Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 84/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie

SENTENCJA

Dnia 15 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. H. na przewlekłość Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania Wojewody Wielkopolskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] listopada 2021 r.; II. stwierdza, że Wojewoda Wielkopolski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postepowanie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 10 listopada 2021 r. do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w P. delegatura w K. wpłynął wniosek M. H. (ob. [...], zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącym") o udzielenie jemu jako cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Wnioskodawca dołączył do wniosku kopię paszportu, kopię wizy, oświadczenie E. K. prowadzącej działalność gospodarczą pn. "P. . E. K.", że do dnia 1 listopada 2022 r. zapewnia jemu miejsce zamieszkania, a także powierza jemu pracę. Do wniosku dołączono także pełnomocnictwo dla B. Z..

Dnia 1 grudnia 2021 r. pełnomocnik wnioskodawcy zwróciła się do Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") o wyznaczenie terminu osobistego stawiennictwa w Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzkim. Pełnomocnik wskazała, że minął ponad miesiąc od złożenia wniosku i od tamtej pory nic się nie wydarzyło w sprawie. Wnioskodawca powinien zostać wezwany do uzupełnienia braków formalnych poprzez choćby złożenie odcisków linii papilarnych.

Dnia 23 grudnia 2021 r. Wojewoda zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia jemu zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie termin załatwienia sprawy został przedłużony do dnia 30 czerwca 2022 r.

Dnia 20 stycznia 2022 r. Wojewoda przekazał wniosek Komendantowi Oddziały Straży Granicznej, celem dokonania weryfikacji wniosku i sprawdzenia informacji o wnioskodawcy.

Dnia 25 lutego 2022 r. pełnomocnik wnioskodawcy złożyła ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (zwanego dalej "Szefem USC") zarzucając Wojewodzie nierozpatrzenie sprawy. Minęły ponad cztery miesiące od złożenia wniosku, a sprawy nie załatwiono.

Dnia 28 lutego 2022 r. pełnomocnik Skarżącego – r. pr. A. K. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Pełnomocnik Skarżącego podniosła zarzut naruszenia art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") oraz w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91, zwanej dalej "nowelizacją u.c.") z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywnym, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu.

Na tej podstawie, Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przyznanie od niego kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że Wojewoda miał 60 dni na wezwanie Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi, a to nie nastąpiło. Dalej scharakteryzowano pojęcie "przewlekłości postępowania". Bezsprzecznie dało się stwierdzić, że odległość pomiędzy poszczególnymi czynnościami podejmowanymi w sprawie była zbyt duża, co nie znajdowało żadnego uzasadnienia.

Dnia 8 marca 2022 r. Wojewoda wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda zrelacjonował stan faktyczny sprawy. Stwierdził, że nowelizacja ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zmianami, zwanej dalej "u.c.") doprowadziła do wydłużenia terminów załatwienia sprawy. Sprawa cudzoziemca powinna być załatwiona w terminie 60 dni do dnia, w którym uzupełniono braki formalne wniosku. Zgodnie z art. 112a ust. 1 u.c., dopiero od tego momentu biegnie termin załatwienia sprawy. Skarżący co prawda złożył odciski linii papilarnych, jednakże nie przedłożył ważnego dokumentu podróży. Zgodnie z art. 13 ust. 2 nowelizacji u.c. termin biegnie załatwienia sprawy biegnie od początku, jeżeli do dniu wejścia w życie tej nowelizacji, w sprawie nadal występują braki formalne.

Podkreślenia wymaga również to, że opieszałość Wojewody nie jest efektem lekceważącego stosunku do sprawy. Ponadnormatywny wpływ różnorodnych wniosków cudzoziemców sprawia, że Wielkopolski Urząd Wojewódzki w P. i wszystkie jego delegatury borykają się z trudnościami w terminowym załatwianiu spraw. Nie da się więc stwierdzić, że przewlekłość Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia 22 marca 2022 r. nr [...] Szef USC uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia Szef USC zacytował przepisy prawa oraz stanowisko orzecznictwa. Uznano, że Wojewoda ma 60 dni na wydania decyzji.

Decyzją z dnia 28 marca 2022 r. nr [...] Wojewoda udzielił Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy przewlekłości Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego o udzieleniu jemu zezwolenia na pobyt czasowy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 3 czerwca 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 15 lipca 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wskazaną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły albo samą bezczynność kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 25 lutego 2022 r.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd w składzie orzekającym jest zobowiązany przyjąć jako podstawę prawną i faktyczną istniejącą w dniu złożenia skargi (zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 148/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 361/17, wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2353/19 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 54/20, dostępne w CBOSA). Niniejsza uwaga została poczyniona dla uzasadnienia niemożności zastosowania przepisów o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, które weszły w życie z dniem 12 marca 2022 r. z mocą wsteczną od 24 lutego 2022 r. Sąd był więc zobowiązany do zbadania, czy w dniu złożenia skargi na przewlekłość, rzeczona przewlekłość rzeczywiście istniała i czy istnieje nadal.

Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne w CBOSA). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych.

Skarżący zarzuca Wojewodzie przewlekłość w sprawie rozpoznania jego wniosku o przyznanie jemu zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek ten został złożony w dniu 10 listopada 2021 r. Skarżący był świadomy tego, że jego wniosek nie spełnia wymogów formalnych dlatego podjął starania o uzupełnienie tychże braków formalnych. Dnia 1 grudnia 2021 r. Skarżący zwrócił się do Wojewody, aby ten miał na względzie potrzebę podjęcia działań we wszczętym postępowaniu. Reakcja Wojewody nastąpiła jednakże dopiero 23 grudnia 2021 r. Wtedy można było obiektywnie odnotować, że zostały podjęte działania w sprawie. Następną czynność tj. przekazanie wniosku do zaopiniowania przez właściwe organy, dokonano blisko miesiąc po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania – 20 stycznia 2022 r. Po ponad miesiącu od podjęcia ostatniej czynności, Skarżący złożył ponaglenie, gdyż dostrzegł, że postępowanie nie zmierza do zakończenia.

Szef USC rozpoznał ponaglenie i uznał, że Wojewoda ma 60 dni na wydanie decyzji. Zacytowanie szeregu przepisu nie zostało jednak opatrzone żadnym komentarzem, ani uzasadnieniem, dlatego trudno jest odnieść się do argumentacji Szefa USC.

Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, ponieważ nowelizacja u.c. nie wywołała takiego skutku prawnego, jaki starał się przedstawić Wojewoda.

Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od uwagi ogólnej. Wniosek Skarżącego został złożony w dniu 10 listopada 2021 r. na podstawie przepisów art. 105 i art. 106 u.c. Dnia 29 stycznia 2022 r. weszła w życie nowelizacja u.c. Ustawa ta wprowadziła do u.c. przepis art. 112a, który stał się zarzewiem sporu.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 nowelizacji u.c. do postępowań wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (przepisy u.c.) oraz ustawy zmienianej w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Z kolei w myśl powołanego przepisu art. 13 nowelizacji u.c., jego ust. 1 stanowi: "W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 [przepisy u.c. – przyp. Sądu], wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 [przepisy u.c. – przyp. Sądu] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Zacytowany przepis wprowadził więc obowiązek zastosowania przepisu art. 112a u.c. pomimo stosowania przepisów u.c. sprzed jej nowelizacji.

Przechodząc wreszcie do treści art. 112a ust. 1 i 2 u.c. należy wskazać przede wszystkim, że stanowi: "Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni [ust.1]. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie [ust. 2]".

Mając na względzie wyłożone przepisy u.c. oraz nowelizacji u.c. należy podkreślić, że ustawodawca dokonał zmian w przepisach o udzieleniu zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ten sposób, że na wydanie decyzji w ten materii, wojewoda ma czas 60 dni od momentu wskazanego w art. 112a ust. 2 u.c. Sąd w składzie orzekającym podkreśla słowo "wydaje". Przepis art. 112a ust. 1 u.c. stanowi o obowiązku wojewody wydania decyzji w terminie 60 dni ergo, nie stanowi o momencie wszczęcia postępowania administracyjnego. Powołany przepis wyznacza granice czasowe zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji, nie stanowiąc jednocześnie o momencie, w którym to postępowanie zostaje zainicjowane. Nie można zatem przyjąć, tak jak oczekiwałby tego Wojewoda, że wszczęcie postępowania następuje do momentu, w którym wniosek Skarżącego staje się kompletny. Kompletność wniosku pozwala jedynie na nadanie dalszego biegu sprawie, celem jej skutecznego zakończenia, ale sama nie przesądza o wszczęciu postępowania. Podobnie uznał tut. Sąd w analogicznej sprawie, co Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 236/21, dostępny w CBOSA).

Skoro zatem przepis art. 112a ust. 1 i 2 u.c. nie wprowadził żadnych zmian w zakresie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, należy uznać, że nadal pozostają aktualne wnioski orzecznictwa oraz doktryny co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie należy rozpocząć od przywołania treści art. 61 § 3 i 3a k.p.a. Stanowią one odpowiednio: "Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej [§ 3]. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych [§ 3a]". Wszczęcie postępowania następuje więc w momencie, w którym wpływa żądanie strony. Nie jest przy tym istotne, że żądanie jest obarczone brakami formalnymi. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na dwa aspekty przemawiające na rzecz prawidłowości tej konstatacji.

Po pierwsze, w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalnym byłaby niemożność wszczęcia postępowania z uwagi na niekompletność wniosku strony, ponieważ ta okoliczność nie mogłaby prowadzić w następstwie tego do objęcia ochroną prawną strony postępowania. Strona nie wiedząc o brakach formalnych nie mogła by w żaden sposób domagać się podjęcia działań prowadzących do załatwienia jej sprawy, ponieważ postępowanie formalnie nie zostałoby wszczęte, a organ administracji publicznej nie mógłby w żaden sposób zareagować. "W wielu orzeczeniach akcentuje się konieczność wszczęcia postępowania jako swoistego następstwa realizacji praw obywatelskich. W szczególności wskazuje się, że organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony, mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych. Ten kierunek orzecznictwa chroniący prawa obywatela poprzez stworzenie możliwości weryfikacji stanowiska organu administracji państwowej poprzez uruchomienie środków zaskarżania był wzmacniany i uzupełniany." (R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 1, s. 6, a także: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" 1989, nr 2, s. 8, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny w CBOSA). Obrona praw obywatelskich objawiająca się w tym, że strona na podstawie posiadanego przez nią interesu prawnego może dochodzić swojego publicznego prawa podmiotowego, musi prowadzić do każdorazowego wszczęcia postępowania administracyjnego, bez znaczenia, czy wniosek strony spełnia warunki formalne, czy też nie. Oczywiście, niekompletność wniosku uniemożliwi procedowanie go i sprawne zakończenie postępowania, jednakże nie zmienia to faktu, że postępowanie zostaje wszczęte. Jest to bowiem stanowisko jednolite od lat. "Jak już wcześniej wspomniano, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje również na skutek wniesienia podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa." (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępna w CBOSA).

Przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do drugiego aspektu, który świadczy o zasadności twierdzenia Sądu w składzie orzekającym. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej uchwale podkreślił, że nieuzupełnienie braków formalnych prowadzi do zakończenia postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ administracji publicznej wystosowuje do strony pismo, w którym, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawiadamia się stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny traktuje o zakończeniu postępowania, a więc musiało dojść do jego wszczęcia pomimo niekompletności wniosku. Ten fakt potwierdza również wykładnia systemowa wewnętrzna prowadzona w ramach przepisów k.p.a. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. jest ulokowany w dziale II pt. "Postępowanie", a ściślej mówiąc, w rozdziale I pt. "Wszczęcie postępowania". Zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. jest więc możliwe dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, a następnie pozostawienie pisma bez rozpoznania w sytuacji zaniechania strony uzupełnienia tych braków następuje dopiero po wszczęciu postępowania. Tym samym, nie można uznać, że data uzupełnienia braków formalnych wniosku za datę wszczęcia postępowania i od tej daty liczyć terminu do załatwienia sprawy przez organ (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 181/07, dostępny w CBOSA). Jak to już wcześniej zostało stwierdzone, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 5/15, dostępny w CBOSA).

Tym samym argumentacja Szefa USC, a następnie Wojewody, przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie mogła zostać uznana za prawidłową. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z momentem, w którym wpłynął wniosek Skarżącego do Wojewody tj. 10 listopada 2021 r. Od tego dnia należało więc liczyć termin, jaki przewidział ustawodawca, na załatwienie sprawy administracyjnej zawisłej przed Wojewodą. W tym celu, należy odnieść się do przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawa wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinna być zakończona w terminie miesiąca od wszczęcia postępowania administracyjnego. Gdyby uznać, że sprawa z wniosku Skarżącego jest skomplikowana ze względu na wielość czynności dowodowych, sprawa powinna być zakończona w terminie dwóch miesięcy od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Natomiast przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zaznaczyć, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane w dniu 10 listopada 2021 r. Od tego momentu rozpoczął się bieg terminu do załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę przepis art. 112a ust. 1 u.c., Wojewoda miał 60 dni na wydanie decyzji. Ponaglenie zostało wniesione w dniu 25 lutego 2022 r., a skarga na przewlekłość jest z dnia 28 lutego 2022 r. Sąd nie prowadzi refleksji nad bezczynnością, ponieważ nie ona jest przedmiotem skargi. Jest nią przewlekłość. Tak jak wskazano powyżej, przewlekłość to stan, w którym postępowanie toczy się, a w jego ramach są podejmowane czynności procesowe. Jednakże następują one w zbyt dużej i nieuzasadnionej odległości od siebie, a także mają one charakter pozorny. W przedmiotowej sprawie, Sąd dopatrzył się pierwszej okoliczności – nieuzasadniony odstęp czynności procesowych.

Blisko 1,5 miesiąca po wszczęciu postępowania wystosowano zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Następnie, po niecałym miesiącu, przekazano wniosek Skarżącego do zaopiniowania przez Komendanta Oddziału Straży Granicznej w P., Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w P., a także Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W tym miejscu warto zauważyć, że wniosek Skarżącego nadal zawierał braki formalne, a Wojewoda nie wezwał go do ich usunięcia. Tę wiedzę Wojewoda posiadał od 10 listopada 2021 r., a więc od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego. Zanim Sąd podejmie się dalszej analizy czynności procesowych dokonywanych w toku postępowania administracyjnego, należy zaznaczyć, że każdy organ administracji publicznej ma obowiązek niezwłocznie wezwać stronę postępowania do uzupełnienia braków formalnych podania pod rygorem pozostawienia tegoż podania bez rozpoznania. Mając na względzie fakt, że zasada szybkości postępowania administracyjnego jest jedną z fundamentalnych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, co przekłada się na terminowość działań organu administracji publicznej, ten jest zobowiązany do niezwłocznego wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych. Ta okoliczność posiada niezwykle doniosłe znaczenie dla oceny sprawności działania organu (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1998/19, dostępny w CBOSA).

Po wpłynięciu wniosku Skarżącego w dniu 10 listopada 2021 r. do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w P. nastąpiła jego rejestracja, a następnie przekazanie do właściwej komórki organizacyjnej tego Urzędu. Nie jest możliwym, aby rejestrując wniosek i nadając sprawie numer porządkowy nie doszło do zapoznania się z treścią tegoż wniosku. Już w tym momencie organ administracji publicznej ma wiedzę o brakach formalnych. W niniejszej sprawie jest to dodatkowo łatwe do zweryfikowania, ponieważ przepis art. 105 i art. 106 u.c. wymagają osobistego stawiennictwa w siedzibie organu. Oczywistym jest, że skoro Skarżący złożył wniosek za pośrednictwem operatora pocztowego (k. [...] akt administracyjnych) to nie spełnił wymogu formalnego tj. osobistego stawiennictwa. Mając tę wiedzę, Wojewoda powinien niezwłocznie wezwać Skarżącego do usunięcia braków formalnych, aby nadać sprawie dalszego biegu. Tego wszystkiego Wojewoda nie uczynił.

Powracając do analizy czynności procesowych w sprawie, po ponad miesiącu od przekazania wniosku organom opiniującym, Skarżący złożył w dniu 25 lutego 2022 r. ponaglenie, a trzy dni później – skargę na przewlekłość. Mimo tego faktu, dopiero w dniu 8 marca 2022 r. Wojewoda wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych. Postępowanie ostatecznie zakończyło się decyzją wydaną w dniu 28 marca 2022 r.

Uwagę Sądu w składzie orzekającym zwraca duży odstęp czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi. Zwykle wynosiły one około miesiąca, a warto przypomnieć, że w myśl art. 35 § 3 k.p.a. organ administracji publicznej posiada czas jednego miesiąca na załatwienie sprawy. Co prawda Wojewoda wywiązał się z obowiązku powiadomienia Skarżącego o nieterminowym zakończeniu sprawy i wskazał datę 30 czerwca 2022 r. jako dzień zakończenia postępowania, ale to nie może mieć wpływu na ocenę sprawności działania Wojewody. Skoro przewlekłe postępowanie to postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, to nie sposób nie sformułować wniosku, że postawa Wojewody odpowiada temu stanowi. Jak wskazał tut. Sąd w analogicznym orzeczeniu, przewlekłość to przede wszystkim długotrwała bezczynność (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 125/21, dostępny w CBOSA).

Kierując się zasadą szybkości i terminowości zakończenia sprawy, Wojewoda powinien podejmować czynności niezwłocznie, ilekroć ziszczą się okoliczności wymagające podjęcia aktywności z jego strony. Sąd ma oczywiście świadomość tego, że od wielu lat Wielkopolski Urząd Wojewódzki w P. i wszystkie jego delegatury mierzą się z ponadnormatywnym wpływem wniosków cudzoziemców, szczególnie w tym roku. Nie zmienia to jednak faktu, że definicja przewlekłości odpowiada stanowi rzeczy, jaki wytworzył Wojewoda prowadząc postępowanie z wniosku Skarżącego. Z tego też względu, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego (pkt II. sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłość Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III. sentencji wyroku).

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. "Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów." (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1589/20, dostępny w CBOSA).

Nie da się sformułować wniosku, że Wojewoda działał w sposób lekceważący w stosunku do Skarżącego i jego wniosku. Wojewoda podejmował działania, które chociaż rozłożone w czasie, prowadziły postępowanie w kierunku jego zakończenia. Wojewoda miał świadomość obowiązku działania i wywiązywał się z niego, stąd nie można twierdzić, że przewlekłość miała rażący charakter.

Ponieważ do dnia wyrokowania przez Sąd doszło do wydania decyzji, o którą ubiega się Skarżący (k. [...] akt sądowych), na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało umorzyć postępowanie sądowodadministracyjne w przedmiocie zobowiązania Wojewody do rozpoznania sprawy z wniosku Skarżącego datowanego na dzień 10 listopada 2021 r. (pkt I. sentencji wyroku). Nie można bowiem zobowiązać organu administracji publicznej do wydania aktu, który został wydany przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny. W tym zakresie postępowania przed tym sądem jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 zł, na co złożyło się: 100 zł – wpis od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego Skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt IV. sentencji wyroku).