Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 47/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 75 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 37, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 134 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. B., K. B., A. P., D. W. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie budowy obiektów budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2012 roku, nr [...].


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego zawiadomieniem z dnia 3 lipca 2009 roku wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wybudowania obiektów budowlanych (zespół obróbki drewna) na terenie działki nr [...] (poprzednio działka nr [...]), położonej przy ul. G. w G.

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie

art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", w sprawie samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych na terenie działki nr [...], położonej przy ul. G. w G., oraz udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku biurowego, budynku socjalnego i budynku magazynowo-produkcyjnego, wchodzących w skład zespołu obróbki drewna, zlokalizowanych na terenie ww. działki.

Po rozpatrzeniu odwołania B. i K. B., A. P., D. W. i J. W. od ww. decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 27 czerwca 2011 roku, nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia 15 kwietnia 2011 roku i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - prawomocnym wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 681/11, oddalił skargę A. B. na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2011 roku.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd uznał za trafne ustalenie organów, że przedmiotowe obiekty budowlane powstały przed 1994 rokiem w ramach samowoli budowlanej. Z tego względu Sąd przesadził, że w sprawie należy zastosować art. 37 i art. 40 ustawy. Sąd zaakceptował również stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym, z dotychczasowych ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji nie wynika, aby obiekty wchodzące w skład zakładu obróbki drewna zostały zrealizowane w miejscu, które zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę. Rozważania dotyczące zgodności przedmiotowych obiektów z ustaleniami obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyły bowiem jedynie istniejących budynków, bez uwzględnienia ich charakteru. Sąd podkreślił, że konieczność dokonania takiej oceny dotyczy obiektów składających się na zakład obróbki drewna, która to działalność może zostać w istniejącym obiekcie w każdym czasie podjęta, zatem rozważenie kwestii ograniczenia uciążliwości tych obiektów do granic działki powinno obejmować cel, w którym budynki zostały wybudowane. Sąd uznał, że organ pierwszej Instancji w szczególności rozważyć powinien, czy w wypadku podjęcia działalności przez tartak emisja hałasu lub pyłów zamknie się w granicach działki. Dokonanie takiej oceny pozwoli także na ocenę wystąpienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, czyli ustalenie, że istnienie wybudowanego bez pozwolenia na budowę zespołu budynków nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych. Sąd podkreślił przy tym, że zbadanie takiej okoliczności jest obowiązkiem organu i konieczną przesłanką do orzekania z powołaniem się na art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Pominięcie kwestii zagrożenia dla ludzi lub mienia jakie niesie objęty postępowaniem obiekt powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji jest przedwczesna, bo wydana bez wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, wobec czego organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.".

Sąd stwierdził również, że zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi obiektu zrealizowanego bez pozwolenia na budowę powinna być oceniana w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zastosowanie znaleźć powinny przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) - zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem". Przy czym Sąd stanął na stanowisku, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych dotyczących sytuowania budynków obowiązujących w dniu orzekania jest niewystarczające, aby przyjąć pogląd, że automatycznie to naruszenie skutkuje niebezpieczeństwem dla ludzi lub mienia. Sąd dodatkowo wyjaśnił, że naruszenie przepisów prawa jest niewątpliwie działaniem wielce nagannym, ale w swej istocie nie musi ono prowadzić do sprowadzenia niebezpieczeństwa, które jest warunkiem orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego, choćby ze względu na ogólną zasadę obowiązującą w ustawie - Prawo budowlane z 1974 r., która dla nielegalnych działań budowlanych tylko w ostateczności przewidywała rozbiórkę budynku lub jego części. Zatem przez pryzmat takiej reguły należy interpretować treść art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Naruszenie tych zasad nie może być utożsamiane z "niebezpieczeństwem", które powinno pociągać za sobą rozbiórkę samowolnie zrealizowanej budowy. Natomiast może ono wskazywać na konieczność ustalenia, czy takie naruszenie nie pociąga za sobą niebezpieczeństwa, bo nie są spełnione warunki ochrony przeciwpożarowej, zdrowotnej itp. Takich ustaleń - zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji nie poczynił.

Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego co do przedwczesnego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanych obiektów. Niniejsze postępowanie - jako wszczęte z urzędu, powinno zostać zakończone, a dopiero wówczas możliwe będzie rozpoznanie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, o ile taki wniosek zostanie złożony.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego, decyzją z dnia 10 października 2012 roku, nr [...], orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie przepisów art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ustawy w sprawie samowolnego wybudowania obiektów budowlanych (zespół obróbki drewna, w skład którego wchodzą: budynek socjalny, budynek biurowy oraz budynek magazynowo-produkcyjny) na terenie działki nr [...] (dawna działka nr [...]), przy ul. G. w G.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na fakt, iż wszystkie obiekty budowlane, wchodzące w skład zakładu obróbki drewna, wybudowane zostały przez 1995 rokiem, należało przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie czy podlegają one nakazom z art. 37 i art. 40 ustawy. Organ stwierdził również, że postępowanie dotyczy obiektów budowlanych, które uzyskały w latach 1996-1998 pozwolenia na użytkowanie w formie decyzji administracyjnych, które to decyzje w wyniku postępowania nadzwyczajnego zostały wycofane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności w latach 2006-2007. Ponadto Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 grudnia 1994 roku o udzieleniu K. B. pozwolenia na budowę, obejmującego dokończenie budowy budynku tartaku z zapleczem socjalnym. Podstawą powyżej wymienionych rozstrzygnięć było ustalenie, że obiekty budowlane wchodzące w skład tartaku wybudowane zostały samowolnie przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 grudnia 1994 roku o udzieleniu pozwolenia na budowę, obejmującego dokończenie budowy budynku tartaku z zapleczem socjalnym.

Organ I instancji powołał się na przeprowadzone w dniu 19 lutego 2009 roku, w sprawie wybudowania i użytkowania obiektów budowlanych w zespole obróbki drewna na działce nr [...] przy ul. G. w G., oględziny nieruchomości, podczas których stwierdzono, że obiekty tartaku nie były użytkowane i nie toczy się w nich produkcja. Zdaniem organu, składowanie nawet dużej ilości tarcicy na palcu nie jest dowodem na to, że obiekty tartaku są eksploatowane.

Organ stwierdził, że w skład zabudowań tartaku wchodzą: budynek traka, budynek magazynu drewna wraz z komorą suszarniczą, budynek dawnej wiaty obecnie zabudowany pełnymi ścianami zewnętrznymi, budynek magazynu z wydzieloną szlifiernią do ostrzałek do pił tarczowych, wolnostojący budynek biurowy oraz budynek socjalny. Budynki położone wzdłuż granicy z działką nr [...] oddalone są od ogrodzenia: południowy narożnik o 1,95m, północny narożnik o 2,18m, natomiast narożnik północny budynku znajduje się w odległości 2,97m od ogrodzenia biegnącego wzdłuż ul. G. Organ stwierdził również, że inwestor poinformował go, iż prawomocną decyzją Sądu Rejonowego w G. została wpisana do księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] droga konieczna o szerokości 4,0m biegnąca wzdłuż ogrodzenia z działką nr [...] oraz oświadczył, że od 2005 r. w zakładzie nie wykonuje się żadnej produkcji i nie jest prowadzona jakakolwiek działalność gospodarcza.

Organ pierwszej instancji wskazał, że A. B. w dniu 5 listopada 2010 roku złożyła dokumentację dotyczącą wybudowania przedmiotowych obiektów budowlanych, w tym ocenę bezpieczeństwa pożarowego, sporządzoną przez rzeczoznawcę S. B. Następnie - w dniu 21 grudnia 2010 roku - przedłożyła, w odniesieniu do uwag zawartych w piśmie organu z dnia 1 grudnia 2010 roku, uaktualnioną ocenę autorstwa rzeczoznawcy S. B., dotyczącą bezpieczeństwa pożarowego (znak: [...]), na mocy której poprzednia ocena dotycząca bezpieczeństwa pożarowego utraciła moc. W związku z powyższym

- w ocenie organu pierwszej instancji - utraciła również moc opinia Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej dotycząca odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku produkcyjno-magazynowym tartaku, zawarta w piśmie z dnia 21 lutego 2011 roku. Opinia ta opierała się na nieaktualnej ocenie dotyczącej bezpieczeństwa pożarowego z dnia 14 października 2010 roku (znak [...]). Wobec powyższego organ uznał, że pismo Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej jest nieistotne i nie może stanowić żadnej wykładni prawnej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie samowoli budowlanej.

Ponadto organ stwierdził, że istniejące obiekty zespołu obróbki drewna są zgodne z obowiązującym obecnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ przedstawił także wnioski z przedłożonych przez inwestora A. B. opracowań: orzeczenia techniczno-konstrukcyjnego autorstwa J. Z., oceny dotyczącej bezpieczeństwa pożarowego z dnia 14 października 2010 roku (znak [...]) autorstwa rzeczoznawcy S. B. oraz opinii autorstwa rzeczoznawcy R. M. Organ stwierdził, że kwestionowana ściana oddzielenia przeciwpożarowego została szczegółowo opisana jest w poprawionej ocenie S. B. złożonej dnia 21 grudnia 2010 roku wraz ze szczegółową kwalifikacją ogniową ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Przepis § 215 ust. 1 i 2 w starych i nowych warunkach technicznych różni się z uwagi na zastąpienie powierzchni użytkowej budynku, powierzchnią strefy pożarowej, dlatego wszystkie rozważania dotyczą w tym przypadku wyłącznie stref pożarowych budynku PM. Zdaniem organu, omawiane strefy pożarowe PM znajdują się w jednokondygnacyjnym budynku, co potwierdza pismo Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 21 lutego 2011 roku. Do kondygnacji nie wlicza się antresol, wyniesionych pomieszczeń technologicznych znajdujących się w jednej obudowie hal produkcyjnych itp. Przedmiotowy tartak zalicza się zatem do klasy E odporności pożarowej ze ścianą oddzielenia pożarowego REI 60, która może być usytuowana na granicy działki.

Odnosząc się do uwag stron postępowania, zawartych w piśmie z dnia 12 lipca 2012 roku, organ stwierdził, że sprawa zagospodarowania przedmiotowej działki na potrzeby przeładunku surowców i wyrobów betonowych została - po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości w dniu 27 października 2011 roku - ostatecznie i jednoznacznie wyjaśniona, o czym zainteresowani zostali poinformowani w piśmie z dnia 28 października 2011 roku.

Odnośnie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2011 roku, jak i organ drugiej instancji w decyzji z dnia 27 czerwca 2011 roku, nie wskazali na konieczność powołania biegłego, co jest zgodne ze stanowiskiem organu pierwszej instancji.

Organ pierwszej instancji wskazał nadto na wnioski oceny biegłego A. P. w zakresie sprawdzenia potencjalnych uciążliwości do granic działki oraz potencjalnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych, zgodnie z którymi Zakład [...] nie powoduje i nie spowoduje zagrożenia i uciążliwości dla otoczenia w szczególności przez: szkodliwe promieniowanie i oddziaływanie pól elektromagnetycznych, hałas i drgania (wibracje), zanieczyszczenia powietrza, gruntu i wód, powodzie czy zalanie wodami opadowymi, a ewentualne uciążliwości spowodowane ww. działalnością nie wykroczą poza granice działki. Ponadto nie występuje żadne zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia bądź to możliwość niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych w sąsiedztwie.

Reasumując, organ pierwszej instancji stwierdził, że analiza zebranego materiału dowodowego nie wskazuje na występowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, tak więc brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy. Nie zachodzą także przesłanki określone w art. 37 ust. 2 ustawy. Wyjaśnił także,

że w związku tym, iż przedłożona dokumentacja techniczna, dotycząca legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, nie zawiera zaleceń wskazujących na konieczność wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ nie znalazł podstaw do wydania nakazu w trybie art. 40 ww. ustawy.

W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji B. i K. B., A. P. oraz D. i J. W., współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości - działki nr [...], wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołania wskazali, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego powstały dwie opinie autorstwa rzeczoznawcy S. B., przy czym druga powstała po wniesieniu przez skarżących uwag i nosi tę samą datę co opinia pierwsza, to jest datę 14 października 2010 roku. W ocenie skarżących dowód w postaci drugiej wersji opinii nie powinien być brany pod uwagę. Poza tym druga wersja opinii niewiele różni się merytorycznie od pierwotnej. Nadal nie uwzględniono podstawowych danych do oceny, to jest błędnie dokonano oceny wymagań dotyczących oddzielenia pożarowego ściany od strony granicy, na co wskazuje pismo Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 21 lutego 2011 roku. W opinii S. B. nie określono gęstości obciążenia ogniowego, nie podaje się także wysokości budynku, który - zdaniem skarżących, jest częściowo dwukondygnacyjny, co rzutuje na podstawowe wymagania techniczno-budowlane budynku, albowiem parametry te powinny być podstawą oceny obiektu. Autor oceny nie podaje, na jakiej podstawie przyjął klasę E odporności pożarowej budynku. Zdaniem skarżących, z §§ 12 i 271 rozporządzenia wynika, że znajdująca się przy granicy działek ściana oddzielenia przeciwpożarowego powinna posiadać odporność ogniową REI 120, a nie REI 60. Organ przyjął jako dowód prywatną opinię S. B. i odmówił jednocześnie przymiotu takiej opinii stanowisku K. B., który jest także rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Skarżący zarzucili, że organ - posiadając tak rozbieżne opinie w sprawie, nie skorzystał z treści art. 84 k.p.a. w celu powołania biegłego i dał wiarę w całości jedynie opinii S. B., naruszając w sposób rażący art. 77 k.p.a. Ponadto organ pierwszej instancji powinien zwrócić się o zajęcie stanowiska do Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej, jako organu uprawnionego w rozpatrywanym zakresie. Skarżący stwierdzili przy tym, że ich zdaniem również opinia R. M. jest całkowicie błędna. Także w orzeczeniu technicznym autorstwa J. Z. znajduje się twierdzenie sprzeczne z warunkami techniczno-budowlanymi. Nie można bowiem przyjąć klasy odporności pożarowej E dla budynku dwukondygnacyjnego bez określenie gęstości obciążenia ogniowego. Mimo to orzeczenie to zostało uznane za dowód w sprawie. W ocenie skarżących, ponieważ inwestor dwukrotnie nie udostępnił obiektu do przeprowadzenia wizji lokalnej wyznaczonej przez Komendę Wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej, organ pierwszej instancji powinien w takiej sytuacji przeprowadzić dowód z oceny zabezpieczeń przeciwpożarowych przeprowadzonej przez tę Komendę.

Skarżący podnieśli również, że obecnie zespół obróbki drewna jest eksploatowany jako przeładownia betonowego gruzu, co jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zakład został oceniony w styczniu 2012 roku pod względem emisji do granic działki jako tartak, podczas gdy w chwili dokonywania tej oceny zakład jako tartak nie działał. Mimo to ocena ta - z naruszeniem art. 77 k.p.a., została uznana za dowód w sprawie.

Skarżący nie zgodzili się z ustaleniem, że przedmiotowe budynku powstały przed 1995 rokiem. Zarzucili nadto, że organ nie przeanalizował, czy zasadnym byłoby zastosowanie w sprawie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 99, poz. 665). Stwierdzili także, iż organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podał odległości tartaku od ogrodzenia, a nie od granicy geodezyjnej działek. W rzeczywistości ogrodzenie nie przebiega wzdłuż tej granicy. Powyższe świadczy o tym, że organ nie podjął, wbrew art. 7 k.p.a., wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji naruszył art. 37 ust. 1 ustawy, gdyż obiekty przedmiotowego zakładu powodują niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, ponieważ zostały wybudowane w ramach samowoli budowlanej, a nadto ich konstrukcja i wyposażenie stwarzają niebezpieczeństwo powstania i rozprzestrzenienia się pożaru na sąsiednie obiekty.

Decyzją z dnia 11 grudnia 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ustawy, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, akceptując w całości stanowisko organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone specjalistyczne badania w zakresie emisji pyłów, drgań i natężenia hałasu wykazały, że uciążliwość budynku tartaku mieści się w granicach działki nr [...], a tym samym została wykluczona przesłanka nakazania rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, polegająca na niezgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Organ odwoławczy stwierdził także, że - wydzielona z działki nr [...], działka nr [...] (pas niezabudowany) graniczy z działką nr [...], również obecnie niezabudowaną. Poza tym na terenie działki nr [...], od strony działki nr [...], znajduje się wydzielona na całej długości budynków tartaku droga konieczna. Stwierdził również, że usytuowanie budynku tartaku w odległości 1,95m - 2,18m od granicy z działką nr [...] narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, jednak samo naruszenie warunków technicznych nie daje podstawy do nakazania rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zdaniem organu, inwestor wykonał wszystkie zalecenia wskazane przez autorów opracowań technicznych, co spowodowało, ze ściana usytuowana od strony działki nr [...] została doprowadzona do właściwości ściany oddzielenia pożarowego. Ponadto na działce nr [...], od strony budynku stolarni, na całej jego długości, została ustanowiona droga konieczna. Budynek tartaku, w jego obecnym usytuowaniu, nie powoduje zatem niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, co wyklucza wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Organ odwoławczy stwierdził nadto, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy, ponieważ przepisy szczególne obowiązujące w dacie budowy budynków nie określały warunków konserwatorskich i ochrony środowiska dla zabudowy działki nr [...].

Organ zaznaczył przy tym, że podważenie przedłożonych w toku postępowania ekspertyz technicznych może być skuteczne wyłącznie po przedstawieniu kontrekspertyzy, której wnioski podważałyby ustalenia wcześniej dostarczonych dokumentów. Dopiero w takie sytuacji organ orzekający zobligowany byłby do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a przy dalszej różnicy zdań - do zlecenia opracowania niezależnej ekspertyzy.

Organ wyjaśnił również skarżącym, że przepis art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 roku, o którym mowa w odwołaniu, nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.

W skardze na powyższą decyzję B. i K. B., A. P., D. i J. W. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

• art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ustawy poprzez uznanie, że nie zachodzą podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z dnia 10 października 2012 roku,

• art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący dostępnego materiału dowodowego,

• art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez skarżących, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

• art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ drugiej instancji, poprzestając na powieleniu argumentacji zawartej w decyzji organy pierwszej instancji,

• art. 36 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym,

• art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronom co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu, a ponadto zarzucili, że organ odwoławczy nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy stronami w zakresie oceny bezpieczeństwa pożarowego przedmiotowego zakładu, nie biorąc pod uwagę stanowiska skarżących i poprzestając na ekspertyzie S. B. złożonej przez drugą stronę. Skarżący do skargi załączyli opinię z dnia 11 stycznia 2013 roku, autorstwa rzeczoznawcy L. K., w której stwierdzono, że rzeczoznawca S. B. - w swoich ocenach dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego przedmiotowych budynków, dokonał błędnej oceny między innymi w części dotyczącej wymogu odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego budynku tartaku z częścią socjalną PM, będącego w odległości ok. 2m od przyległej niezabudowanej działki nr [...] z funkcją mieszkaniowo-usługową. Podanie w tych ocenach wymogu odporności ogniowej REI 60, a nie REI 120, jest bowiem niezgodne z § 272 rozporządzenia. Do skargi załączono także opinię rzeczoznawcy S. B. z dnia 11 stycznia 2013 roku, w której stwierdzono, że wskazanie w ocenach autorstwa rzeczoznawcy S. B. wymogu odporności ogniowej dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI 60 jest niezgodne z § 272 ust. 1 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 20 marca 2013 roku skarżący K. B., podtrzymując skargę, oświadczył, że wszelkie opinie przeciwpożarowe przedstawiane przez inwestorów oparte są na błędnym ustaleniu, że jest to budynek jednokondygnacyjny, choć ze zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że budynek ma dwie kondygnacje. Wskazał, że organy w ogóle nie zajęły się kwestią palnego okapu, znajdującego się od strony ich działki w budynku tartaku. Zarzucił, że organy akceptują jedynie opinie rzeczoznawcy S. B., a nie biorą pod uwagę innych ocen i stanowiska Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej. Wskazał też, że w chwili, kiedy była robiona ocena emisji, zakład nie pracował, a z treści oceny wynika, że dotyczy ona pracującego zakładu.

Uczestniczka postępowania – A. B. wniosła o oddalenie skargi, w całości akceptując stanowisko organów obu instancji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.).

Przepis art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi zaś, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zgodnie natomiast z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - prawomocnym wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 681/11, zgodnie z ww. przepisem - ocena prawna i wskazania zawarte w tym wyroku wiązały zarówno organy rozstrzygające w przedmiotowym postępowaniu, jak również sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powyższym wyroku przesądził, że w sprawie obiektów budowlanych Zakładu [...] w Gdańsku, jako wybudowanych przed dniem 30 grudnia 1994 roku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, należy stosować - zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "ustawą", a w szczególności art. 37 i art. 40 tej ustawy.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdził, że po wydaniu ww. wyroku w sprawie nie nastąpiły żadne istotne zmiany okoliczności faktycznych lub prawnych, które uzasadniałyby odstąpienie od powyższej oceny prawnej. Strony postępowania nie przedstawiły żadnych nowych dowodów, które pozwalałby uznać, że przedmiotowa zabudowa powstała po dniu 1 stycznia 1995 roku. Skarżący - wskazując, że przedmiotowe obiekty były realizowane do 1998, a nawet do 2000 roku, nadal prezentują tę samą argumentację, co w toku całego dotychczasowego postępowania (zakończonego wydaniem ww. wyroku Sądu), podnosząc, że organy bezzasadnie opierały się na oświadczeniu inwestora dotyczącym tej kwestii. Podkreślić należy, że ocena twierdzeń skarżących dotyczących daty wybudowania przedmiotowych obiektów znalazła swe odzwierciedlenie w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2011 roku, zaakceptowanej wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 30 listopada 2011 roku. W wyroku tym Sąd uznał za trafne ustalenie organów obu instancji, zgodnie z którym przedmiotowe obiekty budowlane powstały przed 1994 rokiem w ramach samowoli budowlanej, a co za tym idzie, że należy do nich stosować przepisy art. 37 i 40 ustawy.

Przepisy art. 37 ust. 1 ustawy stanowią, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z ustępu drugiego ww. artykułu wynika zaś, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Zgodnie natomiast z art. 40 ustawy, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone

w art. 37 ustawy, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 30 listopada 2011 roku, oddalając skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2011 roku, uchylającą - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję organu pierwszej instancji z dnia 15 kwietnia 2011 roku i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie należy dokonać wyczerpujących ustaleń, czy istnienie wybudowanego bez pozwolenia na budowę zespołu budynków tartaku nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych, to jest czy występują przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Podzielił także pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym należy w niniejszej sprawie dokładnie zbadać czy przedmiotowy zespół obiektów budowlanych został zrealizowany w miejscu, które zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę. Zaznaczył przy tym, że organ pierwszej instancji powinien rozważyć, czy w wypadku podjęcia działalności zakładu, w ramach działalności polegającej na obróbce drewna, emisja hałasów oraz emisja pyłów wynikająca z tego rodzaju działalności zamknie się w granicach działki. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd zawarł również ocenę prawną, zgodnie z którą treść art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy należy interpretować przez pryzmat przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) - zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem", z takim zastrzeżeniem, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych dotyczących sytuowania budynków jest niewystarczające, aby przyjąć pogląd, że automatycznie to naruszenie skutkuje niebezpieczeństwem dla ludzi lub mienia, które powinno pociągać za sobą rozbiórkę samowolnie zrealizowanej budowy. Jak podkreślił Sąd, naruszenie tych zasad nie może bowiem być utożsamiane z "niebezpieczeństwem", które powinno pociągać za sobą rozbiórkę samowolnie zrealizowanej budowy. Natomiast może ono wskazywać na konieczność ustalenia, czy takie naruszenie nie pociąga za sobą niebezpieczeństwa, bo nie są spełnione warunki ochrony przeciwpożarowej, zdrowotnej itp.

Zdaniem Sądu ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę, na skutek wydania ww. wyroku, pozostawała nadal otwarta kwestia prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do stwierdzenie istnienia lub braku wszystkich przesłanek rozbiórki obiektu budowlanego z art. 37 ustawy, a także możliwości zastosowania w sprawie art. 40 tej ustawy, albowiem wyrokiem tym Sąd oddalił skargę na decyzję kasacyjną - wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Oznacza to, że na skutek wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ostatecznej decyzji kasacyjnej z dnia 27 czerwca 2011 roku sprawa podlegała ponownemu rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych, przy uwzględnieniu ww. wyroku Sądu, a także zastosowaniu wskazanych powyżej przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku.

Obowiązkiem organu pierwszej instancji, a następnie organu odwoławczego, było zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w całości, z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku Sądu, a także treści uzasadnienia decyzji kasacyjnej. Czego - zdaniem Sądu, ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy prawidłowo nie uczyniły.

Ponowne wyjaśnienie sprawy organ pierwszej instancji ograniczył bowiem w zasadzie wyłącznie do uzyskania od inwestora oceny przedmiotowego zakładu obróbki drewna dokonanej przez biegłego A. P. w zakresie sprawdzenia potencjalnych uciążliwości do granic działki oraz potencjalnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych. Ocena ta dotyczy określenia narażenia na czynniki środowiska pracy oraz poziomu dźwięku, drgań i emisji pyłów na granicy działki zabudowanej przedmiotowym zespołem budynków. Dokonanie tej oceny w istocie miało na celu, jak to wskazywał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 30 listopada 2011 roku, wykazanie, czy usytuowanie przedmiotowych budynków, przeznaczonych pod zakład obróbki drewna, jest zgodne z przeznaczeniem nieruchomości ustalonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z obowiązującymi dla terenu tartaku zapisami uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 29 maja 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy G. i Obwodowej w K. w mieście G. (Dz. U. Woj. Pomor. nr [...], poz.[...]), a w szczególności kartą terenu nr [...], przedmiotowy teren został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, z wyłączeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000m2, szpitali, domów opieki społecznej, a także budynków związanych ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży. W karcie tej znalazł się również zapis, zgodnie z którym jako "istniejący sposób zagospodarowania uznany za zgodny z planem" uznaje się: "Istniejący tartak pod warunkiem ograniczenia uciążliwości do granic działki, zakaz jego rozbudowy i powiększania skali produkcji." Powyższa opinia dotyczyła zatem ustalenia, czy w sprawie zachodzi przesłanka nakazu rozbiórki budynków, określona w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Ponadto rzeczą organu pierwszej instancji było ustalenie, czy w sprawie zachodzą pozostałe przesłanki nakazu rozbiórki z art. 37 ustawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w świetle toczącego się sporu pomiędzy stronami postępowania, szczególne znaczenie miało wnikliwe zbadanie istnienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ustalenia powyższe winny były zostać dokonane na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie byłyby sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (por. art. 75 § 1 k.p.a.). Brak wskazania w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 30 listopada 2011 roku, a także w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z dnia 27 czerwca 2011 roku, na konieczność przeprowadzenia określonych dowodów w sprawie, nie zwalniał organu pierwszej instancji z prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy ma bowiem za zadanie wykazać naruszenie przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności sprawy, bez ustalenia których nie można sprawy merytorycznie rozstrzygnąć, a ponadto wskazać, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe nie oznacza obowiązku organu odwoławczego wskazywania organowi pierwszej instancji dokładnego sposobu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W szczególności organ odwoławczy nie musi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej zawierać zamkniętego katalogu dowodów, których przeprowadzenie jest niezbędne i wystarczające do prawidłowego rozpoznania sprawy. Bezzasadnie zatem organ pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu swej decyzji, że nie zachodziła w sprawie konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego tylko z tego powodu, że na wymóg w tym zakresie nie wskazał zarówno tutejszy Sąd w wyroku z dnia 30 listopada 2011 roku, jak i organ odwoławczy w decyzji z dnia 27 czerwca 2011 roku.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu, materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie nie został bowiem w sposób wyczerpujący zgromadzony, jak też w sposób dokładny rozpatrzony przez organy obu instancji. Wymagał on uzupełnienia o dowody, które pozwoliłyby na usunięcie istniejących sprzeczności, a także rozbieżności pomiędzy stronami postępowania, tj. pomiędzy skarżącymi, a inwestorem, dotyczących usytuowania przedmiotowych budynków pod względem bezpieczeństwa pożarowego, a nadto prawidłowe ustalenie czy usytuowanie budynków, w przypadku sprzeczności z przepisami rozporządzenia dotyczącymi odległości budynku od granic działki, nie stanowi zagrożenia pożarowego.

W przedmiotowej sprawie, po dniu skierowania do stron zawiadomienia z dnia 3 lipca 2009 roku o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego wybudowania obiektów budowlanych na terenie działki nr [...] przy ul. G. w G., inwestorzy zostali zobowiązani przez organ pierwszej instancji do przedłożenia oceny technicznej samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, która winna zawierać m.in. stwierdzenie, czy wybudowane obiekty powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Wykonując powyższe zobowiązanie inwestor przedłożył w dniu 5 listopada 2010 roku dokumentację techniczną, która zawierała m.in. ocenę z dnia 14 października 2010 roku, znak [...], dotyczącą bezpieczeństwa pożarowego przedmiotowego tartaku, autorstwa rzeczoznawcy S. B. Następnie zaś - przy piśmie z dnia 21 grudnia 2010 roku, przedłożył "uaktualnioną" ocenę w tym samym zakresie, sporządzoną przez tego samego rzeczoznawcę, oznaczoną tą samą datą (14 października 2010 roku), lecz innym znakiem, tj. [...]. W "uaktualnionej" ocenie rzeczoznawca nie wyjaśnił przy tym, z jakich przyczyn jego pierwotna ocena stała się nieaktualna i dlaczego nie może być brana przez organ rozpatrujący sprawę pod uwagę, jako element materiału dowodowego. W piśmie z dnia 21 grudnia 2010 roku inwestor wyjaśnił jedynie, że "uaktualniona" ocena została nadesłana w nawiązaniu do pisma organu z dnia 1 grudnia 2010 roku oraz spotkania rzeczoznawcy z pracownikami organu. Wspomniane pismo organu pierwszej instancji z dnia 1 grudnia 2010 roku, skierowane do inwestorów, wzywało jednak wyłącznie do wyjaśnienia rozbieżności dotyczącej terminów pomiędzy oświadczeniem inwestora A. B. z dnia 5 października 2010 roku o wykonaniu zaimpregnowania dźwigarów hali traków w drugim kwartale 2009 roku preparatem FOBOS M-4 do drewna, a zaleceniami oceny z dnia 14 października 2010 roku, znak [...] (pierwotnie złożonej), zawartymi w pkt 6.2 wniosków, że drewniane konstrukcje dźwigarów hali traków należy dodatkowo zaimpregnować środkami ognioochronnymi np. FOBOS.

Porównując obie wersje oceny autorstwa rzeczoznawcy S. B. - przedłożone w dniu 5 listopada 2010 roku oraz w dniu 21 grudnia 2010 roku - należy wskazać, że w pierwotnej wersji rzeczoznawca stwierdził, że ściany budynków 1 - 4 wzniesiono na granicy z sąsiednią działką jako oddzielenia przeciwpożarowe w klasie REI 60 odporności ogniowej, co jest zgodne z przyjętą pożarową klasyfikacją pożarową budynku, klasy E odporności pożarowej. Z kolei w drugiej wersji oceny stwierdził, że "ściany budynków 1 - 4 wzniesione na granicy działek [...] i [...] spełniają funkcję oddzielenia przeciwpożarowe w F1 (60 min odporności ogniowej), (...) jest to zgodne z przyjętą pożarową klasyfikacją pożarową budynku, klasy E odporności pożarowej.". W obu ocenach rzeczoznawca uznał, że ww. ściany wyczerpują postanowienia

§ 232 ust. 4 i 6 rozporządzenia, dotyczące wymaganej klasy odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego oraz zamknięć znajdujących się w nich otworów.

Należy przy tym zaznaczyć, że w obu wersjach swej oceny rzeczoznawca S. B. ocenił, że uzasadnieniem dla dopuszczenia przyjęcia klasy E odporności pożarowej dla przedmiotowych budynków jest § 215 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że dopuszcza się przyjęcie klasy E odporności pożarowej dla jednokondygnacyjnego budynku (PM) o gęstości obciążenia ogniowego przekraczającej 500 MJ/m2, pod warunkiem zastosowania wszystkich elementów budynku nierozprzestrzeniających ognia oraz samoczynnych urządzeń oddymiających w strefach pożarowych o powierzchni przekraczającej 1000 m2.

W odniesieniu do powyższych ustaleń oceny rzeczoznawcy S. B., w jej pierwotnej wersji, odmienne stanowisko zajął Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w piśmie z dnia 21 lutego 2011 roku, znak [...], skierowanym do skarżącej A. P., w odpowiedzi na jej pismo z dnia 7 lutego 2011 roku w sprawie warunków techniczno-budowlanych, jakie spełnia przedmiotowy budynek produkcyjno-magazynowy tartaku. Komendant, po analizie załączonej do pisma skarżącej oceny autorstwa S. B. w pierwotnej wersji, wskazał, że przyjęty w ocenie wymóg odporności ogniowej ustalonej jako REI 60, wynika z faktu przyjęcia dla przedmiotowego budynku klasy E odporności pożarowej z uwagi na dopuszczone "złagodzenia", określone w § 215 ust. 1 rozporządzenia. Komendant podkreślił jednak, że zgodnie z § 215 ust. 2 rozporządzenia "złagodzenie", o którym mowa w § 215 ust. 1 rozporządzenia, nie może być stosowane w stosunku do pierwotnie ustalonej i wymaganej klasy odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego. Komendant, wskazując na przyjętą w przedłożonej ocenie wartość gęstości obciążenia ogniowego od 2000 do 4000 MJ/m2 oraz liczbę kondygnacji - 1 w obrębie wydzielonych stref pożarowych PM w przedmiotowym obiekcie, stwierdził, że pierwotnie przedmiotowy budynek (strefa pożarowa) powinien spełniać wymagania klasy B odporności pożarowej. W takim przypadku ściana oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowana na granicy z działką sąsiednią, zgodnie z § 232 ust. 4 oraz § 272 ust. 3 rozporządzenia, powinna być wykonana w klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120, a nie REI 60.

W ocenie Sądu, błędnie organy obu instancji uznały ww. pismo Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy tylko z tego powodu, że zostało ono oparte na pierwotnej wersji oceny sporządzonej przez rzeczoznawcę S. B. Skoro ocena ta w każdej z przedłożonych wersji, w tym także w wersji uznanej przez organy za aktualną, opiera się na zastosowaniu "złagodzenia" wymagań, określonego w § 215 ust. 1 rozporządzenia, a Komendant w swoim stanowisku jednoznacznie zakwestionował zasadność zastosowania takiego "złagodzenia" w świetle treści § 215 ust. 2 rozporządzenia, to uznać należało, że stanowisko Komendanta pozostaje aktualne również w stosunku do oceny rzeczoznawcy w drugiej wersji. W konsekwencji, aby należycie ocenić kwestię bezpieczeństwa pożarowego budynków, organy winny były pismo to szczegółowo przeanalizować, jako istotny element materiału dowodowego.

Powyżej opisane pismo Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nie powinno zostać pominięte przez organy również z tego powodu, że zawiera ono stanowisko organu Państwowej Straży Pożarnej, która jest zawodową i wyposażoną w odpowiedni sprzęt formacją, przeznaczoną do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami. Do podstawowych zadań Państwowej Straży Pożarnej należy m.in. rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń oraz nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych (por. art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej - Dz. U. z 2009 roku nr 12, poz. 68 ze zm.). Jest to zatem stanowisko organu, którego zadania związane są bezpośrednio z ochroną przeciwpożarową. Skoro zatem takie stanowisko przedstawiła w sprawie strona postępowania będąca w sporze z inwestorem, należało uznać je za dokument, którego wnioski - podważające ustalenia wcześniej dostarczonych przez inwestora dokumentów, należało wnikliwie przeanalizować, a w szczególności zbadać czy rzeczywiście, tak jak stwierdził organ, są one nieaktualne, ponieważ druga opinia przedstawiona przez inwestora je dezaktualizuje. Takich ustaleń zabrakło zarówno w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak i decyzji organu odwoławczego. Tymczasem powyższe stanowisko organu straży pożarnej zostało uzyskane przez stronę postępowania (skarżącą A. P.) i przedłożone do akt przedmiotowego postępowania jako dowód w sprawie. Winno zatem - jak każdy dowód w sprawie, podlegać prawidłowej, to jest wyczerpującej, ocenie organów obu instancji. Ocena materiału dowodowego sprawy bez odniesienia się do rozbieżności pomiędzy dowodami przedłożonymi przez inwestorów (w postaci sporządzonych na ich zlecenie ocen dotyczących bezpieczeństwa pożarowego budynków), a dowodami oferowanymi przez pozostałe strony postępowania (pozostające z inwestorami w sporze co do istotnych okoliczności faktycznych sprawy), stanowi ocenę dowolną. Ocena taka, jako niezgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów, nie korzysta z ochrony wynikającej z art. 80 k.p.a.

W aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajduje się także kolejne pismo Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 21 kwietnia 2011 roku, znak [...], skierowane do A. P. w odpowiedzi na jej pismo z dnia 1 marca 2011 roku w sprawie warunków ochrony przeciwpożarowej przedmiotowego zakładu. Pismo to uwzględnia okoliczność wycofania przez rzeczoznawcę S. B. jego oceny dotyczącej bezpieczeństwa pożarowego zakładu w jej pierwotnej wersji. W piśmie tym Komendant wyjaśnia, że ze względu na przeszkody związane z przeprowadzeniem oględzin na terenie przedmiotowego zakładu, nie miał możliwości zapoznania się z zakładem, a tym samym nie jest możliwa szczegółowa analiza spełnienia wymagań przepisów przeciwpożarowych przez obiekty wchodzące w skład zakładu, a zawartych w ocenie autorstwa rzeczoznawcy S. B. Zdaniem Komendanta, ocena rzeczoznawcy jest mało precyzyjna, a dołączony do niej rysunek zakładu nieczytelny. Organ nadal stoi przy tym na stanowisku, że rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wprowadził do obiegu prawnego ocenę z dnia 14 października 2010 roku zawierającą błędy w zakresie wymagań przeciwpożarowych dla obiektów przedmiotowego zakładu. Do tego pisma nie ustosunkował się ani organ I instancji, ani organ odwoławczy.

W świetle opisanego powyżej stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wskazania wymagają także inne rozbieżności między dwiema wersjami oceny sporządzonej przez rzeczoznawcę S. B. W obu wersjach zawarł on ustalenia dotyczące gęstości obciążenia ogniowego przedmiotowych budynków. W pierwszej wersji oceny jednak wskazał, że wartości te wynoszą od 2000 do 4000 MJ/m2 (por. tabela na str. 3 oceny), zaś w drugiej wersji 1000 MJ/m2 (por. tabela na str. 6 oceny). Wobec brzmienia § 212 ust. 4 rozporządzenia, ustalenie maksymalnej gęstości obciążenia ogniowego w budynku PM (budynki produkcyjne i magazynowe - por. § 209 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia), ma znaczenie dla ustalenia wymaganej klasy odporności pożarowej dla takiego budynku. Gdy wartość ta jest równa 1000 MJ/m2, to budynek zalicza się do klasy odporności pożarowej D, gdy zaś wartość ta zawiera się w przedziale od 2000 do 4000 MJ/m2, budynek zalicza się do klasy B odporności pożarowej. Konsekwencją zaliczenia budynku do jednej z ww. klas odporności pożarowej jest odmienne określenie wymogów klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego, w sytuacji gdy - jak w niniejszej sprawie - budynek usytuowany jest bezpośrednio przy granicy działki. Zgodnie z § 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki, zaliczonego do klasy B odporności pożarowej, powinien on mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określoną jako REI 120, w przypadku zaś klas D i E odporności pożarowej budynku, ściana ta winna spełniać wymogi jak dla klasy odporności ogniowej REI 60.

Należy w tym miejscu podkreślić, że opisane powyżej rozbieżności, występujące pomiędzy dwiema wersjami oceny sporządzonej przez rzeczoznawcę S. B., nie zostały w żaden sposób wyjaśnione, nie tylko przez samego rzeczoznawcę, czy też inwestora, lecz także nie zostały przeanalizowane w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, które w istocie przytoczyły jedynie treść powyższej oceny w jej drugiej "uaktualnionej" wersji, wskazując, że pierwotna wersja "została wycofana". Mieć należy na uwadze, że obie wersje oceny zostały opatrzone tą samą datą, zaś od dnia przedłożenia pierwszej wersji opinii organowi do dnia przedłożenia drugiej upłynęło zaledwie siedem tygodni. Zdaniem Sądu, organy powinny były zatem dokonać analizy obu ocen sporządzonych przez rzeczoznawcę S. B. Nie mogły bowiem, bez szczegółowej analizy, uznać za prawidłowo sporządzoną ocenę "uaktualnioną", w sytuacji gdy w stosunku do stanu faktycznego, który prawdopodobnie nie zmienił się przez tak krótki okres, rzeczoznawca poczynił w dwóch ocenach odmienne ustalenia. Przedłożone przez inwestora opinie rzeczoznawcy - stanowiły dowód jak każdy inny w sprawie i jako taki podlegać powinny wnikliwej ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne na podstawie art. 80 k.p.a. Ocena taka powinna zostać dokonana zarówno pod kątem prawidłowości zastosowanych przepisów, zasad logicznego rozumowania oraz zasad doświadczenia życiowego, a także poprzez porównanie z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym dwoma pismami organu straży pożarnej. Wszelkie ewentualne wątpliwości wynikające z analizy dokonanej z uwzględnieniem powyższych czynników winny natomiast zostać wskazane w uzasadnieniu decyzji i wyjaśnione.

Sąd miał również na uwadze, że przedmiotowe postępowanie - dotyczące samowolnej budowy szeregu obiektów budowlanych stanowiących zabudowę przedmiotowego zakładu, zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 3 lipca 2009 roku. Konieczność wszczęcia postępowania w tak zakreślonym przedmiocie zaistniała z uwagi na umorzenie - decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (z tej samej daty) postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części hali magazynowej w przedmiotowym zakładzie obróbki drewna na suszarnię drewna. W prowadzonym w tym zakresie postępowaniu organ zgromadził materiał dowodowy, który został załączony do akt niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu, również ten materiał dowodowy zatem nie mógł zostać całkowicie pominięty przy ocenie prawidłowości usytuowania przedmiotowych obiektów budowlanych ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. W aktach sprawy znajduje się bowiem opinia powykonawcza, z zakresu ochrony przeciwpożarowej, do projektu planu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego zabudowy przedmiotowego zakładu obróbki drewna, autorstwa rzeczoznawcy S. B. - sporządzona w dniu 25 września 1998 roku, do której nawiązuje ocena rzeczoznawcy S. B. (vide str. 7 "uaktualnionej" opinii).

Porównując ocenę autorstwa S. B. oraz opinię S. B. należy podkreślić, że rzeczoznawcy doszli do odmiennych wniosków. O ile S. B. stwierdził, że budynki prawidłowo spełniają wymogi klasy E odporności pożarowej, to S. B. wskazywał w szczególności, że:

• budynki produkcyjno-magazynowe spełniają wymagania tylko klasy E odporności pożarowej, tj. klasy niższej niż wymagana,

• komory suszarnicze wykonane zostały z odpornością nie mniejszą niż C,

• wymaganą klasą odporności pożarowej budynku administracyjno-socjalnego jest klasa D,

• gęstość obciążenia ogniowego pozostaje na poziomie 1000 MJ/m2 - odległości między budynkami winny wynosić 15m, a zatem od granicy 7,5m - wymagań tych nie spełnia stan istniejący,

• w zakładzie stałe urządzenia gaśnicze nie występują i przy istniejącej zabudowie ich zastosowanie jest niecelowe (odnośnie możliwości zmniejszenia odległości o 25%),

• budynki 2, 3 i 4 winny spełniać wymogi dla klasy D, a nie spełniają - należy ściany zabezpieczyć farbami albo płytami do odporności ogniowej 30 min - tak samo należy postąpić z konstrukcją dachu i wszystkimi stężeniami konstrukcji,

• konieczne jest odsunięcie budynków (lub granicy sąsiedniej działki) na odległości nie mniejszą niż 7,5m - nie istnieją inne rozwiązania prowadzące do usunięcia tej nieprawidłowości,

• istniejąca hala traka wchodzi w jeden układ kubaturowy z budynkami nr 1-4 i wraz z nimi stanowi jedną strefę pożarową,

• w związku z powyższym budynek nr 101 (rozbudowa hali traka) winien być wykonany w klasie D.

Mimo, że ww. opinia rzeczoznawcy S. B. została sporządzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 140 ze zm.), to stanowi nadal materiał dowodowy, który winien być uwzględniany przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Wskazać bowiem należy, że rzeczoznawca S. B., również obecnie, po upływie niemal 15 lat od dnia sporządzenia ww. opinii, w opinii z dnia 11 stycznia 2013 roku (załączonej do skargi), stwierdził, że rzeczoznawca S. B. błędnie przyjął wymóg odporności ogniowej dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego jako REI 60.

Powyższych rozbieżności organy obu instancji również nie wyjaśniły. Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której organ napotyka na trudności w wyjaśnieniu istniejących rozbieżności w dokumentacji technicznej, w szczególności z zakresu bezpieczeństwa pożarowego budynków, winien przeprowadzić z urzędu dowód z opinii biegłego właściwej specjalności. Zadaniem biegłego winno być przeanalizowanie stanu faktycznego budynków podlegających opiniowaniu pod względem bezpieczeństwa pożarowego w związku z usytuowaniem ich w bezpośredniej bliskości od granicy z sąsiednią działką. Opinia taka winna dać jednoznaczną odpowiedź, czy aktualne usytuowanie przedmiotowych obiektów budowlanych użytkowanych zgodnie z ich faktycznym przeznaczeniem, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tego rodzaju niezależnej opinii nie zlecono w toku przedmiotowego postępowania. Organy obu instancji - jako podstawę ustaleń faktycznych dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, przyjęły bowiem w zasadzie jedynie ocenę rzeczoznawcy S. B., mimo istnienia uzasadnionych wątpliwości co do wiarygodności tego opracowania oraz jego sprzeczności z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, w szczególności pismami organu straży pożarnej, których organy nie wyjaśniły.

Mieć przy tym należy na uwadze, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący wnioskowali o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na podstawie art. 84 k.p.a. dotyczącego powyższej kwestii. Niewątpliwie w niniejszej sprawie są wymagane wiadomości specjalne z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, zatem były podstawy, w świetle opisanych powyżej rozbieżności w dotąd zgromadzonym materiale dowodowym, aby zwrócić się do biegłego o wydanie opinii.

Ponadto, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie została w sposób dostatecznie dokładny wyjaśniona, podnoszona w toku postępowania przez skarżących, kwestia ilości kondygnacji. Skarżący konsekwentnie wskazywali, że co najmniej jeden z przedmiotowych obiektów nie jest jednokondygnacyjny, lecz jest budynkiem dwukondygnacyjnym. Istotnie, z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie można wywnioskować, że przynajmniej częściowo przedmiotowe obiekty budowlane mogą być dwukondygnacyjne. Świadczy o tym chociażby dokumentacja zdjęciowa załączona do oceny sporządzonej przez rzeczoznawcę S. B. Wbrew twierdzeniom organu, o istnieniu jednej kondygnacji przedmiotowych budynków nie przesądza przy tym stanowisko zawarte w piśmie z dnia 21 lutego 2011 roku, sporządzonym przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, albowiem w piśmie tym Komendant powoływał się jedynie na treść ww. oceny. Ustaleń w tym zakresie nie poczyniono także w toku powoływanych przez organ oględzin z dnia 19 lutego 2009 roku. Ustalenia w tym zakresie należało zatem ocenić jako dowolne albowiem znajdują one wprawdzie pewne potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który jednakże nie został w pełni rozpatrzony. Sąd miał przy tym na uwadze, kierując się treścią art. 80 k.p.a., iż zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Podkreślić przy tym należy, że ww. ustalenia mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Inne są bowiem wymagania w zakresie klasy odporności pożarowej dla budynków o jednej kondygnacji nadziemnej, a inne dla budynków wielokondygnacyjnych (por. § 212 ust. 4 rozporządzenia).

Opisane powyższe uchybienia potwierdzają, że organy obu instancji nie zbadały prawidłowo kwestii spełnienia przez przedmiotowe obiekty budowlane wymagań z zakresu bezpieczeństwa pożarowego. Tymczasem na konieczność zbadania sprawy w tym zakresie zwrócił uwagę tutejszy Sąd w wyroku z dnia 30 listopada 2011 roku, podkreślając, że w sprawie zachodzi konieczność ustalenia, czy naruszenie przepisów techniczno-budowlanych nie pociąga za sobą niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia z uwagi na brak spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej.

Analizując akta niniejszej sprawy Sąd stwierdził również, że ww. wyrok tutejszego Sądu wraz z aktami sprawy wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 2 marca 2012 roku. Od tego dnia do dnia wydania decyzji organ pierwszej instancji w zasadzie nie uzupełnił w żaden sposób materiału dowodowego w zakresie bezpieczeństwa pożarowego budynków przedmiotowego zakładu. Uzyskał bowiem jedynie od inwestora wyjaśnienia rzeczoznawcy S. B. zawarte w pismach z dnia 27 i 30 marca 2012 roku, w których rzeczoznawca - odnosząc się do treści pisma Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 21 lutego 2011 roku, powtarza treść swojej oceny z dnia 14 października 2010 roku. W istocie zatem zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, rozpatrywały niniejszą sprawę w jej istotnym aspekcie (bezpieczeństwo pożarowe) na podstawie tego samego materiału dowodowego, co przy wydawaniu decyzji z dnia 15 kwietnia 2011 roku (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) oraz decyzji z dnia 27 czerwca 2011 roku (Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego). Organ odwoławczy nie wyjaśnił przy tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego decyzją z dnia 27 czerwca 2011 roku uchylił decyzję organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., zaś zaskarżoną decyzją dokonał merytorycznego rozpatrzenia sprawy, mimo że przedmiotowe postępowanie, w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, zostało przeprowadzone w oparciu o te same dowody, a w decyzji z dnia 27 czerwca 2011 roku organ odwoławczy wskazywał wyraźnie, że wobec podważenia przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej oceny dotyczącej bezpieczeństwa pożarowego sporządzonej przez S. B., kwestia niezgodności przyjętej klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowanej na granicy wymaga jednoznacznego wyjaśnienia. Pomimo takiego stanowiska wyrażonego w decyzji kasacyjnej, ponownie rozpoznając sprawę, organy obu instancji w zasadzie oparły się ponownie jedynie na opinii S. B. Organ odwoławczy zacytował częściowo ustalenia jego oceny, nie analizując ich w świetle obowiązujących przepisów rozporządzenia oraz pozostałych dowodów zebranych w sprawie, w tym dwóch pism organu Państwowej Straży Pożarnej. W decyzjach organów obu instancji zabrakło przy tym jakiegokolwiek odniesienia do drugiego pisma Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 21 kwietnia 2011 roku, złożonego do akt sprawy wraz z odwołaniem skarżących od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 15 kwietnia 2011 roku, w którym to piśmie organ straży pożarnej podtrzymał krytyczną ocenę opracowania S. B, jak również wskazał na konieczność przeprowadzenia oględzin budynków w celu dokonania prawidłowej analizy spełniania wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Zdaniem Sądu, organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie dokonały także prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie konstrukcji i lokalizacji budynków będących przedmiotem postępowania, jak również sposobu ich użytkowania. Organy powołują się w tym zakresie na oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 19 lutego 2009 roku. Z protokołu tych oględzin wynika, że obiekty związane z tartakiem nie były w dniu oględzin użytkowane i nie toczyła się w nich produkcja. Ustalono, że w skład zabudowań tartaku wchodzą: budynek traku, wolnostojący budynek biurowy, budynek magazynu drewna, budynek socjalny, budynek dawnej wiaty zabudowanej pełnymi ścianami, budynek magazynu z wydzieloną szlifiernią. W toku tych oględzin nie dokonano ustaleń dotyczących ilości kondygnacji budynków znajdujących się na terenie zakładu. Nie sporządzono także dokładnego opisu budynków. Natomiast dokonane pomiary odległości budynków od granicy z działką nr [...] budzą wątpliwości. Odległość ta została bowiem zmierzona od budynku położonego wzdłuż granicy działki do ogrodzenia, przy czym w jednym miejscu wskazuje się, że ogrodzenie biegnie wzdłuż granicy działki, a w innym miejscu, że wzdłuż ulicy G. Ma to o tyle istotne znaczenie, że już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący podnosili, że przebieg ww. ogrodzenia nie pokrywa się w całości z przebiegiem granicy dzielącej ww. działki.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazywał ponadto na dokonanie wizji lokalnej w dniu 27 października 2011 roku, podnosząc, że w jej toku wyjaśniona została kwestia zagospodarowania działki nr [...] na potrzeby przeładunku surowców i wyrobów betonowych. W aktach administracyjnych nadesłanych do Sądu wraz ze skargą oraz odpowiedzią na skargę brak jest dokumentu z wizji dokonanej w dniu 27 października 2011 roku. Nie sposób zatem ustalić, czy wizja taka się odbyła, jak również jakie ewentualnie ustalenia zostały w jej toku dokonane.

W ocenie Sądu, dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, niezbędnym było ponadto ustalenie jaki jest aktualny sposób użytkowania zespołu budynków znajdujących się przy ul. G. w G. Prezentowane bowiem w sprawie rozbieżne stanowiska stron w tym zakresie budzą wątpliwości, czy przedmiotowe budynki są użytkowane (lub mogą być użytkowane) do celów obróbki drewna, czy też są obecnie użytkowane w inny sposób, np. do celów przeładunku gruzu. Ma to istotne znaczenie dla oceny zgodności zrealizowanej samowolnie inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy G. i Obwodowej w K. w mieście G. (uchwała Rady Miasta z dnia 29 maja 2003 roku, nr [...]), a co za tym idzie dla prawidłowego zbadania przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy. Brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia również dokonanie właściwej oceny prawidłowości opracowań sporządzonych w 2012 roku w zakresie potencjalnych uciążliwości związanych z poziomem dźwięku, drgań i emisji pyłów na granicy działki zabudowanej przedmiotowymi obiektami budowlanymi, które zakładają, że w przedmiotowych budynkach nadal funkcjonował będzie jedynie tartak.

Należy nadto zwrócić uwagę, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na pismo Urzędu Miejskiego z dnia 29 kwietnia 2011 roku, w którym poinformowano organ pierwszej instancji, że w dniu 28 kwietnia 2011 roku dokonano oględzin na terenie przedmiotowego zakładu i nie potwierdzono składowania znacznej ilości drewna oraz bardzo dużych ilości betonowego gruzu i użytkowania głośno pracującego sprzętu. Protokołu oględzin nieruchomości, przeprowadzonych przez Urząd Miejski, nie załączono do akt administracyjnych przedmiotowej sprawy. Z ww. pisma z dnia 29 kwietnia 2011 roku wynika zaś, że plac należący do zakładu jest dzierżawiony firmie realizującej węzeł K., a na terenie placu magazynowane jest kruszywo oraz elementy betonowe: krawężniki, płyty itp. Organy rozpatrujące przedmiotową sprawę nie wyjaśniły zatem w sposób jednoznaczny jaką aktualnie funkcję pełnią przedmiotowe budynki. Ma to natomiast istotne znaczenie, ponieważ - jak to już podkreślono powyżej, zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, przedmiotowe obiekty budowlane nie będą podlegały rozbiórce jedynie przy założeniu, że znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod tego typu zabudowę. Co za tym idzie ich aktualna funkcja musi być zgodna z zapisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy G. i Obwodowej w K. w mieście G., a w szczególności kartą terenu nr [...], z której wynika, że przedmiotowy teren został przeznaczony co do zasady pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, ze wskazanymi tam wyjątkami. W karcie tej znalazł się również zapis, zgodnie z którym jako "istniejący sposób zagospodarowania uznany za zgodny z planem", uznano: "Istniejący tartak pod warunkiem ograniczenia uciążliwości do granic działki, zakaz jego rozbudowy i powiększania skali produkcji."

Organy zasadnie przyjęły natomiast, że przewidziana w przepisie

art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania decyzji. Prawidłowo zatem badały czy lokalizację przedmiotowych budynków zaakceptować w świetle zapisów obecne obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko zgodne jest z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zaprezentowaną m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 roku, sygn. akt II OSK 1978/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1112024; z dnia 24 sierpnia 2010 roku, sygn. akt II OSK 1320/09, ONSAiWSA z 2012 roku, nr 1, poz. 11; z dnia 17 maja 2010 roku, sygn. akt

II OSK 878/09, Baza Orzeczeń LEX nr 597928, a także w wyrokach administracyjnych sądów wojewódzkich - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 249/11, Baza Orzeczeń LEX nr 795648; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Lu 606/10, Baza Orzeczeń LEX nr 993428; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Gl 611/10, Baza Orzeczeń LEX nr 993097; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Rz 1083/10, Baza Orzeczeń LEX nr 993656; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2010 roku, sygn. akt II SA/Po 560/10, Baza Orzeczeń LEX nr 754477; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 sierpnia 2010 roku, sygn. akt

II SA/Bk 196/10, Baza Orzeczeń LEX nr 737745. Ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy G. i Obwodowej \ w K. w mieście G. (uchwała Rady Miasta z dnia 29 maja 2003 roku, nr [...]) musiały zatem zostać uwzględnione w przedmiotowym postępowaniu.

Należy przy tym wyjaśnić skarżącym, że wszelkie zarzuty dotyczące zgodności ww. uchwały z prawem skarżący mogą podnieść wnosząc skargę na ten akt prawa miejscowego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zarzuty te nie mogą być natomiast rozpoznawane w niniejszym postępowaniu.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie zabrakło także prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek rozbiórki z art. 37 ust. 2 ustawy. Należy bowiem wyjaśnić, że "inne ważne przyczyny" w rozumieniu tego przepisu organy winny były ustalać i oceniać na datę wydania decyzji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 roku, sygn. akt II OSK 647/07, Baza Orzeczeń LEX nr 483245), czego nie uczyniły. Organy obu instancji dokonały bowiem błędnej wykładni ww. przepisu, uznając, że nie zachodzą okoliczności opisane w art. 37 ust. 2 ustawy z tych przyczyn, że przepisy szczególne obowiązujące w okresie budowy budynków tartaku nie określały warunków konserwatorskich i ochrony środowiska dla zabudowy działki nr [...]. Powyższe stanowiło naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organów było bowiem zbadanie ww. okoliczności według stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania, a takich ustaleń organy nie poczyniły.

Również w odniesieniu do przesłanek zastosowania art. 40 ustawy organy nie poczyniły żadnych samodzielnych ustaleń faktycznych. Trudno zatem stwierdzić, jakie okoliczności stały się dla organów podstawą faktyczną do uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu wykonania zmian i przeróbek na podstawie ww. przepisu. To organy rozpatrujące sprawę winny zbadać, czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 40 ustawy w sprawie i tej analizie dać wyraz w uzasadnieniu decyzji, nie mogą natomiast opierać się tylko i wyłącznie na opiniach sporządzonych na zlecenie inwestora, co w niniejszej sprawie uczyniły.

Należy w tym miejscu podkreślić, że dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może stać się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a więc art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane.

Opisane powyżej liczne uchybienia stanowią naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie mogą mieć charakteru dowolnego, lecz muszą być wynikiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego

(art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji orzekały na podstawie niepełnego materiału dowodowego, gdyż nie zebrały niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów, jak również nie oceniły należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W konsekwencji przyjąć należało, że materiał dowodowy, na jakim zostały oparte rozstrzygnięcia organów obu instancji, był niekompletny. Niekompletny materiał dowodowy nie może stać się podstawą prawidłowych ustaleń faktycznych, a tylko dokładnie ustalony stan faktyczny może być podstawą do zastosowania odpowiednich norm prawa materialnego. Z tych względów uznać należało, że rozstrzygnięcie oparte na niekompletnym materiale dowodowym jest nieprawidłowe i nie może się ostać.

Trzeba również podkreślić, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. W ocenie Sądu uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione. W niniejszej sprawie organy obu instancji powyższych obowiązków należycie nie spełniły, nie wskazały bowiem w uzasadnieniach swoich decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy opisanych powyżej. Brak tych ustaleń spowodował, że organy nie mogły prawidłowo ocenić, czy w stosunku do przedmiotowych budynków mają zastosowanie art. 37 i 40 ustawy, a zatem czy mogą one zostać zalegalizowane, a jeżeli tak, czy należy dokonać w tym celu w tych budynkach jakichkolwiek przeróbek i zmian.

Bezzasadnie skarżący zarzucili natomiast, że organ odwoławczy - wydając zaskarżoną decyzję - naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Wprawdzie organ ten nie zawiadomił stron przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w trybie tego przepisu, jednak - z uwagi na brak jakichkolwiek dodatkowych ustaleń w toku postępowania odwoławczego, powyższe zaniechanie organu nie miało wpływu na wynik sprawy, a tylko stwierdzenie istnienia takiego wpływu mogłoby prowadzić do uwzględnienia tego zarzutu skargi.

Zarzut naruszenia terminów załatwienia sprawy nie mógł być rozpoznawany w niniejszym postępowaniu, albowiem kwestia niezachowania terminów określonych w art. 35 k.p.a. może stanowić jedynie przedmiot skargi na bezczynność organów administracji publicznej.

Należy również wyjaśnić skarżącym, że w sprawie nie znajduje zastosowania przywoływany przez nich kilkakrotnie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 99, poz. 665), ponieważ dotyczy on obiektów budowlanych wybudowanych po dniu 31 grudnia 1994 roku.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji - rozstrzygając niniejszą sprawę, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszyły przepis prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, przez jego błędną wykładnię, i z tych przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję, oraz - kierując się treścią art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na fakt, że zakres stwierdzonych uchybień jest znaczny i powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, uchylił także decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że również ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów, które mogło mieć istotnym wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa zostanie ponownie rozpatrzona przez organ pierwszej instancji, który zobowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien w pierwszej kolejności dokonać wnikliwej analizy okoliczności niniejszej sprawy w świetle wszystkich przepisów art. 37 ustawy. Organ winien mieć przy tym na uwadze, że prawidłowego ustalenia w niniejszej sprawie wymaga cały szereg opisanych w uzasadnieniu wyroku istotnych dla sprawy okoliczności, w tym aktualny sposób użytkowania budynków (ich funkcja), a także kwestia bezpieczeństwa pożarowego budynków.