Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 713/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 16, art. 67
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 9 pkt 19, art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 14, art. 62, art. 64
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 19
journal: Dz.U. 2005 nr 130 poz 1087
law: Ustawa z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Marszałka Województwa na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pomostu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Marszałka Województwa kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1 lutego 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej jako: PINB ) wpłynęło pismo prezesa Koła Wędkarskiego zawierające prośbę o interwencję w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego pomostu, znajdującego się na stanicy harcerskiej w [...], z jednoczesnym wskazaniem, iż właścicielem pomostu jest ZHP.

Kierując się zapisem z uzyskanego dnia [...] lutego 2013 r. wypisu z rejestru gruntów dla działki nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], że jej właścicielem jest Skarb Państwa - Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy, po zawiadomienieu OT ANR o wyznaczonych na dzień [...] lutego 2013 r. oględzinach, PINB dokonał tej czynności ustalając, że na działce nr ewid. [...], przy jego wschodnim brzegu, znajduje się pomost wypoczynkowy o dwóch odnogach długości około 20 m i 23 m, konstrukcji stalowej i poszyciu z desek o szerokości około 1,2 m. Ustalił, iż elementy konstrukcji stalowej są skorodowane, poskręcane i powyginane. Stanowiące jego poszycie deski są zniszczone, zdekompletowane i miejscami pozostają bez mocowania, oddzielone od konstrukcji stalowej. W protokole organ zawarte zostało stwierdzenie, iż stan techniczny pomostu uniemożliwia jego użytkowanie. Do protokołu z opisem stanu technicznego załączono dokumentację fotograficzną i zdjęcie satelitarne z usytuowaniem pomostu wraz z naniesionymi na nie wymiarami pomostu.

Pismem z dnia [...] marca 2013r. znak: [...] PINB zawiadomił Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego pomostu, wzywając ten podmiot do stawienia się, przez przedstawiciela albo pełnomocnika, na rozprawę administracyjną wyznaczona na dzień [...] marca 2013 r.

Pismem z dnia [...] marca 2013r. Filia ANR poinformowała, że nie jest stroną w postępowaniu, powołując się w tym zakresie na ustawę z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2012 r. poz.1180) oraz przepis art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. Wskazując iż zgodnie z nim, prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa (a tym samym gruntów pokrytych tymi wodami), z zastrzeżeniem art. 13, wykonuje marszałek województwa.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] PINB zawiadomił Marszałka Województwa o zamiarze przeprowadzenia oględzin w dniu [...] kwietnia 2013 r. celem ustalenia stanu faktycznego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego pomostu usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...]. W wyniku przeprowadzonych – bez udziału przedstawiceli zawiadomionego podmiotu - oględzin, w sporządzonym protokole PINB stwierdził, że w obrębie Jeziora przy jego wschodnim brzegu znajduje się pomost rekreacyjny, który ma konstrukcję stalową oraz poszycie z desek o szerokości około 1,2 m, elementy konstrukcji stalowej są skorodowane, powyginane, odkształcone tak, że ułożone na niej poszycie z desek "faluje", a deski poszycia są uszkodzone, bez mocowania do konstrukcji i zdekompletowane - co wskazuje, że stan techniczny pomostu uniemożliwia jego bezpieczne użykowaanie. Usytuowanie, szacunkowe wymiary pomostu przedstawiono na zdjęciu satelitarnym, załączonym do protokołu wraz z ponownie wykonaną dokumentacją fotograficzną.

Kolejnymi pismami z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] i [...] PINB zawiadomił Marszałka Województwa o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego pomostu oraz wezwał go do stawienia się na rozprawę administracyjną wyznaczoną na [...] kwietnia 2013 r.

