Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 690/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w Z. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej także: "skarżąca Fundacja" lub "strona skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości (dalej także: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W piśmie z dnia [...] października 2017 r., skierowanym do Ministra Sprawiedliwości, powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), skarżąca Fundacja [...] wniosła - za pośrednictwem poczty elektronicznej - wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie w formie pisemnej, na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej (ujawniony w treści przedmiotowego wniosku) informacji dotyczących:

"1. Kto (imię i nazwisko osoby fizycznej lub nazwa firmy) jest wykonawcą Systemu Losowego Przydziału Spraw?

2. W jakim trybie wyłoniono wykonawcę Systemu?

3. Jakie koszty przewidziano za wykonanie Systemu?

4. Kopię umowy na wykonanie Systemu wraz z załącznikami".

W dniu [...] listopada 2017 r. skarżąca Fundacja uzupełniła wniosek poprzez wskazanie prawidłowego adresu poczty elektronicznej, na który oczekiwała przesłania odpowiedzi organu, jednocześnie przypominając organowi o obowiązku odpowiedzi w terminie.

W piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. Minister Sprawiedliwości, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Biura Ministra w Ministerstwie Sprawiedliwości, ustosunkowując się do wniosku strony skarżącej, poinformował skarżącą Fundację, że System Losowego Przydziału Spraw (SLPS) został wykonany w ramach działań Ministerstwa Sprawiedliwości. Organ wskazał jednocześnie, że na wykonanie przedmiotowego Systemu nie udzielono zamówienia publicznego i nie zawarto odrębnej umowy. Organ stwierdził ponadto, że SLPS powstał w przeważającej mierze w ramach budżetu departamentów Ministerstwa Sprawiedliwości i obowiązków etatowych pracowników resortu. Organ poinformował również, że koszt zakupów zewnętrznych, zawierający zakup specjalistycznych rozwiązań technicznych i programistycznym, wyniósł 22.615 złotych brutto.

Skarżąca Fundacja w przesłanym e-mailem piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. zarzuciła organowi, że udzielona odpowiedź organu jest niepełna. Strona skarżąca zauważyła, że skoro jak wskazał organ, był jednak również wykonawca zewnętrzny, to skarżąca Fundacja oczekuje odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister Sprawiedliwości, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Biura Ministra w Ministerstwie Sprawiedliwości, ustosunkowując się do powyższego stanowiska strony skarżącej, poinformował skarżącą Fundację, że z wyjaśnień organu zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. nie wynika, jak sugeruje strona skarżąca, że System Losowego Przydziału Spraw (SLPS) został wykonany przez wykonawcę zewnętrznego lub z udziałem wykonawcy zewnętrznego. Organ wyraźnie zaznaczył, że udzielonej przez Ministra odpowiedzi wynika, że wzmianka o "zakupach zewnętrznych" została uczyniona w kontekście rozwiązań technicznych i programistycznym, a więc nie wykonania Systemu, o którym mowa we wniosku skarżącej Fundacji z dnia [...] października 2017 r. Organ podniósł, że został wskazany szacunkowy koszt zakupów zewnętrznych, przy czym na chwilę obecną rzeczywisty koszt poniesionych wydatków na zakup produktu (komponentu) do Systemu (a więc nie usługi) wynosi 615 złotych brutto. Minister Sprawiedliwości podkreślił jednocześnie, że System Losowego Przydziału Spraw jest autorskim programem komputerowym Ministerstwa Sprawiedliwości, wykonanym w ramach działań Departamentu Informatyzacji i Rejestrów Sądowych Ministerstwa Sprawiedliwości. Organ wskazał, że SLPS został przygotowany w sposób całkowicie zgodny z obowiązującymi procedurami i z zachowaniem najwyższej staranności o bezpieczeństwo danych. Organ zapewnił jednocześnie, że System jest w pełni transparentny, a także zabezpieczony przed nieuprawnioną ingerencją. Organ zauważył ponadto, że jego administratorem nie jest Ministerstwo Sprawiedliwości, lecz Sąd Apelacyjny w [...].

W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżąca Fundacja [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] października 2017 r., w określonym ustawą terminie.

