Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 541/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 175 ust. 1, art. 194 ust. 2, art. 195a ust. 1, art. 158, art. 181, art. 186 i 186a, art. 178 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 362/17 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 362/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku M. Z. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r., orzekającą o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego M. Z. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skargę na czynności szacowania nieruchomości złożyli E. i F. M., zarzucając rzeczoznawcy majątkowemu:

1) zamieszczenie nieadekwatnego wyciągu z operatu szacunkowego,

2) sporządzenie opisu nieruchomości z pominięciem istnienia w jej sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej,

3) zamieszczenie na s. 7-13 operatu szacunkowego nieprzydatnej w tej części opracowania dokumentacji fotograficznej,

4) przedstawienie na s. 13-24 operatu szacunkowego odbiegających od rzeczywistości, niemających uzasadnienia i będących manipulacją zapisów dotyczących analizy rynku,

5) nieznajomość prawa lub celowe działanie w zw. z przytoczeniem nieprzydatnych i nieaktualnych aktów prawnych oraz literatury (ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.], rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 czerwca 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze. zm.] oraz Europejskich Standardów Wyceny z 2000 r.),

6) rażące naruszenie prawa w analizie rynku przeprowadzonej na s. 24-30 operatu szacunkowego,

7) brak znajomości wszystkich okoliczności zawarcia umowy przeniesienia własności,

8) nieuzasadnione uznanie podobieństwa wycenianej nieruchomości do czterech porównywanych nieruchomości oraz nieuwzględnienie trendu zmian cen,

9) nieuwzględnienie różnic w przeznaczeniu porównywanych nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy,

10) niezamieszczenie w operacie szacunkowym informacji o zleceniodawcy i nieprawidłowe określenie celu wyceny.

Minister stwierdził, że zarzuty z pkt 2 i 6-10 okazały się zasadne w świetle zebranego materiału dowodowego (zarzut nr 10 w części). Pozostałe zarzuty nie zostały uwzględnione.

W przedmiocie drugiego zarzutu Minister ustalił, że na s. 7 operatu szacunkowego w pkt 5.3 ,,lokalizacja'' podana została informacja, że "nieruchomość leży na granicy zabudowy mieszkalnej miejscowości przy nowo powstałym osiedlu domów jednorodzinnych. W sąsiedztwie nieruchomości znajduje się głównie zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz tereny niezabudowane, częściowo zalesione". Na s. 9-10 zamieszczono fotografie z widoczną zabudową wielorodzinną. Pod jedną z fotografii widnieje podpis: "Okolica zabudowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi oraz budynkami wielomieszkaniowymi. W pobliżu znajdują się rozległe tereny zieleni". W toku postępowania wyjaśniającego rzeczoznawca majątkowy wskazał, że w operacie szacunkowym opisał sąsiedztwo zabudowy wielorodzinnej i uwzględnił to w metodyce wyceny, czego potwierdzeniem jest dokumentacja fotograficzna.

Minister wskazał, że otoczenie nieruchomości, w tym występowanie zabudowy wielorodzinnej, powinno być właściwie opisane z uwagi na wpływ opisu na szacowaną wartość nieruchomości. Ewentualne nieuwzględnienie w wycenie tej okoliczności mogło mieć wpływ na wynik wyceny, jak również mogło wprowadzić w błąd odbiorcę operatu szacunkowego. Rzeczoznawca naruszył w ten sposób art. 175 ust. 1 ugn przez niezachowanie szczególnej staranności w wykonywaniu czynności szacowania.

W zakresie zarzutów 6-9 Minister ustalił, że rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości S. w gminie P., (działka o nr ewidencyjnym [...]) o pow. [...] m2, przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. (uchwała nr XXXI/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r.) pod zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną mieszaną (MM).

Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że przeprowadził analizy rynku lokalnego na reprezentatywnej próbce kilkudziesięciu sprzedanych od połowy 2011 r. gruntów niezabudowanych - zwłaszcza gruntów rolnych mogących zostać przeznaczonymi pod zabudowę o niskiej i wysokiej intensywności – leżących w obrębie gmin P. oraz K. Rzeczoznawca stwierdził również, że "W opisywanym okresie na rynku sprzedawano nieruchomości niezabudowane o średniej powierzchni 28 090 mkw.", oraz że "na opisywanym rynku trzeba było zapłacić średnio 40,54 zł/mkw. (...). Najmniej, zaledwie kilkadziesiąt groszy za metr kwadratowy powierzchni zapłacono za duże wieloużytkowe działki rolne. Z drugiej strony nawet 140 zł za m2 płacono za mniejsze działki w bardzo atrakcyjnych lokalizacjach, które można było przeznaczyć pod zabudowę.". Wg rzeczoznawcy na duże zróżnicowanie cen miały wpływ lokalizacja, otoczenie oraz uzbrojenie terenu. Rzeczoznawca podzielił analizowany rynek lokalny na trzy typy gruntów:

- Nieruchomość rolna jednoużytkowa o średniej cenie jednostkowej - 31,61 zł/m,

- Nieruchomość rolna wieloużytkowa o średniej cenie jednostkowej - 26,72 zł/m

- Pod zabudowę niskiej lub wysokiej intensywności łącznie o średniej cenie jednostkowej - 56,47 zł/m.

Rzeczoznawca majątkowy przyjął za podstawę porównania cztery transakcje z okresu od listopada 2011 r. do lipca 2012 r. o cenach jednostkowych: 1) 140,00 zł/m2 (pow. 8 869 m2), 2) 91,13 zł/m2 (pow. 8 098 m2), 3) 69,90 zł/m2 (pow. 6 667 m2), 4) 64,45 zł/m2 (pow. 44 221 m2).

Na podstawie powyższych transakcji obliczył różnicę między ceną maksymalną (140,00 zł/m2) a ceną minimalną (64,45 zł/m2) w postaci AC = 75,55 zł/m2. Do bezpośrednich porównań (metoda porównywania parami) przyjął transakcje z pkt 2-4. Pominięta została transakcja o cenie najwyższej przeznaczona pod usługi. Minister podkreślił, że wartość przedmiotu wyceny określono na dzień [...] czerwca 2013 r., czyli na dzień sporządzenia operatu szacunkowego.

Na podstawie analizy sfinalizowanych transakcji oraz preferencji potencjalnych nabywców rzeczoznawca majątkowy ustalił następujące cechy rynkowe: 1) lokalizacja (30%), 2) uzbrojenie (20%), 3) użyteczność (20%), 4) stan zagospodarowania (15%), 5) wielkość (15%).

Przyjęte do porównań nieruchomości nie zostały opisane w operacie szacunkowym. Zamieszczono jedynie informacje o przypisanych ocenach cech rynkowych. W rezultacie, wartość wycenianej nieruchomości określono na 59,50 zł/m, czyli poniżej ceny minimalnej. Dodatkowo zastosowano współczynnik korygujący w wysokości 0,95, w wyniku którego ogólna wartość nieruchomości została zmniejszona o kwotę 184 539,82 zł.

Organ odniósł się następnie do trzech zagadnień dot. przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości, ustalonych cech rynkowych oraz podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań. Minister wskazał na treść § 3 ust. 2 i § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), które wskazują na elementy analizy rynku nieruchomości, która poprzedza określenie wartości nieruchomości. Organ stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy nie może działać w sposób dowolny. Jego czynności w tym zakresie powinny być logiczne, konsekwentne i zupełne, a przy określaniu analizowanego rynku należy kierować się m. in. podobieństwem rynków. Chociaż w niniejszej sprawie przedmiotem wyceny była nieruchomość gruntowa o pow. [...] m przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną mieszaną, to rzeczoznawca majątkowy analizował rynek "gruntów rolnych, które mogą zostać przeznaczone pod zabudowę - zarówno niskiej jak i wysokiej intensywności. Zdaniem organu trudno uznać te rynki za porównywalne.

Analiza zamieszczona w operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2013 r. jest zatem nieadekwatna do przedmiotu wyceny, nie spełniając wymagań § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Organ zaznaczył, że charakterystyka i analiza rynku nieruchomości zawarta w pkt 6 operatu szacunkowego mieści się na 17 stronach, z czego "charakterystyka rynku" zajmuje 8 stron. Treść tego punktu jest kopią różnych opracowań zamieszczonych na stronie internetowej, przy czym nie podano źródła skopiowanych informacji. Dodatkowo, na s. 23-26 zamieszczono ogólne informacje o rynku nieruchomości w Polsce w latach 2011-2012. Jedynie ostatnie 3 strony to analiza lokalnego rynku nieruchomości obejmującego wyłącznie grunty rolne.

Składając wyjaśnienia odnośnie dokonanej analizy rynku nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy skupił się przede wszystkim na niewielkich gruntach, na których można wybudować domek jednorodzinny. Organ uznał jego spostrzeżenia za niezrozumiałe z uwagi brak wiedzy, dlaczego przy wycenie gruntu rzeczoznawca oceniał zapatrywania właściciela domku jednorodzinnego, skoro nabywcą wycenianej nieruchomości zostanie raczej inwestor zainteresowany wybudowaniem osiedla domów jedno- i wielorodzinnych.

Organ wskazał następnie, że stosując podejście porównawcze, w tym metodę porównywania parami, ustala się najpierw rynek nieruchomości i na tej podstawie tworzy się zbiór nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu na tym rynku. Prawidłowo określony rynek i zbiór nieruchomości podobnych stanowi podstawę wszystkich dalszych czynności. Skoro sporządzona analiza rynkowa była nieodpowiednia ze względu na błędne określenie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, to tym bardziej czynności polegające na doborze gruntów podobnych i ustaleniu cech rynkowych zostały przeprowadzone nieprawidłowo.

Minister przytoczył następnie treść art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 ugn, które zawierają definicje legalne podejścia porównawczego i nieruchomości podobnej. Organ zwrócił uwagę, że podstawowym warunkiem przyjęcia nieruchomości do analizy porównawczej jest jej podobieństwo z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Kryterium podobieństwa nieruchomości stanowi w aktualnym stanie prawnym również jej przeznaczenie. Rzeczoznawca podnosił w tym zakresie, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może zostać zmieniony, to nie można w sposób ostateczny kierować się aktualnym przeznaczeniem nieruchomości. Rzeczoznawca uznał, że bardziej istotne są tutaj procesy przekształcenia przestrzeni, które wpływają na finalne i optymalne przeznaczenie nieruchomości. Odnosząc się do powyższego, Minister podkreślił, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że przy doborze nieruchomości podobnych rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek uwzględnić przeznaczenie nieruchomości. Skarżący badał zatem de facto rynek gruntów rolnych zamiast rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną mieszaną.

Organ zwrócił uwagę na to, że nieruchomościami przyjętymi do dalszych czynności szacowania były:

1) nieruchomość (działka nr [...]) o pow. [...] m, cena transakcyjna 1 241 660 zł, cena jednostkowa 140,00 zł/m2, data transakcji [...].11.2011 r., przeznaczona w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniowo - usługową,

2) nieruchomość (działka nr [...]) o pow. [...] m, cena transakcyjna 738 000 zł (zawierająca podatek VAT), cena jednostkowa (z VAT) 91,13 zł/m2, data transakcji [...].09.2011 r., przeznaczona w planie miejscowym pod drogi dojazdowe (strefa KD3) oraz we fragmencie pod usługi (l.U), dodatkowo nieruchomość obciążona jest służebnością polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez drogę serwisową, stanowiącą część działki nr [...], na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [...],

3) nieruchomość (działka nr [...]) o pow. [...] m2, cena transakcyjna 466 000 zł, cena jednostkowa 69,90 zł/m2, data transakcji [...].11.2011 r., położona zgodnie planem miejscowym na terenach rolniczych oraz lasów,

4) nieruchomość (działka nr [...]) o pow. [...] m2, cena transakcyjna 2 850 000 zł, cena jednostkowa 64,45 zł/m2, data transakcji [...].07.2012 r., zgodnie z planem miejscowym znajduje się na obszarze o przeznaczeniu rolniczym i leśnym, dodatkowo z prawem własności tej działki wiąże się prawo przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] przez działkę nr [...]; z aktu notarialnego wynika, że nieruchomość nie jest uzbrojona oraz posiada dostęp do drogi publicznej przez ww. służebność.

Powyższe ceny transakcyjne posłużyły do obliczenia AC w wysokości 75,55 zł/m2 (140,00 zł/m - 64,45 zł/m2). Organ zwrócił uwagę, że w przypadku transakcji nr 2 rzeczoznawca majątkowy uwzględnił cenę brutto 738 000 zł, zamiast ceny netto 600 000 zł. W ten sposób cena jednostkowa powinna wynosić 79,09 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy zrezygnował z transakcji nr 1 i w dalszym procesie wyceny uwzględnił inne transakcje. Zdaniem organu zastanawiające jest, że do bezpośrednich porównań nie przyjął nieruchomości z poz. 1, która jako jedyna przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Przeznaczenie pozostałych nieruchomości obejmowało w części drogi i usługi oraz grunty rolne i leśne.

Uzasadniając dobór nieruchomości porównawczych, rzeczoznawca majątkowy stwierdził w piśmie z [...] listopada 2015 r., że kryteriami doboru były duża powierzchnia oraz możliwość zabudowania nieruchomości zabudową jednorodzinną i wielorodzinną. Z kolei w piśmie z [...] lutego 2015 r. rzeczoznawca majątkowy wyraził pogląd, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego ma mniejszy wpływ na jej wartość niż jej potencjał ekonomiczny (inwestycyjny). W jego ocenie potencjał ten jest związany z możliwością racjonalnego i efektywnego wykorzystania nieruchomości do generowania dochodów (korzyści ekonomicznych). Podobieństwo nieruchomości z poz. 2 o przeznaczeniu l.U do nieruchomości wycenianej polega na możliwości w obu przypadkach wykorzystania ich pod usługi. Rzeczoznawca stwierdził również, że nieruchomości nr 3 i 4 (przeznaczenie rolne i leśne) były polami inwestycyjnymi z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, przy czym zabudowę mieszkaniową pomylił z zabudową zagrodową, która może występować przy użytkowaniu rolnym i leśnym gruntów. Uznał ponadto, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa stan prawny na konkretny dzień, a więc nie prognozuje zmian w zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie organu powyższa argumentacja dowodzi, że rzeczoznawca majątkowy nie rozumie zasad stosowania podejścia porównawczego. Oparcie analizy rynkowej na wycenach nieruchomości o zdecydowanie różnym przeznaczeniu i o różnych cechach mających wpływ na poziom cen jest niezgodne z prawem. Nie do przyjęcia jest argument, że wśród zabudowy mieszkalnej może funkcjonować również zabudowa usługowa. Rzeczoznawca pominął fakt, że może to być tylko przeznaczenie towarzyszące, a atrybutem decydującym o poziomie cen jest przeznaczenie pod zabudowę mieszkalną mieszaną. Błędem było również założenie, że o cenie nieruchomości o przeznaczeniu usługowym i mieszanym decydują te same atrybuty. Nieruchomości o różnym przeznaczeniu nie powinny mieć tej samej skali ocen.

Organ nie podzielił także argumentacji w zakresie podobieństwa przyjętych do porównań pod względem potencjału ekonomicznego nieruchomości. Nieruchomości nr 3 i 4 stwarzają inne możliwości zabudowy niż nieruchomość wyceniana. Podstawowymi funkcjami tych nieruchomości są uprawy rolne i leśne. Poza tymi uprawami dopuszczalna (jako funkcja uzupełniająca) jest zabudowa siedliskowa oraz zabudowa o funkcji agroturystycznej, której nie można utożsamiać z zabudową jedno- i wielorodzinną.

Rzeczoznawca majątkowy nie zbadał dokładnie nieruchomości przyjętych do porównań, skupił się wyłącznie na danych otrzymanych z rejestru cen i wartości oraz nie dokonał ich weryfikacji. Z aktów notarialnych wynika, że nieruchomości z poz. 2 i 4 obciążone są służebnościami przejazdu i przechodu, zaś rzeczoznawca nie wspomniał o tych okolicznościach w operacie szacunkowym. Wyceniana nieruchomość nie jest obciążona żadną służebnością, a dostęp do drogi publicznej realizowany jest przez drogę utwardzoną.

Organ zwrócił nadto uwagę na kwestię ustalenia cech analizowanego rynku. Na podstawie kilkudziesięciu transakcji, w tym mających za przedmiot nieruchomości rolne, ustalono cechy rynkowe (tj. "lokalizacja", "uzbrojenie", "użyteczność", "stan zagospodarowania", "wielkość działki"), co oznacza, że cechy te zostały ustalone na podstawie zbioru nieruchomości, wśród których znajdowały się nieruchomości, których nie można zagospodarować. Rzeczoznawca błędnie stwierdził, że ,,wszystkie nieruchomości przeznaczone były pod działalność tylko mieszkaniową". Jedynie nieruchomość wyceniana przeznaczona była w całości pod zabudowę mieszkaniową, pozostałe zaś były przeznaczone pod drogi, usługi oraz działalność rolniczą i leśną.

W operacie, na podstawie ww. czterech transakcji ustalono ekstremalne ceny jednostkowe nieruchomości przyjętych do porównań i obliczono rozstęp cenowy AC jako różnicę pomiędzy ekstremalnymi cenami nieruchomości podobnych. Rozstęp cenowy stanowił następnie podstawę do obliczenia zakresów kwotowych dla poszczególnych cech rynkowych i do określenia korekt cen transakcyjnych nieruchomości porównawczych. W ocenie organu błędem było ustalenie cech rynkowych, ich wag i stanów cech na podstawie kilkudziesięciu transakcji, w sytuacji gdy podstawę do obliczenia korekt cen transakcyjnych stanowi rozstęp cenowy obliczony na podstawie tylko czterech transakcji. Ustalenie tych dwóch podstawowych parametrów przy zastosowaniu metody porównywania parami na podstawie różnych zbiorów nieruchomości jest sprzeczne, gdyż korekta cen odbywa w zakresie ustalonego kwotowo rozstępu cenowego i powinna odnosić się do cech rynkowych z tego samego zbioru. Obliczenia rzeczoznawcy są niewspółmierne i w efekcie prowadzą do zafałszowania wyniku wyceny.

Skarżący wyjaśnił, że "ustalanie cech rynkowych wyłącznie w oparciu o cztery transakcje prowadziłoby do tego, iż ustalone cechy nie byłyby cechami rynkowymi", a jedynie preferencjami stron tych czterech transakcji. Nieuwzględnienie szerokiego tła rynkowego skutkowałoby zniekształceniem wyniku wyceny. Wyjaśnienie rzeczoznawcy jest odmienne od jego wcześniejszego stanowiska, że "w przeprowadzonej wycenie cechy rynkowe ustalono nie w oparciu o kilkadziesiąt transakcji, ale w oparciu o badanie i analizę lokalnego rynku nieruchomości." Nie wyjaśnił jednak, w jaki sposób badał np. preferencje potencjalnych nabywców" i jakie uzyskał wyniki.

Organ stwierdził w związku z powyższym, że rzeczoznawca majątkowy nie posiada wystarczającej wiedzy na temat stosowania metody porównywania parami. Nie ma przeszkód, aby cechy rynkowe ustalić na podstawie kilkudziesięciu transakcji, lecz rozstęp cenowy też powinien być ustalony na podstawie tego samego zbioru. Różnica pomiędzy ceną minimalną a maksymalną powinna być zdefiniowana poprzez cechy rynkowe, które spowodowały taką różnicę pomiędzy tymi cenami. Prawidłowe jest także określenie rozstępu cenowego tylko na podstawie nieruchomości i ich cen transakcyjnych przyjętych do bezpośrednich porównań, przy czym cechy rynkowe też powinny być ustalone na podstawie tych samych transakcji.

Rzeczoznawca nie podał w operacie szacunkowym opisów nieruchomości porównawczych, w tym trzech przyjętych do bezpośrednich porównań. Nie scharakteryzował jakości ich lokalizacji, nie wskazał przeznaczenia w planie miejscowym, nie opisał stanu zagospodarowania i nie podał, jakie jest ich uzbrojenie. Przepisy § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia tymczasem wymagają, by cechy te były znane. Należyty opis nieruchomości przyjętych do porównań jest niezbędny, by można było ocenić, czy spełniają one warunki podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ugn. Rzeczoznawca majątkowy powinien uzasadnić wybór materiału porównawczego. Niezamieszczenie takiego uzasadnienia w postaci niezbędnych opisów dowodzi nieznajomości cech nieruchomości przyjętych do porównań.

W wyjaśnieniach z [...] listopada 2015 r. M. Z. stwierdził, że opis nieruchomości przyjętych do porównań stanowiło wymienienie oraz ocena ich cech. Jego zdaniem było to wystarczające na potrzeby wyceny z uwagi na to, że zamawiający operat mogą w każdej chwili zwrócić się o udostępnienie im rozszerzonej charakterystyki tych nieruchomości. Nie podzielając tych argumentów organ wskazał, że sposób sporządzenia, formę i treść operatu szacunkowego określają przepisy rozdziału 4 rozporządzenia. Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Operat szacunkowy powinien być kompletny. Nie można zaakceptować poglądu, że może on nie spełniać tych wymagań, ponieważ posługujące się nim strony mogą zwracać się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie jego treści.

Minister stwierdził również, że zamieszczone na s. 33 operatu szacunkowego oceny przymiotnikowe nieruchomości porównawczych są niespójne z ustalonymi wcześniej stanami cech rynkowych takich jak: "użyteczność", "uzbrojenie" i "stan zagospodarowania". Tytułem przykładu, "uzbrojenie" wszystkich trzech nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań rzeczoznawca majątkowy ocenił jako "częściowe", przy ustalonej czterostopniowej skali ocen tej cechy: "pełne", "częściowe", "podstawowe", "brak". Jednocześnie z akt sprawy wynika, że nieruchomość z poz. 4 w dacie sprzedaży była nieuzbrojona. Takie postępowanie dodatkowo podważa wiarygodność dokonanych ustaleń dotyczących przyjęcia materiału porównawczego, cech rynkowych i ich wag.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem rzeczoznawcy zawartym w wyjaśnieniach z dnia [...] listopada 2015 r. w których wskazał, że "założenie, że nieruchomość o cenie minimalnej jest najgorsza w zakresie wszystkich cech, zaś nieruchomość o cenie maksymalnej jest najlepsza w zakresie wszystkich cech porównawczych, jest założeniem czysto teoretycznym, które w praktyce rzadko występuje na rynku." Podane argumenty potwierdzają jedynie, że rzeczoznawca nie zna i nie stosuje podstawowych zasad podejścia porównawczego.

W ocenie organu rzeczoznawca majątkowy naruszył art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn oraz § 4 ust. 1, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Jednocześnie doszło do naruszenia art. 175 ust. 1 ugn przez wykonanie czynności szacowania niezgodnie z przepisami prawa oraz niezachowanie szczególnej staranności skutkującej błędami i brakiem konsekwencji przy analizie rynku nieruchomości, doborze nieruchomości podobnych, a także ustalaniu cech rynkowych, ich wag oraz stanów.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia trendu zmiany cen, organ wskazał, że na s. 28 operatu szacunkowego, w uzasadnieniu przyjęcia do wyceny cen transakcyjnych bez dokonania korekt wynikających z upływu czasu, rzeczoznawca powołał się na dostępne informacje i analizy pochodzące od uczestników rynku nieruchomości oraz ośrodków naukowych. Stwierdzenie, że rynek nieruchomości był stabilny w analizowanym okresie jest zgodne z poglądem większości uczestników i analityków rynku nieruchomości.

W przedmiocie zarzutu braku informacji o zleceniodawcy (zarzut nr 10) organ uznał, że należało go odrzucić, ponieważ rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym w pkt "Podstawa formalna" zamieścił informację, że wycena została sporządzona na zlecenie A. Sp. z o. o., ul. [...] [...], [...]-[...] W.

Minister uznał natomiast za uzasadniony zarzut w części nieprawidłowego określenia celu wyceny. Określenie celu wyceny następuje poprzez wskazanie celu, dla jakiego operat szacunkowy został opracowany i w jakim wyłącznie może być wykorzystany. Z przeznaczenia wyceny wynika m.in. przyjęcie podstawy prawnej szacowania i tym samym odpowiedniego do okoliczności sposobu postępowania rzeczoznawcy majątkowego. Oznacza to, że cel wyceny powinien być jednoznacznie wskazany w operacie szacunkowym. W dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla wycenianej nieruchomości widnieje wpis: "roszczenie o przeniesienie własności nieruchomości na warunkach bliżej określonych w umowie przewłaszczenia na zabezpieczenie...". Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Rzeczoznawca majątkowy powinien zatem w operacie szacunkowym przedstawić okoliczności związane z ustanowionym zabezpieczeniem i wyjaśnić, w jaki sposób zostały one uwzględnione w procesie wyceny. Tymczasem w operacie szacunkowym podano, że "celem wyceny jest określenie wartości rynkowej ww. nieruchomości gruntowej dla potrzeb przeniesienia własności". Rzeczoznawca naruszył tym samym § 56 ust. 1 pkt 2 i § 55 ust. 2 rozporządzenia przez niewskazanie istotnych dla wyceny uwarunkowań dokonanych czynności.

Niezależnie od oceny zarzutów postawionych rzeczoznawcy majątkowemu, Minister stwierdził również inne okoliczności, wskazujące na naruszenie przez niego przepisów regulujących zasady wyceny nieruchomości.

Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w negatywnej opinii z [...] maja 2014 r. ustaliła, że rzeczoznawca nie dokonał osobiście oględzin szacowanej nieruchomości, ale zlecił wykonanie tych czynności innej osobie. Z protokołu z przesłuchania świadka w Prokuraturze Okręgowej w G. wynika, że M. Z. zeznał, iż osoba, która sporządziła dokumentację fotograficzną, została mu polecona jako profesjonalista w tym zakresie. Za tę usługę została wystawiona faktura. Rzeczoznawca przyznał, że nigdy nie był na wycenianej działce, oraz że ograniczył się do uzyskanych fotografii z treścią geoportu internetowego.

Minister uznał, że skoro od rzeczoznawcy majątkowego wymagana jest znajomość cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych (§ 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia), to nie można akceptować sytuacji, w której rzeczoznawca nie widział wycenianej nieruchomości, bowiem jej cechy ustala się m.in. w trakcie oględzin.

Przy obliczaniu wartości rynkowej rzeczoznawca majątkowy zastosował dodatkowy współczynnik korygujący K=0,95 i w ten sposób obniżył wartość nieruchomości o kwotę 184 539,82 zł. Zgodnie z zasadami wyceny współczynnik ten może być uwzględniany wyłącznie w szczególnych, uzasadnionych przypadkach, np. gdy nieruchomość ma wady lub zalety wykraczające poza cechy rynkowe lub gdy występuje wyraźna zmiana relacji pomiędzy popytem i podażą. Organ nie zgodził się z rzeczoznawcą, jakoby wielkość działki, konieczność poniesienia dodatkowych nakładów na infrastrukturę techniczną, podział geodezyjny oraz inne czynności, które nie zostały sprecyzowane, uzasadniały zastosowanie tego współczynnika. Działanie rzeczoznawcy doprowadziło zatem do nieuzasadnionego obniżenia wartości wycenianej nieruchomości o wskazaną powyżej kwotę. Ponadto organ ustalił, że dwukrotnie wzięto pod uwagę ten sam parametr w postaci wielkości działki – raz przy ustalaniu cech rynkowych mających wpływ na wycenę, a drugi raz stosując współczynnik korygujący, powtórnie obniżając tym samym wartość nieruchomości.

Na s. 36 operatu szacunkowego rzeczoznawca napisał, że "oszacowana wartość jest wartością rynkową dla optymalnego sposobu użytkowania, uwzględnia atrybuty nieruchomości, m.in. takie jak: lokalizacja i otoczenie, uzbrojenie i wielkość, przeznaczenie w planie miejscowym itp." Nie wyjaśnił przy tym, co oznacza "wartość rynkowa dla optymalnego sposobu użytkowania". Definicję wartości rynkowej zawiera przepis art. 151 ust. 1 ugn. Przepis ten nie odnosi się jednak do optymalnego sposobu użytkowania. Takie określenie wartości rynkowej może wprowadzić w błąd, sugerując uwzględnienie bliżej nieokreślonego sposobu użytkowania nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy przyjął dla potrzeb metody porównywania parami zbiór czterech nieruchomości, które uznał za podobne do wycenianej. Cena minimalna w tym zbiorze wyniosła 64,45 zł/m. Wartość nieruchomości wycenianej oszacowana na podstawie jej porównania z nieruchomością z poz. 4 wyniosła 51,02 zł/m. Mniejsza od ceny minimalnej była również "średnia ważona" obliczona z trzech porównań, która wyniosła 59,50 zł/m. Takie wyniki przeczą podstawowej zasadzie podejścia porównawczego, zgodnie z którą wartości jednostkowej nieruchomości poszukuje się pomiędzy ceną minimalną i ceną maksymalną w zbiorze nieruchomości podobnych, stanowiących podstawę wyceny. Okoliczności tych nie wyjaśniono.

Rzeczoznawca majątkowy, po zapoznaniu się z aktami sprawy, przekazał opinię z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie aspektów prawnych i ram określania wartości nieruchomości w oparciu o podejście porównawcze w świetle regulacji zawartej w art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz ustawowej definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, opracowanej w formie odpowiedzi na pytania klienta kancelarii. W podsumowaniu stwierdzono, że "nie można mówić, w przypadku sporu co do metodyki branżowej i metodyki doboru nieruchomości do porównań, o naruszeniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego". Minister wyjaśnił, że przedstawione w opinii orzeczenia zapadły w innych okolicznościach, a zatem nie jest możliwe ich zastosowanie do przedmiotowej sprawy. Organ wskazał, że we wszystkich sprawach mamy do czynienia z operatem szacunkowym, jednakże w powyższych przypadkach wartości nieruchomości określone w operatach szacunkowych były podstawą ustalenia wysokości opłaty i odszkodowania. W postępowaniu dyscyplinarnym operat szacunkowy stanowi dowód, w którym przedstawione są wykonane czynności zawodowe rzeczoznawcy majątkowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa prowadząc postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej ocenia pracę zawodową rzeczoznawcy majątkowego i w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości orzeka kary dyscyplinarne, nie orzeka natomiast o wysokości opłaty lub odszkodowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. Z., wnosząc o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący przytoczył w uzasadnieniu liczne orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stwierdził, że działanie organu było celowe, a wymierzona kara jest nieadekwatna do popełnionego czynu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za bezzasadną.

Sąd I instancji wskazał, że skoro Komisja Odpowiedzialności Zawodowej prowadzi postępowanie wyjaśniające wobec rzeczoznawcy pod kątem prawidłowości wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a (wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1637/11), to obowiązek ten ciąży wyłącznie na Komisji, a nie na Ministrze.

WSA zwrócił uwagę, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy na potrzeby sformalizowanego postępowania musi mieć na uwadze nie tylko treść przepisów prawa i standardów zawodowych, ale też i to, że pełni rolę biegłego, a wycena ma walor dowodu o podstawowym znaczeniu. Wobec powyższego rzeczoznawca musi liczyć się z zarzutami o nieprawidłowym sporządzeniu wyceny. W ocenie Sądu, nałożona na skarżącego kara odpowiada katalogowi kar wymienionych w art. 178 ust. 2 u.g.n. i spełni swe funkcje zarówno w aspekcie prewencji indywidualnej, jak i generalnej. Wymierzona kara nie jest zbyt dolegliwa, ponieważ nieprawidłowości stwierdzone w przedmiotowej sprawie mają charakter rażącego naruszenia przepisów prawa.

Sąd uznał zarzut wadliwego prowadzenia metryki sprawy za bezzasadny, ponieważ skarżący nie zgłosił potrzeby wypełnienia metryki odręcznie lub w formie elektronicznej, dołączając jej wydruk do akt sprawy, chociaż mógł to zrobić (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 marca 2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki).

Zarzut doręczenia decyzji z [...] grudnia 2016 r. WSA również uznał za niezasadny, ponieważ skarżący miał dwóch pełnomocników i nie wskazał, że pisma powinny być doręczane innemu pełnomocnikowi niż temu, któremu były dostarczane dotychczas. Wniesienie pisma przez drugiego pełnomocnika nie jest równoznaczne z oświadczeniem o tym, że od tej pory to jemu należy przesyłać korespondencję. W konsekwencji Sąd uznał, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej odniosła się zarówno do wszelkich argumentów rzeczoznawcy podnoszonych w toku postępowania w II instancji, jak również do kwestii przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zasadnie uznała, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do zakończenia postępowania. Zdaniem WSA, w trakcie postępowania nie doszło do uchybień w pracy Komisji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. Z., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji z [...]grudnia 2016 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2015 r., a także zasądzenia kosztów postępowania zgodnie z art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.).

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a polegające na naruszeniu przepisów:

1. art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną interpretację i w efekcie nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji "iż skarżący, wykonując czynności rzeczoznawcy majątkowego nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n." oraz "że naruszenia przepisów prawa przez rzeczoznawcę majątkowego są rażące";

2. art. 195a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 178 ust. 2 u.g.n. poprzez ich zignorowanie i bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż właściwy minister na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego orzekł prawidłowo o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych wymienionych w ww. przepisach;

3. art. 178 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 195a ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne zaakceptowanie przez Sąd I instancji dla skarżącego kary dyscyplinarnej nadmiernie surowej i nieznajdującej uzasadnienia w materiale dowodowym (który jest także niepełny), a co gorsza ustalonej w sposób całkowicie arbitralny i oderwany od zgromadzonego materiału dowodowego.

II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu przepisów:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez WSA w Warszawie, że istniały podstawy określone tym przepisem do nieuwzględnienia skargi złożonej przez Skarżącego na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r., z powołaniem się de facto na zgodną - w ocenie Sądu I instancji - z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) ocenę materiału dowodowego przez organ;

2. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. /zgodnie z rozstrzygnięciem przyjętym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, iż wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podstawa kasacyjna odnosi się do naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego/ naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: poprzez brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, nieprzeanalizowanie materiału dowodowego złożonego przez skarżącego i niedopuszczanie dowodów wnioskowanych przez skarżącego, przeprowadzenie wadliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego (który jest także niepełny) i dokonanie ustaleń w sposób całkowicie arbitralny i oderwany od zgromadzonego materiału dowodowego poprzez naruszenie:

a. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zalegalizowanie przez Sąd I instancji całkowitej bierności organu, tj. niepodejmowanie przez organ jakichkolwiek czynności z urzędu mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy oraz zebranie materiału dowodowego i docelowo niezałatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

b. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia dowodów zgłaszanych przez Skarżącego a niewygodnych dla organu i celowe pomijanie przez organ wskazywanego przez skarżącego obiektywnego materiału dowodowego i tym samym niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

c. art. 77 § 4 k.p.a. poprzez celowe ignorowanie przez organ i Sąd I instancji faktów znanych organowi z urzędu;

d. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione usprawiedliwienie przez Sąd I instancji nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie przez organ, a mającego na celu dokładne wyjaśnienie sprawy oraz zebranie materiału dowodowego i docelowo załatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

e. art. 6 i art. 8 k.p.a. przez Sąd I instancji będące następstwem tuszowania przez Sąd I instancji ww. rażących uchybień proceduralnych organu w toku postępowania;

f. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło skarżącemu podjęcie inicjatywy dowodowej aby uzupełnić niepełny materiał dowodowy zebrany przez organ;

g. art. 8 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stosowanego przez nie prawa przez niewyjaśnienie w pełni wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 175 ust. 1 u.g.n., skarżący kasacyjnie podniósł, że nie da się obronić tezy organu i WSA w Warszawie, że "skarżący, wykonując czynności rzeczoznawcy majątkowego nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n.". W jego ocenie, stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: "Na podstawie analizy całości akt sprawy ustalono, że naruszenie przepisów prawa przez rzeczoznawcę majątkowego są rażące" jest zbyt ogólne, gołosłowne, lakoniczne i w związku z tym nie uzasadnia pobudek, którymi kierował się Sąd I instancji. W ocenie strony WSA w ogóle nie zapoznał się z aktami sprawy i ograniczył się jedynie do bezkrytycznego powtórzenia odpowiedzi organu na skargę.

Kasator podniósł, iż żaden dokument nie precyzuje na czym dokonane "rażące naruszenie prawa" miałoby polegać. W odniesieniu do podniesionego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej zarzutu niedokonania oględzin wycenianej nieruchomości skarżący kasacyjnie wskazał, że w zgłaszanych wnioskach dowodowych wykazywał, że żaden przepis prawa ani jednolita praktyka rzeczoznawców nie wymagają od rzeczoznawców majątkowych osobistej obecności na nieruchomości przy jej wycenie. Powszechnie stosowaną praktyką jest posługiwanie się pracownikami zatrudnionymi przez rzeczoznawcę w celu szczegółowego sfotografowania niezabudowanych działek niewymagających szczegółowego opisu – takich jak wyceniana w niniejszej sprawie nieruchomość. Organ pominął w tym zakresie wszystkie wnioski skarżącego (o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i przeprowadzenie na niej zawnioskowanych dowodów na wykazanie tego faktu). Skarżący stwierdził, że gdyby wyceniana nieruchomość była zabudowana, to dopiero w takiej sytuacji powszechną praktyką rzeczoznawców jest dokonywanie osobistych oględzin nieruchomości i sporządzenie szczegółowego opisu znajdujących się tam obiektów.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędny jest również zarzut w stosunku do niego "nieprawidłowego zastosowania podejścia porównawczego", bowiem nie istnieje jednolita praktyka dotycząca stosowania tego podejścia przy wycenie przez rzeczoznawców majątkowych, a metodyka przyjęta przez skarżącego była identyczna ze stanowiskiem Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych i praktyką licznych rzeczoznawców majątkowych, na co wskazują publikacje w prasie branżowej wskazanej przez stronę w toku postępowania przed organem. W braku jednolitej praktyki i szczegółowej definicji ustawowej metodologia skarżącego – i innych rzeczoznawców - nie może być uznana za rażące naruszenie prawa.

Za nieuzasadnione kasator uznał również twierdzenie o rażącym naruszeniu przez niego prawa poprzez "niedochowanie szczególnej staranności" przy sporządzaniu operatu i poprzez rzekomy brak znajomości cech rynkowych spornej nieruchomości. Skarżący wskazał, iż w postępowaniu przed organem przytoczył dowody wykazujące tezę przeciwną.

Skarżący podniósł także, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił zastosowanie art. 178 ust. 2 u.g.n. przez organ, ponieważ orzeczona wobec niego kara dyscyplinarna jest absolutnie nieadekwatna i rażąco surowa, naruszając tym samym konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Zwrócił uwagę, że w ramach dokonywania wyceny nieruchomości położonej przy ul. [...] w miejscowości S., w gminie P. wykonanych zostało ponad 7 operatów szacunkowych, przy czym jego operat nie wskazywał ani najwyższej, ani też najniższej wartości nieruchomości i w zestawieniu z pozostałymi operatami szacunkowymi dotyczącymi tej nieruchomości plasował się w środku stawki. Wobec innego rzeczoznawcy Komisja Odpowiedzialności Zawodowej orzekła zaś jedynie karę nagany mimo, że właśnie w odniesieniu do innego operatu organ uznał sporządzenie go z rażącym naruszeniem prawa.

Strona podniosła ponadto, że nie była prawomocnie karana w sprawie VI SA/Wa 1350/16 wbrew twierdzeniom Sądu I instancji. Sąd pominął fakt, że w innych sprawach, w których skarżono operaty skarżącego kasacyjnie, postępowania dyscyplinarne były umarzane, gdyż KOZ uznała wówczas - pomimo stosowania tej samej metodyki pracy - że brak było podstaw do jego ukarania. W konsekwencji kasator uznał, iż orzeczona wobec niego kara nie ma charakteru adekwatności i nie służy prewencji indywidualnej i generalnej, będąc formą złośliwości wobec niego.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 195a ust. 1 u.g.n. oraz przepisów postępowania skarżący wskazał, że do ustalenia, czy doszło do niewypełnienia przez niego obowiązków zawodowych, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w którym kompletny i wyczerpujący materiał dowodowy będzie umożliwiał podjęcie merytorycznej decyzji. Organ nie przeprowadził tymczasem wyczerpującego postępowania dowodowego, dokonując ustaleń całkowicie arbitralnie i w oderwaniu od niepełnego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych. Świadczy to, zdaniem kasatora, o istotnym naruszeniu art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które ustanawiają łącznie obowiązek należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych przez zgromadzenie niezbędnych dowodów oraz ich właściwą ocenę. Sąd nie tylko nie zauważył tych uchybień, ale też pominął fakt, że organ nie wypowiedział się w zaskarżonej decyzji co do jego wszystkich wniosków dowodowych (np. zawartych w piśmie z [...] listopada 2016 r.). Postanowieniem o odmowie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej pozbawiono go z kolei możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący nie zgodził się również z Sądem I instancji co do tego, że nie zgłaszał potrzeby uzupełnienia metryki akt sprawy, bowiem zastrzeżenia były zgłaszane organowi zarówno ustnie podczas przeglądania akt [...] maja 2016 r., jak i na piśmie (np. we wniosku z [...] czerwca 2016 r.).

Skala naruszeń przepisów postępowania przez organ przy jednoczesnym braku należytej kontroli ze strony Sądu I instancji świadczą o tym, że naruszenia te mają istotny wpływ na wynik postępowania. W jego ocenie np. rzeczoznawczynie majątkowe, które złożyły do akt sprawy studium przypadku ocenionego wadliwie przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej (I. Z. i E. T.) były bezprawnie zastraszane przez organ - łącznie z donosem do prezesów sądów okręgowych, w których obie są wpisane na listę biegłych.

Pismem z [...] grudnia 2020 r. skarżący przedstawił dodatkowe wyjaśnienia w zakresie podniesionych zarzutów kasacyjnych wskazując, że wszczęto przez niego dwa postępowania, tj.:

1. postępowanie dyscyplinarne toczące się przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa;

2. postępowanie karne prowadzone przez Prokuraturę Okręgową w G. w sprawie przestępstwa poświadczenia nieprawdy przez skarżącego (jako rzeczoznawcy) co do okoliczności mającej znaczenie prawne (zaniżenie wartości nieruchomości o kwotę 10.953.943,00 zł) oraz doprowadzenia w krótkich odstępach czasu z góry powziętym zamiarem, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, przez wprowadzenie E. M. w błąd co do rzeczywistej wartości nieruchomości, do niekorzystnego rozporządzenia mieniem. Postępowanie to zostało umorzone [...] kwietnia 2016 r.

Skarżący stwierdził, że Sąd I instancji przyjął bezrefleksyjnie błędne ustalenia organu, które ujawniają zupełnie inny stan faktyczny sprawy, aniżeli opisany w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji i wyroku WSA.

Skarżący wskazał, że organ wziął pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy karnej, w tym opinię Komisji Arbitrażowej zarzucającej mu rzekome popełnienie błędów przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Organ nie uwzględnił jednak jego wniosku o dopuszczenie dowodu z postanowienia o umorzeniu postępowania karnego, w którym przeprowadzono ww. dowód. Ponadto, na s. 15 decyzji z [...] grudnia 2016 r. organ powołał się na treść opinii Komisji Arbitrażowej, a na s. 20 tej samej decyzji stwierdził, że opinia ta nie była podstawą rozstrzygnięcia. W ocenie kasatora, twierdzenia te są sprzeczne. Podstawą zarzutu nieprzeprowadzenia osobistych oględzin są zaś ustalenia Komisji Arbitrażowej dokonane podczas – później umorzonego – postępowania karnego. Organ musiał zatem przyjąć opinię Komisji za podstawę rozstrzygnięcia, chociaż wprost temu zaprzeczył w uzasadnieniu decyzji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie zauważył, że część materiału dowodowego została pozyskana z akt sprawy karnej. Organ nie mógł również oprzeć się jedynie na ww. opinii, ponieważ musiał zbadać ,,postępowanie skarżącego pod kątem możliwości popełnienia przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów". Postępowanie karne w tej sprawie zostało tymczasem umorzone.

Skarżący wskazał również, że organ nie określił, jaki przepis prawa lub postanowienia Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny PFSR skarżący naruszył, podczas gdy zgodnie z art. 6 kc spoczywa na nim taki obowiązek. Sąd nie dostrzegł tego uchybienia.

W piśmie stwierdzono również, że skarżący składał w postępowaniu administracyjnym liczne wnioski uzasadniające przyjętą przez niego metodykę pracy – w tym wyceny innych rzeczoznawców - jednak żadne z nich nie zostały uwzględnione. Strona uważa, że zarzuty wynikają z zaniedbania przez organ obowiązków na etapie prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Skarżący przytoczył również orzecznictwo wskazujące na praktykę wymierzania niższych kar dyscyplinarnych w sprawach podobnych, co uzasadnia zarzut naruszenia przez organ i Sąd I instancji sprawiedliwego i równego traktowania.

Skarżący kasacyjnie złożył w dalszej kolejności pismo przygotowawcze z [...] grudnia 2021 r., w którym podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Na wstępie z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest jednak podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna dotknięta jest pewnymi usterkami, które jednakowoż nie stanowią przeszkody w jej rozpoznaniu ponieważ, jak wskazano w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiWSA z 2010r., nr 1, poz. 1).

Pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Zarzuty procesowe sprowadzają się w znacznej części do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. W ocenie NSA, także organ dokonał wnikliwej i niebudzącej zastrzeżeń analizy okoliczności faktycznych sprawy, zebranych dowodów, jak i licznych twierdzeń oraz wniosków dowodowych Skarżącego. Podnoszone w tym zakresie zarzuty sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu ww. przepisów postępowania. Trafnie podkreślono, w zaskarżonym wyroku oraz wywodach organu, iż przeprowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej postępowanie wyjaśniające dowiodło, że skarżący przy wykonywaniu czynności zawodowych naruszył liczne obowiązki wynikające z art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez wykonywanie czynności szacowania niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz niedochowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych, przejawiające się m.in. w: braku w operacie szacunkowym pełnej informacji o sąsiedztwie wycenianej nieruchomości, błędnym przypisaniu stanów cech rynkowych nieruchomości przyjętych do porównania, niedokonaniu oględzin wycenianej nieruchomości, zastosowaniu współczynnika korygującego bez stosownego uzasadnienia, ustaleniu cech rynkowych oraz obliczeniu rozstępu cenowego na podstawie różnych zbiorów transakcji. W ocenie NSA, w okolicznościach niniejszej sprawy szczególnie istotny charakter ma zwłaszcza brak w operacie szacunkowym pełnej informacji o sąsiedztwie wycenianej nieruchomości.

Nie ma także wątpliwości, iż również inne uchybienia wskazane przez organ i WSA, tzn. naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez nieprawidłowe zastosowanie podejścia porównawczego metody porównywania parami wynikające z niewłaściwego ustalenia cech rynkowych i ich stanów oraz doboru nieruchomości podobnych z pominięciem przeznaczenia nieruchomości jako jednej z cech podobieństwa, art. 151 u.g.n. poprzez określenie wartości rynkowej nieruchomości dla optymalnego sposobu użytkowania, § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak znajomości cech rynkowych nieruchomości przyjętych do porównań, a także § 55 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewskazanie w operacie szacunkowym uwarunkowań dokonanych czynności oraz nieopisanie cech rynkowych nieruchomości przyjętych do porównań oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez błędną analizę i charakterystykę rynku nieruchomości i § 56 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez nieprecyzyjne określenie celu wyceny, w tym niewskazanie istotnych dla wyceny uwarunkowań odnoszących się do potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego, miały wpływ zarówno na sam fakt konieczności ponoszenia przez skarżącego kasacyjnie odpowiedzialności zawodowej, jak i na wymiar kary. Nie można bowiem zapominać, iż sporządzenie operatu wiązało się z roszczeniem o przeniesienie własności nieruchomości na warunkach bliżej określonych w umowie przewłaszczenia na zabezpieczenie.

W tym kontekście nie ma wątpliwości potrzeba wymagania od rzeczoznawcy szczególnej staranności w zakresie wyceny. Prawidłowa jest zatem ocena tak organu administracji, jak i Sądu I instancji, że trudno uznać, iż nieruchomość, której "cechy środowiskowe uniemożliwiają zagospodarowanie gruntu", jest w jakimkolwiek stopniu podobna do nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową.

W świetle przywołanych wyżej przepisów, prawnie relewantnymi faktami ustalonymi w postępowaniu administracyjnym w sprawie zastosowania omawianej sankcji administracyjnej były przede wszystkim okoliczności dotyczące tego, iż nieruchomości wycenianej i trzem nieruchomościom przyjętym do bezpośrednich porównań rzeczoznawca majątkowy przyznał ocenę "dobra" w zakresie cechy rynkowej "użyteczność", czyli wszystkie nieruchomości przeznaczone były pod działalność tylko mieszkaniową", co nie było prawidłowe, bowiem jedynie nieruchomość wyceniana przeznaczona była w całości pod zabudowę mieszkaniową, zaś pozostałe nieruchomości przeznaczone były pod drogi, usługi oraz działalność rolniczą i leśną. Tego typu błąd w ocenie NSA można uznać za istotny i rażący.

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że wynik postępowania prokuratury (Prokuratura Okręgowa w G. umorzyła prawomocnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. śledztwo w sprawie [...] - wcześniejsza sygnatura [...]- z powodu braku znamion czynu zabronionego) nie ma wpływu na oceniane w niniejszej sprawie postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że Prokurator bada postępowanie skarżącego pod kątem możliwości popełnienia przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów, a organ administracji ocenia wykonane czynności szacowania nieruchomości w zakresie wypełnienia obowiązków określonych w art. 175 ust. 1 u.g.n. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. stwierdził, że: "Bezsprzecznie - w świetle ustaleń Komisji Arbitrażowej - operat szacunkowy (...) nie jest rzetelny, niemniej jednak jego wykonanie winno zostać ocenione na gruncie odpowiedzialności zawodowej w trybie przewidzianym przepisami Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami." W świetle powyższych uwag jako bezzasadny należało ocenić, zawarte w pismach procesowych wywody, jakoby w związku z umorzeniem postępowania przez Prokuratora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie popełnił "ten sam błąd logiczny, co organ". Przypomnieć trzeba, że odpowiedzialność zawodowa rzeczoznawcy jest nie tylko niezależna od odpowiedzialności karnej, ale i oparta na odmiennych podstawach materialnoprawnych, przy tym postępowania te obejmują odmienne reżimy prawne odpowiedzialności, które nie wykluczają się wzajemnie i mają inne przesłanki odpowiedzialności. Okoliczność umorzenia postępowania karnego nie ma zatem znaczenia dla oceny istnienia przesłanek odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy nawet gdy częściowo bazują na tym samym materiale dowodowym. Niezasadnie zarzuca zatem skarżący kasacyjnie błąd w tym zakresie Sądowi I instancji. Należy przy tym na marginesie przypomnieć, iż ustalenia postępowania karnego, co do zasady, nie wiążą sądu administracyjnego. Sąd administracyjny związany jest jedynie ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa. Postanowienie o umorzeniu postępowania karnego nie ma waloru wiążącego sąd administracyjny, jaki art. 11 p.p.s.a. przyznaje prawomocnym wyrokom skazującym za popełnienie przestępstwa (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r., II GSK 841/08). Z tych powodów zarzut naruszenia w tym zakresie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. jest niezasadny.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 §1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. uzasadniany w pismach procesowych strony (traktowanych jako uzupełnienie uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej) brakiem przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Po pierwsze należy wskazać, iż brak zarzutu naruszenia art. 89 § 1 i 2 k.p.a. – normującego przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej – eliminuje możliwość wdania się przez sąd kasacyjny w ocenie prawidłowości zastosowania tego przepisu. Po drugie należy podkreślić, iż wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie wiąże organu. Rozprawa ma służyć organowi do jak najpełniejszego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza gdy wymaga tego udział świadków, biegłych lub przeprowadzenie oględzin. Jej celem nie jest więc wyjaśnianie stronie postępowania przesłanek, którymi kieruje się organ ani polemika z jej stanowiskiem. Podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 §1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia rozprawy, powinien zawierać wskazanie jaki naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższych informacji zarzut ten nie zawiera, co przesądza o jego bezskuteczności, gdyż w niniejszej sprawie strona nie wykazała skutecznie, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko Sądu I instancji odnośnie braku podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącemu zapoznania się z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło podjęcie inicjatywy dowodowej aby uzupełnić niepełny materiał dowodowy zebrany przez organ. W toku niniejszej sprawy organ informował stronę nie tylko o wszczęciu postępowania, ale także o przysługującym jej uprawnieniu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz prawie wypowiedzenia się w sprawie. Nadto podnieść należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie zarówno w skardze jak i w skardze kasacyjnej, podnosząc powyższy zarzut, skarżący nie wskazuje jakich konkretnych dowodów istotnych dla sprawy nie mógł przedstawić.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął także, że dopuszczenie w charakterze dowodu orzeczenia zapadłego w innej sprawie dotyczącego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej prowadzonego wobec innego rzeczoznawcy majątkowego w związku z wykonanymi czynnościami szacowania tej samej nieruchomości, nie ma wpływu na ocenę czynności szacowania nieruchomości wykonanych przez skarżącego. Trudno także uznać, iż wzmiankowane w (przesłanych już po sporządzeniu skargi kasacyjnej) pismach strony wykazy i materiały dotyczące kar zapadłych w licznych postępowaniach dotyczących odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców w innych sprawach miałyby przesądzać o naruszeniu "art. 178 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 195a ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne zaakceptowanie przez Sąd I instancji dla Skarżącego kary dyscyplinarnej nadmiernie surowej i nie znajdującej uzasadnienia w materiale dowodowym", jak wskazano w zarzucie kasacyjnym. Odpowiedzialność zawodowa rzeczoznawców majątkowych ma bowiem charakter ściśle zindywidualizowany. Organ administracji publicznej wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, tj. decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zebranych przez KOZ w trakcie postępowania wyjaśniającego. Prowadząc takie postępowanie organ stosuje się do przepisów postępowania administracyjnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również regulacji wynikających z art. 194-195a u.g.n.

W związku z powyższym podkreślić należy, że w sytuacji, w której ustalono, iż doszło do niewypełnienia obowiązków, szczegółowo wymienionych w art. 178 ust. 1 u.g.n., istnieje obowiązek nałożenia kary. Natomiast rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona należy już do uznania organu, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n., z tym, że wybór rodzaju kary przez organ orzekający nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidziana w art. 178 ust. 2 u.g.n. od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych prowadzi do wniosku, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2014r., sygn. akt II GSK 397/13; wyrok NSA z 10 listopada 2020 r., II GSK 806/20). Jak się wskazuje w orzecznictwie, ocena postawy osobistej rzeczoznawcy majątkowego podlegającego odpowiedzialności zawodowej może stanowić dodatkowe kryterium zastosowania określonej kary dyscyplinarnej. W piśmiennictwie dotyczącym zasad odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych podkreśla się również, że w art. 175 ust. 1 u.g.n. wskazuje się na obowiązek wykonywania czynności rzeczoznawstwa zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, standardami zawodowymi, zasadami etyki oraz ze szczególną starannością. W związku z tym niezależnie od odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa określających zasady wyceny, standardów zawodowych lub zasad etyki, weryfikowany jest także stopień staranności, a zatem wina rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z 22 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1711/17; wyrok NSA z 10 listopada 2020 r., II GSK 806/20).

Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim w samych zarzutach, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej Autor nie przedstawił w zasadzie żadnej argumentacji na poparcie podniesionych zarzutów prawa materialnego, ponieważ argumenty zawarte w rozbudowanych zarzutach prawa materialnego, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszą się do kwestii niewłaściwego odniesienia się przez Sąd I instancji do stanu faktycznego sprawy i jego oceny, a więc naruszenia prawa procesowego. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania sądowej oceny uchybień procesowych organu w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. W sytuacji, gdy - jak wskazano wyżej przy odniesieniu się do zarzutów dotyczących prawa procesowego – oceny tej skutecznie nie podważono, zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego nie może być uznany za usprawiedliwiony jedynie na skutek dokonania przez Autora rozpoznawanej skargi kasacyjnej odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji kwalifikacji dowodów i wysnucie na tej podstawie innych wniosków co do stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 832/04, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ w sposób właściwy przeprowadził postępowanie w sprawie, dochodząc do stwierdzenia, iż skarżący kasacyjnie, wykonując czynności rzeczoznawcy majątkowego nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n., a wymierzona mu kara została należycie uzasadniona poprzez wskazanie konkretnych przesłanek, jakimi kierował się organ. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tej sprawie organ administracyjny działał na podstawie obowiązującego prawa dokonując jego prawidłowej wykładni i tym samym nie naruszono art. 6 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed organem zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nałożono na rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną oraz wyjaśniono czym organ kierował się przy jej wymiarze. W postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odniósł się do zarzutów skarżącego i szczegółowo wyjaśnił na czym polegały naruszenia przepisów prawa. Należy podkreślić, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy powinien w nim zamieścić prawidłowo wszystkie dane, jakie są niezbędne do prześledzenia procedury i przyjętych przez rzeczoznawcę założeń, a wszelkie czynności zmierzające do dokonania wyceny nieruchomości powinny być przeprowadzone z najwyższą starannością. Przy wyborze kary dyscyplinarnej wzięto pod uwagę rodzaj i charakter naruszenia przepisów prawa przez rzeczoznawcę majątkowego oraz wagę naruszonych przepisów prawa. W ocenie NSA orzeczonej kary nie można uznać za zbyt dolegliwą, ponieważ stwierdzone w sprawie liczne nieprawidłowości w postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego mają charakter istotnego naruszenia przepisów prawa. Błędy w procedurze wyceny i brak staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego nie pozostały bez wpływu na wynik wyceny, co powoduje, że sporządzone opracowanie mogło wprowadzać odbiorców w błąd co do rzeczywistych cech rynkowych i wartości wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji narażać na niebezpieczeństwo dokonania rozstrzygnięć w oparciu o fałszywe przesłanki.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja, iż orzeczona wobec rzeczoznawcy majątkowego kara dyscyplinarna ma charakter przestrogi (spełnienia funkcji prewencyjnej kary dyscyplinarnej) w ewentualnym dalszym wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego, a orzeczonemu przez organ rodzajowi kary nie można też zarzucić dowolności, ponieważ organ prawidłowo wyjaśnił, że ciężar gatunkowy stwierdzonych naruszeń był na tyle istotny, że postępowanie nie mogło zakończyć się orzeczeniem kary łagodniejszej. W obliczu okoliczności niniejszej sprawy za szczególnie surową karę nie można przyjąć kary orzeczonej wobec skarżącego kasacyjnie, skoro nie została orzeczona najbardziej dolegliwa kara - pozbawienie uprawnień zawodowych z możliwością ponownego ubiegania się o ich nadanie po upływie 3 lat od dnia ich pozbawienia.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 175 ust. 1, art. 195a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 178 ust. 2 u.g.n. oraz art. 178 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 195a ust. 1 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.