Odnosząc się do tego zawiadomienia i wezwania, Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, Inspektorat, pismem z dnia [...] kwietnia 2013r. znak: [...] poinformował PINB, że działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy, w ewidencji oznaczona jest jako woda płynąca, ale do tej pory nie została przekazana w zarząd Marszałka Województwa, co oznacza, że nie jest on stroną w sprawie. ZMiUW - Inspektorat, poinformował też, że nie był inwestorem, wykonawcą, ani nie jest właścicielem żadnych obiektów budowlanych posadowionych na rzeczonej działce oraz nie posiada dokumentów z nimi związanych.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. PINB, powołując się na art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami), nakazał zarządcy działki nr ewid. [...] - Marszałkowi Województwa rozebrać nieużytkowany i nienadający się do odbudowy lub remontu pomost wypoczynkowy o długości około 63,5m z dwoma odnogami o długości około 20 m i 23 m, usytuowany przy wschodnim brzegu Jeziora, na działce nr ewid. [...] oraz uporządkować teren po rozbiórce. Organ określił termin rozpoczęcia robót rozbiórkowych na dzień, w którym minie 6 tygodni od otrzymania decyzji, a zakończenie na dzień 31 grudnia 2013r.

W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie mają zastosowanie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r., w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. z 2004 r., Nr 198, poz. 2043). Za nieuzasadnione uznał organ stanowisko strony – Marszałka Województwa, iż nie jest on stroną postepowania. Zdaniem organu bowiem Marszałek Województwa pozostaje z mocy prawa tj. art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego zarządcą działki nr ewid. [...].

W odwołaniu od tej decyzji Marszałek Województwa podniósł, iż nie jest ani właścicielem, ani taż inwestorem czy zarządcą wskazanego w decyzji obiektu budowlanego wzniesionego na gruncie pokrytym wodą, wobec powyższego nie może być adresatem decyzji o rozbiórce. Odwołujący zarzucił, iż organ I instancji, oparł się jedynie o przepis art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, pomijając treść art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami przechodzą w trwały zarząd m.in. marszałków województw stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-4 Prawa wodnego, zaś przejście mienia o którym mowa, stwierdza w drodze decyzji na wniosek zainteresowanego właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Marszałek stwierdził, iż taka decyzja nie została w przedmiotowej sprawie wydana wobec czego nie wykonuje on praw właścicielskich do jeziora. Dodatkowo odwołujący stwierdził, iż wszelkie budowle znajdujące się na gruntach pokrytych wodami, które nie służą celom melioracji wodnych nie stanowią z mocy ustawy własności właściciela wód, czyli Skarbu Państwa. Zdaniem odwołującego właścicielem takiego obiektu jest ten, kto go wzniósł. Stwierdził, iż z mocy art. 52 Prawa budowlanego adresatem decyzji o rozbiórce obiektu budolwanego jest jego inwestor, własciciel lub zarządca obiektu budowlanego. Marszałek Województwa wywodził, że skoro nie jest właścicielem, inwestorem ani zarządcą obiektu budowlanego na gruncie pokrytym wodą nie może być adresatem decyzji o rozbiórce.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. (nzak [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania określonego w decyzji PINB obowiązku i orzekł w tym zakresie o wyznaczeniu terminu przystąpienia do wykonania obowiązku na 6 tygodni od dnia doręczenia niniejszej decyzji natomiast termin zakończenia realizacji obowiązku i uporządkowania terenu po rozbiórce na dzień 31 stycznia 2014 r., a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Zdaniem WINB rozstrzygnięcie na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego winno być traktowane jako środek ostateczny, co oznacza niedopuszczalność wykładni rozszerzającej przepisu. Organ zauważył, iż zwrot "nie nadaje się do ", odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale przede wszystkim do braku "zamiaru usunięcia istniejącego stanu naruszenia porządku prawnego w budownictwie" przez zobowiązanie do podjęcia stosownych kroków osoby - właściciela lub zarządcy danego obiektu budowlanego. To ostatnie może wynikać z negatywnej oceny ekonomiczności (opłacalności) podjęcia odbudowy, prac remontowych lub wykończeniowych.

WINB wskazał, iż przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego i uporządkowanie terenu, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, w toku którego powinien ustalić, czy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego planuje poprzez remont, odbudowę lub wykończenie – przywrócić dany obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego i innych odpowiednich regulacji. Szczegółowe przepisy w tej materii wydane na podstawie art. 72 ustawy Prawo budowlane, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych ( Dz.U. Nr 198 poz. 2043).

