Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1396/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. S-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] Burmistrz [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej “k.p.a."), w związku z art. 2 pkt 3 i 9, art. 12, art. 25 art. 27 ust. 1-3, art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 z późn. zm., dalej “u.p.o.u.a.") po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. S-W. (dalej “skarżącego") z dnia [...].01.2013 r. odmówił częściowego umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 01.10.2012 r. do 30.09.2013 r. na rzecz osób uprawnionych J. K. S. i Ł. E. S.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 2 u.p.o.u.a. organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Decyzją Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...].11.2013 r. ustalono wysokość należności do zwrotu przez Pana M. S. z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym J .K. S. i Ł. E. S. w wysokości 10.336,55 zł w tym odsetki 736,55 zł naliczone na dzień wydania decyzji.

Fakt wypłaty przez Państwo świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz zasądzonych alimentów, nie zwalnia skarżącego z obowiązku alimentacji wobec własnych dzieci. Skoro dłużnik nie wywiązywał się ze swoich zobowiązań to powinien mieć świadomość że jego zadłużenie będzie wzrastać i powinien liczyć się z koniecznością zapłaty tych należności. Jak wynika z art. 30 ust. 2 ustawy organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację, dochodową i rodzinną. Umorzenie należności, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest kompetencją o charakterze uznaniowym, a ich zastosowanie zostało przez ustawodawcę uzależnione od konkretnych przesłanek. Przesłanki te maja charakter ogólny, ustawodawca nie określił wyraźnie zasad i trybu ich rozpatrzenia. Szczególnie uzasadnione przypadki stanowiące podstawę umorzenia należności z funduszu alimentacyjnego muszą być związane z sytuacją dochodową i rodzinną zobowiązanego. Powinny być nadzwyczajne (wyjątkowe), niezależne od dłużnika. W ich następstwie jego sytuacja ulega pogorszeniu, tak że nie jest on w stanie na bieżąco spłacać należności, a nadto nie ma perspektyw jej poprawy i zmiany.

W dniu [...].07.2014 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].04.2014 r. uchylająca zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...].02.2014 r. odmawiającą częściowego umorzenia należności i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...].07.2014 r. wystosowano wezwanie do skarżącego o udokumentowanie swojej sytuacji materialnej oraz rodzinnej, w szczególności przez złożenie stosownego oświadczenia o stanie majątkowym potwierdzonego dokumentami urzędowymi, podanie co było źródłem utrzymania w poprzednich latach, jaki był poziom i charakter dochodów. Poproszono również o podanie informacji o posiadanym wykształceniu, kwalifikacjach zawodowych, współmieszkańcach. W celu zebrania jak najwięcej informacji o sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącego w dniu [...].07.2014 r. wystosowano również pisma do Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz Powiatowego Urzędu Pracy w [...] o podanie informacji czy ww. dłużnik jest zarejestrowany jako bezrobotny bądź poszukujący pracy.

W dniu [...].07.2014 r. Powiatowy Urząd Pracy w [...] poinformował, że skarżący nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych.

W dniu [...].07.2014 r. w odpowiedzi na pismo Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przesłał ocenę sytuacji skarżącego. Do składu rodziny ww. dłużnika alimentacyjnego zalicza się żona i dziecko z poprzedniego związku. Dłużnik alimentacyjny ma wykształcenie gastronomiczne i jest bierny zawodowo, żona E. posiada wykształcenie techniczno-ekonomiczne. Rodzina zamieszkuje w wynajętym mieszkaniu, za które płacą czynsz w wysokości 500,00 zł miesięcznie. Mieszkanie składa się z pokoi, kuchni i łazienki. Wyposażone jest w podstawowy, nowy sprzęt gospodarstwa domowego. Skarżący stara się pracować dorywczo na utrzymanie rodziny. Żona E. jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy w[...] , bez prawa do zasiłku. Tak samo jak mąż pracuje dorywczo. Utrzymuje się również z funduszu alimentacyjnego i zasiłku rodzinnego na dziecko. Ma przyznany dodatek mieszkaniowy oraz syn korzysta z pomocy w postaci obiadów w szkole. W oświadczeniu załączonym do pisma Miejsko Gminnego Ośrodeka Pomocy Społecznej [...] skarżący informuje, że jest osobą bezrobotną niezarejestrowaną w Urzędzie Pracy, gdyż nie posiada zameldowania w obecnym miejscu zamieszkania i z tego tytułu nie może zostać zarejestrowany. Poinformował, że nie ma możliwości podnoszenia swoich kwalifikacji ze względu na brak meldunku tymczasowego. W dniu [...].07.2014 r. w odpowiedzi na wezwanie potwierdził, że obecnie jest osobą bezrobotną niezarejestrowaną, gdyż nie posiada meldunku w obecnym miejscu zamieszkania i nie może się zarejestrować w urzędzie pracy. Z oświadczenia o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania wynika, że skarżący nie posiada majątku, nieruchomości oraz oszczędności pieniężnych.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony o częściowe umorzenie należności z tytułu wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego organ I instancji stwierdził, że sytuacja rodziny skarżącego jest trudna, ale nie przedstawiono nadzwyczajnej sytuacji rodzinnej i dochodowej niezależnej od dłużnika, której nie można w żaden sposób naprawić. Wszystkie przedstawione trudności życiowe spowodowane są brakiem pracy. Brak zarejestrowania skarżącego w urzędzie pracy skutkuje brakiem możliwości w czynnym, aktywnym poszukiwaniu pracy. Nie może on skorzystać z porady doradcy zawodowego, który poprzez staże i kursy umożliwiłby dostosowanie wykształcenia do obecnego rynku pracy. Skarżący jest osobą zdrową, zdolną do pracy, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Jest w stanie poprawić swoją sytuację materialną, gdyż nie ma przeciwwskazań do podjęcia pracy. Sama trudna sytuacja materialna rodziny nie uzasadnia umorzenia należności, jest to możliwe tylko wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" na tle innych rodzin, a trudności w znalezieniu stałej pracy nie mogą służyć organowi za przesłankę do częściowego umorzenia należności. Ponadto nie można zaakceptować sytuacji, aby zobowiązania strony wobec innych podmiotów były uprzywilejowane wobec zobowiązań strony z tytułu zobowiązań alimentacyjnych. Wyżej opisane okoliczności wskazują, że strona jest w stanie poprawić swoją sytuację materialną oraz wywiązywać się z obowiązku alimentacyjnego wobec dzieci, jeżeli tylko podejmie zatrudnienie. Ewentualne umorzenie należności nie wpłynie faktycznie na jego sytuację dochodową, gdyż komornik sądowy utrzyma egzekucję, aby zaspokoić roszczenia z tytułu bieżących alimentów. Sytuacja rodzinna wnioskodawcy nie ma charakteru szczególnego, a materiał dowodowy sprawy nie wskazał na nadzwyczajne okoliczności niezależne od dłużnika, które wpłynęłyby na jej znaczne pogorszenie, a także pogorszenie jego sytuacji życiowej. W rozpatrzonej sprawie nie istnieją podstawy do częściowego umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

W dniu 22 sierpnia 2014 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Zarzucił, że Burmistrz [...] nie sprawdził i nie zweryfikowała dokładnie wszystkich faktów. Wskazał na swoje zadłużenie z różnych tytułów na łączną kwote ponad 50.000 zł oraz wcześniejszą karalność. Zwrócił sie o ponowną weryfikację jego sytuacji i o pomoc. Uzupełniając odwołanie pismem z dnia [...] września 2014 r., skarżący dołączył swą korespondencję elektroniczną prowadzoną w poszukiwaniu zatrudnienia.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października, nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zaskarżona decyzja o odmowie umorzenia należności wydana została prawidłowo i nie zachodzą podstawy, by kwestionować zasadność takiego rozstrzygnięcia. Zawarty w art. 30 ust. 2 ustawy zwrot "może umorzyć" wskazuje, iż decyzja ma charakter uznaniowy i może opierać się na swobodnej ocenie sytuacji osobistej zobowiązanego, niemniej jednak decyzja o umorzeniu albo odmowie umorzenia należności musi być poparta przeprowadzeniem przez organ postępowania mającego na celu zbadanie sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika. Dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonych materiałów można dokonać rozstrzygnięcia. Organ I instancji, w wyniku przeprowadzonego postępowania wywiązał się z tego należycie, właściwie uzasadniając zajęte przez siebie stanowisko.

Z akt sprawy wynika, iż sytuacja w jakiej znajduje się wnioskodawca analizowana była na podstawie złożonych przez niego oświadczeń, załączonych dokumentów oraz w wyniku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Na podstawie tych informacji ustalono, iż problemem, z którym boryka sie skarżący jest jego bezrobocie spowodowane - jak twierdzi - brakiem meldunku na terenie Gminy [...]. Wnioskodawca mieszka bowiem wraz z żoną i dzieckiem w wynajętym mieszkaniu i z powodu swego nieuregulowanego statusu meldunkowego nie może korzystać ze świadczeń Urzędu Pracy. Utrzymuje się wraz z żoną z prac dorywczych, a także świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dziecko, zasiłku rodzinnego oraz dodatku mieszkaniowego. Ponieważ jednak jest osobą młodą (ur. 1979 r.), zdrową i zdolną do wywiązywania się z zobowiązań, a ponadto nie jest obciążony innymi znacznymi zobowiązaniami finansowymi, to ma możliwość uregulowania swojego długu alimentacyjnego.

Zdaniem Kolegium sytuacja w jakiej znajduje się skarżący pozwala przyjąć, iż dzięki swojemu wykształceniu i doświadczeniu zawodowemu (o którym wspomina w treści odwołania) może realnie i rzeczywiście wpłynąć na poprawę swojej sytuacji materialnej, co pozwoli mu z czasem uregulować wszelkie zaległości. Fakt, iż dziś nie znajduje zatrudnienia w zawodzie nie oznacza, że tak będzie zawsze. Oczywistym jest, że poszukiwanie pracy w środowisku lokalnym - z uwagi na niewielki rynek pracy - może sprawiać trudność i być wręcz niemożliwe. Podjęcie jednak starań w celu poszukiwania pracy w innych ośrodkach miejskich (np. w nieodległej [...]) może istotnie zwiększyć szanse na uregulowanie jego pozycji zawodowej, tym bardziej że odwołujący - zamieszkując w lokalu wynajętym - może z powodzeniem przenieść się wraz z rodziną w inny rejon kraju, w którym uzyskanie zatrudnienia byłoby bardziej dostępne.

Kolegium oceniło, że słusznie organ I instancji oceniając sytuację skarżącego powołał się na jej nienadzwyczajność i zależność, bo tylko one mogłyby uzasadniać przyznanie mu ulgi w spłacie zobowiązania alimentacyjnego. Sytuacja nadzwyczajna i niezależna od dłużnika to taka, która nie wynika z jego woli i jest trudna do pokonania (np. długotrwała choroba, wypadek, śmierć w najbliższej rodzinie), a przy tym mająca wpływ na zdolność do regulowania zobowiązań. Fakt braku zameldowania i wynikające z tego utrudnienie w znalezieniu pracy w żadnym razie nie stanowi przesłanki umożliwiającej umorzenie należności podlegającej zwrotowi. Dłużnik musi bowiem mieć świadomość, że odpowiedzialność wynikająca z bycia rodzicem dziecka wiąże się m.in. z faktem jego utrzymywania. Nawet gdy w bieżącym okresie alimentacja nie jest możliwa z powodu przemijającej przecież okoliczności braku pracy, to zobowiązania ojca wobec dziecka nie ulegają zawieszeniu. W takiej sytuacji rodzic winien podjąć dodatkowe starania i wykazać się wyjątkową determinacją, by móc zadośćuczynić dobru dziecka. Mając to na uwadze, Kolegium stanęło na stanowisku, iż sytuacja w jakiej znajduje się skarżący nie daje podstaw do zastosowania wobec niego instytucji umorzenia należności alimentacyjnej lub też innej ulgi w spłacie tego długu.

Decyzję organu II instancji w całości zaskarżył M. S-W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzucił naruszenie art. art. 77 § 1, 78 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich materiałów dowodowych i nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do przesłanych przez niego dowodów. Podniósł, że sytuacja, w jakiej się znajduje jest długotrwała, a organ, sugerując mu przeprowadzkę w inny region Polski nie przeprowadził całościowej analizy jego sytuacji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji i odrzucając zarzut wybiórczego traktowania zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie organu II instancji sprawa analizowana była z należyta starannością i nie zachodzi w niej wyjątkowa sytuacja umożliwiająca pomoc państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach

z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość.

Zgodzić się należy z organem II instancji, że poddana kontroli Sądu orzekającego decyzja organu administracji ma charakter uznaniowy. Świadczy o tym jednoznacznie użyte przez ustawodawcę w art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. sformułowanie "może".

Taki charakter decyzji oznacza, że jakkolwiek organ jest związany przesłankami wskazanymi w tym przepisie, to jednak ma on swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Przesłankami tymi są sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy. W rozpatrywanym przypadku uznaniowość kontrolowanej decyzji skutkuje tym, że pomimo spełnienia przez skarżącego kryteriów organ nie ma obowiązku umorzenia należności. Ma jednak obowiązek ustalenia prawidłowego i pełnego stanu faktycznego oraz należytego i racjonalnego wskazania przyczyn, dla których odmówił uwzględnienia wniosku.

Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę.

W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08).

Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (LEX nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski".

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 Kodeksu. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia.

Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji nie odniósł się do wszystkich twierdzeń i zarzutów formułowanych przez skarżącego.

W odwołaniu od decyzji I instancji skarżący podniósł – jako przeszkodę w znalezieniu zatrudnienia – okoliczność swej uprzedniej karalności, dołączył także kserokopię prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego [...]. Okoliczność ta została zignorowana przez organ II instancji. Z treści tegoż wyroku wynikają finansowe obowiązki skarżącego; także w odwołaniu wskazuje on na zadłużenia z różnych tytułów oraz egzekucje komornicze, zaś w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. podaje, że jego zadłużenie przekracza 50.000 zł, zaś oprócz osób z którymi zamieszkuje (E. S–W., M. W.) oraz dzieci J. i Ł. S. ma na utrzymaniu także syna M. D. Tymczasem SKO w uzasadnieniu decyzji stwierdziło jedynie (nie odnosząc się do tych kwestii), że skarżący "nie jest obciążony innymi znacznymi zobowiązaniami finansowymi".

Uzupełniając odwołanie, pismem z dnia [...] września 2014 r., skarżący wskazał na swe bezskuteczne starania znalezienia pracy i dołączył wydruki korespondencji elektronicznej. Także ta okoliczność pominięta została przez organ II instancji milczeniem.

W uzasadnieniu decyzji SKO zawarto stwierdzenie, że skarżący "może z powodzeniem przenieść się wraz z rodziną w inny rejon kraju, w którym uzyskanie zatrudnienia byłoby bardziej dostępne". Nie negując potencjalnej słuszności takiej tezy, zauważyć należy, że jest ona postawiona co najmniej pochopnie. Organ nie zbadał przecież (a przynajmniej w żaden sposób nie wynika to z akt), czy taka przeprowadzka jest w praktyce możliwa, czy nie sprzeciwiają się jej jakieś istotne względy (chociażby konieczność sprawowania nad kimś opieki przez E. S–W.). Jeżeli organ wskazuje okoliczność, że skarżący wraz z rodziną nie przenosi się w inny rejon kraju w poszukiwaniu zatrudnienia jako przesłankę odmowy umorzenia należności, winien wykazać, że brak przeprowadzki wynika jedynie z woli skarżącego, a nie z innych obiektywnych przeszkód.

Słusznie w uzasadnieniu decyzji SKO wskazuje, że przyznanie ulgi w spłacie zobowiązania alimentacyjnego winno być uzależnione od wystąpienia sytuacji nadzwyczajnej i niezależnej od dłużnika, jaką może być długotrwała choroba w najbliższej rodzinie. Zauważyć tu jednak należy, że do swego pisma z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący dołączył zaświadczenia lekarskie z przychodni lekarskiej "[...]" S.C. w [...] stwierdzające przewlekłą chorobę i wymóg stałego leczenia u E. S–W. oraz stałą opiekę POZ i lekarzy specjalistów, chorobę przewlekłą i wymóg stałego leczenia M. W. Analogiczne informacje wynikają z pisma dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] lipca 2014 r., gdzie stwierdzono: "Pani E. S–W. jest pod stałą kontrolą lekarza rodzinnego, choruje przewlekle. Syn M. W. wymaga leczenia specjalistycznego." Takie informacje obligowały organ do wyjaśnienia charakteru schorzeń i ich ewentualnego wpływu na sytuację skarżącego w aspekcie zaistnienia przesłanek z art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. uzasadniających zastosowanie dobrodziejstwa umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ takich działań nie podjął, nie odniósł się też w ogóle do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ II instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym wyżej, a także w razie konieczności poprzez przeprowadzenie innych dowodów, które uzna za niezbędne do pełnego ustalenia stanu faktycznego, tak by móc w uzasadnieniu decyzji w sposób szczegółowy i wyczerpujący odnieść się do wszystkich zarzutów i okoliczności podnoszonych przez skarżącego. Następnie na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego wydać właściwą decyzję sporządzając jej uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Marginalnie zauważyć należy, że skoro skarżący złożył dnia 17 stycznia 2014 r. wniosek o częściowe umorzenie zadłużenia, nie wskazując w jakim zakresie domaga się umorzenia, organ winien tę okoliczność ustalić, zobowiązując stronę do sprecyzowania wniosku.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany.

W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 Ppsa prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

W niniejszej sprawie należy jednak zwrócić uwagę na charakter prawny uchylonego aktu, który ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia. Przyjąć więc należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Co za tym idzie nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego wykonania w trybie art. 152 Ppsa.