Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1630/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, 145 par 1 pkt 1 luit ai c, 151, 174, 183, 184, 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35 ust 1 pkt 1 ust 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Wr 105/12 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Wr 105/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2011r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1k.p.a., Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy decyzję Starosty Milickiego z dnia [...] lipca 2011r., odmawiającą P. B. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: budowa kontenera suszarni i czterech kontenerów magazynowych w C. przy ul. [...], na działce oznaczonej nr [...] obręb C.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011r. Starosta Milicki nałożył na P. B. obowiązek usunięcia w zakreślonym terminie nieprawidłowości w dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę projekcie budowlanym i po bezskutecznego upływie terminu do wykonania powyższego obowiązku decyzją z dnia [...] lipca 2011r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla w/w zamierzenia inwestycyjnego, wskazując, że projektowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu zamierzona przez inwestora działalność nie ma charakteru usługowego, a tylko taka obok zabudowy mieszkaniowej jest dopuszczalna na przedmiotowym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu. Wskazał przy tym, że projektowana suszarnia będzie stanowić obiekt, w którym zachodzić będzie jeden z etapów produkcji oklein, a w kontenerach magazynowych będą składowane gotowe wyroby. Czynności technologiczne obejmują zaś cięcie surowca, namaczanie bloków, obróbki skrawania i prasowania oraz składowanie w kontenerach magazynowych. Organ I instancji wskazał ponadto, że opinia przedstawiona przez Biuro Usług projektowych "[...]" odnośnie zgodności projektowanej inwestycji z planem miejscowym została uznana i oceniona jako dokument prywatny. Ponadto projekt zagospodarowania terenu nie został uzupełniony o: wskazanie wjazdów, oznaczenie dróg wewnętrznych, miejsc postojowych, a projekt budowlany nie posiada kompletnej numeracji stron. Projekt budowlany nie spełnia także wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odwołaniu od decyzji P. B. zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie. W ocenie odwołującego organ nie udowodnił, że w kontenerach magazynowych i suszarni będzie zlokalizowana uciążliwa usługa lokalna ani nie wykazał na czym polegać ma ewentualna uciążliwość. Wskazywał, że na sąsiedniej działce nr [...] obręb C., prowadzona jest działalność gospodarcza "[...]". Podniósł ponadto, że w umowie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości stwierdzonej aktem notarialnym działka nr [...] określona jest jako teren przemysłowy leżący na terenie zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej wraz z usługami. Wskazał, że przedmiotowe kontenery nie podlegają przepisom w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz, że przedłożony projekt jest kompletny i spełnia wymagania określone przepisami. Ponadto oświadczył, że w jego opinii, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 9 miejscowego planu zagospodarowania terenu usługi komercyjne obejmują wszelkie dziedziny działalności gospodarczej w tym o charakterze przemysłowym.

Wojewoda Dolnośląski, rozpoznając powyższe odwołanie, powołując przepis art. 35 Prawa budowlanego stwierdził, że Starosta Milicki słusznie wezwał inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia wskazanych w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2011r. naruszeń, w szczególności usunięcia naruszeń projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu przestrzennego, a wobec bezskutecznego upływu zakreślonego terminu odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 20 ust. 1 uchwały Rady Gminy Cieszków z dnia 28 grudnia 2007r., Nr XI/59/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cieszków, gmina Cieszków - w zakresie przeznaczenia terenu 2MNU, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe które stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z nieuciążliwymi usługami lokalnymi, usługi mogą być lokalizowane w adaptowanych pomieszczeniach budynku mieszkalnego lub gospodarczego, w pomieszczeniach dobudowanych do budynków lub w obiektach wolno stojących,

2) dopuszcza się lokalizację:

a) zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i zakrzewień,

b) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz komunikacji, pełniących służebną rolę wobec przeznaczenia podstawowego, miejsc parkingowych i garaży wolno stojących.

