Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2456/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 215
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg I. S., M. S., J.L., Z. L., A. L., J. M., A. M., M. M., D.M., E. B., A. K., J. K. i E. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr 2498/2021 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 lutego 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz I. S., M. S., J. L., Z. L., A. L, J. M., A. M., M. M., D. M., E. B., A.K., J. K. i E. M. kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda) decyzją z 30 sierpnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm., dalej: u.g.n.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 4 lutego 2021 r. odmawiającą A. K., J. M., A. L., M. M., T. M., J. K., J. M., J. M., E. M., I. S., M. S., E. B., Z. L., J. L., A. M. i D. M. przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...], o pow. [...]mm2 oznaczonej [...] nr [...] dz. [...] (aktualnie działki ew. nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...]), oznaczonej hip. [...] dz. [...] (aktualnie działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]) oraz oznaczonej hip. nr [...] dz. [...] (aktualnie działki ew. nr [...], [...], [...] z obrębu [...]). W decyzji Prezydent m. st. Warszawy wskazał jednocześnie, że co do dz. ew. nr [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] pochodzących z dawnej nieruchomości hip. [...] dz. [...] wniosek z 12 lipca 1960 r. zostanie rozpatrzony odrębną decyzją.

Wojewoda wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy odmówił wnioskodawcom przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. [...], o pow. [...] m2 oznaczonej [...] nr [...] dz. [...] (aktualnie działki ew. nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...]), oznaczonej hip. [...] dz. [...] (aktualnie działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]) oraz oznaczonej hip. nr [...] dz. [...] (aktualnie działki ew. nr [...], [...], [...] z obrębu [...]), uznając, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z treści art. 215 ust. 2 u.g.n. warunkujące pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie, tj. budynki znajdujące się na w/wym. działkach nie są domami jednorodzinnymi oraz przeszły one na własność państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r.

Odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy złożyli: J. M., J. K., J. L., E. P., E. M., A. L., T. M., M. M., A. M., M. S., I. S., D. M., J. M., A. K., Z. L., kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji.

Wojewoda utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy zauważając, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] oznaczona nr [...] dz. [...], dz. [...], dz. [...] i [...] nr [...] - dz. [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu (tj. w dniu 21 listopada 1945 r.) grunty nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa.

Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych nr L. dz. [...] z 12 grudnia 2014 r. tytuł własności uregulowany jest na imię T. M., H. M., J. M., A. M. i J. M. z domu M., wszystkich w częściach równych niepodzielnie w zakresie działki nr [...] i [...] z nr hip. [...] na mocy aktu zdziałanego dnia 1 maja 1944 r. za nr Rep. [...] przed S. P. notariuszem w W.

Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych nr L. dz. [...] z dnia 3 kwietnia 2002 r. tytuł własności uregulowany był na imię T. M., H. M., J. M., A. M. i J. M. z domu M., wszyscy w częściach równych niepodzielnie, m. in. co do działki [...] o ogólnym obszarze [...] m2, z czego [...] m2 z nieruchomości Nr [...] a [...] m2 z nieruchomości "[...]" (nr rej. [...]) z nabycia od F. M. na mocy aktu zdziałanego dnia 1 maja 1944 r. za nr Rep. [...] przed S. P. notariuszem w W., na wniosek z dnia 24 maja 1944 r. nr [...] księgi umów.

Wnioskiem z 12 lipca 1960 r. A. M. wystąpił o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] nr [...], nr hip. [...] nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Następnie z tożsamym wnioskiem wystąpili następcy prawni pozostałych współwłaścicieli nieruchomości: S. M. (wnioskiem z 30 lipca 1985 r.), T. S. (wnioskiem z 16 listopada 1993 r.), A. K. (wnioskiem z 28 listopada 2005 r.) i K. M. (wnioskiem z 26 maja 2008 r.).

Decyzją Nr 3/89 z 8 lutego 1989 r. wydaną z up. kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...], w wyniku rozpoznania wniosku S. M. z 30 lipca 1985 r., ustalono na rzecz A. M., S. M. i J. M. odszkodowanie za nieruchomość o pow. [...] m2 położoną w W. przy ul. [...] i [...] uregulowaną w księdze wieczystej Nr hip. [...] jako działka nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 2 marca 1989 r.

Decyzją Nr [...] z 11 marca 1996 r. kierownik Urzędu Rejonowego w [...] ustalił na rzecz T. S., K. M., F. S., Z. L., A. M., S. M., J. M., L. M., J. M., Z. M., T. M., R. M. i A. K. odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] róg [...] Nr hip. [...] dz. nr [...] o pow. [...] m2. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu 29 maja 1996 r.

Dalej Wojewoda wskazał, że jak wynika z ustaleń przeprowadzonych przez Prezydenta m.st. Warszawy, zgodnie z mapą sytuacyjną nieruchomości z rozliczeniem nieruchomości hipotecznej "nr [...] dz. [...], dz. [...]. dz. [...] i [...]" sporządzonej w dniu 7 sierpnia 2017 r. przez geodetę uprawnionego A. K., nr upr. [...], nieruchomość ozn. hip. nr [...] dz. [...], dz. [...] i [...] o pow. [...] m2 wchodzi w skład cz. dz. ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...].

Przechodząc do analizy postępowania w zakresie wniosków o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n. Wojewoda wskazał, że prawo do odszkodowania za przejęte przez Skarb Państwa grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wygasło z mocy art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 1 sierpnia 1985 r. tj. z dniem wejścia w życie tej ustawy. Stosownie do art. 241 pkt 1 u.g.n. powyższa ustawa utraciła moc i aktualnie sprawa odszkodowań za nieruchomości [...] objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest uregulowana przepisem art. 215 ust. 2 u.g.n. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z tym przepisem przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Podkreślił przy tym, że stwierdzenie braku spełnienia jednej z przesłanek uniemożliwia ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wskazane warunki muszą być spełnione kumulatywnie.

W kwestii pierwszej przesłanki wymaganej do przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n., organ I instancji ustalił, że na gruncie dawnej nieruchomości ozn. hip. nr [...] dz. [...], dz. [...] i [...], na dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. znajdowały się trzy parterowe, drewniane budynki, co potwierdza:

- pozwolenie z 11 kwietnia 1945 r. wydane przez Zarząd Miejski [...] dotyczące nieruchomości położonej przy ulicy [...], świadczące o istnieniu na przedmiotowym gruncie budynków mieszkalnych, drewnianych,

- pismo z 19 lutego 1960 r., którym A. M., J. M. oraz T. M. poinformowali [...] Radę Narodową, że działki ozn. nr [...] i [...] hip. [...] nie opuścili, zagospodarowali ją już w 1945 r. oraz, że na przedmiotowych działkach hipotecznych stoją trzy budynki jednorodzinne,

- pismo z 7 grudnia 1960 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], którym poinformowano Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych - [...], iż budynki na nieruchomości ul. [...] zostały wzniesione samowolnie. Następnie, na podstawie pozwolenia z 11 kwietnia 1945 r. zostały dopuszczone do użytkowania do dnia 11 kwietnia 1946 r.

- protokół z 12 listopada 1959 r. sporządzony na terenie nieruchomości przy ulicy [...] wskazujący, iż na przedmiotowym terenie znajdują się trzy budynki parterowe drewniane, wewnątrz murowane, zamieszkałe przez 4 rodziny.

W aktach sprawy znajduje się też pismo Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z 19 lutego 1986 r., informujące Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Gospodarki Gruntami, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] z księgi wieczystej Nr hip. [...] o pow. [...] m2, [...] m2 i [...] m2 oraz działka nr [...] z księgi wieczystej Nr hip. [...] o pow. [...] m2 mogły przed 1945 r. stanowić działki pod budowę domu jednorodzinnego.

Ze zdjęć lotniczych pozyskanych przez organ I instancji z Wojskowego Biura Historycznego z 1947 r., 1951 r., 1953 r., 1953 r. oraz z 1955 r., na których zostały wykreślone granice geodezyjne przedmiotowych działek przez geodetę uprawnionego A. K. (opinia geodezyjna z dnia 19 sierpnia 2020 r.) również wynika, iż dawna nieruchomość ozn. "nr [...] dz. [...] i [...]" (działka ew. nr [...], nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...]) oraz dawna nieruchomość ozn. hip. [...] dz. [...] (działka ew. nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...]) były zabudowane.

Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że

w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka dotycząca zabudowania przedmiotowej nieruchomości domem jednorodzinnym.

Odnośnie do przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 u.g.n. koniecznych do przyznania odszkodowania, organ I instancji ustalił bowiem, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości ozn. hip. "nr [...] dz. [...], dz. [...] i [...]" o pow. [...] m2 wchodzących aktualnie w skład cz. dz. ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] nie został złożony.

Z pozyskanego przez organ odwoławczy Dziennika Urzędowego Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] wynika, iż objęcie w posiadanie gruntu nieruchomości nr hip. nr [...] dz. [...], dz. [...] i [...] nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r. tj. z dniem ogłoszenia o objęciu w posiadanie gruntu w w/wym. Dzienniku. Zatem termin na złożenie wniosku upływał z dniem 16 lutego 1949 r.

Wnioskami z 15 kwietnia 1964 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] wystąpiło do Sądu Powiatowego [...] o wpisanie tytułu własności do księgi wieczystej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. Nr hip. [...] dz. [...], [...] i [...] oraz ozn. Nr hip. [...].

W uzasadnieniu wniosków podkreślono, że grunty te przeszły z mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., na rzecz Państwa, w związku z niezłożeniem przez poprzedniego właściciela wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Zaświadczenie z Państwowego Biura Notarialnego z 12 listopada 1987 r. potwierdza, że na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz na podstawie w/wym. wniosku Prezydium Rady Narodowej w [...], Skarb Państwa został wpisany jako właściciel działek Nr [...], [...] i [...] z nieruchomości hip. nr [...].

W tym miejscu Wojewoda zaznaczył, że stosownie do art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Takim przepisem szczególnym jest art. 8 dekretu, zgodnie z którym w razie nieprzyznania (wobec niewypełnienia warunków z art. 7 ust. 1 i 2) dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. Z przepisów tych wynika, że budynki na gruntach, które przeszły na własność gminy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli (art. 5 dekretu) dopóki nie zostanie wydane orzeczenie, o którym mowa w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., tj. rozstrzygające wniosek o przyznanie prawa do gruntu lub do końca upływu terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1759/07, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt I CSK 288/10).

Z treści przytoczonych przepisów wynika odstępstwo od zasady superficies solo cedit, polegające na umożliwieniu byłemu właścicielowi nieruchomości [...] uzyskania prawa rzeczowego do gruntu pod budynkiem, co następowało za pośrednictwem wniesienia wniosku, o którym mowa w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. W sytuacji zaś, w której taki wniosek nie został uwzględniony, budynek, z mocy prawa, stawał się własnością gminy (art. 8 dekretu). Jeśli zatem wniosek dekretowy nie był w ogóle złożony to oczywiste jest, że budynek znajdujący się na nieruchomości [...], wybudowany przed dniem 26 listopada 1945 r., z upływem terminu przewidzianego dla wniesienia powyższego wniosku, z mocy prawa, również przechodził na własność gminy.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że słusznie organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji z 4 lutego 2021 r., iż jedna z przesłanek wynikających z art. 215 u.g.n. nie została spełniona, w związku z bezskutecznym upływem terminu do wniesienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Warunkiem zaistnienia jednej z przesłanek wynikającej z art. 215 ust. u.g.n. do przyznania odszkodowania jest bowiem przejście prawa własności budynku jednorodzinnego na rzecz Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. Gramatyczna wykładania art. 215 u.g.n. prowadzi do wniosku, że odszkodowanie przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie wszystkie przewidziane w nim przesłanki. Stwierdzenie braku jednej z tych przesłanek uniemożliwia przyznanie odszkodowania. Ponieważ w niniejszej sprawie, jedna z przesłanek warunkujących, zgodnie z treścią art. 215 ust. 2 u.g.n., pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie ponad wszelką wątpliwość nie została spełniona, tj. budynek posadowiony na gruncie dawnej nieruchomości hipotecznej położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. nr [...] dz. [...], dz. [...] i [...] o pow. [...] m2 wchodzącej aktualnie w skład cz. dz. ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] został przejęty na własność gminy [...] przed 5 kwietnia 1958 r., Wojewoda stwierdził, iż słusznie organ I instancji orzekł o odmowie przyznania odszkodowania.

Wojewoda podkreślił przy tym, że odszkodowanie przysługuje tylko za dom, gdyż grunt pod nim przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania. Natomiast ustalenie odszkodowania za działkę, w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. dotyczy tylko działki niezabudowanej w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, tj. 26 listopada 1945 r., natomiast przedmiotowa nieruchomość na tę datę była zabudowana, tak więc regulacja powołanego przepisu, w części jakiej dotyczy odszkodowania za działkę, w ogóle nie ma zastosowania do przedmiotowej nieruchomości. Dalej, Wojewoda przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3326/18, i wskazał, że przyjmując aktualny pogląd judykatury dotyczący wykładni art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie możliwości ustalenia odszkodowania za działkę zabudowaną, należy uznać, że w świetle zgromadzonego w sprawie nieruchomości przy ul. [...] w W. materiału dowodowego wskazującego, że jedna z przesłanek wynikająca z art. 215 u.g.n. nie została spełniona, tj. przejście prawa własności budynków na rzecz Państwa nastąpiło przed 5 kwietnia 1958 r., z uwagi na niezłożenie przez dawnych właścicieli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, nie jest możliwe ustalenie odszkodowania za grunt tej nieruchomości.

Przechodząc do analizy materiału dowodowego, zebranego w toku postępowania pierwszoistancyjnego, w zakresie spełnienia przesłanki wynikającej z art. 215 u.g.n. odnoszącej się do ustalenia odszkodowania za grunt zabudowany, Wojewoda wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wszechstronny i pełny okoliczności, czy wszystkie trzy budynki znajdujące się na spornej nieruchomości miały charakter domów wielorodzinnych. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości, że budynki posadowione na gruncie przedmiotowej nieruchomości nie były domami jednorodzinnymi. Organ I instancji bowiem ustaleń w zakresie charakteru budynków dokonał w oparciu o protokół z 12 listopada 1959 r. sporządzony na terenie nieruchomości przy ulicy [...] wskazujący, iż na przedmiotowym terenie znajdują się trzy budynki parterowe drewniane, wewnątrz murowane, zamieszkałe przez 4 rodziny. Organ I instancji nie ustalił, czy rodziny wskazane w protokole zamieszkiwały w jednym z budynków, czy też zajmowały w celach mieszkaniowych wszystkie budynki, jak również czy zostało w nich wyodrębnione kilka lokali (mieszkań) umożliwiających samodzielne i bezkolizyjne gospodarowanie przez "małe rodziny".

Wojewoda zauważył, że ze znajdującego się w aktach sprawy elaboratu szacunkowego sporządzonego w dniu 18 lipca 1960 r. na zlecenie Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej w [...] wynika, że budynek stanowiący własność T. M. zawierał trzy lokale po jednym pokoju z kuchnią każdy. Jednakże elaborat był sporządzony w 1960 r., w ocenie organu odwoławczego, nie może stanowić samodzielnej podstawy do potwierdzenia, że już w okresie przedwojennym trzy budynki posadowione na gruncie przedmiotowej nieruchomości [...] były domami wielorodzinnymi, zbudowanymi na potrzeby wynajmu dla lokatorów. Ponadto elaborat wskazywał także, że kolejne dwa znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości budynki mieszkalne, jeden stanowiący własność J. M., a drugi stanowiący własność A. M. składały się tylko z dwóch izb. W ocenie organu odwoławczego Prezydent m. st. Warszawy nie wyjaśnił ponad wszelką wątpliwość, czy w każdym z trzech budynków posadowionych na gruncie nieruchomości ozn. hip. nr [...] dz. [...], dz. [...] i [...] zamieszkiwała jedna rodzina, czy też w każdym z budynków były wyodrębnione samodzielne lokale do użytku przez kilka rodzin.

Wskazując na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i wyciągnięcie z materiału dowodowego wniosków z niego nie wypływających, a mianowicie, że budynki posadowione na gruncie nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr [...] dz. [...] i [...] (działka ew. nr [...], nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...]) oraz dawna nieruchomość ozn. hip. [...] dz. [...] (działka ew. nr [...], nr [...], nr [...] cz. z obrębu [...]) w dniu wejścia w życie dekretu nie stanowiły domów jednorodzinnych i stan taki istniał w dacie wejścia dekretu w życie. Jak jednak zaznaczył Wojewoda, w świetle powyższych okoliczności naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i pełny okoliczności, czy budynki mogły być wykorzystywane jako domy jednorodzinne, nie może stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 lutego 2021 r. Stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje bowiem, iż odszkodowanie za przedmiotowy budynek nie może zostać przyznane w sytuacji, gdyby choćby jedna z przesłanek wynikających z art. 215 u.g.n. nie została spełniona, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Jednobrzmiące skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: I. S., E. M., J. K., D. M., E. B., A. K., Z. L., A. L., J. M., A. M., M. M., M. S. oraz J. L.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie istotnego interesu prawnego jakim jest pozbawienie prawa do słusznego odszkodowania za nieruchomość utraconą w drodze wywłaszczenia, nierównego traktowania wobec prawa oraz naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, co stanowi naruszenie norm konstytucyjnych zdefiniowanych w art. 64 i art. 32 Konstytucji RP.

W oparciu o powyższe wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

W ocenie skarżących, zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji rozpatrując przedmiotową sprawę nie uwzględniły jej szerszego kontekstu, koncentrując się wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisu prawa (art. 215 ust. 2 u.g.n.) pomijając przy tym istotne dla osądu całokształtu sprawy kwestie podniesione w odwołaniu od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 4 lutego 2021 r. złożonym przez J. M. w dniu 23 lutego 2021 r.

Ponadto zaznaczyli, że zaskarżona decyzja pomija całkowicie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., SK 41/09, który odnosi się do analogicznego stanu faktycznego, tj. wykluczenia przez organy I i II instancji stosowania przepisów u.g.n. dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność państwa, do innych budynków niż domy jednorodzinne, w tym budynków wielorodzinnych, użytkowych i kamienic czynszowych, oraz do działek, które przed dniem wejścia w życie wymienionego wyżej dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, i tym samym odmówienia prawa przyznania odszkodowania za utracone nieruchomości.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Mazowiecki wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 25 listopada 2021 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wywołane wniesionymi skargami.

Pismem z 29 grudnia 2021 r. E. M. uzupełniła zarzuty skargi podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na załatwieniu sprawy w sprzeczności ze słusznym interesem obywateli, jak również mimo istnienia takiego obowiązku ustawowego, nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący przez organ administracji publicznej całego materiału dowodowego,

- art. 107 § 1 k.p.a. polegające na niewystarczającym uzasadnieniu faktycznym i prawnym, w szczególności braku logiki w argumentacji przedstawionej przez organy obu instancji,

- art. 8 § 2 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym odstąpieniu od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co stanowi pogwałcenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Skarżąca podkreśliła m.in., że dochodzone odszkodowanie dotyczy utraconego majątku przede wszystkim w postaci działki wchodzącej w skład nieruchomości, a nie budynków, które na niej stały. Nadmieniła, że budynki te były konstrukcjami prowizorycznymi, zbudowanymi tuż po wojnie (1945 r.) tzw. metodą gospodarską, bez wymaganych pozwoleń. Zasiedlające je rodziny otrzymały czasowe prawo ich zamieszkiwania. Nieruchomość ta spełnia łącznie przesłanki ustalone w art. 215 ust. 2 u.g.n. Działka bowiem przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jak również pozbawienie faktycznej możliwości nią władania miało miejsce po dniu 5 kwietnia 1958 r. W odniesieniu do przesłanki pozbawienia władania po dniu 5 kwietnia 1958 r. skarżąca wskazała m.in. na pisma urzędowe dotyczące budowy osiedla, jako celu publicznego, której realizacja rozpoczęła się w I kwartale 1960 r., jak również decyzję o opróżnieniu lokalu z 19 września 1960 r. i przydziale lokalu zastępczego. Jej zdaniem organy zastosowały pozaprawną przesłankę przyjmując, że nieruchomość dodatkowo musiała w dniu wejścia w życie dekretu pozostawać działką niezabudowaną.

Tożsame pisma stanowiące uzupełnienie złożonych skarg złożyli: J. M., D. M., A. M. i A. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem rozpoznawanej sprawy nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W myśl art. 1 dekretu grunt tej nieruchomości przeszedł na własność gminy [...], a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130, ze zm.) stał się własnością Skarbu Państwa. Problematykę odszkodowań za nieruchomości, które na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. stały się własnością Państwa regulują obecnie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji materialnoprawną postawę wydanych decyzji stanowił art. 215 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z jego treścią odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jak podkreśla się w doktrynie, zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy art. 215 u.g.n. ma służyć zapewnieniu ciągłości praw do odszkodowania, przyznanych byłym właścicielom nieruchomości [...] na mocy uchylonej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), zachowanych następnie w przepisach przejściowych kolejnej uchylonej już ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), które wobec niezakończenia procesu ich stosowania zostały konsekwentnie przeniesione do ustawy nowej. Ustawa z 1958 r. nie uchylała wcześniejszych przepisów dotyczących odszkodowań za nieruchomości [...], które wynikały z dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a jedynie wyłączała ich stosowanie w przypadkach unormowanych w art. 53. Przepisy te zostały faktycznie uchylone dopiero w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ten sposób z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (1 sierpnia 1995 r.) poprzedni właściciele nieruchomości skomunalizowanych na mocy dekretu, a następnie upaństwowionych, którzy utracili ich władanie przed 5 kwietnia 1958 r., zostali całkowicie pozbawieni praw do odszkodowania, natomiast poprzedni właściciele, którzy zachowali posiadanie nieruchomości (a także wynikającą z dekretu odrębną własność budynków) co najmniej do tej daty, mieli prawo do uzyskania odszkodowania, jednak wyłącznie w okrojonym zakresie, akceptowalnym na mocy przepisów z 1958 r. (A. Błaszczak (w:) P. Czechowski (red.) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. 2015 r. LeX/el).

Przepis art. 215 u.g.n. uzupełnia zatem regulacje dekretowe, umożliwiając części osób pozbawionych własności zgłoszenie wniosku o ustalenie odszkodowania odpowiadającego wartości przejętych nieruchomości. Ustala on przy tym odrębne warunki przyznania odszkodowania za dom i działkę. Przyznanie odszkodowania za dom podlegający przepisom dekretu uzależnione jest od spełnienia następujących warunków: dom przeszedł na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz dom był jednorodzinny. Ustalenie odszkodowania za "działkę" jest natomiast warunkowane ustaleniem, że podlegała ona przepisom dekretu, mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r.

W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożony w dniu 12 lipca 1960 r. przez A. M., reprezentowanego przez adwokata (k. 34 akt adm. Tom I) obejmował żądanie ustalenia odszkodowania za nieruchomość i grunt, przy odwołaniu się do treści art. 50 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W myśl zaś tego przepisu przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1. Z treści wniosku należy wyprowadzić, że wnioskodawcy chodziło o ustalenie odszkodowania odpowiadającego wartości przejętych nieruchomości, w ich całokształcie, a więc w zakresie działek oraz budynków na nich usytuowanych, objętych działaniem przepisów dekretu. Podobny wniosek płynie z treści podań o ustalenie odszkodowania złożonych przez spadkobierców pozostałych właścicieli.

W odniesieniu warunków ustalenia odszkodowania za budynki znajdujące się na gruncie przedmiotowej nieruchomości, Sąd podziela spostrzeżenia i ocenę organu odwoławczego, że na przeszkodzie do ustalenia rekompensaty pieniężnej stanęła okoliczność przejścia zabudowań na własność Państwa po 5 kwietnia 1958 r. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3326/18, przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. wymaga łącznego spełnienia przesłanek przejścia na własność państwa "domu jednorodzinnego" oraz "po dniu 5 kwietnia 1958 r.". Wykluczenie jednej z nich uniemożliwia uwzględnienie żądania z tego przepisu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak możliwości ustalenia i wypłaty odszkodowania za dom (domy) wynika z braku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 dekretu. Ustalony dekretem 6-miesięczny termin na zgłoszenie wniosku o przyznanie prawa dzierżawy wieczystej rozpoczynał bieg od dnia objęcia danego gruntu w posiadanie przez gminę [...]. Niezgłoszenie przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych wniosku lub odmowne rozpatrzenie złożonego wniosku, stosownie do art. 8 dekretu, oznaczało utratę również prawa własności budynków położonych na gruncie, które przechodziło na własność Państwa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotnym jest, że wniosek dekretowy nie został złożony, czemu skarga również nie zaprzecza. Brak zatem ziszczenia jednej z przesłanek ustalonych przepisem art. 215 ust. 2 u.g.n. pozwala na przyjęcie, że organy słusznie stwierdziły brak podstaw do ustalenia odszkodowania za budynki zlokalizowane na przedmiotowym gruncie. Powyższe czyniło przy tym zbędnym badanie dalszej przesłanki dla możliwości ustalenia odszkodowania za budynki, tj. związanej z charakterem zabudowy.

Treść złożonego przez wnioskodawców żądania w konfrontacji z przepisem art. 215 ust. 2 u.g.n. wymagała natomiast odrębnego rozważenia możliwości ustalenia odszkodowania w odniesieniu do działki gruntu wchodzącej w skład nieruchomości [...], na której zostały usytuowane budynki. Powyższe zostało dostrzeżone przez Prezydenta m.st. Warszawy, który stwierdził, że ustawowa przesłanka "przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne" dotyczy wyłącznie nieruchomości, które w dacie wejścia w życie dekretu były niezabudowane. Taka zaś sytuacja – jak zauważył – nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wojewoda odrębność powyższego zagadnienia również dostrzegł, podzielając w tym zakresie spostrzeżenia organu I instancji, że skoro w dacie wejścia w życie dekretu (tj. 26 listopada 1945 r.) przedmiotowa nieruchomość była zabudowana, to regulacja art. 215 ust. 2 u.g.n. w części w jakiej dotyczy odszkodowania za działkę w ogóle nie ma zastosowania.

Sąd zaś w tym aspekcie zauważa, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie możliwości objęcia jego dyspozycją gruntu zabudowanego jest różnie interpretowany, a to w związku z jego niejednoznacznym brzmieniem. Ustawodawca bowiem stwierdził, że chodzi o działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie przepisu. Początkowo, tak w piśmiennictwie, jak też w judykaturze przyjmowano, że można ubiegać się wyłącznie o odszkodowanie za działkę niezabudowaną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3326/18, CBOSA). Pogląd ten zakłada, że odszkodowanie przysługuje tylko za dom jednorodzinny, gdyż grunt pod nim przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania. Natomiast ustalenie odszkodowania za działkę w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. dotyczy tylko działki niezabudowanej w dacie wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. Stanowisko to opiera się na literalnej wykładni tego przepisu. Pogląd odmienny wyraża się w tezie, że odszkodowanie przysługuje za działkę wchodzącą w skład nieruchomości [...] niezależnie, czy była ona zabudowana. Przesłanką ustawową jest bowiem warunek, aby działka mogła być przeznaczona pod zabudowę przed dniem wejścia dekretu w życie, zaś użyty w przepisie spójnik "oraz" wskazuje, że przepisy odszkodowawcze mają zastosowanie zarówno do domu jednorodzinnego, jak i działki, na którym był on usytuowany, jeżeli odpowiadała ona wymogom określonym w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 320/21, CBOSA).

W doktrynie (patrz: E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 215) podkreśla się, że otrzymanie odszkodowania za działkę jest uzależnione od utraty władania nią po 5 kwietnia 1958 r. przez poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych. Chodzi przy tym o faktyczne pozbawienie władania (i udowodnienie, że nie istniała możliwość władania działką przez poprzedniego właściciela). Wykazanie, że istniała możliwość władania działką przez poprzedniego właściciela, niezależnie od przyczyn, dla których nie władał on nieruchomością, skutkuje utratą uprawnień do odszkodowania. Chwilę, w której nastąpiła utrata władania nieruchomością (działką), ocenia się według stanu faktycznego, a nie prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 1988 r., sygn. akt IV SA 945/88, niepubl., z którego wynika, że wydanie dokumentu – przydzielenia działki innemu podmiotowi – nie powoduje samo przez się utraty władania, gdyż nie oznacza objęcia władania działką przez podmiot, któremu ją przydzielono w tym samym dniu, więc istnienie takiego dokumentu nie wyklucza możliwości faktycznego władania działką przez poprzedniego właściciela).

Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym uznał, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. nie stoi na przeszkodzie dla ustalenia odszkodowania za zabudowany grunt nieruchomości [...], o ile spełnione zostaną określone nim warunki, tj. przesłanka planistyczna oraz pozbawienie poprzednich właścicieli lub następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Sąd przychyla się tym samym do tych wypowiedzi judykatury, które odwołują się do zasady słusznego odszkodowania, o której mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, rozumianego jako odszkodowania odpowiedniego do wartości utraconego prawa. Skoro bowiem sposób zabudowy uniemożliwia ustalenie odszkodowania za budynek usytuowany na gruncie nieruchomości [...], to pozbawienie byłych właścicieli odszkodowania za grunt (działkę budowlaną pod budowę domu) – co do zasady – prowadziłoby do sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej polegającej na nieuprawnionym różnicowaniu zakresu odszkodowania za działki przy odwołaniu się do pozaustawowego warunku, jakim jest brak zabudowy nieruchomości. Istotnym w tym zakresie pozostaje zatem ustalenie, czy w owym czasie na obszarze obejmującym teren danej nieruchomości obowiązywał plan miejscowy, który dopuszczał zabudowę jednorodzinną, a więc czy istniała potencjalna możliwość przeznaczenia gruntu pod budownictwo jednorodzinne przed datą wejścia w życie dekretu, oraz czy doszło do pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przy czym, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1202/20, oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie któregokolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania.

Pominięcie takiej analizy przez organy sprawia, że przedwczesnym, a tym samym dowolnym jest pogląd o braku możliwości ustalenia odszkodowania w zakresie określonym złożonymi w tej sprawie wnioskami o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Kategorycznie negatywne stanowisko zaprezentowane przez organy w wydanych w tej sprawie decyzjach w zakresie możliwości ustalenia odszkodowania za grunt nieruchomości zabudowanej, oznacza, że organy nie zajęły się sprawą w jej całokształcie, pomijając jej istotny aspekt.

W konsekwencji należało uznać, że wydane w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - art. 215 ust. 2 u.g.n., konsekwencją czego było naruszenie prawa procesowego, którego istotności nadaje brak dokonania przez organy oceny materiału dowodowego w powyższym zakresie (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 140 k.p.a.). Brak pogłębionych i szczegółowych ustaleń organu odwoławczego oraz wyczerpujących i przekonujących motywów rozstrzygnięcia świadczy o działaniu w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą zobowiązane zbadać zaistnienie przesłanek ustalonych w art. 215 ust. 2 u.g.n. w odniesieniu do gruntu nieruchomości [...] uwzględniając powyższe wywody.

Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy, zasądzając od organu na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 200 złotych tytułem uiszczonych wpisów sądowych.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych.