tego samego problemu, co istota pierwszych dwóch zarzutów skargi kasacyjnej, to jest do odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. [...] października 2015 r. nr [...] w zakresie, w jakim ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku stacji kontroli pojazdów wraz z niezbędną infrastrukturą, odpowiada w swej istocie decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] znak: [...] zmienionej decyzją tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] znak: [...].

Sąd pierwszej instancji odniósł się do tych zarzutów na stronach 23 i 24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wyjaśnił, jak rozumie określenie istoty decyzji użyte w art. 146 § 2 K.p.a. i wywiódł, w jakich sytuacjach przepis ten ma zastosowanie. Następnie stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącej, w sprawie nie zachodzą okoliczności, które uzasadniałyby wydanie decyzji na postawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. Zauważył, że w decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. zabrakło skonkretyzowania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokości głównej kalenicy, które to parametry i wskaźniki w sposób konkretny i stanowczy określono w zaskarżonej decyzji. Sąd skonstatował, że powyższe różnice przemawiają za stwierdzeniem nie tylko wyraźnych różnic pomiędzy decyzjami, ale także za wadliwością decyzji ostatecznej.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika zatem, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do obu zarzutów podniesionych przez Spółkę i dokonał kontroli zaskarżonej decyzji także w zakresie objętym tymi zarzutami. Odmienne stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną, co do oceny stanu faktycznego sprawy z perspektywy normy prawnej zawartej w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., nie może natomiast stanowić podstawy zarzutu naruszenia art. 141 § 4, ani art. 3 § 2 P.p.s.a.

Trzeba też wyjaśnić, że zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie "[...] jak wskazał sam skarżący pomiędzy decyzją ostateczną, a decyzją wydaną w następstwie wznowionego postępowania zachodzą różnice, które wypada uznać za wręcz istotne w zakresie parametrów kształtowania nowej zabudowy [...]" należy odnosić do przedstawionego w skardze porównania decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. T. i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T.. Wskazując w tym porównaniu sposób określenia tych parametrów, skarżąca potwierdziła bowiem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, że pomiędzy tymi decyzjami istnieją istotne różnice.

Jakkolwiek natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji nie została w całości zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ nie wszystkie parametry przedmiotowej inwestycji, wymienione w zestawieniu przestawionym przez Spółkę, zostały ustalone na nowo w sposób zmieniający istotę decyzji, to uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Doszło bowiem do istotnej zmiany decyzji w zakresie obejmującym ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Odnośnie natomiast do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. określa sposób rozstrzygnięcia i zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2017 r. I OSK 2551/15. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma on w istocie charakter "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skargę należy uwzględnić. Jego naruszenie może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy Sąd, stwierdzając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wyda orzeczenie oddalające skargę, lub gdy stwierdzając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględni ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji ustalił, że skargi wniesione przez Spółkę oraz przez M. K. nie zasługuję na uwzględnienie, zatem prawidłowo – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił te skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.

Dodatkowo, mając na uwadze, że w dniu 24 października 2018 r. do akt sprawy wpłynęło pismo M. K. z dnia 15 października 2018 r., w którym wniosła o uzupełnienie wyroku z dnia 11 października 2018 r. w zakresie kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, co następuje.

Wyrokiem, którego dotyczy wniosek M. K. z dnia [...] października 2018 r., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] Spółki jawnej D.G., J. G. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 44/16.

Stosownie do treści art. 204 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.

Wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 44/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargi [...] Spółki jawnej D. G., J.G. z siedzibą w K. oraz M. K..

Jedyną stroną postępowania uprawnioną do otrzymania od wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego był zatem organ administracji, który nie wystąpił jednak ze stosownym wnioskiem.