Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 618/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3, par. 5, par. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska –Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] października 2020 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Ś. (dalej jako Burmistrz) decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zmianami, dalej u.p.z.p.) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie") oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r.. Nr 164. poz. 1589) w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zmianami, dalej k.p.a.) na wniosek T. K. ustalił warunki zabudowy dla działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w Ś. , przy ul. [...], dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Uzasadniając decyzję Burmistrz wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. wpłynął do Urzędu Miejskiego w Ś. wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie o wydanie decyzji było prowadzone zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zmianami dalej u.p.z.p.).

W celu ustalenia czy spełnione są wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., urbanista przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Urbanista przeprowadził przedmiotową analizę na aktualnej kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a wydanej przez Starostę [...], obejmującej teren objęty wnioskiem oraz obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000. Na podstawie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, wyznaczono wokół działki, której wniosek dotyczy obszar analizowany. Za front działki przyjęto wspólną granicę działki oznaczonej nr ewid. [...] z działką oznaczoną nr ewid.[...], której szerokość wynosi 9,69 m. Zatem 3- krotna szerokość frontu równa się 29,07 mZ uwagi na brzmienie § 3 ust. 2 rozporządzenia przyjęto odległość 50 m jako promień do wyznaczenia zasięgu obszaru analizowanego. Nie znaleziono przy tym przesłanek do poszerzenia obszaru analizy poza teren wyznaczony przy użyciu promienia minimalnego. Po przeprowadzeniu wizji w terenie stwierdzono, że działka objęta wnioskiem (oznaczona nr ewid. [...]) jest niezabudowana. W związku z powyższym w analizie nie wzięto pod uwagę powierzchni zabudowy widniejącej na mapie zasadniczej.

Natomiast działka oznaczona nr ewid. [...] zabudowana jest budynkiem będącym w trakcie realizacji, który nie został jeszcze ujęty na kopii z mapy zasadniczej. Wobec powyższego parametry dla ww. działki zostały obliczone na podstawie zabudowy istniejącej na mapie zasadniczej załączonej do wniosku.

W tak wyznaczonym terenie analizowanym znalazły się działki oznaczone numerami ewid.: [...] oraz nieruchomości składające się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...].

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stwierdzono, że warunek ten jest spełniony, gdyż w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid.[...]), budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid.[...]). budynki mieszkalne wielorodzinne (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]), budynki garażowo - gospodarcze (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid.[...]), budynki oświatowe (budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]). Stwierdzono, że wnioskowana inwestycja obejmująca budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego będzie kontynuacją funkcji istniejących, w tym ich uzupełnieniem. Nowa funkcja nie stoi w sprzeczności z funkcjami występującymi. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji jest spełniony.

Dalej wskazano, że kolejnym elementem zagospodarowania jest nieprzekraczalna linia zabudowy. Działka objęta wnioskiem jest wolna od zabudowy. Od zachodu przedmiotowa działka graniczy z ul. [...], stanowiącą działkę oznaczoną nr ewid.[...] Budynki w obszarze objętym analizą, dostępne z tej samej drogi publicznej, tj. od ul. [...], stanowiącej działkę nr ewid. [...] zlokalizowane są:

- po tej samej stronie drogi publicznej co obszar inwestycji: w odległości 8,2 m (np. budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid. [...]) od granicy z ulicą,

- po przeciwnej stronie drogi publicznej co obszar inwestycji: w odległości 5,9 m (np.: budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid.[...]) od granicy z ulicą.

Od ul. [...] utrzymano istniejącą linię zabudowy, jednak nie określono jej jako obowiązująca, gdyż na działce nr ewid. [...] istnieje budynek mieszkalny, którego elewacja nie zachowuje kontynuacji linii zabudowy wyznaczonej przez budynek mieszkalny zlokalizowany na działce [...] usytuowany od strony ul. [...]. Zatem wobec załączonej do wniosku koncepcji usytuowania budynku na działce nr [...] uznano, iż istnieją przesłanki do odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy jako obowiązującej i stosownie do § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia ustalono od ul. [...] nieprzekraczalną linię zabudowy, którą wyznacza frontowa elewacja budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] (działki M. Ł.), tj. w odległości 8,2 m od granicy z drogą gminną oznaczoną nr ewid.[...] Warunek w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy jest spełniony.

Na obszarze analizowanym porównano powierzchnię zabudowy z powierzchnią działek oznaczonych numerami ewid.: [...] oraz z powierzchnią nieruchomości składających się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...]. Z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wynosi 24,9 % (398,7 : 16 = 24,9%). .

Najwyższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 49,4% (na działce oznaczonej nr ewid. [...]), a najniższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 3,6% (na działce oznaczonej nr ewid. [...]). Wskaźnik istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem wynosi 0,0%, przy powierzchni działki objętej wnioskiem równej 0,0446 ha. Wskaźnik powierzchni zabudowy po realizacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego na działce oznaczonej nr ewid. [...] przyjmie wartość 28,1%. Zatem jest niezgodny ze średnim wskaźnikiem obliczonym dla obszaru analizowanego, lecz nie przekracza maksymalnego wskaźnika dla obszaru. Biorąc powyższe pod uwagę odstąpiono od wyznaczenia średniej wielkości wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 28,1%, który pozwala na realizację wnioskowanej powierzchni zabudowy (125,0 m2).

Ustalono udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki nie mniej niż 30,0%.

Szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, wynosi od 1,9 m (budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid.[...]) do 83,1 m (budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid. [...]). Ś. szerokość elewacji frontowej analizowanych budynków wynosi 14,1 m (suma szerokości elewacji frontowych budynków podzielona przez ilość budynków tj.: 394,0 : 28= 14,1 m). W toku analizy stwierdzono, iż wnioskowana wartość szerokości elewacji frontowej budynku mieści się w przedziale między minimalną a maksymalną wartością stwierdzoną w obszarze analizowanym. W związku z tym odstąpiono od wyznaczenia średniej wartości szerokości elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym i stosownie do § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia ustalono szerokość elewacji frontowej wynoszącą: 8,08 m z tolerancją do 20%, tj. od 6,47 m do 9,69 m.

W obszarze objętym analizą wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wynosi od 2,5 m (budynek na działce oznaczonej nr ewid.[...]) do 9,4 m (budynek na działce nr ewid. [...]). Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu analizowanych budynków wynosi 4,9 m (suma wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu podzielona przez ilość budynków tj.: 137,2 : 28 = 4,9). Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu dla budynku mieszkalnego wynoszącą do 4,8 m. Przyjęta wysokość znajduje analogię w obszarze analizowanym.

Dalej wskazano, że budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, budynki mieszkalne wielorodzinne, budynki garażowo - gospodarcze, budynki oświatowe istniejące na obszarze analizowanym pokryte są dachami płaskimi (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]) oraz dachami stromymi (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]). Maksymalna wysokość budynków w obszarze objętym analizą wynosi 12,0 m (budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]). Średnia wysokość maksymalnych wysokości budynków w obszarze objętym analizą wynosi 5,6 m (suma wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu podzielona przez ilość budynków tj.: 157,7 : 28

5,6). Zgodnie z §8 rozporządzenia ustalono realizację dachu płaskiego, o nachyleniu połaci dachowych do 18° oraz wysokością wnioskowanego budynku maksymalnie 4,8 m do najwyższego punktu konstrukcyjnego dachu. Przyjęta geometria dachu wraz z wysokością znajdują analogię w obszarze analizowanym.

