Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 247/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
659
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1a, 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi małoletniego O.B. reprezentowanego przez rodziców M. i W. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku S.Sp. z o.o. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004; II. stwierdza, że przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego małoletniego O. B. reprezentowanego przez rodziców M. i W. B.sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz małoletniego skarżącego O. B. reprezentowanego przez rodziców M. i W. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Oskar Balon (dalej jako Skarżący), reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej także: "Prezes ULC") w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa ULC z [...] października 2017 r. znak [...], stwierdzającą naruszenie przez S. Sp z o.o. w upadłości z siedzibą w W.przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. Urz. UE Nr L 46 z 17 lutego 2004 r. s. 1-8 dalej jako rozporządzenie nr 261/2004).

Skarżący zarzucił Prezesowi ULC naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 35 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako k.p.a.), poprzez nieuzasadnione nierozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 1 miesiąca od dnia jego złożenia przez przewoźnika lotniczego;

2. art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ z rażącym naruszeniem prawa;

2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kwoty 500 złotych tytułem rekompensaty za przewlekłe prowadzenie postępowania;

3. wyznaczenie organowi 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy;

4. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi, wg. norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego.

II.

W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie.

Wyjaśnił, że jego działanie nie było i nie jest nacechowane złą wolą, gdyż dłuższe rozpoznawanie skarg pasażerów spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału.

Organ wskazał, że dłuższe rozpoznanie sprawy spowodowane było przyczynami obiektywnymi - wzrostem liczby spraw oraz dużą rotacją pracowników.

Podkreślił, że dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do Urzędu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Wskazał również, że chciałby zakończyć przedmiotową sprawę przed przekazaniem akt wraz z odpowiedzią na skargę do Sądu, jednak z uwagi na wydanie przez Sąd Rejonowy [...], [...] Wydział [...]postanowienia z [...] lipca 2020 r. (sygn. akt [...]) o ogłoszeniu upadłości S. Sp. z o.o. w W., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie. Prawidłowość takiego działania Prezesa ULC potwierdza - w jego ocenie - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 sierpnia 2013 r. (sygn. VII SA/Wa 659/13).

Niecelowe w ocenie organu jest wymierzenie Prezesowi ULC grzywny lub przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, które to środki mają charakter fakultatywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

III.

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłości organu określonej w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem Skarżący skierował do organu ponaglenie z 6 lipca 2020 r. a sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.

Celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Stosownie do § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Na podstawie § 2 cytowanego przepisu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny zostać załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 23 czerwca 2017 r. skarżący złożył wniosek do Prezesa ULC o stwierdzenie naruszenia przepisów rozporządzenia 261/2004 dotyczącego opóźnienia lotu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] na trasie [...] - [...]

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], Prezes ULC rozstrzygnął skargę pasażera, w tym orzekł o wysokości należnej sumy pieniężnej.

Przewoźnik lotniczy złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który nie został rozpoznany w terminach przewidzianych w k.p.a.

W związku z tym Skarżący wniósł już uprzednio skargę na przewlekłe prowadzenie tego właśnie postępowania, co zakończyło się wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt. VII SAB/Wa 53/18, w którym Sąd zobowiązał Prezesa ULC do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] października 2017 r., znak [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził przy tym przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W dniu 6 lipca 2020 r. - wobec nierozpoznania sprawy przez organ - skarżący złożył ponaglenie. Następnie pismem z 23 lipca 2020 r. wniósł ponownie skargę do tutejszego Sądu.

Wskazać należy, że w sprawie o sygn. akt. VII SAB/Wa 53/18, organ otrzymał odpis prawomocnego wyroku w dniu 10 kwietnia 2019 r.

Oceniając zatem to, czy doszło ponownie do zarzuconej w skardze przewlekłości Sąd zauważa, że przepisy k.p.a. definiują ją jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wydaje się, że definicja ta odpowiada znaczeniu, jakie w ogólnym (powszechnym) języku polskim przypisuje się wyrażeniu "przewlekły", które zasadniczo jest odnoszone do czegoś trwającego długo, ciągnącego się, rozwlekłego, długotrwałego, czy też powolnego (por. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. 2, Warszawa 1998, s. 1020).

W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, że postępowaniem przewlekłym pozostaje postępowanie administracyjne, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, ewentualnie je podejmuje, niemniej działa w sposób nieskuteczny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie, w tym w terminie wcześniejszym, nadal pozostaje nierozstrzygnięta. Działanie niesprawne obejmuje przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niesprawność, zdaniem Sądu, odnosić należy również do podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2019 sygn. Il OSK 533/19; wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. sygn. Il OSK 1009/19; wyrok NSA z lipca 2018 r. sygn. Il OSK 737/18; wyrok NSA z 8 maja 2018 sygn. Il OSK 1592/17; wyrok NSA z 16 marca 2018 r. sygn. Il OSK 1401/17). Powyższe nakłada na sąd rozpoznający skargę na przewlekłość obowiązek wnikliwego rozważenia sposobu prowadzenia postępowania w tym aspekcie, który wiąże się z przestrzeganiem przez organ zasad szybkości i sprawności postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę równocześnie zauważa, że nie podziela stanowiska prezentowanego w piśmiennictwie, zgodnie z którym stwierdzenie pozostawania przez organ w bezczynności uniemożliwia skuteczne postawienie organowi zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z uwagi na to, że art. 37 § 1 k.p.a. w jego aktualnym brzmieniu stanowi o tym, że przewlekłość może istnieć tylko wówczas, gdy organ nie pozostaje zarazem w bezczynności (por. Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, komentarz do art. 37, pkt 2). Sytuacja objęta dyspozycją ponaglenia, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostaje, zdaniem Sądu, niezależna od przestrzegania bądź uchybienia terminowi załatwienia sprawy i przestrzegania przez organ obowiązków określonych w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.

Bezpośrednim przedmiotem rozpatrywanej skargi jest postępowanie prowadzone przez Prezesa ULC, wywołane złożonym przez przewoźnika lotniczego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ww. organu z dnia [...] października 2017 r., stwierdzającej naruszenie przez tegoż przewoźnika przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Poddając je ocenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że nie znajduje żadnych podstaw, by podważyć stanowisko skarżącego, który wskazuje, że Prezes ULC dopuścił się w kontrolowanej sprawie w oczywisty sposób przewlekłości w jej załatwieniu. Okoliczność niewydania decyzji kończącej postępowanie, pomimo że powinna - stosownie do zobowiązania wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 października 2018 r. - i mogła ona zostać wydana w terminie znacznie poprzedzającym termin, w którym zostało złożone ponaglenie, czemu towarzyszy całkowity zastój postępowania, stanowi bowiem jednoznacznie potwierdzenie, że dynamika nadana podejmowanym przez Prezesa ULC czynnościom nie tylko była wątpliwa, ile ukazuje skrajną niewydolność działań procesowych organu. Sąd zwraca uwagę na to, że łączny czas prowadzenia postępowania wyznaczony datą zwrotu akt postępowania wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 października 2018 r. (10 kwietnia 2019 r. - data wpływu do organu) i datą złożenia ponaglenia przez skarżącego (6 lipca 2020 r.), nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy, które byłoby determinowane koniecznością rozważenia rozległych lub zawiłych kwestii prawnych lub faktycznych dotyczących spornego lotu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], czy też innymi okolicznościami mającymi wpływ na wynik sprawy. Co więcej, niezawiadomienie stron o przyczynach zwłoki i utrzymywania tego stanu w kolejnych miesiącach, stanowi o oczywistym uchybieniu dyspozycji art. 12 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Sytuacja ta jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia treści obowiązków prawnych spoczywających na organie, jak i z punktu widzenia samej ekonomiki procesowej.

Powyższej oceny nie zmienia fakt wstrzymania terminów procesowych od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. zgodnie art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 i poz. 567) oraz ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 568). Organ pozostaje bowiem w niedozwolonej przewlekłości od dnia następnego po upływie terminu 30 dni wyznaczonego przez Sąd w poprzednim wyroku (liczonego od dnia zwrotu akt) do dnia 25 sierpnia 2020 r. (zawieszenie postępowania).

Organ bez uzasadnionych przyczyn i w sposób opieszały prowadził postępowanie w sprawie od dnia 10 kwietnia 2019 r. (data zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie) do dnia 31 marca 2020 r., a następnie od dnia 24 maja 2020 r. do dnia 25 sierpnia 2020 r. (data wydania postanowienia o zawieszeniu).

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. Il OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. Il OSK [pic]272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. Il OSK 381/18). Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do [pic]zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 1831/17).

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu taka właśnie sytuacja zaistniała, ponieważ Prezes ULC nie tylko w sposób niesprawny prowadził postępowanie wywołane wnioskiem przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale również nie ujawniając stronom, co stoi za powstałą wielomiesięczną zwłoką, uniemożliwił im jakiekolwiek ustosunkowanie się do zaistniałej sytuacji. Jest to tym bardziej jaskrawe jeżeli zestawi się to z uprzednio wydanym już w tej sprawie wyrokiem tutejszego Sądu stwierdzającym przewlekłość postępowania Prezesa ULC.

Organ nie ustosunkował się również do skierowanego do niego ponaglenia, co w świetle art. 37 § 5 w zw. z art. 37 § 8 k.p.a. nie stanowiło wyłącznie jego uprawnienia, ale pozostawało obowiązkiem prawnym.

O ile Sąd pewne obiektywne względy, do których organ nawiązał w odpowiedzi na skargę, może traktować jako okoliczności "usprawiedliwiające" w części przewlekłość podejmowanych działań (zmiana praktyki sądowej, problemy z pracownikami organu, znaczny wpływ spraw) o tyle nie może to znosić odpowiedzialności organu a ma wyłącznie wpływ na ewentualne sankcje jakie Sąd może na niego nałożyć.

Uwzględniając całokształt sprawy Sąd uznał, że wystąpiła w niej nie tylko podstawa do stwierdzenia, że Prezes ULC dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ale również to, że miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, co dawało podstawę do nałożenia na organ obowiązku wypłaty skarżącemu sumy pieniężnej zasądzonej w wyroku.

W konsekwencji zaznaczyć trzeba, że o ile powoływane w niniejszej sprawie znaczące obciążenie organu ilością wpływających spraw nie może być widziane jako swoiście rozumiana przesłanka egzoneracyjna, wyłączająca odpowiedzialność z tytułu rażącego naruszenia prawa poprzez dopuszczenie się przewlekłości, o tyle ma ona znaczenie dla ewentualnego wymierzenia grzywny, czy też wpływa na możliwość przyznania sumy pieniężnej na rzecz Strony i jej wysokość. W ocenie Sądu okoliczności sprawy przemawiają za przyznaniem Skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. Kwota taka uwzględnia zarówno sytuację organu, nie do końca kompensacyjną rolę takiego świadczenia (istotna jest tu jej rola oddziałująca na organ), a także sytuację Strony.

Nie można podzielić argumentów organu, że sama fakultatywność zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny przesądza w tej sprawie o wyłączeniu możliwości ukarania organu w ten właśnie sposób. W ocenie Sądu już sam fakt bezowocnego oczekiwania na zajęcie się sprawą przez blisko półtora roku od stwierdzenia przewlekłości przez tutejszy Sąd i zwrotu akt, związana z tym niemożność uzyskania jakiegokolwiek świadczenia od przewoźnika, czy wreszcie ogłoszenie w tym terminie jego upadłości, która powoduje przesunięcie sprawy odszkodowania do innej, pośredniej i nieco bardziej skomplikowanej oraz bardziej rygorystycznej procedury (upadłościowej) jest wystarczającą podstawą przyznania sumy pieniężnej. Poza tym w ocenie Sądu przyznanie sumy pieniężnej lepiej spełni rolę oddziałującą na organ niż grzywna. W tym ostatnim przypadku dochodziłoby bowiem do przesunięcia środków finansowych z dyspozycji organu ponownie do budżetu państwa. Tymczasem świadczenie pieniężne powoduje ten skutek, że środki są wypłacane pasażerowi, co nie powinno zostać niezauważone przy projektowaniu budżetu ULC (wspomniana funkcja oddziaływania świadczenia pieniężnego) i przez to wywrzeć wpływ na prawidłowe działanie organu w przyszłości.

W orzecznictwie NSA słusznie wskazuje się, że wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawione jest do uznania sądu i stanowi jego uprawnienie w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność, czy też przewlekłość (zob. wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 950/18). Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu orzekającego i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność/przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście istotne jest też dyscyplinowanie organu (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 111/19). Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu (por. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 879/17). Dodać również należy, że wymierzenie grzywny organowi nie jest uzależnione od stwierdzenia, że bezczynność czy przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2430/14), choć w tej sprawie już z uwagi na zlekceważenie poprzedniego wyroku tak właśnie było.

W tej sytuacji rozstrzygnięcie o przyznaniu sumy pieniężnej w kwocie jak w wyroku jest prawidłowe i zgodne z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 W konsekwencji, o ile powoływane w niniejszej sprawie znaczące obciążenie organu ilością wpływających spraw nie może być widziane jako swoiście rozumiana przesłanka egzoneracyjna, wyłączająca odpowiedzialność z tytułu bezczynności i rażącego naruszenia prawa w tym zakresie, o tyle ma ona znaczenie dla ewentualnego wymierzenia grzywny, czy też wpływa na możliwość przyznania sumy pieniężnej na rzecz Strony i jej wysokość. W ocenie Sądu okoliczności sprawy przemawiają za przyznaniem Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. Przyznanie jej w wysokości postulowanej w skardze byłoby sankcją nazbyt dolegliwą, nie uwzględniającą sytuacji organu jak i nie do końca kompensacyjnej roli takiego świadczenia (istotna jest tu jej rola oddziałująca na organ). Ponadto rekompensatą za opóźnienie lotu nie może być przyznawane przez Sąd świadczenie a odszkodowanie należne ryczałtowo od przewoźnika lotniczego. Nie można jednak podzielić argumentów organu, że w tej sprawie pasażerka nie powołała się na poniesienie szkody czy innego uszczerbku z powodu bezczynności. W ocenie Sądu już sam fakt bezowocnego oczekiwania na zajęcie się sprawą przez ponad rok i w związku z tym niemożność uzyskania jakiegokolwiek świadczenia od przewoźnika, jest wystarczającą podstawą przyznania sumy pieniężnej. Poza tym w ocenie Sądu przyznanie sumy pieniężnej lepiej spełni rolę oddziałującą na organ niż grzywna. W tym ostatnim przypadku dochodziłoby bowiem do przesunięcia środków finansowych z dyspozycji organu ponownie do budżetu państwa. Tymczasem świadczenie pieniężne powoduje ten skutek, że środki są wypłacane pasażerowi, co nie powinno zostać niezauważone przy projektowaniu budżetu ULC (wspomniana funkcja oddziaływania świadczenia pieniężnego) i przez to wywrzeć wpływ na prawidłowe działanie organu w przyszłości.

W orzecznictwie NSA słusznie wskazuje się, że wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawione jest do uznania sądu i stanowi jego uprawnienie w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność, czy też przewlekłość (zob. wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 950/18). Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu orzekającego i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście istotne jest też dyscyplinowanie organu (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 111/19). Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu (por. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 879/17). Dodać również należy, że wymierzenie grzywny organowi nie jest uzależnione od stwierdzenia, że bezczynność czy przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2430/14).

W tej sytuacji rozstrzygnięcie o przyznaniu sumy pieniężnej w kwocie jak w wyroku jest prawidłowe i zgodne z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. nie przekraczając narzuconego przez ustawodawcę limitu.

W okolicznościach sprawy niezasadny okazał się wniosek Skarżącego o w istocie zobowiązanie Prezesa ULC do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt organowi. Sutkowało to oddaleniem skargi w tym zakresie.

W wyroku z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt. VII SAB/Wa 53/18, WSA w Warszawie zobowiązał Prezesa ULC do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] października 2017 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania ww. prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co nastąpiło 10 kwietnia 2019 r.

O ile więc Sąd jest związany tym orzeczeniem i ma ono zasadniczy wpływ na ocenę tak skargi jak i działań organu podjętych w celu jego wykonania, o tyle nie można w tej sprawie nie zauważyć, że postanowieniem z dnia[...] lipca 2020 r. w sprawie o sygn. akt [...], Sąd Rejonowy [...], [...] Wydział[...], ogłosił upadłości S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (przewoźnik). Sąd wezwał jednocześnie wierzycieli upadłej Spółki do zgłaszania swoich wierzytelności w terminie 30 dni od ukazania się obwieszczenia o ogłoszeniu przedmiotowej upadłości, co nastąpiło w Monitorze Sądowym i Gospodarczym z dnia [...] lipca 2020 r., Nr [...], poz. [...], s. [...].

Przypomnieć trzeba, że skarga pasażera (inicjująca postępowanie administracyjne) została złożona do organu w dniu 23 czerwca 2017 r., a więc przed ogłoszeniem upadłości przewoźnika lotniczego. Postępowanie to jednak nie zakończyło się ostateczną decyzją Prezesa ULC.

Przepisy art. 144 ust. 1-3 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1228) stanowią, że po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu (ust. 1). Postępowania, o których mowa wyżej, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym (ust. 2).

Przywołany przepis oznacza, że syndykowi przysługuje legitymacja do występowania w tych postępowaniach. Syndyk jest więc stroną w znaczeniu formalnym (procesowym), tzn. działa w postępowaniu we własnym imieniu, jednakże na rachunek upadłego (pozostającym stroną w znaczeniu materialnym).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie wskutek ogłoszenia upadłości S. Sp. z o.o., to Syndyk masy upadłości z mocy prawa stał się stroną postępowania.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 Prawa upadłościowego, postępowanie sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne w sprawie wszczętej przeciwko upadłemu przed dniem ogłoszenia upadłości o wierzytelność, która podlega zgłoszeniu do masy upadłości, może być podjęte przeciwko syndykowi tylko w przypadku, gdy w postępowaniu upadłościowym wierzytelność ta po wyczerpaniu trybu określonego ustawą nie zostanie umieszczona na liście wierzytelności.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt III CSK 244/2008 wyjaśnił, że postępowanie dotyczy masy upadłości, jeżeli jego wynik mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej. Do postępowań tych zalicza się postępowania, w których upadłemu przypada rola strony, bez różnicy czy chodzi w nich o pozycje czynne czy bierne masy upadłości, jak też bez różnicy, czy sprawa jest sprawą o świadczenie, ukształtowanie lub ustalenie (uchwała z 24 maja 2002 r., III CZP 25/02, OSNC 2003/7-8, p. 94, uchwała z 10 lutego 2006 r., IV CZP 2/06, OSNC 2007/1/3). Nie dotyczą masy upadłości postępowania w sprawach o roszczenia niemajątkowe (np. w sprawach o prawa stanu, ochronę dóbr osobistych), oraz o roszczenia majątkowe nie podlegające zaspokojeniu z masy ze względu na swój charakter (roszczenia o zaniechanie wynikające z praw bezwzględnych), w sprawach o alimenty (art. 144 ust. 3 ustawy), w sprawach dotyczących mienia niewchodzącego do masy upadłości (art. 63-67a ustawy).

Tym samym postępowanie w niniejszej sprawie ze względu na jego przedmiot i biorąc pod uwagę wpływ, jaki jego ewentualny wynik mógłby mieć na stan masy upadłości, mieści się w hipotezie art. 144 i 145 Prawa upadłościowego, a co za tym idzie jeśli postępowanie zostało wszczęte przed ogłoszeniem upadłości stosuje się do niego art. 145 ww. ustawy (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 659/13; z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 592/13).

Decyzja Prezesa ULC z [...] października 2017 r. znak: [...]), względem którego upadły przewoźnik lotniczy złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie m.in. ustalenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w zakreślonym terminie, oznaczającego konieczność zapłaty odszkodowania na rzecz Skarżącego.

Ten element decyzji wiąże się bezpośrednio ze stanem masy upadłości i wpływając na jej stan pozostaje w relacji z zaspokojeniem wierzycieli w toku postępowania egzekucyjnego. Obowiązek wypłaty pasażerowi odszkodowania w terminie 14 dni stanowi nałożenie obowiązku o charakterze pieniężnym, który przecież jest niewykonalny przez przewoźnika w toku toczącego się wobec niego postępowania upadłościowego, którego celem jest między innymi zaspokojenie wierzytelności podróżnego, którego lot został odwołany, jeśli wierzytelność taka została zgłoszona na listę wierzytelności.

Z powołanego art. 145 Prawa upadłościowego wynika zatem zakaz podjęcia po ogłoszeniu upadłości wszczętego wcześniej postępowania z tytułu wierzytelności podlegającej zgłoszeniu do masy upadłości. Zakaz ten odnosi się także do wszczętego przed ogłoszeniem upadłości postępowania administracyjnego toczącego przed Prezesem ULC. W ocenie Sądu zakaz podjęcia dotyczyć może jedynie postępowań, które uległy zawieszeniu. Innymi słowy, podjęte może być tylko to postępowanie (wszczęte przed ogłoszeniem upadłości), jeżeli zostało wcześniej zawieszone.

Jeżeli chodzi o postępowania administracyjne, to ogłoszenie upadłości prowadzi do jego zawieszenia wtedy, gdy chodzi o należność podlegającą zgłoszeniu w postępowaniu upadłościowym. Z art. 145 przywołanej ustawy wynika, że podjęcie zawieszonego postępowania staje się możliwe tylko wówczas, gdy należność nie została umieszczona na liście wierzytelności. Do podjęcia zawieszonego postępowania nie wystarcza zatem fakt zgłoszenia się w sprawie syndyka, lecz staje się to możliwe dopiero po wykazaniu faktu odmowy wciągnięcia wierzytelności na listę.

Powyższa argumentacja nie pozostawia wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych wywołaną ogłoszeniem upadłości S.Sp. z o.o. z dniem [...] lipca 2020 r. Prezes ULC nie mógł już orzekać w drodze decyzji o należnościach pieniężnych ww. przewoźnika lotniczego i zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I-III sentencji wyroku, natomiast w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie adwokata - 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł).

W pozostałym zakresie skargę oddalono, o czym orzeczono w pkt IV wyroku.