Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 438/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 4, par. 5, par. 9, par. 11, par. 13
journal: Dz.U. 2009 nr 48 poz 390
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju  Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów  Wiejskich na lata 2007-2013

SENTENCJA

Dnia 31 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy na zalesianie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] września 2016 roku nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie przyznania S. K. (dalej również jako skarżący) pomocy na zalesianie.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] lipca 2009 r. Pan S. K., zgodnie z § 9 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 roku Nr 48, poz. 390 ze zm.), wnioskiem z dnia 30 lipca 2009 roku zwrócił się Biura Powiatowego w K. o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2009. Do wniosku załączono Plan Zalesienia gruntów rolnych z dnia 28 lipca 2009 r. oraz załączniki.

W przedmiotowym wniosku zgłoszono do zalesienia na terenach o korzystnej konfiguracji w ramach schematu I działkę ewidencyjną o numerze [...] położoną w województwie w. , powiecie k. , gminie K., obrębie R.. Całkowita powierzchnia gruntu rolnego zgłoszona do zalesienia wyniosła 2,55 ha w tym 1,00 ha przeznaczono pod gatunki iglaste oraz 1,55 ha pod gatunki liściaste.

W dniu [...] września 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego w K. wydał skarżącemu postanowienie nr [...] o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie. W postanowieniu tym zawarto pouczenie, że zalesienie musi być wykonane w terminie określonym w planie zalesienia oraz zgodnie z wytycznymi zawartymi w planie zalesienia, że wnioskodawca ma złożyć w określonym terminie Kierownikowi Biura oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym ten fakt a decyzja odmowna zostanie wydana w przypadku niezłożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia w określonym terminie.

W dniu [...] kwietnia 2010 r. Pan S. K. złożył Oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia potwierdzone przez Nadleśnictwo K. w G. wraz z Zaświadczeniem o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia z dnia 28 lipca 2009r. Następnie, w dniu [...] maja 2010r. Kierownik Biura Powiatowego w K. wydał Panu S. K. Decyzję nr [...] w sprawie przyznania pomocy na zalesianie, którą przyznano:

1. Wsparcie na zalesienie w wysokości [...] zł, płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia.

2. Premię pielęgnacyjną w wysokości [...] zł, - płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

3 Premię zalesieniową w wysokości [...] zł, płatne corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

W dniu [...] lipca 2013 r. przeprowadzono kontrolę zgodności dokonanego zalesienia z założeniami przedłożonego planu. Zgodnie z raportem z czynności kontrolnych o numerze [...], podczas kontroli gruntu będącego przedmiotem zalesienia, gdzie zadeklarowano zalesienie działki ewidencyjnej nr [...] na obszarze 2,55 ha, inspektorzy stwierdzili iż wykonano zalesienie zgodnie z planem lecz niezgodnie z wielkościami określonymi w załączniku 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013. Do raportu Skarżący wniósł zastrzeżenia. W odpowiedzi organ podał, że podczas kontroli stwierdzono, że wykonał zalesienie zgodnie z planem, lecz niezgodnie z wielkościami określonymi w załączniku 2 rozporządzenia.

W związku z powyższym, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wszczął postępowanie unieważniające decyzję Kierownika Biura Powiatowego w K. z dnia [...] maja 2010r, Nr [...]. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. powiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] Dyrektor W. Oddziału Regionalnego w P. stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2010r. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przedmiotową decyzją przyznał płatność na zalesianie wykonane niezgodnie w § 11 ust. 2 oraz załącznikiem 2 do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 roku Nr 48, poz. 390 ze zm.). Organ w uzasadnieniu wskazał, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa, bowiem na skutek kontroli stwierdzono zmniejszoną obsadę sosny. Zaplanowano i posadzono ją w ilości 7150 sztuk/ha, podczas gdy zgodnie z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 19 marca 2009 winno jej być 8-10 tys. sztuk/ha.

Pan S. K. skorzystał z prawa wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora W. Oddziału Regionalnego składając je w dniu [...] lipca 2014r. do Prezesa ARiMR. Odwołujący podniósł, że w jego ocenie dopełnił wszystkich zobowiązań i formalności dotyczących programu zalesienia gruntów: zalesił grunty zgodnie z planem zalesienia i zgodnie z podjętym zobowiązaniem dokonywał ich pielęgnacji. Dodał, że uchybienia stwierdzone podczas kontroli nie powstały z jego winy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na treść raportu kontroli wedle którego inspektorzy terenowi stwierdzili, iż rolnik do zalesienia działki rolnej użył ilości sadzonek sosny oraz sadzonek brzozy niezgodnej z wytycznymi określonymi w załączniku nr [...] do rozporządzenia.

W dniu 12 września 2014r. Pan S. K. wniósł na w/w decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa [...] oddalił skargę. Z uwagi na brak złożenia wniosku nie zostało sporządzone uzasadnienie tego wyroku.

W dniu 14 lipca 2015r. Kierownik Biura Powiatowego w K. wydal Panu S. K. decyzję nr [...]- o odmowie przyznania pomocy na zalesianie, uzasadniając, iż zalesianie wykonane niezgodnie w § 11 ust. 2 oraz załącznikiem 2 do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 roku Nr 48, poz. 390 ze zm.). Przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona w dniu 16 lipca 2015 roku.

S. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu podniósł, że wszelkich prac na działce dokonał zgodnie z planem zalesienia. Podkreślił, że po zalesieniu dokonano przekwalifikowania działki gruntu rolnego na leśny i stwierdzono 92% udatności.

Organ II instancji, decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że kwestia udatności nie ma znaczenia dla prawidłowości wydanej decyzji, a szkód związanych z błędem Nadleśnictwa strona może dochodzić w procesie cywilnym.

Na powyższe rozstrzygnięcie wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze poniesiono, że w toku postępowania organ potwierdza urzędowo, że zalesienie gruntów odbywa się zgodnie z planem i takiego potwierdzenia dokonał. Sam rolnik składa jedynie oświadczenie o zalesieniu gruntów też zgodnie z planem, nie ma więc możliwości weryfikowania prawidłowości nasadzeń, skoro obligatoryjnymi przesłankami dla przyznania płatności jest zgodność planem zalesienia. Rolnik dokonał więc wszelkich nakazanych przepisami czynności. Organy całkowicie pominęły kwestię jego winy i nie rozważyły okoliczności, które mogłyby wyłączyć jego odpowiedzialność.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 maja 2016 o sygn. akt. III SA/Po 1188/15, uchylono zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] września 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2015r.

W uzasadnieniu Sąd uwzględniając wydanie przez organ decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu płatności i następnie wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2015r. stwierdził, że "w niniejszym postępowaniu sąd na mocy art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.), zwaną dalej p.p.s.a. jest związany prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2015r i nie może już weryfikować decyzji o stwierdzeniu nieważności. Powyższe jednak nie zwalnia organu ponownie rozpoznającego wniosek z wnikliwego i szczegółowego badania sprawy, nawet po ponad 5 latach od złożenia wniosku. Rzeczą organu było bowiem realizowanie zasad postępowania od początku jego trwania, co nie oznacza, że czynić to mogą obecnie w sposób ograniczony". Dalej Sąd wskazał na dwuetapowe postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku o zalesianie, podając, że na drugim etapie weryfikacji podlega rzeczywiste zalesienie gruntów we właściwym terminie oraz zgodnie z wymogami wskazanymi w § 11 rozporządzenia, które odnosić należy do planu zalesienia sporządzanego w określonej formie przez posiadającego określoną wiedzę nadleśniczego, który nadto potwierdza wykonanie tego zalesienia. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie skarżący wykonał w pełni plan zalesienia a mniejsza ilość sadzonek wynikała z planu zalesienia i nie wpływała na ocenę udatności założenia lasu, co mogłoby świadczyć o wystąpieniu wypadku :drobnej niezgodności" w rozumieniu art. 6 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003r., która to okoliczność winna być przez organ w niniejszej sprawie rozważona. Sąd zwrócił uwagę na wskazanie w decyzjach jako podstawy odmowy art. 16 ust. 5 i 6 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1976/2006 z dnia 7 grudnia 2006r., który nie dotyczy sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie i polecił wyjaśnienie i rozważenie całkowitej odmowy przyznania płatności, możliwości zastosowania zmniejszenia części wsparcia na zalesienie, skoro można było zobowiązać skarżącego do dokonania nasadzeń, z uwzględnieniem faktu, że decyzja dotycząca płatności wydawana jest raz i ma znaczenie dla wszystkich części pomocy przez następne lata, skarżącego pozbawiono płatności już po poczynieniu nakładów na zalesienie. Wskazał, że poza nieprawidłową ilością sadzonek sosny innych nieprawidłowości nie stwierdzono.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał skarżącemu płatność z tytułu:

- wsparcia na zalesienie w wysokości [...] zł

- premii pielęgnacyjnej w wysokości [...] zł przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia;

- premii zalesieniowej w wysokości [...] zł przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że pan S. K. spełnia niezbędne warunki do przyznania pomocy na zalesianie ale tylko w części dotyczącej planowanego zalesienia powierzchni 1,55 ha sadzonkami brzozy. Organ przyznał więc pomoc na zalesianie na las liściasty, nie przyznał jednak skarżącemu pomocy w zakresie lasu iglastego ze względu na użycie mniejszej ilości sadzonek sosny. Organ podał, że plan zalesienia został sporządzony niezgodnie z załącznikiem do rozporządzenia, gdyż określił ilość sadzonek w przeliczenia na 1 ha w ilości 7000 sztuk, podczas, gdy winna być nie mniejsza niż 8000 szt na hektar. Organ wskazał, że Skarżący nie ponosi odpowiedzialności za tą sytuację, wykonał zalesienie zgodnie z planem, co potwierdził nadleśniczy w oświadczeniu i odpowiedzialność ponosi organ sporządzający plan zalesienia. Organ podał również, że doszło do błędu w obsłudze poprzez wydanie postanowienia z dnia [...].09.2009r. i następnie decyzji z [...].05.2010r. Zdaniem organu użycie mniejszej ilości sadzonek od wymaganej przepisami nie może być uznane za przypadek drobnej niezgodności, gdyż uchybienie to nie dotyczy spełnienia wymogów określonych w § 4 rozporządzenia zobowiązujących rolnika do przestrzegania m.in. norm dobrej kultury rolnej. Organ podał, że przepis art. 16 ust. 5 i 6 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie jednakże użycie mniejszej ilości sadzonek sosny ma wpływ na łączną wysokość przyznanej pomocy, ponieważ płatność została przyznana tylko do obszaru, który został zalesiony przy użyciu sadzonek brzozy. Organ wyjaśnił, że dokonanie nasadzeń z punktu widzenia istniejącej od lat uprawy leśnej nie jest możliwe. Podał, że uprawa leśna założona wiosną 2010r., zgodnie z decyzją Starosty Powiatowego w K. z dnia 17.12.2014r. została przekwalifikowana na las.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożył odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w P..

W odwołaniu podniesiono, że organ przyznał skarżącemu płatność jedynie na las liściasty (brzozę) i odmówił przyznania płatności na las iglasty (sosnę). Odwołujący stwierdził, że składając oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym zalesienie spełnił wymogi Rozporządzenia zalesieniowego i powinien otrzymać płatności również na las iglasty.

S. K. dodał, że kwestionuje wyliczenie nasadzeń podane prze organ. Organ twierdzi, że zasadził za mało sztuk sosny niż to wynika z planu zalesienia, jednak skarżący posiada zaświadczenie że wykonał zalesienie zgodnie z planem. W jego ocenie uznać to należy ewentualnie za "drobną niezgodność" w rozumieniu art. 6 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] (omyłkowo wpisano 2015r) Dyrektor W. Oddziału ARiMR w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w planie zalesienia określono, że skarżący ma dokonać zalesienia na powierzchni 2,55 ha w tym powierzchnia 1 ha miała zostać obsadzona sadzonkami sosny, a powierzchnia 1,55 ha sadzonkami brzozy. Wnioskodawca winien dokonać zalesienia 1,00 ha gruntu gatunkami iglastymi.

W związku z przeprowadzoną kontrolą stwierdzono u skarżącego nieprawidłowość w postaci niezgodnej z przepisami ilości sadzonek (kod ZGR30). Zgodnie z § 11 ust. 2 z dnia 19 marca 2009 r. Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Rolnik wykonuje zalesienie:

1. przy użyciu sadzonek drzew i krzewów gatunków rodzimych, które są określone w zał. Nr 1 do rozporządzenia

2. zgodnie z liczbą sadzonek na hektar i formą zmieszania określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Plan zalesienia został w ocenie organu sporządzony niezgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia w zakresie części uprawy leśnej, która miała być obsadzona gatunkiem sosny. Ilość sadzonek brzozy była zaś zgodna z przepisami, na co przyznano skarżącemu płatności. Organ podał, że w przypadku ujawnienia rozbieżności obowiązany jest zastosować kod ZGR30 potwierdzający zastosowanie nieprawidłowej (niezgodnej z przepisami liczby sadzonek), a w przepisach regulujących płatności nie ustanowiono żadnej tolerancji dla tego rodzaju uchybień. Organ podzielił stanowisko organu I instancji, że to nie skarżący a nadleśniczy i Kierownik Biura ponosi odpowiedzialność za powstałą sytuację oraz, że z uwagi na uchybienie, które nie dotyczy spełniania wymogów z § 4 ust. 1 rozporządzenia przypadek mniejszej wagi nie zachodzi. Podzielił również stanowisko w zakresie braku podstaw do zastosowania art. 16 ust. 5 i 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 i braku możliwości uzupełnienia nasadzeń. Podał, że z uwagi na naruszenie ilości sadzonek wskazanych w załączniku nr [...] cała powierzchnia zalesiana tymi sadzonkami nie nadaje się do płatności. Organ podał również, że jest obowiązany do przyznawania płatności z uwzględnieniem przepisów unijnych.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r. skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia jak i decyzji ją poprzedzającej w części, tj w zakresie odmowy przyznania pomocy na zalesienie lasu iglastego. Skarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

-art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony, polegającego na tym, że został pozbawiony możliwości uzyskania premii na zalesienie bez swojej winy tj. mimo działania stosownie do planu zalesienia sporządzonego przez nadleśniczego, który jest podmiotem ustawowo do tego powołanym;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny całego materiału dowodowego, brak wyjaśnienia dlaczego, w ocenie Organu, nie spełnił przesłanek do przyznania pomocy na zalesienie mimo występowania w sprawie postanowienia z dnia 30.09.2009 r. Kierownika Biura Powiatowego w K. o spełnieniu warunków do przyznania pomocy na zalesienie, gdzie w punkcie 1 pouczenia wskazano, że "zalesienie musi być wykonane w terminie określonym w planie zalesienia oraz zgodnie z wytycznymi zawartymi w planie zalesienia", co zostało przeze mnie uczynione;

- art. 153 ustawy prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pobieżną analizę przedstawionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wniosków oraz argumentów zawartych w uzasadnieniu wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję i przekazującą do ponownego rozpatrzenia materiału dowodowego przez Organ drugiej instancji, przez co naruszona została wyrażona w tym przepisie zasada związania Organu administracji publicznej oceną prawą wyrażoną w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia 28.09.2016 r. o odmowie przyznania płatności na zalesienie ( na las iglasty ) pomimo, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego :

- art. 13 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19.03.2009 r ( Dz. U. Nr 48 poz. 390 ) w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Zalesienie gruntów rolnych oraz zale¬sienie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji odmówienie przyznania mi pomocy na zalesienie w zakresie lasu iglastego, w sytuacji gdy spełnia wszelkie ku temu przesłanki jakie zostały wskazane w ww. artykule, w szczególności wykonał zalesienie zgodnie z planem zalesienia (art. 4 ust 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia)

- art. 11 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19.03.2009 r ( Dz. U. Nr 48 poz. 390 ) w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesienie gruntów rolnych oraz zalesienie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, iż przepis ten uzależnia przyznanie pomocy na zalesienie od wykonania zalesienia zgodnie z liczbą sadzonek na hektar określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia w sytuacji gdy warunek ten nie wynika z przedmiotowego przepisu

- art. 21 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19.03.2009 r ( Dz. U. Nr 48 poz. 390 ) w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesienie gruntów rolnych oraz zalesienie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, w zw. z art. 24 Rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 (Dz.U. L 30 z 31.1.2009, str. 16) poprzez ich niezastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż naruszenie wymogu minimalnej obsady sosny nie pozwala na rozpatrywanie wagi nieprawidłowości w kategoriach drobnej niezgodności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, określanej dalej "p.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej eliminację z obrotu prawnego.

W przedmiotowej sprawie przyczyną odmowy przyznania skarżącemu płatności na zalesianie odnośnie lasu iglastego było użycie mniejszej liczby sadzonek niż wynikało to z załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. z 2009r., Nr 48, poz. 390, powoływanego dalej jako rozporządzenie MRiRW ), co stanowiło naruszenie § 11 ust. 2 tego rozporządzenia.

Przechodząc do oceny prawidłowości przyjętych przez organ przesłanek odmowy uwzględnienia żądania skarżącego trzeba w pierwszej kolejności zaznaczyć, że sprawa niniejsza – w aspekcie całkowitej odmowy płatności- była już przedmiotem badania tutejszego Sądu w ramach skargi na decyzję odmawiającą skarżącemu przyznanie płatności na zalesianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 18 maja 2016r. (sygn. III S.A./Po 1188/15) uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia 30 września 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2015r. W uzasadnieniu sąd oceniając wydanie wyroku przez WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2015r. (sygn V S.A./Wa 2701/14) w świetle art. 170 p.p.s.a. uznał, że nie można już weryfikować decyzji o stwierdzeniu nieważności, co jenak nie zwalnia organu ponownie rozpoznającego wniosek z wnikliwego i szczegółowego badania sprawy, nawet po 5 latach od złożenia wniosku. Rzeczą organu było bowiem realizowanie zasad postępowania od początku jego trwania, co nie oznacza, że czynić to mogą obecnie w sposób ograniczony. Są uznał za bezsporne wykonanie przez Skarżącego w pełni planu zalesienia, sporządzonego przez uprawnionego nadleśniczego oraz to, że poza nieprawidłową ilością sadzonek sosny innych nieprawidłowości nie stwierdzono. Wskazał na nieprawidłową podstawę prawną dokonanej odmowy i uznał, że wyjaśnienia i uzasadnienia wymaga dokonana przez organ całkowita odmowa przyznania płatności na zalesienie, rozważania wymaga przypadek "drobnej niezgodności", a odniesienia – wskazywane w skardze argumenty, że skarżący nie ponosi żadnej odpowiedzialności za niewłaściwe nasadzenia, bo wszystkich czynności dokonywał zgodnie z zatwierdzonym planem zalesienia.

Powołany wyrok nie został zaskarżony i stal się prawomocny, tym samym, w ponownym postępowaniu, jak i w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym – występuje związanie zarówno organów, jak i Sądu, oceną prawną oraz wskazaniami wyrażonymi w motywach tego orzeczenia. Według bowiem art. art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W takim stanie rzeczy, skoro niewątpliwie nie zmieniły się w rozpatrywanej sprawie jej okoliczności faktyczne lub prawne, organy były związane wyrażoną przez Sąd oceną oraz zaleceniami co do dalszego postępowania. Należy wskazać, że Sąd w tym wyroku odnoszącym się do całkowitej odmowy płatności nie poczynił wiążących ustaleń w zakresie możliwej i właściwej podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia wskazując jedynie na nieprawidłowe zastosowanie art. 16 ust. 5 i 6 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE L 2006.368.74). Sąd wskazując, że weryfikacji podlega rzeczywiste zalesienie gruntów deklarowanych we wniosku we właściwym terminie oraz zgodnie z wymogami wskazanymi w § 11 rozporządzenia MRiRW nie wskazał, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę odmowy przyznania płatności. Sąd przesądził, że w niniejszej sprawie nie stosuje się przepisów przewidujących wykluczenia i sankcje ze względu na przedeklarowanie gruntów, na których urządzony jest las. Przesądził również, że skarżący nie ponosi winy za powstałą sytuację i, że poza nieprawidłową ilością sadzonek sosny innych nieprawidłowości nie stwierdzono. Zalecił rozważenie, wyjaśnienie i uzasadnienie odmowy przyznania płatności, argumentów skarżącego o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, kwestii "drobnej niezgodności" Odnosząc się do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatność z dnia 19 maja 2010r. prawomocnym wyrokiem Sąd wskazał, że nie zwalnia to organu z wnikliwego i szczegółowego zbadania sprawy, nie wyklucza więc przyznania płatności.

Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy odniósł się do większości zaleceń Sądu. Przyznając płatność co do lasu liściastego prawidłowo uznał, że w tym zakresie żadnych nieprawidłowości nie było i zaistniały podstawy do jej przyznania. W wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzji z 28.09.2016r. przyznał skarżącemu płatność co do lasu liściastego, stanowiska co do płatności do lasu sosnowego nie zawarł w rozstrzygnięciu decyzji a w uzasadnieniu.

Wniosek obejmował płatność na zalesienia co do lasu liściastego i iglastego, objętego jednym planem zalesienia (§ 9 ust. 2 rozporządzenia MRiRW). Brak zawarcia stanowiska co do płatności do lasu iglastego w rozstrzygnięciu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (t.j. Dz.U. 2017.1856) i uniemożliwia uchylenie decyzji w części na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a, o co wnioskował skarżący przy uwzględnieniu prawidłowości rozstrzygnięcia co do lasu liściastego w decyzji. Z tych względów Sąd uznając w niniejszej sprawie naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję w całości.

Analiza przepisów proceduralnych regulujących tryb przyznawania pomocy na zalesianie wskazuje, że, jak podał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 18 maja 2016r. postępowanie to ma strukturę dwufazową. Pierwsza część tej procedury, poprzedzająca działalność inwestycyjną, rozpoczyna się od złożenia wniosku, który w szczególności zawiera dane niezbędne do ustalenia wysokości pomocy; termin wykonania zalesiania; informację o powierzchni gruntów w poszczególnych klasach gleboznawczych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia MRiRW). Do wniosku o pomoc dołącza się natomiast m.in. kopię planu zalesiania, potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez nadleśniczego, który sporządził ten plan (§ 9 ust. 5 rozporządzenia MRiRW). Następnie kierownik biura powiatowego ARiMR, do którego został złożony wniosek o pomoc, weryfikując wniosek o pomoc, ustala łączną powierzchnię gruntów przeznaczonych do zalesiania wskazaną we wniosku oraz spełnienie pozostałych warunków przyznania pomocy. Już na tym etapie, organ może wydać decyzję o odmowie przyznania pomocy, jednak wyłącznie w sytuacjach określonych w § 10 ust. 3 rozporządzenia MRiRW, zgodnie z którym Kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji, odmawia przyznania pomocy na zalesianie, jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku o pomoc zostanie ustalone, że: wnioskodawca nie spełnia warunków określanych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 albo § 5 ust. 1 rozporządzenia MRiRW lub grunty przeznaczone do zalesiania we wniosku o pomoc nie odpowiadają wymaganiom określonym w § 4 ust. 2 lub 3 albo § 5 ust. 2 rozporządzenia MRiRW; albo gdy właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska lub właściwy dyrektor parku narodowego wydali negatywną opinię, o której mowa w odrębnych przepisach. Na tym też etapie weryfikacji podlegają wszystkie składane przez wnioskodawcę dokumenty, w tym plan zalesienia.

Jeżeli postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie wykazało przesłanek do odmowy przyznania płatności, organ ten wydaje postanowienie o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 albo § 5 ust. 1 rozporządzenia MRiRW oraz wymagań dotyczących gruntów przeznaczonych do zalesiania, określonych w § 4 ust. 2 lub 3 albo § 5 ust. 2 rozporządzenia (w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o pomoc), jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku zostanie ustalone, że te warunki i wymagania zostały spełnione (§ 10 rozporządzenia zalesieniowego).

Rolnik dokonuje zalesienia po otrzymaniu ww. postanowienia, w terminie wskazanym w planie zalesienia, jednak nie później niż w okresie sadzenia przypadającym na wiosnę roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o pomoc (§ 11 ust. 1 rozporządzenia MRiRW). Rolnik wykonuje zalesienie:1) przy użyciu sadzonek drzew i krzewów gatunków rodzimych, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia; 2) zgodnie z liczbą sadzonek na hektar określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia (§ 11 ust. 2 rozporządzenia MRiRW). W ocenie Sądu, otrzymawszy takie postanowienie wnioskodawca uzyskuje swojego rodzaju promesę, że w jego sytuacji nie zachodzą okoliczności, o których mowa w § 10 ust. 3 rozporządzenia, a zatem okoliczności uzasadniające wydanie na tym etapie decyzji o odmowie przyznania pomocy na zalesianie.

Po zakończeniu procesu zalesiania następuje druga faza postępowania w przedmiocie przyznania pomocy na zalesianie. Wnioskodawca (w określonym terminie) składa kierownikowi biura powiatowego ARiMR, do którego został złożony wniosek o pomoc, oświadczenie o wykonaniu zalesiania zgodnie z planem zalesiania wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym ten fakt. Na tym etapie postępowania organ może odmówić przyznania pomocy wyłącznie, jeżeli wnioskodawca: 1) nie złożył w wymaganym terminie oświadczenia, o którym mowa oświadczenie o wykonaniu zalesiania zgodnie z planem zalesiania lub nie wykonał zalesiania zgodnie z planem zalesiania, przy czym w przypadku gdy nie zostało wykonane ogrodzenie uprawy leśnej, którego wykonanie zostało przewidziane w planie zalesiania, odmawia się przyznania pomocy na zalesianie jedynie w części przeznaczonej na to ogrodzenie, lub też, gdy pomimo wezwania organu nie wykonał w terminie czynności wskazanych w tym wezwaniu (§ 13 ust. 1 rozporządzenia MRiRW). Przytoczona regulacja oznacza, że otrzymawszy postanowienie, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia MRiRW, wnioskodawca nie uzyskuje pewności co do przyznania mu płatności po zakończeniu procesu zalesiania. Nie zmienia to jednak faktu, że decyzja o odmowie przyznania płatności, wydawana już po wydaniu wspomnianego postanowienia, może być oparta wyłącznie o przesłanki określone w § 13 ust. 1 rozporządzenia MRiRW. W szczególności, w obowiązujących przepisach brak jest podstaw do dokonania w drugiej fazie omawianego postępowania odmowy przyznania pomocy w oparciu o przesłanki z § 10 ust. 3 rozporządzenia zalesieniowego. Z § 13 ust. 2 tego rozporządzenia wynika bowiem, że jeżeli rolnik złożył w wymaganym terminie oświadczenie, o którym mowa w § 12 ust. 2, oraz wykonał zalesianie zgodnie z planem zalesiania i zgodnie z § 11 ust. 3, kierownik biura powiatowego ARiMR, w drodze decyzji, przyznaje pomoc na zalesianie, w terminie 60 dni od dnia złożenia tego oświadczenia.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wypada zauważyć, że postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] organ pierwszej instancji działając w trybie § 10 ust. 4 rozporządzenia MRiRW stwierdził, że skarżący spełnił niezbędne warunki do przyznania pomocy na zalesianie. Postanowienie, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia MRiRW stanowi zatem promesę spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów przyznania pomocy. W ocenie Sądu, otrzymawszy takie postanowienie wnioskodawca uzyskuje gwarancję, że w jego sytuacji nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie na tym etapie decyzji o odmowie przyznania pomocy na zalesianie. Mając na uwadze fakt, że skarżący uzyskał ww. postanowienie, następnie stosując się do pouczenia w nim zawartego, dokonał zalesienia i w wskazanych terminach złożył stosowne oświadczenia, miał w ocenie Sądu uzasadnione przekonanie, że otrzyma pomoc na zalesienie zarówno co do lasu liściastego, jak i iglastego.

Wydając jednak decyzję odmawiającą przyznania pomocy na zalesienie co do lasu iglastego, zarówno organ I jak i II instancji nie uwzględnił okoliczności wydania ww. postanowienia, które jak już wyżej wskazano stanowiło dla skarżącego swoistą promesę prawidłowości dokonania planowanej inwestycji, co podnosił skarżący na wszystkich etapach postępowania. Zauważyć bowiem trzeba, że postanowienie nr [...] nie zostało podważone na żadnym etapie postępowania. Organ mimo, iż już w wyroku z dnia 18 maja 2016r. Sąd wskazywał na okoliczność odniesienia się do zarzutu skarżącego o braku winy wskazał jedynie, że może ona mieć jedynie wpływ na kwestię ewentualnego zwrotu pobranych płatności, co nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. W ogóle nie rozważył w jaki sposób wydanie postanowienia z dnia [...].09.2009r. wpływa na dokonanie odmowy płatności. I nie odniósł się do tego, że po wydaniu takiego postanowienia odmowa przyznania płatności mogła nastąpić jedynie na podstawie art. 13 ust. 1 rozporządzenia MRiRW, a nie na podstawie przesłanek które były weryfikowane przez organy przed wydaniem ww. postanowienia.

Co istotne, jako podstawę odmowy przyznania płatności organ w decyzji z [...].09.2016r. podał § 11 ust. 2 oraz § 13 ust. 2 rozporządzenia MRiRW, co podtrzymał organ II instancji. Zdaniem Sądu § 11 ust. 2 nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy przyznania płatności na etapie, w którym zostało wydane już postanowienie o spełnieniu warunków i dokonano zalesienia zgodnie z planem przekazanym przez nadleśnictwo. W ocenie Sądu na etapie weryfikacji dokonanego zalesiania nie ma podstaw aby zarzucić rolnikowi naruszenie § 11 ust. 2, albowiem tyczy się on okoliczności ściśle związanych z przygotowanym przez nadleśniczego planem zalesienia weryfikowanym przez organ w pierwszym etapie postępowania. Warto wskazać, że wskazane w § 11 ust. 2 obowiązki rolnika przy wykonywaniu zalesienia związane z użyciem sadzonek określonych w załączniku nr 1 i ich liczbą określoną w załączniku nr 2 są ściśle związane z procedurą spełnienia warunków przyznania płatności. W przypadku użycia nieprawidłowych sadzonek rolnik ma obowiązek przechowywania dowodów zakupu tych sadzonek, zgodnie z § 17 rozporządzenia MRiRW, ponosząc konsekwencje wskazanie w § 18 rozporządzenia. Natomiast wymóg właściwej ilości sadzonek stwierdzany jest przez nadleśniczego w planie zalesienia (§ 6 ust. 1 d rozporządzenia), kontrolowany przez organ w pierwszym etapie (§ 10 ust. 4 rozporządzenia) a rolnik ma obowiązek przechowywania tego planu przez okres realizacji planu (§ 8 ust. 3 rozporządzenia). Obowiązek z § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia nie stanowi źródła nałożenia na rolnika obowiązku dodatkowej weryfikacji planu zalesienia pod kątem spełnienia warunków z załącznika nr 2 do rozporządzenia MRiRW. Tym bardziej, że rolnik spełnił wymogi określone w planie zalesienia a w postanowieniu o spełnieniu niezbędnych warunków do przyznania pomocy został pouczony, że ma wykonać zalesienie w terminie określonym w planie zalesienia oraz zgodnie z wytycznymi zawartymi w tym planie i złożyć oświadczenie. Momentem, w którym organ winien badać prawidłowość planu zalesienia wykonanego przez uprawniony organ był wstępny etap postępowania, zanim rolnik – stosując się do jego treści, dokonał zalesienia. Tym bardziej, że koszty zakupu sadzonek oraz wszystkich czynności związanych z przygotowaniem gleby do sadzenia i sadzeniem roślin opisanych w planie zalesienia, a także koszty ochrony i pielęgnacji uprawy ponosi wnioskodawca – beneficjent działania.

Powoływany zaś przez organ § 13 ust. 2 odnosi się do podstawy pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Zgodnie bowiem z treścią powoływanego przez organ przepisu: jeżeli rolnik złożył w wymaganym terminie oświadczenie, o którym mowa w § 12 ust. 2, oraz wykonał zalesienie zgodnie z planem zalesienia i zgodnie z § 11 ust. 3, kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji, przyznaje pomoc na zalesianie, w terminie 60 dni od dnia złożenia tego oświadczenia. Przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania pomocy. Organ więc nie rozpoznał całości wniosku skarżącego, nie podał bowiem podstawy prawnej negatywnego rozpoznania wniosku o przyznanie płatności na las iglasty. Zauważyć trzeba, iż na tym etapie stanowić ją może wyłącznie § 13 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego. Zarówno organ I jak i II instancji nie rozważył tych okoliczności i w swoich rozstrzygnięciach nie powołał właściwej podstawy prawnej umożliwiającej odmowę przyznania pomocy na zalesienie. Na tym etapie postępowania administracyjnego organ uprawniony był wyłącznie do uwzględniania okoliczności istotnych w kontekście § 13 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego – nie mógł zatem cofać się do wcześniejszego stadium postępowania i sanować swoje ewentualne, uprzednie zaniedbania kosztem interesów skarżącego.

Sąd zwraca przy tym uwagę, że opisana wcześniej struktura i przebieg postępowania dotyczącego przyznania pomocy na zalesianie wynika z treści powszechnie obowiązujących źródeł prawa. To z woli prawodawcy przesłanki, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, mogą być podstawą wydania decyzji negatywnej wyłącznie przed przeprowadzeniem procesu zalesiania. Postanowienie, o którym mowa w § 10 ust. 4, nie jest natomiast banalnym aktem stwierdzającym spełnienie przesłanek formalnych, a przejawem gwarancji udzielanej przez organ ARiMR. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy ARiMR tych gwarancji nie dochowały, co uprawnia Sąd do stwierdzenia, iż we wspomnianym zakresie organy nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), która w oczywisty sposób jest aktualna również w postępowaniu w przedmiocie przyznania pomocy na zalesianie (art. 21 ust. 1 ww. ustawy z dnia z dnia 7 marca 2007 r.). Wypada przy tym przypomnieć, że przytoczona zasada uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1094/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy bowiem pamiętać, że przypisując organom administracji publicznej wykonywanie zadań publicznych, prawo kształtuje relację prawną organ – jednostka na zasadzie władztwa administracyjnego. Jeżeli tak stanowi norma materialnego prawa administracyjnego, to ukształtowanie praw (uprawnień lub obowiązków) jednostki następuje w wyniku władczego działania organów administracji publicznej. Poddając jednostkę władczej ingerencji organów administracji publicznej w państwie prawnym, jednostce zapewniona jest obrona jej interesów prawnych na drodze prawa – drodze postępowania regulowanego przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II GSK [...], publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd postanowienie wydane przez organ ARiMR na podstawie § 10 ust. 4 rozporządzenia zalesieniowego określiło pozycję prawną skarżącego w ten sposób, że tylko zaistnienie przesłanek, o których mowa w § 13 ust. 1 tego rozporządzenia mogło być podstawą odmowy przyznania mu wnioskowanej pomocy po przeprowadzeniu zalesiania. Konieczności realizacji wspomnianej zasady i jej skutków nie zmienia modyfikacja ciężaru dowodu, jaka w kontrolowanym postępowaniu wynika z art. 21 ust. 3 ww. ustawy. Jeżeli taka konstrukcja postępowania prowadzi w ocenie organu do nieprawidłowości w realizacji wsparcia ze środków UE (czego organ nie wykazał) może on wystąpić do ministra właściwego do spraw rolnictwa (sprawującego nadzór na ARiMR), by podjął odpowiednie zmiany normatywne na przyszłość. Brak stosownej regulacji czy błędy organu w toku postępowania nie mogą negatywnie wpływać na pozycję jednostki ubiegającej się o pomoc, która działa w zaufaniu do państwa, jego organów i tworzonego przez nie prawa. (tak WSA w Krakowie w wyroku z 24.04.2014r. , III SA/Po 1505/13).

Strona ma prawo do niewadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego i prawidłowego stosowania prawa pozytywnego. Jeżeli organ administracji postępuje w postępowaniu niezgodnie z ciążącymi na nim powinnościami, ryzyko tych nieprawidłowości i ich negatywne konsekwencje - nie mogą obarczać strony.

W przedmiotowej sprawie organ wydający zaskarżoną decyzję w istocie obciążył skarżącego negatywnymi skutkami swojego niewłaściwego działania. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 10.03.2015r. (sygn. II GSK 133/14) "w literaturze wyrażono pogląd, że naruszenie przez administrację jej powinności nie może powodować negatywnych skutków dla strony, która dopełniła swych obowiązków w postępowaniu. Zasada ta znajduje normatywne zakotwiczenie w art. 2 Konstytucji. Naruszałoby standardy rzetelności prawa, gdyby ocenę zachowania administracji oprzeć na założeniu, iż ryzyko zaniedbań, błędów czy opieszałości administracji należy umiejscowić w sferze interesów i praw stron postępowania (E. Łętowska, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., V SA 1131/02, OSP 2003/7-9/93).

W decyzjach organów wskazano, że podczas kontroli w 2013 r. wykryto, iż do zalesienia użyto nieprawidłowej liczby sadzonek. Organ stwierdził, że użyta przez skarżącego liczba sadzonek drzew na hektar uprawy leśnej sosny powinna wynosić 8-10 tys. sztuk na hektar (według załącznika nr 2 do rozporządzenia zalesieniowego), podczas gdy wynosiła ona 7100 sztuk na hektar. Użyta przez skarżącego liczba sadzonek brzozy była zgodna z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia. W decyzji zaś organ nie zawarł negatywnego rozstrzygnięcia donośnie lasu sosnowego, a co szczególnie istotnie nie wskazano podstawy prawnej dokonanej odmowy przyznania pomocy na zalesianie.

Niepełne ustalenia Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, nierozważenie wszystkich okoliczności, a w szczególności niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesienie lasu iglastego, było wynikiem przeprowadzenia postępowania wbrew regułom działania zgodnie z zasadami praworządności, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i przekonywania (art. 11 k.p.a.) wskutek wadliwej oceny zebranych w sprawie dowodów, w tym wyjaśnień Strony (art. 77 k.p.a.). W tym względzie należało się więc zgodzić z zarzutami strony podniesionymi w skardze.

Nie zasługiwał jednak na uwzględnienie zarzut naruszenia § 21 rozporządzenia zalesieniowego w zw. z art. 24 Rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 (Dz.U. L 30 z 31.1.2009, str. 16), który na mocy art. 149 znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, poprzez ich niezastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż naruszenie wymogu minimalnej obsady sosny nie pozwala na rozpatrywanie wagi nieprawidłowości w kategoriach drobnej niezgodności.

Jak słusznie wskazał organ użycie mniejszej ilości sadzonek od wymaganej przepisami nie może być uznane za przypadek drobnej niezgodności, gdyż uchybienie to nie dotyczy spełnienia wymogów określonych w § 4 rozporządzenia zobowiązujących rolnika do przestrzegania m.in. norm dobrej kultury rolnej, którym nie jest uchybienie mające miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym organ przyznał, że nie doszło do naruszenia wymogów zasad wzajemnej zgodności w obszarze A ani nieprzestrzegania norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, wymogów podstawowych w zakresie zarządzania w obszarze środowisko. Powołując się na konieczność przestrzegania norm unijnych organ nie wskazał w jakim zakresie w niniejszej sprawie uwzględnił cele, priorytety i strategie wsparcia.

Wskazać należy, że pomoc, o którą wystąpił skarżący, jest elementem troski organów publicznych o konstytucyjnie i traktatowo chronione wartości. W motywach 38 i 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.UE L z dnia 21 października 2005 r.) wskazano, że "w celu przyczynienia się do ochrony środowiska naturalnego, zapobiegania zagrożeniom naturalnym oraz pożarom, jak również w celu złagodzenia zmian klimatu, zasoby leśne powinny zostać rozszerzone i ulepszone poprzez pierwsze zalesianie gruntów rolnych i terenów innych niż grunty rolne. Każde pierwsze zalesianie powinno zostać dostosowane do warunków miejscowych i zgodne ze środowiskiem naturalnym oraz zwiększać różnorodność biologiczną", jak również, że "systemy rolnoleśne posiadają wysoką wartość ekologiczną i społeczną dzięki połączeniu systemów ekstensywnego rolnictwa i leśnictwa, ukierunkowanych na produkcję wysokiej jakości drewna i innych produktów leśnych. Powinno wspierać się ich zakładanie." Ogólny cel ochrony i poprawy środowiska naturalnego realizowany jest poprzez zwiększenie zasobów gruntów leśnych oraz szczegółowe cele uwzględniające uwarunkowania lokalne.

W ocenie Sądu w takim kontekście należy odczytywać regulujące omawianą pomoc przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1387) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku "w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (Dz. U. 2016 poz. 153). Zgodnie z § 8 ust. 1 tego ostatniego aktu, pomoc na zalesianie obejmuje: 1) wsparcie na zalesianie – stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność z tytułu poniesionych kosztów zalesiania i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku, licząc od dnia wykonania zalesiania; 2) premię pielęgnacyjną – stanowiącą zryczałtowaną płatność z tytułu poniesionych kosztów prac pielęgnacyjnych oraz ochrony uprawy leśnej przed zwierzyną w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 5 lat, licząc od dnia wykonania zalesiania oraz 3) premię zalesieniową – stanowiącą zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesiania.

W przedmiotowej sprawie nie miało miejsca naruszenie związane z dobrą kulturą rolną, las od kilku lat istnieje, co uniemożliwia skorygowanie rozstawu drzew, był zorganizowany z uwzględnieniem przyrodniczych i ekonomicznych warunków gospodarki leśnej oraz sposobu realizacji dla każdego drzewostanu, uprawa leśna założona została w 2010r. i zgodnie z decyzją Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] grudnia 2014r. została przekwalifikowania na las. Organ nie wyjaśnił jak w takiej sytuacji normy prawa unijnego, z uwzględnieniem celów, priorytetów i strategii tego konkretnego wsparcia, przemawiają za odmową udzielenia wsparcia dla lasu sosnowego.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę w zaskarżonej decyzji organ słusznie uznał, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 16 ust. 5 i 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr [...] z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr [...] w zakresie prowadzenia procedur kontroli jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 368 z 23.12.2006 str. 74) odnoszący się do przedeklarowanych gruntów, na co wskazał WSA w wyroku z 18 maja 2016r. Podanie w zaskarżonej decyzji z 28.09.2016r. jako podstawy odmowy przyznania płatności do lasu sosnowego § 11 ust. 2 oraz § 13 ust. 2 rozporządzenia MRiRW nie było prawidłowe, co Sąd wyjaśnił wyżej.

Rozpoznając ponownie sprawę, organy ARiMR zastosują wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia. Należy przy tym zaznaczyć, że w obiegu prawnym pozostaje postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 23 września 2009 r., a skarżący przeprowadził zalesianie i złożył po jego zakończeniu wymagane dokumenty. Po przeprowadzeniu kontroli tej dokumentacji i ewentualnym adekwatnym postępowaniu wyjaśniającym organ wyda zatem decyzję o przyznaniu pomocy na zalesianie, stosownie do § 13 ust. 2 rozporządzenia zalesieniowego albo decyzję o odmowie przyznania tej płatności, która jednak może być oparta wyłącznie o przesłanki wyrażone wprost w § 13 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego. Przeprowadzając ponowne postępowanie administracyjne organy zapewnią, że będzie ono prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W tym zakresie organy uwzględnią również zasady konstrukcji decyzji administracyjnej, prawidłowo formułując rozstrzygnięcie, tak by skarżący miał pewność co do treści rozstrzygnięcia oraz jego prawnych i faktycznych motywów.

Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Z uwagi na tożsamość stwierdzonych uchybień i dla końcowego załatwienia sprawy, środek ten zastosowano również względem decyzji organu pierwszej instancji, stosownie do art. 135 p.p.s.a.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyła się równowartość wpisu od skargi w wysokości [...] zł.