Stwierdzono, że działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Dla nowej zabudowy ustalono obsługę komunikacyjną zjazdem z drogi gminnej - ul. [...], stanowiącej działkę oznaczoną nr ewid.[...] Każdy nowo projektowany zjazd z drogi należy uzgodnić z jej zarządcą. Spełnione są również warunki w zakresie uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną. Ustalono 2 miejsca postojowe dla samochodów osobowych. Stwierdzono, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do wniesionego przez M. Ł. pisma dotyczącego ustalenia warunków zabudowy (w jej ocenie inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa w tym z uwagi na szerokość elewacji frontowej), organ wskazał, że o ile strona ma prawo składania uwag, wniosków, wyrażania swojego zdania, które są brane pod uwagę w trakcie prowadzonego postępowania, jednak sprzeciw strony nie może być podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich lecz co wymaga podkreślenia - zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone wart. 61 u.p.z.p., tak jak w niniejszej sprawie, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ dodał, że szerokość elewacji frontowej ustalona została zgodnie z wymaganiami rozporządzenia.

M. Ł. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła odwołanie od ww. decyzji, w którym zawarto wniosek o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu zawarto następujące zarzuty:

1 Brak przedstawienia przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w niniejszej sprawie przy jednoczesnym odwoływaniu się przez organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do rzekomo przeprowadzonej analizy urbanistycznej w celu ustalenia warunków zabudowy dla działki nr ewid. [...],

2 Błędne wyznaczenie obszaru analizowanego i uwzględnienie przez organ instancji działki nr ewid.[...] jako znajdującej się w obszarze analizowanym, podczas gdy położona jest ona w dalszej odległości niż 50 m od działki budowlanej nr ewid. [...], uznane jako promień do wyznaczenia zasiągu obszaru analizowanego,

3. Nieprawidłowość ujętego w zaskarżonej decyzji stanowiska w zakresie możliwości odmiennego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, czym organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. § 5 ust. 2 rozporządzenia

4. Nieprawidłowość ujętego w zaskarżonej decyzji stanowiska w zakresie możliwości odmiennego ustalenia szerokości elewacji frontowej, czym organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. § 6 ust. 2 rozporządzenia,

5. Naruszenie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, co polegało na zignorowaniu przez organ I instancji podczas wydawania niniejszej decyzji stanu dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym budynków, znajdujących się w obszarze analizowanym.

6. Naruszenie przepisów postępowania poprzez uchybienie w zakresie niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonej decyzji przez organ I instancji oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy.

Uzasadniając odwołanie skarżąca podała, że decyzja nie zawiera analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podczas gdy z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji. Ponadto, organ nie wyznaczył, zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. granic obszaru analizowanego. Przedmiotowe zaniechanie organu sprawia, że niemożliwe jest zapoznanie się i skontrolowanie granic obszaru analizowanego, wyznaczonego w niniejszej sprawie przez organ I instancji. Co więcej, organ I instancji zaniechał także przedstawienia parametrów poszczególnych działek ewidencyjnych objętych granicami obszaru analizowanego. Takie działanie organu również stanowi poważne naruszenie zasad postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy. Organ I instancji ukrył dane dotyczące działek, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wyszczególnione przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji numery działek wskazują, że organ błędnie wyznaczył obszar analizowany. Działka nr [...] nie powinna zostać ujęta jako znajdująca się w obszarze analizowanym, gdyż położona jest w dalszej odległości niż 50 m od działki objętej wnioskiem. Poddaje to w wątpliwość ustalenie innych dalszych parametrów planowanej inwestycji.

Ponadto organ I instancji w sposób nieuzasadniony przyjął możliwość wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 Rozporządzenia, a także możliwość wyznaczenia szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 Rozporządzenia. Jak wynika z wniosku T. K. o wydanie decyzji ponieważ szerokość elewacji frontowej budynku, który miałby powstać na ww. działce wynosi 9,69 m, co oznacza, że zabudowa tego budynku miałaby zająć całą szerokość działki. Natomiast sąsiednie działki zabudowane są budynkami, których stosunek szerokości ściany frontowej do szerokości frontu działki jest zdecydowanie mniejszy niż w przypadku planowanej inwestycji. Zasada dobrego sąsiedztwa określa zaś konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Wskazana wyżej, rażąca rozbieżność między planowaną inwestycją a istniejącą w obszarze analizowanym zabudową, łatwo dostrzegalna również przez osoby nieposiadające wiedzy specjalistycznej, powinna skutkować wydaniem negatywnej dla inwestora decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2018 r, poz. 570), art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm. dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W ocenie Kolegium sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym - mimo zarzutu zawartego w punkcie 1 i 2 odwołania. Obszar analizowany został wyznaczony w odległości 50 m. Tak wyznaczona odległość wynika z tego, że za front działki przyjęto wspólną granicę działki oznaczonej nr ewid. [...] z działką oznaczoną nr ewid.[...], której szerokość wynosi 9,69m jest mniejszy niż 50 m; zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, promień obszaru analizowanego wyznaczono na 50 m.

