Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2271/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art.141 par.4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "(...)" w Raszągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 163/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "(...)" w Raszągu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2011 r. nr SKO-60-53/10 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 163/11, oddalił skargę ... w Raszągu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2011 r., nr SKO-60-53/10 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją z dnia 18 września 2009 r. Burmistrz Biskupca określił spółce cywilnej ... środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopaliny pospolitej - kruszywa naturalnego metodą odkrywkową, ze złoża B. III, udokumentowanego na działkach nr nr ..., ..., ... i ..., o powierzchni odpowiednio: 6,49 ha, 2,11 ha, 1,96 ha i 1,35 ha, położonych w B., gm. Biskupiec.

Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia ..., zw. dalej Stowarzyszeniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, zw. dalej Kolegium, decyzją z dnia 22 kwietnia 2010 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż decyzję błędnie skierowano do spółki cywilnej, a nie do przedsiębiorców: .... Ponadto, organ odwoławczy zwrócił uwagę na obowiązek organu administracji zakwalifikowania określonych terenów do terenów chronionych i konieczność zapewnienia ochrony akustycznej budynkom mieszkalnym położonym na działkach nr ... i nr ... w B..

Decyzją z dnia 28 maja 2010 r. Burmistrz Biskupca określił ... prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej "..." w P., środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopaliny pospolitej – kruszywa naturalnego metodą odkrywkową, ze złoża B. III. Organ podał, że złoże położone jest na gruntach rolnych klasy V oraz na pastwiskach klasy V, łąkach klasy IV i niewielkiej powierzchni obszaru leśnego klasy IV. Bezpośrednia eksploatacja kopaliny obejmie jednak tylko część wskazanych gruntów, gdyż będzie prowadzona na powierzchni 9,16 ha. Przewidywane wydobycie roczne przekroczy 20.000m³. Złoże będzie eksploatowane metodą odkrywkową bez użycia materiałów wybuchowych, systemem zabierkowym, piętrami eksploatacyjnymi. W ramach przedsięwzięcia przewidziano przeróbkę kruszywa, w związku z czym na terenie górniczym zostaną posadowione maszyny zakładu sortującego. Eksploatacja prowadzona będzie pod nadzorem Kierownika Ruchu Zakładu Górniczego. Funkcjonowanie inwestycji zamknie się w granicach działek wnioskodawców, a oddziaływanie planowanego zamierzenia ograniczy się do wyznaczonego terenu górniczego, eksploatacja kopaliny powinna być prowadzona zgodnie z przepisami Prawa geologicznego i górniczego, wyłącznie w granicach udokumentowanego złoża, zgodnie z uzyskaną koncesją. Ponadto, nakazał odpowiednio zabezpieczyć usunięty nadkład przed przystąpieniem do eksploatacji złoża, a docelowo wykorzystać go do rekultywacji terenów poeksploatacyjnych. Burmistrz zobowiązał także wnioskodawców do racjonalnego i prawidłowego wykorzystania zasobów złoża oraz do ograniczania uciążliwości dla terenów sąsiednich. W celu ochrony przed hałasem, organ pierwszej instancji zezwolił na prowadzenie prac ziemnych tylko w godz. 6.00-22.00 i nakazał wnioskodawcom zapewnić skuteczną ochronę akustyczną budynków mieszkalnych znajdujących się na działkach o numerach ... i ... w B. Ponadto polecił ograniczenie czasu pracy koparko-ładowarki w miejscu najbardziej zbliżonym do terenów zabudowy mieszkaniowej do 8 godzin. Zobowiązał też inwestorów do wykonania kontrolnych pomiarów rzeczywistego poziomu dźwięku w terminie jednego miesiąca od przystąpienia do eksploatacji kopaliny oraz do przedłożenia raportu z przeprowadzonych badań Burmistrzowi Biskupca i Staroście Olsztyńskiemu. W przypadku ustalenia przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, nakazał określenie i zastosowanie niezbędnych środków w celu zmniejszenia hałasu na terenach chronionych do poziomu dopuszczalnego i zaproponował umieszczenie ekranów akustycznych oddzielających kopalnię od działek nr ... i nr ... W sytuacji przekroczenia norm hałasu między drogą dojazdową do kopalni, a działką nr ..., organ administracji nakazał usytuowanie ekranu akustycznego lub budowę drogi dojazdowej w miejscu oddalonym od zabudowań. Burmistrz zobligował ponadto wnioskodawców do zraszania kruszywa podczas długotrwałej pory bezdeszczowej i utwardzenia na czas eksploatacji kruszywa dróg gruntowych stanowiących dojazd do kopalni, w celu zminimalizowania emisji pyłów. Zobowiązał również wnioskodawców do sukcesywnej rekultywacji terenów poeksploatacyjnych. Burmistrz określił ponadto wymagania dotyczące ochrony środowiska. Nie stwierdził natomiast obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-13, ani analizy porealizacyjnej. Organ odniósł się do zastrzeżeń zgłoszonych przez Stowarzyszenie dotyczących prawidłowości i rzetelności sporządzonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zawartych w piśmie zatytułowanym "antyraport".

Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia Kolegium decyzją z dnia 4 stycznia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji powołując się na przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227, ze zm.), zw. dalej ustawą oraz załączony do akt raport oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji określił, przeanalizował i ocenił zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy bezpośredni i pośredni wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, a także wzajemne oddziaływanie miedzy wskazanymi powyżej czynnikami oraz możliwości i sposoby zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wymagania w zakresie monitoringu. Wziął pod uwagę i uwzględnił również ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i uzgodnienia właściwych organów. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w decyzji organu pierwszej instancji, gdyż poza określeniem rodzaju i miejsca realizacji przedsięwzięcia, określono również warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, a także wymogi dotyczące ochrony środowiska. Kolegium podniosło, że dla przedmiotowej inwestycji nie występuje ryzyko poważnych awarii, i odstąpiono od nałożenia na wnioskodawców obowiązku przeprowadzenia analizy porealizacyjnej. W ocenie Kolegium, na etapach realizacji, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia nie zostaną przekroczone dopuszczalne normy hałasu. Organ pierwszej instancji nałożył bowiem na wnioskodawcę obowiązek wykonania w terminie jednego miesiąca od przystąpienia do eksploatacji kopaliny kontrolnych pomiarów rzeczywistego poziomu dźwięku. W przypadku stwierdzenia przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu, zobligował inwestorów do określenia środków niezbędnych do ograniczenia hałasu na terenach chronionych do dopuszczalnego poziomu. Kolegium zaznaczyło, że oceniając dopuszczalne poziomy hałasu organ pierwszej instancji kierował się treścią art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego, nie zostaną również przekroczone dopuszczalne poziomy zanieczyszczenia powietrza poza terenem, do którego inwestor ma tytuł prawny. Przewidziane uwarunkowania w dostateczny sposób chronią także przed potencjalnym zanieczyszczeniem wody podziemne, a sposób gospodarowania odpadami zapewni realizację związanych z tym wymogów, określonych w ustawie o odpadach. Kolegium zaznaczyło, że w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji zawarł informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz sposobie i zakresie uwzględnienia uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa w "antyraporcie" Stowarzyszenia. Kolegium stwierdziło ponadto, iż nie ma znaczenia w sprawie wprowadzenie w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Biskupiec" zapisu uzależniającego wydobywanie kopaliny od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż studium nie ma charakteru prawa miejscowego, a gmina Biskupiec nie ma aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 80 ust. 2 ustawy nakazuje zaś właściwemu organowi stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan taki został uchwalony. Kolegium wyjaśniło, że art. 16 ust. 5, art. 25 ust. 3, art. 53 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011 r., Nr 163, poz. 981 ze zm.), zw. dalej ustawą–Prawo geologiczne i górnicze, nie mają zastosowania w toku postępowania dotyczącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, z raportu wynika, że złoże B. III należy uznać za suche, wobec czego nie było potrzeby wprowadzenia w decyzji warunku eksploatacji jedynie złoża suchego. Organ odwoławczy zauważył, że Burmistrz Biskupca określił warunki chroniące wody podziemne, zatem również zbiorniki wskazane przez Stowarzyszenie. Nakazano bowiem zabezpieczenie wyrobiska przed nielegalnym składowaniem odpadów i wylewaniem ścieków, dokonywanie bieżących napraw i konserwacji sprzętu technicznego wykorzystywanego do eksploatacji złoża wyłącznie na terenie specjalnie wyznaczonego stanowiska posiadającego utwardzone i szczelne podłoże, zabezpieczające przed przenikaniem substancji ropopochodnych do środowiska, zakazano wyrzucania odpadów do wyrobiska, wskazano też, że do eksploatacji złoża kruszywa naturalnego należy używać pojazdów i maszyn sprawnych technicznie, w celu zminimalizowania zagrożenia ewentualnymi wyciekami płynów eksploatacyjnych i zanieczyszczeniem nimi środowiska gruntowo-wodnego. Kolegium wyjaśniło również, że wydanie decyzji środowiskowej nie jest uzależnione od uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych. Stwierdziło, że wydając kwestionowaną decyzję uwzględniono zasady zrównoważonego rozwoju i przezorności. Wywiodło, że drogi publiczne są ogólnodostępne i wszyscy użytkownicy dróg mają prawo z nich korzystać, stosując się przy tym do przepisów i ograniczeń panujących na tych drogach. Skoro zatem na drogach dojazdowych do miejsca planowanego przedsięwzięcia istnieją ograniczenia co do wagi pojazdów, to nie będą mogły poruszać się po nich cięższe pojazdy. Kolegium wyjaśniło też, że plan bezpiecznego przejazdu transportu ciężarowego przez B. i L. drogą powiatową nr ... jest propozycją wnioskodawców, zmierzającą do zachowania wymogów bezpieczeństwa na drodze. W ocenie organu odwoławczego bezzasadnie Stowarzyszenie zarzuciło brak wystarczającej ochrony akustycznej działek nr ... i nr ..., gdyż właściciele tych nieruchomości w piśmie z dnia 4 maja 2010 r. sprzeciwili się występowaniu w ich imieniu przez Stowarzyszenie i oświadczyli, że nie mają żadnych zastrzeżeń do planowanego przedsięwzięcia. Kolegium stwierdziło też, że zasadnie przedstawiono w raporcie tylko dwa warianty przedsięwzięcia, skoro proces technologiczny nie przewiduje możliwości funkcjonowania inwestycji w wariantach alternatywnych. Stowarzyszenie nie wskazało ponadto, jakiego innego typu racjonalne rozwiązania techniczne mogłyby być zastosowane przy wydobyciu kruszywa naturalnego. W ocenie organu odwoławczego, prawidłowo przeprowadzono w sprawie postępowanie z udziałem społeczeństwa, gdyż obwieszczenia wywieszone były na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Biskupcu i na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Organ pierwszej instancji nie pominął "antyraportu", lecz przeprowadził postępowanie we wskazanym w tym piśmie zakresie. Wyjaśnienia uzyskane od autora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ocenie Kolegium, są pełne, wiarygodne i dotyczyły wszystkich podniesionych zarzutów. Za kwestię bez znaczenia w sprawie Kolegium uznało zaś to, że w ocenie Stowarzyszenia inwestor naruszał wymogi ochrony środowiska w istniejącej kopalni.

