Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2651/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich [...] S.A. z siedzibą w K. – J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 406/20 w sprawie ze sprzeciwu Polskich [...] S.A. z siedzibą w K. – J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia z 18 marca 2020r., sygn. akt I SA/Wa 406/20, oddalił sprzeciw Polskich [...] S.A. z siedzibą w K. – J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Naczelnik Gminy S. B. decyzją z [...] grudnia 1980 r. nr 623/80, działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) zezwolił Zakładowi Energetycznemu w P. na wejście na obszar gruntów wsi W., K. N., Z. W., S. B. w celu budowy linii energetycznej 400 kV M. - P., wskazując, że decyzja uprawnia do dokonania prac związanych z budową ww. linii na nieruchomościach, których właściciele uwidocznieni są w wykazie stanowiącym załącznik do wniosku oraz że właścicielom gruntów przysługuje ze strony wnioskodawcy odszkodowanie za dokonane zniszczenia na zasadzie art. 36 w/w ustawy.

B. F. – Z. i J. J. 24 września 2018 r. wystąpiły z wnioskiem o wydanie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonej w Z. W., gmina S. B., działki nr [...] oraz [...] (obecnie nr [...], dla której Sąd Rejonowy w Pruszkowie prowadzi KW nr [...]) - dokonane mocą decyzji z [...] grudnia 1980 r.

Starosta Warszawski Zachodni decyzją z [...] czerwca 2019 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania uznając, że wnioskodawczynie nie są legitymowane do żądania odszkodowania. W ocenie organu I instancji osobą uprawnioną do odszkodowania jest były (tj. w dacie wywłaszczenia) właściciel nieruchomości.

B. F.-Z. i J. J. wniosły odwołanie od powyższej decyzji zarzucając błędne przyjęcie, że nie są legitymowane do żądania odszkodowania, pomimo ustalenia, że są one następcami prawnymi osoby wywłaszczonej.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z [...] czerwca 2019 r. nr [...] orzekającą o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości.

Wojewoda przytoczył treść art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zaznaczył, że od 1 stycznia 1998 r. obowiązuje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), której art. 233 stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepis art. 124 tej ustawy odpowiada treści art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Przepis art. 128 nie określa, czy roszczenia odszkodowawcze ulegają przedawnieniu, a ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.c.

Wojewoda Mazowiecki przytoczył treść art.129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do wskazanej regulacji i podkreślił, że odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przysługuje wyłącznie na rzecz osoby, która została wywłaszczona bądź jej następcy prawnego na zasadzie sukcesji uniwersalnej, bowiem to osoba wywłaszczona poniosła uszczerbek majątkowy. Organ podkreślił że przejście prawa własności na skutek zbycia nieruchomości w drodze umowy (np. sprzedaży, darowizny) stanowi sukcesję singularną, do której nie można stosować zasad sukcesji uniwersalnej, w zakresie przechodzenia na nabywcę wszelkich praw i obowiązków.

Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że decyzją z [...] grudnia 1980 r. zezwolono Zakładowi Energetycznemu w P. na wejście w teren na obszar gruntów określonych w decyzji w celu budowy linii elektroenergetycznej wskazując, że decyzja uprawnia do dokonania prac związanych z budową w/w linii na nieruchomościach położonych na terenie wsi, których właściciele uwidocznieni są w wykazie stanowiącym załącznik do wniosku. W wykazie tym pod pozycją nr [...] jako właściciel bądź użytkownik działki nr [...] wpisana została M. L. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Miasta Warszawy Wydział III Cywilny z 1 czerwca 1988 r. sygn. akt III Ns 977/86 spadek po M. L. na mocy ustawy nabyli córka H. F. i syn J. L. każdy po 1/2 części, z tym, że wchodzący w skład spadku udział w gospodarstwie rolnym na mocy ustawy nabyła córka H. F. w całości. Z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 24 stycznia 2011 r. wynika, że spadek po H. F. nabyły córki B. F. – Z. i J. J. w udziale wynoszącym po 1/2 części.

Zdaniem Wojewody Mazowieckiego kluczowe dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest zatem ustalenie, czy doszło do wypłaty odszkodowania na rzecz wywłaszczonego bądź jego spadkobierców, z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...].

Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji ustali krąg stron postępowania, uzupełni akta sprawy o dokumenty wskazujące, czy doszło do wypłaty odszkodowania na rzecz osoby wywłaszczonej, bądź jej spadkobierców, z tytułu ograniczenia prawa własności w/w nieruchomości, po czym w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, podejmie stosowne rozstrzygnięcie. W ocenie Wojewody konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 , art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka Polskie [...] S.A. z siedzibą w K. - J. zarzucając zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 922 § 1 k.c. i art. 1 k.c. w zw. z art. 128 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich zastosowanie na skutek błędnego uznania, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości stanowi roszczenie cywilnoprawne, co oznacza, że wchodzi w skład spadku po właścicielu, który takiego ograniczenia – w związku z wydaniem w stosunku do niego administracyjnej decyzji ograniczającej własność – doznał, a co za tym idzie podlega dziedziczeniu przez jego spadkobierców;

b) art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten swoją dyspozycją, obejmuje – poza osobami wywłaszczonymi – również ich następców prawnych pod tytułem ogólnym, co oznacza, że uprawnionymi do otrzymania odszkodowania, o których mowa w w/w przepisach są także spadkobiercy osób wywłaszczonych, a nie wyłącznie sami wywłaszczeni, podczas gdy w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest normy, stanowiącej podstawę tego rodzaju rozwiązania;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy i dokonanie wykładni przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób stanowiący dla organu pierwszej instancji niezgodne z prawem wskazanie co do kierunku załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 marca 2020 r. oddalił sprzeciw.

Zdaniem Sądu prawidłowo Wojewoda Mazowiecki uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z [...] czerwca 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sąd zauważył, że decyzja z [...] grudnia 1980 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), której art. 36 przewidywał prawo do odszkodowania za straty wynikłe z działań określonych w art. 35 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Ograniczenie własności nieruchomości nastąpiło zatem pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wniosek o ustalenie odszkodowania złożony zaś został na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.).

Sąd I instancji podkreślił, że kwestia dotycząca zastosowania w/w przepisu do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, była już przedmiotem orzekania sądów administracyjnych i nie budzi wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy roszczenie odszkodowawcze należy rozpatrywać w świetle przepisów obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2635/14).

Zdaniem Sądu, Wojewoda Mazowiecki słusznie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że odpowiednikiem art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. jest regulacja zawarta w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl zaś art. 128 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Stosownie do art. 128 ust. 4 odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Wobec tego, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że w sprawie zaistniały przesłanki do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym w związku z ograniczeniem prawa własności. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest natomiast kwestia podmiotu uprawnionego do odszkodowania, tj. czy z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może wystąpić jedynie podmiot wywłaszczony, czy też prawo to przysługuje również jego następcom prawnym na zasadzie sukcesji uniwersalnej.

W ocenie Sądu prawidłowo Wojewoda Mazowiecki uznał, że B. F.-Z. i J. J. – jako spadkobierczynie M. L. (byłej właścicielki nieruchomości) są osobami uprawnionymi do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości (aktualnie działki nr [...]), na skutek jej zajęcia w oparciu o decyzję z [...] grudnia 1980 r.

Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie – w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, względnie jeszcze wcześniej w art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. – jest osoba wywłaszczona, czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia. Poza tym takim uprawnionym na zasadach ogólnych, jest także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną. Taki krąg podmiotów legitymowanych jest generalnie charakterystyczny dla żądań (roszczeń) powstających w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Zdaniem Sądu potwierdza to przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w odniesieniu do nie mniej istotnego rodzaju takich żądań (roszczeń) – jakim jest żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia – expressis verbis przesądza, że z takim żądaniem może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Również te podmioty – poprzedni właściciel, względnie jego następcy prawni pod tytułem ogólnym – są co do zasady legitymowane do występowania z żądaniem odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, czy też ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z założeniem i przeprowadzeniem urządzeń przesyłowych, i to bez względu na to, czy przyjmie się tezę o publicznoprawnym, czy cywilnoprawnym charakterze tego żądania. Nie mają natomiast tego uprawnienia podmioty, które nabyły nieruchomość w drodze sukcesji syngularnej (wyrok NSA z 10 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 793/17).

Wobec tego Sąd stwierdził, że przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, może być dokonane w drodze sukcesji uniwersalnej, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości czy też wierzytelności, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy – wywłaszczonego właściciela. Sąd nie podzielił odmiennego poglądu prezentowanego w powołanych w sprzeciwie orzeczeniach, w których wskazywano, że prawo do odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przechodzi na następców syngularnych ani uniwersalnych.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że decyzja Wojewody Mazowieckiego uchylająca decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajęcie części nieruchomości jest zgodna z prawem.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyły Polskie [...] S.A. z siedzibą w K. – J., reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o:

• uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") orzeczenia reformatoryjnego o odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz B. F. – Z. i J. J. odszkodowania z tytułu ograniczenia (pozbawienia) praw do nieruchomości – działki ewid. nr [...] z obrębu Z. W., gmina S. B., dla której Sąd Rejonowy w Pruszkowie VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW Nr [...],

ewentualnie:

• o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 128 ust. 4 u.g.n., poprzez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, że roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności do nieruchomości, jest dziedziczne przez spadkobierców "osoby wywłaszczonej" na mocy instytucji prawa cywilnego – art. 922 K.c. w sytuacji, gdy żaden przepis prawa cywilnego oraz administracyjnego, szczególności u.g.n., nie zawiera upoważnienia do uwzględnienia w masie spadkowej roszczeń administracyjnoprawnych, a jedynie cywilnoprawne;

2. art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 128 ust. 4 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten swoją dyspozycją obejmuje – poza "osobami wywłaszczonymi" – również ich następców prawnych pod tytułem ogólnym, co oznacza, że uprawnionymi do otrzymania odszkodowania, o których mowa w w/w przepisach są także spadkobiercy "osób wywłaszczonych", a nie wyłącznie sami "wywłaszczeni", podczas, gdy w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest normy stanowiącej podstawę tego rodzaju rozwiązania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano argumentację zawartą w sprzeciwie.

Powołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjęto stanowisko, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 stycznia 2021 r. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, do czasu rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I OPS 1/20.

Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2021 r. rozstrzygnął zagadnienie prawne w sprawie o sygn. akt I OPS 1/20.

Postanowieniem z dnia 23 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a p.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio).

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, że roszczenie o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., uprawnionymi do odszkodowania są jedynie osoby wywłaszczone oraz ich sukcesorzy pod tytułem uniwersalnym, a nie syngularnym. Następstwo prawne pod tytułem "uniwersalnym" oznacza – w odniesieniu do osoby fizycznej – w polskim systemie prawnym wyłącznie dziedziczenie, zaś następstwo pod tytułem "singularnym" oznacza następstwo w zakresie praw związanych z przeniesieniem praw do określonych składników majątkowych. Poglądy te utrwalone są w nauce prawa i w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, dotyczącej kręgu podmiotów na rzecz których może być ustalone odszkodowanie na podstawie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w związku ze szczególnym trybem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności nieruchomości w wyniku czasowego jej zajęcia na podstawie decyzji administracyjnej w celu wybudowania liniowych urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z wymienioną uchwałą:

1. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.".

2. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.".

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanej uchwały, analizując zagadnienie dotyczące ustalenia podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, polegającego również na ograniczeniu prawa własności, tak jak w niniejszej sprawie, stwierdził, że nie można poprzestać na wykładni językowej przepisów ustawy określających osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ale zweryfikować wyniki tej wykładni z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. W szczególności wynikającymi z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji, a zapewniającymi obok ochrony prawa własności również ochronę prawa dziedziczenia, realizowane m.in. przez przepisy prawa spadkowego. To właśnie z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia i z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, NSA wywiódł, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania.

Natomiast nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej, zdaniem NSA, nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. W konsekwencji, skutek wydanej wcześniej decyzji w postaci ograniczenia prawa nie spowodował ograniczenia praw nabywcy, który ich wówczas nie posiadał, natomiast ukształtował stan prawny nieruchomości w ten sposób, że prawo własności nieruchomości zostało ograniczone i w takim kształcie prawnym nabywca nabył nieruchomość. Z żądaniem ustalenia odszkodowania, (...) nie mogą więc wystąpić aktualni właściciele nieruchomości, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej), bo ich pozycja prawna jest zdecydowanie inna niż w przypadku spadkobierców poprzedniego właściciela, których następstwo ma charakter następstwa pod tytułem ogólnym (sukcesji uniwersalnej).

Powyższa uchwała jest wiążąca dla składów sądu administracyjnego, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że B. F. – Z. i J. J. są spadkobierczyniami byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości – M. L. Natomiast organ I instancji – Starosta Warszawski Zachodni – w decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. uznał, że nie są one uprawnione do żądania odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości, gdyż – w jego ocenie – odszkodowanie przysługuje tylko i wyłącznie osobie wywłaszczonej. Mając jednak na uwadze dominujący w orzecznictwie pogląd wskazany powyżej oraz treść podjętej w/w uchwały w sprawie I OPS 1/20 należy uznać, że zasadnie Wojewoda Małopolski w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. stwierdził, że jako spadkobierczynie byłej właścicielki nieruchomości, B. F. – Z. i J. J., są osobami uprawnionymi do domagania się ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości (aktualnie działki nr [...]), na skutek jej zajęcia w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy S. B. z dnia [...] grudnia 1980 r. Tym samym Wojewoda zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W tym miejscu należy podkreślić, że rozpoznanie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej nie wymaga merytorycznej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego. Przy rozpoznawaniu sprzeciwu od tego rodzaju decyzji, merytorycznej oceny wymaga wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.