Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2778/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 250/21 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. P. kwotę 877 zł (osiemset siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 250/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 22 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 19 czerwca 2020 r. do Prezydenta Miasta [...] wpłynął wniosek A. P. (dalej: skarżący, wnioskodawca) o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z 9 lutego 1996 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Przedsiębiorstwu [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę ogrodzenia. Zdaniem wnioskodawcy inwestor złożył fałszywe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działką o nr ew. [...] w obrębie [...] położonej w L. przy ul. N. W dacie składania oświadczenia właścicielem działki była C. P. - matka wnioskodawcy.

Postanowieniem z 11 sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta [...] wznowił ww. postępowanie. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 listopada 2020 r. odmawiającej uchylenia decyzji własnej z dnia 9 lutego 1996 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ wskazał, że należy zgodzić się z organem pierwszej instancji, że wymóg składania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością pod rygorem odpowiedzialności karnej został wprowadzony do ustawy - Prawo budowlane dopiero ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 80 poz. 718, z późn. zm.), co wyjaśnia brak wskazanego dokumentu w aktach sprawy zakończonej decyzją z 9 lutego 1996 r. Fałszywy dowód, co jasno wynika z przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a., musi mieć miejsce w toku postępowania poprzedzającego wydanie ostatecznej decyzji. W badanej sprawie wnioskodawca nie przedstawił dokumentu sfałszowanego. Nie można też mówić o fałszywej okoliczności, gdyż z decyzji z 9 lutego 1996 r., wynika jedynie, że "inwestor przedłożył (...) dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...)". Ani treść decyzji ani akta sprawy nie wskazują o jaki dokument chodzi. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jest prawidłowa, co uzasadniało utrzymanie jej w mocy.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku własnoręcznego podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji z 20 listopada 2020 r. wskazał, że odebrana przez skarżącego decyzja organu pierwszej instancji zawiera jedynie pieczątkę osoby upoważnionej do jej wydania, z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], a nie posiada podpisu osoby ją wydającej. Decyzja z 20 listopada 2020 r. Prezydenta Miasta [...] ma jednak, zdaniem organu odwoławczego, walor decyzji administracyjnej, gdyż decyzja znajdująca się w aktach sprawy organu pierwszej instancji została podpisany przez upoważnionego Kierownika Oddziału Architektoniczno-Budowlanego w Urzędzie Miasta [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że podnoszona w skardze oraz odwołaniu od decyzji okoliczność doręczenia skarżącemu niepodpisanego egzemplarza decyzji organu pierwszej instancji nie uzasadnia stanowiska, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z 20 listopada 2020 r. posiada wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., stanowiącą podstawę do stwierdzenie jej nieważności bądź ewentualnie jej uchylenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, dla bytu decyzji, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji zaopatrzony był w wymagany podpis. Z tych względów należało uznać, że skuteczne doręczenie stronom postępowania decyzji bez podpisu, ale opatrzonej wskazaniem osoby upoważnionej do jej wydania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie jest wystarczające do stwierdzenia nieistnienia decyzji, czy jej nieważności, gdy w aktach administracyjnych pozostaje egzemplarz decyzji prawidłowo podpisany. Sąd pierwszej instancji wskazał, że doręczenie skarżącemu egzemplarza decyzji bez podpisu, w sytuacji pozostawienia w aktach sprawy egzemplarza decyzji z podpisem, przy braku podważenia okoliczności skutecznego doręczenia decyzji, nie może uzasadniać twierdzenia o nieważności wydanej w sprawie decyzji. Bez wątpienia doręczenie skarżącemu niepodpisanego egzemplarza decyzji stanowi uchybienie wymogom art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., niemniej jednak uchybienie to w okolicznościach rozpatrywanej sprawy pozostawało bez istotnego wpływu na jej wynik.

W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że weryfikując w toku właściwego postępowania wznowieniowego wystąpienie rozważanej przesłanki wznowieniowej organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy doszły do trafnej konkluzji, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie wystąpiła przesłanka, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji z 9 lutego 1996 r. Skarżący w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kontrolowanych decyzji nie przedłożył sfałszowanego dowodu. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy taki dowód powinien mieć miejsce w toku postępowania poprzedzającego wydanie ostatecznej decyzji z 9 lutego 1996 r. Co prawda w aktach sprawy zgromadzonych w toku postępowania zakończonego decyzją z 1996 r. brak jest oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak z uzasadnienia kwestionowanej przez skarżącego decyzji z 9 lutego 1996 r. wynika, że "inwestor przedłożył (...) dokument potwierdzający prawo do dysponowania terenem na cele budowlane". Faktem jest, że ani treść decyzji, ani lektura akt sprawy nie daje jednoznacznej odpowiedzi, o jaki dokument w tym wypadku chodzi, nie mniej jednak brak jest podstaw do twierdzenia, że w sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z 25 marca 1950 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L. przy ul. N. Dopiero na mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 21 lipca 2016 r., utrzymanej w mocy decyzją tego organu z 30 maja 2017 r., stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z 25 marca 1950 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L. przy ul. N. Wadliwe jest więc stanowisko skarżącego jakoby decyzja z 9 lutego 1996 r. została wydana niezgodnie z ówczesnym stanem prawnym nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane podzielił stanowisko organu pierwszej instancji akcentujące, że obowiązek dołączenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718, z późn. zm.). Natomiast w dacie wydania decyzji z 9 lutego 1996 r. pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, mogło być wydane wyłącznie temu kto "wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Zatem w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę inwestor nie był zobligowany do złożenia spornego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z treści kwestionowanej przez skarżącego ostatecznej decyzji z 1996 r. wynika, że inwestor przedłożył dokument potwierdzający prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, co pozwala uznać, że obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został wówczas spełniony.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu z 1996 r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że posiadane przez inwestora w tym okresie orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości, pomimo oczywistych wad prawnych i późniejszego usunięcia z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym (stwierdzenie nieważności - skutek ex tunc), stanowiło wystarczającą podstawę prawną do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w ww. okresie,

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 107 § 1 pkt 8, art. 6 i 8 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 22 lutego 2021 r. nr 60/2021 dotycząca odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę była obarczona kwalifikowaną wadą ze względu na niepodpisanie egzemplarza, który był doręczony skarżącemu i skutkiem tego, niezależnie od innych uchybień, powinna ona zostać przez Sąd uchylona,

3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 2 lub 151 § 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że ostateczna decyzja z dnia 9 lutego 1996 r. zatwierdzająca projekt budowlany ogrodzenia Parku [...] w L. od ulicy N. została oparta na dowodach fałszywych, czego skutkiem powinno być wydanie przez organ decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie 151 § 2 k.p.a.,

4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 14, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli administracji publicznej i niezastosowanie środka określonego w ustawie, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający i budzący wątpliwości, który przy jego ewentualnym uzupełnieniu i dodatkowym pogłębieniu badanych okoliczności, mógł doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia na korzyść skarżącego. Sąd sam dostrzegł, że pomimo zawartego w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego stwierdzenia "inwestor przedłożył (...) dokument potwierdzający prawo do dysponowania terenem na cele budowlane", nie wiadomo o jaki dokument tak naprawdę chodzi, bowiem nie jest on ani załącznikiem do wydanej decyzji, ani nie znalazł się w aktach sprawy, a pomimo tego Sąd nie zobowiązał organu do uzupełnienia w tym zakresie materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w jego pierwotnym brzmieniu. Stosownie do tego przepisu, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ocena powyższego zarzutu wymaga uwzględnienia art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W odniesieniu do przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., konieczne jest łączne zaistnienie trzech warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej powinno mieć miejsce wystąpienie fałszywego dowodu; po drugie, sfałszowanie dowodu powinno zostać stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu i po trzecie, fałszywy dowód powinien stanowić podstawę ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Zgodnie z utrwaloną linia orzeczniczą sądów administracyjnych ustalenie faktu, że dowody, na których zostało oparte rozstrzygnięcie, zostały sfałszowane, nie należy do właściwości organu rozpatrującego wniosek o wznowienie postępowania. Okoliczność bowiem sfałszowania dowodów powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem właściwego sądu lub organu (por. wyroki NSA z 2 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 1123/99, z 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1663/16, z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 440/16, z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1539/18, czy z 9 października 2019 r., sygn. akt I OSK 511/18). Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania nie może bowiem wstępować w kompetencje nieprzewidziane dla niego, ryzykując dodatkowo dokonanie odmiennej oceny od oceny przeprowadzonej przez powołane do tego sądy i organy. Przed takim orzeczeniem wznowienie jest dopuszczalne jedynie przy spełnieniu warunków z art. 145 § 2 i 3 k.p.a., tzn. wtedy gdy występuje zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego albo powstanie szkody dla interesu społecznego, a fakt sfałszowania dowodu jest oczywisty, bądź też postępowanie przed sądem lub innym organem w tych sprawach nie może zostać wszczęte z uwagi na upływ terminu przedawnienia lub z powodu innych prawnych przeszkód. Obie przesłanki wskazane w art. 145 § 2, tj. oczywistość fałszu dowodu i niezbędność wznowienia postępowania dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, muszą jednak wystąpić łącznie (wyrok NSA z 10 czerwca 1998 r., I SA 1949/97; wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., I SA 989/99). Istnienie wątpliwości co do sfałszowania dowodów lub co do wydania decyzji w wyniku przestępstwa wyklucza dopuszczalność uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 (wyrok NSA z 3 września 1998 r., II SA 921/98; wyrok NSA z 15 listopada 1998 r., II SA 1129/98).

We wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazał, że inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak jest to oświadczenie fałszywe i sprzeczne z ówczesnym stanem nieruchomości, gdyż w dacie jego złożenia właścicielem działki była matka skarżącego. Tymczasem uwzględnienia wymagało, że obowiązek przedłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Natomiast w dacie wydania decyzji z 9 lutego 1996 r. pozwolenie na budowę zgodnie z obowiązującym wówczas art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego mogło być wydane wyłącznie temu kto "wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Zatem w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę inwestor nie był zobligowany do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Artykuł 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązywał inwestora do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w praktyce oznaczało przedłożenie dokumentu to prawo potwierdzającego. Fałszywy dowód, co jasno wynika z przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a., musi być wykorzystany w toku postępowania poprzedzającego wydanie ostatecznej decyzji. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że w aktach sprawy zgromadzonych w toku postępowania zakończonego decyzją z 1996 r. brak jest oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast z uzasadnienia kwestionowanej przez skarżącego decyzji z 9 lutego 1996 r. wynika, że "inwestor przedłożył (...) dokument potwierdzający prawo do dysponowania terenem na cele budowlane". Faktem jest, że treść decyzji nie daje jednoznacznej odpowiedzi, o jaki dokument w tym wypadku chodzi, niemniej jednak brak jest podstaw do twierdzenia, że w sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Chociaż w postępowaniu wznowieniowym tego jednoznacznie nie ustalono, to jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że o wykazaniu się prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przesądziła decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z 25 marca 1950 r. wywłaszczająca na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L. przy ul. N. Fakt późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji ze skutkiem ex tunc nie daje podstaw do przyjęcia, że orzeczenie to stanowiło fałszywy dowód będący podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie twierdzi wprawdzie, że w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielem działki była jego matka, ale twierdzenie to opiera na treści księgi wieczystej, która nie była brana pod uwagę w postępowaniu w sprawie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nawet jeżeli stanowiło to naruszenie prawa, bowiem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie zweryfikowano treści księgi wieczystej nieruchomości i nie zażądano od inwestora usunięcia niezgodności treści tej księgi ze stanem rzeczywistym wynikającym z decyzji wywłaszczeniowej, to nie stanowi to podstawy do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. fałszywość dowodu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie nie wykazał bowiem, aby w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestor przedłożył sfałszowany dowód, na podstawie którego organy orzekające w sprawie ustaliły istotne okoliczności stanu faktycznego sprawy. Niezasadnie zatem skarżący kasacyjnie w zarzucie kasacyjnym naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. podnosi, że organy orzekające oraz Sąd pierwszej instancji nie dostrzegły, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została oparta na fałszywych dowodach.

Zasadne okazały się jednak zarzuty, w których skarżący kasacyjnie podnosi nieuwzględnienie skutków uchybienia procesowego w postaci doręczenia mu niepodpisanego egzemplarza decyzji organu pierwszej instancji oraz niewystarczające ustalenie okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można zgodzić się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w obliczu ww. uchybienia w postaci nieopatrzenia doręczonego skarżącemu egzemplarza decyzji organu pierwszej instancji podpisem osoby upoważnionej do jej wydania, wystarczające jest to, że egzemplarz tej decyzji znajdujący się w aktach sprawy został podpisany przez upoważnionego pracownika.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie (...). Wymienione składniki decyzji, służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Oznacza to, że brak jednego ze wskazanych wyżej składników decyzji powoduje, że nie mamy do czynienia wówczas z objawem woli organu, czyli z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot.

Jak stanowi natomiast art. 109 § 1 i § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu drugiej instancji, decyzję doręcza się stronom na piśmie, a w niektórych przypadkach może być doręczona ustnie. O wejściu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą jej doręczenia. Zgodnie bowiem z art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 662). Brak podpisu dyskwalifikuje decyzję jako akt prawnie wiążący - nie może on wywierać żadnych skutków prawnych. Decyzje są wydawanymi w formie procesowej indywidualnymi aktami administracyjnymi, skierowanymi do konkretnego adresata. Jako akty kierowane do podmiotu indywidualnie określonego oraz jako akty zewnętrzne wydane w sprawie decyzje winny być zakomunikowane adresatowi w formie przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego. O wprowadzeniu do obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji i o ich obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia decyzji, a nie jej pozbawionej podpisu kopii. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej oryginału. Każda kopia decyzji doręczana stronom musi być zatem podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz decyzji jest decyzją na prawach oryginału (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 782/10). Nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy pozostawia się oryginał wydanej decyzji, a stronie (stronom) doręcza się tylko niepodpisane kopie decyzji. Z przepisu art. 109 § 1 k.p.a. wynika wprost, że stronom doręcza się decyzję, a nie jej kopię, czy też projekt decyzji.

W niniejszej sprawie do odwołania skarżący dołączył kopię doręczonej mu decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, która nie została podpisana przez osobę upoważnioną do jej wydania. Niepodpisany egzemplarz decyzji organu pierwszej instancji nie stanowi oryginału decyzji administracyjnej, którego skuteczne doręczenie stronie jest warunkiem koniecznym do uznania, że decyzja weszła do obrotu prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że wprawdzie wejście do obrotu prawnego decyzji administracyjnej jako aktu administracyjnego, uzależnione od tego, aby decyzja ta była skutecznie doręczona, gdyż od daty doręczenia wywołuje ona skutki prawne, jednakże wystarczające jest, aby decyzja zawierająca prawem przewidziane elementy była doręczona chociażby jednej ze stron postępowania. Nie musi być zatem doręczona wszystkim stronom, a nawet stronie, na wniosek której toczyło się postępowanie, lecz skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania już powoduje, że decyzja wywołuje skutki prawne wobec jej wejścia do obrotu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 239/07, LEX nr 345938; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08, LEX nr 529931). Pozostałe strony, którym niedoręczono decyzji mogą skutecznie wnieść odwołanie pod warunkiem, że dotrzymają terminu do jego wniesienia przysługującego stronie, której doręczono decyzję. Jeżeli nie dotrzymają tego terminu mogą jedynie wnosić o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie niniejszej występuje więcej niż jedna strona postępowania, a zatem organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę będzie zobowiązany ustalić, czy wobec niedoręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji, decyzja ta weszła jednak do obrotu prawnego wskutek doręczenia decyzji opatrzonej podpisem upoważnionej osoby pozostałym stronom postępowania. Jeżeli decyzja organu pierwszej instancji weszła do obrotu prawnego na skutek doręczenia jej pozostałym stronom postępowania, organ odwoławczy zobowiązany będzie następnie ustalić, czy w takim przypadku odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione w ustawowym terminie (art. 129 § 2 k.p.a.).

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.