W petitum skargi strona skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem skarżącej Fundacji z dnia [...] października 2017 r.,

2. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła, że organ udzielił odpowiedzi tylko na część pytań postawionych we wniosku, a co do pozostałych pozostaje w bezczynności. Skarżący wskazał, że organ nie udostępnił informacji o tym, od kogo zakupiono usługę i w jakim trybie, nie przekazał żądanej kopii umowy, poinformował jedynie, że nie ogłoszono przetargu. Skarżąca Fundacja zauważyła ponadto, że w dniu [...] listopada 2017 r. poinformowała Ministra Sprawiedliwości, w formie elektronicznej, o potrzebie uzupełnienia odpowiedzi udzielonej przez ten organ na wniosek strony skarżącej. Skarżąca Fundacja stwierdziła jednakże, iż do dnia wniesienia skargi odpowiedź organu nie została uzupełniona o żądane przez stronę skarżącą informacje, w związku z czym - w ocenie skarżącej Fundacji - wniesienie skargi było konieczne i uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do jej wniesienia.

Ustosunkowując się do wniosku strony skarżącej o zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do udostępnienia informacji publicznej poprzez wskazanie wykonawcy Systemu Losowego Przydziału Spraw, organ wskazał w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, iż przedmiotowy System Losowego Przydziału Spraw jest programem komputerowym, który został opracowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Organ zauważył, że w związku z wykorzystaniem własnych zasobów na wykonanie SLPS, nie udzielono zamówienia publicznego na usługę wykonania tego Systemu i nie została zawarta odrębna umowa z zewnętrznym wykonawcą. Organ wskazał, że przedmiotem dodatkowych zakupów, o których organ poinformował skarżącą Fundację, był produkt (a nie usługa) w postaci komponentu do Systemu o wartości 615 zł brutto.

Minister Sprawiedliwości stwierdził, że w wyniku analizy wniosku skarżącej Fundacji [...] z dnia [...] października 2017 r., doszedł do wniosku, iż strona skarżąca była zainteresowana uzyskaniem informacji o wykonawcy Systemu Losowego Przydziału Spraw. Zdaniem organu, wobec tak sformułowanego wniosku i przedstawionych powyżej rzeczywistych okoliczności wykonania wspomnianego Systemu, uznać należy, iż - wbrew zarzutom strony skarżącej - udzielona została precyzyjna odpowiedź poprzez wskazanie, że "(...) System Losowego Przydziału Spraw (SLPS) został wykonany w ramach działań Ministerstwa Sprawiedliwości. Na jego wykonanie nie udzielono zamówienia publicznego i nie zawarto odrębnej umowy" (vide: odpowiedź organu z dnia [...] listopada 2017 r, nr [...]). Według organu, powyższa odpowiedź została do wnioskodawcy przesłana w ustawowym terminie, tym samym nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organ art. 13 ust 1 u.d.i.p.

Ponadto, Minister Sprawiedliwości stwierdził, że na żadnym etapie niniejszej sprawy nie kwestionował publicznego charakteru żądanych informacji, a także prawa skarżącej Fundacji [...] do zwrócenia się o ich udostępnienie w trybie wnioskowym. W tej sytuacji, zdaniem organu, za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przez organ przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art 1 ust. 1 w zw. z art 10 ust. 1 u.d.i.p.

Organ zauważył, że - co do zasady - bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem, w określonym terminie, decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął wymaganej czynności. Organ stwierdził jednocześnie, że na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przyjmuje się, iż pozostawanie w bezczynności oznacza niepodjęcie przez podmiot zobowiązany czynności przewidzianych prawem w ustawowym terminie, tj. zarówno nieudostępnienie wnioskowanej informacji, jak również niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (tak m. in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, czy też wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1470/ 10). W tej sytuacji, jak stwierdził Minister Sprawiedliwości, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Mając powyższe na względzie, organ uznał, że w niniejszej sprawie żadna ze wskazanych "przesłanek" bezczynności nie zaistniała, albowiem organ nie pozostawił wniosku skarżącej Fundacji [...] bez rozpoznania, lecz w przewidzianym do tego ustawowym terminie udostępnił wnioskowane informacje w drodze czynności materialno-technicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Minister Sprawiedliwości uznał, że zarzuty sformułowane przez skarżącą Fundację nie posiadają usprawiedliwionych podstaw, wobec czego zasadny jest wniosek o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.).

Z kolei, jak stanowi przepis art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca Fundacja [...] sformułowała wobec Ministra Sprawiedliwości zarzut bezczynności w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym strona skarżąca zażądała przekazania informacji dotyczących:

"1. Kto (imię i nazwisko osoby fizycznej lub nazwa firmy) jest wykonawcą Systemu Losowego Przydziału Spraw?