Stosownie zaś do § 2 ust. 1 pkt 8 w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – przez nieuciążliwe usługi lokalne należy rozumieć funkcje usług komercyjnych lub publicznych związane z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz letniskowej, których uciążliwość mierzona zgodnie z przepisami odrębnymi nie przekracza swym zasięgiem granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 pkt 9 przez usługi komercyjne należy rozumieć funkcje terenów i obiektów realizowane całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych we wszelkich dziedzinach działalności gospodarczej.

Zdaniem Wojewody, zgłoszone roboty budowlane w postaci postawienia kontenerów z przeznaczeniem na magazynowanie okleiny, na działce nr [...] obręb C. oznaczonej w planie symbolem 2MNU nie mieszczą się w katalogu inwestycji dopuszczonych do realizacji na tym terenie przez plan miejscowy. Organ wskazał przy tym, że projektowane obiekty tymczasowe, w których magazynowana będzie okleina naturalna, nie mają charakteru zabudowy mieszkaniowej ani też usługi lokalnej związanej z obsługą istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej. W suszarni i kontenerach nie będzie prowadzona jakakolwiek działalność usługowa, dlatego powyższe obiekty naruszają ustalenia obowiązującego planu. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego "wszelkie dziedziny działalności gospodarczej", o których mowa w definicji usług komercyjnych § 2 ust. 1 pkt 9 planu, muszą być nierozerwalnie związane z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy. Nie można zaakceptować stwierdzenia, że obiekty budowlane przeznaczone do magazynowania bądź suszenia oklein drewnianych stanowią obsługę lokalnej zabudowy.

W związku z powyższym nie mają znaczenia – w ocenie organu odwoławczego - rozważania na temat ewentualnej uciążliwości projektowanej zabudowy. Nie mają również w przedmiotowej sprawie znaczenia sformułowania użyte w umowie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego czy aktualne zagospodarowanie terenów sąsiednich, gdyż polityka przestrzenna kształtowana przez jednostki samorządu terytorialnego może być modyfikowana.

Odnosząc się natomiast do załączonych do odwołania zaświadczeń o zgodności podobnych inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda wskazał, że dokumenty te nie potwierdzają faktów albo stanu prawnego wynikającego z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu - co jest istotną cechą zaświadczenia (art. 217 k.p.a.). Ponadto podkreślił, że zaświadczenie zostało wydane na wniosek pełnomocnika inwestora w oparciu o interpretację zapisów autora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Biura Usług Projektowych [...] - opinia nr [...] z dnia [...] października 2010 r.. Z tak sformułowanej treści wskazanego zaświadczenia, wynika, że jego celem nie było potwierdzenie istnienia uprawnienia czy obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji konstytutywnej lub deklaratoryjnej, a jedynie przeprowadzenie swoistej interpretacji zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście przeznaczenia działki nr [...], a więc innej działki niż wskazana we wniosku o pozwolenie na budowę.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Wojewoda wskazał, że postanowienie Starosty Milickiego z dnia [...] czerwca 2011 r. wzywające inwestora do usunięcia naruszeń wskazanych w pkt 2 i 4, tj. nakładające na P. B. obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowaniu (Dz. U nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133 ze zm.), nie wskazują precyzyjnie naruszenia konkretnych przepisów w/w aktów wykonawczych i sposobu ich usunięcia. Niemniej jednak powyższe kwestie nie mają większego znaczenia w sytuacji gdy przedmiotowa inwestycja jest w całości niezgodna z zapisami planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutów odwołującego kwestionującego zasadność nałożonego obowiązku w powyższym zakresie tutejszy organ stoi na stanowisku, że przedmiotowe obiekty budowlane (budowle) stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowaniu podlegają przepisom tegoż rozporządzenia. W myśl powyższego przepisu przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie, i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Wskazać trzeba, że organ pierwszej instancji słusznie wskazał, że przedmiotowe kontenery spełniają funkcje użytkowe budynków.

Ponadto Wojewoda zgodził się z organem I instancji, że projekt zagospodarowania terenu nie jest kompletny, gdyż rysunek projektu zagospodarowania terenu nie przedstawia układu komunikacji wewnętrznej w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej oraz zawiera nieponumerowane strony.

W skardze na powyższą decyzję P. B. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie :

- art. 35 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na odmówieniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę kontenera suszarni i czterech kontenerów magazynowych przy braku przesłanek do takiej odmowy,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie,

- art. 7 i 80 k.p.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego oraz art. 7-9 k.p.a. przez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organy obu instancji popełniły błąd subsumcji. O żadnych naruszeniach w zakresie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być mowy. Przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego bezpośrednio odnosi się do ust. 1 tego artykułu. Starosta Milicki nie wskazał konkretnie, który punkt (1-4) w/w przepisu art. 35 ust. 1 został naruszony. Zdaniem skarżącego, przedmiotowa budowa nie narusza ustaleń m.p.z.p. lub innych przepisów. Stwierdzenie Starosty Milickiego, że "w kontenerach tych nie będzie prowadzona jakakolwiek działalność usługowa" w aspekcie okoliczności sprawy - prowadzenia działalności od 1991 r. pn. "[...]" z wykorzystaniem części pomieszczeń budynku gospodarczego, w których przedsiębiorca się już nie mieści, jest w ocenie skarżącego bulwersujące. Zaplecze magazynowe jest nie tylko naturalną potrzebą prawie każdej działalności usługowej, ale bardzo często koniecznością wynikającą z technologii produkcji - np. magazynowanie produktu finalnego - tu: naturalnej okleiny najczęściej dębowej, w tym także dla nieuciążliwych usług lokalnych. Rozstrzygnięcie organu jest wadliwe z tej to przyczyny, że Starosta Milicki popełnił błąd subsumcji, tj. niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w zastosowanym przepisie prawa - art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Tymczasem stan faktyczny odpowiada w istocie hipotezie normy prawnej art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, której Starosta Milicki nie zastosował. Ze względu na stan faktyczny sprawy organ winien umożliwić wykonanie robót budowlanych - budowę kontenera suszarni i czterech kontenerów magazynowych na działce nr [...] przy ul. [...] w C. i nie powinien odmówić zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W/w budowa suszarni i czterech kontenerów magazynowych objęta wnioskiem, wbrew stanowisku organu, w żaden sposób nie narusza ustaleń miejscowego planu gospodarowania przestrzennego lub innych przepisów. Organ nie wykazał, że w kontenerach magazynowych i suszarni będzie zlokalizowana uciążliwa usługa lokalna. Prowadzona od 1991r. działalność "[...]" - nie pogarsza w ocenie skarżącego stanu środowiska i nie stwarza uciążliwości dla mieszkańców - nie stwierdzono, aby zostały przekroczone dopuszczalne dla zabudowy mieszkaniowej normy hałasu, emisji spalin itp.. Organ nie wyjaśnił, na czym ma polegać uciążliwość wynikająca z ustawienia kontenerów magazynowych na okleiny naturalne z drewna i suszarni (art. 7 k.p.a.). W akcie notarialnym Rep. A nr [...] umowy sprzedaży z dnia [...] października 2008 r. wpisano, że przedmiotowa działka nr [...] stanowi tereny przemysłowe i leży na terenie oznaczonym jako tereny zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej wraz z usługami. O zgodności prowadzonej działalności z m.p.z.p.. zaświadczył Wójt Gminy Cieszków, lecz Starosta ten fakt przemilczał (np. zaświadczenia: [...]; [...]; [...] z dnia 18.10.2010r.; [...] i [...] z dnia 4.05.2011r.). Zaświadczenia Wójta w kwestii planowania i zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej (tu: Starosty Milickiego).

Ponadto – zdaniem skarżącego - wbrew stanowisku organów należy stwierdzić, że przedmiotowe kontenery nie podlegają przepisom w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, kontener w żadnym wypadku nie jest budynkiem. Przedłożony zaś projekt zawiera wszystkie elementy; jest kompletny i spełnia wymagania określone przepisami. Fakt, że uciążliwości, jeśli już występują, to nie przekraczają swym zasięgiem granic terenu, do którego rodzina B. posiada tytuł prawny, wbrew stanowisku Wojewody Dolnośląskiego ma znaczenie istotne.