WINB zauważył, iż wprawdzie klasyfikacja stanu obiektu, określająca czy obiekt nadaje się do remontu, odbudowy należy do organu orzekającego, jednak istotne jest w postępowaniu w sprawach na podstawie art. 67 ustalenie zamiarów i możliwości właściciela obiektu budowlanego. Uprawdopodobnienie bowiem przez zobowiązanego możliwości przeprowadzenia remontu, czy odbudowy może stanowić podstawę wydania decyzji na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie. Dopiero brak wypełnienia tego obowiązku, przy równoczesnym spełnieniu przesłanek art. 67 ustawy Prawo budowlane (co będzie stanowić regułę), uzasadnia podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki danego obiektu budowlanego.

W kontekście tych rozważań, organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony przez PINB wskazuje, iż w sprawie dotyczącej nieodpowiedniego stanu technicznego pomostu wypoczynkowego usytuowanego przy wschodnim brzegu Jeziora, na działce nr ewid. [...], spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. WINB podkreślił, iż w niniejszej sprawie niesporne jest, że przedmiotowy pomost wypoczynkowy nie jest użytkowany i nie nadaje się do odbudowy lub remontu, co potwierdza protokół oraz dokumentacja fotograficzna w aktach sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego, PINB wyjaśnił należycie, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz spełnił pozostałe wymogi procedury przewidzianej w § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r., w szczególności przeprowadził rozprawę administracyjną dotyczącą omawianego obiektu.

Odnosząc się do treści odwołania WINB wyjaśnił, że w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru nie ma możliwości wyboru, lecz zobligowany jest do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego. Organ odowławczy podzielił stanowisko PINB w przedmiocie wskazania jako strony w sprawie pomostu wypoczynkowego na Jeziorze, Marszałka Województwa, będącego z mocy prawa tj. art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zarządcą działki nr ewid. [...] położonej w obrębie [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany.

Dodatkowo WINB powołał sę na treść art. 143 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym "w granicy określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią". Oznacza to – w ocenie organu II instancji – iż odpowiedzialnym za utrzymanie obiektu budowlanego, w sytuacji gdy nie jest znany jego inwestor (właściciel) jest podmiot władający terenem gruntu, na którym obiekt się znajduje. Stwierdził, że bez wpływu na zasadność stanowiska PINB w kwestii określenia adresata zaskarżonej decyzji pozostaje brak formalnego przejęcia mienia przez adresata decyzji rozbiórkowej. Uchybienia w tym zakresie nie są zależne od organów nadzoru budowlanego, który zobowiązany jest uwzględnić ustawowe regulacje odnośnie podmiotu sprawującego trwały zarząd nad nieruchomością.

Mając na uwadze, że wniesienie odwołania spowodowało wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a w okresie tym upłynął w części termin wyznaczony przez organ I instancji do wykonania nałożonego obowiązku, WINB uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku, ustalając go na nowo z uwzględnieniem charakteru obiektu oraz § 7 powołanego rozporządzenia .

W skardze Marszałek Województwa, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenia kosztów postepowania.

Kwestionowanej decyzji zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię przepisów art. 11 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 14 ust. 4 w zw. z art. 14 a w zw. z art. 217 ust. 1 Prawa wodnego w zw. z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, polegającą na uznaniu, że skarżący wraz z gruntami pokrytymi wodami płynącymi objął w trwały zarząd również obiekty posadowione na przedmiotowym gruncie i w konsekwencji może być adresatem decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki pomostu jako jego zarządca, pomimo że przepisy ustawy Prawo wodne przekazują w trwały zarząd jedynie wody wraz gruntami nimi pokrytymi.

Dodatkowo pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wyniki sprawy, polegającą na zastosowaniu art. 143 Kodeksu cywilnego w przedmiotowej sprawie, pomimo że przepisy szczególne zamieszczone w ustawie Prawo wodne ustanawiają wyjątek od zasady superficies solo cedit i brak jest podstaw do uznania, że Marszałek Województwa jest właścicielem lub zarządcą jakiegokolwiek obiektu budowlanego posadowionego na gruncie pokrytym wodami jeziora.