2. W jakim trybie wyłoniono wykonawcę Systemu?

3. Jakie koszty przewidziano za wykonanie Systemu?

4. Kopię umowy na wykonanie Systemu wraz z załącznikami".

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, należy ewidentnie zaliczyć Ministra Sprawiedliwości, jako minister kierujący określonym działem administracji rządowej, do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Minister Sprawiedliwości, jako organ administracji publicznej, w rozumieniu przepisu art. 5 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), należy niewątpliwie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku ministra nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Z powyższego przepisu wynika ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (tak również m.in. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04, Legalis). W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, uznać należy, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16, Legalis).

Ponadto, wskazać należy, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że Informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią, więc informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13).

W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane, jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.

Sąd pragnie zauważyć, że gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne, to podlegałyby one - co do zasady - przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku analizy akt sprawy oraz stanowiska obu stron sporu sądowego - uznał, że Minister Sprawiedliwości w analizowanym zakresie nie pozostawał w bezczynności, albowiem w ustawowym terminie udostępnił skarżącej Fundacji [...] informacje objęte wnioskiem z dnia [...] października 2017 r., który następnie w dniu [...] listopada 2017 r. został uzupełniony o prawidłowy adres poczty elektronicznej strony skarżącej, na który miała zostać przesłana odpowiedź. Nie ulega wątpliwości, że organ podjął stosowne czynności zmierzające do załatwienia sprawy, jako że po uzupełnieniu przez skarżącego wniosku, rozpatrzył należycie wniosek strony skarżącej i odpowiedział skarżącej Fundacji w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. na zadane we wniosku pytania.

Należy mieć na uwadze, że w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

W ocenie Sądu, stwierdzić należy, że - wbrew zarzutom strony skarżącej – Minister Sprawiedliwości, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., w sposób jednoznaczny i precyzyjny udzielił informacji dotyczących Systemu Losowego Przydziału Spraw.

Sąd uznał, że nie sposób zarzucić w niniejszej sprawie, iż zachodzi przypadek przedstawienia przez podmiot zobowiązany informacji innej, niż ta, na którą oczekiwała strona skarżąca, czy też organ udzielił informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, co świadczyłoby o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie i naruszeniu regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, Legalis nr 667093, czy też wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16, Legalis nr 1631907).

Nie ulega wątpliwości, że Minister Sprawiedliwości nie mógł udostępnić żądanej przez skarżącą Fundację kopii umowy, skoro jak poinformował stronę wnioskującą, takowa umowa nie została zawarta. Organ wyraźnie wskazał zarówno w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., jak również w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., że Systemu Losowego Przydziału Spraw został wykonany wyłącznie w ramach działań Ministerstwa Sprawiedliwości i nie udzielono na jego wykonanie zamówienia publicznego. W tym miejscu, warto zauważyć, że o ile strona skarżąca mogła mieć jeszcze jakieś wątpliwości po otrzymaniu pierwszego pisma organu z dnia [...] listopada 2017 r., choć - zdaniem Sądu - było ono precyzyjne, to już w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. organ odpowiedział skarżącemu na wszelkie wskazane przez niego wątpliwości dotyczące odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, wskazując dokładnie fragmenty pisma z dnia [...] listopada 2017 r. zawierające jednoznaczną odpowiedź na poszczególne pytania przedstawione we wniosku skarżącej Fundacji z dnia [...] października 2017 r.

W tej sytuacji, w związku z prawidłowym załatwieniem przez Ministra Sprawiedliwości wniosku strony skarżącej w ustawowym terminie oraz udzieleniem dokładnych odpowiedzi odnoszących się do każdego z pytań zadanych przez skarżącą Fundację, nie sposób podzielić w niniejszej sprawie zarzutów strony skarżącej podniesionych w skardze.

Zdaniem Sądu, uznać trzeba, że - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – Minister Sprawiedliwości w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., uwzględniając zakres swojej właściwości i posiadany zasób danych, odpowiedział stronie skarżącej w sposób jednoznaczny, który nie powinien budzić jakichkolwiek wątpliwości wnioskodawcy.

Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Sprawiedliwości nie naruszył art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem udzielił odpowiedniej informacji w zakreślonym w tym przepisie terminie, jak też dochował innych formalnych czynności wskazanych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, które w konsekwencji świadczą o wykonaniu obowiązku informacyjnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej.

Jednocześnie, z uwagi na fakt, iż Minister Sprawiedliwości nie pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności, Sąd nie był w żaden sposób obowiązany rozważyć, czy owa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.