Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1687/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej utrzymanie w mocy punktu 2 decyzji nr [...] Wójta Gminy I. z dnia [...] marca 2008 r.; 2. uchyla punkt 2 decyzji nr [...] Wójta Gminy I. z dnia [...] marca 2008 r.; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. O. kwotę 1939 (jeden tysiąc dziewięćset trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania A. O. (dalej: "skarżąca") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "organ pierwszej instancji", "Wójt") z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] ustalającej skarżącej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] o pow. 2500 m2 położonej w obrębie [...] - na skutek jej zbycia - w wysokości 48.076,80 zł orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2008 r. działając na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717; dalej: "u.p.z.p.") w związku z § 58 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] – część [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] lutego 2003 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. 2064) ustalił skarżącej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w stosunku do działki o nr ew. [...] o pow. 2500 m 2, położonej w obrębie [...] w wysokości 48.076,80 zł, na skutek jej zbycia przez skarżącą przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 1992 r. działka o nr [...] opisana była jako teren leśny z możliwością poszerzenia istniejących dróg (symbol planistyczny B7-RL). Działka ta bez pozbawienia jej charakteru ochronnego oraz dokonania zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego była działką leśną bez prawa zabudowy.

Na mocy postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...] – część "[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] działka znajduje się na terenie projektowanej zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej na działkach leśnych (symbol planistyczny A24-MNr1) oraz na terenie drogi gminnej (symbol planistyczny 14 KDg). Stawka jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określona została w wysokości 30%.

Zbycie działki nastąpiło w dniu 2 grudnia 2004 r., a więc po dniu 5 kwietnia 2003 r. kiedy to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązującym prawem, a przed upływem pięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. Na podstawie operatu szacunkowego opracowanego w dniu 30 listopada 2007 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego ustalono, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniósł 160.256 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że w postępowaniu zmierzającym do ustalenia renty planistycznej organy administracji są zobowiązane do oceny podstawowego dowodu jakim jest operat szacunkowy. Jednakże ocena ta nie może zmierzać do zakwestionowania przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyznaczania wartości nieruchomości. Stąd też nie jest możliwe uwzględnienie zarzutów strony skarżącej dotyczących takich elementów operatu, jak przyjętych przez rzeczoznawcę współczynników, czy też wag cech mających wpływ na określenie wartości nieruchomości. Zdaniem Kolegium organy administracji mogą jedynie ustalić, czy dowód jakim jest operat został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: "u.g.n") oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109), jednakże nie może ingerować w te elementy operatu, które są wynikiem przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1711/09, oddalił skargę na powyższą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. NSA wskazał, że Kolegium utrzymując w mocy decyzję Wójta nie dokonało ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i nie wyjaśniło zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Kolegium błędnie przyjęło, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłego w zakresie wyceny nieruchomości nie może być przedmiotem oceny przez organ administracyjny z punktu widzenia przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyznaczania wartości nieruchomości. Tym samym NSA uznał decyzję Kolegium za wydaną z naruszeniem art. 15 k.p.a. Ponadto NSA podkreślił, że do zadań sądów administracyjnych należy kontrola władczych działań organów administracji publicznej, której to kontroli sąd administracyjny dokonuje z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem zastąpić organu i orzec merytorycznie w sprawie w miejsce organu administracji.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1087/11 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew istocie zasady dwuinstancyjności, decyzją z dnia [...] lipca 2009r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie rozstrzygnęło sprawy merytorycznie, nie odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazując jedynie na brak możliwości kwestionowania przez organ znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego. Sąd przypomniał, że operat szacunkowy ma cechy opinii biegłego, zaś organ, w myśl art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Taka weryfikacja sporządzonej wyceny będzie mogła dopiero stanowić podstawę rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia [...] marca 2008 r. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony na potrzeby wyceny nieruchomości spełnia wymogi formalne rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, jak również nie zawiera błędów i niejasności. W ocenie Kolegium rzeczoznawca dokonał szczegółowej analizy rynku lokalnego w obrębie całej gminy [...], w tym miejscowości [...], wskazując na elementy wpływające na rynek nieruchomości, w szczególności położenie, wielkość i sposób zabudowy wycenianej nieruchomości. W oparciu o analizę rzeczoznawca dokonał wyboru transakcji nieruchomości, które posłużyły do dokonania wyceny nieruchomości przed uchwaleniem oraz po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wag cech rynkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. (IV SA/Wa 1298/12), po rozpoznaniu skargi skarżącej, uchylił decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2011r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. N. z dnia [...] listopada 2007 r. nie mógł stanowić podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium w kwestii wysokości opłaty planistycznej bez potwierdzenia jego aktualności na datę wydania zaskarżonej decyzji. Sąd zauważył, iż faktem jest, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia przedmiotowego operatu. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym, w związku z przeprowadzonym postępowaniem sądowym, nastąpiło jednakże po upływie wskazanego terminu, tj. w dniu 17 kwietnia 2012 r. W przekonaniu Sądu, termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Organ odwoławczy musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Oznacza to, że aktualność operatu szacunkowego należy oceniać na datę wydania decyzji organu drugiej instancji. W tej sytuacji oparcie decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. na ustaleniach operatu sporządzonego [...] listopada 2007 r. nie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i – zdaniem Sądu - uznać należało, że decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem art. 156 ust. 3 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1053/13 oddalił skargę kasacyjną.

Kolegium pismem z dnia [...] marca 2015r. wystąpiło do organu I instancji z prośbą o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. J. N. W dniu 23 marca 2015r. Wójt przekazał do Kolegium klauzulę potwierdzającą ważność operatu szacunkowego.

Rozpatrując ponownie odwołanie skarżącej, Kolegium wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] marca 2015 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2008 r. Uzasadniając organ odwoławczy przytoczył treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zauważył, iż w wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie sąd administracyjny zobowiązał Kolegium do oceny podstawowego dowodu, jakim jest operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie, jak również potwierdzenia aktualności operatu.

Po zapoznaniu się z całością operatu szacunkowego Kolegium uznało, iż nie zawiera on błędów i niejasności. Podniosło, iż jak wynika z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei definicja nieruchomości podobnej została zawarta w art. 4 ust. 16 u.g.n. przez którą należy rozumieć nieruchomość porównywalną z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z kolei stosownie do brzmienia § 4 pkt 4 u.g.n. przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

W ocenie Kolegium rzeczoznawca dokonał szczegółowej oceny, pod względem położenia, wielkości sposobu zabudowy nieruchomości wycenianej. Dokonał również szczegółowej analizy rynku lokalnego (pkt 7 operatu) w obrębie całej gminy [...], w tym również miejscowości [...], wskazując na elementy wpływające na rynek nieruchomości takie jak: bliskość [...], położenie w sąsiedztwie kompleksu leśnego, dobre połączenia komunikacyjne ciekawa zabudowa, rozwój infrastruktury komunalnej. Organ odwoławczy zauważył, iż w części operatu dotyczącej analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę wyróżnił takie cechy jak: dobry dojazd, korzystne elementy ekologiczno-przyrodnicze, brak uciążliwych obiektów w sąsiedztwie korzystny kształt działki, ale wskazał także na okoliczność ograniczeń wynikających z sąsiedztwa [...] Parku Narodowego. W zakresie analizy gruntów leśnych rzeczoznawca wskazał na ograniczony rynek nieruchomości rolnych i leśnych, podając, iż dużym zainteresowaniem cieszą się grunty o małej powierzchni, dla których plan przewiduje wprowadzenie zabudowy, co przekłada się na dużą rozpiętość cen, zależną od lokalizacji dojazdu, kształtu i wielkości działki oraz sąsiedztwa, jak również uzbrojenia. Opierając się na tak sporządzanej analizie rzeczoznawca dokonał wyboru transakcji nieruchomości, które posłużyły do dokonania wyceny nieruchomości przed uchwaleniem, jak również po uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wag cech rynkowych.

Nadto pismem z dnia [...] kwietnia 2008r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do zarzutów odwołania. W zakresie wag cech rynkowych rzeczoznawca wskazał, iż zajmuje się badaniem rynku na terenie [...] od wielu lat i przyjęte wartości są wynikiem analizy transakcji rynkowych. W zakresie ustalenia daty - przedmiotu wyceny nieruchomości, która według rzeczoznawcy została określona na [...] kwietnia 2003r. tj. na dzień wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, zaś strona skarżąca wskazuje termin [...] marca 2003r. jako dzień wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego działanie rzeczoznawcy jest prawidłowe bowiem plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] - część [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2003r. (Dz. U. Woj. [...] nr [...], poz. 2064) został opublikowany w dniu [...] marca 2003r. i zgodnie z § 63 tej uchwały, wszedł w życie upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Jednocześnie Kolegium odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazało m.in., iż zarzut wadliwości przeprowadzonej analizy rynku lokalnego nie może być uwzględniony. Zauważyło, iż oprócz tezy, że niezbędne jest wyróżnienie działek leśnych i gruntów na terenach zalesionych z uwagi na wartość drzewostanu, skarżąca nie wskazała okoliczności uzasadniających wprowadzenie tego podziału. Przeprowadzona w operacie analiza rynku lokalnego nie potwierdza zarzutów skarżącej, a rzeczoznawca wyjaśnił iż wycena nie obejmowała wartości drzewostanu. Kolegium podniosło, iż rzeczoznawca analizując rynek lokalny wyraźnie wskazał, iż na wartość nieruchomości wpływa możliwość jej zabudowy wynikającą z planu, co jest skutkiem badań transakcji na rynku lokalnym. A zatem, przy wycenie nieruchomości nie można pominąć tej cechy i zgodnie z sugestią strony skarżącej, przypisać jej wartość zerową. Organ odwoławczy wskazał, iż dobór transakcji dla wycenianej nieruchomości zarówno w części obejmującej określenie wartości nieruchomości przed, jak również po wejściu w życie planu, jest afektem doboru dokonanego przez biegłego w oparciu o dane z analizy rynku lokalnego. Badając tendencje rynkowe biegły wskazał na możliwość zabudowy gruntu leśnego lub rolnego wynikającą z planu zabudowy, co korzystnie wpływa na podaż, zaś poważnym ograniczeniem co do ilości zawieranych transakcji jest ograniczenie powierzchni zabudowy (do 20%-30%) i ograniczenia zainwestowania wynikające z sąsiedztwa [...] Parku Narodowego. Tak więc, zdaniem Kolegium, okoliczność przeznaczenia gruntu pozostaje bez wpływu na rynek, bowiem wpływ na wartość nieruchomości mają inne okoliczności.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skarżącej organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu zmierzającym do ustalenia tzw. renty planistycznej organ winien wykazać, iż w istocie na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości i ustalenia te dokonywane są w oparciu o operat szacunkowy określający wartość nieruchomości, a sporządzany przez biegłego rzeczoznawcę w zakresie wycen nieruchomości.

Kolegium wyjaśniło, iż organy administracji w toku postępowania zmierzającego do ustalenia tzw. renty planistycznej są zobowiązane do oceny podstawowego dowodu, jakim jest operat szacunkowy sporządzany przez biegłego w zakresie wyceny nieruchomości. Jednakże ta ocena nie może zmierzać do oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, w takim zakresie jaki posiadają inne organy, powołane do kontroli i nadzoru na działalnością osób wykonujących zawód rzeczoznawcy majątkowego. W powyższej sprawie Kolegium dokonało oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. Przeprowadzona w operacie analiza rynku lokalnego w sposób szczegółowy i rzetelny obrazuje tendencje rynku nieruchomości, elementy wpływające na jej wartość oraz czynniki popytu i podaży rynku. Także transakcje przyjęte do porównania oraz wagi cech rynkowych, będące skutkiem dokonanej analizy rynku, w ocenie składu orzekającego stanowią logiczną i jasną całość, przemawiającą za prawidłowością dokonanej wyceny nieruchomości. Argumentacja strony skarżącej, kwestionująca ustalenia biegłego opiera się na ogólnych zarzutach i wskazaniu tez, które w ocenie strony skarżąca mogą stanowić podstawę do zakwestionowania operatu.

Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem Kolegium z dnia [...] marca 2015 r. nie zgodziła się skarżąca. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie występując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów:

– art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.;

– art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 u.p.z.p.;

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) ustawy zawiadomienie skarżącego na piśmie o wyłożenie projektu planu;

– art. 156 ust. 3 u.g.n. w zw. z § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego;

– art. 7 i art. 77 oraz art. 10 k.p.a.;

– art. 10 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżącego o nadaniu operatowi klauzuli aktualizacyjnej, w której wyrażona jest opinia rzeczoznawcy nieruchomości o zakresie i wnioskach końcowych związanych z potwierdzeniem aktualności operatu.

Uzasadniając skarżąca podniosła m.in., iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r. o sygn. akt. IV SA/Wa 1298/12 i sprawa ponownie trafiła do rozpoznania przez organy. W składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ponowne występowali M. N. oraz B. S. jako sprawozdawca, a więc doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Skarżąca wskazała także, iż uszło uwadze Kolegium, iż organ I instancji bez podstawy prawnej wyznaczył skarżącej w pkt 2 decyzji 30 dniowy termin na uiszczenie ustalonej opłaty planistycznej. Ustalenie takiej opłaty następuje w oparciu o przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten, ani żaden inny nie daje podstawy do orzekania w przedmiocie terminu uiszczenia opłaty.

W ocenie skarżącej, Kolegium utrzymując decyzję organu I instancji sanowało naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) ustawy poprzez brak zawiadomienie skarżącej na piśmie o wyłożenie projektu planu. Decyzja organu I instancji została oparta na uchwale Rady Gminy nr [...], która to została podjęta z naruszeniem procedury planistycznej przewidzianej w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przewidującym, że o terminie wyłożenia projektu planu powiadamia się właścicieli nieruchomości, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone poprzez ustalenia przyjęte w projekcie planu. Skarżącą, która była właścicielem działki objętej projektem planu, nie zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu, mimo że plan ten rozstrzygał o zmianie przeznaczenia działki nr [...], której była właścicielem, a zmiana przeznaczenia gruntu była jedną z przesłanek do nałożenia opłaty planistycznej.

Jako kolejne naruszenie organu odwoławczego, skarżąca wskazała niepowiadomienie jej o prawie do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji administracyjnej. Zauważyła, iż organ II instancji do akt sprawy dołączył klauzulę aktualizacyjną, której treść wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, a zatem niewątpliwie należało zagwarantować stronie prawo do zapoznania się z treścią klauzuli i prawem do wypowiedzenia się co do jej treści. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż wnioskując o nadanie klauzuli organ II instancji przeprowadził nowy dowód w sprawie. Nadto w ocenie skarżącej z treści klauzuli nie wynika jakiego operatu szacunkowego aktualność potwierdzono, tj. czy dotyczy ona operatu z dnia z dnia [...] czerwca 2006 r., czy też jego aktualizacji tj. operatu z [...] listopada 2007 r., co uniemożliwia ustosunkowanie się do treści klauzuli oraz jej kontrolę.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło m.in., że celem nowelizacji treści przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych oraz na podstawie art. 27 § 1a k.p.a. członków samorządowego kolegium odwoławczego, którzy przygotowują i podpisują decyzje na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może mieć zastosowania do zwykłego postępowania instancyjnego, co oznacza, że Kolegium w sprawie [...] mogło orzekać w składzie z udziałem B. S. oraz M. N., które brały udział w uprzednio wydanej decyzji [...], uchylonej przez WSA z dnia [...] stycznia 2013r. (IV SA/Wa 1298/12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r., która organ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2008 r. Decyzją tą Wójt w pkt 1 ustalił dla A. O. opłatę z tytułu wzrostu wartości działki ew. nr [...] o pow. 2.500 m2 położonej w obrębie [...] – na skutek jej zbycia – wysokości 48.076,80 zł oraz zobowiązał do dokonania jednorazowej wpłaty w ww. kwoty na konto lub w kasie Urzędu Gminy w terminie 30 dni od uprawomocnienia się decyzji (pkt 2).

Sąd stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do zamieszczenia przez organ I instancji w decyzji ustalającej przedmiotową opłatę (tzw. opłatę lub rentę planistyczną) rozstrzygnięcia w przedmiocie określenia terminu jej uiszczenia (pkt 2 decyzji).

Z zestawienia treści art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że dodatkowe składniki decyzji – w szczególności takie jak: termin, warunek lub zlecenie – mogą zostać w niej zamieszczone tylko wówczas, jeżeli przewidują to przepisy szczególne (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 564). Tymczasem żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości ustalania przez organ administracji terminu uiszczenia opłaty planistycznej, co przesądza o niedopuszczalności takiego rozstrzygnięcia (analogicznie: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 05.06.2008 r., II SA/Sz 285/08, LEX nr 493191; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23. 11.2010 r., II SA/Kr 1100/10, niepubl.).

Wobec powyższego brak było materialnoprawnych podstaw do zawarcia w decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia w kwestii, o której mowa w pkt 2 sentencji tego orzeczenia, co oznacza, że orzeczenie to naruszało art. 36 ust. 4 u.p.z.p., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W rezultacie również decyzja Kolegium w tej części, w której utrzymała w mocy wadliwą część decyzji organu I instancji, sama była dotknięta wadliwością i zasługiwała na uchylenie.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałej części Sąd uznał, że nie narusza ona prawa.

Na wstępie należy wskazać, iż powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane po ponownym przeprowadzeniu postępowania na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. (IV SA/Wa 1298/12) decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...]. Uchylając decyzję Sąd zawarł w uzasadnieniu wskazania dla organu ponownie prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania, jak również oceny prawne wyrażone w uzasadnieniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z treści przywołanego przepisu należy wywieść, że obecnie prowadzona kontrola będącej przedmiotem skargi decyzji będzie miała na celu sprawdzenie, czy organ odwoławczy wypełnił wskazania Sądu zawarte w wydanym wyroku.

Sąd we wskazanym wyroku z dnia 9 stycznia 2013 r. uznał, iż organ odwoławczy dokonując weryfikacji danych zawartych w operacie szacunkowym nie uwzględnił, że operat ten na dzień wydania decyzji tj. [...] kwietnia 2012 r. nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia z uwagi na brak potwierdzenia jego aktualności, bowiem rozpoznanie sprawy nastąpiło po utracie ważności operatu.

Organ odwoławczy, zastosował się do wskazanych wyżej zaleceń Sądu i w dniu [...] marca 2015r. uzyskał od organu I instancji klauzulę potwierdzającą ważność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Z akt sprawy wynika bowiem, że rzeczoznawca majątkowy J. N. klauzulą z dnia [...] marca 2015 r. potwierdziła aktualność opracowanego przez nią operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 2.500 m2 i opatrzyła ją podpisem oraz pieczęcią zgodnie z wymogami § 57 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 (§ 58 ust. 1). W przypadku dalszego potwierdzania aktualności operatu szacunkowego stosuje się ust. 1 (§ 58 ust. 2). Za bezzasadne Sąd uznał zatem zarzuty naruszenia art. 156 ust. 3 u.g.n. w związku z § 58 ust. 1 rozporządzenia z 21 sierpnia 2014 r.

Zdaniem Sądu, pozytywna ocena operatu szacunkowego, przeprowadzona przez organy orzekające w sprawie na podstawie art. 80 k.p.a., nie budzi zastrzeżeń pod względem merytorycznym i formalnym. Przede wszystkim, należy podkreślić, że doboru nieruchomości do porównania dokonuje rzeczoznawca, kierując się własnym uznaniem, wiedzą i przyjętymi standardami, z tym że ma obowiązek swój wybór odpowiednio uzasadnić. Rzeczoznawca dokonał szczegółowej oceny, pod względem położenia, wielkości sposobu zabudowy nieruchomości wycenianej. Dokonał również szczegółowej analizy rynku lokalnego (pkt 7 operatu) w obrębie całej gminy [...], w tym również miejscowości [...], wskazując na elementy wpływające na rynek nieruchomości takie jak: bliskość [...] , położenie w sąsiedztwie kompleksu leśnego, dobre połączenia komunikacyjne ciekawa zabudowa, rozwój infrastruktury komunalnej. W części operatu dotyczącej analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę wyróżnił takie cechy jak: dobry dojazd, korzystne elementy ekologiczno-przyrodnicze, brak uciążliwych obiektów w sąsiedztwie korzystny kształt działki, ale wskazał także na okoliczność ograniczeń wynikających z sąsiedztwa [...] Parku Narodowego. W zakresie analizy gruntów leśnych rzeczoznawca wskazał na ograniczony rynek nieruchomości rolnych i leśnych, podając, iż dużym zainteresowaniem cieszą się grunty o małej powierzchni, dla których plan przewiduje wprowadzenie zabudowy, co przekłada się na dużą rozpiętość cen, zależną od lokalizacji dojazdu, kształtu i wielkości działki oraz sąsiedztwa, jak również uzbrojenia. Opierając się na tak sporządzanej analizie rzeczoznawca dokonał wyboru transakcji nieruchomości, które posłużyły do dokonania wyceny nieruchomości. Wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy pozwalają zaś w sposób jednoznaczny ocenić sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej w opinii wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wag cech rynkowych. Uzasadnienie autora operatu dla przyjętej metody i sposobu szacowania uznać należało za wystarczające dla uznania wyceny nieruchomości za wiarygodną. Operat szacunkowy sporządzony został przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową i pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, nadto został przygotowany zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu rzeczoznawca dokonał właściwego wyboru podejścia oraz przyjął adekwatne metody i techniki szacowania, stosując podejście porównawcze przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. W rezultacie opisany operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń w zakresie poprawności metodologicznej, rzetelności sporządzenia i zgodności z obowiązującymi przepisami. Nie budzi również wątpliwości wyliczenie przez organy na jego podstawie wysokości opłaty planistycznej należnej Wójtowi Gminy [...].

W związku z powyższym zarzuty skargi dotyczące wyceny nieruchomości należy uznać za chybione. W wypadku bowiem kwestionowania operatu uznanego przez organ za wiarygodny, na stronę przechodzi ciężar dowodzenia wadliwości operatu, w tym również poprzez uzyskanie oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, której w rozpoznawanej sprawie brak. Skarżąca tego rodzaju oceny nie przedłożyła (prawo żądania sporządzenia oceny służy zarówno organowi, jak i stronie postępowania wywłaszczeniowego). Jednocześnie Sąd zauważa, iż subiektywne przekonanie skarżącej o zaniżonej wartości ww. nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego.

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Powołany przepis ma zastosowanie do pracowników samorządowego kolegium odwoławczego którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a w rezultacie podlegają wyłączeniu z udziału w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) rozstrzygniętej w pierwszej instancji przez to samorządowe kolegium odwoławcze (por. wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK-A 2008, Nr 10, poz. 178). Art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może mieć zatem zastosowania do zwykłego postępowania instancyjnego. Powyższe oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie KOA [...] mogło orzekać w składzie z udziałem B. S. oraz M. N., które brały udział w uprzednio wydanej decyzji [...], uchylonej przez WSA z dnia [...] stycznia 2013 r.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.p.z.p. poprzez brak zawiadomienie skarżącej na piśmie o wyłożenie projektu planu. W ocenie Sądu powyższy zarzut należało zgłosić w postępowaniu dotyczącym przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego zakończonego uchwałą Rady Gminy nr [...], a nie w postępowaniu o ustaleniu opłaty planistycznej.

W ocenie Sądu, należy zgodzić się z argumentacją skarżącej, iż naruszeniem przepisów postępowania przez organ odwoławczy było niepowiadomienie skarżącej o

prawie do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji administracyjnej. Jednak – zdaniem Sądu – naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył pozostałych wskazanych w skardze naruszeń procesowych. Organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Wyrok, mimo częściowego uchylenia zaskarżonej decyzji (i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji), nie prowadzi do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji, co zwalnia Sąd z obowiązku sformułowania wskazań odnośnie dalszego postępowania, o których mowa w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).