Skarżący zarzucił, że organy błędnie ustaliły, że prowadzony przez skarżącego zakład nie ma charakteru usługowego i tym samym lokalizacja spornej inwestycji stoi w sprzeczności z m.p.z.p., co uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę. Tymczasem P. B. tnie powierzone drewno i wyrabia okleiny na zlecenie zakładów stolarskich i meblarskich. Działalność ta jest niewątpliwie usługą w rozumieniu Traktatów Unii Europejskiej (w załączeniu art. 57 wersji skonsolidowanej traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz ostatnie niektóre faktury i umowy) i służy do wyrobu i naprawy mebli, a więc niewątpliwie do obsługi istniejącej zabudowy.

Także zdaniem skarżącego, Wojewoda zignorował moc dokumentu, jakim jest zaświadczenie (art. 217 k.p.a.). Zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 24 listopada 2006 r. (sygn. akt I OSK 88/06, publ. LEX nr 293177) zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Podobne stanowisko zostało zawarte w wyroku NSA z dnia 29 maja 2003r.,sygn. akt II SA 1439/02, w którym stwierdzono, że osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia, może np. wnioskować o wydanie zaświadczenia o innej treści. To oznacza, że dopóty, dopóki w obrocie prawnym funkcjonują zaświadczenia o zgodności budowy obiektów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą z ustaleniami m.p.z.p. podważanie określonych w nich faktów jest niedopuszczalne - brak jest podstaw do kwestionowania ich treści.

Ponadto w rejestrze gruntów przedmiotowa działka nr [...] (a po zmianie nr [...]) figuruje jako "teren przemysłowy".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty Milickiego z dnia [...] lipca 2011r.. Wbrew bowiem zarzutom skargi, wydane w niniejszej sprawie, a opisane wyżej decyzje nie naruszają przepisów tak prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, a które to uchybienia mogłyby dopiero stanowić podstawę do uwzględnienia skargi /art. 145 § 1 p.p.s.a./.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W myśl z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego). W sytuacji spełnienia wymagań określonych w cyt. wyżej przepisach organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).

W ocenie Sądu, podstawową kwestią w sprawie było udzielenie odpowiedzi, czy organ I instancji miał dostateczną podstawę do wydania w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego decyzji odmawiającej skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia.

Niesporne jest w sprawie, że teren będący przedmiotem potencjalnego zainwestowania objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy Cieszków z dnia 28 grudnia 2007r., Nr XI/59/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cieszków, gmina Cieszków /Dz.Urz.Woj.Doln. z 2008r.,Nr 22, poz.376/. Zgodnie z § 20 ust. 1 w/w uchwały Rady Gminy Cieszków z dnia 28 grudnia 2007r., Nr XI/59/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cieszków, gmina Cieszków w zakresie przeznaczenia terenu 2MNU, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe które stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z nieuciążliwymi usługami lokalnymi, usługi mogą być lokalizowane w adaptowanych pomieszczeniach budynku mieszkalnego lub gospodarczego, w pomieszczeniach dobudowanych do budynków lub w obiektach wolno stojących,

2) dopuszcza się lokalizację:

c) zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i zakrzewień,

d) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz komunikacji, pełniących służebną rolę wobec przeznaczenia podstawowego, miejsc parkingowych i garaży wolno stojących.

Stosownie zaś do zapisu § 2 ust. 1 pkt 8 wyżej powołanej uchwały przez "nieuciążliwe usługi lokalne" należy rozumieć funkcje usług komercyjnych lub publicznych związane z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz letniskowej, których uciążliwość mierzona zgodnie z przepisami odrębnymi nie przekracza swym zasięgiem granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. W myśl § 2 ust. 1 pkt 9 przez "usługi komercyjne" należy natomiast rozumieć funkcje terenów i obiektów realizowane całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych we wszelkich dziedzinach działalności gospodarczej.

Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, Starosta Milicki rozpatrując wniosek skarżącego w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości w dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę projekcie budowlanym w zakresie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując w nim, że kontenery magazynowe i suszarni drewna planowane w ramach prowadzonej działalności są niezgodne z przeznaczeniem planu. Niewątpliwie skarżący nie wykonał powyższego obowiązku.

Sąd zwrócił uwagę, że zaświadczenie Wójta Gminy Cieszków z dnia 18 października 2010r., w którym wskazano, że "budowa czterech kontenerów magazynowych na działce nr [...] jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" – dotyczy innej działki niż będąca przedmiotem niniejszej sprawy nieruchomość, stąd nie stanowi dokumentu wiążącego Starostę Milickiego, gdy nadto zaświadczenie to zostało wydane na wniosek inwestora w oparciu o interpretację zapisów autora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Biura Usług Projektowych [...] z dnia [...] października 2010r., nr [...].

Ponadto znajdująca się w aktach sprawy interpretacja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cieszków z dnia 6 października 2010 r. (bo ta jako jedyna dotyczy działki nr [...]) nie zawiera informacji, czy planowaną inwestycję można zaliczyć do nieuciążliwych usług lokalnych, o jakich mowa w § 2 ust. 1 pkt 8 wyżej powołanej uchwały, tj. czy są to usługi komercyjne lub publiczne związane z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz letniskowej.

Zdaniem Sądu zgłoszone roboty budowlane polegające na posadowieniu przedmiotowych kontenerów i jak wynika z opisu technicznego w projekcie budowlanym mających pełnić funkcję magazynową i suszarni oklein, a która stanowi jeden z etapów produkcji oklein, na działce nr [...] obręb [...] oznaczonej w planie symbolem 2MNU, nie mieści się w katalogu inwestycji dopuszczonych do realizacji na tym terenie przez zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Projektowane obiekty nie mają bowiem charakteru zabudowy mieszkaniowej ani też usług lokalnych związanych z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz letniskowej.

W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że skoro cyt. wyżej przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga od organu sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było wydanie przez ten organ w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w/w postanowienia z [...] czerwca 2011 r..

Skoro zaś skarżący nie usunął stwierdzonych przez organ nieprawidłowości wyżej opisanych, to wobec niezgodności przedłożonego przez skarżącego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), zachodziły przesłanki do wydania w oparciu o cyt. wyżej przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przedmiotową budowę.

Przywołać w tym miejscu również należy poglądy doktryny, podzielane w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że negatywny wynik ustaleń organu co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 2 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 424).

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, iż organ nie wykazał, że w kontenerach magazynowych i suszarni będzie prowadzona uciążliwa usługa lokalna, jak i nie wyjaśnił, na czym ma polegać uciążliwość wynikająca z ustawienia owych kontenerów, Sąd zauważa, że w okolicznościach niniejszej sprawy - kwestia uciążliwości planowanej inwestycji nie ma znaczenia wobec trafnego przyjęcia przez organy, że nie można jej zaliczyć zgodnie z cyt. wyżej postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do usług lokalnych związanych z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz letniskowej.

Zdaniem Sądu zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy – wbrew zarzutom skargi - nie daje podstaw do przyjęcia, by w sprawie naruszone zostały przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, a które to naruszenia – tak jak to już wyżej Sąd podkreślał - zgodnie z przepisem art. 145 § 1 p.p.s.a. mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji.

Z braku uzasadnionych podstaw Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, zgodnie z art. 151 p.p.s.a..

Skargę kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł P. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu i zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego strony reprezentowanej przez radcę prawnego w kwocie 710 zł (opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem 100 zł; wpis od skargi kasacyjnej 250 zł; wynagrodzenie radcy prawnego przed NSA 360 zł tj. 3 x stawka minimalna = zaledwie 50 % stawki dopuszczalnej) z uwagi na duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, która okazała się być prawnie skomplikowaną.

Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano:

1) art. 174 pkt 2 w związku z art 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przez WSA we Wrocławiu przepisu postępowania, polegające na nierozważeniu i niewyjaśnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze - tj. sporządzeniu uzasadnienia wyroku niezawierającego odniesienia się przez WSA we Wrocławiu do wszystkich zarzutów skarżącego, w szczególności do zarzutu opisanego w punkcie 7 skargi z dnia 5 stycznia 2012r., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nierozpoznaniem jej istoty,

2) art. 174 pkt 1, tj. naruszenie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu,

3) art. 174 pkt 2, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieuchyleniu zaskarżonych decyzji (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że decyzje te nie odpowiadają prawu.

W skardze kasacyjnej, uzasadniając zarzut 1) podkreślono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu ewidentnie nie odpowiada wszystkim wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty sformułowane w skardze z dnia 5 stycznia 2012r. były precyzyjne i konkretne, a nawet wypunktowane. Skarżący miał prawo oczekiwać, że również i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sposób rzeczowy i przejrzysty odniesie się do każdego z tych zarzutów. Tymczasem WSA we Wrocławiu skupił się głównie na wywodach prawnych dotyczących negatywnego wyniku ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p., zamiast na uzasadnieniu tego, dlaczego cięcie i wyrób oklein nie mieści się w pojęciu usługi lokalnej. Oczywiście obowiązek rozważenia wszystkich zarzutów strony skarżącej sformułowanych w skardze istnieje tylko wówczas, gdy zarzuty te mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Obowiązek ten wynika z normy odniesienia, którą stanowi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. To, że WSA we Wrocławiu nie dokonał jakiejkolwiek analizy dołączonych do skargi dokumentów — załączników od nr 4 - do nr 23, tj. dowodów na to, że wykonywane przez inwestora usługi, są usługami lokalnymi, miało niewątpliwie wpływ na rozstrzygnięcie..

Uzasadniając zarzut wskazany w pkt 2) skargi kasacyjnej - naruszenie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu - autor skargi kasacyjnej podniósł, że organy, a wraz z nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu niewłaściwe uznały, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w w/w przepisach prawa budowlanego.

W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane (patrz: wzór decyzji o pozwoleniu na budowę - Dz.U. z 2004r., Nr 242, poz. 2421) w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, tzn. Starosta Milicki nie powinien odmawiać wydania pozwolenia na budowę, lecz powinien zatwierdzić projekt i wydać pozwolenie na budowę zgodnie z wnioskiem inwestora. Działalność inwestora jest bowiem zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p..

Naruszenie prawa materialnego polegało na niewłaściwym uznaniu, że projektowane obiekty - kontener suszami i cztery kontenery magazynowe, nie mają charakteru inwestycji, którą możnaby zaliczyć do usług lokalnych związanych z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz letniskowej. Przez usługę lokalną, należy rozumieć takie obiekty usługowe, które obsługują lokalną społeczność, a ich wielkość nie przekracza w znacznym stopniu wymaganego dla określonej liczby mieszkańców normatywu urbanistycznego (standardu urbanistycznego). Samorząd tworząc m.p.z.p. musi (powinien) zapewnić np. na określoną liczbę mieszkańców konieczne obiekty niezbędne do zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności. Usługi wykonywane przez skarżącego dobrze wpisują się w tak określone standardy. Załączone do skargi dokumenty potwierdzają fakt zaspokajania lokalnych potrzeb, których nie zaspokaja nikt inny. Powyższe potwierdza zaświadczenie Wójta znak: [...] z dnia 25.04.2012r., które załączono do skargi kasacyjnej.

Uzasadniając zarzut wskazany w pkt 3) skargi kasacyjnej - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a., polegające na nie uchyleniu zaskarżonych decyzji (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że decyzje te nie odpowiadają prawu – skarżący kasacyjnie zarzucił, że WSA we Wrocławiu powinien orzec nie w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tylko w oparciu o przepis art. 145 p.p.s.a., tzn. WSA we Wrocławiu winien uznać, iż istnieją powody i przesłanki do uchylenia zaskarżonych orzeczeń Starosty Milickiego i Wojewody Dolnośląskiego. Naruszenie prawa przez WSA we Wrocławiu polegało na naruszeniu przepisów postępowania i prawa materialnego w przywołanych wyżej podstawach kasacji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doprowadziło to do błędnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast do jej uwzględnienia, czyli zastosowania art. 145 p.p.s.a.

Wobec powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny winien uznać zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione i na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 145 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok. O kosztach postępowania sądowego NSA winien orzec zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a., mając na uwadze art. 205 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności nie wystąpiła, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w granicach w niej zakreślonych.

W skardze kasacyjnej zarzucono, jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności do pkt 7.

Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie wyroku sporządzone przez wojewódzki sąd administracyjny powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Cel sporządzenia uzasadnienie sprowadza się do wyjaśnienia i przeanalizowania wszystkich okoliczności i przesłanek pozostających w granicach sprawy, a przemawiających za wydaniem podjętego przez sąd rozstrzygnięcia. Okoliczność, że w uzasadnieniu wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 30 marca 2012r., sygn. akt II GSK 169/11, LEX 121900).

Treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wskazuje, że Sąd nie odnosił się do każdego zarzuty skargi, przedstawił jednak dokładnie te ustalenia i ich ocenę prawną, które zadecydowały o oddaleniu skargi. Wyjaśnienie kwestii, dlaczego "cięcie i wyrób oklein nie mieści się w pojęciu usługi lokalnej" nie determinowało rozstrzygnięcia, gdyż najistotniejsze w ocenie Sądu było to, że projektowane obiekty budowlane nie były zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przekreślało możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem brak odniesienia się przez Sąd I instancji do kwestii, która nie była bezpośrednio związana z istotą sprawy nie uzasadnia twierdzenia o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej – naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegającego na ich niewłaściwym zastosowaniu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest on uzasadniony. W ocenie skarżącego kasacyjnie, działalność inwestora jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p..

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że kwestią wymagającą wyjaśnienia w sprawie było to, czy przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia przewidziane w § 20 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Cieszków z dnia 28 grudnia 2007r., Nr XI/59/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cieszków, gmina Cieszków (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2008r.,Nr 22, poz.376). W myśl bowiem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z ustaleń w/w przepisów planu działka nr [...], na której ma być realizowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym symbolem 2MNU, który przewiduje na tym terenie realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z nieuciążliwymi usługami lokalnymi. Inwestycja polegająca na budowie kontenera suszarni i czterech kontenerów magazynowych, związana jest z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącego kasacyjnie na sąsiedniej działce nr [...], polegającą na "cięciu i wyrobie oklein". Trudno uznać tę działalność za nieuciążliwą usługę lokalną związaną z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz letniskowej (§ 2 ust. 1 pkt 8). Rozszerzanie tej działalności na sąsiednie działki poprzez realizowanie inwestycji z nią związanej (kontenery magazynowe i kontener suszarni) jest niedopuszczalne z uwagi na ustalenia planu, który takiej możliwości nie przewiduje. Takie też stanowisko zawarł NSA w wyrokach z dnia 4 stycznia 2013r. (sygn. akt II OSK 1599/11), z dnia 4 stycznia 2013r. (sygn. akt II OSK 1598/11), z dnia 27 czerwca 2013r. (sygn. akt II OSK 546/12), WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 lutego 2013r. ( sygn. akt II SA/Wr 40/13).

W tych okolicznościach sprawy, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowa inwestycja (na działce nr [...] obręb C., oznaczonej w planie symbolem 2MNU), nie mieści się w katalogu inwestycji dopuszczonych do realizacji na tym terenie przez zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Projektowane obiekty nie mają charakteru zabudowy mieszkaniowej, ani usług lokalnych związanych z obsługą projektowanej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz letniskowej.

W związku z tym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego) uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.151 p.p.s.a., polegającego na nieuchyleniu zaskarżonych decyzji (tj. na nieuwzględnieniu skargi) pomimo tego, że decyzje te nie odpowiadają prawu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony.

Z przepisu art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala, zaś art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a określa przesłanki, których zaistnienie obliguje Sąd do uchylenia orzeczenia organu w całości lub w części. Przepisy te mogą być naruszone wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające, lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie skargę uwzględnia. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, polegające na jej oddaleniu.

Mając, powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.