Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 392/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 w zw. art. 16 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W., J., C. G. i K." w J. jako niezgodnej z art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.).

W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w J. pozbawiona jest elementów obligatoryjnych, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności w całości. Przytaczając treść przepisu art. 15 ust. 2 i ust. 3 wymienionej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewoda wskazał, iż obligatoryjnym elementem każdego planu jest określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy). Powyższe wymogi precyzuje § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia lub podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych i maksymalnych frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia działek w stosunku do pasa drogowego. W przedmiotowej uchwale nie ustalono tych zasad, co stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to zgodnie z art. 28 ust. 1 wymienianej ustawy powoduje nieważność planu w całości.

Dalej Wojewoda wskazał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym aktem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie gruntu na określone cele. Stąd też w planie powinny się znaleźć wiążące regulacje odnoszące się do sposobu zagospodarowania terenu objętego postanowieniami planu, podczas gdy w kwestionowanej uchwale określono jedynie dopuszczalne przeznaczenie terenów, bez określenia ich przeznaczenia podstawowego. Można jedynie domniemywać, że jest ono określone w tytule poszczególnych paragrafów. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, przedmiotowa uchwała została pozbawiona podstawowej swej funkcji, jaką jest kształtowanie i porządkowanie przestrzenne terenu objętego planem zagospodarowania przestrzennego.

W kolejnym zarzucie organ nadzoru stwierdził, iż nie spełniono wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315). W myśl przywołanych przepisów w miejscowym planie określa się m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, tj. ograniczenia w użytkowaniu terenów położonych w strefie sanitarnej od cmentarza. Zgodnie z wymienionym przepisem rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych powinna wynosić co najmniej 150 m, wyjątkowo może być zmniejszona do 50 m. Tymczasem w § 12 ust. 8 uchwały "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu" zapisano, iż pola grzebalne nie mogą być zlokalizowanie bliżej niż 50 m od granicy terenów mieszkalnych. Wojewoda podkreślił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zaopiniował pozytywnie przedłożony projekt w uwzględnieniem pewnych warunków, które nie zostały spełnione. Istotnym warunkiem, który nie został spełniony jest zachowanie strefy sanitarnej cmentarza. W przyjętym projekcie tymczasem całkowicie tę strefę zlikwidowano, wprowadzając w odległości 50 m od granic cmentarza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co sprzeczne jest z przywołanym na wstępie § 3 rozporządzenia, a tym samym stanowi istotne naruszenie prawa.

Reasumując Wojewoda [...] stwierdził, iż uwzględniając powyższe przedmiotową uchwałę należy uznać za sprzeczną z prawem, co czyni wniesienie skargi w pełni uzasadnione i konieczne.

W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Rady Miejskiej w J. pełnomocnik, wniósł o jej oddalenie. Argumentował, iż złożona skarga sprowadza się do próby "mechanicznego" sprawdzenia kompletności planu polegającego na dosłownym i oderwanym od realnej sytuacji przestrzennej przywoływaniu treści art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie pełnomocnika, z treści ustawy wynika i jest oczywiste, że plan miejscowy powinien zawierać elementy obligatoryjne opisane w ustawie "o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń".

Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi pełnomocnik wskazał, iż w zakresie nie ustalenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości poprzez określenie parametrów działek, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia działek w stosunku do pasa drogowego, to jako iż plan dotyczy terenu zurbanizowanego, taka regulacja jest zbędna. Ani bowiem ład przestrzenny, ani interesy właścicieli, ani interesy Gminy J. nie doznają żadnego uszczerbku wskutek dopuszczenia dowolnych podziałów nieruchomości przy zachowaniu ustanowionych parlamentów zabudowy.

W stosunku do zarzutu braku określenia w uchwale podstawowego przeznaczenia terenów, przy określeniu jedynie przeznaczenia dopuszczalnego pełnomocnik wskazał, iż ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani rozporządzenie wykonawcze nie posługują się pojęciem "przeznaczenie podstawowe". Dodatkowo wyjaśnił, iż zapisem § 5 ust. 1 uchwały sprecyzowano, iż "wszystkie ustalenia dotyczące każdego z wyróżnionych w planie przeznaczeń terenów są w całości zawarte w pojedynczym paragrafie, którego tytuł określa rodzaj tego przeznaczenia". Dodatkowo wyjaśnia to także legenda rysunku planu.

Odnosząc się do całkowitej likwidacji strefy sanitarnej cmentarza i zlokalizowanie w niej zabudowy mieszkaniowej, pełnomocnik podniósł, iż hierarchia aktów prawnych jest jednoznaczna i bezdyskusyjna, a w związku z tym, akt prawa miejscowego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stoi poniżej prawa powszechnego czyli ustaw i aktów do nich wykonawczych. Stąd strefa ochrony sanitarnej cmentarza ustanowiona mocą przywołanego w skardze rozporządzenia wykonawczego obowiązuje niezależnie od postanowień planu. Zaskarżona uchwała nie likwiduje, wbrew skarżącemu, strefy ochrony cmentarza. Dotyczy ona jedynie zabudowy mieszkaniowej, ujęć wody i usług wrażliwych z punktu widzenia zagrożeń epidemiologicznych. Nie dotyczy tym samym terenów: drogowych (KD2), leśnych (ZL2), upraw polowych, łąk, pastwisk, zieleni nieurządzonej (ZN03). Zarzut ten w istocie odnosi się więc jedynie do mieszkalnictwa jednorodzinnego (MN04), w stosunku do których tworzenie takiej strefy jest zbędne. Dodał, że plan uwzględnia wynikającą z przytoczonych przepisów konieczność ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej, wprowadzając "dopuszczalny zasięg pół grzebalnych", oznaczony w sposób wyraźny na rysunku planu. W ocenie Rady Miejskiej w J. wprowadzenie w tym planie kolejnego oznaczenia – "strefa ochronna cmentarza" zaciemniłoby jedynie treść rysunku planu, podczas gdy w rzeczywistości, przy istnieniu przepisu odrębnego, zabieg taki jest zupełnie zbędny. W tym względzie autor planu uznał, że właściwe i racjonalne jest wskazanie w granicach jednorodnej własności terenu gminnego funkcji cmentarza z perspektywiczną rezerwą (także innych związanych z nim funkcji), jednocześnie z wykluczeniem lokalizowania pól grzebalnych w odległości mniejszej niż 50 m od "naturalnej kontynuacji" zabudowy w ciągu ulicy [...] – [...].

Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...] podtrzymując dotychczasową skargę i zawartą w niej argumentację dodatkowo uzupełnił ją o dwa nowe zarzuty.

Mianowicie, wskazując na zapis art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniósł, iż załącznik w postaci rysunku planu sporządzony został w skali 1:5000, pomimo, iż nie zaistniały warunki uzasadniające zastosowanie mapy w takiej właśnie skali, a wymaganą jest mapa w skali 1:1000. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego _ sygn. akt II OSK 871/10, stwierdził, iż uchybienie polegające na sporządzeniu rysunku mapy planu w niedozwolonej skali stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w całości.

Dodał także, że Rada Miejska w J. uchwalając zaskarżony plan miejscowy dokonała tego z istotnym naruszeniem procedury sporządzania planu, a w szczególności przepisu art. 20 ust. 1 ustawy w zakresie trybu rozpatrzenia wniesionych uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisów ustawy należy wnosić, iż uwzględniając indywidualny charakter uwag, indywidulane powinno być także ich rozpatrzenie, tzn. w stosunku do poszczególnych uwag. Zatem, w ocenie organu nadzoru, rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt planu, ale musi się zapoznać z ich treścią oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy. Rozpatrzenie uwag powinno być zatem czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie. Natomiast z dołączonego do akt sprawy protokołu z obrad Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. wynika, że uwagi złożone do projektu w ogóle nie były przedmiotem obrad i nie były badane przez Radę, a głosowanie na projektem uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W., J., C. G. i K." w J. odbyło się bez jakiejkolwiek dyskusji nad uwagami. Stąd też należy przyjąć, że uwagi do projektu planu nie były rozpatrywane ani pojedynczo, ani nawet jako całość. Tym samym więc zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu jest w pełni zasadny, a to stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w całości, zgodnie z art. 28 wymienianej powyżej ustawy.

W końcowej części pisma Wojewoda [...] wskazał na przepisy planu, w których wprowadzono zalecenia (§ 7 ust. 2 pkt 3, § 8 ust. 7 pkt 1, § 9 ust. 4 pkt 1 czy §12 ust. 2 pkt 3 lit a uchwały) podkreślając, iż są one niedopuszczalne w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik Gminy J. wniósł o oddalenie skargi. Przestawiając argumenty wyjaśnił, iż zarzut wykonania planu w skali innej niż dopuszczona ustawą jest oparty na nierzetelnym rozpoznaniu sprawy. Plan został wykonany w skali 1:1000, w zgodności z art. 16 ust. 1 ustawy. Wyjaśnił, iż w dobie cyfrowych technik tworzenia map i planów skala jest odzwierciedleniem szczegółowości pomiaru geodezyjnego i ma znaczenie jako wyróżnik określonej kategorii dokładności. Gmina Miasta J. posiada pełne pokrycie powierzchni mapami w skali 1:500 i 1:1000. Są to mapy zasadnicze, których powiększenie lub pomniejszenie nie zmienia ich zawartości. Do akt sprawy został dołączony wydruk rysunku planu w skali 1:5000, który pozwolił objąć całą problematykę planu na jednym arkuszu, gdyż wydruk w skali 1:1000 miałby bardzo duże rozmiary (4,8m x 6,0m). Pomylenie skali podkładu mapowego z wydrukiem świadczy o nierzetelności argumentu.

Także odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury uchwalania planu, w szczególności art. 20 ust. 1 ustawy uznał, iż nie znajduje on poparcia w materiałach sprawy. Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę miała pełną informację o nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta J. uwagach. Dokument ten jako załącznik do projektu planu został dostarczony radnym z dwutygodniowym wyprzedzeniem, a nadto był przedmiotem szczegółowego rozpatrywania na komisji Rady Miejskiej, rekomendującej uchwalenie planu. Dokument ten zawiera szczegółowe i kompletne informacje dotyczące uwag do projektu planu i nie można uznać zarzutu, iż nie były one znane radzie, za uzasadniony.

W zakresie zarzutu niedopuszczalnych zapisów w planie, pełnomocnik stwierdził, iż organ nadzoru nie wskazał na czym polegać ma owa niedopuszczalność. Dodał, że przywołane zalecenia są potrzebne planowi do tego, aby działania podmiotów uczynić "statycznymi" w swej masie, bez konieczności wprowadzania np. zakazu.

Na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej potrzymał skargę i zawarte w niej oraz w piśmie z dnia [...] r. zarzuty. Odnosząc się do pisma procesowego pełnomocnika Gminy wskazał, iż zawarte w nim argumenty nie zasługują na uwzględnienie w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych. Także pozostałe kwestie, z wyjątkiem wyznaczenia strefy ochronnej wokół cmentarza, zostały jednoznacznie rozstrzygnięte w orzecznictwie.

Pełnomocnik Gminy J. wnosząc o oddalenie skargi, odniósł się także do orzecznictwa sądów administracyjnych, m.in. w kwestii zarzutów dotyczących scalenia i podziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, szczegółowość przepisów art. 9 - 20 wskazanej wyżej ustawy, regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga stwierdzenia zgodności zapisu ze studium, rozpatrzenia ewentualnych uwag, analizy sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności odnieść się należy zatem do tych ustaleń planu, których wadliwość przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Nie można, w ocenie składu orzekającego, podzielić stanowiska zaprezentowanego przez pełnomocnika Gminy J. w odpowiedzi na zarzut Wojewody [...] sporządzenia rysunku planu w niedopuszczalnej skali 1:5000. Otóż wskazano w niej, iż Gmina Miasta J. posiada pełne pokrycie powierzchni mapami w skali 1:500 i 1:1000 i są to mapy zasadnicze, cyfrowe, których powiększenia lub pomniejszenie nie zmienia ich zwartości.

Zgodnie jednak z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Z kolei z treści art. 20 ust. 1 zdanie drugie ustawy wynika, iż uchwalony przez radę gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się z części tekstowej planu, którą stanowi teść uchwały oraz z załączników, które stanowią część graficzną oraz wymagane rozstrzygnięcia (np. rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu). Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) i zawartym w nim § 2 słowniczkiem, przez projekt rysunku planu miejscowego należy rozumieć projekt części graficznej, który mocą § 5 sporządza się w formie rysunku kopii mapy, o której mowa w zacytowanym powyżej art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającej obszar objęty projektem planu wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Z kolei § 7 rozporządzenia informuje co powinien zawierać projekt rysunku planu w tym m.in. wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem obszaru objętego projektem planu, a także określenie skali projektu rysunku planu miejscowego w formie liczbowej i liniowej. Dodatkowe wymaganie w tym zakresie zawiera § 8 stanowiąc, iż projekt rysunku planu sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzenia jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Zgodnie z § 2 pkt 4 poprzez projekt planu miejscowego należy rozumieć projekt tekstu i projekt rysunku planu miejscowego, który na mocy art. 17 pkt 10 zostaje wyłożony do publicznego wglądu wraz z dodatkowymi, szczegółowo wymienionymi dokumentami.

Jak zatem wynika z analizy przytoczonym przepisów niezbędne jest sporządzenie i przygotowanie załącznika do uchwalanego planu miejscowego w skali określonej w zacytowanym przepisie, tj. w skali 1:1000. Sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000 stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zmniejsza tego naruszenia fakt posiadania kopii cyfrowych niezbędnych map. Wskazane zapisy ustawy odnoszą się bowiem do kopii urzędowych map zasadniczych albo map katastralnych gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, umożliwiających ich wyłożenie do publicznego wglądu, a zatem możliwość zapoznania się z taką mapą przez ogół społeczeństwa zamieszkującego dany teren objęty planem. Wobec jednoznacznego brzmienia zacytowanych przepisów prawa nie można uznać, by stanowisko zaprezentowane przez Gminę J. było przekonujące i odpowiadało wskazanym ustawowym wymogom.

Uzasadniony jest także zarzut w stosunku do § 12 ust. 8 uchwały - cmentarz oznaczony symbolem ZC, który określa szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu stanowiąc, iż "pola grzebalne nie mogą być lokalizowane bliżej niż 50 m od granicy terenów mieszkaniowych". Zapis ten nie uwzględnia ograniczeń w użytkowaniu terenów wokół cmentarza wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny po względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315). Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowywujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Z treści powyższego przepisu wynika więc, że zasadą jest, iż minimalna odległość od wskazanych wyżej obiektów powinna wynosić co najmniej 150 m, a jedynie w sytuacji wyjątkowej, gdy teren w granicach od 50 do 150 m od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone, dopuszczalne jest zmniejszenie minimalnej odległości do 50 m. Zauważyć przy tym trzeba, że zgodnie z § 7 cytowanego nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza. Wydaje się jednak, że ten ostatni zapis ten nie będzie mógł być użyty w analizowanej sprawie. Wprawdzie przewidziany w planie cmentarz nie jest obiektem nowym, ale nie wydaje się by zastosowanie powyższych przepisów uniemożliwiło korzystanie z niego. Dodatkowo należy zauważyć, że dokładna analiza załącznika graficznego do uchwały, a w szczególności porównanie położenia terenu oznaczonego symbolem ZC w planie z położeniem tego terenu według obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, musi prowadzić do stwierdzenia, że ustalenie planu nie są zgodne z ustaleniami Studium. W Studium teren oznaczony symbolem ZC jest mniejszy. O ile w Studium teren ten w żadnym miejscu nie graniczy z terenami oznaczonymi symbolem MN – zabudowa mieszkaniowa, przylegając jedynie do terenów rolnych – RP, o tyle w planie teren ten od strony południowej i północnej graniczy bezpośrednio z terenami oznaczonymi symbolem MN (od północy MN04, a od południa MN06). Oznacza to po pierwsze sprzeczność w tym zakresie planu ze Studium, co już jest podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZC, a po drugie – dokładnego rozważenia i uwzględnienia w treści planu wymaga § 3 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia, czyli wyznaczenia strefy sanitarnej cmentarza.

W związku z powyższym należy uznać, że zaskarżona uchwała narusza wymogi art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959 r., przez co doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w zakresie obejmujący teren oznaczony symbolem ZC – dodatkowo do sprzeczności z ustaleniami obowiązującego Studium.

Już wobec powyższej wskazanych uchybień należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego, a w związku z tym w ocenie Sądu jest ona nieważna w całości (z uwagi na zarzut pierwszy), co stwierdzono na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do pozostałych zgłoszonych w skardze oraz w piśmie procesowym zarzutów, Sąd pragnie zwrócić uwagę na następujące kwestie.

W odniesieniu do zarzutu skargi, co do braku określenia w uchwale podstawowego przeznaczenia terenu, trzeba podnieść, że wymagania dotyczące zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak wskazano już powyżej, reguluje rozporządzenie wykonawcze Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., ustalając m.in. wymogi w zakresie standardów przy zapisywaniu ustaleń tekstu. W świetle § 4 pkt 1 – "ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów". Rozporządzenie nie używa więc określeń - przeznaczenie podstawowe, dopuszczalne czy zakazane. Można zatem uznać, że niewątpliwie Rada Miejska w J. naruszyła obowiązujące standardy przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego, posługując się terminem "dopuszczalne" czy "zakazane", to jednak uchybienia tego rodzaju nie mogły wpłynąć na merytoryczną zawartość planu miejscowego. Nie mogą zatem być one oceniane jako naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy (brak oznaczenia przeznaczenia terenów). Nie można bowiem w tym zakresie podzielić zarzutu, iż w tekście planu nie ustalono wprost przeznaczenia podstawowego, wszak sam organ nadzoru stwierdza, iż wynika ono z tytułu każdego zawartego w tekście uchwały pojedynczego paragrafu. Podobne stanowisko w tym względzie zajął tut. Sąd w wyroku z dnia 29 marca 2010 r. sygn. akt II SA/ Gl 991/09.

Dokonując oceny zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 powołanej powyżej ustawy skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił powołanego w skardze stanowiska zajętego przez tut. Sąd w przywołanych w skardze wyrokach, gdzie zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym plan miejscowy powinien zawsze zawierać szczegółowe ustalenia dotyczące zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Ustalenia dotyczące parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, o jakich jest mowa w cytowanym powyżej przepisie ustawy oraz w § 4 pkt 8 przywoływanego już powyżej rozporządzenia, organ uchwałodawczy gminy zamieszcza bowiem obowiązkowo jedynie dla obszarów, które w planie miejscowym zostały przewidziane do scalenia i podziałów. O niezgodności z prawem planu miejscowego nie rozstrzyga brak określenia minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego dla obszarów, o ile działki te w planie miejscowym nie zostały wskazane jako wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). W tej kwestii wskazać należy na stanowisko doktryny, że plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, "jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli natomiast stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 - brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem". (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 154). Przytoczony pogląd został również zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10). Wskazano w nim, że "określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy), powinno dotyczyć tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy)." Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, że "na takie rozumienie tego przepisu wskazuje również brzmienie art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 22 tej ustawy."

W odniesieniu do zgłoszonego w piśmie procesowym z dnia [...] r. zarzutu naruszenia procedury planistycznej, Sąd uznał, iż nie mógł on odnieść skutku. Z mocy art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie m.in. o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (..). Nieważność uchwały w całości lub w części powoduje jedynie istotne naruszenie trybu sporządzania planu (art. 28 ust. 1 ustawy). Zdaniem organu nadzoru, w świetle zgromadzonego materiału źródłowego, wynika, że Rada Miejska w J., głosując w dniu [...] r. na projektem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W., J., C. G. i K." w J., nie przeprowadziła jakiejkolwiek dyskusji nad uwagami wniesionymi do wyłożonego projektu tegoż planu. W ocenie skarżącego należy więc przyjąć, że uwagi do projektu planu nie były rozpatrywane ani pojedynczo, ani nawet jako całość. W ocenie składu orzekającego, tego rodzaju naruszenie, nawet jeśli przyjąć, że miało ono miejsce, nie ma charakteru istotnego, skutkującego nieważnością uchwały. Należy przy tym jednak zauważyć, że w kontrolowanej sprawie nie sposób zgodzić się, by uwagi do projektu planu nie zostały przez Radę Miejską rozpatrzone i ocenione. Wprawdzie brzemiennie przywołanego powyżej art. 20 ust. 1 ustawy sugeruje, iż przewiduje on uchwalenie planu z jednoczesnym rozstrzygnięciem w sprawie uwag, to jednak nie można czynić zarzutu, iż uwagi te zostały rozpatrzone czynnością odrębną, na wcześniejszym posiedzeniu Rady, zwłaszcza, że do kontrolowanej uchwały w sprawie planu został dołączony załącznik nr 2 "Rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego "W., J., C. G. i K." w J. nieuwzględnionych i uwzględnionych w części przez Prezydenta Miasta J.". Dodać przy tym trzeba, że załącznik ten stanowi obszerny dokument, przedstawiający m.in. dokładny wykaz uwag, ich treść i podjęte rozstrzygnięcia, z których wynika, że nie uwzględniono żadnej z uwag, której nie uwzględnił uprzednio Prezydent Miasta. W takim więc stanie faktycznym trudno uznać, by Rada nie rozpatrzyła zgłoszonych do projektu planu uwag. Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn.. akt II OSK 1893/09 "rozstrzygnięcie rady co do nieuwzględnionych uwag ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag, zaś rada gminy ma swobodę co do zakresu oceny tych uwag". Może to nastąpić w jednym głosowaniu dotyczącym uchwały dotyczącej planu, ale e może też nastąpić w odrębnej uchwale, podjętej przed uchwałą w sprawie planu, co niewątpliwie nastąpiło w niniejszej sprawie.

Z wskazanych powyżej względów skarga musiała odnieść skutek i stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymania wykonania tej uchwały, bowiem art. 152 cytowanej ustawy nie może znaleźć zastosowania do aktów prawa miejscowego, które weszły w życie. Zdaniem Sądu zachowuje tutaj aktualność pogląd prawny zawarty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt OPS 1/00 (w: ONSA z 2000 r., z. 4, poz. 134), świetle którego, jeżeli akt prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.