Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 167/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza na rzecz J. C. od Wojewody kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., po rozpatrzeniu odwołania J. C. (dalej jako skarżący), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu 23 maja 2016 r. skarżący złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowego z garażem podziemnym oraz obiektami, urządzeniami i instalacjami towarzyszącymi, na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w L..

Z ustaleń organów wynika, że teren projektowanej inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. - cześć II, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 26 września 2002 r. i przeznaczony jest pod: tereny koncentracji funkcji usługowych (UC i UC1); tereny komunikacji pieszej (KX); ciągi piesze (KXP) z możliwością wykorzystania, jako drogi pożarowe; parkingi pod płytą (KSP); tereny tras komunikacyjnych (KD).

W toku postępowania uwagi do projektu złożyła spółka [...] S.A. (dalej także jako: Spółka), będąca współużytkownikiem wieczystym działek nr [...] i [...], znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Spółka podniosła konieczność respektowania warunków umowy przedwstępnej ustanowienia służebności przejazdu, prowadzącego do działki nr [...] przez działki objęte planowaną inwestycją.

Organ I instancji kilkukrotnie zobowiązywał inwestora do usunięcia stwierdzonych w przedłożonej dokumentacji braków i nieprawidłowości, w tym dotyczących poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Wyznaczony termin był kilkukrotnie przedłużany na wniosek inwestora. Postępowanie zostało również zawieszone, a następnie podjęte na wniosek inwestora. W korespondencji z organem inwestor wyjaśniał, że w projekcie zapewniono poszanowanie interesów osób trzecich osób trzecich, gdyż dostęp do drogi publicznej właścicielom i użytkownikom działki nr [...] zagwarantowano poprzez ustanowienie służebności przejazdu przez parking podziemny projektowanego budynku, zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, poprzez istniejący zjazd z drogi publicznej, docelowo obsługujący projektowany budynek. W konstrukcji budynku uwzględniono możliwość wykonania otworu w ścianie kondygnacji garażowej dla docelowego przejazdu na działkę nr [...].

Po przeanalizowaniu wniosku, uzupełnionego projektu budowlanego oraz wyjaśnień inwestora, decyzją z [...] r. Prezydent Miasta L. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ uznał, że obiektu nie zaprojektowano z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, do czego zobowiązuje art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.; dalej jako: P.b.). W ocenie organu, w celu wykazania poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich - zapewnienia dostępu do drogi publicznej, w projekcie budowlanym należało wykazać zapewnienie dostępu dla sąsiedniej działki nr [...] do drogi publicznej z uwzględnieniem istniejącego zagospodarowania na tej działce, czyli należało zapewnić dostęp z dojazdu na kondygnacji "-1" zaprojektowanego na działce nr [...] na poziom istniejącego terenu na działce nr [...]. Należało też wykazać zapewnienie dostępu dla działki nr [...] do drogi publicznej, na czas trwania budowy na działce nr [...]. Obowiązków tych inwestor nie dopełnił.

Inwestor (skarżący) wniósł od decyzji odwołanie, w której zarzucił niewłaściwą interpretację pojęcia "uzasadnione interesy osób trzecich"; naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego; naruszenie prawa inwestora do zabudowy nieruchomości będącej jego własnością; naruszenie zasady równości przez obronę subiektywnych twierdzeń Spółki i nałożenie na inwestora sprzecznych z prawem obowiązków. Inwestor podniósł w uzasadnieniu, że wskazywany przez organ sposób zapewnienia dojazdu do działki nr [...] przez działkę nr [...] jest niezgodny z planem miejscowym, który nie przewiduje wyprowadzania ruchu kołowego na poziom terenu (0) i separację ruchu pieszego i pojazdów. Plan miejscowy nie dopuszcza innej możliwości połączenia działki nr [...] z drogą publiczną niż z poziomu parkingu podziemnego. Ponadto inwestor przedstawiał szereg wariantów takiego dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, które są znacznie mniej uciążliwe i nie naruszają ustaleń planu miejscowego

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 16 stycznia 2019 r., Wojewoda, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda potwierdził stanowisko organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana z naruszeniem nakazu uwzględniania uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.), ponieważ dla sąsiedniej działki nr [...], użytkowanej jako parking, nie zapewniono dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji nie został spełniony wymóg określony w art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., niezbędny do wydania pozwolenia na budowę.