W motywach skargi pełnomocnik Marszałka podkreślał, iż organ ten nie jest ani właścicielem, ani zarządcą obiektu budowlanego jakim jest pomost. Brak jest również podstaw do uznania, że takie uprawnienia przysługują mu w związku z objęciem w trwały zarząd gruntów pokrytych wodami na mocy ustawy Prawo Wodne. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu. Oznacza to, że powyższy obowiązek może zostać nałożony jedynie na wyraźnie wskazane w ustawie pomioty, którym przysługuje tytuł prawny do obiektu budowlanego. Wywodził, iż mocy z art. 217 ustawy Prawo wodne, z dniem wejścia w życie ustawy, w trwały zarząd marszałków województw przeszły jedynie grunty pokryte wodami, należące do Skarbu Państwa. Zdaniem pełnomocnika, brak jest zatem podstaw do uznania, że wolą ustawodawcy było przekazanie w trwały zarząd nieruchomości w rozumieniu cywilistycznym. Jeżeli taka byłaby wola ustawodawcy, to nie dokonywałby rozróżnienia na poszczególne części składowe nieruchomości. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do uznania, że Marszalek Województwa objął w zarząd, na podstawie ustawy Prawo wodne, wskazany w decyzji pomost wypoczynkowy. W ocenie pełnomocnika skarżącego, powołany przepis wskazuje, że w trwały zarząd marszałka województwa przeszły jedynie grunty pokryte wodami. Regulacja ta jest konsekwencją relacji istniejących między Prawem wodnym a ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Mianowicie przepis art. 14a ust. 1 Prawa wodnego stanowi, że grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odpowiednia regulacja znajduje się w ustawie o gospodarce nieruchomościami, której art. 21 a stanowi, że w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 21, nie wchodzą grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, w rozumieniu ustawy - Prawo wodne.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż przepisy ustawy Prawo wodne przenoszą, z mocy prawa na marszałka województwa, trwały zarząd jedynie nad wodami oraz gruntem pokrytym wodą. Jednakże w powyższym nie można upatrywać przejścia w trwały zarząd budowli, w szczególności niezwiązanych z gospodarką wodną. W konsekwencji marszałek województwa nie jest zarządcą obiektu budowlanego, posadowionego na gruncie pokrytym wodami płynącymi, a w konsekwencji nie może być adresatem decyzji, wydanej na podstawie art. 67 § 1 Prawa budowlanego, nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu i uporządkowanie terenu. Wskazał na ugruntowaną linią doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którą własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych, a tym bardziej innych urządzeń, posadowionych przy brzegu jeziora. Przepisy Prawa wodnego nie stoją bowiem na przeszkodzie, aby kto inny był właścicielem wody, a kto inny właścicielem urządzeń wodnych lub innych obiektów budowlanych. W przypadku własności wód przepisy Prawa wodnego mają charakter lex specialis w stosunku do Kodeksu cywilnego wyłączają ogólną regułę superficies solo cedit. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, że przejście w trwały zarząd wody oraz gruntów nią pokrytych powoduje przejście własności posadowionych na gruncie obiektów. Brak jest zatem możliwości uznania, że Marszałek Województwa, objął w zarząd urządzenia posadowione na gruncie pokrytym wodami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

Na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. pełnomocnik strony skarżacej podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego aktu organu administracji publicznej sprawowana jest z punktu widzenia legalności ( tj. jego zgodności z prawem). Podstawą uchylenia kontrolowanego aktu jest stwierdzenie przez sąd administracyjny, iż do podjęcia go doszło z naruszeniem prawa, przy czym nie każdym, a kwalifikowanym o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; powoływanej jako: ppsa ) tj. naruszeniem prawa procesowego dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a prawa materialnego, jeżeli naruszenie miało wpływ na wynik sprawy czyli na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej.

Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Regulacja ta oznacza, iż niezależnie od zarzutów skargi ocenie sądu poddana jest cała sprawa administracyjna zarówno w zakresie postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanej decyzji, jak i zastosowania prawa materialnego oraz jego wykładni.

Przedmiot skargi stanowiła decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB w zakresie nakazującym Marszałkowi Województwa, uznanemu za zarządcę działki nr ewid. [...], rozebranie pomostu na jeziorze, w oparciu o treść art. 67 Prawa budowlanego, i modyfikująca jedynie datę nałożonego na ten organ obowiązku.

Zasadniczy problemem w przedmiotowej sprawie stanowi dokonanie oceny, czy przedmiotowa decyzja została prawidłowo skierowana do Marszałka Województwa i to jako "zarządcy działki nr [...]".

Wskazany w decyzji organów obu instancji pomost usytuowany jest na wodach Jeziora. Stosownie do znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z ewidencji gruntów ( brak daty jego uzyskania ) ten akwen wodny stanowi "wody płynące". Taki zapis zdaje się wskazywać, iż chodzić może o śródlądowe wody powierzchniowe płynące, zatem wody o jakich mowa w art. 5 ust. 1 i 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo wodne.

Zaakcentowania wymaga, iż obiekt w stosunku do którego orzeczony został nakaz rozbiórki ze względu na swój charakter, funkcję i posadowienie pozostaje zarówno w sferze regulacji prawa budowlanego jak i prawa wodnego. Stosownie bowiem do przepisu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity: Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jest obiektem budowlanym, mieszcząc się w kategorii budowli w rozumieniu pkt 3 art. 3 wskazanej ustawy. W aktualnym stanie prawnym budowla taka jak pomost wymaga co do zasady pozwolenia na budowę chyba, że posiada parametry (w szczególności długość) określone w art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, wówczas wystarczające jest dokonanie zgłoszenia zamiaru jego wykonania ( art. 30 ust.1 pkt 1 ).

Jednocześnie obiekt taki jak pomost jest urządzeniem wodnym w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne ( tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm. ). Stosownie bowiem do przepisu art. 9 pkt 19 Prawa wodnego, ilekroć w ustawie tej jest mowa o urządzeniach wodnych rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Do nich zaliczają się m.in. pomosty ( vide: lit. h pkt 19 art. 9 tej ustawy ). Zgodnie zaś z przepisem art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego urządzenia wodne wymagają pozwolenia wodnoprawnego.

Wskazany charakter pomostu jako urządzenia wodnego, na którego budowę wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, ale równocześnie obiektu budowlanego ( w postaci budowli ) na którego budowę wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, rodzi konieczność rozważenia wzajemnej relacji przepisów obu powołanych ustaw. W tej kwestii wskazać należy na regulacje zawarte w każdej z nich.

Zgodnie z art. 62 Prawa wodnego, przepisy art. 63-66 tej ustawy, dotyczące budownictwa wodnego ( polegającego na wykonywaniu i utrzymywaniu urządzeń wodnych) nie naruszają przepisów ustawy Prawo budowlane. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów Prawa wodnego – w odniesieniu do urządzeń wodnych. W zakresie budownictwa wodnego i ogólnego obie ustawy mają wspólny zakres dotyczący bezpieczeństwa konstrukcji i warunków związanych z ochroną środowiska (zob. J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, LexisNexis, wyd. 4, 2010 r., s. 213). Z powyższego wynika, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw ( vide: Z. Niewiadomski,(w:) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 30; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2010 r. II OSK 693/09; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2009 r. II OSK 1874/07, wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. II OSK 1654/09, baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

Organy orzekające w sprawie uznały, iż z uwagi na ustalony w postępowaniu wyjaśniającym stan techniczny pomostu, uniemożliwiający użytkowanie go zgodnie z funkcją jaką pełni, podmiotem na który powinien być nałożony nakaz rozbiórki jest Marszałek Województwa. Organ I instancji podstawę prawną do jego nałożenia na skarżącego znalazł w przepisie art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, określając w decyzji Marszałka Województwa jako zarządcę działki nr [...], uznając go tym samym za zarządcę obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 67 ust. 1 Pr. budowlanego Stanowisko to podzielił organ odwoławczy, dodatkowo powołując się na przepis art. 143 Kodeksu cywilnego, cytując w uzasadnieniu decyzji jego niepełną treść (tj. z pominięciem zdania drugiego: "Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym prawa do wód"). WINB dodatkowo stwierdził, iż w sytuacji, gdy nie jest znany inwestor (właściciel) obiektu budowlanego, odpowiedzialnym za jego utrzymanie pozostaje podmiot władający terenem gruntu, na którym obiekt się znajduje.

Zważyć należy, iż na gruncie regulacji Prawa budowlanego obowiązki w zakresie utrzymania obiektów budowlanych uregulowane zostały w rozdziale VI tej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Obowiązki te spoczywają na właścicielu obiektu budowlanego lub jego zarządcy ( art. 61 ). Również te podmioty są adresatami decyzji administracyjnych wydawanych przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 66 i 67 Prawa budowlanego.

Z kolei zgodnie z dyspozycją przepisu art. 64 ust. 1 Prawa wodnego utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Stosownie do ust. 2 właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód.

W myśl powołanego przez organy art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonuje m.in. marszałek województwa. Prawa te - jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - marszałek wykonuje w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3 art. 11 ustawy.

Ograniczenie się organów do powołania wskazanego przepisu oraz przytoczenia przez WINB niepełnej treści art. 143 Kc dla uzasadnienia skierowania nakazu rozbiórki pomostu do Marszałka Województwa oznacza, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte bez analizy stanu prawnego.

Tymczasem zagadnienie własności urządzeń wodnych, gospodarowania i zarządzania nimi w kontekście regulacji obu omawianych ustaw jest skomplikowane. Przepisy ustawy - Prawo wodne stwarzają bowiem prawną możliwość, aby inny podmiot był właścicielem wody, a inny właścicielem urządzeń wodnych. Ustawa -Prawo wodne stanowi lex specialis w stosunku do regulacji prawa cywilnego ( art. 143 Kc ). Własność wód uregulowana w Prawie wodnym nie pokrywa się z własnością w rozumieniu prawa cywilnego ( art. 140 Kc ) bowiem woda nie jest rzeczą w rozumieniu przepisu art. 45 Kc. Woda płynąca jest wodą publiczną i własność wody przekłada się na własność gruntu pod wodą w granicach określonych liniami brzegów, co wynika z brzmienia art. 14, 17 i 18 Prawa wodnego. Jednakże własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych, bowiem przepisy Prawa wodnego nie stoją na przeszkodzie, aby kto inny był właścicielem wody, a kto inny właścicielem urządzeń wodnych. Nawiązując do kwestii regulacji budownictwo wodnego, polegającego na wykonywaniu i utrzymywaniu urządzeń wodnych (art. 63-66 Prawa wodnego) wskazać należy, że zobowiązanym do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania urządzenia wodnego jest właściciel tego urządzenia (art. 64 ust. 2 Prawa wodnego). Z kolei analizując obowiązki właścicieli wód (rozdział 3 – Obowiązki właścicieli wody oraz właścicieli innych nieruchomości) brak wśród obowiązków ciążących, z mocy ustawy, na właścicielu śródlądowych wód powierzchniowych tych dotyczących urządzeń wodnych ( art. 26 Prawa wodnego ).

Poczynione rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż Prawo wodne przewiduje wyjątek od ustanowionej w Kodeksie cywilnym ( zasady superficies solo cedit ( vide: wyrok NSA z 20 października 2010 r. sygn. akt. II OSK 1654/09, wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. II OSK 1654/09 baza orzeczeń nsa.gov.pl ) w oparciu o którą – jak się wydaje - organ II instancji sformułował tezę, iż to Marszałek Województwa pozostaje adresatem decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 67 Prawa budowlanego jako podmiot wykonujący w imieniu Skarbu Państwa uprawienia właścicielskie do gruntów po wodami Jeziora.

Tymczasem jak już wskazano, w art. 11 ust. 1 Prawa wodnego wymienione zostały podmioty wykonujące uprawnienia właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Do tych podmiotów należy również gospodarowanie gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi. Stosownie bowiem do przepisu art. 14 ust. 1 Prawa wodnego grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. Jak zaś stanowi ust. 3 art. 14 Prawa wodnego, gospodarowanie gruntami, o których mowa w ust. 2, wykonują odpowiednio organy oraz jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Jednakże - co wymaga szczególnego podkreślenia - z ust. 4 omawianego przepisu wynika, iż gospodarowanie innym mieniem związanym z gospodarką wodną, stanowiącym własność Skarbu Państwa, wykonują: właściwy miejscowo starosta, realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub odpowiednio organy oraz jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, lub jednostki, którym to mienie zostało powierzone.

Dodatkowo wskazać należy na przepis art. 19 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2005 r., Nr 130 poz. 1087 ) zgodnie którym z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio – urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych oraz marszałków województw stosownie do art. 11 pkt 1 – 4 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Przywołany przepis jednoznacznie stanowi o przejściu w trwały zarząd wód oraz gruntów nimi pokrytych. Nie dotyczy on przejścia w trwały zarząd urządzeń wodnych. Podmioty gospodarujące innym mieniem, niż grunty pod wodami płynącymi, związanym z gospodarką wodną zostały określone w art. 14 ust. 4 ustawy Prawo wodne.

W rozpatrywanej sprawie organy orzekające w sprawie nie przeanalizowały odpowiednich regulacji prawnych zawartych w przepisach Prawa wodnego w kontekście ustalenia właściwego adresata decyzji (właściciel lub zarządca obiektu budowlanego) wydawanej na podstawie przepisu art. 67 Prawa budowlanego w odniesieniu do urządzenia wodnego (pomostu), posadowionego na "wodach płynących" Jeziora, zresztą bez ustalenia charakteru prawnego jego wód ( rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną – Dz. U. z 2003 r., Nr 16 poz. 149, określające 1) śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, istotne dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, 2) śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, 3) śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, zaliczone do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, w stosunku do których wykonywanie uprawnień Skarbu Państwa powierza się marszałkom województw ).

Analiza stanu prawnego w rozstrzyganej przez organy sprawie powinna przebiegać w powiązaniu z kompleksowym postępowaniem dowodowym, które pozwoliłoby, z uwzględnieniem specyfiki prawa wodnego, ustalić be zatpliwośći podmiot do którego powinna być skierowana decyzja wydana na podstawie art. 67 Prawa budowlanego. Zważywszy na zalegający w aktach administracyjnych wypis z ewidencji gruntów oraz treść przepisu art. 217 Prawa wodnego powinien też zostać wyjaśniony ewentualny zakres uprawnień i obowiązków w stosunku do jeziora i usytuowanych na jego wodach urządzeń wodnych, dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej ( ust. 5a i 6 ) jako wstępującego z mocy prawa w miejsce Agencji Nieruchomości Rolnych.

Ponownie orzekając w sprawie organy powinny też mieć na uwadze, iż postępowania administracyjne prowadzone w celu zakończenia ich decyzjami wydanymi na podstawie przepisów art. 66 lub 67 Prawa budowlanego mogą toczyć się w odniesieniu do obiektów wybudowanych legalnie. Nawet bowiem w sytuacji, gdy obiekt budowlany znajduje się w stanie technicznym o jakim mowa w art. 66 i 67 Prawa budowlanego, ustalenie, że został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej obliguje organ do wdrożenia właściwej procedury legalizacyjnej. Postępowania toczone w celu wydania nakazów o jakich mowa w przepisach art. 66 i 67 Prawa budowlanego nie mogą służyć bowiem legalizacji samowoli budowlanej. Pogląd taki wyprowadzić można z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. w sprawie II OSK 1424/08 ( lex 597271 ). W sytuacji samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego, zauważyć należy, iż krąg adresatów decyzji jest odmienny niż w przypadku art. 66 i 67 Prawa budowlanego i obejmuje inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego ( art. 52 Prawa budowlanego ).

W okolicznościach sprawy pozostaje całkowicie dowolne stwierdzenie organu II instancji, iż nie jest znany inwestor (właściciel) obiektu budowlanego. W omawianym zakresie organy nie poczyniły bowiem jakichkolwiek ustaleń ani co do daty wzniesienia pomostu , ani jego inwestora jak też kwestii legitymowania się przez niego zgłoszeniem lub pozwoleniem na budowę (w odniesieniu do stanu prawnego jaki istniał w dacie budowy tego obiektu) lub też pozwoleniem wodnoprawnym. W szczególności nie zweryfikowały informacji zawartej w zawiadomieniu z dnia [...] marca 2013 r., iż "właścicielem pomostu jest ZHP". W przypadku stwierdzenia legalności wzniesienia pomostu kwestia ustalenia jego inwestora ( właściciela ) niewątpliwie może okazać się przydatna w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 67 Prawa budowlanego, zważywszy na – omówione już – a wynikające z Prawa wodnego, odrębności w zakresie własności wód i urządzeń wodnych.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznając, że naruszają one prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w pkt 3 sentencji.