Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1267/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Wojewoda~Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną czynność
Powołane przepisy: article: art. 3, 22 ust. 1, 2, 5-78, art. 23 ust. 1-6, art. 59, art. 60
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 315 poz 1 art. 5 ust. 2, art. 7 ust. 2, art. 8 ust. 2
law: Rozporządzenie (WE) NR 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie  kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70
Teza: opublikowanie ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowyw w zakresie przypadków uregulowanych w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (DZ. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13) stanowi czynność organizatora, na którą przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administarcyjnego, zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy.

TEZY

opublikowanie ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowyw w zakresie przypadków uregulowanych w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (DZ. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13) stanowi czynność organizatora, na którą przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administarcyjnego, zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na czynność Województwa [...] z dnia [...] r. w przedmiocie ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w terminie od [...]r. do [...]r. 1) uchyla zaskarżoną czynność, 2) zasądza od Województwa [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Jak wynika z pisma Wydziału Transportu Zbiorowego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] r., znak [...] , skierowanego do Wydziału Zamówień Publicznych i Nadzoru Właścicielskiego tego Urzędu, w dniu [...] r. Zarząd Województwa [...] zadecydował m. in. o publikacji nowego ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym na terenie województwa [...] w terminie od [...] r. do [...] r. W piśmie podano, że organizatorem przewozów jest Województwo [...] , a tryb udzielenia zamówienia to bezpośrednie zawarcie umowy (art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym), zamówienie dotyczy pasażerskiego transportu kolejowego na określonych w pkt II.5 liniach, a przewidywana data wszczęcia postępowania to [...] r.

W dniu [...] r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej zostały umieszczone zarówno wstępne ogłoszenie informacyjne, jak i ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym na terenie województwa [...] w terminie od [...] r. do [...] r. Jako podstawę wskazano art. 7 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. Urz. UE L 315 z 3 grudnia 2007 r.). Podano w nim w szczególności, że tryb postępowania to bezpośrednie zawarcie umowy (art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym). Ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia tego postępowania zostało także skierowane do publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Pismem z [...] r. "A" Spółka z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność Województwa [...] – organizatora publicznego transportu zbiorowego w kolejowych przewozach regionalnych, polegającą na publikacji na stronie BIP ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym na terenie województwa [...] w terminie od [...] r. do [...] r., wraz ze wstępnym ogłoszeniem informacyjnym. Podała, że czynność ta jest jednoznaczna z zamiarem bezpośredniego zawarcia umowy ze spółką Koleje [...] na realizację całości regionalnych przewozów pasażerskich w tym okresie. W podstawie prawnej skargi wskazano przepis art. 59 ust. 1 i 60 ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13), zwanej dalej ustawą, oraz art. 5 ust. 7 Rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. Urz. UE L 315 z 3 grudnia 2007 r.), zwanego dalej rozporządzeniem WE. Zawnioskowała o uchylenie w całości wskazanej czynności organizatora transportu i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie art. 23 ust. 1-6 ustawy oraz art. 7 ust. 2 rozporządzenia WE poprzez nie zachowanie co najmniej rocznego terminu jaki winien dzielić ogłoszenie od zawarcia umowy, co zgodnie z ogłoszeniem miało mieć miejsce w [...] r. Wskazano, że w konsekwencji naruszenia rocznego terminu skarżącej Spółce grozi znaczna szkoda, albowiem związana jest z Organizatorem umową wieloletnią na okres od [...] r. do [...] r. W związku ze zbyt późnym ogłoszeniem Spółka nie mogła wszcząć procedury likwidacyjnej swojego [...] zakładu pracy i będzie ponosić koszty wynagrodzenia zatrudnionych w nim pracowników już po utracie możliwości dalszego świadczenia usług. W uzasadnieniu opisano stan faktyczny związany z wykonywaniem przez Skarżącą przewozów na podstawie umowy wieloletniej oraz z opublikowaniem ogłoszenia dotyczącego okresu od [...] do [...] r. Wskazano, że przed [...] r. żadne inne ogłoszenie dotyczące zamiaru powierzenia świadczenia usług w tym okresie nie było publikowane, a okres ten obejmuje czas, na jaki zawarto ze Skarżącą umowę wieloletnią. Przyznano, że organizator przewozów ma, zgodnie z art. 5 rozporządzenia WE, prawo podjęcia decyzji o trybie wyboru operatora, warunkiem legalności takiego wyboru jest jednak prawidłowe dokonanie uprzedniego ogłoszenia o zamiarze takiego wyboru, ze wskazaniem przewidywanego trybu. Opisano zasady finansowania publicznego transportu zbiorowego w Unii Europejskiej i wskazano, że w razie nie zachowania terminów ogłoszeń, bezpośrednie zawarcie umowy nie jest możliwe, a środki finansowe przekazane operatorowi mogą zostać uznane za niedozwoloną pomoc publiczną. Podniesiono, że ogłoszenie z [...] r. jest pierwszą czynnością, z której wynika zamiar powierzenia przewozów w trybie bezpośredniego zawarcia umowy. Termin roczny nie został niewątpliwie zachowany, zarówno jeśli liczyć go do daty wskazanego zawarcia umowy, jak i do daty rozpoczęcia wykonywania przewozów. W konsekwencji nie jest możliwe bezpośrednie powierzenie świadczenia usług Kolejom [...] i zmiana operatora na okres od [...] r. Celem potwierdzenia zagrożenia szkodą wskazano na postanowienia obowiązującego w skarżącej Spółce układu zbiorowego pracy z [...] r.

W odpowiedzi na skargę Województwo [...] wniosło o odrzucenie względnie oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że Zarząd Województwa [...] nie podjął uchwały dotyczącej zlecenia bezpośredniego realizacji całości przewozów pasażerskich w województwie w okresie od [...] r. spółce Koleje [...] , z tego względu Skarżąca kwestionuje rozstrzygnięcie, które nie zostało przez Zarząd podjęte. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi podano, że wadliwe jest stanowisko, aby warunkiem dopuszczalności dokonania wyboru przewoźnika było uprzednie ogłoszenie o zamiarze takiego wyboru, z zachowaniem okresu rocznego. Warunki bezpośredniego zawarcia umowy określają art. 22 ust. 1, 2, 5-7 ustawy oraz art. 5 ust. 2 rozporządzenie WE. Publikacji ogłoszeń dotyczy art. 23 ustawy, ma on charakter proceduralny i nie wpływa na ważność ewentualnego zlecenia bezpośredniego. Równocześnie zwrócono uwagę, że art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy dopuszcza bezpośrednie zawarcie umowy w przypadku zakłócenia w świadczeniu usług lub bezpośredniego zagrożenia taką sytuacją. Do tej sytuacji nie ma zastosowania art. 23 ust. 1 ustawy, termin publikacji ogłoszeń dotyczy tylko sytuacji regulowanych art. 22 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Stan faktyczny, w tym pismo "A" S.A. z [...] r. uprawniało organizatora do skorzystania z regulacji art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zakwestionowano także legitymację Skarżącej do wniesienia skargi. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy wymaga wykazania, że skarżący jest lub był zainteresowany zawarciem umowy i że grozi mu szkoda w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów. Skoro umowa wieloletnia dotyczy okresu do końca roku 2012, to Skarżąca musiała liczyć się z możliwością powierzenia przewozów innemu podmiotowi po [...] r. Zwrócono uwagę, że również skarżąca Spółka z pominięciem terminów ustawowych zawarła umowy z innymi organizatorami przewozów, w szczególności z województwem wielkopolskim. Sama Skarżąca nie uznaje dochowania terminu ogłoszenia za warunek ważności umowy, powoływanie więc tego argumentu w niniejszej sprawie i wnioskowanie o zastosowanie sankcji nie jest racjonalne.

W piśmie procesowym z [...] r. skarżąca Spółka podniosła, że wadliwy jest wniosek Organizatora, że przedmiotem skargi może być jedynie zlecenie bezpośrednie realizacji przewozów, dokonywane w drodze uchwały zarządu województwa. Zarówno wybór trybu wyłaniania przewoźnika jak i sam wybór przewoźnika składa się z szeregu czynności, które podlegają zaskarżeniu. Ogłoszenie w zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia jest czynnością organizatora, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy. Zanegowano zasadność twierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę, że podstawą ogłoszenia był art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy, opublikowane ogłoszenie wprost wskazuje na przypadek uregulowany art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy. Nadto nie zachodziły w ocenie Skarżącej przesłanki określone w art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy. Podano, że skarżąca, mimo przewidywanego upływu okresu umowy wieloletniej miała zamiar przystąpić do przetargu, od którego organizator odstąpił z naruszeniem przepisów prawa. Koszty likwidacji [...] zakładu Skarżącej są szacowane na ok. [...] mln złotych, co uzasadnia zagrożenie szkodą i interes prawny w sprawie. Dla poparcie tej ostatniej tezy dołączono kopię informacji na posiedzenie Rady Nadzorczej "A" sp. z o.o. z [...] r. dotyczącą skutków finansowych rozwiązania umowy i likwidacji [...] .

W piśmie procesowym z [...] r. Województwo [...] , odnosząc się do pisma Skarżącej z 5 [...] r. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Zwrócono dodatkowo uwagę na przepis przejściowy art. 8 ust. 2 rozporządzenie WE, przewidujący stosowanie zasad nim regulowanych od [...] r. Wskazano także na regulację art. 5 ust. 2 rozporządzenia WE, który dopuszcza bezpośrednie udzielenie zamówienia podmiotowi wewnętrznemu. Podniesiono, że art. 23 ust. 6 ustawy jest sprzeczny z rozporządzeniem WE ze względu na regulację art. 8 ust. 2 oraz art. 7 ust. 2, z których pierwszy przewiduje okres przejściowy, zaś drugi stanowi, że ewentualne sprostowanie ogłoszenia nie wpływa na datę bezpośredniego przyznania zamówienia. Przepisy ustawy winny być interpretowanie i stosowane zgodnie z rozporządzeniem WE. Odstępstwo od trybu ogłoszeń przewidzianego w ustawie nie wyklucza zatem udzielenia zlecenia bezpośredniego podmiotowi wewnętrznemu. Nadto uchwalenie ustawy nie wyklucza stosowania przepisów przejściowych rozporządzenia WE. Przepis art. 5 ust. 2 rozporządzenia WE może stanowić podstawę do bezpośredniego udzielenia zamówienia podmiotowi wewnętrznemu także w zakresie transportu kolejowego. Przepis ten dotyczy usług publicznych w zakresie zintegrowanego transportu pasażerskiego, który definiuje art. 2 lit. m rozporządzenia WE, przewozy realizowane przez Koleje [...] na terenie województwa spełniają tę definicję. Podkreślono, że art. 5 ust. 2 rozporządzenia stanowi szczególną i samodzielną podstawę do bezpośredniego udzielenia zamówienia podmiotowi wewnętrznemu, o ile nie zabrania tego prawo krajowe. Prawo krajowe może zatem wyłącznie wykluczyć taką możliwość, ale nie może jej regulować, warunki takiego zlecenia bezpośredniego zawierają wyłącznie przepisy art. 5 ust. 2 lit. a-e rozporządzenia WE. Ustawa nie może kreować innych i bardziej surowych warunków zlecenia bezpośredniego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Bezsporne jest, że w dniu [...] r. opublikowane zostało na stronie Biuletynu Informacji Publicznej ogłoszenie Województwa [...] dotyczące zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy w zakresie publicznego transportu zbiorowego w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym na terenie województwa w terminie od [...] r. Sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministarcyjnych, co stanowi przepis art. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Katalog spraw sądowoadministracyjnych określa przepis art. 1 p.ps.a., należą do nich także sprawy, do których na mocy ustaw szczególnych zastosowanie znajdują przepisy p.p.s.a. Taką ustawą szczególną jest ustawa z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13 ze zm.), zwana dalej ustawą. Jej art. 59 ust. 2 przewiduje stosowanie przepisów p.p.s.a. w postępowaniu toczącym się na skutek wniesienia skargi, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 ustawy. Zwraca jednak uwagę, że przepis art. 59 ust. 1 ustawy, przewidując możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, określa podmiot uprawniony do takiej skargi, nie precyzuje jednak, co może być jej przedmiotem. Ponieważ zgodnie z art. 59 ust. 2 w postępowaniu toczącym się na skutek wniesienia skargi o jakiej mowa, stosuje się przepisy p.p.s.a., jeżeli przepisy rozdziału 1 Działu III ustawy nie stanowią inaczej, powstaje problem związany z określeniem zakresu rozstrzygnięć podlegających kontroli sądu administracyjnego. Mając na względzie art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy, Sąd doszedł do wniosku, że przedmiotem skargi, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, są czynności podejmowane przez organizatora publicznego transportu zbiorowego. Dla oceny dopuszczalności skargi istotne jest zatem stwierdzenie, czy ogłoszenie wskazane w skardze jako przedmiot zaskarżenia jest taką czynnością. Należy przy tym podkreślić i wyjaśnić stronom, że przedmiotem kontroli Sądu nie jest w konsekwencji zlecenie określonemu podmiotowi wykonywania przewozów czy zawarcie umowy z konkretnym operatorem i weryfikacja przesłanek jej dopuszczalności, skarga dotyczy bowiem czynności polegającej na opublikowaniu ogłoszenia.

Organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest właściwa jednostka samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy), w tym województwo (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy). Do zadań organizatora należy planowanie rozwoju transportu, organizowanie publicznego transportu zbiorowego i zarządzanie tym transportem (art. 8 ustawy). Poszczególne zakresy zadań organizatora zostały w ustawie uregulowane w odrębnych rozdziałach Działu II ustawy: rozdział 2 dotyczy planowania, rozdział III organizowania, zaś rozdział 4 zarządzania publicznym transportem zbiorowym. W rozdziale 3 Działu II ustawy uregulowano w szczególności kwestie wyboru operatora i trybu zawarcia przez organizatora umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. W szczególności w art. 23 ust. 1 ustawy przyjęto, że organizator publikuje ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie określonym w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, lub bezpośredniego zawarcia umowy, precyzując warunki i treść takiego ogłoszenia. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy stanowi, że prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje w przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o jakim mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, dotyczy zatem czynności organizatora dokonywanych w związku z ogłoszonym zamiarem bezpośredniego zawarcia umowy. Przepis ten w zakresie bezpośredniego zawarcia umowy odwołuje się do przypadków określonych w art. 22 ust. 1 pkt 1- 3 ustawy. Mając na uwadze tę regulację Sąd stwierdził, że opublikowanie ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy w zakresie przypadków regulowanych art. 22 ust. 1 pkt 1-3 ustawy stanowi czynność organizatora, na która przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy. Należy zauważyć, że niewątpliwie w ogłoszeniu wadliwie i sprzecznie z jego przedmiotem podano, że dotyczy ono zamiaru przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Gdyby rzecz istotnie dotyczyła wyboru operatora w trybie przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia, wniesienie skargi nie byłoby dopuszczalne, ograniczone jest bowiem do przypadków wyboru trybu polegającego na bezpośrednim zawarciu umowy, o czym wprost stanowi art. 59 ust. 1 ustawy. Oba te tryby: udzielenie zamówienia i bezpośrednie zawarcie umowy są wobec siebie konkurencyjne. Z treści opublikowanego ogłoszenia wynika jednak bezspornie, że przedmiotem jest bezpośrednie zawarcie umowy na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy. Dla zachowania koherencji pomiędzy określeniem kontrolowanej czynności w ogłoszeniu i rozstrzygnięciem wyroku Sądu, mając na celu zapewnienie identyfikacji kontrolowanej czynności, utrzymano jednak w wyroku terminologię zastosowaną przez organizatora na etapie publikowania ogłoszenia, nie zmieniając określenia przedmiotu sprawy.

Skarga została także wniesiona z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 60 ust. 1 ustawy, nadana została na adres organizatora przewozów w 30 dniu od daty opublikowania ogłoszenia, co potwierdza znajdująca się w aktach koperta. W konsekwencji Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi badaniu podlegała także kwestia legitymacji Skarżącej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy prawo wniesienia skargi służy podmiotowi, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy. Kryterium kontroli sądu administracyjnego stanowi zgodność z prawem (legalność) weryfikowanej czynności. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadza także w art. 106 § 3 ograniczenia w zakresie prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego, dopuszczając jedynie uzupełniające dowody z dokumentów, jeśli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Mając na uwadze zakres dokonywanych przez sąd administracyjnych ustaleń faktycznych i kryterium sprawowanej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że w kwestii wykazania legitymacji do złożenia skargi na czynność organizatora przewozów wystarczające jest uprawdopodobnienie przez stronę skarżącą przesłanek z art. 59 ust. 1 ustawy. Ponieważ zaskarżona czynność dotyczy zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy dotyczącej okresu od [...] r., w którym Skarżącą wiąże z Organizatorem umowa na wykonywanie przewozów na wskazanych liniach Sąd stwierdził, że Skarżąca jest podmiotem zainteresowanym zawarciem umowy na ten okres, a wprowadzenie innego operatora przewozów grozi powstaniem po jej stronie szkody, co legitymuje skarżącą Spółkę do wniesienia skargi i otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania.

Ustawa w art. 61 wprowadza ograniczenie, modyfikujące zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjnym określony w art. 134 § 1 p.p.s.a., rozpoznając skargę na czynność organizatora przewozów sąd nie może orzekać co do zarzutów i wniosków, które nie były zawarte w skardze. Skarżąca Spółka zawnioskowała o uchylenie czynności polegającej na ogłoszeniu zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy i zarzuciła naruszenie art. 23 ust. 1-6 ustawy oraz art. 7 ust. 2 rozporządzenia WE, związane z niezachowaniem określonego w tych przepisach okresu. Zasadność tych zarzutów jest przedmiotem sądowej kontroli.

Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym stanowi w art. 3, że jej przepisy stosuje się z uwzględnieniem m. in. przepisów rozporządzenia WE nr 1370/2007. Zasadnie w odpowiedzi na skargę podnoszono również, że przepisy tego rozporządzenia mają bezpośrednie zastosowanie w porządku krajowym, a przepisy ustawy nie mogą być interpretowane w sposób prowadzący do sprzeczności z normami prawa unijnego. Niezasadny jest jednak argument Województwa [...] , że przepisy ustawy pozostają w sprzeczności z rozporządzeniem WE jak również, że wskazywana w skardze interpretacja przepisów ustawy prowadzi do konkluzji sprzecznych we standardami rozporządzenia. Zarówno ustawa, jak i rozporządzenie WE, dotyczą spraw związanych z organizowaniem i funkcjonowaniem m. in. publicznych przewozów pasażerskich w ruchu kolejowym i drogowym. W pkt 26 preambuły rozporządzenia WE wskazano, że w odniesieniu do usług publicznych rozporządzenie pozwala na wybór operatora świadczącego usługi publiczne w sektorze transportu pasażerskiego na podstawie umów, a z uwagi na różnicę w organizacji terytorialnej państw członkowskich uzasadnione jest zezwolenie na bezpośrednie udzielanie zamówień prowadzących do zawarcia umowy. W pkt 29 i 30 wskazano, że przed udzieleniem zamówień prowadzących do zawarcia umów, z wyjątkiem środków nadzwyczajnych i umów związanych ze świadczeniem usług na niewielką odległość, właściwe organy winny podjąć kroki, by ogłosić swój zamiar udzielenia zamówień prowadzących do zawarcia takich umów przynajmniej z rocznym wyprzedzeniem, tak aby potencjalne podmioty świadczące usługi mogły podjąć odpowiednie działania. Zamówienia prowadzące do zawarcia umów udzielane bezpośrednio powinny przy tym podlegać zwiększonej przejrzystości.

Wskazanym celom odpowiadają regulacje części zasadniczej rozporządzenia WE. Zamówienia prowadzące do zawarcia umowy z pominięciem procedury przetargowej są przypadkami bezpośredniego udzielenia zamówienia (art. 2 lit. h rozporządzenia WE). Właściwy organ w zakresie zintegrowanego transportu pasażerskiego może samodzielnie świadczyć usługi lub bezpośrednio udzielać zamówień podmiotom wewnętrznym (art. 5 ust. 2 rozporządzenia). Zlecanie świadczenia usług sobie trzeciej nie będącej podmiotem wewnętrznym następuje co do zasady w drodze przetargu (art. 5 ust 3 rozporządzenia WE). Natomiast art. 5 ust. 4,5,6 rozporządzenia przewidują wyjątki od zasady przetargu, polegające na bezpośrednim udzielaniu zamówień o niskiej wartości (ust. 4), w przypadku zakłóceń w świadczeniu usług lub bezpośredniego ryzyka takiej sytuacji (ust. 5) oraz w przypadkach, jeśli nie zakazuje tego prawo krajowe, gdy właściwe organy podejmą decyzję o bezpośrednim udzieleniu zamówienia w zakresie transportu kolejowego. Zasadą jest jawność procedur, co realizowane jest m. in. przez praktykę ogłoszeń, dotyczącą zarówno procedur przetargowych, jak i bezpośredniego przyznawania zamówień. Art. 7 ust. 2 rozporządzenia WE przewiduje, że właściwy organ podejmuje niezbędne środki, aby najpóźniej rok przez rozpoczęciem procedury przetargowej lub rok przez bezpośrednim przyznaniem zamówienia zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej informacje dotyczące organu, przewidywanego trybu udzielenia zamówienia, usług i obszaru nim objętych. Zmiana informacji w prawidłowo opublikowanym ogłoszeniu poprzez opublikowanie sprostowania nie ma wpływu na datę rozpoczęcia procedury bezpośredniego przyznania zamówienia lub rozpoczęcia procedury przetargowej. W niniejszej sprawie nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że miało miejsce publikowanie sprostowania, zasadny jest zarzut skargi, że wcześniej nie miała miejsca inna publikacja dotycząca spornego okresu. Potwierdza to także treść powołanego na wstępie pisma Wydziału Transportu Zbiorowego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] r., wedle którego Zarząd Województwa [...] w odniesieniu do okresu od [...] r. zadecydował o publikacji nowego ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania. Trzeba też zwrócić uwagę, że przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia WE nie dotyczy kontrolowanej czynności, albowiem stanowi o obowiązku podania do publicznej wiadomości w okresie roku po zawarciu umowy w trybie bezpośredniego udzielenia zamówienia danych dotyczących wybranych treści takiej umowy.

Powołana regulacja konstytuuje obowiązek odpowiedniego organu opublikowania najpóźniej na rok przed bezpośrednim udzieleniem zamówienia określonych danych w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Obowiązek ten nie odnosi się do publikacji w innym publikatorze. Zaskarżona czynność organizatora polegała na publikacji ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, który to obowiązek wynika z przepisów ustawy. Z tego powodu Sąd doszedł do przekonania, że nie można uznać zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7 ust. 2 rozporządzenia WE, bo w istocie nie stanowił on podstawy kwestionowanego ogłoszenia. Ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej również zostało w sprawie dokonane [...] r., ta czynność nie została jednak zaskarżona do sądu administracyjnego rozpoznawaną skargą. Na marginesie można zauważyć, że ustawa w art. 15 ust. 1 pkt 12 również przewiduje, że do obowiązków organizatora należy wykonywanie zadań, o jakich mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia WE, jednocześnie odrębnie regulując obowiązek dokonywania ogłoszeń w Biuletynie Informacji Publicznej.

Rozporządzenie WE weszło w życie 3 grudnia 2009 r., zawiera jednak przepis przejściowy dotyczący udzielania zamówień o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu kolejowego i drogowego. Winny one być udzielane zgodnie z art. 5 rozporządzenia od 3 grudnia 2019., a w tym okresie przejściowym państwa członkowskie winny podjąć środki mające na celu stopniowe osiągnięcie zgodności z przepisami art. 5 rozporządzenia. Środki takie zostały przez polskiego ustawodawcę krajowego podjęte poprzez m. in. uchwalenie ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, obowiązującej w zakresie istotnym dla sprawy od [...] r. W tej sytuacji nie można po pierwsze uznać argumentu Organizatora, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 8 ust. 2 rozporządzenia WE. Wobec uchwalenia ustawy przez krajowego prawodawcę, w zakresie regulowanym tą ustawą reguła przejściowa nie ma zastosowania, nie może bowiem oddziaływać na stosowanie norm państwa członkowskiego, którym nie można zarzucić sprzeczności z porządkiem prawa unijnego. Ustawa krajowa nie narusza także normy przejściowej art. 8 ust. 2 rozporządzenia, podjęcie środków dostosowujących w dacie jej uchwalenia i wejścia w życie było z tą normą zgodne.

Badając zgodność kwestionowanego ogłoszenia z ustawą należało rozważyć zakres stosowania art. 23 ustawy. Przepis ten dotyczy obowiązku organizatora przewozów, dokonania ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-3. Odesłanie do art. 22 ust. 1 pkt 1-3 prowadzi do wniosku, że obowiązek dokonania ogłoszenia dotyczy każdego z przypadków bezpośredniego zawarcia umowy, za wyjątkiem sytuacji, polegającej na wystąpieniu zakłócenia w świadczeniu usług lub bezpośredniego ryzyka powstania takiego zakłócenia. W szczególności obowiązek dokonania ogłoszenia dotyczy zarówno przypadku bezpośredniego zawarcia umowy, gdy świadczenie usług ma być wykonywane w transporcie kolejowym (art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy), jak i gdy świadczenie usług ma być wykonywane przez podmiot wewnętrzny (art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy). Kontrolowane ogłoszenie jako podstawę zastosowanego trybu bezpośredniego zawarcia umowy wskazywało w swej treści art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy, wobec czego miał do niego zastosowanie art. 23 dotyczący obowiązku opublikowania ogłoszenia w terminie nie krótszym niż rok. Organizator w toku postępowania sądowego wskazywał nadto, że w istocie przypadek bezpośredniego zawarcia umowy dotyczy powierzenia wykonywania przewozów podmiotowi wewnętrznemu. Jednak również taki przypadek objęty jest zakresem obowiązku publikacji z art. 23 ust. 1 i określonym w nim terminem. Uregulowane w art. 22 ust. 6 ustawy odesłanie do art. 5 ust. 2 rozporządzenia WE nie zmienia tej konkluzji, przepis art. 5 ust. 2 rozporządzenia nie wyłącza przypadków bezpośredniego udzielenia zamówienia podmiotowi wewnętrznemu z obowiązku publikacji na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia WE. W każdy z tych dwóch przypadków istnieje ustawowy obowiązek dokonania ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy. Obowiązek ten dotyczy nie tylko samego faktu dokonania ogłoszenia, co miało miejsce, ale także uczynienia tego z należytym wyprzedzeniem rocznym. Okres ten, w ocenie Sądu, należy liczyć w stosunku do przewidywanej daty bezpośredniego zawarcia umowy, która winna być w ogłoszeniu ujawniona zgodnie z art. 23 ust. 4 pkt 4 ustawy. Okoliczności faktyczne nie dają podstaw, na co wyżej wskazano, do przyjęcia, że ogłoszenie dotyczyło zmiany wcześniej ogłoszonych informacji, nadto również okres liczony zgodnie z art. 23 ust. 6 nie został zachowany. W tej sytuacji zasadny jest zarzut, że dokonana publikacja ogłoszenia miała miejsce z naruszeniem przepisu art. 23 ust. 1 ustawy poprzez nie zachowanie wymaganego okresu. Wprowadzenie zaś tego okresu w ustawie stanowi realizację zasady wyrażonej w powołanej wyżej preambule rozporządzenia WE, mającej służyć ochronie interesów podmiotów świadczących usługi.

Województwo [...] w kolejnych pismach zajmowało niekonsekwentne stanowisko w kwestii podstawy uzasadniającej wybór trybu bezpośredniego zawarcia umowy, wskazało również na przypadek określony w art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy, dotyczący sytuacji zakłóceń w świadczeniu usług lub bezpośredniego ryzyka powstania takich sytuacji. Istotnie, przypadek taki, zarówno w rozporządzeniu WE, jak i w ustawie, traktowany jest odmiennie niż wyżej omówione. Jako dotyczący sytuacji szczególnej i wymagającej działań interwencyjnych, nie jest m. in. objęty obowiązkiem dokonania publikacji ogłoszenia ze stosownym wyprzedzeniem. Ogłoszenie, co wyżej już w uzasadnieniu podkreślono, wprost powołuje jednak podstawę z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy, zaś dokonanie ogłoszenia bez prawnej ku temu podstawy również narusza art. 23 ust. 1 ustawy.

Przepis art. 61 ust. 2 ustawy stanowi, że sąd, uwzględniając skargę, uchyla czynność podjętą przez organizatora, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa Unii Europejskiej lub ustawy. W ocenie Sądu, przepis ten, zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy, wyłącza stosowanie art. 145 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim uwzględnienie skargi zależne jest od skutków naruszenia. Niezależnie zatem od wagi naruszenia przepisów ustawy, w razie jego stwierdzenia, Sąd zobowiązany jest do uchylenia czynności. W wyroku Sąd nie orzekł o wykonalności uchylonej czynności do czasu prawomocności wyroku na podstawie art. 152 p.ps.a mając na uwadze charakter kontrolowanej czynności. Publikacja ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy ma charakter jednorazowy, służy ujawnieniu zamiaru organizatora i umożliwieniu przedsięwzięcia przez zainteresowane podmioty określonych działań. Nie jest to czynność, która po jej dokonaniu podlega dalej wykonywaniu, co uzasadniałoby orzeczenie o jej wykonalności.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 61 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 2 powołanej wyżej ustawy.