W skardze do Sądu Wojewódzkiego Stowarzyszenie podniosło, że organy administracji bezpodstawnie uznały, iż oddziaływanie inwestycji ograniczy się do wyznaczonego terenu górniczego, skoro teren ten zostanie określony dopiero w wydanej później koncesji. Zdaniem skarżącego, organy administracji nie określiły faktycznych wielkości emisji spalin, pyłów i hałasu. Wnioskodawcy nie podali bowiem maksymalnego wydobycia kopaliny, zastrzegając możliwość jego zwiększenia w razie wzrostu zapotrzebowania. Ponadto, pominęły fakt kumulacji zanieczyszczeń emitowanych przez położony w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia teren górniczy "...". Stowarzyszenie zauważyło, że istnienie na tym terenie kopalni było jedną z przyczyn nałożenia na wnioskodawców obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zarzuciło również, że organy administracji nie uwzględniły emisji pyłów przez maszyny do przeróbki kruszywa i samochody transportujące kruszywo. Powyższe uniemożliwia stwierdzenie faktycznej emisji zanieczyszczeń. W tej sytuacji, skoro nie dokonano prawidłowej analizy wielkości emisji, to błędnie w sprawie przyjęto, że nie zachodziła konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, ograniczenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i monitorowania tego oddziaływania. Stowarzyszenie zarzuciło również, że nie nałożono na wnioskodawcę obowiązków zmierzających do ograniczenia tych emisji. Zakwestionowało też brak dokonania analizy wpływu na środowisko zwałowisk tymczasowych i zaniechanie ustalenia ich lokalizacji. Stwierdziło, że wbrew treści decyzji, realizacja spornego przedsięwzięcia wiąże się z poborem wody, gdyż organ pierwszej instancji nakazał zraszanie hałd w czasie długotrwałej suszy. Zarzucono ponadto brak uzasadnienia wybranego wariantu realizacji przedsięwzięcia i wskazano na konieczność analizy wariantów polegających na zastosowaniu innej technologii. W ocenie Stowarzyszenia, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrza Biskupca ogranicza się do ogólnikowego, zapewniającego jedynie minimalne standardy ochrony, określenia obowiązków inwestorów, co powoduje, że nie zostały dostatecznie zabezpieczone interesy osób trzecich, dotyczące m.in. ochrony przed hałasem działek nr ... i nr ... w B., bezpieczeństwo na drogach dojazdowych do kopalni, i środowisko. Skarżące Stowarzyszenie podkreśliło też, że teren spornego przedsięwzięcia graniczy z nieruchomościami przeznaczonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod zabudowę zagrodową, a emisje związane z realizacją tego przedsięwzięcia mogą utrudnić lub uniemożliwić zagospodarowanie tych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, zatem organ pierwszej instancji po uchyleniu przez Kolegium decyzji tego organu z dnia 18 września 2009 r., z naruszeniem przepisów ustawy, nie poinformował ponownie społeczeństwa o podjętych w sprawie czynnościach, a ponadto nie odniósł się do wyrażonych w "antyraporcie" zarzutów skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawidłowość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia objętego zaskarżoną decyzją.

Powołując się na art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy Sąd Wojewódzki wskazał, że realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia takiej oceny został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Ocenę tę przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). W ramach oceny określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, dostępność do złóż kopalin, a także możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wymagany zakres monitoringu (art. 63 ust. 1 ustawy).

W kontrolowanej sprawie Burmistrz Biskupca, stosownie do § 3 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.) przyjął, że sporne przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i postanowieniem z dnia 16 czerwca 2009 r. nałożył na wnioskodawców obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Złożony przez wnioskodawców raport, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, spełniał wymogi określone w art. 66 ust. 1 ustawy, zawiera opis planowanego przedsięwzięcia i elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz opis istniejących w sąsiedztwie zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W raporcie przedstawiono analizowane warianty, a także przewidywane skutki dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia ("wariant zerowy"). Określono przewidywane oddziaływanie na środowisko powyższych wariantów, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. W raporcie uzasadniono proponowany przez wnioskodawcę wariant i wskazano jego oddziaływanie na środowisko. W dokumencie tym zawarto również opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę i opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, a także opisano przewidywane działania mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko. Stwierdzono w nim również, że dla planowanego przedsięwzięcia nie jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska. Ponadto poddano analizie możliwe konflikty społeczne, związane z planowanym przedsięwzięciem i przedstawiono propozycje monitoringu geodezyjnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Autorzy raportu stwierdzili w nim, że opracowując raport nie napotkali na trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy. W raporcie znajduje się ponadto streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie, podano źródła informacji stanowiących podstawę do sporządzenia raportu i przedstawiono zagadnienia w formie graficznej i kartograficznej. Podano również nazwiska osób sporządzających raport.

Po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Starosta Olsztyński, na wniosek Burmistrza Biskupca, na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy, postanowieniem z dnia 8 września 2009 r., uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia, gdyż stwierdził, że inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia.

Organ pierwszej instancji, przed wydaniem decyzji podał do publicznej wiadomości informacje wymienione w art. 33 ust. 1 ustawy. Wbrew wywodom skargi, czynności podjęte przez Burmistrza w toku ponownego rozpoznania sprawy, nie zmieniały wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż treść tego wniosku mogli modyfikować tylko jego autorzy. Ponadto, w toku ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz przeprowadził w dniu 27 maja 2010 r. oględziny i ocenę działek nr nr ......obręb Botowo, nadto właściciele działek nr ... i nr ... w B. złożyli pismo z dnia 4 maja 2010 r., informujące o braku zastrzeżeń odnośnie do planowanej inwestycji i wniosku o pominięcie uwag zgłaszanych przez Stowarzyszenie, dotyczących oddziaływania kopalni na te działki.

Sąd Wojewódzki podzielił ocenę organu odwoławczego, że Burmistrz Biskupca, wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 28 maja 2010 r., wziął pod uwagę czynniki, o których mowa w art. 80 ust. 1 ustawy, decyzja zaś zawiera również wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art. 82 ust. 1 i ust. 3 oraz w art. 85 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego niezasadne okazały się zarzuty Stowarzyszenia, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Stowarzyszenie zarzuciło, że w sprawie zaniechano ustalenia faktycznej wielkości emisji hałasu, pyłu i spalin, co zdaniem skarżącego, uniemożliwiło prawidłowe określenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia. Sąd Wojewódzki zauważył, że w dużej mierze treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach determinowana jest treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport taki dotyczy oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, które ma być dopiero w przyszłości realizowane. Na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest zatem możliwe ustalenie faktycznych wielkości emisji, lecz wyłącznie ich oszacowanie. W raporcie oszacowano zaś wielkości emisji hałasu, pyłu i spalin, których źródłem będzie funkcjonująca kopalnia kruszywa. Istnienie w sąsiedztwie terenu górniczego "..." nie oznacza, że ustalając, jakie będzie oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia, należało sumować emisje pochodzące z tej kopalni i z projektowanej kopalni. Raport o oddziaływaniu na środowisko dotyczy skutków dla środowiska wywołanych realizacją planowanego przedsięwzięcia. Sąd Wojewódzki podkreślił, że brak jest w sprawie dowodów, które podważałyby skutecznie prawidłowość treści raportu. Ewentualne zwiększenie emisji hałasu, pyłu i spalin zostało uwzględnione w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której zastrzeżono, że działalność kopalni nie może powodować dla najbliższej zabudowy zagrodowej przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r., Nr 120, poz. 826). Ponadto, inwestorzy zobowiązani zostali do wykonania, w terminie jednego miesiąca od przystąpienia do eksploatacji kopaliny, kontrolnych pomiarów rzeczywistego poziomu dźwięku. Zastrzeżono, że pomiary te powinny być wykonane w godzinach pracy kopalni, przy pracy wszystkich urządzeń, maszyn i pojazdów, które mogą łącznie pracować, a sporządzony raport należy przedłożyć Burmistrzowi Biskupca i Staroście Olsztyńskiemu. W przypadku stwierdzenia, że przekroczony został dopuszczalny poziom hałasu, wnioskodawców zobowiązano do określenia i zastosowania takich środków, które doprowadzą do zmniejszenia hałasu na terenach chronionych do poziomu dopuszczalnego. Niezależnie od powyższego, w celu ograniczenia uciążliwości związanej z hałasem w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nakazano inwestorom prowadzić prace ziemne tylko w godzinach między 6.00 a 22.00, a w miejscu największego zbliżenia robót do terenów zabudowy zagrodowej ograniczyć czas pracy koparko-ładowarki do 8 godzin. Ponadto, w przypadku wystąpienia przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, zaproponowano umieszczenie ekranów akustycznych oddzielających kopalnię od terenów działek nr ... i nr ...., obręb B. W przypadku zaś przekroczenia tych norm pomiędzy drogą dojazdową do kopalni żwiru, a działką nr ... zaproponowano postawienie ekranu akustycznego lub zmianę obsługi komunikacyjnej. Sąd Wojewódzki również uwzględnił, że poziom hałasu nie będzie stały, gdyż będzie zależał od położenia źródeł hałasu w stosunku do zabudowy zagrodowej, a także poziomu dźwięku emitowanego przez źródła, stopnia zabezpieczenia źródeł hałasu, ich charakterystyki czasowej i rodzaju zagospodarowania terenu w sąsiedztwie urządzeń będących źródłem hałasu.

W celu zapobiegania nadmiernej emisji pyłów nakazano inwestorom zraszanie kruszywa w przypadku długotrwałej pory bezdeszczowej i odpowiednie utwardzenie dróg gruntowych, stanowiących dojazd do kopalni, na czas eksploatacji kruszywa. Odnośnie zaś do emisji spalin i innych zanieczyszczeń emitowanych przez pojazdy mechaniczne przewidziano obowiązek używania pojazdów i maszyn sprawnych technicznie, zlokalizowanie bazy środków transportu w oddaleniu od zabudowy mieszkaniowej oraz dokonywanie bieżących napraw i konserwacji wykorzystywanego do eksploatacji złoża sprzętu technicznego wyłącznie na terenie specjalnie wyznaczonego stanowiska, posiadającego utwardzone i szczelne podłoże, zabezpieczające przed przenikaniem substancji ropopochodnych do środowiska. Nawet zatem w przypadku wystąpienia w już funkcjonującej kopalni wyższych wartości emisji, niż te, które zostały określone w raporcie, na wnioskodawców nałożony został obowiązek podjęcia takich działań, aby skutecznie ograniczyć oddziaływanie kopalni wyłącznie do terenu stanowiącego własność wnioskodawców. Z tych względów Sąd Wojewódzki nie podzielił zarzutu, że obowiązki nałożone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są niewystarczające, gdyż za mało precyzyjnie określono warunki wykorzystywania terenu i odnoszono je do dokumentów, które dopiero powstaną lub ograniczono się do zaleceń.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił też, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem odrębnej decyzji określającej szczegółowe warunki wydobywania kopaliny na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Ponadto, zgodnie z art. 22 pkt 1, 2 i 4 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, również w koncesji określa się rodzaj i sposób prowadzenia działalności objętej koncesją, przestrzeń, w granicach której ma być prowadzona ta działalność, inne wymagania dotyczące wykonywania działalności objętej koncesją, w szczególności w zakresie ochrony środowiska. Nie narusza zatem prawa nałożenie obowiązku prowadzenia eksploatacji złoża zgodnie z koncesją, projektem zagospodarowania złoża i planem ruchu zakładu górniczego. Ponadto, na etapie przewidywania oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie można kategorycznie przesądzić, że tylko pewne działania będą skutecznie chronić środowisko przed przekroczeniem dopuszczalnych norm emisji. Sposób określenia obowiązków inwestorów w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Sąd uznał za wystarczający, gdyż pozwala na podejmowanie różnorodnych działań koniecznych do skutecznego zrealizowania danego celu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego bezzasadny jest zarzut, że nieprawidłowo zaniechano ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla niektórych rodzajów obiektów tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Oceniane przedsięwzięcie nie zostało zaś wymienione w tym przepisie. Ponadto, zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, w przypadku gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika potrzeba zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ administracji w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nakłada obowiązek tych działań. Z treści raportu nie wynikała taka konieczność, stwierdzono w nim bowiem, że niewielki zakres oddziaływań na środowisko powoduje, że nie ma konieczności prowadzenia szczególnych obserwacji monitoringowych jakiegokolwiek komponentu środowiska. Prawidłowo zatem - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - organ pierwszej instancji uznał, że obowiązki określone w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy nie dotyczą planowanego przedsięwzięcia.

Zasadnie również organy administracji uznały, że oddziaływanie inwestycji ograniczy się do wyznaczonego terenu górniczego, którym zgodnie z art. 6 pkt 9 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Odnosząc się do kwestii zwałowisk tymczasowych Sąd Wojewódzki wskazał, że nadkład zgromadzony na tych zwałowiskach na terenie kopalni będzie w całości wykorzystywany do prowadzonych sukcesywnie prac rekultywacyjnych. Nie będą one stanowiły odpadu. Nie było zatem potrzeby określania w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach miejsca ich lokalizacji i sposobu oddziaływania na środowisko.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego bezzasadny jest również zarzut, że z dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawców nie wynika, w jaki sposób mają być zabezpieczone skarpy i zbocza składowisk. W raporcie podano bowiem, że stan skarp roboczych i pasów bezpieczeństwa wokół wyrobisk będzie kontrolowany przez kierownika ruchu zakładu górniczego. Wbrew twierdzeniu skarżącego, wydobywanie kruszywa metodą odkrywkową nie należy do przedsięwzięć, których eksploatacja związana jest z poborem wody dla celów technologicznych i sanitarnych. Woda pitna w butelkach dla potrzeb pracowników obsługujących kopalnię będzie dowożona, docelowo przewiduje się zainstalowanie na teren kopalni kruszywa przenośnej kabiny sanitarnej z wymiennym zbiornikiem na ścieki. Zaznaczono, że w fazie eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia, zakład górniczy nie będzie korzystał z wody i energii elektrycznej. Woda potrzebna do zraszania będzie dowożona beczkowozami z dozownikami umożliwiającymi zraszanie (por. pismo z dnia 15 września 2009 r.).

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów obu instancji, że przedstawienie opisu tylko dwóch wariantów (wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia i wariantu polegającego na eksploatacji kopalni kruszywa naturalnego zgodnie z założeniami dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego) przedsięwzięcia było uzasadnione, gdyż proces technologiczny nie przewiduje możliwości funkcjonowania instalacji w wariantach alternatywnych. Natomiast Stowarzyszenie nie podało, jakie inne technologie należało brać pod uwagę i jaki wariant pominięto w sprawie.

Sąd odnosząc się do obaw skarżących o właściwą ochronę przed hałasem działek nr ... i nr ... w B. oraz, że emisje związane z realizacją spornego przedsięwzięcia mogą utrudnić lub uniemożliwić zagospodarowanie tych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem wskazał, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia zostanie ograniczone do terenu będącego własnością wnioskodawców.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy administracji nie pominęły treści złożonego przez Stowarzyszenie "antyraportu". W uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zawarto treści wymagane art. 85 ust. 1 ustawy, ponadto organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do zarzutów Stowarzyszenia. Okoliczność, że nie podjęto decyzji zgodnej z intencją skarżącego, nie uzasadnia zarzutu pominięcia wyników postępowania z udziałem społeczeństwa. Sąd dodał, że w aktach sprawy znajduje się pismo wielu mieszkańców B. z dnia 21 maja 2009 r., którzy popierają powstanie kopalni i pismo właścicieli działek nr ... i nr ... w B. z dnia 4 maja 2010 r., informujące o braku zastrzeżeń tych osób odnośnie do planowanej inwestycji i wniosku o pominięcie zgłaszanych przez Stowarzyszenie uwag dotyczących oddziaływania kopalni na ich nieruchomości. Mimo, iż organ pierwszej instancji nie odniósł się wprost do zarzutów skarżącego dotyczących nieuwzględnienia w raporcie położenia przedsięwzięcia na gruntach klasy IV, braku informacji o parametrach skarp roboczych i pasach bezpieczeństwa, wyjaśnień dotyczących korzystania z wody i energii elektrycznej oraz zaniechania określenia wszystkich form ochrony przyrody, to w raporcie wskazano wprost, że gleby występujące na terenie opracowania należą do klas bonitacyjnych: R-V, R-VI, Ps-V, Ł-IV i Ls-IV. Ponadto, informacje dotyczące skarp roboczych i pasów bezpieczeństwa zawarte zostały w rozdziale 2 i 10 raportu. Wyjaśnienia dotyczące korzystania z wody i energii elektrycznej znajdują się również w rozdziale 2 raportu. W rozdziale 3 pkt 8 raportu zawarto zaś opis elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania kopalni na środowisko, w tym przedstawiono obszary specjalnej ochrony i ich wartości przyrodnicze. Nadto z akt sprawy wynika, że ten dokument znajduje się w posiadaniu Stowarzyszenia, brak zatem powtórzenia w uzasadnieniu decyzji tych informacji nie narusza art. 85 ust. 1 ustawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosło Stowarzyszenie reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., w zw. z art. 62 ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a w zw. z art. 7 i 77 i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), zw. dalej k.p.a., poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, polegające na dokonaniu niewłaściwej kontroli ustaleń faktycznych przyjętych przez organ za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz dokonanie własnych ustaleń nie znajdujących oparcia w aktach sprawy, w tym nie dokonanie odpowiedniej weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i tym samym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który winien znaleźć zastosowanie;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z zapisami "Drugiej polityki ekologicznej państwa" przyjętej w dniu 13 czerwca 2000 r. przez Radę Ministrów, poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia odniesienia się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów ww. aktu, co świadczy o jego nierozpoznaniu, co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i tym samym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który winien znaleźć zastosowanie;

- art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 i 1 pkt 5 i nast. ustawy w zw. z art. 79 ust. 1 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że dokumentacja sprawy nie podlegała uzupełnieniu w sposób wymagający powtórzenia postępowania z udziałem społeczeństwa, co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i tym samym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który winien znaleźć zastosowanie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 82 ust. 1 pkt b i c ustawy w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym uznaniu, że organ w sposób właściwy i odpowiednio dokładny określił w zaskarżonej decyzji warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uzyskania w koncesji, a także ocenił możliwości i sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i tym samym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który winien znaleźć zastosowanie;

- art. 62 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym uznaniu, że organ w sposób zgodny z tym przepisem określił, przeanalizował i ocenił bezpośredni i pośredni wpływ analizowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, a także możliwości i sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i tym samym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który winien znaleźć zastosowanie;

- art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. d w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym uznaniu, że organ nie naruszył powołanych wyżej przepisów akceptując brak w decyzji organu I instancji wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i tym samym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który winien znaleźć zastosowanie;

- art. 66 ust. 1 i 6 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 p.p.s.a. przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na akceptacji błędnego stanowiska organu o prawidłowości sporządzenia raportu, podczas gdy jego treść nie spełniała wymogów ustawowych, co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i tym samym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który winien znaleźć zastosowanie;

- art. 80 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy w zw. z art. 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że organ tych przepisów nie naruszył i przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zrealizował wynikające z nich obowiązki, co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i tym samym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który winien znaleźć zastosowanie.

Wskakując na te zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2011 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Biskupiec z dnia 28 maja 2010 r., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na początku należy wskazać, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym dalece sformalizowanym. Można ją oprzeć wyłącznie na dwu podstawach prawnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a.: naruszeniu (przez Sąd pierwszej instancji) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu (przez Sąd pierwszej instancji) przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Zarzucając naruszenie prawa materialnego strona skarżąca winna przywołać, naruszony wyrokiem, przepis takiego prawa; wskazać rodzaj naruszenia: błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie przepisu dokonane przez Sąd pierwszej instancji dla potrzeb oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)) oraz jaka - jego zdaniem - była poprawna wykładnia lub prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu lub przepisów.

Naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię oznacza niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu. W takim przypadku skarżąca powinna wskazać, jak zastosowany przepis powinien być rozumiany. Z kolei błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" oznacza wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie podlega hipotezie określonej normy prawnej.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca poza wskazaniem przepisu, regulującego sposób postępowania sądowoadministracyjnego, naruszonego skarżonym wyrokiem powinna wyjaśnić na czym polegał możliwy, istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść wyroku; wywieść, że gdyby Sąd prawa nie naruszył wyrok co do istoty, byłby odmienny od skarżonego.

W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że za nieuzasadnione przede wszystkim trzeba uznać zarzuty naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania, a to art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz naruszenia tych przepisów w powiązaniu z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, co miało doprowadzić do błędnego ustalenia okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu.

Istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w tym aspekcie sąd musi więc odnieść się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. W tym sensie sąd zajmuje się zatem kwestią ustaleń faktycznych sprawy i weryfikuje ich prawidłowość. Sąd nie wykracza poza swoje kompetencje, jeśli ta weryfikacja zostaje przeprowadzona na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym. Przytoczenie przez sąd I instancji dodatkowych argumentów potwierdzających prawidłowość ustaleń faktycznych zawartych w decyzji organu nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady sprawowania przez sąd administracyjny kontroli działalność administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP).

Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Sformułowany w art. 133 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. doszłoby, gdyby Sąd pierwszej instancji oparł rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie na materiale innym niż ten, który został zawarty w aktach sprawy. Nie jest natomiast naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia przyjętej przez organ.

Materiał dowodowy zgromadzony zaś w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, wbrew przekonaniu strony skarżącej, jest wyczerpujący, wszechstronnie rozważony, a uzasadnienia obu decyzji dokładnie wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały przy wydawaniu decyzji. Dlatego też za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który to przepis może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia orzeczenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd Wojewódzki do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345). Przepis przywołanego art. 141 § 4 zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem dotyczy on zarzutów istotnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednym z tych elementów jest wskazanie podstaw rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki wskazał tę podstawę, tj. art. 151 p.p.s.a., który miał zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem skarga nie została uwzględniona. Natomiast z obszernych rozważań Sądu wynikają przyczyny, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 p.p.s.a. w związku z zapisami "Drugiej polityki ekologicznej państwa" przyjętej w dniu 13 czerwca 2000 r. przez Radę Ministrów, poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia odniesienia się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów ww. aktu jest nieusprawiedliwiony. Powołanie się przez stronę skarżącą na naruszenia przepisów tego dokumentu jest nieporozumieniem, ponieważ jak wskazuje już na to sama nazwa dokument ten ma charakter programowy stanowiąc dla organów władzy podstawę do podejmowania określonych w nim działań wymagających konkretyzacji w fazach procesu legislacyjnego. Nie miał zatem Sąd Wojewódzki obowiązku odnoszenia się do powyższych kwestii.

Całkowicie chybione okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd Wojewódzki art. 82 ust. 1 pkt b i c w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 2, art. 62 ust 1, art. 82 ust 1 pkt 1 lit. d w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 66 ust. 1 i 6 w zw. z art. 66 ust 1 pkt. 5 oraz art. 80 ust 1 w zw. z art. 82 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Stanowisko zbieżne z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zajął już zresztą między innymi w wyroku z dnia 6 kwietnia 2005 r., sygn. FSK 692/04 (publ. CBOSA.) oraz w wyroku z dnia 13 października 2004 r., sygn. FSK 548/04 (publ. CBOSA), w którym stwierdzono, wprost, że "brak skutecznego zarzutu podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego". W innym orzeczeniu tegoż Sądu zauważono zaś, że "nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd pierwszej instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonych decyzji" (wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. FSK 568/04, publ. CBOSA). Mając zatem na względzie przywołane wyżej poglądy, a także oddalenie zarzutów naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do niewłaściwego ustalenia przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego sprawy stwierdzić trzeba, że strona skarżąca stanu faktycznego sprawy skutecznie nie podważyła, przez co zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należało za nieuzasadniony. Sąd Wojewódzki zastosował bowiem do prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego właściwe normy prawne.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, wobec czego skarga kasacyjna, na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.