Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1661/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 pkt 1,  art. 11 ust. 2, art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1180/13 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek wniesionej przez T. G. skargi, wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1180/13), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] odmawiającą przyznania specjalnego zasiłku celowego.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z [...] lutego 2013 r., Prezydent W. – orzekając na skutek wniosku T. G. i na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) dalej "u.p.s." – odmówił wnioskodawczyni przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup materacy sportowych z ciepłymi śpiworami.

W uzasadnieniu stanowiska organ podniósł, że brak było podstaw do uwzględnienia w/w wniosku ze względu na brak możliwości potwierdzenia sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawczyni, a tym samym ustalenia, iż nie jest ona w stanie zaspokoić powyższej potrzeby we własnym zakresie. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania strona nie podała miejsca swojego aktualnego pobytu, w którym można by przeprowadzić rodzinny wywiad środowiskowy i potwierdzić jej sytuację rodzinną, zdrowotną i materialną. Wprawdzie, ostatecznie wywiad taki przeprowadzono w dniu [...] lutego 2013 r. na terenie Dworca Centralnego w W., niemniej jednak pracownik socjalny nie mógł jednoznacznie potwierdzić podawanych przez T. G. informacji, dotyczących prowadzenia przez nią razem z synem wspólnego gospodarstwa domowego. Nadmieniono, że syn wnioskodawczyni, który jest osobą pełnoletnią, nie był obecny podczas przeprowadzania wywiadu, a organ nie dysponował informacjami na temat jego aktualnej sytuacji materialnej.

Ponadto Prezydent W. stwierdził, iż odmowa uwzględnienia przedmiotowego wniosku wynikała również z konieczności wzięcia pod uwagę sytuacji życiowej innych osób i rodzin. Podkreślono bowiem, że wnioskodawczyni posiadała stałe źródło dochodu w postaci renty z ZUS o wysokości [...] zł w stosunku miesięcznym przy czym nie udokumentowała stałych miesięcznych wydatków, które mogłyby powodować brak środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Zdaniem organu, uzyskiwane przez wnioskodawczynię świadczenie z ZUS miało za zadanie zaspokajać jej podstawowe potrzeby, wynikające z aktualnej sytuacji bytowej, w tym zakup materacy z ciepłymi śpiworami.

Na skutek wniesionego przez T. G. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] marca 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w pełni stanowisko Prezydenta W., że w niniejszej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku.

Zdaniem Kolegium, powyższy pogląd uzasadniał fakt odmowy ze strony odwołującej się współpracy w określeniu jej sytuacji rodzinnej i materialnej, co skutkowało brakiem możliwości ustalenia, czy była ona w stanie zaspokoić zgłoszone potrzeby we własnym zakresie.

Kolegium zaznaczyło przy tym, że sam fakt udzielania przez wiele lat pomocy T. G. nie może jeszcze przesądzać o konieczności udzielenia jej w dalszym ciągu i w takim samym rozmiarze. Pomoc społeczna nie służy bowiem utrzymywaniu osób i rodzin, ale ma na celu ich usamodzielnienie i ukierunkowanie na zaspokajanie potrzeb życia codziennego we własnym zakresie. W sytuacji zatem, gdy pomoc taka była stronie systematycznie udzielna przez wiele lat i mimo to odwołująca się nie rozwiązała swej trudnej sytuacji życiowej i materialnej, należało uznać, że dotychczasowa pomoc ze środków społecznych była chybiona zarówno w formie jak i w zakresie, gdyż nie uchroniła odwołującej się od pogorszenia jej sytuacji życiowej, to jest wejścia w bezdomność.

Organ odwoławczy zaznaczył również, że decyzja Prezydenta W. została skierowana wyłącznie do odwołującej się ponieważ to ona złożyła wniosek. Jej syn natomiast, będący osobą pełnoletnią, o nieustalonym statusie rodzinnym i finansowym, o taką pomoc się nie zwrócił. Organ odwoławczy podkreślił także, że pomoc ze środków publicznych nie jest udzielana bezwarunkowo a zasadność zgłoszonego żądania podlega ocenie właściwego organu administracji, którym w tym przypadku było Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...]W.