Zdaniem SKO za niezasadny uznać należy zarzut dotyczący "rzekomo przeprowadzonej analizy"- pełna analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się w aktach sprawy (karta 66-75 akt sprawy organu pierwszej instancji), zaś przepisy nie wymagają, aby stała się ona załącznikiem do decyzji. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia, nie sama analiza, lecz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, dołączonej do wniosku inwestora, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W ocenie SKO w P. planowana inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W obszarze analizowanym znalazły się działki oznaczone numerami ewid.: [...] oraz nieruchomości składające się z działek oznaczonych numerami ewid.: [...]. W obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid.[...]), budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid.[...]). budynki mieszkalne wielorodzinne (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]), budynki garażowo -gospodarcze (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid.[...]), budynki oświatowe (budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]). Bezsporne jest, że planowana inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zatem zachodzi kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Zdaniem SKO budynki o podobnych parametrach nie muszą znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych inwestycji, ale przy określaniu warunków zabudowy pod uwagę należy brać działki sąsiednie, które to pojęcie jest interpretowane funkcjonalnie i odnosi się do wszystkich dziatek znajdujących się w obszarze analizowanym. Pod pojęciem działki sąsiedniej nie rozumie się bowiem tylko tej, która bezpośrednio graniczy z nieruchomością objętą wnioskiem.

Jak wynika z akt sprawy, w szczególności analizy i jej wyników, planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy. Za nieuzasadniony SKO uznało zarzut dotyczący działki nr [...], gdyż znajduje się na niej budynek łączący się z zabudową działki nr [...], która znajduje się w granicy obszaru analizowanego. Dlatego też słusznie organ pierwszej instancji objął analizą zarówno działkę [...] jak i działkę [...], gdyż tworzą one jedną całość, zabudowaną jednym budynkiem.

Przechodząc do oceny wyznaczonych przez organ parametrów urbanistycznych Kolegium uznało, że zostały one wyznaczone prawidłowo. Każdy z wymaganych przez rozporządzenie parametrów został szczegółowo przeanalizowany i skonfrontowany z przepisami rozporządzenia. Odstępstwa od wartości średnich zostały uzasadnione i znajdują oparcie w wynikach analizy, co opisano szczegółowo opisano w uzasadnieniu decyzji, oraz wynikach analizy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie do 28,1%, na podstawie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia Kolegium uznało go za niesłuszny. Z przeprowadzonej analizy (karta 173 akt sprawy organu pierwszej instancji) wynika, że średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wynosi 24,9%. Najwyższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 49,4 % (na działce oznaczonej nr ewid. [...]), a najniższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 3,6% (na działce oznaczonej nr ewid. [...]). Ponadto § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość wskazania innej wielkości powierzchni zabudowy, przy czym odstępstwo musi wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony został na 28,1%, zatem przekracza średni wskaźnik obliczony dla obszaru analizowanego, jednak nie przekracza maksymalnego wskaźnika dla obszaru analizowanego, a jednocześnie jedynie o 3,3 % przekracza średnią wartość wskaźnika powierzchni zabudowy. Co więcej działki bezpośrednio graniczące z działką nr [...] mają wskaźnik powierzchni zabudowy większy lub zbliżony do wartości ustalonej dla nowej inwestycji np. Działka nr [...] - 24,3 %, [...] - 27,7%, [...] - [...] %. [...] - 35%. W związku z powyższym nie można uznać za błąd ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu na podstawie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia w wysokości 28,1 %, który pozwala na realizację wnioskowanej powierzchni zabudowy (125,0 m2).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalenia wskaźnika szerokość elewacji frontowej: 8,08 m z tolerancją do 20% na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Kolegium wskazało, że z przeprowadzonej analizy (karta 174 akt sprawy organu pierwszej instancji) wynika, że w rozpoznawanej sprawie szerokość elewacji frontowych budynków na analizowanym obszarze jest bardzo zróżnicowana, wynosi od 1,9 m (budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid.[...]) do 83.1 m (budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid. [...]). Średnia szerokość elewacji frontowej analizowanych budynków wynosi 14,1 m. Zgodnie § 6 ust. 1 ustawy szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie z ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W toku analizy stwierdzono, iż wnioskowana wartość szerokości elewacji frontowej budynku mieści się w przedziale między minimalną a maksymalną wartością stwierdzoną w obszarze analizowanym. W związku z tym odstąpiono od wyznaczenia średniej wartości szerokości elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym i stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia ustalono szerokość elewacji frontowej wynoszącą: 8.08 m z tolerancją do 20%, tj. od 6,47 m do 9,69 m. W ocenie Kolegium zasadnym jest określenie widełek wartości w jakich ma mieścić się dany parametr. Dozwolona swoboda nie jest jednak zbyt duża, by nie naruszać istoty i celu wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. w świetle brzmienia § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. póz. 1065, z późn. zm.) nadanego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r, poz. 2285), wskazano, że przepisami odrębnymi, do których ustawodawca odsyła art. 61 ust. 1 punkt 5 ustawy nie są przepisy należące do systemu prawa budowlanego, bowiem przepisy te normują zupełnie inny etap postępowania inwestycyjnego, jakim jest etap realizacji inwestycji w postaci wykonania zaplanowanych robót budowlanych, uprzednio już przetestowanych co do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołane przez pełnomocnika rozporządzenie ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jako wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego.

Reasumując Kolegium stwierdziło, ze zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 ww. rozporządzenia). Decyzja zawiera zatem załączniki i elementy przewidziane w § 9 ww. rozporządzenia w związku z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś jej uzasadnienie szczegółowo opisuje stan faktyczny i prawny sprawy zgodnie z art. 107 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. Ł. reprezentowana przez pełnomocnika podała, że zaskarża w całości decyzję SKO w P., wnosi o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżąca podniosła następujące zarzuty:

a) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez stanowiące odstępstwo od zasady, ustalenie przez organ II instancji parametru szerokości elewacji frontowej, która w rzeczywistości w swym maksymalnym zakresie pozostaje zbieżna z całkowitą szerokością działki o nr ewid. [...] (oraz z danymi inwestycji objętej wnioskiem), przy czym ww. odstępstwo narusza ład przestrzenno-urbanistyczny w przyjętym obszarze analizowanym i pozostało nieuzasadnione przez organy obu instancji,

b) naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez brak szczegółowej analizy i uzasadnienia odstępstwa średnich wartości wskaźnika zabudowy,

c) naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019, poz. 1065, t.j. z dnia 07 czerwca 2019 r., r.w.t.), poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że maksymalna dopuszczalna szerokość elewacji frontowej może być tożsama z całkowitą szerokością działki o nr ewid. [...],

d) art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wnikliwej oceny analizy urbanistycznej,

b) uchybienie zasadzie uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony - art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji ustalającej niekorzystne dla strony postępowania - tj. właścicielki nieruchomości sąsiedniej w stosunku do ww. działki nr ewid. [...], parametry dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej,

c) uchybienie przepisom art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji przez organ II instancji oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, w tym przez błędne określenie przez organ II instancji różnicy między wskaźnikiem powierzchni zabudowy a średnim wskaźnikiem obliczonym dla obszaru analizowanego,

e) naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa poprzez utrzymanie przez organ II instancji takich parametrów szerokości elewacji frontowej, które zakładają dopuszczalność zabudowania działki o nr ewid. [...] w całej jej szerokości, podczas gdy w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek działki, na której istniałby budynek pobudowany w ten sposób.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w Ś.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którymi są (w dacie wydania decyzji):

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Stanowią one swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

Część graficzna analizy jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia obu tych załączników do decyzji o warunkach zabudowy muszą być odczytywane łącznie. Część graficzna powinna stanowić odzwierciedlenie części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Aby zatem ocenić, czy organ przyjął prawidłowe wartości jako podstawę do ustalenia parametrów planowanej inwestycji, konieczne jest ich zweryfikowanie w oparciu o część tekstową i graficzną analizy. Tymczasem w realiach rozpatrywanej sprawy weryfikacja ta okazała się w części niemożliwa do przeprowadzenia, bowiem mapa, na której zobrazowano analizę jest zupełnie nieczytelna. Sama kopia mapy jest niewyraźna (jest to prawdopodobnie kserokopia mapy, którą załączono do wniosku), a naniesiony na nią obszar analizowany i według legendy- zmienne związane z nowa zabudową- są nie do odczytania. Nie widać na mapie numerów działek, ledwo dostrzec można działkę inwestora. Oznaczenia użyte przez urbanistę na mapie zostały napisane czarną czcionką, co zdecydowanie utrudnia ich odczytanie, a w konsekwencji kontrolę załącznika stanowiącego integralną część decyzji o warunkach zabudowy.

Wbrew zarzutom skargi w aktach każdy z załączników decyzji został podpisany przez organ (w zast. Burmistrza działającą z jego upoważnienia M. M.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy analiza powinna być przeprowadzona na wyraźnej (czytelnej) mapie w sposób umożliwiający odczytanie naniesionych na nią zmiennych związanych z badaną w obszarze analizowanym zabudową i weryfikacji ich w kontekście wyników analizy.

W szczególności jednak, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, analiza powinna być przeprowadzona pod kątem oceny, czy planowana przez inwestora zabudowa na całej szerokości działki nr [...] spełnia zasadę ładu przestrzennego. Zgodzić się należało ze skarżącą, że w sprawie nie rozważono tego, czy w sąsiedztwie planowanej inwestycji, mimo iż występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa na całej szerokości działki jest dopuszczalna. Analiza powinna bowiem odpowiadać na pytanie czy planowana przez inwestora zabudowa nawiązuje do działek sąsiednich, czy wpisze się w zastany ład przestrzenny. Zdaniem Sądu zbyt pochopny okazał się wniosek, iż wystarczy aby w obszarze analizowanym występowała zabudowa jednorodzinna, bez uwzględnienia specyficznej, wnioskowanej przez inwestora zabudowy na całej szerokości działki, która wpłynie na sposób zagospodarowania działek sąsiednich.

Wobec tego Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i naruszenie ładu przestrzennego w zakresie ustalenia dla nowej zabudowy dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej na całej szerokości działki podczas gdy nie wynika on z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Brak wyjaśnienia ww. odstępstwa, jak i oparcie rozstrzygnięcia o wadliwie sporządzoną analizę (część graficzną- mapę) stanowiło naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zakresie zarzutu naruszenia § 5 ust. 2 2 rozporządzenia Sąd wskazuje, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy 28,1 % przekracza średni wskaźnik w obszarze objętym analizą (24,9%) lecz nie przekracza maksymalnego w obszarze analizowanym (49,4 %), więc co do zasady było dopuszczalne ustalenie go w takiej wysokości (zob. str. 5 analizy, k. 70 akt I instancji). Niemniej jednak w sprawie analiza wymaga powtórzenia z uwzględnieniem specyfiki planowanej przez inwestora zabudowy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy koniecznym będzie ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Zatem w ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego na czytelnej kopii mapy organ winien przeprowadzić analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego, przy uwzględnieniu tego ze budynek będzie posadowiony na całej szerokości działki nr [...].

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta Ś. zostały wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i przepisów postępowania, art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. co przemawiało za ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200, p.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składał się uiszczony przez stronę wpis sądowy od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w wysokości [...] zł.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] października 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm).