Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 472/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skarg R. O. i H. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty H. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody P. solidarnie na rzecz skarżących R. O. i H. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] Starosta H. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Spółce z o.o. w W. (dalej: Spółka) pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. o numerze [...] wraz z wewnętrzną instalacją elektroenergetyczną na terenie działki nr [...] położonej we wsi L. gm. C. Wskazał, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki nr [...] położone w obrębie ewidencyjnym L.

Powyższa decyzja została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek Spółki, która załączyła do wniosku dokumenty wskazane w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.), w tym cztery egzemplarze projektu budowlanego i decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego wydaną dla spornego przedsięwzięcia, zmienioną następnie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Obszar odziaływania obiektu ustalono jako obszar obejmujący działki, nad którymi przechodzą główne ponadnormatywne wiązki promieniowania emitowane przez anteny nadawcze. Do projektu inwestor dołączył również dokument zatytułowany "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej P. pod względem oddziaływania na środowisko". Wynika z niego, że przedstawiona w projekcie konfiguracja anten sektorowych, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: rozporządzenie) wraz z instalacją radiokomunikacyjną nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych, tj. w odległościach do 200 m oraz dla czterech anten w odległości do 150 m od środka elektrycznego anten). Jak wskazał organ, w promieniu 200 m od miejsca usytuowania stacji bazowej znajdują się wprawdzie budynki, z których korzystają ludzie, ale osie głównych wiązek promieniowania dla poszczególnych anten usytuowane są znacznie ponad tymi budynkami. Zdaniem Starosty, nie dowiedziono naukowo negatywnego oddziaływania promieniowania elektroenergetycznego na organizmy żywe, co potwierdza raport Instytutu Łączności – Państwowego Instytutu Badawczego. Także wskazał, że inwestycja posiada status urządzenia łączności publicznej i tym samym stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zaś zapobiegać tworzeniu obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci telekomunikacyjnych (art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych). Starosta nie stwierdził również podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę z uwagi na złożony wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wskazał, w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja lokalizacyjna.

Odwołania od powyższej decyzji złożyły R. O. i H. K.

H. K. zarzuciła:

- naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w związku z art. 140, 143, 144 Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych wolności w związku z art. 144 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 8, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP - poprzez niedokonanie przez Starostę własnych ustaleń w zakresie możliwości oddziaływania inwestycji na środowisko, a w szczególności nieustalenie i niezsumowanie mocy wszystkich anten sektorowych, niewskazanie innych źródeł, nieokreślenie metody obliczeniowej ze wskazaniem jej maksymalnego błędu, nieuwzględnienie odbić w terenie, nieustalenie we własnym zakresie miejsc zamieszkałych i ich oddalenia od planowanej inwestycji;

- naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewskazanie faktów i przyczyn odmowy przyznania wiarygodności dowodom przedstawionym przez odwołującą;

- naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez pominięcie obowiązków w zakresie stania na straży praworządności oraz prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa;

- nieuwzględnienie faktu wszczęcia postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji lokalizacyjnej wydanej dla spornej inwestycji oraz tego, że uchylenie decyzji lokalizacyjnej spowoduje bezpodstawność decyzji o pozwoleniu na budowę;

- naruszenie art. 8, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie orzecznictwa NSA oraz raportu Najwyższej Izby Kontroli, wskazujących jak należy ustalać obszar oddziaływania inwestycji, czyli zasięg występowania pól elektromagnetycznych oraz poprzez bezkrytyczne przyjęcie dowodów zgłoszonych przez inwestora.

Odwołująca się R. O. zarzuciła:

- naruszenie art. 7, 77, 80 w związku z art. 75 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i nieustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

- naruszenie art. 8 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji - nieodniesienie się do wszystkich zarzutów wniesionych przez strony postępowania;

- naruszenie art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 P.b. w związku z art. 144 ust. 1 oraz art. 144 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska w powiązaniu z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaakceptowanie decyzji, pomimo że organy nie dokonały własnych ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko, z uwagi na brak zsumowania mocy anten;

- zignorowanie art. 68 oraz art. 74 w związku z art. 8 Konstytucji RP poprzez zupełnie

bezpodstawne ignorowanie zagrożeń jakie w przyszłości wywoła planowana inwestycja;

- naruszenie § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia poprzez niedokonanie analizy faktycznej mocy EIRP, która zdaniem inwestora wynosi 18333W oraz wadliwe przyjęcie, że przepisy te w każdym przypadku nie mają zastosowania, ponieważ inwestor może dopasować pochylenie anten do swoich potrzeb, co w istocie powoduje, że stacja bazowa nigdy nie będzie wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieokreślenie faktycznej mocy (EIRP) anten, które podlegają zsumowaniu, jeżeli ich azymuty się nakładają oraz wobec braku samodzielnej oceny materiału dowodowego, oparcie decyzji o ustalenia poczynione przez inne osoby oraz brak wyjaśnień czy uwzględniono moce maksymalne anten według danych katalogowych;

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych;

- naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 63 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w związku z art. 140, 143 i 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez niedokonanie ich analizy.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał na treść art. 35 ust. 1 i 4 P.b. Wyjaśnił, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z tego przepisu, a w związku z tym organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę. Z ustaleń Wojewody wynika, że inwestor posiadał w dniu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę prawomocną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnośnie zabudowy działki inwestycyjnej nr [...] ustalono, że nie występują na niej budynki, a najbliższy obszar wokół planowanej inwestycji użytkowany jest rolniczo. Teren działki, na której planowana jest budowa stacji bazowej, nie znajduje się w obrębie żadnego z obszarów chronionych przyrodniczo oraz położony jest poza obszarem Natura 2000. Inwestycja polega na budowie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową o łącznej wysokości (wraz z częścią fundamentu wystającą nad powierzchnię terenu oraz odgromnikiem) 61, 95 m n.p.t. Projekt budowlany przewiduje instalację dziewięciu anten sektorowych na wysokości 59,0 m n.p.t. skierowanych na azymuty 0°, 120° i 240° oraz sześciu anten radioliniowych (trzy na wysokości 56,40 m n.p.t., dwie na wysokości 55,00 m n.p.t. oraz jedna na wysokości 55,70 m n.p.t.) skierowanych na azymuty 88°, 121°, 228°, 270°, 306° i 352°. Obszar oddziaływania inwestycji (załącznik graficzny rysunek nr 1 - str. 116 projektu budowlanego) wykracza poza działkę inwestycyjną. Według rysunków nr 2, 3, 4 i 5 (s. od 117 do 120 projektu budowlanego), przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych będą występowały w odległości (uwzględniając nierówność terenu) od poziomu gruntu dla anten sektorowych na wysokości nie mniejszej niż 36,17 m w maksymalnym zasięgu do 121,0 m od stacji bazowej: rysunek 4 - dla azymutu 0° dla pochylenia maksymalnego - 34,52 m nad poziomem terenu oraz dla azymutu 120° dla pochylenia maksymalnego - 36,37 m nad poziomem terenu; rysunek 5 - dla azymutu 240° dla pochylenia maksymalnego - 33,17 m nad dachem budynku gospodarczego oznaczonego na rysunku symbolem P1 usytuowanego na działce nr [...].

Wojewoda ustalił, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia, dlatego nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W związku z brakiem oddziaływań powyżej 0,1 W/m2 w miejscach przebywania ludzi nie spowoduje ona uciążliwości w rozumieniu przepisu § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nie wystąpi również w otoczeniu planowanego obiektu obszar ograniczonego użytkowania.

Z wyżej wskazanych względów Wojewoda ocenił jako niezasadne zarzuty odwołania. Cytując definicję obszaru oddziaływania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 20 P.b.) wyjaśnił, że inwestycja usytuowana zostanie na działce nr [...] położonej we wsi L., zaś stronami postępowania uczyniono właścicieli działek nr [...] położonych we wsi L., gm. C. Projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej zlokalizowana jest w odległości 4,70 m od granicy działki nr [...] i około 20,0 m (pomiaru dokonano linijką na projekcie zagospodarowania terenu) od działki nr [...] - droga gminna. Odległość planowanej inwestycji do najbliższego budynku (budynku gospodarczego) zlokalizowanego na działce nr [...] będącej własnością odwołujących się wynosi ok. 95,0 m (pomiar linijką) oraz ok. 144,0 m (pomiar linijką) do zlokalizowanego na tej działce budynku mieszkalnego. Na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczy, który zlokalizowany jest od planowanej stacji w odległości ponad 110,0 m (pomiar linijką). Pozostałe działki znajdujące się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w obecnym stanie nie są zabudowane i użytkowane są rolniczo. Inwestycja nie została ujęta w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego nie było wymagane uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedmiotowa inwestycja jest źródłem emisji pola elektromagnetycznego niejonizującego dla ludzi, co wynika z tego, że anteny sektorowe będące źródłem tego promieniowania zawieszone będą na wysokości ok. 59 m n.p.t. Nie ma podstaw, zdaniem Wojewody, by kwestionować metodę wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji. Wojewoda wyjaśnił, że za projekt budowlany wraz z wszystkimi rozwiązaniami i obliczeniami w nim zawartymi odpowiada projektant, zaś zatwierdzenie projektu budowlanego nie wyklucza kontroli jej działalności przez organ nadzoru budowlanego. Także, zdaniem Wojewody, brak jest informacji o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji lokalizacyjnej w postępowaniu wznowionym, a fakt pozostawania w toku tego postępowania nie ma znaczenia dla przedmiotowego postępowania. Za bezzasadne uznał również organ odwoławczy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie nie stwierdził naruszeń procesowych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wskazał, że inwestor uzyskał niezbędne dla tej inwestycji uzgodnienia, opinie i oświadczenia, które zostały uwzględnione przy projektowaniu inwestycji. W dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę projekcie budowlanym znajdują się kopie uprawnień budowlanych osób projektujących i sprawdzających projekt budowlany. Zakres tych uprawnień pozwalał na wykonanie przedmiotowego projektu budowanego. Dołączono także zaświadczenia o przynależności tych osób do właściwej izby samorządu zawodowego. Sprawdzenie projektu budowlanego z punktu widzenia dokumentów złożonych przez inwestora a wymaganych przepisem art. 33 ust. 2 P.b. zakończyło się wynikiem pozytywnym, przeprowadzono prawidłową ocenę projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 P.b.) i nie doszło do uchybień w zakresie wyjaśnienia i oceny materiału dowodowego w sprawie.

Skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. złożyły R. O. i H. K. W obydwu tożsamych pod względem treści skargach zarzucono naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym nieskierowanie wniosku do biegłego sądowego o wydanie opinii o konieczności sporządzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko;

- § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez brak zbadania parametrów i odległości od miejsca zamieszkania i występowania ludzi od planowanej inwestycji oraz poprzez brak zsumowania parametrów tego samego rodzaju charakteryzujących skalę przedsięwzięcia (anten sektorowych mających być zamieszczonymi na stacji telefonii komórkowej).

Zdaniem skarżących, organy nieprawidłowo zakwalifikowały sporną inwestycję jako niemogącą znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy składać się ona będzie z dziewięciu anten sektorowych i sześciu anten radioliniowych, których sumarycznej mocy oddziaływania nie zbadano. Także wskazały, że organ dokonał błędnych i rozbieżnych ustaleń, bowiem wyjaśnia, iż brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 200 m od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny (s. 103 dokumentu "Kwalifikacja"), podczas gdy w innym miejscu wskazuje, że odległość od planowanej inwestycji do najbliższego budynku gospodarczego wynosi około 95 m oraz około 144 m do zlokalizowanego na tej działce budynku mieszkalnego. Rozbieżność ta wskazuje, zdaniem skarżących, na brak dokładnego przeanalizowania materiału. Wskazały na definicję miejsc dostępnych dla ludności z art. 124 ust. 2 ustawy P.o.ś. i zarzuciły organowi, że powinien był uwzględnić nie tylko budynki istniejące ale również takie, które mogą powstać w przyszłości. Wskazały na treść § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, z których wynika m.in. konieczność sumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie. W ich ocenie, wskazuje to na konieczność sumowania oddziaływania wiązek antenowych oraz sprawdzenia w jaki sposób inwestycja a nie poszczególne jej elementy wpływają na środowisko. Zdaniem skarżących, organ powinien wezwać inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Skarżące wskazały, że z załącznika graficznego do "Kwalifikacji" wynika, iż obszar oddziaływania inwestycji wykracza poza działkę inwestora nr [...], zaś w innym miejscu tego dokumentu wskazuje się, że obszar ten zamyka się w granicach tej działki (s. 18). Skarżące wskazały, że Wojewoda nie uzasadnił oddalenia zarzutu naruszenia art. 8, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz nie ustosunkował się do orzecznictwa NSA i raportu NIK, jak też do akt sprawy nie załączono decyzji zmieniającej decyzję lokalizacyjną.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wyjaśnił, że z brzmienia przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. wynika, że radiolinie emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz niezależnie od ich mocy EIRP i odległości od miejsc dostępnych dla ludności nie są zaliczane ani do przedsięwzięć mogących znacząco, ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika z § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia i dotyczy sytuacji, gdy nie zostaną zachowanie parametry określone w tym przepisie, przyjęte przy uwzględnieniu odległości miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego anteny sektorowej wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania. Definicja miejsc dostępnych dla ludności jest definicją legalną. Uwzględniając nawet potencjalną możliwą zabudowę w okolicy planowanej inwestycji, oś głównej wiązki promieniowania żadnej z anten nie przetnie przestrzeni znajdującej się do 2 m nad powierzchnią dachu budynków.

W piśmie procesowym z dnia 23 sierpnia 2018 r. skarżąca H. K. sformułowała replikę na stanowisko Wojewody z odpowiedzi na skargę.

Przy piśmie procesowym z dnia 17 września 2018 r. skarżąca przedłożyła decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2018 r. o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] czerwca 2017 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wójta, ustalono brak interesu prawnego skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi podlegają uwzględnieniu z uwagi na uchybienia przez organy przepisom procesowym mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Warunki wydania takiej decyzji ustawodawca zamieścił w art. 35 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej: P.b. Jednym z tych warunków (pkt 1) jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jak ustalono w sprawie, w stosunku do inwestycji wydano w dniu [...] czerwca 2017 r. prawomocną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (fakt bezsporny), następnie zmienioną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej nie przeprowadzono oceny oddziaływania inwestycji na środowisko z uwagi na ustalenie o niezaliczeniu spornego przedsięwzięcia do inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 r. poz. 71), dalej: rozporządzenie. Organ wydający pozwolenie na budowę podzielił tę ocenę w całości i również uznał, że nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wojewoda powziął to ustalenie na podstawie treści dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentu pt. "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej P. pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o Rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 9.11.2010r." sporządzonej w marcu 2017 r.

Zdaniem sądu, ustalenie powyższe jest przedwczesne, oparte na nie dość wszechstronnie zebranym materiale dowodowym, a tym samym na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie może stanowić ustalenia wiążącego. Dodać przy tym należy, że okoliczność uznania inwestycji za niemogącą ani zawsze, ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej nie ma istotnego znaczenia dla postępowania o pozwolenie na budowę. Przed jego wydaniem organ administracji architektoniczno – budowlanej obowiązany jest takich ustaleń dokonać we własnym zakresie, samodzielnie, zaś związanie go decyzją lokalizacyjną wynikające z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dotyczy kwestii wpływu inwestycji na środowisko ale parametrów technicznych inwestycji (vide podobnie w wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r., II SA/Sz 55/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega dla sądu wątpliwości, że organy w sprawie niniejszej samodzielnie i we własnym zakresie, zwłaszcza organ odwoławczy, podjęły próbę oceny konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jednakże nie można zgodzić się ze sformułowanymi przez organy twierdzeniami.

W przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych kwalifikacji do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokonuje się na podstawie dwóch kryteriów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Z kolei stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna;

W orzecznictwie należy uznać za ugruntowane stanowisko, zgodnie z którym dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia uprawnia do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób wpłynie na środowisko cała inwestycja a nie tylko jej poszczególne elementy (vide np. wyroki NSA z dnia: 26 września 2017 r., II OSK 126/16, z dnia 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16; z dnia 19 stycznia 2016 r., II OSK 1162/14; z dnia 29 września 2015 r., II OSK 139/14, CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej pogląd powyższy w całości podziela. Oznacza to, że ocena kontrolowanego postępowania, w którym – jak trafnie wskazują skarżące – dokonano kwalifikacji przedsięwzięcia z punktu widzenia oddziaływania poszczególnych anten pojedynczo a nie sumarycznie i we wzajemnym powiązaniu, nie może być pozytywna. Dla dokonania prawidłowych ustaleń czy inwestycja zawsze znacząco czy potencjalnie znacząco oddziałuje na środowisko czy też nie zalicza się do żadnej z tych kategorii niezbędne jest nie tylko określenie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie da się zasadnie wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 2706/13, przyjęcie, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje zawsze znacząco czy potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku czy kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Jak z kolei wskazał NSA w sprawie II OSK 126/16, już od rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) oraz obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r., w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, dominuje stanowisko, zgodnie z którym dla ustalenia czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia.

Z akt sprawy niniejszej nie sposób wyprowadzić oceny, iż taka kumulacja została przez organy oceniona, sprawdzona i zbadana. Należy przyznać rację skarżącym, że nie wyjaśniono w toku postępowania jaki wpływ na środowisko będzie miała planowana inwestycja jako całość a nie jej poszczególne anteny. W szczególności dokument, na który powołały się organy a załączony przez inwestora, tj. "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej", w wielu miejscach tekstu wyraźnie wskazuje, że uwzględniono w nim wyłącznie oddziaływanie pojedynczych anten a nie oddziaływanie sumaryczne. Już w streszczeniu "Kwalifikacji" na s. 3 wskazano, że "Aby dokonać kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej, obliczane są równoważne moce promieniowane izotropowo dla każdej instalowanej anteny sektorowej. Następnie w oparciu o wartość obliczonej PEIRP należy sprawdzić dla jakiej odległości od anteny mogą występować miejsca dostępne dla ludności [...] Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko każda antena sektorowa rozpatrywana jest osobno i nie ma wpływu na wynik kwalifikacji innej anteny". Również na kolejnych stronach "Kwalifikacji" wskazano w sposób następujący: "istnieje konieczność wyznaczenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (PEIRP) dla każdej anteny sektorowej, a następnie przeanalizowania przebiegu odpowiedniego wektora wiązki głównej promieniowania dla każdej z tych anten [...] Z punktu widzenia wspomnianego Rozporządzenia parametrem charakteryzującym instalację jest moc pojedynczych anten [...] Na etapie kwalifikacji przedsięwzięcia nie ma podstaw do badania sumy energii emitowanej na poszczególnych kierunkach przez wszystkie anteny instalacji. Mocy tych anten nie sumuje się, jest to parametr nie podlegający sumowaniu" (s. 5 "Kwalifikacji"). Powyższe ustalenia zawarte w tekście "Kwalifikacji" potwierdzono i zobrazowano graficznie (część dokumentu pt. "Graficzny model obszaru oddziaływania"). Wynika z nich jednoznacznie przeprowadzenie oceny wyłącznie dla pojedynczych anten a nie dla ich wzajemnego oddziaływania sumarycznego.

Sąd stwierdza przy tym, że na s. 115 akt adm. pierwszej instancji znajduje się tabelka, w której wskazano "Zasięg sumaryczny dla wszystkich systemów" o wartości 18 333 W oraz zasięg odległościowy maksymalny 121 m. Nie sposób jednak tych danych zweryfikować. Nie wynika w sposób jednoznaczny z danych zamieszczonych w ww. tabelce, czy przy uwzględnieniu wzajemnego oddziaływania anten sektorowych należy sumować ich moc, czy też istnieje możliwość wyliczenia średniej oddziaływania sumarycznego, w jaki ewentualnie sposób i o jakiej mocy to wzajemne oddziaływanie występuje, zwłaszcza na kierunku pionowym w na wysokościach dostępnych dla ludności. Dodać również należy, że "Kwalifikacja" nie wyjaśnia wynikającej z niej wewnętrznej sprzeczności, tj. w części wstępnej wskazuje się na konieczność obliczenia oddziaływania instalacji dla każdej poszczególnej anteny a następnie w omówionej wyżej tabelce przedstawiono tzw. zasięg sumaryczny bez wyjaśnienia w jaki sposób go wyliczono oraz dlaczego zastosowano taką a nie inną metodę, jak też z jakich powodów, przy założeniu konieczności oceny promieniowania dla pojedynczej anteny, autor opracowania zdecydował się jednak na wskazanie oddziaływania sumarycznego. Nawet jeśli wiadomości powyższe są wiadomościami specjalnymi, to przy wskazanym wyżej stanowisku orzecznictwa sądów administracyjnych formułującym ocenę o konieczności zbadania wzajemnego oddziaływania poszczególnych elementów instalacji, niezbędne jest wyjaśnienie tego wzajemnego oddziaływania w języku niespecjalistycznym, co umożliwi wszechstronną ocenę prawną tej okoliczności z punktu widzenia § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia oraz zbadania oceny oddziaływania instalacji jako całości. Wymaga to ustaleń i oceny organów, których w sprawie niniejszej zabrakło, bowiem nie jest wystarczające wskazanie, że emisja pola elektromagnetycznego w sposób szkodliwie oddziałujący na ludzi nie będzie miała miejsca z uwagi na wysokie nad poziomem terenu umieszczenie anten (59 m n.p.t.).

Nie ustosunkowano się także (nie uczynił tego ani organ, ani też organ nie wezwał inwestora do wyjaśnień w tym zakresie), w jaki sposób treść dokumentu "Kwalifikacji" i sformułowanych w nim wniosków ma się do wyników kontroli NIK. Tymczasem, przykładowo na s. 23 raportu NIK wskazano, że "Obowiązujący system nie uwzględnia sumarycznego PEM wytwarzanego przez SBTK znajdujące się w pobliżu, często na tym samym obiekcie oraz tła elektromagnetycznego, pochodzącego z innych źródeł PEM". Nie wyjaśniono, czy wzajemne oddziaływanie anten nie przyczyni się do wystąpienia szkodliwego pola w ujęciu pionowym w taki sposób, że obejmie miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy P.o.ś., czyli miejsca, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa jak i tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic cudzej nieruchomości. Pionowy zasięg własności gruntowej może ograniczać jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczące ochrony środowiska (wyrok z dnia 20 kwietnia 2012 r., II SA/Gl 672/11, CBOSA).

W tych okolicznościach należy uznać za uzasadniony zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób prawidłowy kwestii oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym nie zawarł stosownych obliczeń i wyjaśnień przedstawionych w sposób niespecjalistyczny w zakresie kumulowania się promieniowania, a w konsekwencji nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości czy przedsięwzięcie mieści się w katalogu przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym w szczególności czy nie należy do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 bądź § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Powyższe uchybienia uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej celem uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie.

W kwestii wpływu wyniku wznowionego postępowania dotyczącego decyzji lokalizacyjnej na wynik sprawy niniejszej wskazać należy, że o ile rację ma organ, iż pozostawanie w obrocie prawnym decyzji lokalizacyjnej jest faktem wiążącym, o tyle w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie zobowiązany uwzględnić ewentualne zmiany stanu prawnego, jeśli nastąpią. Na dzień wyrokowania przez sąd skarżące wykazały wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej uchylenia decyzji lokalizacyjnej. Na dzień orzekania przez organy w ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne będzie ustalenia jakim wynikiem zakończyło się rozpoznanie odwołania.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu kwotę wpisu 500 zł. Sąd miał na uwadze, że skarżące uiściły dwa odrębne wpisy w kwotach po 500 zł. Jednakże skarżące – jak wynika z akt sprawy – są współwłaścicielkami działki nr [...], zatem miały obowiązek solidarnie uiścić jeden wpis w wysokości 500 zł. Dlatego sąd zasądził od organu na ich rzecz kwotę 500 zł, zaś w pozostałym zakresie (500 zł) nienależnie uiszczony wpis zostanie zwrócony z urzędu z kasy sądu.