Ponadto Kolegium zauważyło, że w toku postępowania ustalono, iż T. G. posiadała dochód własny w wysokości [...] zł/mies. a zatem przekraczał on kryterium dochodowe, wynoszące 542 zł. Powyższe zaś w połączeniu z faktem, że odwołująca się nie podała faktycznie ponoszonych wydatków na utrzymanie i nie określiła sytuacji materialnej swojego syna, z którym jak twierdziła, prowadziła wspólne gospodarstwo domowe, skutkował odmową przyznania żądanej pomocy.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której, oprócz zwrócenia uwagi na wady wydanej przez organ I instancji decyzji (nieczytelny podpis, brak powołania się upoważnienie organu do jej wydania), zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie faktu przeprowadzenia ze skarżącą wywiadu środowiskowego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że brak było możliwości potwierdzenia jej sytuacji rodzinnej i materialnej.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając - na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była zasadna.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wymogów formalnych kontrolowanych decyzji, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że pod uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji, niezależnie od złożonej parafki, umieszczona została wyraźnie odbita pieczęć ze wskazaniem stanowiska służbowego oraz imienia i nazwiska osoby składającej podpis. Także w komparycji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wymieniono z imienia i nazwiska skład orzekający, z zaznaczeniem zajmowanych przez poszczególnych członków składu stanowisk służbowych. Bez trudu zatem można było zidentyfikować osobę (osoby), które pod tymi decyzjami podpisały się. Stanowiący zaś o elementach koniecznych decyzji administracyjnej art. 107 § 1 k.p.a., jak też żaden inny przepis kodeksu postępowania administracyjnego, nie ustanawiają – jak podkreślił Sąd - wymogu by odręczny podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji przybierał formę podpisu czytelnego. Sam zaś brak dołączenia do decyzji organu pierwszej instancji stosownego upoważnienia dla osoby ją podpisującej, nie mógł być interpretowany jako istotne naruszenie przepisów postępowania. Treść pieczęci jaką Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] posłużył się przy podpisywaniu decyzji wskazywała bowiem w sposób wyraźny, że działał on z upoważnienia Prezydenta W., a w osnowie decyzji powołano się także na takie upoważnienie. Powyższe – jak kontynuował Sąd - pozostawało w zgodzie z przewidzianą art. 110 ust. 7 u.p.s. dekoncentracją kompetencji z wójta (tu Prezydenta W.) na kierowników ośrodków pomocy społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. W ocenie Sądu, nie było zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości wydanych w tej sprawie decyzji pod względem formalnym.

Odnosząc się jednak do kwestii merytorycznych, Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta W. nie były prawidłowe. Powodem odmowy uwzględnienia wniosku strony – jak wywodził Sąd - było uznanie przez organy, że T. G. nie podejmowała współpracy z pracownikiem socjalnym, a przez to uniemożliwiała swoim działaniem (zaniechaniem) ustalenie jej rzeczywistej sytuacji rodzinnej i materialnej, przekroczyła kryterium dochodowe, uprawniające do korzystania z pomocy społecznej a ponadto miała możliwość zabezpieczenia zgłaszanej potrzeby bytowej w ramach posiadanych własnych środków finansowych.

W ocenie Sądu, dysponowanie własnymi środkami finansowymi, przekraczającymi kryterium dochodowe – z uwagi na treść art. 41 ust. 1 u.p.s. – samo w sobie nie wykluczało jednak możliwości uzyskania przez skarżącą pomocy finansowej w formie zasiłku celowego specjalnego. W sprawie istotne bowiem pozostawało to, czy sytuacja życiowa, w jakiej znalazła się strona, ze względu na jej szczególność na tle typowych sytuacji osób korzystających z pomocy społecznej, była tego rodzaju, że bez konieczności wnikliwej jej interpretacji, pozwalała stwierdzić, iż tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, które ją wywołały, nie należały do zdarzeń codziennych i ich przezwyciężenie lub choćby złagodzenie wymagałoby wsparcia państwa.

Takim zdarzeniem w niniejszym przypadku – zdaniem Sądu - była eksmisja T. G. z zajmowanego lokalu mieszkalnego, mająca miejsce co prawda we wrześniu 2012 r., jednakże oddziaływująca na skarżącą do chwili obecnej, poprzez wywołany nią stan bezdomności, co z kolei implikowało konieczność zabezpieczenia potrzeby snu w miejscach nie zawsze do tego przystosowanych.

