Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 368/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 8a, 13b, 14, 15, 22a ust. 1, 24a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. [...] działając na podstawie art. 127 § 3 i art, 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. S. (dalej strona, skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy

z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno - Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, ze zm.), dalej ustawa zaopatrzeniowa, ustawa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Pan R. S. wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wskazał, że podejmując służbę w organach Służby Bezpieczeństwa, jego ówczesne intencje, przebieg kilkunastomiesięcznej służby oraz stan świadomości w chwili podejmowania przedmiotowej decyzji nie pozwalały mu przypuszczać, że jego służba kiedykolwiek uznana zostanie za tożsamą z użytym przez ustawodawcę kluczowym dla ustawy pojęciem służby na rzecz totalitarnego państwa. Stwierdził również, że zakończony przed trzydziestu laty kilkunastomiesięczny epizod służby w organach bezpieczeństwa państwa nie traktuje jako powód do chluby, gdzie niewątpliwie wynikało to z jego ówczesnej niewiedzy i braku właściwego rozeznania odnośnie struktur i funkcjonowania służb podległych MSW PRL. Wnioskodawca zaznaczył,

że jego decyzja o odejściu z organów bezpieczeństwa państwa i podjęcie służby

w Milicji Obywatelskiej była jego decyzją w pełni autonomiczną, skutkiem osobistych przemyśleń i nastąpiła tak szybko, jak tylko pozwoliły na to okoliczności.

W przedmiotowym okresie służby nigdy, jak zaznaczył, nie dopuścił się czynów prawnie zabronionych, nieetycznych oraz niegodnych funkcjonariusza państwa. Strona wskazała, że w okresie od dnia [...] sierpnia 1990 r. do dnia [...] października 2004 r. jej służba jako wykładowcy w Szkole Policji w [...] oddziaływała

na formację intelektualną i zawodową całego pokolenia policjantów III RP. Pan R. S. podkreślił, że w całym okresie służby nie był nigdy karany, nie prowadzono wobec jego osoby żadnych postępowań dyscyplinarnych ani wyjaśniających. Został odznaczony Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz Złotą Odznaką "Zasłużony Policjant".

Z akt sprawy wynika, że strona została zwolniona ze służby w Szkole Policji

w [...] w dniu [...] października 2004 roku i ma ustalone prawo do emerytury

i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio

art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej

z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Z pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu dotyczącego informacji o przebiegu służby Nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] października 1985 r. do dnia [...] lipca 1987 r., tj. 1 rok, 9 miesięcy i 15 dni.

W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 19 lat, 1 miesiąc, do służby zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej - 11 miesięcy i 26 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] października 2017 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Ze zgromadzonych

w sprawie dokumentów wynika, że Pan R. S. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wnioskodawcy wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniono nagrodą pieniężną. Jednocześnie poinformowano, że wśród materiałów zgromadzonych

w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec Pana R. S. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona stronie

w dniu [...] lipca 2018 r.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r.

W uzasadnieniu wniosku Pan R. S. wskazał na naruszenie przez organ art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego niezastosowanie, a także art.107 §3 k.p.a. oraz art.35 § 1 i 3 k.p.a. wskazując na fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie trwało ponad rok.

Ponadto Pan R. S. stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana w wyniku "nie dość wnikliwego i budzącego zastrzeżenia odnośnie rzetelności postępowania organu". Zdaniem wnioskującego organ wykazał się daleko idącą dowolnością dokonując interpretacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, pominął istotne fakty oraz nie uwzględnił okoliczności, mających wpływ na sytuację wnioskodawcy. Nadużyciem ze strony organu jest według skarżącego pominięcie przez organ

w wyliczeniu jego całkowitego okresu służby okresu od dnia [...] maja 1982 r. do dnia [...] kwietnia 1983 r., tj. okresu zasadniczej służby wojskowej, która traktowana jest jako równorzędna ze służbą w Policji.

Jednocześnie Pan R. S. wskazał, iż w okresie swojej 15 letniej służby w Policji co najmniej trzykrotnie podejmował interwencje, które jego zdaniem, związane były z narażeniem zdrowia i życia, a na potwierdzenie których nie posiada dowodów, gdyż miały one miejsce w latach 90-ych.

Podsumowując swoje wystąpienie Pan R. S. wniósł

o przeprowadzenie dowodów m.in. z zeznań świadków, tj. Pana P. K. na okoliczność uratowania mu życia przez wnioskującego oraz Pana M. Z. na okoliczność współpracy skarżącego ze [...] Komitetem Obywatelskim na rzecz demokratyzacji i patologicznych zjawisk w Policji w latach 1989-1990.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji,

w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c,

art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia.

Wskazane w tym artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że przy rozstrzyganiu spraw

z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art, 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wyjaśnił, że przesłanki zawarte w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej mają charakter nieostry. W dalszej części uzasadnienia przytoczył jak należy rozumieć przesłanki z art.8a ustawy zaopatrzeniowej.

Wskazał, że przesłanka krótkotrwałości musi być oceniana każdorazowo

w sposób indywidualny. Winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.

Organ powołał się również na Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r. przytaczając synonimy słowa "krótkotrwały", tj.; doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.

W ocenie organu krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Analizując drugą z przesłanek formalnych organ wyjaśnił, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia to sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.

Również w tym przypadku organ przytoczył ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy powyższego słowa rzetelny: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Zdaniem organu postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania

i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy

i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r. nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek",

w ocenie Ministra, zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami

w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Organ podkreślił, że przywołane wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania i pewnego stopnia elastyczności – uzasadnionej względami słuszności – w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach.

Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, że cały okres służby skarżącego wynosił 19 lat i 1 miesiąc, służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku 9 miesięcy i 15 dni, co stanowi

9% całego okresu służby. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Zdaniem organu skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku, 9 miesięcy i 15 dni, tj. około 9% całego okresu swojej służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić

o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Organ podkreślił, iż do okresu służby ww. zaliczono również okres wynikający z powszechnego obowiązku obrony, tj. okres zasadniczej służby wojskowej - od dnia [...] maja 1982 r. do dnia [...] kwietnia 1983 r., tj. 11 miesięcy i 26 dni. Za bezpodstawny zatem należy uznać zarzut wnioskodawcy, w którym Pan R. S. wskazał jakoby organ pominął okres zasadniczej służby wojskowej w wyliczeniu całkowitego okresu służby.

Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ stwierdził, że sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza Policji – zgodnie z rotą ślubowania – gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w powołanej regulacji prawnej. Ocena powyższego winna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza. Uwzględniając zatem powyższe, przy dokonywaniu oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] października 2017 r. Komendant Główny Policji nie kwestionował w nim rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Pana R. S. w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Zaznaczenia jednak wymaga, że sam charakter zadań realizowanych przez ww. do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia [...] października 2004 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Potwierdził to również Komendant Główny Policji wskazując, iż

w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskującego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przebieg służby ww. funkcjonariusza nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególności przypadku" wynikająca z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się- wybitnymi osiągnięciami

w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

W ocenie organu art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób,

w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że

w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odniósł się do zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, stwierdzając, że zarzuty te nie znajdują uzasadnienia.

Organ wyjaśnił również dlaczego nie przesłuchał świadków wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Domagał się:

- uchylenia zaskarżonej decyzji MSWiA nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie wyłączenia na podstawie art. 8a stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej z dnia 18 lutego 1994r. i poprzedzającej ją decyzji I instancyjnej MSWiA nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie jak wyżej;

- dopuszczenia i przeprowadzenia, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodów uzupełniających z dokumentów uprzednio zgłoszonych jako wnioski dowodowe

w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie;

- zobowiązania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art.15c ww. ustawy.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy emerytalnej, polegające na błędnej wykładni ww. przepisu poprzez uznanie, że skarżący nie spełnia określonych w nim kryteriów, podczas gdy prawidłowa interpretacja tejże normy jednoznacznie wskazuje na zasadność i konieczność jej zastosowania wobec osoby skarżącego;

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

w tym w szczególności zaniechanie sprawdzenia okoliczności wskazanych przez skarżącego;

3. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym

w szczególności wnioskowanych przez skarżącego dowodów z dokumentów oraz zeznań świadków;

4. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niedopełnienie ciążącego na organie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

5. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 78 § 1 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające

na nieuwzględnieniu żądania skarżącego odnośnie przeprowadzenia dowodu

na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy;

6. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 1, § 4 i § 5 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na uchybieniu formie zasięgnięcia stanowiska/opinii organu od innego organu, czego konsekwencją było pozbawienie skarżącego przysługującego mu jako stronie postępowania prawa do kwestionowania stanowiska;

7. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zaniechanie pełnego uzasadnienia wydanej decyzji, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym wskazania przyczyn dla których odmówiono wiarygodności wskazanym przez skarżącego okolicznościom i przedstawionym na ich poparcie dowodom;

8. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 66a § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na

nieumieszczeniu w aktach sprawy bieżąco aktualizowanej metryki sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął poszczególne jej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270), jest dopuszczalna

na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Podkreślić również należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie ww. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z [...] lipca 2018 r., nie zaś decyzje Dyrektora ZER MSWiA o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

W ocenie Sadu w art. 8a zawarte są dwie przesłanki tj;

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r.

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione.

Sąd nie podziela stanowiska organu, że przepis art. 8a zawiera jeszcze jedną przesłankę konieczną do jego zastosowania, a mianowicie przesłankę dotyczącą zaistnienia po stronie skarżącego "szczególnie uzasadnionego przypadku". W ocenie Sądu, ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem mamy do czynienia w sytuacji, gdy skarżący spełni dwie powyżej przywołane przesłanki.

Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne

i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia

w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (v. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W sprawie niniejszej organ dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków, a także braku informacji o narażeniu zdrowia i życia, które to ustalenia nie są kwestionowane przez stronę.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym

z przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Informacji o przebiegu służby z [...] kwietnia 2017 r.

nr [...] wynika, że R. S. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia [...] października 1985 r. do dnia [...] lipca 1987 r., tj. przez okres 1 roku, 9 miesięcy

i 15 dni.

Jedną z przesłanek umożliwiających organowi zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu jest "krótkotrwałość" służby na rzecz totalitarnego państwa. Ustawa o zaopatrzeniu nie zawiera definicji pojęcia "krótkotrwała służba". Zdaniem Sądu, odkodowanie powyższej klauzuli dokonane przez organ w zaskarżonych decyzjach nie jest prawidłowe. Definiując pojęcie krótkotrwałości służby Organ posłużył się słownikiem wyrazów bliskoznacznych wskazując na synonimy wyrazu "krótkotrwały", które również stanowią pojęcia nieostre. Wskazać w tym miejscu należy, że wraz "krótkotrwały" jest wyrazem złożonym, pierwsza część wyrazu wskazuje na jakość i czas tego co doprecyzowuje druga część tego wyrazu. Zdaniem Sądu inaczej należy odczytywać wraz "krótkotrwały" np. w stosunku do długości przeziębienia, który można uznać

za chwilowe pogorszenie zdrowia, a inaczej w stosunku do okresu pracy, który należy porównywać do okresu pracy w ujęciu bezwzględnym.

W niniejszej sprawie wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 1 roku, 9 miesięcy i 15 dni, a całkowity okres służby strony wynosił 19 lat i 1 miesiąc, zatem strona pełniła przez 9% całego okresu służby służbę na rzecz totalitarnego państwa, który, w ocenie Sądu, zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, może być oceniony jako krótkotrwały. Trafnie organ wskazał w decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie stanowi jednak trafnej indywidualnej oceny stwierdzenie, że służba ta nie była chwilowa, czy przejściowa i nie nosiła znamion tymczasowości. Zgadzając się z organem, co do tego, że każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie, stwierdzić należało, że jako krótkotrwała może być też rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Nie można w przypadku skarżącego stwierdzić, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. W stanie faktycznym tej sprawy przyjąć należy, że okres 1 roku 9 miesięcy i 15 dni był okresem krótkotrwałym wynoszącym jedynie 9% całego okresu służby. Zasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

W każdym z tych przypadków zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu

do całego okresu służby, okres służby na rzecz totalitarnego państwa trwający blisko 1 rok 9 miesięcy i 15 dni może być uznany za krótkotrwały.

Ustawodawca wymaga też, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., wskazuje przy tym, że to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.

Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki

w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby Pana R. S. Przywołując więc stanowisko organu w zakresie definicji "rzetelnego wykonywania obowiązków" należy uznać, że obowiązki służbowe przez skarżącego były realizowane na najwyższym poziomie. Zaznaczenia wymaga, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

W ocenie Sądu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza natomiast zwrot ten nie może w żaden sposób niweczyć rzetelności służby w rozumieniu wskazanym powyżej zarówno przez Sąd, jak i organ orzekający w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302

ze zm.), orzekł jak w wyroku.