Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 472/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 ust. 5a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 3 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu P. K. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr LXVI/511/10 Rady Miasta z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w północnej części miasta między trakcją kolejową do C., a trakcją kolejową do G., oraz granicami miasta.

W skardze zarzucił:

1. na podstawie art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. - naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuwzględnienie w toku sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności przysługującego właścicielom działek, co w konsekwencji doprowadziło do niespełnienia celów i funkcji zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenia konstytucyjnych praw i wolości obywateli, a także innych wartości chronionych prawem;

2. na podstawie art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 11, art. 20 ust. 1 i art. 17 pkt 4, 12, 13 i 14 u.p.z.p. oraz art. 7, 8,10 § 1 i 12 k.p.a. - naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak indywidualnego i merytorycznego rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu zagospodarowania przestrzennego przez mieszkańców obszaru, który tenże plan dotyczy i odrzucenie ich a priori bez podejmowania odrębnych uchwal w tym zakresie oraz nieprzekazanie ich Radzie Miasta, co w konsekwencji doprowadziło do jedynie iluzorycznego zapewnienia właścicielom działek objętych planem zgłaszania swoich uwag i zastrzeżeń, podważenia zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz wydania uchwały sprzecznej z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli,

3. na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587 ze zm.) oraz § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2002r., nr 100, poz. 908 ze zm.) - naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego poprzez nieprecyzyjne oznaczenie w załączniku graficznym uchwały granic oddzielających poszczególne obszary, a w szczególności nieprecyzyjne oznaczenie granic zielem izolacyjnej, położonej na działkach [..] i [..], obręb [..] miasta K.,

4. na podstawie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 1 europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61 poz. 284 ze zm.) - naruszenie władztwa planistycznego gminy, w tym poprzez naruszenie zasady proporcjonalności oraz równości wobec prawa, prowadzące do naruszenia prawa własności przysługującego właścicielom działki nr [..] w obrębie [..] miasta K.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Z uzasadnienia skargi wynika, że swój interes prawny skarżący wywodzi z faktu, że kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje obszar, na którym znajduje się budynek mieszkalny należący do niego, zamieszkiwany wraz z rodziną. Ponadto, na działce nr [..], obręb miasta K., skarżący od 15 lat prowadzi działalność gospodarczą jako wspólnik spółki cywilnej A. Według skarżącego wprowadzone w planie ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [..], jak również brak indywidualnego rozpatrzenia zgłaszanych przez niego uwag do planu, w sposób jednoznaczny pozostają w związku ze sferą jego indywidualnych praw i obowiązków. W ocenie skarżącego uchwalony plan ogranicza korzystanie z należącej do P. K. nieruchomości, jak również z tej, na której prowadzi on swoją działalność gospodarczą, co powoduje, że ma interes prawny i jest legitymowany do zaskarżenia tej uchwały.

Ze skargi wynika, że jej wniesienie poprzedzono wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 30 czerwca 2016 r., do którego ustosunkował się pismem 7 lipca 2016 r. (doręczonym skarżącym dnia 12 lipca 2016 r.), którego załącznikiem była uchwała Rady Miasta nr XXXIII/243/16 z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Pogłębiając argumentację towarzyszącą poszczególnym zarzutom skargi skarżący wyjaśnił w pierwszej kolejności, że uchwalając plan miejscowy Rada Miasta pominęła walory ekonomiczne zagospodarowywanej przestrzeni i naruszyła prawo własności przewidując zlokalizowanie na działce nr [..] pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m. Na terenie wskazanej działki skarżący prowadzi działalności gospodarczą i miał zamiar wybudować na niej halę dla zaplecza technicznego prowadzonych elektrowni wodnych. Według skarżącego przewidywany na tej działce 10-metrowy pas zieleni izolacyjnej uniemożliwi realizację tego przedsięwzięcia, albowiem odległość od hali produkcyjnej skarżących do sąsiadującej z nią działki nr [..] wyniesie mniej niż przewidywane przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) 10 m od granicy działki, która to odległość spowodowana jest charakterystyką obiektu m.in. posiadaniem komina, wentylacji itd.), a konkretnie 5,08 m. Stan taki uniemożliwia uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej hali. Skutkiem powyższego jest uniemożliwienie występowania pozytywnych walorów ekonomicznych przestrzeni, a co za tym idzie - naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania wyrażające się przez nieuwzględnienie tego czynnika.

Ulokowanie pasa zieleni izolacyjnej jedynie na działce nr [..] skutkujące wyłączeniem możności zagospodarowania jej w inny sposób i zgodnie z wolą skarżącego w ocenie skarżącego stanowi działanie sprzeczne z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a nadto prowadzi do naruszenia konstytucyjnych zasad równości wobec prawa i proporcjonalności. W ramach przysługującego skarżącemu prawa własności zadrzewienie występujące na działce nr [..] zostało usunięte w celu wybudowania hali. Umieszczenie na jego działce pasa zieleni izolacyjnej nie tylko ogranicza sposób zagospodarowania działki, ale ingeruje też w przysługujące mu prawo własności. Stanowi jednocześnie naruszenie władztwa planistycznego, albowiem ograniczeniom tym nie towarzyszy przekonywujące uzasadnienie wynikające z interesu publicznego. Tego rodzaju ograniczenia nie mogą być kwalifikowane inaczej niż jako przekroczenie władztwa planistycznego, tym bardziej, że gdyby ulokowanie przedmiotowej strefy było rzeczywiście konieczne wówczas zasada równości obywateli wobec prawa nakazywałaby nałożenie ograniczenia na właścicieli działek, w równym zakresie. Tymczasem ograniczenie prawa tylko jednego spośród właścicieli graniczących nieruchomości narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, bowiem racjonalnym i sprawiedliwym rozwiązaniem byłoby podzielenie strefy zieleni izolacyjnej pomiędzy obie graniczące działki. Zabieg taki jest tym bardziej uzasadniony, że ulokowanie zieleni izolacyjnej w strefie 5 metrów od granicy na obie graniczące działki pokrywałaby strefę, która zgodnie z wcześnie przywołanymi przepisami o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinna pozostać niezabudowana. Ustalenie położenia terenu zieleni izolacyjnej zgodnie ze wskazanymi Rady Miasta narusza zatem zasady proporcjonalności i równości wobec prawa, a brak staranności w poszukiwaniu najmniej dolegliwego dla strony rozwiązania, rozsądnego z punktu widzenia interesu ogólnego, świadczy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego.

Skarżący zakwestionował również prawidłowość rozpatrywania uwag wnoszonych do planu, w tym swoim uwag zgłaszanych w toku procedury planistycznej w dniu 3 września 2007 r., albowiem tylko część z tych uwag została przedstawiona Radzie Miasta do podjęcia właściwej uchwały, którą dodatkowo podjęto nie rozpatrując zasadności tych uwag indywidualnie, tylko łącznie. Nie podjęto indywidualnych uchwał, z czego skarżący wywiódł, że uwagi te nie zostały merytorycznie rozpatrzone. Tym samym naruszono przepisy określające tryb procedowania planu.

Według skarżącego w planie również nieprecyzyjnie oznaczono w załączniku graficznym granice oddzielające poszczególne obszary, a w szczególności nieprecyzyjnie oznaczono granice zieleni izolacyjnej położonej na działkach [..] i [..], obręb [..] miasta K. Twierdzi on, że z części graficznej planu nie sposób wywieść jakoby biogrupa oddzielająca strefę zabudowy 02.1.1. położona była na działce [..]. Z części graficznej planu wynika jednoznacznie, że zwarta grupa drzew i krzewów, pełniących funkcje zieleni izolacyjnej zlokalizowana została na działce nr [..], a jej północną granicą jest wspólna granica działek [..] i [..]. Organy gminy w toku wyjaśnień podejmowanych po wejściu w życie uchwały twierdziły jednak, iż oznaczenia w części graficznej lokują strefę zieleni izolacyjnej na obszarze działki nr [..]. Brak precyzji w stosowaniu oznaczeń w części graficznej uchwały powoduje po stronie właścicieli działek powstanie niekorzystnych sytuacji wyrażających się w braku pewności, co do przyjętego uregulowania, paraliżując możność podejmowania działań gospodarczych na ich własności. Niemożność jednoznacznego odczytania oznaczeń planu, linii rozgraniczających terenu czy usytuowanej infrastruktury, stanowi zatem naruszenie zasad sporządzania planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza żadnych zasad sporządzenia planu miejscowego, jak również obowiązującego prawa. Nie daje również podstaw do twierdzenia, że ustalenia planu naruszają interes prawny właścicieli terenów objętych planem.

W odniesieniu do zarzutów o naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego w szczególności poprzez nieuwzględnienie w toku sporządzania planu walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności przysługującego właścicielom działek planem organ wyjaśnił, że w zgodzie z przepisami sporządzano plan na podstawie obowiązującego studium, aby w możliwie największym stopniu uwzględnić interesy indywidualne, a w szczególności wszystkie aspekty ekonomiczne i gospodarcze wynikające z zaistniałych zmian planistycznych i społecznych. Wykluczono w ten sposób jakąkolwiek dowolność w kształtowaniu układu urbanistycznego miasta. Duża część złożonych wniosków do planu miejscowego została przez burmistrza uwzględniona i wprowadzona do treści projektu planu. Jedynie w przypadkach ewidentnej kolizji z ważnym celem publicznym (np. drogi, podstawowy układ zieleni miejskiej, czy strefa ochrony ujęcia wody) albo na skutek ograniczenia uciążliwości istniejącego zakładu wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu danych nieruchomości. Każdorazowe rozstrzygnięcie było podejmowane w sposób indywidualny, po przeprowadzeniu wnikliwych analiz w celu uniknięcia bądź zminimalizowania stopnia ograniczenia interesów indywidualnych. Ustalona powierzchnia terenów budowlanych jest wynikiem uwzględnienia w bardzo szerokim zakresie zarówno walorów ekonomicznych przestrzeni, jak i prawa własności. Podkreślono, że skarżący P. K. niebędący właścicielem działki oznaczonej nr geodezyjnym [..] obręb [..], natomiast będący współwłaścicielem istniejącego zakładu produkcyjnego "A.", prowadzącego działalność gospodarczą na działkach nr: [..] i [..] obręb [..] miasta K., po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obejmującego m.in. teren działki [..] wnosił o "utrzymanie dotychczasowej funkcji, to znaczy siedliska istniejącego bez prawa zabudowy". Wbrew twierdzeniom skarżącego inne jego wnioski na etapie opracowania planu nie były składane. To na działkach, na których skarżący prowadzi działalność gospodarczą jako współwłaściciel istniejącego zakładu produkcyjnego "A." spółka cywilna J., M., P. K., zwłaszcza biorąc pod uwagę aspekty ekonomiczne, dopuszczono istniejące funkcje przemysłowe z możliwością nowej zabudowy, a nie jak podaje skarżący mieszkaniowo-usługowe. Jednocześnie wprowadzono linie zabudowy oraz narzucono dla tego obszaru, oznaczonego odpowiednio na rysunku planu, na działce [..], lokalizację pasa zieleni w formie biogrup tj. zwartych grup drzew i krzewów, gatunków odpowiednich geograficznie i siedliskowo, pełniących funkcje zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m. Zieleń ta miała stanowić strefę buforową, izolację między planowaną funkcją mieszkaniowo usługową, a istniejącym zakładem produkcyjnym. Podkreślono przy tym, że w chwili opracowywania planu obszar działki nr [..] był zadrzewiony. Uchwalony plan przewidział możliwość rozbudowy istniejącego zakładu nakładając jedynie obowiązek zachowania 10m pasa zieleni izolacyjnej zlokalizowanego przy południowej granicy działki [..]. Organ zwrócił również uwagę, że hala produkcyjna, zlokalizowana jak podaje skarżący w odległości 5,08 m od granicy z sąsiednią działką [..] (aktualnie działki nr: [..]-[..]), została wybudowana po uchwaleniu planu zatem niezgodnie z jego ustaleniami. Z tego powodu skarżący nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej hali.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności poprzez brak indywidualnego i merytorycznego rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu zagospodarowania przestrzennego przez mieszkańców obszaru, rada wyjaśniła, że wszystkie zgłoszone w ustawowym terminie uwagi zostały rozpatrzone przez burmistrza miasta. Podkreślono przy tym, że zgodnie z przepisami burmistrz rozpatrzył uwagi złożone w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz wniesione w terminie określonym w ogłoszeniu o wyłożeniu, ale nie krótszym niż 14 dni po zakończeniu wyłożenia projektu planu. Do projektu planu uwagi można było składać przez okres 14 dni po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Zgodnie z art. 17 pkt. 12 u.p.z.p. burmistrz rozpatruje tylko uwagi zgłoszone w w/w terminie. Projekt planu wyłożony był do wglądu publicznego w dniach 3 września 2010 r. do 24 września 2010 r. W dniu 23 września 2010 r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego. Termin składania uwag upłynął z dniem 8 października 2010 r. Skarżący w przewidzianym terminie nie złożył żadnej uwagi. Po rozpatrzeniu przez burmistrza, złożonych w terminie uwag zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. burmistrz przekazał radzie miasta projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w art. 17 pkt 11 u.p.z.p. Rada Miasta rozpoznawała wszystkie uwagi nieuwzględnione przez burmistrza, wśród których nie było uwag skarżącego. Niezasadny jest zatem zarzut, jakoby rada błędnie głosowała nad rozpoznaniem uwag. Załącznik nr 2 do planu miejscowego obejmuje szczegółowo opisane poszczególne uwagi i w sytuacji, w której w czasie sesji rady miasta żaden z radnych nie zabierał głosu w sprawie uwag, dopuszczalne było przegłosowanie wszystkich uwag jednocześnie, przyjmując tym samym sposób rozstrzygnięcia uwag nieuwzględnionych zgodnie z projektem dokumentu.

Podkreślono jako potwierdzenie faktu prawidłowości przeprowadzenia procedury planistycznej uznanie przez Wojewodę, że podjęta uchwała jest zgodna z prawem. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 11 lutego 2011 r. i w dniu 26 lutego 2011 r. weszła w życie.

W odniesieniu do wniosku skarżącego z dnia 3 września 2007 r. wyjaśniono, że nie został on złożony w ustawowym terminie, a ponadto dotyczył woli skarżącego oraz pozostałych mieszkańców przy ul. W., aby pozostawić ich grunty bez zmian. Prosili o pozostawienie jak dotychczas, to znaczy siedliska istniejącego bez prawa rozbudowy. Podobnej treści wniosek wpłynął w dniu 11 września 2006 r. Burmistrz zgodnie z art. 17 pkt 3) ówcześnie obowiązujących przepisów, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania miał obowiązek rozpatrzyć złożone w terminie wnioski, co tez uczyniono. Ustawodawca nie przewidział natomiast konieczności przedstawienia ich radzie gminy.

W odniesieniu do zarzutu o nieprecyzyjnym rozgraniczeniu terenów o różnym przeznaczeniu, w tym w szczególności oznaczenia granic terenu zieleni izolacyjnej podkreślono, że zgodnie z ustaleniami § 16 ust. 3 lit. c) obowiązującego planu miejscowego dla terenu 02.MU (w granicach, którego położona jest m.in. działka nr [..]) i dla obszaru oznaczonego odpowiednio na rysunku planu, obowiązuje lokalizacja zieleni w formie biogrup, tj. zwartych grup drzew i krzewów, gatunków odpowiednich geograficznie i siedliskowo, pełniących funkcje zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m. Na załączniku graficznym nr 1 do uchwały, odpowiednim symbolem oznaczone jest miejsce lokalizacji pasa zieleni, która ma stanowić izolację między planowaną funkcją mieszkaniowo- usługową a istniejącym zakładem produkcyjnym. Załącznik graficzny obowiązującego planu wskazuje to miejsce jednoznacznie - pas zieleni izolacyjnej jest położony w granicach działki nr [..], a nie jak twierdzi skarżący w granicach działki nr [..]. W oznaczonym miejscu mają się znaleźć obowiązkowo zwarte grupy drzew i krzewów, gatunków odpowiednich geograficznie i siedliskowo, które mają pełnić strefę buforową pomiędzy istniejącą funkcją produkcyjną, a planowanymi terenami mieszkaniowo- usługowymi. Załącznik graficzny sporządzony jest na kopii mapy pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w skali 1:1000. Na mapie tej znajdują się m.in. granice działek oraz inne elementy zarówno terenowe, jak i stanowiące zagospodarowanie terenu, które na mapie do celów planistycznych muszą być ujęte.

Podkreślono, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. omawiany teren określony jest, jako obszar zabudowy mieszkaniowo usługowej. To w celu zachowania istniejącego zakładu przemysłowego i ewentualnej możliwości jego rozwoju wprowadzono odpowiednie zapisy w obowiązującym planie, ale jednocześnie uznając, że powinien on być odizolowany od funkcji mieszkaniowych (wskazanych w studium, jako docelowe dla tego terenu) wprowadzono obowiązek lokalizacji zieleni izolacyjnej w postaci biogrup przy południowej granicy działki, na której funkcjonuje zakład produkcyjny.

W zakresie naruszenia władztwa planistycznego poprzez naruszenie zasady proporcjonalności oraz równości wobec prawa, prowadzące do naruszenia prawa własności przysługującego właścicielom działki nr [.]. w obrębie [..] miasta K., rada wskazała, że to właśnie według linii orzeczniczej, na którą powołuje się skarżący, chcąc znaleźć kompromis pomiędzy interesem społecznym i interesem indywidualnym, a także respektując zasadę równości obywateli wobec prawa wprowadzono m.in. dla działki [..], na której skarżący prowadzi działalność gospodarczą jako współwłaściciel istniejącego zakładu produkcyjnego "A.", możliwość zachowania funkcji dla istniejącego zakładu produkcyjnego, a nawet jego rozwoju, wprowadzając jednakże pewne ograniczenia w ustaleniach tekstowych i graficznych planu miejscowego. Ograniczenia te wynikają przede wszystkim z obowiązku lokalizacji pasa zieleni izolacyjnej o szerokości co najmniej 10 m, która ma pełnić strefę buforową pomiędzy istniejącą funkcją produkcyjną, a planowanymi terenami mieszkań i owo usługowymi. Wbrew twierdzeniom skarżącego, pozbawione zasadności, racjonalności i sprawiedliwości byłoby podzielenie strefy zieleni izolacyjnej pomiędzy obie graniczące działki tj. działkę [..] i [..] (aktualnie działki nr: [..]-[..]), bowiem przeznaczenie byłej działki [..] na cele mieszkaniowo-usługowe nie wpływa negatywnie na działkę [..], na której dopuszczono istniejące funkcje przemysłowe. Przeciwnie, istniejący zakład produkcyjny może negatywnie oddziaływać na tereny sąsiednie. Skarżący podaje, że oznaczenie pasa zieleni o szerokości 10 m na działce, która ma blisko 300 metrów szerokości powoduje wyłączenie spod możliwości zabudowy gruntu o powierzchni prawie 3000 m2, co jego zdaniem jest nadużyciem władztwa planistycznego i rażącą nieproporcjonalnością. Zdaniem organu twierdzenie takie jest pozbawione podstaw, bowiem powierzchnia działki [..] obręb [..] miasta K. wynosi 1,1952 ha. Biorąc pod uwagę tereny wyłączone spod zabudowy, tj. pas zieleni (zdaniem tut. organu pow. ok. 2700 m2) i obszary pomiędzy granicą działki a nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, teren na którym można realizować zabudowę ma powierzchnię około 8.500 m2. Przy czym zgodnie z ustaleniami tekstowymi planu wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki może wynieść 30% natomiast udział powierzchni biologicznie czynnej nie może być mniejszy niż 40%. Wskazany do lokalizacji pas zieleni izolacyjnej wzdłuż granicy działek [..] i [..] stanowić może część ustalonej w planie 40% powierzchni biologicznie czynnej. Podkreśono, że wymóg określenia powierzchni biologicznie czynnej w planie miejscowym wynika wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 1 pkt.6). Także miejsce lokalizacji zieleni i określenie jej formy (na części działki [..]) było jedynie doprecyzowaniem ustawowego wymogu i było zabiegiem celowym, co jak wskazano miało służyć odizolowaniu kolidujących ze sobą funkcji. Ponadto właściciel działki może zrealizować zabudowę kubaturową o powierzchni 3.585,60 m2, bez ograniczeń powierzchniowych dotyczących poszczególnych budynków, na wyznaczonym obszarze i dodatkowo utwardzić taką samą powierzchnię działki. Organ uznał, że takie ustalenia stworzyły bardzo dużą możliwość rozwoju istniejącego zakładu produkcyjnego, zwłaszcza iż sam skarżący na etapie opracowywania planu wnosił o pozostawienie istniejącego siedliska bez prawa rozbudowy. Sprawą do wyjaśnienia pozostaje budowa hali produkcyjnej niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego.

Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący poczynił nakłady na działce nr [..] jako wspólnik spółki cywilnej. Natomiast budynek, który znajduje się na działce nr [..] jest własnością spółki, a tym samym jego jako wspólnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016, poz. 446) zwanej dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga na uchwałę nr LXVI/511/10 Rady Miasta z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w północnej części miasta między trakcją kolejową do C. a trakcją kolejową do G. oraz granicami miasta zapoczątkowuje tryb określony w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skuteczne wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi:

1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej,

2. skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia,

3. zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a.,

4. skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały.

W niniejszej sprawie trzy pierwsze warunki dopuszczalności skargi zostały spełnione.

Dokonując zatem oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

W orzecznictwie ugruntowany jest zatem pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej indywidualną sytuację prawną wnoszącego skargę, a także interes ten musi być bezpośredni i realny.

Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie skarżący powinien był wykazać w jaki sposób zaskarżona uchwała Rady Miasta narusza posiadany przez niego interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Niemożność wykazania posiadania interesu prawnego lub uprawnienia i faktu jego naruszenia prowadzi do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały.

W okolicznościach niniejszej sprawy sąd uznał, że skarżący nie zdołał wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jego własny, indywidualny interes prawny.

Sytuacja faktyczna i prawna skarżącego przedstawia się następująco: jako wspólnik spółki cywilnej A. jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..], zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Nieruchomość ta objęta jest postanowieniami kwestionowanego planu i znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 02.MU, teren wydzielenia wewnętrznego 02/1.1. Skarżący jednak naruszenie interesu prawnego wywodzi z postanowień planu odnoszących się do nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] również objętą zapisami jednostki 02.MU (02/1.1.), na której wraz z rodzicami – J. i M. K. prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej. Z dowodów zgromadzonych z aktach sprawy wynika, że działka nr [..] stanowi własność M. i J. K. Oznacza to, że skarżący P. K. nie ma żadnego tytułu prawnego do działki nr [..], do której odnoszą się kwestionowane przez niego postanowienia planu. Przede wszystkim bowiem skarżący dostrzega naruszenie przysługującego mu prawa własności, władztwa planistycznego oraz zasad równości i proporcjonalności w usytuowaniu w strefie 02/1.1. na działce nr [..] pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 10 m, której położenie oznaczono na załączniku graficznym do planu. Skarżący twierdzi, że postanowienia planu, w tym zlokalizowanie na działce nr [..] zieleni izolacyjnej, ograniczą go w możliwości prowadzenia na tej działce działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej. Uniemożliwi to bowiem zgodne z wymogami prawa budowlanego i przepisów technicznych usytuowanie na tej nieruchomości hali potrzebnej w prowadzonej działalności.

Z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17).

W ocenie sądu wskazana przez skarżącego argumentacja nie potwierdziła, ażeby postanowieniami kwestionowanej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego dotyczącego bezpośrednio skarżącego i jego sfery prawnej kształtowanej przepisami prawa materialnego. Prowadzenie działalności gospodarczej na działce wraz ze wspólnikami będącymi jednocześnie wyłącznymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości takiego interesu prawnego zdaniem sądu nie statuuje. Wywodzenie zaś interesu prawnego i jego naruszenia z faktu zamieszkiwania na terenie objętym zaskarżonym planem i przynależności do społeczności gminnej nie jest wystarczające dla przyjęcia legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Jak wynika z ustaleń przewidzianych dla jednostki oznaczonej w planie symbolem 02.MU (§ 16 planu) teren ten przeznaczony jest po zabudowę mieszkaniowo – usługową z dopuszczalną lokalizacją usług jako samodzielnej funkcji i usług turystycznych wyłącznie w formie budynków zamieszkania zbiorowego w obiektach hotelarskich. W ramach zasad zagospodarowania dla terenu wydzielonego we wskazanej strefie o symbolu 02/1.1. dopuszczono istniejące funkcje przemysłowe. W ramach zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustalono zasady kształtowania zasobów zieleni, m.in. przewidując dla terenu oznaczonego odpowiednio na rysunku planu obowiązek lokalizacji zieleni w formie biogrup tj. zwartych grup drzew i krzewów, gatunków odpowiednich geograficznie i siedliskowo, pełniących funkcje zieleni izolacyjnej o szerokości co najmniej 10 m.

Odnosząc powyższe postanowienia planu do działki nr [..] stanowiącej przedmiot współwłasności skarżącego jako wspólnika spółki cywilnej, które to uprawnienie w sensie materialnoprawnym mogłoby kształtować interes prawny skarżącego, to jednak nie wynika z nich, ażeby interes ten doznawał jakiegokolwiek naruszenia rozumianego jako uszczuplenie praw bądź nałożenie obowiązków. Przeznaczenie tej działki znajdującej się w obrębie jednostki 02.MU nie uległo zmianie, gdyż zachowano dotychczasowe przeznaczenie mieszkaniowo – usługowe z możliwością lokalizacji usług samodzielnych, w tym usług hotelarskich. Utrzymano zatem dotychczas realizowaną funkcję zabudowy mieszkaniowej oraz funkcję usługową. Nie wprowadzono ograniczeń w zabudowie, które wpływałyby na ograniczenie wykonywania funkcji mieszkaniowych. Na takie ograniczenia nie wskazywał ani nie powoływał się również skarżący. Co najistotniejsze jednak, w jednostce 02.MU, w obrębie wydzielonego wewnętrznie terenu oznaczonego 02/1.1. obejmującej działkę nr [..] i [..], dopuszczono istniejące funkcje przemysłowe, czyli nie stworzono jakichkolwiek barier dla prowadzenia doczasowej działalności gospodarczej.

Według skarżącego, co jednoznacznie wynika z treści skargi, ograniczenie jego uprawnień właścicielskich polegało na usytuowaniu, i to nieprecyzyjnym, w obrębie działki nr [..] obowiązkowej zieleni izolacyjnej, której szerokości 10 m uniemożliwi zgodne z prawem budowlanym wybudowanie na tej działce hali możliwej do wykorzystania w działalności spółki cywilnej A. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g. i wymogu materialnoprawnie ugruntowanego interesu prawnego bądź uprawnienia, skarżący nie legitymuje się uprawnieniem, które taki interes kształtowałoby. Nie ma uprawnienia rzeczowego do nieruchomości, a twierdzenia o współwłasności budynku zlokalizowanego na tej działce nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa, albowiem zgodnie z art. 48 Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Oznacza to, że zasadą jest, że budynki trwale związane z gruntem są częścią składową gruntu i w konsekwencji dzielą jej status prawny (właścicielski). Przepisy przewidują wyjątki od tej zasady, które jednak w niniejszej sprawie nie zachodzą, a z całą pewnością do wyjątków takich nie można zaliczyć obligacyjnego stosunku prawnego wynikającego z umowy spółki cywilnej, z której realizacją skarżący błędnie wiąże uprawnienia materialnoprawne.

Wobec tego interes skarżącego w odniesieniu do działki nr [..] ma charakter wyłącznie faktyczny i jako taki nie zasługuje na ochronę prawną. Jego subiektywne przekonanie o utrudnieniach w prowadzeniu działalności gospodarczej na działce nr [..] nie może zostać zakwalifikowane jako interes prawny.

W tym miejscu wskazać należy, że podstawę prawną działań uchwałodawczych gminy stanowiły przepisy u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym dla daty jej podjęcia, która w art. 3 ust. 1 powierzyła kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gminom i zaliczyła te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu, w tym z poszanowaniem zasady ochrony prawa własności. Pomimo tego, że prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które przewiduje m.in. u.p.z.p. stanowiąc w art. 6 ust. 1, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Analiza kwestionowanych przez skarżącego postanowień planu nie potwierdziła, ażeby postanowienia te negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżącego. Zaskarżona uchwała nie ogranicza, nie znosi i nie uniemożliwia realizacji prawa własności przysługującego skarżącemu do działki nr [..], a tym samym nie narusza tych praw. Nie ogranicza również uprawnień skarżącego do działki nr [..], albowiem uprawnienia te nie mają charakteru rzeczowego, a wyłącznie obligacyjny, gdyż na zasadzie umowy spółki cywilnej skarżący korzysta z działki nr [..] wraz z pozostałymi wspólnikami, a na terenie tej działki zawiązana przez nich spółka wykonuje działalność gospodarczą. Wykonywanie działalności gospodarczej i wykorzystywanie wskazanej działki w tym celu musi natomiast odbywać na zasadach ustalonych w obowiązujących przepisach, w tym postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na które w tym zakresie akurat skarżący nie ma możliwości wywierania wpływu. Na naruszenie interesu prawnego mogliby się powoływać jedynie współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości.

Sąd nie odnotował na tym etapie postępowania żadnych konkretnych negatywnych oddziaływań na nieruchomość skarżącego nr [..], które wiązałyby się z uciążliwościami prowadzącymi do ograniczenia jego praw. Przyszłe możliwe oddziaływania inwestycji realizowanych na terenach objętych kwestionowanymi postanowieniami planu będą rozpatrywane w toku postępowań z zakresu prawa budowlanego, które stanowią właściwe forum do analizy wpływu projektowanych inwestycji na interesy osób trzecich i takiego ukształtowania warunków ich realizacji, ażeby interesy te nie ucierpiały ponad dopuszczalną miarę.

Przedstawione w skardze stanowisko skarżącego, że realizacja zaskarżonych postanowień planu spowoduje naruszenie jego prawa własności nie znajduje odzwierciedlenia w planie i nie może stanowić o istnieniu legitymacji skargowej skarżącego w rozumieniu art. 101 u.s.g.

Wskazywane przez skarżącego zagrożenia są wyłącznie wyrazem obaw co do zmiany rzeczywistych warunków korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], do której nie ma on tytułu prawnego. Oznacza to, że nie można mówić o naruszeniu jego interesu prawnego poprzez ustalenia zawarte w planie. Fakt sąsiedztwa działki skarżącego nr [..] z działką nr [..] objętą kwestionowanymi zmianami, nie może być równoznaczny z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia prawnie chronionego interesu lub uprawnienia skarżacego.

Ponieważ dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, sąd zwolniony był od dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym od badania prawidłowości zasad i trybu sporządzenia planu.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a. odrzucił skargę.

Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd zwrócił z urzędu kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od odrzuconej skargi.