Sąd Wojewódzki zgodził przy tym wprawdzie z organami, że T. G. nie w pełni współpracowała z pracownikami socjalnymi przy wyjaśnieniu swojej sytuacji rodzinnej (nie podawała precyzyjnych informacji dotyczących jej syna, czy konkretnych miejsc, w których zazwyczaj przebywa czy nocuje), ale zaznaczył jednak, że nie wpływało to na fakt, że jako osoba eksmitowana została ona dotknięta zdarzeniem o charakterze losowym, którego konsekwencje trwają nadal. Kluczowe zatem okoliczności jej sytuacji osobistej były znane organowi. Ewentualne niejasności, co do tej sytuacji, czy wątpliwości co do zakresu oczekiwanej pomocy, mogły zaś – w ocenie Sądu - zostać wyjaśnione już w dacie zgłaszania przez stronę potrzeby, co na gruncie rozpoznawanej sprawy miało miejsce w toku aktualizacji wywiadu środowiskowego. Brak precyzyjności w podawanych przez stronę informacjach, w sytuacji, gdy nie była ona proszona o ich uściślenie, nie mógł być natomiast wystarczający dla formułowania ocen o braku ze strony T. G. właściwej współpracy z organami.

W takiej sytuacji – jak kontynuował Sąd – należało uznać, że sytuacja skarżącej w przedstawionym stanie faktycznym powinna zostać zakwalifikowana jako szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s., uzasadniający przyznanie jej pomocy społecznej. Kwestią oceny organu powinno być natomiast dostosowanie jej rozmiaru do okoliczności uzasadniających jej udzielenie i przy uwzględnieniu możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej.

Ostatecznie Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, odmowa przyznania świadczenia skarżącej z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, naruszała art. 41 u.p.s., nosząc znamiona arbitralności, naruszając zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jak też dyrektywy, zawartej w art. 100 ust. 1 u.p.s., nakazującej kierowania się przez organy w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem osób z tej pomocy korzystających.

Sąd zaznaczył również, iż kwestionowanie przez pracownika pomocy społecznej miejsca przeprowadzenia wywiadu zaproponowanego przez stronę oraz odmowa jego przeprowadzania były nieuprawnione. Wywiad taki – w szczególności z osobami bezdomnymi – może być bowiem przeprowadzony w miejscu publicznym. Taki zaś sposób działania organu nie służył pogłębianiu zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej i prowadził do zbędnego przedłużania postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.).

W konsekwencji Sąd Wojewódzki polecił by organy ponownie rozpatrzyły wniosek strony i uzasadniły na nowo wydaną decyzję zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

- art. 41 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przyznanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach specjalnego zasiłku celowego jest możliwe również wtedy, gdy strona zainteresowana nie w pełni współpracuje z pracownikiem socjalnym przy wyjaśnieniu swej sytuacji rodzinnej,

- art. 41 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 3 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osobie bezdomnej może być przyznany specjalny zasiłek celowy na zakup materacy sportowych z ciepłymi śpiworami, podczas gdy skarżąca na skutek nie udzielenia informacji na temat tego gdzie nocuje uniemożliwiła weryfikację tego, czy ta forma pomocy jest celowa (odpowiednia);

2. przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podnosił, że intencją ustawodawcy, wyrażoną w art. 41 pkt 1 u.p.s., było, aby organy pomocy społecznej miały możliwość przyznawania świadczeń w formie zasiłku celowego, określonych w dyspozycji w art. 39 ust. 1 i 2 w/w ustawy, nawet wówczas, gdy dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe, ale wyłącznie w sytuacji szczególnie uzasadnionej. Ustawodawca nie sprecyzował jednak przesłanek warunkujących przyznanie tego rodzaju pomocy, jak również nie zamieścił w ustawie definicji tego rodzaju świadczenia, pozostawiając ocenę w tym zakresie właściwemu organowi.

Skarżący kasacyjnie zgodził się, że przeprowadzona w 2012 r. eksmisja T. G. była dla niej dotkliwa, jednakże podkreślił, że okoliczność ta była brana pod uwagę przez organ I instancji, który wielokrotnie ofiarowywał stronie pomoc, przeznaczoną właśnie dla osób bezdomnych, w tym w szczególności przekazywał jej informacje o miejscach noclegowych dla osób potrzebujących schronienia, ale strona nigdy z oferowanej pomocy nie skorzystała, a odmowę swą uzasadniała brakiem odpowiednich warunków dla niej i dla syna. Po dokonanej eksmisji T. G. nie przyjęła także propozycji dotyczącej wskazanego z zasobów Dzielnicy lokalu socjalnego. W sytuacji zatem, gdyby eksmisja jak i jej konsekwencja w postaci bezdomności była tak dotkliwym zdarzeniem, na jaki wskazywał Sąd, to bez wątpienia T. G. skorzystałaby z przedstawianych jej ofert i w ten sposób miałaby zabezpieczoną choćby potrzebę snu w miejscu do tego przystosowanym.

Skarżący kasacyjnie zwracał także uwagę, że również w okresie stanu bezdomności pracownik socjalny proponował T. G. skorzystanie z pomocy w postaci ciepłych posiłków, odzieży, środków czystości, opieki medycznej, jednakże ona odmawiała przyjęcia tej oferty.

Wobec zatem tak ustalonych okoliczności kategoryczne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż sytuacja T. G. stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. świadczyło o dokonaniu przez Sąd interpretacji tego przepisu w oderwaniu od całokształtu okoliczności sprawy.

Skarżący kasacyjnie zwrócił też uwagę, iż na osobach ubiegających się o pomoc społeczną - zgodnie z art. 4 u.p.s. – ciąży obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, który należy rozumieć jako gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe w jakich się znalazła w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. T. G., występując o pomoc społeczną, winna była zatem liczyć się z tym, że organ I instancji, wypełniając przepisy ustawy o pomocy społecznej, zobowiąże ją do współpracy z pracownikiem socjalnym, zwłaszcza, iż jej sytuacja bytowa uległa zmianie, a poza tym również dlatego, że żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie przewiduje zwolnienia z tego obowiązku osób, których sytuacja życiowa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ I instancji miał więc obowiązek ustalić rzeczywistą sytuację osoby lub rodziny ubiegającej się o takie świadczenie. Podjął zatem próbę wszechstronnego ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej wnioskodawczyni. Cel ten mógł zostać osiągnięty w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony lub w miejscu pobytu strony. Rzetelne przeprowadzenie rozeznania sytuacji strony i jej potrzeb wymagało zaś współdziałania z pracownikiem socjalnym, w tym poinformowania go o rzeczywistych dochodach i sytuacji majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej uczestniczki postępowania mogło nastąpić w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który stanowi podstawowy i obligatoryjny element postępowania wyjaśniającego w sprawie z pomocy społecznej. Nie jest zaś możliwe wszechstronne ustalenie i ocena bez współdziałania przedstawiciela organu i osoby ubiegającej się o pomoc. Podkreślono, że występując o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej, T. G. nie wskazała aktualnego miejsca zamieszkania bądź pobytu uniemożliwiając tym samym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w tym miejscu. Organ I instancji, rozpoznając wniosek z dnia [...] stycznia 2013 r., nawiązał zatem kontakt z wnioskodawczynią w celu ustalenia miejsca jej pobytu jej i syna oraz ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodził się również dokonać tej czynności w miejscu przez nią zaproponowanym.

Ponadto autor skargi kasacyjnej akcentował, że T. G. korzysta ze wsparcia pomocy społecznej od kilkunastu lat. Bardzo dobrze więc znane są jej zasady przyznawania tego rodzaju świadczeń, w tym konieczność ustalenia przez organ rzeczywistej sytuacji osobistej i dochodowej osoby ubiegającej się o pomoc. Próby uzyskania od niej informacji, dotyczącej jej sytuacji rodzinnej i dochodowej, w tym w szczególności informacji dotyczących prowadzenia wspólnego gospodarstwa z pełnoletnim synem, kończą się jednak niepowodzeniem bowiem sama zainteresowana konsekwentnie odmawia podania informacji pozwalających na ustalenie jej faktycznej sytuacji życiowej. Brak z jej strony współpracy z organem stanowi zaś – zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. – wystarczająca podstawę odmowy przyznania świadczenia.

Skarżący kasacyjnie zaznaczył przy tym, że art. 41 pkt 1 u.p.s. nie przewiduje możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego, gdy wnioskodawczyni nie w pełni współpracuje z pracownikiem socjalnym przy wyjaśnieniu swej sytuacji rodzinnej. W związku z tym, o ile kluczowe okoliczności sytuacji osobistej skarżącej nie budziły wątpliwości w sprawie, o tyle wątpliwości takie budziły okoliczności dotyczące jej sytuacji dochodowej oraz rodzinnej i właśnie do prawidłowego ustalenia tejże sytuacji miał służyć wywiad środowiskowy.

Kolegium podniosło także, że skarżąca, poprzez nieudzielenie informacji dotyczących swojego miejsca pobytu, uniemożliwiła weryfikację tego, że zakup materacy sportowych z ciepłymi śpiworami stanowił rodzaj i formę świadczenia odpowiednią do okoliczności. Jeżeli bowiem nie wiadomo, gdzie skarżąca nocuje, to nie można było ocenić celowości zakupu materacy sportowych z ciepłymi śpiworami.

T. G., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosiła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu stanowiska twierdziła, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty były niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Opierały się one na zarzutach obrazy prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 41 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. oraz w zw. z art. 3 ust. 3 u.p.s. oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i okazały się usprawiedliwione. Zarzuty te ściśle wiązały się przy tym ze sobą i z tego względu celowym jest odniesienie się do nich w sposób łączny.

W analizowanym stanie faktycznym Prezydent W., decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r., odmówił T. G. przyznania środków na zakup materacy sportowych z ciepłymi śpiworami, w trybie art. 41 pkt 1 u.p.s. Strona bowiem przekraczała kryterium dochodowego, umożliwiającego korzystanie z pomocy społecznej na zasadach ogólnych. W motywach rozstrzygnięcia organy obu instancji podnosiły przy tym, że T. G. korzystała ze świadczeń pomocy społecznej od wielu lat a pomimo to ubiegając się obecnie o przyznanie jej środków na zakup materacy sportowych i ciepłych śpiworów nie podejmowała współpracy z pracownikiem socjalnym, a przez to uniemożliwiała swoim działaniem (zaniechaniem) ustalenie jej rzeczywistej sytuacji rodzinnej i materialnej. Ponadto – w ocenie organów – skarżąca, posiadając własny stały miesięczny dochód (renta z ZUS w wysokości [...] zł) miała możliwość zabezpieczenia zgłaszanej potrzeby bytowej w ramach posiadanych własnych środków finansowych.

Sąd Wojewódzki zgodził przy tym wprawdzie z organami, że uczestniczka postępowania nie w pełni współpracowała z pracownikami socjalnymi przy wyjaśnieniu swojej sytuacji rodzinnej, ale – w ocenie Sądu I instancji – powyższe nie wpływało jednak na fakt, że jako osoba eksmitowana została ona dotknięta zdarzeniem o charakterze losowym. Sąd nadmienił przy tym, że wprawdzie do eksmisji T. G. doszło jeszcze w 2012 r. ale zdarzenie to wywołało konsekwencje, które trwają nadal. W rezultacie zatem Sąd przyjął, iż (cyt.): "należało uznać, że sytuacja T. G. w przedstawionym stanie faktycznym powinna zostać zakwalifikowana jako szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s., uzasadniający przyznanie jej pomocy społecznej".

Zdaniem natomiast skarżącego kasacyjnie Kolegium, Sąd I instancji dokonał błędnej oceny kontrolowanych decyzji, uznając że - w świetle art. 41 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. oraz w zw. z art. 3 ust. 3 u.p.s. przepisów – przyznanie specjalnego zasiłku celowego było w niniejszym przypadku możliwe.

Mając powyższe na uwadze należy więc przede wszystkim wskazać, iż zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Jak z powyższego zatem wynika, decyzja wydawana w omawianej sytuacji ma charakter uznaniowy, co oznacza, że o uwzględnieniu wniosku, poprzez dokonanie określonej oceny danego stanu faktycznego pod kątem występowania w nim owych "szczególnie uzasadnionych przypadków", decyduje wyłącznie organ. W przypadku wniesienia skargi na decyzję odmowną, kompetencja ta nie przechodzi na sąd administracyjny. Oceniając decyzję uznaniową Sąd może zatem albo skargę oddalić albo ją uwzględnić, wskazując np. na dowolność rozstrzygnięcia organu, ale nie ma uprawnień by zastąpić organ w tej ocenie. Sąd nie może zatem sam – odmiennie od organu – przyjąć, że dany przypadek wyczerpuje przesłanki do zakwalifikowania go jako "szczególnie uzasadniony przypadek" z art. 41 ust. 1 u.p.s. W realiach tej sprawy oznacza to, że Sąd sam nie mógł stwierdzić, czy sytuacja, w jakiej znalazła się T. G. był takim przypadkiem.

Poza tym w rozpoznawanej sprawie ocena taka była co najmniej przedwczesna, co dowodziło naruszenia przez Sąd Wojewódzki wspomnianego wyżej art. 41 ust. 1 u.p.s. Oceny takiej można bowiem dokonać dopiero po wszechstronnym wyjaśnieniu danej sprawy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że z uwagi właśnie na wyżej wspomniany wymóg by decyzja uznaniowa nie nosiła cech dowolności, w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 41 ust. 1 u.p.s. konieczność wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) nabiera szczególnego znaczenia. Przepis ten bowiem reguluje instytucję wyjątkową a zatem okoliczności, w jakich dochodzi do przyznania specjalnego zasiłku celowego, muszą być szczególnie oczywiste i dokładnie wyjaśnione. Przyznanie tego rodzaju świadczenia związane jest ze ściśle skonkretyzowanym celem a zatem jest uzależnione od oceny, czy sytuacja życiowa osoby (rodziny), występującej o przyznanie takiej pomocy, nosi cechy "szczególnie uzasadnionego przypadku". W tej sytuacji więc, wnioskodawca ma obowiązek poddania się, nałożonym nań przez przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, obowiązkom. W szczególności należy do nich m. in., wynikający z art. 4 u.p.s., obowiązek współdziałania ubiegającego się o pomoc z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a brak tego współdziałania może stanowić samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Obowiązek ten związany jest bowiem m. in. z koniecznością ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej, a ponadto z wymogiem dokonania przez organ oceny, czy wsparcie, o które ubiega się wnioskodawca jest mu istotnie niezbędne.

Ocena ta nie mogła zatem być dokonana w sytuacji, w której T. G. – jak przyjął to Sąd Wojewódzki – (cyt.): "nie w pełni współpracowała z pracownikami socjalnymi przy wyjaśnieniu swojej sytuacji rodzinnej (nie podawała precyzyjnych informacji dotyczących jej syna, czy konkretnych miejsc, w których zazwyczaj przebywa czy nocuje)". Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, i uczestniczka postępowania, poprzez nieudzielenie informacji, dotyczących swojego miejsca pobytu, uniemożliwiła weryfikację tego, czy zakup materacy sportowych z ciepłymi śpiworami stanowił w tym konkretnym przypadku, rodzaj i formę świadczenia odpowiednią do danych okoliczności. Jeżeli bowiem nie wiadomo, gdzie T. G. nocowała, to nie można było ocenić celowości zakupu w/w rzeczy. Właśnie zatem z uwagi na, z jednej strony - bezdomność strony, a z drugiej - na fakt, że przekraczała ona kryterium dochodowe i jednocześnie odmawiała zweryfikowania informacji na temat miejsca swojego pobytu, obowiązkiem organu było w tym przypadku dokładne ustalenie, czy udzielenie pomocy uczestniczce postępowania w takiej formie, o jaka wnioskowała, była jej w istocie niezbędna.

Z tych powodów stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zarzucające organom naruszenie art. 7, 8 i art. 107 § 3 k.p.a., nie było uzasadnione. Skoro zaś – po myśli art. 11 ust. 2 u.p.s. – brak współdziałania wnioskodawcy w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia z pomocy społecznej – może być podstawą do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, skarga wniesiona do Sądu Wojewódzkiego podlegała oddaleniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) - orzekł jak w sentencji.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.