Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2442/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 34, art. 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: § 13 ust. 4, § 57 i § 60 ust. 2 oraz § 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1044/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1044/15, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...]w S. (skarżąca), na decyzję Wojewody [...] z dnia[...]lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Decyzją z dnia 13 maja 2015 r., znak WUiAB-II.6740.98.2015.GW; UNP: 11089/WUiAB/-I/15 (sprostowaną postanowieniem z dnia 19 maja 2015 r.) Prezydent Miasta S. (organ I instancji), działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę L. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w S. (inwestor) - inwestycji pod nazwą "[...]" polegającej na: 1) budowie 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z 2 łącznikami budynków i garażami podziemnymi na działkach nr [...],[...]obręb [...]; 2) przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania budynku szkoły przy [...]na budynek biurowy na działkach nr [...],[...]obręb [...]; 3) zagospodarowaniu terenu z układem dojść, dojazdów, ciągów pieszych, zieleni, małej architektury dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej na działkach opisanych wyżej; 4) budowie dwóch zjazdów na działce nr [...]obręb [...]; 5) budowie instalacji zewnętrznych: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, deszczowej i ogólno-spławnej, instalacji 0,4 kV, oświetlenia terenu, teletechniki na działkach [...],[...]obręb [...], przyłączy telekomunikacyjnego, wody, kanalizacji ogólnospławnej oraz przebudowie oświetlenia ulicznego na działkach [...]obręb[...]przy [...]w S., z zachowaniem warunków opisanych w dalszej części decyzji, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 u.p.b.

W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania w sprawie, z którego wynika, że w trakcie postępowania postanowieniem z 10 marca 2015 r. nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia brakujących dokumentów oraz usunięcia wskazanych nieprawidłowości projektu budowlanego w terminie do 27 kwietnia 2015 r. W dniu 30 marca 2015 r. pełnomocnik inwestora złożył wyjaśnienia i dokumenty oraz usunął nieprawidłowości wskazane w postanowieniu z dnia 10 marca 2015 r. Dodatkowo w piśmie z dnia 27 marca 2015 r. ustosunkował się do uwag i żądań skarżącej zgłoszonych pismem z dnia 20 marca 2015 r.

Po sprawdzeniu projektu budowlanego oraz przeanalizowaniu usytuowania planowanej inwestycji organ I instancji uznał, że projektowane budynki znajdują się w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej. Organ zaznaczył, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wyjaśnia co należy rozumieć przez zabudowę śródmiejską, jednak brak jest w nim definicji śródmiejskiej zabudowy uzupełniającej, o której mowa w § 60 ust. 2 tego rozporządzenia. Zdaniem organu I instancji, dla spełnienia cech śródmiejskiej zabudowy uzupełniającej nie ma znaczenia czy w wyniku uzupełnienia dotychczasowej zabudowy, wybudowany zostanie budynek, tworząc jedną pierzeję z budynkami dotychczas istniejącymi, czy też nowo wybudowany budynek zagęści dotychczas istniejącą luźną zabudowę w głębi działek. Projektant przedstawił rysunki z "linijką słońca" wykonaną dla szerokości geograficznej 54 zgodnie z położeniem miasta, w dniach równonocy i z analizą naturalnego oświetlenia. Wynika z nich, że mieszkania w istniejącym budynku mają ograniczony czas nasłonecznienia do 1,5 godziny natomiast wysokość przesłaniania 16 m została zmniejszona o połowę w związku ze śródmiejską zabudową, przy czym odległość między budynkami wynosi od 9,03 m do 9,17 m. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że zostały zachowane wymogi określone w § 13 ust. 4 i § 60 ust. 2 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że w dniu 12 maja 2014 r. projekt zagospodarowania został uzupełniony o dojście do projektowanych 3 budynków od strony [...]. Dojście to zostało usytuowane na przedłużeniu istniejącego wejścia do budynku przy [...]w S. w zbliżeniu do działki nr [...]. Inwestor przedłożył dwa oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 12 lutego 2015 r. i 16 marca 2015 r. stosownie do art. 33 ust. 2 u.p.b. Z uwagi na treść art. 35 tej ustawy, sprawdzono zgodność projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 2 października 2014 r., a także wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami. Projekt budowlany, zawierający wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenie (decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 marca 2015 r.) został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Organ I instancji odniósł się też do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez skarżącą.

Od opisanej wyżej decyzji organu I instancji odwołanie (pismem z dnia 8 czerwca 2015 r.) złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Następnie, pismem z dnia 9 czerwca 2015 r. skarżąca uzupełniła swoje odwołanie o uzasadnienie, w którym wskazała między innymi na występującą - jej zdaniem - niezgodność projektu budowlanego z warunkami zabudowy ustalonymi decyzją z dnia 2 października 2014 r., a konkretnie jej punktem lI lit. d pkt 4, w którym zawarto ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej - wejście główne od Al. [...], wjazd i wejście od ul. [...]. Zdaniem skarżącej, poprawienie przez inwestora rysunków projektu budowlanego poprzez wrysowanie do gotowego projektu chodnika od Al. [...] nie zmienia faktu, że wejście główne tj. ciągi pieszych jak i wjazdy do projektowanych trzech budynków mieszkalnych nadal będą możliwie wyłącznie od ul. [...]. Skarżąca podkreśliła, że ustalenie czy istniejąca zabudowa ma charakter zabudowy śródmiejskiej, pozostaje sporne pomiędzy stronami postępowania oraz organem I instancji i wymaga wiadomości specjalnych, wobec czego niezbędne jest przeprowadzenie w tym zakresie dowodu z opinii biegłego specjalisty. Zdaniem skarżącej, organ I instancji zaniechał analizy na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, a także dodatkowych dokumentów przedłożonych przez inwestora i skarżącą, czy projekt narusza przepisy dotyczące oświetlenia i nasłonecznienia określone w § 13, 57 i 60 rozporządzenia. Nieprawidłowo też (bez podstawy prawnej) ustalił obszar oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], Wojewoda [...] (organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 13 maja 2015 r.

Organ odwoławczy uznał, że poddany ocenie sporządzony dla planowanego przedsięwzięcia projekt budowlany spełnia warunki określone w art. 35 u.p.b. Inwestycja usytuowana jest w obszarze, dla którego nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia 2 października 2014 r. organ I instancji ustalił warunki dla projektowanej zabudowy. W załączniku do tej decyzji zawarto wnioski z analizy urbanistycznej terenu sąsiadującego z projektowaną inwestycją, który objął znacznie ponad 200 działek zabudowanych z kilku obrębów oraz działki niezabudowane, tereny zieleni miejskiej i działki drogowe. Poddane analizie działki dostępne z tych samych dróg publicznych co planowana inwestycja (od Al. [...]i ul. [...]) zabudowane są w przeważającej części kilkukondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi z usługami oraz kilkukondygnacyjnymi budynkami użyteczności publicznej (przychodnie, szkoły, biura, administracja). Organ odwoławczy zaznaczył, że w jego ocenie, określona w decyzji o warunkach zabudowy funkcja planowanej inwestycji jest funkcją typową dla zabudowy śródmiejskiej, o jakiej mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem, za zabudowę śródmiejską uważa się obszar o występującej faktycznie intensywnej zabudowie w centrum śródmieścia miasta lub dzielnicy miasta, albo obszar przewidziany w planie miejscowym do intensywnej zabudowy w centrum śródmieścia. W cytowanym rozporządzeniu wprowadzono pojęcie zabudowy śródmiejskiej w dwóch aspektach związanych z lokalizacją nowej zabudowy: w § 13 ust. 4 rozporządzenia, w którym dla śródmiejskiej zabudowy dopuszcza się zmniejszenie o. połowę minimalnych odległości pomiędzy budynkami, określonych w § 13 ust. 1 rozporządzenia oraz w § 60 ust. 2 rozporządzenia, w którym dla śródmiejskiej zabudowy uzupełniającej dopuszcza się zmniejszenie o połowę minimalnego nasłonecznienia, określonego w § 60 ust. 1 rozporządzenia.

Zdaniem organu odwoławczego, śródmiejska zabudowa uzupełniająca jest to zabudowa, której celem jest uzupełnienie istniejącej już zabudowy, mającej cechy śródmiejskiej, przez dobudowanie wśród innych, już istniejących budynków, budynku lub budynków nowych. Inwestycja w postaci trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przebudową ze zmianą sposobu użytkowania budynku, sytuowana przy Al. [...]i ul. [...] w S., uzupełnia istniejącą zabudowę o charakterze śródmiejskim w tej części - dzielnicy - miasta. Inwestycję zaplanowano w drugiej linii zabudowy przy głównej reprezentacyjnej ulicy S., która przebiegając w tej części miasta zachowuje choć zróżnicowany architektonicznie, jednak śródmiejski charakter zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na wspomniany charakter zabudowy projektowana inwestycja może odwołać się do treści § 60 ust. 1 rozporządzenia, co oznacza, że skróceniu może ulec dzienny czas nasłonecznienia pomieszczeń z 3 godzin do 1,5 godziny. Przeprowadzona analiza nasłonecznienia (tzw. "linijka słońca) wykazała przepisowy czas nasłonecznienia pomieszczeń w istniejącym budynku. Projektant wykazał również zgodność projektu w zakresie wymogu określonego w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) odnośnie przesłaniania (wysokość obiektu przesłaniania wynosi 16 m i stosownie do treści § 13 ust. 4 rozporządzenia może zostać zmniejszona o połowę - do 8 metrów, z tym że w tym wypadku odległość wynosi od 9,03 do 9,17 m). Organ odwoławczy wskazał także, że główne wejście zostało zaprojektowane od frontu działki, czyli [...], co jest zgodne z ustaleniem zawartym w decyzji o warunkach zabudowy. W projekcie zagospodarowania terenu wskazano (po poprawkach) utwardzone wejście do trzech projektowanych budynków od strony Al. [...]. Tym samym określony w decyzji o warunkach zabudowy warunek odnośnie obsługi komunikacyjnej w zakresie wejścia na posesję objętą inwestycją od al. [...]i ul. [...] został dopełniony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję organu odwoławczego, skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 34 ust. 1 u.p.b. oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie z dnia z 12 kwietnia 2002 r.) poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnego z warunkami zabudowy określonymi w punkcie II lit. d pkt 4 decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 2 października 2014 r. oraz warunkami technicznymi dotyczącymi obsługi komunikacyjnej inwestycji;

2) § 3 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja na działkach nr [...]i [...]obrębu [...] znajduje się na obszarze zabudowy śródmiejskiej;

3) § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. "w zakresie bezwzględnie obowiązujących norm dotyczących zacienienia, oświetlenia i nasłonecznienia lokali znajdujący się w budynku przy Al. [...] w części sąsiadującej z planowaną inwestycją".

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego, tj:

1) art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie czy planowana inwestycja na działkach nr [...] i [...] obrębu [...] znajduje się w obszarze faktycznego funkcjonalnego miasta lub dzielnicy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia bądź uzasadnienia, dlaczego organ nie widzi konieczności przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącą w zakresie ustalenia, czy istniejąca w rejonie planowanej inwestycji zabudowa ma charakter zabudowy śródmiejskiej w rozumieniu § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., a tym samym czy w odniesieniu do planowanej inwestycji mogą być zastosowane odstępstwa od wymogów w zakresie oświetlenia i nasłonecznienia, wynikające z § 13 ust. 4 i § 60 ust. 2 tego rozporządzenia, oraz czy planowana inwestycja nie ograniczy w sposób sprzeczny z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 57 i § 60 cytowanego rozporządzenia dostępu do naturalnego światła oraz nasłonecznienia lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w środku odwoławczym, co istotnie wpłynęło na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie znajdując podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia wniósł o oddalenie skargi.

Inwestor w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod względem zgodności z prawem nie dała podstaw do uznania, że wydana została ona z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo uznał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z warunkami zabudowy ustalonymi decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia 2 października 2014 r. Zdaniem Sądu, za nietrafne należy uznać stanowisko skarżącej, zgodnie z którym projekt jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy oraz warunkami technicznymi dotyczącymi obsługi komunikacyjnej inwestycji (punkt II lit. d pkt 4 - ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej - wejście główne od [...], wjazd i wejście od ul. [...]). Sąd stwierdził, że główne wejście zaprojektowane zostało od frontu działki, czyli głównej [...], co jest zgodne z ustaleniem zawartym w decyzji o warunkach zabudowy. W projekcie zagospodarowania terenu naniesiono poprawki (12 maja 2015 r.) - plansza 1 - utwardzone wejście do trzech projektowanych budynków - zatem twierdzenie skarżącej okazało się bezzasadne (widoczne na wspomnianej planszy przejście prowadzi do ww. trzech budynków mieszkalnych).

Za nietrafny Sąd I instancji uznał również argument skarżącej dotyczący błędnego - jej zdaniem - przyjęcia przez organ, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze zabudowy śródmiejskiej. Skarżąca podniosła, że organ uchylił się przy tym od wypowiedzenia w oparciu o jakie dowody uznał, że tak jest jak również nie dokonał we własnym zakresie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego pod tym kątem. Zdaniem skarżącej planowana inwestycja nie znajduje się w dzielnicy Ś. (lecz w dzielnicy Ł.), a zatem nie może stanowić funkcjonalnego centrum dzielnicy Ś., a przy tym w sąsiedztwie nie ma hoteli czy dyskontów. Zdaniem Sądu I instancji, z taką argumentacją nie sposób się jednak zgodzić. Organ szczegółowo kwestię tę omówił, wskazując, że inwestycję zaplanowano w drugiej linii zabudowy przy głównej reprezentacyjnej ulicy S., która przebiegając w tej części miasta zachowuje, choć zróżnicowany architektonicznie, jednak śródmiejski charakter zabudowy. W tej części miasta występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z usługami o centrotwórczym charakterze (biura, szkoły, hotele, restauracje, sklepy różnych branż, siedziby wszelkich instytucji, nieco dalej stacja benzynowa, dyskont spożywczy). Jednocześnie za trafne Sąd I instancji uznał stanowisko organu, zgodnie z którym nie ma istotnego znaczenia do jakiej dzielnicy przypisany jest analizowany obszar, czy jest to Ś. czy dzielnica Ł., ponieważ są to jedynie administracyjnie wydzielone obszary gminy miejskiej. Sąd I instancji podkreślił, że ustawa nie operuje określeniem dzielnicy, a jedynie nawiązuje do charakteru zabudowy (śródmiejskiej).

Sąd I instancji wskazał, że z powyższym zarzutem związany jest także zarzut niespełnienia przez projekt określonych w § 13, 57 i 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wymogów w zakresie oświetlenia i nasłonecznienia. Wskazywane przez skarżącą nasłonecznienie w wymiarze co najmniej 3 godzin dziennie w dniach równonocy w godzinach od 7.00 do 17.00 byłoby wymagane gdyby nie chodziło w tym wypadku o zabudowę śródmiejską uzupełniającą. Skoro jednak projektowana inwestycja do takiej zabudowy należy, to zastosowanie znajduje § 60 ust. 2 cytowanego rozporządzenia przewidujący ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny (co jak przyznaje sama skarżąca zostało zapewnione). Sąd zaznaczył również, że w sprawie zasięgnięcie opinii biegłego na okoliczność charakteru zabudowy jest zbędne, gdyż pojęcie zabudowy śródmiejskiej zostało zdefiniowane w § 3 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia, zatem w oparciu o tę definicję możliwe jest jej określenie bez konieczności powoływania biegłego. W dalszej kolejności Sąd odniósł się także do oceny zawartych w odwołaniu zarzutów nr 4, 7, 8 i 9.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną. Zdaniem Sądu organ zebrał, rozpatrzył i ocenił zgromadzony materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie doszukał się też naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, która zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. i przyjęcie, że "ustawa nie operuje określeniem dzielnicy a jedynie nawiązuje do charakteru zabudowy (śródmiejskiej)", w sytuacji gdy z przepisu tego wprost wynika, że zabudowę śródmiejską rozumieć należy jako zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta;

2) w przypadku przyjęcia, iż powyższa podstawa skargi kasacyjnej jest nieuzasadniona, naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie § 3 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. i powielenie stanowiska organu wyrażonego w decyzji organu odwoławczego z dnia 9 lipca 2015 roku znak: AP-2.7840.171.2015.WPA i przyjęcie, że działki gruntu nr [...]i [...]obręb [...] położone w S.przy Al. [...]i ul. [...], na których realizowana ma być inwestycja w oparciu o decyzję organu I instancji położone są w strefie zabudowy śródmiejskiej, albowiem "nie ma istotnego znaczenia do jakiej dzielnicy przypisany jest analizowany obszar, czy jest to dzielnica Ś. czy dzielnica Ł., ponieważ są to jedynie administracyjnie wydzielone obszary gminy miejskiej", w sytuacji gdy po to w rozporządzeniu ściśle wskazano warunki ustalenia czy dany teren położony jest w strefie zabudowy śródmiejskiej, by w uzasadnionych przypadkach umożliwić inwestorom skorzystanie z możliwości zmniejszenia o połowę minimalnych odległości pomiędzy budynkami (§13 ust. 4 rozporządzenia) oraz zmniejszenia o połowę minimalnego nasłonecznienia lokali mieszkalnych w sąsiednich budynkach (§ 60 rozporządzenia);

3) w efekcie powyższego uchybienia, naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 34 i 35 u.p.b. w zw. z § 13 ust. 4, § 57, oraz § 60 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., które mogą być stosowane wyłącznie w przypadku, gdy planowana inwestycja obejmuje działki gruntu położone w obszarze śródmiejskiej zabudowy, z jaką w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia i przyjęcie, że projekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami prawa, w szczególności techniczno-budowlanymi, i może zostać zatwierdzony, w sytuacji gdy prawidłowa analiza projektu budowlanego oraz decyzji organów obu instancji, winna skłonić Sąd I instancji do uznania, że przekroczono dopuszczalne odległości między budynkami, wymogi oświetlenia naturalnego oraz dopuszczalne minimalne nasłonecznienie lokali mieszkalnych zlokalizowanych w sąsiednich budynkach;

4) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwie zastosowanie art. 34 i 35 u.p.b. w zw. z § 16 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. i przyjęcie, że projekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami prawa, w szczególności techniczno-budowlanymi, oraz decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia 2 października 2014 roku nr 259/14 (znak: WUiAB-V.6730.264.2013.RJ) o warunkach zabudowy, i może zostać zatwierdzony w sytuacji, gdy prawidłowa analiza projektu budowlanego oraz decyzji organów obu instancji winna skłonić Sąd I instancji do uznania, że projekt budowlany jest niezgodny z pkt II lit. d pkt. 4 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albowiem nie zapewniono głównego wejścia na planowaną inwestycję od strony Al. [...]w S.

;

5) naruszenie prawa formalnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi skarżącej i odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego w całości, pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1-4 powyżej, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, oraz pomimo naruszenia przez organ prawa formalnego w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego i zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy działki, na których planowana jest inwestycja, znajdują się w obszarze faktycznego funkcjonalnego centrum miasta lub dzielnicy miasta oraz czy zachowane zostały warunki techniczno-budowlane w zakresie oświetlenia i nasłonecznienia lokali mieszkalnych znajdujących się w sąsiednich budynkach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przytoczyła stosowną argumentację.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Zasada ta ogranicza zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do tej części orzeczenia sądu pierwszej instancji, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do uwzględnienia z urzędu przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego – ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej.

Przeprowadzona kontrola prawidłowości zaskarżonego wyroku doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że podniesione zarzuty kasacyjne są pozbawione usprawiedliwionych podstaw, a orzeczenie Sądu pierwszej instancji – w granicach skargi kasacyjnej – odpowiada prawu.

Po pierwsze, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo "niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", "braku wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego" i "zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego" na okoliczność ustalenia, czy działki, na których planowana jest inwestycja, znajdują się w obszarze faktycznego funkcjonalnego centrum miasta lub dzielnicy miasta oraz czy zachowane zostały warunki techniczno-budowlane w zakresie oświetlenia i nasłonecznienia lokali mieszkalnych znajdujących się w sąsiednich budynkach.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całej rozciągłości ustalenia i oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości podstawy faktycznej kontrolowanych rozstrzygnięć administracyjnych. Z akt sprawy bezspornie wynika, że działki nr [...]i [...], położone przy al. [...]i ul. [...] w S., znajdują się w centrum dzielnicy Ś., w obszarze osiedla Ł., co oznacza, że teren inwestycyjny objęty wnioskiem o zatwierdzenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego stanowi teren zabudowy śródmiejskiej w rozumieniu § 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Teren ten stanowi bowiem fragment centrum dzielnicy miasta (dzielnicy Ś.). W konsekwencji dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w tym zakresie (a tym bardziej dopuszczanie dowodu z opinii biegłego) było oczywiście zbędne. Również twierdzenie o konieczności dalszych ustaleń i rozważań w przedmiocie zachowania norm minimalnego oświetlenia i nasłonecznienia lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach sąsiednich względem planowanej zabudowy (trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z inwestycjami towarzyszącymi) nie znajduje żadnego uzasadnienia. Z materiału procesowego zgromadzonego w aktach sprawy (zob. analiza nasłonecznienia objęta rysunkami nr 1a-1j oraz obliczenia i rysunek nr 1k dotyczący wysokości przesłaniania) wynika bowiem bezsprzecznie, że przy zachowaniu warunków określonych w § 13 ust. 1, § 13 ust. 4 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1, § 57 i § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. minimalne normy odległościowe umożliwiające naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz minimalne normy oświetlenia i nasłonecznienia tego rodzaju pomieszczeń zostały spełnione. A zatem – wobec braku skonkretyzowanych zarzutów co do prawidłowości przyjętych założeń metodycznych, danych wyjściowych lub sposobu wykonania analizy obliczeniowo-graficznej w zakresie wysokości przesłaniania i nasłonecznienia – bezpodstawne jest podważanie przyjętych przez organy i Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych.

Po drugie, nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., polegającą na przyjęciu, że "ustawa nie operuje określeniem dzielnicy a jedynie nawiązuje do charakteru zabudowy (śródmiejskiej)".

Oddalając powyższy zarzut jako bezzasadny, należy przede wszystkim zauważyć, że autor skargi kasacyjnej na podstawie jednego, "wyjętego" z szerszego kontekstu rozważań Sądu pierwszej instancji zdania podjął próbę formułowania zarzutu błędnej wykładni. Oczywiście próba ta nie może odnieść zamierzonego skutku. Kontrolowany Sąd zajął bowiem stanowisko (zob. s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że o uznaniu danego terenu za obszar zabudowy śródmiejskiej nie decyduje fakt przyporządkowania tego ternu do określonej dzielnicy, lecz cechy i funkcje zabudowy znajdującej się lub planowanej na tym terenie, stanowiącym centrum miasta lub dzielnicy. Stanowisko to jest prawidłowe, natomiast stwierdzenie Sądu, że "ustawa" (powinno być "rozporządzenie") nie operuje pojęciem "dzielnicy", a "jedynie nawiązuje do charakteru zabudowy (śródmiejskiej") jest – z pewnością zbyt skrótowym i fragmentarycznie niepełnym – wyrażeniem powyższego stanowiska. Uzupełniając zatem rozważania Sądu pierwszej instancji, należy podkreślić, że termin "zabudowa śródmiejska", zdefiniowany w § 3 pkt. 1 cyt. rozporządzenia, bazuje na dwóch zasadniczych elementach, które decydują o uznaniu danej zabudowy za "śródmiejską". Po pierwsze, zabudowa ta musi mieć charakter intensywny, to znaczy typowy dla charakteru, wielkości i cech zabudowy danego miasta (np. zgrupowanie zabudowań w wielkomiejskiej aglomeracji jest znacznie większe niż mieście małym lub średnim). Po drugie, zabudowa ta musi znajdować się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, co oznacza, że prawodawca rozporządzeniowy odwołuje się nie do kryterium formalno/nominalnego (położenia na terenie dzielnicy "

Ś." lub terenu miejskiego ściśle centralnego), lecz do kryterium funkcji zabudowy, która – zgodnie z dalszą częścią definicji – ma "faktycznie" lub "planistycznie" (zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) stanowić centrum miasta lub centrum dzielnicy miasta. Z definicji tej wynika zatem szerokie rozumienie zabudowy śródmiejskiej, która obejmuje nie tylko jeden teren centralny miasta (zazwyczaj w mniejszych miastach), lecz także wielość "terenów centrotwórczych" w dzielnicach miast.

Po trzecie, na tle prawidłowej wykładni § 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut błędnego zastosowania powyższego przepisu do niepodważonego skutecznie stanu faktycznego sprawy. Z materiału procesowego zawartego w aktach administracyjnych wynika, że działki gruntu nr [...]i [...], obręb [...] położone w S. przy al. [...]i ul. [...], znajdują się na terenie intensywnej (typowej dla dużego miasta) zabudowy, która obejmuje zgrupowanie budynków użyteczności publicznej i usługowych (w tym szkoły, przychodnie, przedszkola, biura, obiekty sportowo-rekreacyjne) oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną (zob. wyniki analizy urbanistycznej, stanowiące załącznik nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 2 października 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji). Zabudowa ta, stanowiąca część osiedla Ł. (zob. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., t. III, jednostka nr S.Ł.04), znajduje się w centralnej części dzielnicy [...]. W związku z powyższym spełnienie warunków określonych w definicji z § 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie budzi wątpliwości. Dodatkowo organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że tereny sąsiadujące z działkami inwestycyjnymi stanowią śródmiejską zabudowę uzupełniającą w rozumieniu § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. O prawidłowości tej oceny przesądza fakt, że tereny te są zabudowane kilkukondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, budynkami użyteczności publicznej, obiektami usług sportowych (korty tenisowe). Zabudowa mieszkalna wielorodzinna i jednorodzinna oraz zabudowa z zakresu usług publicznych niewątpliwie uzupełnia dominującą dla rozważanych terenów śródmiejskich zabudowę usługową i sportowo-rekreacyjną (zob. cyt. wyżej wyniki analizy urbanistycznej oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S.), a ponadto jest usytuowana w drugiej linii zabudowy przy głównej ulicy reprezentacyjnej miasta S. (al. [...]). Konsekwencją powyższych kwalifikacji w zakresie terenu planowanej zabudowy stała się możliwość zastosowania przepisów redukujących minimalne normy odległościowe budynków dla celów zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz minimalne normy nasłonecznienia tego rodzaju pomieszczeń.

Po czwarte, w związku z oddaleniem wskazanych wyżej zarzutów, nie mógł zostać uwzględniony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 34 i 35 u.p.b. w zw. z § 13 ust. 4, § 57, oraz § 60 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz niewadliwej wykładni i subsumpcji § 3 pkt. 1 oraz § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. brak jest podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do przekroczenia "dopuszczalnych odległości między budynkami, wymogów oświetlenia naturalnego oraz dopuszczalnego minimalnego nasłonecznienia lokali mieszkalnych zlokalizowanych w sąsiednich budynkach". Zarzut skargi kasacyjnej bazuje bowiem na błędnym założeniu, że teren objęty planowaną inwestycją nie znajduje się na obszarze zabudowy śródmiejskiej oraz śródmiejskiej zabudowy uzupełniającej, w rozumieniu § 13 ust. 4 w zw. z § 3 pkt 1 oraz § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Skoro zaś zarzut ten okazał się bezzasadny w związku z obaleniem przyjętego w skardze kasacyjnej założenia, a autor skargi nie wskazał innych zarzutów, które mogłyby podważyć prawidłowość określenia dla spornej inwestycji minimalnych norm odległościowych z § 13 oraz minimalnych norm oświetlenia i nasłonecznienia z §§ 57-60, to nie jest dopuszczalne dalsze badanie istoty sprawy administracyjnej w postępowaniu kasacyjnym.

Po piąte, bezzasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 34 i 35 u.p.b. w zw. z § 16 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez przyjęcie, że projekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami prawa, podczas gdy jest on niezgodny z pkt. II lit. d pkt. 4 decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, "albowiem nie zapewniono głównego wejścia na planowaną inwestycję od strony Al. [...]w S.".

Powyższy zarzut jest dotknięty podwójną wadliwością konstrukcyjną. Po pierwsze, w skardze nie określono precyzyjnie wzorca kontrolnego z ustawy – Prawo budowlane, to jest nie powołano art. 34 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Po drugie, zarzut ten – w ocenie autora skargi kasacyjnej zmierzający do zakwestionowania zastosowania prawa materialnego – stanowi w istocie niedopuszczalną próbę podważenia prawidłowości podstawy faktycznej kontrolowanego wyroku. Sąd pierwszej instancji, w ślad za skarżonym organem, przyjął bowiem w uzasadnieniu orzeczenia (zob. s. 9), że "że główne wejście zaprojektowane zostało od frontu działki, czyli głównej ulicy [...], co jest zgodne z ustaleniem zawartym w decyzji o warunkach zabudowy. W projekcie zagospodarowania terenu naniesiono poprawki (12 maja 2015 r.) - plansza 1 - utwardzone wejście do trzech projektowanych budynków - zatem twierdzenie strony okazało się bezzasadne (widoczne na wspomnianej planszy przejście prowadzi do ww. trzech budynków mieszkalnych)". Wobec niezakwestionowania prawidłowości tak określonej podstawy faktycznej wyrokowania i wynikającego z niej bezsprzecznie – i wiążącego również dla Sądu kasacyjnego – wniosku, że ustalony w pkt. II lit. d pkt. 4 decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 2 października 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy wymóg zapewnienia obsługi komunikacyjnej przez "wejście główne: od Al. [...]" został spełniony w projekcie budowlanym, próba podważania ustaleń faktycznych za pośrednictwem zarzutu błędnej subsumpcji musi być uznana za bezskuteczną.

Po szóste, konsekwencją oddalenia zarzutów naruszenia prawa materialnego jest stwierdzenie bezzasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. "poprzez nieuwzględnienie skargi i odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego w całości, pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego".

W tym stanie rzeczy, wobec uznania, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.