Wojewoda powołał stanowisko spółki [...], która wskazała, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Na działce znajdują się oznaczone miejsca parkingowe, przyznane najemcom lokali wynajmowanych przez Spółkę w budynku położonym na sąsiedniej działce nr [...]. Miejsca parkingowe na działce nr [...] przeznaczone są do korzystania wyłącznie przez najemców lokali usytuowanych w ww. budynku. Od wielu lat - zwyczajowo, dojazd do działki nr [...] odbywał się przez nieruchomości, których jednym ze współużytkowników wieczystych jest inwestor, czyli przez działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], na których zlokalizowany jest komercyjny parking. Spółka wystąpiła do Sądu Rejonowego L. - Zachód w L. z wnioskiem o ustanowienie, za wynagrodzeniem, na trzech ww. nieruchomościach, służebności drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela i użytkownika wieczystego działki nr [...] oraz o udzielenie zabezpieczenia roszczenia w celu umożliwienia wnioskodawcy swobodnego dojazdu do działki. Postanowieniem z 28 czerwca 2018 r. Sąd udzielił zabezpieczenia roszczenia, poprzez nakazanie współużytkownikom wieczystym (w tym inwestorowi) umożliwienie wnioskodawcy swobodnego przejazdu przez działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] oraz zakazanie tym uczestnikom zamykania przejazdu przez ww. działki wnioskodawcy w celu dojazdu do działki nr [...], jak również wpisanie ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu do księgi wieczystej.

Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, na działkach objętych wnioskiem o służebność drogi koniecznej zaprojektowany został sporny budynek. Według inwestora (skarżącego), dostęp dla sąsiedniej działki nr [...] do drogi publicznej będzie zapewniony, po zrealizowaniu projektowanego budynku przez przejazd na poziomie "-1" (garaż podziemny) i zaprojektowanie otworu w ścianie garażu podziemnego, co zostało potwierdzone przedwstępną umową notarialną.

Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem inwestora, że bezpodstawne jest żądanie zaprojektowania inwestycji w taki sposób, aby zapewnić dojazd dla działki [...] do drogi publicznej na poziomie "0", na którym znajduje się parking Spółki. Wojewoda przyznał rację inwestorowi, że obowiązujący plan miejscowy na terenie objętym inwestycją przewiduje segregację ruchu pieszego i kołowego na poziomach: ruch pieszy na poziomie górnym "0", ruch kołowy na poziomie dolnym "-1" i ewentualnie "-2". Powyższe założenia planistyczne obowiązują dla nowych inwestycji, ale jednocześnie uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że do czasu zagospodarowania terenów zgodnego z ich przeznaczeniem podstawowym lub dopuszczalnym, ustala się dotychczasowy sposób użytkowania gruntów i obiektów. Należy zatem wziąć pod uwagę aktualny sposób zagospodarowania działki nr [...], tj. parking zlokalizowany na poziomie terenu ("0") i zapewnić mu dostęp do drogi publicznej. Właściciele działki nr [...] mają prawo do użytkowania jej w dotychczasowy sposób, pomimo, że plan miejscowy ustala na terenie tej działki parkowanie podziemne. Zapewnienie, przez inwestora, dostępu do działki nr [...] wyłącznie na poziomie "-1" nie zapewnia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc się do argumentów inwestora dotyczących alternatywnych dróg dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...], Wojewoda wskazał, że Spółka czyniła starania w tym zakresie występując do właścicieli działek, przez które miałyby przebiegać te alternatywne drogi dojazdu oraz do Z. L., ale dotychczas takiego dostępu nie uzyskała. Słuszne było także stanowisko organu

I instancji, że należało wykazać zapewnienie dostępu dla działki nr [...] do drogi publicznej na czas trwania budowy.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody J. C. zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., poprzez niewłaściwą, rozszerzającą wykładnię pojęcia "uzasadnione interesy osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu". Wykładnia przyjęta przez organ doprowadziła do konkluzji, że ochronie powinny podlegać także prawa nieprzysługujące tym osobom trzecim, to jest prawa obiektywnie i faktycznie nie istniejące, jakkolwiek pożądane z punktu widzenia tych osób. Ponadto skarżący zarzucił organowi naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego przez: brak wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, w tym pominięcie ustalenia najistotniejszych okoliczności stanu faktycznego; naruszenie zasady praworządności przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji żądającej od inwestora naruszenia zapisów planu zagospodarowania przestrzennego; naruszenie zasady ochrony zaufania poprzez prowadzenie postępowania w sposób całkowicie nieobiektywny i stronniczy, tak aby bronić interesów wyłącznie jednej ze stron postępowania - współwłaścicieli działki nr [...]; naruszenie zasady ekonomii procesowej przez nie ustalenie czy w ogóle istnieje prawo osoby trzeciej, które organ usiłuje chronić powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., a zarazem czy istnieje odpowiadający temu prawu obowiązek inwestora zachowania tego uprawnienia osoby trzeciej, a nadto całkowite zignorowanie faktu, że współwłaściciele działki nr [...] mają kilka innych możliwości dojazdu do swojej posesji

i niekoniecznie musi to być przejazd przez działki objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę; wadliwe uzasadnienie decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono kilka zasadniczych grup argumentów. Po pierwsze, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. ochronie podlegają tylko obiektywnie istniejące interesy prawne osób trzecich występujące w obszarze oddziaływania obiektu. Obowiązek zapewnienia osobie trzeciej dostępu do drogi publicznej spoczywa na inwestorze tylko wówczas, gdy realizacja projektowanego obiektu rzeczywiście pozbawi tą osobę posiadanego już przez nią uprawnienia, odetnie ją od istniejącego i prawnie usankcjonowanego dostępu do drogi publicznej. Dla właścicieli działki nr [...] nie ustanowiono żadnej służebności drogowej polegającej na korzystaniu przez nich z dojazdu przez działki skarżącego na poziomie terenu (0). Nie istnieje prawo takiego przejazdu wynikające z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. W świetle prawa dostęp działki nr [...] do drogi publicznej przez działki skarżącego w chwili obecnej w ogóle nie istnieje. Zgłoszone w sądzie roszczenie (abstrahując od jego bezzasadności) nie jest żadnym uprawnieniem. Do czasu wydania prawomocnego orzeczenia sądowego toczące się przed sądem postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozwolenia na budowę. Przesądzając, że ewentualna służebność przejazdu ma się odbywać w taki sposób jak dotychczas organy w istocie wkraczają w kompetencje sądu cywilnego. Stan faktyczny wynikający z tego, że skarżący tolerował przejazd przez jego działki na teren działki nr [...] nie ma umocowania prawnego, nie podlega zatem ochronie prawnej. Organ nie podstaw prawnych, aby nakazać inwestorowi wykonanie robót na rzecz osób trzecich znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, jeżeli obiekt nie ingeruje w uprawnienia tych osób.

Po drugie, utworzenie dostępu do drogi publicznej na poziomie terenu do działki nr [...] poprzez działki skarżącego byłoby sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż plan ten na działkach, na których ma być realizowana inwestycja, zabrania ruchu kołowego na poziomie terenu (0), natomiast ruch kołowy jest dopuszczalny wyłącznie w kondygnacji podziemnej (-1). Obecne zagospodarowanie jest dopuszczalne, ale ma charakter tymczasowy, do czasu zainwestowania terenu zgodnie z postanowieniami planu. Dążenie do zachowania dotychczasowego, tymczasowego sposobu użytkowania nie może być ważniejsze niż realizacja postanowień planu.

Po trzecie, pomimo przedstawiania przez inwestora co najmniej czterech alternatywnych (w stosunku do istniejącej aktualnie) możliwości dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, organy nie wyjaśniły tej kwestii, zadawalając się ogólnikową informacją Spółki. Tym samym organy pominęły istotne okoliczności, które przeczą przyjętemu a priori założeniu o braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, w inny sposób niż przez działki, na których projektowany jest budynek.

Argumentację zawartą w skardze skarżący podtrzymał w pismach procesowych z 20 lutego 2019 r., dołączając załączniki graficzne obrazujące istotę jego zarzutów

i twierdzeń.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Ponieważ analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w I instancji (tj. decyzja Prezydenta Miasta L. z 8 listopada 2018 r.), należało uchylić również i to rozstrzygnięcie, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Organy oparły odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę na stwierdzeniu, że sporny obiekt nie został zaprojektowany z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, do czego zobowiązuje inwestora art. 5 ust. 1 pkt 9 (P.b.). Tym samym stwierdzono niezgodność projektu z przepisami (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.), a ponieważ pomimo kilkukrotnego wezwania inwestora i przesuwania wyznaczonego terminu, inwestor nie usunął tych nieprawidłowości, należało wydać decyzję odmowną (art. 35 ust. 4 P.b.).

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż nie ma racji skarżący twierdząc, że w przypadku Spółki można mówić wyłącznie o interesie faktycznym, skoro dojazd do działki [...] przez teren spornej inwestycji nie jest w żaden sposób usankcjonowany prawnie (umową czy orzeczeniem sądowym) i opiera się wyłącznie na tym, że dotychczas inwestor tolerował taki stan faktyczny. Wbrew argumentacji skarżącego Spółka ma interes prawny, ale jego źródłem nie jest kwestia służebności przejazdu przez działki skarżącego, jest to kwestia wtórna. Pierwotnym źródłem interesu prawnego Spółki są jej prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, w szczególności prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] oraz prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], na której posadowiony jest budynek biurowy przy ul. [...] (w którym Spółka prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wynajmowaniu lokali biurowych). Nie ulega wątpliwości, że możliwość korzystania z prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest uwarunkowana dostępem do nich, co obejmuje również dojazd. Ewentualne uniemożliwienie dojazdu do nieruchomości znajdującej się obszarze oddziaływania obiektu może stanowić przesłankę negatywną zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na powołany przez organy obowiązek takiego zaprojektowania obiektu, który będzie zapewniał poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej było wyważenie spornych interesów prawnych inwestora oraz Spółki, jako użytkownika wieczystego nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wynika to z przepisów prawa budowlanego, które z jednej strony przyznają właścicielowi (lub innej osobie, która dysponuje odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości) prawo zabudowy (art. 4 P.b.), z drugiej zaś nakazują przy projektowaniu obiektów budowlanych uwzględniać uzasadnione interesy osób trzecich, znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.).

W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy nie dopełniły należycie tego obowiązku, co czyni decyzje wydane w obydwu instancjach wadliwymi

i skutkuje koniecznością ich uchylenia.

Organy uznały, że przeszkodą w wydaniu rozstrzygnięcia korzystnego dla inwestora jest problem umożliwienia dojazdu do działki nr [...], a jedynym sposobem rozwiązania tego problemu jest przyjęcie takich rozwiązań konstrukcyjnych, które będą przewidywać przejazd z parkingu podziemnego w projektowanym budynku (poziom -1) na poziom gruntu (0) na działce nr [...], na którym znajduje się aktualnie parking.

Zdaniem Sądu argumentacja organów stanowi spłycenie obrazu sprawy, nie uwzględnia całości okoliczności, które należało wziąć pod uwagę.

Po pierwsze, rację ma skarżący, że organy nader skrótowo odniosły się do jego argumentacji dotyczącej alternatywnych dróg dojazdu do działki nr [...]. To zbyt istotny element w sprawie, aby można go było zbyć dość skrótowymi argumentami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (podobnie decyzji organu I instancji). Wojewoda ograniczył się do zbyt lakonicznego (jak na wagę tej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy) stwierdzenia, że Spółka czyniła starania w celu uzyskania alternatywnego dojazdu do działki nr [...], występując do określonych podmiotów, ale dotychczas takiego dostępu nie uzyskała.

