Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 98/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
658
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Burmistrza Kietrza w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. Z. (zwaną dalej skarżącą), reprezentowaną przez pełnomocnika z urzędu, jest bezczynność Burmistrza Kietrza w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 28 września 2009 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Kietrza o "przyznanie środków lub transport" dla dziecka R. Z., chorego na [...], do szkoły w [...], celem zapewnienia nauki. Skarżąca podała też, że dziecko posiada znaczny stopień niepełnosprawności.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Burmistrz Kietrza w piśmie dnia 2 października 2009 r., nr [...], doręczonym skarżącej w dniu 8 października 2009 r., wyjaśnił, że na podstawie art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty Gmina Kietrz ma obowiązek dowozu lub zwrotu kosztów do najbliższej szkoły, czyli do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...]. W Ośrodku tym edukacja odbywa się na poziomie szkoły podstawowej, gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej. Jednocześnie organ wskazał skarżącej, że Gmina jest zobowiązana wydatkować środki finansowe zgodnie z prawem, czyli że nie ma możliwości przyznania środków finansowych lub zapewnienia transportu do wnioskowanego Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...].

Kolejnym wnioskiem z dnia 23 października 2009 r. skarżąca zwróciła się o umożliwienie dowożenia lub zwrot poniesionych wydatków związanych z dowozem syna do Szkoły Specjalnej w [...].

Odpowiadając na wniosek, Burmistrz Kietrza w piśmie z dnia 9 listopada 2009 r., nr [...], doręczonym skarżącej w dniu 19 listopada 2009 r., uznał, że w świetle art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty żądanie jest nieuzasadnione. Wskazał również, że najbliższa szkoła znajduje się w [...] i dysponuje wolnymi miejscami w internacie.

Następnym wnioskiem z dnia 27 listopada 2009 r. skarżąca ponownie zwróciła się do organu o zwrot kosztów ponoszonych w związku z dowozem syna do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...]. Wskazała, że realizując zalecenia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej o kształceniu specjalnym wybrała szkołę odpowiednią dla potrzeb edukacyjnych syna. Podniosła też, że ośrodki szkolno-wychowawcze nie są objęte rejonizacją, dlatego otrzymała skierowanie do Szkoły w [...] ze Starostwa Powiatowego.

W odpowiedzi na powyższe, organ w piśmie z dnia 4 grudnia 2009 r., nr [...], doręczonym skarżącej w dniu 4 grudnia 2009 r., wskazał, że Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w [...] zapewnia warunki niezbędne do rozwoju syna skarżącej. Ponadto, stosownie do art. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, Ośrodek ten został utworzony z myślą o umożliwieniu realizacji obowiązku szkolnego lub nauki dzieciom i młodzieży powiatu oraz w pełni umożliwia pobieranie nauki przez syna skarżącej, zgodnie z jego indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami, realizując jednocześnie zalecenia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej. Organ kolejny raz podał, że Ośrodek w [...] nie jest najbliższą szkołą w rozumieniu art. 17 ust. 3a i 5 ustawy o systemie oświaty, zatem w świetle obowiązującego prawa Gmina nie ma żadnych podstaw prawnych do zorganizowania bezpłatnego dowozu syna skarżącej lub pokrycia kosztów dowozu do tej placówki. Organ podniósł również, że Starosta wydał skierowanie dla R. Z. do Ośrodka w [...] na wniosek skarżącej, zatem miała świadomość, iż dowóz syna będzie musiała zorganizować we własnym zakresie. Organ odnotował, że pomimo propozycji Ośrodka w [...] o umieszczenie syna w internacie na czas nauki szkolnej, tj. od poniedziałku do piątku, skarżąca złożyła oświadczenie, że będzie dowozić syna codziennie. Ponadto - pomimo wysiłku i starań wielu instytucji, tj. Szkoły w [...], Ośrodka Pomocy Społecznej, Sądu Rejonowego w [...] i mediów publicznych (TVP [...] ) - nie udało się nakłonić skarżącej, aby synowi pomóc poprzez indywidualne nauczanie lub umieszczenie go w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...]. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca od ponad trzech lat z uporem odrzuca propozycje pomocy, choć to na niej jako rodzicu ciąży, zgodnie z art. 18 ustawy o systemie oświaty, zapewnienie regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne. W podsumowaniu pisma Burmistrz wskazał skarżącej na następujące możliwości rozwiązania kwestii związanych z realizowaniem obowiązku szkolnego przez syna: 1) umożliwienie synowi nauczania indywidualnego w szkole podstawowej w [...]; 2) umieszczenie syna w internacie Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...] i w tym przypadku ponoszenie kosztów dowozu dziecka na weekend do domu przez skarżącą; 3) umieszczenie syna w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...] i w tym przypadku ponoszenie kosztów dowozu przez Gminę bez względu na to, czy dziecko będzie korzystało z internatu, czy też będzie dowożone codziennie na zajęcia; 4) codziennie dowożenie syna do Ośrodka w [...] i ponoszenie kosztów przez skarżącą.

Kolejnym wnioskiem z dnia 26 stycznia 2015 r. skarżąca wniosła o zapewnienie zwrotu kosztów bieżących dojazdów do Ośrodka w [...] oraz wyrównania kosztów poniesionych od września 2014 r. Wskazała również, że syn jest uczniem ww. placówki od 15 września 2009 r.

Pismem z dnia 2 lutego 2015 r. organ wezwał skarżącą do przedłożenia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności syna, orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz wniosku o zwrot kosztów dowozu ucznia niepełnosprawnego, stanowiącego załącznik do zarządzenia Burmistrza Kietrza z dnia 5 marca 2013 r., Nr [...] .

Wnioskiem z dnia 6 lutego 2015 r., złożonym na stosownym formularzu, skarżąca domagała się zwrotu kosztów dowozu ucznia niepełnosprawnego do szkoły własnym środkiem transportu. Do wniosku dołączyła zaświadczenie, że syn – R. Z. jest uczniem klasy [...] w roku szkolnym 2014/2015 w Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...], orzeczenie z dnia 28 lipca 2014 r. o stwierdzonej niepełnosprawności w stopniu znacznym oraz orzeczenie z dnia 9 września 2004 r. o potrzebie kształcenia specjalnego, które zostało wydane z uwagi na stwierdzone upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 16 marca 2015 r., nr [...], doręczonym skarżącej w dniu 16 marca 2015 r., Burmistrz Kietrza odmówił zwrotu kosztów dowozu syna do Ośrodka w [...]. Organ wyjaśnił, że R. Z. w dniu 4 maja 2014 r. ukończył [...] lat i ma stwierdzoną niepełnosprawność w stopniu znacznym, co zgodnie z zapisem artykułu 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty uniemożliwia Gminie organizację bezpłatnego transportu bądź zwrotu kosztów dowozu syna do Ośrodka w [...]

Kolejnym wnioskiem z dnia 13 marca 2015 r. skarżąca ponownie zwróciła się o zwrot ponoszonych kosztów związanych z dowozem syna do Szkoły w [...]., podtrzymując dotychczasowe stanowisko o konieczności zapewnienia dziecku kształcenia w przedmiotowym Ośrodku.

Pismem z dnia 26 marca 2015 r., nr [...], doręczonym skarżącej w dniu 27 marca 2015 r., organ wezwał K. Z. do dostarczenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz orzeczenia o niepełnosprawności, w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Jednocześnie organ wskazał, że niedostarczenie dokumentów w wyznaczonym terminie będzie skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.

Następnie pismem z dnia 31 lipca 2015 r., nr [...], organ na wniosek skarżącej przekazał jej całą dokumentację sprawy i poinformował, że nie przedłożyła dokumentów żądanych w piśmie z dnia 26 marca 2015 r.

Kolejnym wnioskiem z dnia 9 grudnia 2015 r. skarżąca wniosła - stosownie do art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. - o zwrot rzeczywistych kosztów dojazdu syna do placówki od września 2009 r. i zawarcie stosownej umowy w tym przedmiocie.

Odpowiadając na powyższy wniosek, organ w piśmie z dnia 18 lutego 2015 r., nr [...] , poinformował skarżącą, że z żadnych dokumentów jakie posiada nie wynika, że u jej syna występują niepełnosprawności sprzężone i w związku z powyższym wezwał do przedłożenia stosownego dokumentu potwierdzającego fakt występowania tego rodzaju niepełnosprawności. Organ ponownie wskazał, że Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w [...] oprócz tego, że jest najbliższą szkołą, do której mógł uczęszczać syn skarżącej, to jest także szkołą zapewniającą każdemu uczniowi warunki niezbędne do jego rozwoju oraz posiada możliwości kształcenia ucznia zgodnie z jego indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi na podstawie zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności ucznia.

W piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r. (data wpływu do organu 12 kwietnia 2016 r.) skarżąca wniosła o zwrot kosztów dojazdu syna, począwszy od września 2009 r. Przedłożyła orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 17 marca 2016 r., nr [...], którym stwierdzono u jej syna – R. Z. m.in. niepełnosprawność sprzężoną. Orzeczeniem tym uchylono również orzeczenie z dnia 9 września 2004 r. o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. organ wezwał skarżącą do dostarczenia aktualnego zaświadczenia z Ośrodka w [...]. potwierdzającego uczęszczanie syna do tej placówki i poinformował, że na podstawie przedstawionego orzeczenia z dnia 17 marca 2016 r., zaświadczenia oraz aktualnego wniosku zostanie zawarta stosowna umowa.

Przy piśmie z dnia 29 kwietnia 2016 r. skarżąca przedłożyła, złożony na formularzu, wniosek o zwrot kosztów dowozu i zaświadczenie o uczęszczaniu syna do Ośrodka w [...].

Pismem z dnia 16 maja 2016 r. Burmistrz Kietrza zwrócił się do skarżącej o zgłoszenie się do organu w celu podpisania umowy.

Przy piśmie z dnia 10 czerwca 2016 r. skarżąca przesłała do organu podpisaną umowę nr [...] o ustaleniu zwrotu kosztów za dowożenie syna do Ośrodka w [...] Przedmiotowa umowa została zawarta na okres od dnia 12 kwietnia 2016 r. do dnia 24 czerwca 2016 r. Jednocześnie skarżąca poinformowała organ, że nie odniósł się do zwrotu kosztów dojazdu od dnia, kiedy pierwszy raz złożyła wniosek, co skutkować będzie skierowaniem sprawy na drogę postępowania sądowego.

W piśmie z dnia 20 czerwca 2016 r. organ poinformował skarżącą, że zgodnie z przepisami ustawy o systemie oświaty, w tym art. 17 ust. 3a pkt 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia lub zwrot kosztów dowozu. W związku z powyższym zgodnie z zarządzeniem Burmistrza Kietrza z dnia 5 marca 2013 r., Nr [...], w sprawie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do przedszkola, szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, z dniem 31 maja 2016 r. podpisana została umowa dotycząca zwrotu kosztów dowozu R. Z. do Ośrodka w [...]. Organ wyjaśnił, że umowa ta obowiązuje od dnia 12 kwietnia 2016 r., ponieważ z tym dniem wpłynęło do organu orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, które umożliwiło podpisanie przedmiotowej umowy.

Pismem z dnia 6 marca 2017 r. (nadanym w placówce pocztowej w dniu 7 marca 2017 r.) skarżąca wezwała Burmistrza Kietrza do usunięcia naruszenia prawa przez zawarcie stosownej umowy o zwrot kosztów przejazdu syna z domu do Ośrodka w [...] od dnia 28 września 2009 r. do dnia 12 kwietnia 2016 r.

Na powyższe wezwanie Burmistrz Kietrza nie udzielił odpowiedzi.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r. (doprecyzowanym na wezwanie Sądu w piśmie z dnia 14 czerwca 2017 r.) K. Z. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Kietrza w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły. W uzasadnieniu skargi podała, że dnia 9 grudnia 2015 r. (po raz pierwszy w dniu 28 września 2009 r.) zwróciła się do organu o zwrot kosztów dojazdu syna do Ośrodka w [...]. Podniosła, że z przedstawionych organowi dokumentów (orzeczeń) wynika, że niepełnosprawności sprzężone występują u jej syna co najmniej od 2002 r., a więc przed datą złożenia pierwszego wniosku o zwrot kosztów dowozu dziecka. Skarżąca wskazała również, że po zawarciu umowy o zwrot kosztów zwróciła uwagę Burmistrzowi, iż nie odniósł się do zwrotu kosztów od dnia, kiedy po raz pierwszy złożyła wniosek w tej sprawie. Wyjaśniła nadto, że nie godząc się z wysokością wypłacanych kwot z tytułu zawartej umowy, złożyła w Sądzie Rejonowym pozew o zapłatę. Postępowanie to zakończyło się wydaniem postanowienia z dnia 6 lutego 2017 r. o odrzuceniu pozwu. Skarżąca podała, że dnia 6 marca 2017 r. wezwała organ od usunięcia naruszenia prawa. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącej, skarga jest uzasadniona, ponieważ zawarta umowa dotyczy zwrotu tylko części kosztów dowozu, a nie odnosi się do zwrotu kosztów dojazdu syna od czasu złożenia pierwszego wniosku. Końcowo K. Z. podniosła, że na Gminie spoczywa obowiązek zapewnienia dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom realizację obowiązku szkolnego i nauki.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kietrza wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Wywiódł, przytaczając treść uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu o sygn. akt IV SAB/Wr 55/13, że zawarcie umowy cywilnoprawnej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi ucznia, w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły (ośrodka) nie mieści się w żadnej z tych kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., co oznacza, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga taka podlega zatem odrzuceniu jako niedopuszczalna. Jednocześnie organ podniósł, że skarżąca w przedmiotowej sprawie nie dotrzymała wymogów formalnych wniesienia skargi, określonych w art. 52 § 3 P.p.s.a. W tym zakresie wskazał, że o fakcie niezawarcia umowy o zwrot kosztów dowozu (pomimo wniosku w tym zakresie) skarżąca wiedziała już w dniu 31 maja 2016 r., tj. w momencie zawarcia umowy w zakresie refundacji kosztów dowozu. Dalej, odnosząc się do zarzutów skargi, organ zrelacjonował przebieg postępowania w sprawie, argumentując, że z analizy przedłożonego przez skarżącą orzeczenia o potrzebie kształcenia syna nie wynikało do dnia 17 marca 2016 r., iż dziecko posiada niepełnosprawności sprzężone. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego w odniesieniu do R. Z. zostało wydane przez Zespół Orzekający Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] na podstawie art. 71 b ust. 3 ustawy o systemie oświaty w dniu 9 września 2004 r. Z przedłożonego dokumentu wynikało, że uczeń powinien podlegać kształceniu specjalnemu wyłącznie z uwagi na umiarkowane upośledzenie umysłowe. Zespół orzekający nie wskazał na wystąpienie innej formy niepełnosprawności, aktualizującej potrzebę prowadzenia innej formy kształcenia. Natomiast wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego może stanowić podstawę do zastosowania dodatkowego wsparcia edukacyjnego bądź związanego z dodatkową edukacją dzieci lub młodzieży nim objętymi (art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty). Ponadto organ podniósł, mając na uwadze fakt, że syn skarżącej ukończył w 2014 r. [...] rok życia, że ewentualna możliwość zwrotu kosztów dojazdu istniałaby w przypadku posiadania przez niego niepełnosprawności umysłowej w stopniu głębokim lub niepełnosprawności umysłowej wraz z niepełnosprawnościami sprzężonymi. Natomiast skarżąca przedłożyła również orzeczenie o stopniu niepełnosprawności syna, który w roku 2014 (28 lipca 2014 r.) został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Z kolei w orzeczeniu o potrzebie kształcenia z dnia 9 września 2004 r. nie wskazano, że u dziecka występowały dodatkowe - poza niepełnosprawnością umysłową - niepełnosprawności, w związku z którymi należy przeprowadzać inne formy kształcenia. Organ stwierdził, odwołując się do określonej w art. 3 pkt 18 ustawy o systemie oświaty definicji pojęcia "niepełnosprawności sprzężone", że niepełnosprawność ta nie występuje, gdy mamy do czynienia, np. z dzieckiem z upośledzeniem umysłowym i z zaburzeniami mowy bądź z dzieckiem z niepełnosprawnością ruchową i dysleksją rozwojową, bowiem w tym przypadku specjalna organizacja nauki i odrębne metody pracy stosowane w procesie nauczania odnoszą się wyłącznie do upośledzenia umysłowego i niepełnosprawności ruchowej. Reasumując, organ uznał, że skarżąca nie wykazała, iż jej [...]-letni syn spełniał przesłanki do objęcia go obowiązkową formą pomocy, wskazaną w art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty. Z przedłożonych przez skarżącą dokumentów nie wynikało bowiem, że posiada on niepełnosprawności sprzężone lub jest upośledzony umysłowo w stopniu głębokim. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 17 marca 2016 r. z uwagi na występującą u R. Z. niepełnosprawność sprzężoną, skarżąca przedstawiła organowi dopiero w dniu 12 kwietnia 2016 r., co skutkowało zawarciem stosownej umowy dotyczącej zwrotu kosztów dojazdu syna do Szkoły w [...]. W ocenie organu, nie istnieje możliwość zwrotu za dojazdy za okres, w którym skarżąca nie posiadała dokumentacji potwierdzającej stosowny stopień niepełnosprawności syna, umożliwiający uwzględnienie wniosku na podstawie art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Organ wskazał, że nie neguje poglądu wypowiadanego przez orzecznictwo, iż najbliższa placówka w rozumieniu ww. przepisu winna być nie tylko placówką najbliższą geograficznie, ale też powinna zapewniać pełną realizację orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego niepełnosprawnego ucznia. Jednak w toku postępowania w latach 2009 - marzec 2016 organ ustalił, że najbliższą szkołą specjalną, która może zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu z dnia 9 września 2004 r. jest Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w [...], położony przy ul [...] [...], w odległości ok. [...] km od miejsca zamieszkania dziecka. Zdaniem organu, Ośrodek ten pozwala na kształcenie osób niepełnosprawnych. Placówka ta istnieje od kilkudziesięciu lat i jest odpowiednio doposażona, a zatrudniona w niej kadra ma niezbędne kwalifikacje pedagogiczne. Głównie z tego powodu refundacja kosztów dojazdu niepełnosprawnego ucznia nie mogła dotyczyć dojazdu do szkoły objętej wnioskiem skarżącej. Uznano bowiem, że do czasu przedłożenia stosownej dokumentacji w roku 2016 ośrodkiem posiadającym warunki umożliwiające prawidłowe kształcenie syna, uwzględniając orzeczenie o stopniu jego niepełnosprawności, był Ośrodek w [...], a nie Ośrodek w [...]. Końcowo, organ wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w pismach kierowanych do skarżącej, że placówka w [...] do roku 2016 r. nie była najbliższą szkołą w rozumieniu art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty.

Postanowieniem z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 98/17, starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu ustanowił skarżącej adwokata (pkt 1) i zwolnił ją z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych (pkt 2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić przyjdzie, że instytucja skargi na bezczynność ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa przez uprawniony do tego organ. Rolą sądu jest natomiast ustalenie po stronie organu obowiązku podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie oraz ocena, czy pozostawał w tym zakresie w bezczynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku niestwierdzenia bezczynności, skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Burmistrza Kietrza w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, Sąd uznał, że mieści się ona w granicach kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, kwestia zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły, na podstawie art. 17 ustawy o systemie oświaty, nie stanowi materii podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Podejmowane w tym przedmiocie czynności należą natomiast do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czyli do innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia NSA: z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1576/13; z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2871/14; z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 717/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym należało uznać, że rozpoznanie skargi na bezczynność w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły należy - wbrew stanowisku organu - do właściwości tut. Sądu.

Zdaniem Sądu, nie zasługuje również na uwzględnienie wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu niespełnienia przez skarżącą wymogów formalnych skargi, określonych w art. 52 § 3 P.p.s.a. W pierwszym rzędzie odnotowania wymaga, że od dnia 1 czerwca 2017 r. doszło do zmiany P.p.s.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie do art. 17 ust. 1 tej ustawy, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., stosuje się przepisy ustawy P.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie zastosowanie miały zatem przepisy P.p.s.a. obowiązujące przed dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie zaś z treścią art. 52 § 3 P.p.s.a. w jego dotychczasowym brzmieniu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko orzecznictwa sądowego oraz piśmiennictwa, że przytoczone uregulowanie wyraźnie wskazuje, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest warunkiem wniesienia skargi sądowej tylko na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a. Nie ma zatem podstaw, by ten warunek rozciągać na bezczynność polegającą na niewydaniu aktu lub niepodjęciu czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OZ 495/17; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3295/15; wyrok NSA z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1465/15; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2015 r., wyd. 3, s. 79; J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, ZNSA 5-6/2010, s. 111-112). Jak trafnie akcentuje się w piśmiennictwie, w rozważanej sytuacji skarżący nie może zwrócić się przed wniesieniem skargi na piśmie do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ stosowne postanowienie, akt lub czynność nie zostały w ogóle wydane czy podjęte, a istotę skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) stanowi domaganie się wydania aktu lub czynności. Należy więc przyjąć, że skoro ustawy nie przewidują żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez organy administracji publicznej, to skarga do sądu w takich przypadkach jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. (por. T Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 145-146).

W świetle powyższych wywodów stwierdzić należy, że skarżąca w niniejszej sprawie nie była zobowiązana przed wniesieniem skargi do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Bez znaczenia pozostaje więc wskazana w przez organ kwestia złożenia skargi po wymaganym terminie.

Z przedstawionych względów skarga, jako dopuszczalna, mogła zostać merytorycznie rozpoznana przez Sąd.

Przystępując już do oceny zasadności skargi, wskazać trzeba, że przepisy nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia zgodzić należy się z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, przypomnieć trzeba, że skarżąca zarzuca bezczynność Burmistrza Kietrza w rozpoznaniu jej wniosku o zwrot kosztów przejazdu syna – R. Z. do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...], począwszy od 28 września 2009 r. do 12 kwietnia 2016 r. Materialnoprawną podstawę działania Burmistrza w zakresie żądania skarżącej stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 3a ustawy obowiązkiem gminy jest:

1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21. roku życia;

2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia;

3) zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice.

Jak już wyjaśniono wcześniej, kwestie związane ze zwrotem kosztów dojazdu dziecka do szkoły, na podstawie art. 17 ustawy, nie stanowią materii podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Podejmowane w tym zakresie czynności należą natomiast do kategorii innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Materiał dokumentacyjny sprawy wskazuje, że skarżąca wielokrotnie, po raz pierwszy w dniu 28 września 2009 r., składała do organu wniosek o zwrot kosztów związanych z dowozem jej syna do Ośrodka w [...]. Na każdy ze złożonych wniosków organ udzielał skarżącej stosownej odpowiedzi. Z pism organu o odmowie przyznania zwrotu kosztów za dojazd syna wynika, że Burmistrz uznał, iż z uwagi na stwierdzoną u syna skarżącej niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym najbliższą szkołą specjalną, która może zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu z dnia 9 września 2004 r. o potrzebie kształcenia specjalnego, jest Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w [...], położony przy [...]. Natomiast po przedstawieniu organowi w dniu 12 kwietnia 2016 r. orzeczenia z dnia 17 marca 2016 r. o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na występującą u R. Z. niepełnosprawność sprzężoną, organ zawarł ze skarżącą umowę na zwrot kosztów dojazdu syna do Ośrodka w [...]. Organ uznał bowiem, że stwierdzona w orzeczeniu niepełnosprawność sprzężona obliguje do objęcia syna skarżącej obowiązkową formą pomocy, wskazaną w art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty.

W ustalonym stanie faktycznym sprawy nie sposób zatem uznać, że Burmistrz Kietrza pozostaje bezczynny, ponieważ - jak wykazano powyżej - od dnia złożenia po raz pierwszy wniosku o zwrot kosztów dojazdu ucznia do szkoły, tj. 28 września 2009 r. do dnia zawarcia ze skarżącą umowy w tym przedmiocie, organ podejmował czynności związane z rozpoznaniem składanych wniosków. Kolejnymi pismami Burmistrz odmawiał przyznania wnioskowanych kosztów wyjaśniając, że rodzaj stwierdzonej u syna niepełnosprawności uzasadnia naukę w szkole w [...], a nie w [...]. Organ przedstawiał też skarżącej możliwe rozwiązania w zakresie zgłoszonych przez nią żądań. Nie można również zgodzić się z K. Z., że organ po zawarciu umowy nie ustosunkował się do zwrotu kosztów za okres sprzed 12 kwietnia 2016 r. Stanowisku skarżącej przeczy treść pisma z dnia 20 czerwca 2016 r., którym została poinformowana, że umowa ta obowiązuje od dnia 12 kwietnia 2016 r., ponieważ z tym dniem wpłynęło do organu orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, na podstawie którego możliwe było podpisanie przedmiotowej umowy. Z pisma tego należy wywieść, że organ nie znalazł podstaw do zwrotu kosztów za okres wcześniejszy, a powody takiego stanu rzeczy zostały przez organ wskazane. Zatem, wobec udzielonych skarżącej odpowiedzi na jej wnioski, jak również z uwagi na zawarcie w dniu 31 maja 2016 r. umowy o zwrot kosztów dojazdu, brak jest podstaw do uznania, że organ pozostawał bierny w sprawie stanowiącej przedmiot skargi. Jeszcze raz wskazać więc trzeba, że na wszystkie złożone przez skarżącą wnioski została udzielona odpowiedź wyrażająca odmowę zwrotu kosztów, aż do czasu przedstawienia orzeczenia uprawniającego do zawarcia stosownej umowy. Natomiast, jak już wyjaśniono powyżej, organ nie był zobowiązany w omawianej materii do wydania decyzji administracyjnej. Z kolei kwestionowanie samej odmowy uwzględnienia żądania skarżącej może nastąpić w drodze skargi do sądu administracyjnego na tę czynność organu. Rozpoznając skargę na bezczynność, Sąd nie jest bowiem uprawniony do badania sprawy co do meritum, w tym oceny prawidłowości podejmowanych przez organ czynności, czy też prowadzonego w tym zakresie postępowania. Inaczej mówiąc, w postępowaniu ze skargi na bezczynność poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. W takim przypadku Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2114/13; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3633/15). W niniejszej sprawie nie można natomiast stwierdzić, jak tego oczekuje skarżąca, że organ milczał w przedmiocie jej wniosku, zaś samo nieuwzględnienie żądania nie świadczy o bezczynności Burmistrza Kietrza. Skoro zatem organ podjął czynności i ustosunkował się do wniosków skarżącej, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że Burmistrz pozostaje w stanie bezczynności w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły.

Z przedstawionych powodów skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.