Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1609/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, art. 174, art. 176, art. 183 par 1, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par 4 ust 5,
journal: Dz.U. 2007 nr 200 poz 1444
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju  Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Teza: Powiązania osobowe, kapitałowe i gospodarcze pomiędzy spółkami świadczą, iż spółki realizują jeden kompletny projekt, stanowiący jedną całość gospodarczą w ramach tego samego naboru w roku 2013, które to okoliczności mogą wskazywać, że zostały stworzone sztuczne warunki umożliwiające uzyskanie korzyści ponad limit określony w § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 roku  w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2007 r., nr 200, poz. 1444).

TEZY

Powiązania osobowe, kapitałowe i gospodarcze pomiędzy spółkami świadczą, iż spółki realizują jeden kompletny projekt, stanowiący jedną całość gospodarczą w ramach tego samego naboru w roku 2013, które to okoliczności mogą wskazywać, że zostały stworzone sztuczne warunki umożliwiające uzyskanie korzyści ponad limit określony w § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 roku  w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2007 r., nr 200, poz. 1444).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2833/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w O. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Spółki z o.o. w O. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2833/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w O. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] maja 2013 r. [A.] Sp. z o.o. w O. (dalej: skarżąca lub spółka) złożyła w Wielkopolskim Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja; ARiMR) wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007 - 2013. Wniosek dotyczył pomocy finansowej dotyczącej wytwarzania przez nowobudowany zakład preparatów do karmienia zwierząt (pasz).

W wyniku oceny wniosku pod kątem spełnienia warunków przyznania pomocy, Agencja pismem z [...] lipca 2014 r. znak [...] – wydanym na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173; dalej: ustawa) – odmówiła przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych / niespełnienie warunków określonych w § 3 ust. 2 pkt 2 oraz § 4 ust 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach Działania 123 "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1444 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 17 października 2007 r.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Agencja wskazała, że w wyniku analizy dostarczonych przez spółkę dokumentów, jak również w wyniku weryfikacji, złożonego w naborze przeprowadzonym w roku 2013 wniosku o przyznanie pomocy o znaku sprawy [...] oraz analizy dokumentacji projektów inwestycyjnych, na które firmie B. Sp. z o.o. została przyznana pomoc w ramach umów z [...] lipca 2009 r. i z [...] czerwca 2012 r. Agencja stwierdziła, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści finansowej w postaci przyznania pomocy w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" PROW 2007-2013, w kwocie przekraczającej limit pomocy dopuszczalny w ramach tego działania, co stoi w sprzeczności z § 4 ust. 5 rozporządzenia z 17 października 2007 r.

Agencja za podstawę uzasadniającą powyższe stwierdzenie, przedstawiła ustalenia poczynione w odniesieniu do skarżącej spółki oraz B. Sp. z o.o. (dalej: B.), wskazując na istnienie powiązań kapitałowych i osobowych pomiędzy ww. podmiotami. Zdaniem Agencji skarżąca spółka została utworzona przez B. oraz rodzinę W. celem uzyskania w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" dodatkowego wsparcia finansowego ponad kwotę 13 mln zł, żeby uzyskać najwyższy zwrot poniesionych nakładów inwestycyjnych podjęto decyzję o powołaniu do życia spółki celowej, zadaniem której będzie budowa zakładu współpracującego w zakresie zakupu surowca i sprzedaży produktów z powiązaną kapitałowo i osobowo z B..

Agencja stwierdziła, że operacja skarżącej zmierza do stworzenia sztucznych warunków uzyskania pomocy w celu obejścia § 4 ust. 5 rozporządzenia z 17 października 2007 r. w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego beneficjenta.

Agencja podkreśliła, że środki pomocowe pochodzące z działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" PROW w 75% są finansowane z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Stosownie do ww. rozporządzenia Rady środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i Kraje Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem.

Agencja dodała, że nie neguje możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą spółkę, jednak obowiązujące przepisy nie dopuszczają możliwości udzielenia pomocy podmiotowi, który sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia w ramach powołanego działania. Agencja uznała, że wyczerpuje to przesłanki art. 4 pkt 3 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu pozyskania tej korzyści prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści, jak i przesłanki art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którymi nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Pismem z [...] sierpnia 2014 r. skarżąca spółka wezwała Prezesa Agencji do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na nieprawidłowości w wydaniu rozstrzygnięcia odmownego w niniejszej sprawie.

Pismem z [...] sierpnia 2014 r. Prezesa Agencji, podtrzymał rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania pomocy.

[A.] Sp. z o.o. w O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Wskazał przy tym, że stan prawny w zakresie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" PROW na lata 2007 – 2013 został unormowany rozporządzeniem z 17 października 2007 r., wydanym w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w trybie art. 22 ust. 3 ustawy, stanowił § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 5 rozporządzenia z 17 października 2007 r. w zw. z treścią przepisów unijnych, tj. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. UE. L. 25, s. 8, dalej: rozporządzenie nr 65/2011).

Zdaniem Sądu organ zastosował wymienione przepisy prawidłowo, mają one charakter prawa materialnego i mogą stanowić samoistną podstawę orzekania w odniesieniu do złożonego wniosku o przyznanie prawa pomocy dla działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego PROW na lata 2007-2013.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do dokonania oceny, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organy dokonały prawidłowego ustalenia, że działania skarżącej, jak też i drugiej spółki B. Sp. z o.o., poprzez sztuczne stworzenie warunków dla pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, stanowiły podstawę odmowy przyznania pomocy na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że Rozporządzenie nr 65/2011 nie definiuje ściśle pojęcia "sztucznych warunków". Wskazał przy tym, że problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań ETS. Dlatego też przy interpretowaniu powyższego pojęcia Sąd posłużył się ocenami zawartymi w wyroku ETS z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja), który dotyczy właśnie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Zdaniem WSA, wyrok w sprawie C-434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy Agencji przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. WSA wskazał, że w przypadku ustalenia faktu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy, wymienione przepisy uzasadniają odmowę jej przyznania. Sama okoliczność stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej jest wynikiem logicznego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc, jak też logiczną oceną okoliczności wynikających z innego wniosku, innego podmiotu, czy też innego faktu i zdarzenia ustalonego w sprawie. WSA wskazał, że tak też było w przedmiotowej sprawie.

Punktem odniesienia były cele ustanowione przez ustawodawcę unijnego i krajowego uzasadniające przyznanie tej pomocy.

WSA wskazał, że sytuacja, w której ubiegałoby się o pomoc dwóch lub więcej jej beneficjentów na działalność, która w rzeczywistości stanowiąc jedną całość gospodarczą, stanowi jeden zamknięty, kompletny projekt oferowany na rynku w ramach komplementarnych usług, byłaby działaniem zagrażającym konkurencyjności chronionej ww. przepisami. Działaniem mającym na celu uzyskanie podwójnej, czy większej liczby dofinansowania do jednego realnego projektu. Działaniem z założenia zmierzającym do uzyskania lepszej pozycji finansowej na starcie w prowadzeniu działalności w warunkach konkurujących ze sobą podmiotów.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Agencja wykazała związki istniejące pomiędzy skarżącą [A.] Sp. z o.o. w O. i B. Sp. z o.o. w O., wynikające z ich struktury własnościowej, lokalizacji siedziby, miejsca realizacji operacji oraz zakresu prowadzonej działalności.

WSA wskazał, że w ramach tego samego naboru (w roku 2013) w działaniu "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", oprócz wniosku, którym o pomoc aplikuje skarżąca spółka (na kwotę 19.794.444,50 zł), wniosek złożyła także spółka: B. Sp. z o.o. na kwotę 6.678.170, 40 zł. WSA wskazał, że Agencja ustaliła, że B. Sp. z o.o. było już beneficjentem działania "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", gdzie w latach 2009 i 2012 otrzymała pomoc w kwocie 13.308.837,20 zł (łączna kwota przyznanej pomocy finansowej o jaką aplikowała to 19.987.007,60 zł). WSA wskazał, że inne wykazane przez Agencję zależności między spółkami to:

1) skarżąca spółka została zawiązana przez B. Sp. z o.o., C. Sp. z o.o. oraz trzy osoby fizyczne, w tym rodzinę W. (B. W., M. W.) [...] grudnia 2012 r. i zarejestrowana w KRS [...] lutego 2013r. tj. na trzy miesiące przed złożeniem wniosku w niniejszej sprawie);

2) w kapitale skarżącej spółki 40% udział posiada rodzina W. (B. W., M. W.);

3) B. Sp. z o.o., w którego kapitale rodzina W. posiada 100% udziałów, posiada 20 % udziałów w kapitale skarżącej spółki;

4) w każdej ze spółek powołany jest dwuosobowy zarząd spółki, w którym funkcję wiceprezesa sprawuje M. W.;

5) nieruchomość, na której ma być zrealizowana operacja, tj. "uruchomienie produkcji pasz gotowych poprzez budowę i wyposażenie zakładu" jest przedmiotem dzierżawy od B. Sp. z o.o.;

6) skarżąca spółka wskazuje jako miejsce realizacji operacji działkę ewidencyjną o nr 687, znajdującą się w R., natomiast miejscem lokalizacji operacji przedsiębiorstwa B. Sp. z o.o. jest działka ewidencyjna o nr [...] w miejscowości R. tj. nieruchomości pozostają w bezpośrednim sąsiedztwie lokalizacyjnym;

7) obie spółki prowadzą ścisłą współpracę w zakresie zakupu/dostaw surowca do produkcji (wywar gorzelniczy) i sprzedaży produktów (pasza);

8) obie spółki, zamierzają prowadzić w związku z realizacją operacji taki sam rodzaj działalności objęty kodem PKD 10.91.Z "produkcja gotowej paszy dla zwierząt gospodarskich" oraz kodem PKD 46.21.Z "sprzedaż hurtowa zboża, nieprzetworzonego tytoniu, nasion i pasz dla zwierząt".

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powyższe okoliczności wskazują na powiązania osobowe, kapitałowe i gospodarcze między obiema spółkami. W ocenie WSA istotnym argumentem przemawiającym za odmową przyznania pomocy jest fakt, że skarżąca spółka została zawiązana tuż przed złożeniem wniosków o przyznanie pomocy w ramach działania "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej". Zdaniem WSA słusznie Agencja podniosła, że powołanie skarżącej spółki, w istocie miało na celu obejście przepisów dotyczących limitu wnioskowanej kwoty pomocy przypadającego na jednego beneficjenta w okresie trwania Programu, który zgodnie z § 4 ust. 5 rozporządzenia z 17 października 2007 r. wynosi 20 mln zł. Poprzez utworzenie dwóch odrębnych podmiotów mogłyby one otrzymać łącznie 40 mln zł, czyli dwukrotnie więcej, niż gdyby o pomoc ubiegał się jeden podmiot. W ocenie Sądu, trafny jest wniosek Agencji, że tworząc skarżącą spółkę i składając tuż po tym wniosek do Agencji, ich udziałowcy mieli na celu uzyskanie dodatkowej korzyści finansowej poprzez zwielokrotnienie dopuszczalnego limitu dofinansowania.

Zdaniem Sądu, w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie wykazano wprost elementów obiektywnego i subiektywnego dotyczących zaistnienia sztucznych warunków. To jednak nie oznacza, że te elementy nie zaistniały w sprawie. Zdaniem WSA pomimo formalnego poszanowania przesłanek dotyczących stworzenia skarżącej spółki jako przedsiębiorstwa mogącego ubiegać się o przyznanie pomocy (Zalecenia Komisji 2003/361/WE zostały zachowane) to jednak cele, w szczególności poprawa konkurencyjności na rynku, nie zostały zrealizowane. Zdaniem WSA, także element subiektywny zaistniał w sprawie, skoro jedynym racjonalnym argumentem powstania skarżącej spółki była wola uzyskania korzyści finansowej ponad przewidziany limit 20 mln złotych dla jednego przedsiębiorstwa.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem kontroli sądowej jest jedynie rozstrzygnięcie dotyczące wniosku skarżącej spółki.

Zdaniem WSA, trafne są ustalenia stanu faktycznego w zakresie pkt. 3, 4 i 5 zaskarżonego rozstrzygnięcia (dzierżawy działki nr 687, podobnego zakresu działalności obu spółek oraz wzajemnej współpracy w zakresie produkcji). Sposób podziału działki, podzielanie jednego przedsięwzięcia gospodarczego na kilka, od strony formalnej niezależnych od siebie, świadczy właśnie o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania pomocy ponad limit.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Agencja słusznie uznała, że przedstawiony przez skarżącą spółkę projekt może być elementem jednej większej inwestycji zmierzającej wraz z projektem do powstania jednego przedsięwzięcia, mimo ich umiejscowienia na odrębnych działkach wydzierżawionych przez skarżącą od B.. WSA wskazał, że świadczy o tym prawidłowo ustalony uzupełniający charakter działalności, komplementarność tych działań, potwierdza to również fakt istniejących powiązań osobowych i finansowych między wskazanymi podmiotami.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Agencja nie negowała możliwości prowadzenia działalności gospodarczej zarówno przez skarżącą spółkę jak i B. jako samodzielnych przedsiębiorców. Skoro zdaniem Agencji zachodziło duże prawdopodobieństwo, iż skarżąca wraz z powiązaną spółką stworzyły sztuczne warunki uzyskania pomocy poprzez chęć przysporzenia na swoją rzecz wielokrotności maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi, miała ona podstawę do wydania rozstrzygnięcia co do odmowy udzielenia dofinansowania na mocy wskazanych przepisów. Oceny co do jedności projektu nie może zmienić okoliczność, że formalnie projekt jest przedstawiany w odrębnych wnioskach, przez odrębne podmioty wskazujące na samodzielność w prowadzeniu działalności gospodarczej i w sporządzeniu formalnie własnego projektu zgłoszonego do dofinansowania. Ocena dokonanych zgłoszeń, w tym przypadku zgłoszeń wniesionych przez skarżącą oraz B. musi uwzględniać wszystkie okoliczności związane z przedstawianą inwestycją. Musi uwzględniać realność funkcjonowania gospodarczego inwestycji po jej zrealizowaniu z pieniędzy publicznych przyznanych w ramach omawianego dofinansowania. Taka ocena jest dokonywana na użytek udzielenia wnioskowanej pomocy i nie ma nic wspólnego z utrudnianiem, czy uniemożliwianiem swobody w prowadzeniu działalności gospodarczej na rynku krajowym. W ramach swobody gospodarczej można prowadzić działalność gospodarczą w przedmiotach dozwolonych prawem.

Z tych też względów Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej spółki odnoszących się do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego wynikających z przepisów prawa krajowego i wspólnotowego.

Sąd stwierdził, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna, w sprawie zaś nie występuje, zarzucane skargą, przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, nie ma też nieuprawnionych wniosków wypływających z tej oceny.

Reasumując w ocenie Sądu, przyjęcie przez organy orzekające, że nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów, jest w pełni zasadne. Prawidłowo zatem organy te uznały, iż powyższe działanie skarżącej wyczerpało przesłanki art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Sąd zaznaczył, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania m.in. w zakresie dostatecznego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia (m.in. kwestia jasnego wykazania elementu obiektywnego i subiektywnego), braku odniesienia się do wszystkich argumentów zawartych w piśmie skarżącej z [...] kwietnia 2014 r., niemniej jednak WSA wskazał, że nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie - na podstawie art. 188 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - aktu z zakresu administracji publicznej, tj. rozstrzygnięcia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...], znale [...] z dnia [...] lipca 2014r" stanowiącego odmowę przyznania [A.] pomocy w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" ewentualnie o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, w każdym zaś przypadku o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono:

Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 22 ust. 3 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 173) w związku z Zaleceniem Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003r. dotyczącego definicji mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw, poprzez bezzasadne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż wniosek Strony nie spełniał warunków przyznania pomocy.

2. art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności poprzez przyjęcie, iż [A.] stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności.

3. §4 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007r" nr 200, poz. 1444) [dalej: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa].

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 141 §4 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny a sprzeczne ze stanem faktycznym ustalenie, iż siedziba spółki B. mieści się pod tym samym adresem co [A.], co - w ocenie WSA - ma wskazywać na istnienie powiązań pomiędzy wyżej wskazanymi podmiotami.

W piśmie procesowym, Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide wyrok NSA z 15.12. 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

Jednocześnie podkreślić należy, że wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (vide wyrok NSA z 18.04. 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11).

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt.2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że w ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji sprzecznych ze stanem faktycznym ustaleń, że siedziba spółki B. mieści się pod tym samym adresem co skarżącej spółki [A.] Spółki z o.o.

W ocenie NSA nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak wynika z powyższego, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie NSA podkreśla się że zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15.02.2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010/3 poz.39, wyrok NSA z 20.08.2009 r. II FSK 568/08 niepublikowany).

Ponadto według NSA należy w pełni podzielić prezentowany w orzecznictwie NSA pogląd, który wskazuje, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie dokonuje oceny legalności (zgodności z prawem) stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej, a tym samym nie jest dopuszczalne aby za pomocą samodzielnie postawionego zarzutu naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. kwestionować przyjęte w sprawie ustalenia faktyczne, które stanowią podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (vide wyrok NSA z dnia 2.06.2016 r. sygn. akt II OSK 2398/14 niepublikowany).

Jednocześnie zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji wskazał, iż skarżąca spółka podała jako miejsce realizacji operacji pod nazwą "uruchomienie produkcji pasz gotowych poprzez budowę i wyposażenie zakładu" nieruchomość położoną w R. w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości na której realizuje własne działania B. Spółka z o.o. Miejsce realizacji wskazanych wyżej operacji nie odnosiło się zatem do siedziby obu spółek.

W związku z powyższym uznać należy, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera uchybień, o których wyżej jest mowa. Należy podkreślić, że w motywach wyroku Sąd I instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. a szczegółowo opisanych w punkcie 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, to stwierdzić należy, że zarzuty te można i należy rozpoznać łącznie, pozostają one bowiem ze sobą w ścisłym funkcjonalnym związku.

W tym miejscu przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.

Poczynione wyżej uwagi są o tyle istotne, że w odniesieniu do obu wyżej wymienionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej wskazuje, iż Sąd I instancji dopuścił się ich naruszenia poprzez ich błędną wykładnię.

W związku z powyższym uznać należy, że w rozpatrywanej sprawie istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu administracji publicznej, iż w odniesieniu do skarżącej spółki zaistniały przesłanki określone w art.4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Powołany przepis prawa stanowi, że nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że przepis art.4 ust.8 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie pomocy finansowej, celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w rozporządzeniu nr 65/2011 brak jest legalnej definicji pojęcia "sztucznych warunków". Oznacza to, że przy wykładni tegoż przepisu prawa zasadnie Sąd I instancji posługuje się interpretacją tegoż pojęcia dokonaną w orzecznictwie ETS i wskazuje na konieczność wykazania spełnienia łącznie elementu obiektywnego i subiektywnego. Przy czym element obiektywny rozumie jako ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych stosownymi uregulowaniami, cel realizowany przez te uregulowania nie jest osiągnięty, a element subiektywny pojmuje jako wolę uzyskania korzyści wynikających z unijnych regulacji prawnych poprzez sztuczne stworzenie przesłanek wymaganych dla jej uzyskania.

W tym stanie rzeczy niewątpliwie rolą organu administracji publicznej było przeanalizowanie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych pod kątem zaistnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie istnienia elementu obiektywnego i subiektywnego. Skoro jednak ustalenie, że istnieją podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art.4 ust.8 rozporządzenia nr 65/2011, wymagało poczynienia ustaleń faktycznych wykazujących powiązania i wzajemne relacje pomiędzy skarżącą spółką a B. Spółką z o.o. to trafnie uznał Sąd I instancji, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dawał podstawy do przyjęcia, że w sprawie tej wystąpiły oba wskazane elementy w znaczeniu nadanym im przez orzecznictwo ETS. Z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że rodzaj, zakres i charakter wzajemnych powiązań i relacji pomiędzy w/w spółkami wskazuje, że przyznanie skarżącej spółce pomocy finansowej w ramach działania " Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, spowodowałoby naruszenie konkurencyjności jako celu tegoż działania, chronionego przepisami art.2 lit.c w związku z art.4 i w związku z art.20 lit. b pkt iii) oraz art.28 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

W związku z powyższym podkreślić należy, że z treści § 4 ust.5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wynika, że została określona wysokość limitu pomocy przyznawanej i wypłacanej na realizację jednej operacji dla jednego beneficjenta. Stwierdzone powiązania osobowe, kapitałowe i gospodarcze pomiędzy wskazanymi wyżej spółkami świadczą jednoznacznie, iż obie spółki realizowały jeden kompletny projekt, stanowiący jedną całość gospodarczą w ramach tego samego naboru w roku 2013. Z akt sprawy wynika, że w ramach tego samego naboru w działaniu "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" poza wnioskiem skarżącej spółki ubiegającej się o pomoc w wysokości 19.794.444,50 złotych wniosek złożyła spółka B. Spółka z o.o., która ubiegała się o pomoc w wysokości 6.678.170,40 złotych, przy istniejącym limicie wynoszącym 20.000.000 złotych. Powyższe oznacza, iż zasadnie Sąd I instancji wskazał, że zaistniały okoliczności, które uzasadniały przyjęcie stanowiska, że wolą skarżącej spółki oraz spółki B. Spółki z o.o. było stworzenie sztucznych warunków umożliwiających uzyskanie korzyści ponad limit określony w § 4 ust.5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 roku.

Z przyczyn wyżej opisanych zarzuty skargi kasacyjnej opisane w punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne.

Również nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej wymieniony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, a wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art.22 ust.3 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Autor skargi kasacyjnej podkreśla, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia tegoż przepisu prawa poprzez jego błędną wykładnię uznając tym samym wymieniony wyżej przepis za przepis prawa materialnego, w sytuacji, gdy art.22 ust.3 ustawy jest przepisem procesowym określającym kompetencję podmiotu wdrażającego w przypadku odmowy przyznania pomocy finansowej. Tak więc zarzut dotyczący naruszenia wskazanego przepisu ustawy mógłby być podnoszony wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.