Po drugie, z kolei argumentacja skarżącego też nie jest do końca zasadna, gdyż trzeba wziąć pod uwagę znajdującą się w aktach dokumentację, wyrażającą stanowiska podmiotów dysponujących działkami, przez które miałyby przebiegać alternatywne drogi dojazdu (k. 254-258, 277). Z dokumentów tych wynika, że wspomniane podmioty nie wygrażają zgody na przeprowadzenie dojazdu do działki nr [...] przez nieruchomości, do których mają tytuły prawne, względnie uznają proponowane rozwiązania za niedopuszczalne prawnie z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego (por. stanowisko ZDM w L. zawarte w piśmie z 5 września 2018 r., k. 255).

Po trzecie, rację ma skarżący, wywodząc, iż Spółka nie może oczekiwać, że decydującym argumentem stanie się najkorzystniejszy dla niej wariant dojazdu do działki nr [...], istniejący faktycznie obecnie. Istotnym naruszeniem wspominanej równowagi między interesami prawnymi inwestora i osób trzecich byłoby uniemożliwienie zagospodarowania działek inwestora w sposób zgodny z prawem, jeśli istniałyby rzeczywiście alternatywne drogi dojazdu do działki nr [...], nawet jeśli byłyby one zdecydowanie mniej korzystne dla użytkowania wieczystego tej działki (Spółki).

Po czwarte, wbrew argumentom organów ani spór sądowy co do drogi koniecznej, ani orzeczenie o zabezpieczeniu nie jest przeszkodą dla uwzględnienia argumentacji inwestora (wymagającej jednak dodatkowej weryfikacji) i ewentualnego wydania korzystnej dla niego decyzji.

Dopóki nie ma prawomocnego orzeczenia sądu co do meritum wniosku o ustanowienie służebności drogi koniecznej, sam spór sądowy nie jest absolutnie przeszkodą do zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę czy też do nakładania na inwestora obowiązku zastosowania takich rozwiązań w projekcie, które zabezpieczą ten przejazd, zgodnie z aktualnym stanem faktycznym. Treść orzeczenia merytorycznego sądu jest w tym momencie kwestią przyszłą i niepewną. Nie można w oparciu o taką przesłankę rozstrzygać kwestii pozwolenia na budowę. Odmowa zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę może opierać się wyłącznie na niezgodności projektu z przepisami (art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 P.b.).

Przeszkodą do uwzględnienia argumentów inwestora nie jest również podnoszona przez organy i Spółkę kwestia udzielenia zabezpieczenia roszczenia w sprawie cywilnej dotyczącej ustanowienia drogi koniecznej. Trzeba mieć na uwadze fakt, że spór cywilny dotyczy tylko stron postępowania. W związku z tym zabezpieczenie roszczenia o ustanowienie służebności nakłada na inwestora określony obowiązek – znoszenia przejazdu prze jego nieruchomość. Inwestor nie może korzystać ze swojej nieruchomości w sposób sprzeczny z zabezpieczeniem. Już z samej istoty zabezpieczenia wynika jednak, że jest to rozstrzygnięcie kształtujące wyłącznie stan tymczasowy, trwający do czasu wydania orzeczenia merytorycznego, mające na celu zapobieżenie podjęcia takich działań przez strony sporu, które uniemożliwią w przyszłości ewentualne wykonanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że orzeczenie sądu o zabezpieczeniu nie może stanowić przesłanki decydującej o rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia na budowę. Sprzeciwia się temu charakter podmiotowy sporu cywilnego, zupełnie inny niż charakter sprawy administracyjnej pozwolenia na budowę, a jeszcze bardziej tymczasowy charakter tego rozstrzygnięcia. Relacja między zabezpieczeniem w toczącym się postępowaniu cywilnym a decyzją w sprawie pozwolenia na budowę jest taka, że inwestor może uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę (z istotnym zastrzeżeniem: o ile nie zostanie ustalone ponad wszelką wątpliwość, że istniejący faktycznie dojazd jest jedynym możliwym faktycznie i prawnie), jednakże dopóki zabezpieczenie zachowuje swoją moc prawną inwestor nie może podjąć na swojej nieruchomości żadnych działań, które byłyby sprzeczne z obowiązkami nałożonymi w zabezpieczeniu.

Z kolei jeśli chodzi o kwestie orzeczenia merytorycznego w sprawie drogi koniecznej, to ponieważ na aktualnym etapie sporu treść tego orzeczenia jest nieznana, jak wskazano, spór sądowy nie może być przesłanką, na której oparły swoją decyzję organy administracji architektoniczno-budowlanej. Nie sposób bowiem opierać tezy o niezgodności rozwiązań projektowych z prawem, na nieokreślonej jeszcze treści rozstrzygnięcia sądowego.

Innymi słowy: dopóki nie ma prawomocnego orzeczenia w sprawie drogi koniecznej, można zatwierdzić projekt i udzielić pozwolenia na budowę (z zastrzeżeniem należytego wyjaśnienia możliwości alternatywnego dojazdu do działki nr [...]). Trzeba jednak pamiętać, że inwestor będzie musiał respektować udzielone w sporze cywilnym zabezpieczenie roszczenia. Może się zatem okazać, że pomimo zatwierdzenia projektu i uzyskania pozwolenia na budowę, inwestor nie będzie mógł faktycznie zrealizować inwestycji objętej pozwoleniem, dopóki nie zostanie zniesione lub zmienione zabezpieczenie. Jeżeli z kolei zostanie wydane prawomocne orzeczenie sądu, którego treść uniemożliwi realizację zamierzenia zgodnie z zatwierdzonym projektem, inwestorowi pozostanie wnioskowanie o zmianę pozwolenia na budowę. Na tym etapie sporu administracyjnego są to jednak okoliczności przyszłe i niepewne. Nie można na nich opierać rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedwczesne było zatem definitywne przesądzanie, że proponowane przez inwestora rozwiązania dotyczące zapewnienia dostępu do działki nr [...] na poziomie -1 (parkingu podziemnego) nie uwzględniają uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Taka konkluzja wymagałaby ustalenia ponad wszelką wątpliwość, że realizacja inwestycji uniemożliwi prawidłowe korzystanie z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, gdyż zablokuje dojazd do niej. Organy nie miały podstaw do stawiania takiej tezy, z uwagi na niedostateczne rozważenie istotnych w sprawie okoliczności. Jak wskazano, tezy takiej nie można oprzeć na toczącym się postępowaniu sądowym w sprawie o ustanowienie służebności drogi koniecznej, ani nawet na udzielonym w tym postępowaniu zabezpieczeniu roszczenia Spółki. Podstawą tej tezy nie może być również sam tylko fakt, że Spółka aktualnie faktycznie, bez usankcjonowanej prawnie podstawy, korzysta z przejazdu przez działki inwestora, celem zapewnienia dostępu do swojej działki (nr [...], pośrednio również nr [...]). Nie sposób stawiać tezy, że faktycznie istniejący dojazd jest jedynym możliwym, bez należytej weryfikacji twierdzeń skarżącego co do istnienia alternatywnych dróg dojazdu. Skarżący w toku postępowania przedstawiał obszerną argumentację w tym zakresie, załączając odpowiednie schematy na mapach. Twierdzenia te wymagały wnikliwej weryfikacji, której organy zaniechały, nader ogólnikowo powołując się na stanowisko Spółki, wsparte pismami podmiotów władających działkami, przez które miałyby przebiegać te działki. Skoro strony o spornych interesach przedstawiały przeciwstawne argumenty, należało jej wnikliwie zweryfikować. Co więcej, stanowisko Spółki nie odnosiło się do wszystkich propozycji alternatywnych dróg dojazdu. Inwestor ma rację także w tym zakresie, gdy wskazuje, że najdogodniejsza droga dojazdu do działki nr [...] nie może podważyć dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji, jeżeli są alternatywne drogi dojazdu. Z drugiej strony inwestor nie może wymagać od organów akceptacji takich rozwiązań, które byłyby sprzeczne z prawem, gdyż np. naruszałyby bezpieczeństwo ruchu drogowego (zob. stanowisko ZDM zawarte w piśmie z 5 września 2018 r., k. 255). Co więcej, przy takim sporze w procesie inwestycyjno-budowlanym, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, gdzie ważą się nader ważkie interesy inwestora i użytkownika wieczystego działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, szczególnie istotna staje się wyjątkowa staranność o uzasadnienie rozstrzygnięcia. Organy nie mogą ograniczać się do kilku ogólnikowych stwierdzeń, jak to miało miejsce w uzasadnieniach decyzji wydanych w obydwu instancjach.

Odnosząc się z kolei do podnoszonej w skardze kwestii zgodności z planem miejscowym rozwiązania wskazywanego przez organ I instancji – w ocenie Sądu żadna ze stron nie ma w pełni racji. Wojewoda nie ma racji o tyle, że tymczasowy sposób zagospodarowania działek w obszarze planu (dopuszczalny w świetle § 10 uchwały w sprawie planu) nie może determinować rozwiązań przyszłych, które są przedmiotem projektów budowlanych podlegających ocenie. W tym zakresie skarżący ma rację, przy rozstrzyganiu spraw dotyczących nowych inwestycji należy dążyć do realizacji nowych rozwiązań planistycznych (jeśli nie koliduje to z rzeczywiście uzasadnionymi interesami osób trzecich, w obszarze oddziaływania inwestycji).

Z drugiej strony skarżący nie ma racji o tyle, że rozwiązanie, które sugerują (czy w pewnym stopniu nakazują) mu organy ma stanowić zabezpieczenie możliwości korzystania z działki [...] w dotychczasowy sposób, a nie być rozwiązaniem, które dla tej działki będzie stanowiło zmianę sposobu zagospodarowania. Tylko w tym ostatnim przypadku, przy zmianie sposobu zagospodarowania, takie rozwiązanie byłoby sprzeczne z planem. Skoro jednak chodzi o umożliwienie utrzymania dotychczasowego zagospodarowania, już istniejącego, to na takie rozwiązanie pozwala § 10 ust. 1 uchwały w sprawie planu, zgodnie z którym do czasu zagospodarowania terenów zgodnego z ich przeznaczeniem podstawowym lub dopuszczalnym, ustala się dotychczasowy sposób użytkowania gruntów i obiektów.

Nie ma przy tym racji skarżący twierdząc, że organy w ten sposób "zmuszają" również inwestora do utrzymania dotychczasowego sposobu zagospodarowania jego działek, w sposób sprzeczny z intencjami prawodawcy miejscowego. Rozwiązania projektowe, które wskazywał organ I instancji uwzględniają dążenie inwestora do zagospodarowania jego działek zgodnie z nowym przeznaczeniem wskazanym w planie miejscowym, jednakże mają stanowić w ocenie organu rozwiązanie problemu wyważenia interesów inwestora i użytkownika wieczystego działki [...].

Błąd organu (zaakceptowany przez Wojewodę) wyrażał się zatem nie w tym, że organ "wymusza" na inwestorze utrzymanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek, lecz na tym, że organ nie dokonał właściwego wyważenia kolidujących interesów prawnych. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że kluczem do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy było prawidłowe wyważenie między dążeniem inwestora do realizacji inwestycji zgodnie z planem miejscowym a prawem użytkownika wieczystego do korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Jak już jednak wskazano, aby to prawo użytkownika wieczystego przeważyło, organy muszą ponad wszelką wątpliwość ustalić, że realizacja inwestycji uniemożliwi korzystanie z nieruchomości, w tym dojazd do niej.

Pozostając w kontekście tych rozważań dotyczących planu miejscowego, wypada zauważyć dodatkowo, że wbrew argumentom skarżącego na rysunku planu wskazano nie tyle nakazane ile "proponowane miejsca wjazdów pod płytę" (o czym świadczy treść opisu oznaczeń na rysunku planu (§ 2 ust. 1 uchwały; zob. k. 27 projektu budowlanego – tom 1).

Powyższe argumenty prowadzą do konkluzji, że organy naruszyły obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy istotnych dla ich rozstrzygnięcia, decydujących o tym, czy po stronie inwestora istniał obowiązek uwzględnienia w projekcie takich rozwiązań, które zabezpieczą dojazd do działki [...] w sposób zgodny z obecnie funkcjonującym, tj. na poziomie terenu (0). Rozważania w tym zakresie zawarte w uzasadnieniach decyzji wydanych w obydwu instancjach również są zbyt skromne, nie odpowiadające wymogom prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Dalszą konsekwencją naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) było wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego – niewłaściwe wyważenie kolidujących interesów inwestora, mającego prawo zabudowy swojej działki (art. 4 P.b.) oraz uzasadnionych interesów osób trzecich, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.). W efekcie odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na budowę z powołaniem się na niezgodność projektu budowlanego z przepisami (art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 P.b.) była przedwczesna, bo oparta na niedostatecznie wyjaśnionych okolicznościach faktycznych.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z [...]

Uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje "powrót" sprawy do organu I instancji. Zadaniem organu będzie przede wszystkim ponowne, tym razem wnikliwe rozważenie okoliczności sprawy odnoszących się do kwestii dojazdu do działki nr [...] (tak w trakcie robót budowlanych, jak i po zrealizowaniu inwestycji). Organ powinien przeanalizować proponowane przez inwestora alternatywne drogi dojazdu, z wykorzystaniem znacznie szerszego spektrum środków dowodowych (pomocne może okazać się przeprowadzenie oględzin), powinien również w zdecydowanie szerszym stopniu odnieść się do twierdzeń Spółki i przedstawianych przez nią stanowisk innych podmiotów, których zgoda może być konieczna dla realizacji propozycji inwestora w zakresie alternatywnych dróg dojazdu. Należy również odnieść się do zawartej przez inwestora i Spółkę umowy przedwstępnej ustanowienia służebności. Celowe może być także zwrócenie się do Sądu Rejonowego z prośbą o informację na temat stanu postępowania w sprawie z wniosku Spółki o ustanowienie drogi koniecznej, z zastrzeżeniem poczynionych wyżej uwag dotyczących wpływu tego postępowania na rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na budowę (wiążące dla organu jest wyłącznie prawomocne postanowienie Sądu w przedmiocie drogi koniecznej). Trzeba brać również pod uwagę okoliczność, że projektowana inwestycja realizuje zamierzenia prawodawcy miejscowego, określone w sposobie wyznaczenia zasad przeznaczenia terenu inwestycji w obowiązującym planie miejscowym. Dopiero po zebraniu tych wszystkich danych organ powinien dokonać ponownego wyważenia kolidujących interesów inwestora i Spółki i na tej podstawie wydać odpowiednie rozstrzygnięcie, które musi zostać przejrzyście i wszechstronnie umotywowane.

Ważąc interesy organ powinien mieć na uwadze fakt, że ograniczenie wolności zabudowy musi być traktowane jako wyjątek. Odmowa zatwierdzenia projektu

i udzielenia pozwolenia na budowę z powołaniem się na niezgodność projektu z prawem jest możliwa tylko po jednoznacznym ustaleniu, że przyjęte rozwiązania projektowe uniemożliwiają korzystanie z praw przysługujących podmiotom władającym nieruchomościami znajdującymi się w obszarze oddziaływania obiektu.

Pomimo uchylenia decyzji organów obydwu instancji i pomimo zawartego w skardze wniosku w tym przedmiocie, Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 145a p.p.s.a. i zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie tego przepisu jest możliwe tylko w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy, który ma być podstawą rozstrzygnięcia został należycie wyjaśniony i nie budzi wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie z pewnością tak nie jest, co wykazano w wyżej przedstawionej argumentacji. Ponadto prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy wymaga sięgnięcia po takie środki dowodowe, którymi nie dysponuje sąd administracyjny. Postępowanie dowodowe przed sądem jest ograniczone do ewentualnego przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wynika to z faktu, że rolą sądu nie jest zastępowanie organów w zakresie ustalenia stanu faktycznego, lecz kontrola tego, czy organy ustaliły stan faktyczny z zachowanie obowiązujących standardów prawnych.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów.