Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2174/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 186/11 w sprawie ze skargi A. S. i T. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 r., Sygn. akt VII SA/Wa 186/11, oddalił skargę A. S. i T. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku w dniu 13 czerwca 2003 r. dokonał oględzin obiektu budowlanego na działce nr 33 z obr. 49 w J. przy ul. [...], stwierdzając, że na ww. działce znajduje się budynek gospodarczo-garażowy. Według oświadczenia inwestorów, A. S. i T. S., dokonali oni modernizacji budynku polegającej na wymianie ścian, wzmocnieniu fundamentów, powiększeniu piwnicy, wymianie konstrukcji i pokrycia dachu, wykonaniu docieplenia. Powiększona została powierzchnia zabudowy, dodano 2 tarasy z podcieniami. Wymienione prace zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ powiatowy dokonał analizy map, pochodzących z różnych okresów. Wynika z nich, że przed wykonanymi robotami budowlanymi istniały w miejscu obecnego budynku dwa budynki przylegające do siebie o wymiarach ok. 5 m x 5 m oraz 4 m x 4 m. Obecnie obiekt składa się z dwóch przyległych prostokątów o wymiarach 9,30 m x 6,82 m i 4,28 m x 10,55 m, tarasy posiadają wymiary 2,65 m x 6.82 m i 4,28 m x 3,00 m. Lokalizacja tylko częściowo pokrywa się z lokalizacją obiektu sprzed rozbudowy. Nadto, organ powiatowy ustalił, że rozbudowa jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr 69/IV/03 Rady Miasta Józefowa z dnia 9 maja 2003 r. W świetle planu na działce o nr ew. 33 obr. 49 obowiązuje zakaz realizacji wolnostojących budynków towarzyszących o funkcjach gospodarczych, technicznych, garażowych; funkcje te należy realizować w formie pomieszczeń w budynkach mieszkalnych.

W konsekwencji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku, decyzją z [...] marca 2004 r. na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczo-garażowego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] października 2004 r., uchylił ww. rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem organu w sprawie nie zostało jednoznacznie stwierdzone, czy sporny obiekt został samowolnie rozbudowany, czy też został wzniesiony jako zupełnie nowy budynek. Organ zarzucił, że zarówno z sentencji jak i z uzasadnienia decyzji nie wynika, które części budynku mają zostać poddane rozbiórce. Z materiału dowodowego nie wynika także, kiedy roboty budowlane zostały zakończone i na jakiej podstawie przyjęto, iż zastosowanie w sprawie znajduje Prawo budowlane z 1994 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] września 2006 r. Nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazał A. i T. S. rozbiórkę spornego obiektu.

W uzasadnieniu PINB wskazał, że sporny obiekt budowlany jest niezgodny z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym niemożliwa jest jego legalizacja. Ustalono, że roboty budowlane związane ze spornym obiektem zostały rozpoczęte w 1993 r., a zakończone w latach 1995-1996. Zdaniem organu, biorąc pod uwagę materiał dowodowy, w przedmiotowym przypadku doszło do wybudowania, powstania nowego obiektu budowlanego, na którego budowę inwestorzy winni uzyskać stosowne pozwolenie. Jednocześnie organ zauważył, że bez znaczenia jest fakt, iż usytuowanie przedmiotowego obiektu pokrywa się w części z usytuowaniem poprzednich obiektów budowlanych.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. i T. S., decyzją z [...] lipca 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podzielił ocenę sprawy w niej przedstawioną.

Organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy dokonali przebudowy poprzednio istniejących dwóch obiektów co spowodowało, iż powstał jeden nowy budynek gospodarczo-garażowy, którego usytuowanie częściowo pokrywa się z usytuowaniem poprzednich obiektów. Wyjaśnił, że z ustaleń planu miejscowego wynika, że przedmiotowa działka położona jest na terenie jednostek planistycznych oznaczonych symbolami RLz-29, RLz-28, RL. Na tym terenie obowiązuje zakaz realizacji wolnostojących budynków towarzyszących o funkcjach gospodarczych, technicznych, garażowych; funkcje te należy realizować w formie pomieszczeń w budynkach mieszkalnych. Tym samym nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania naprawczego.

W celu ustalenia daty zakończenia robót budowlanych przy spornym obiekcie inwestorzy zostali wezwani do złożenia stosownych wyjaśnień oraz do wskazania dwóch świadków, jednakże mimo otrzymania w dniu 6 czerwca 2007 r. wezwania, nie stawili się do organów nadzoru budowlanego, ani nie wskazali świadków, jak również nie przedstawili innych dowodów potwierdzających termin zakończenia robót budowlanych przy spornym obiekcie. W związku z tym należało uznać ustalenia dokonane przez organ I instancji za prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. i T. S., wyrokiem z 20 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1583/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie naruszono przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 48 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził przede wszystkim, że uszło uwadze organu, że postępowanie w sprawie "wybudowanych na terenie działki przy ul. [...] w J. budynków i ich użytkowania" zostało wszczęte dnia 20 stycznia 2003 r. W tej dacie obowiązywała ustawa – Prawo budowlane w innym brzmieniu, zmienionym następnie ustawą z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r. Postanowienia przepisów przejściowych zawarte w art. 7 tej ustawy wskazywały, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Ten ostatni stanowił, że do postępowań – dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz – w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 – art. 1 pkt 41. Sąd przypomniał jednak, że wyrokiem z dnia 8 października 2006 r. w sprawie P 27/05 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu niniejszego wyroku stwierdził, iż spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu stanowi wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów przez organy władzy publicznej przy legalizacji samowoli budowlanej. Wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest przed 11 lipca 2003 r., spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Sąd wskazał przy tym, iż bezspornym jest w niniejszej sprawie, że skarżący wybudowali budynek gospodarczy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budowa tego budynku została zakończona w latach 1995-1996. W tej sytuacji, jeżeli pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do 10 lipca 2003 r., obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności zbadać czy nie powinny mieć zastosowania przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. Dopiero ustalenie, że przepisy te nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie mogło skutkować zastosowaniem przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane w obecnym brzmieniu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku, orzekając po raz kolejny w sprawie, po wyroku z 20 lutego 2009 r., decyzją z [...] września 2010 r., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) w zw. z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) i w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2006 r., P 27/5, nakazał A. i T. S. rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego wybudowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w J..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że jest związany wyrokiem z 20 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1583/08, w którym Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w omawianym przypadku ma miejsce samowola budowana polegająca na wybudowaniu nowego obiektu budowlanego, tj. budynku gospodarczo-garażowego. Z uwagi na fakt, iż budowa przedmiotowego obiektu została zakończona w latach 1995-1996 r. oraz upłynął pięcioletni termin od zakończenia budowy do dnia 10 lipca 2003 r., w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. Organ wyjaśnił następnie, że zgodnie z obowiązującym wówczas art. 49 Prawa budowlanego nie można nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. I dalej, organ I instancji stwierdził, że aby można było zalegalizować obiekt budowlany na podstawie ww. przepisu, muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki: pięcioletni okres od zakończenia budowy musi upłynąć do 10 lipca 2003 r., a istnienie obiektu budowlanego nie może naruszać ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie ostatnia przesłanka nie została spełniona, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na działce, na której zlokalizowany jest sporny obiekt, zakazuje realizację wolnostojących budynków towarzyszących o funkcjach gospodarczych, technicznych, garażowych.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania inwestorów, decyzją z [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] września 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił m.in., że z załączonego do akt sprawy zaświadczenia Urzędu Miasta Józefowa o przeznaczeniu terenu wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż zgodnie z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego Uchwałą Nr 69/IV/03 Rady Miasta Józefowa z dnia 9 maja 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa etap III A część środkowa, działka o nr ewid 33 w obrębie 49 – teren o symbolu RLz 28 położona jest na terenie, gdzie przeznaczeniem podstawowym jednostki terenowej jest las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy czym na terenie tym obowiązuje zakaz realizacji wolnostojących budynków towarzyszących o funkcjach gospodarczych, technicznych, garażowych; funkcje te należy realizować w formie pomieszczeń w budynkach mieszkalnych. W rezultacie usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi aktualnie przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji oddanie obiektu do użytkowania na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. nie jest możliwe, dlatego też organ nadzoru budowlanego był zobowiązany zastosować ostateczny środek, jakim jest orzeczenie rozbiórki.

A. S. i T. S. w skardze na powyższą decyzję podali, że w latach 1993-1994 modernizowali i przebudowywali poprzednio istniejący budynek gospodarczo-garażowy. Budynek ten stał w tym miejscu przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr 69/IV/03 Rady Miasta Józefowa z dnia 9 maja 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Józefowa, etap IIIA. Ponadto skarżący wskazali, że są w trakcie podziału nieruchomości i że przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy znajduje się na nowo tworzonej działce, co nie będzie sprzeczne z istniejącym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa, który dopuszcza podział działek na nie mniejsze niż 1.500 m2. W konkluzji skarżący stwierdzili, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasadami współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 18 kwietnia 2011 r., złożonym na rozprawie, pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie przez organ na podstawie jakich dowodów i na podstawie jakich dokumentów uznał za udowodnione fakty, które przyjął za podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wskazał przy tym, iż kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dowody i dokumenty są niepełne i co ważniejsze nie są to dokumenty oryginalne. Następnie, pełnomocnik skarżących zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i art. 7 k.p.a. z uwagi na to, iż organ nakazał rozbiórkę całego budynku, tymczasem w aktach znajduje się decyzja z 1 marca 2004 r., w której nakazano rozbiórkę jedynie części tego obiektu. Zdaniem pełnomocnika skarżących w sprawie brak podstaw do uznania, że sporny budynek nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w aktach sprawy nie znajduje się wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego, a zaświadczenie wydane przez Burmistrza Miasta Józefowa nie daje możliwości oceny, czy przedmiotowy budynek jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że zarówno organy orzekające w sprawie jak i Sąd związane są, na podstawie art. 153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1583/08. W wyroku tym Sąd, uchylając obie wydane w sprawie decyzje, zakwestionował zastosowany stan prawny, przy czym nie przesądził tej kwestii, a jedynie wskazał na konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy mających wpływ na dokonanie ustaleń w tym zakresie, a więc na to w jakim brzmieniu art. 48-49 Prawa budowlanego winien być w tym przypadku stosowany. Przy czym Sąd przesądził, iż sprawa winna być prowadzona w oparciu o Prawo budowlane z 1994 r. oraz w trybie art. 48-49 tej ustawy, albowiem dotyczy zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku gospodarczo-garażowego. Za bezsporne Sąd uznał te ustalenia poczynione w sprawie, które wskazują na samowolę budowlaną, jak również na jej zakres oraz datę zakończenia prac przy tej inwestycji.

W tej sytuacji, orzekając ponownie w sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego obowiązany był ponownie ustalić krąg stron postępowania, a następnie zbadać, czy w sprawie nie powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. W świetle treści zapadłego w sprawie wyroku Sądu i wobec braku istotnej zmiany stanu faktycznego organ ten nie miał powodów ku temu, aby ponownie ustalać, czy w sprawie miała miejsce samowola budowlana.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji PINB w Otwocku w decyzji z [...] września 2010 r. słusznie wskazał na wyrok Sądu z 20 lutego 2009 r., okoliczności tym wyrokiem przesądzone i wytyczne z niego wynikającego. W świetle treści art. 170 i art. 153 p.p.s.a. prawidłowo organ ten zauważył, że sprawa dotyczy samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu nowego obiektu budowlanego, tj. budynku gospodarczo – garażowego, którego budowa została zakończona w latach 1995-1996. Prawidłowo też przyjął, że w sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. Organ uwzględnił przy tym fakt wszczęcia postępowania 20 stycznia 2003 r., wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2006 r. (sprawa P 27/05), a także upływ pięciu lat od zakończenia budowy spornego budynku do dnia 10 lipca 2003 r. W konsekwencji zasadnie uznał, iż w sprawie nie ma możliwości legalizacji spornego obiektu, albowiem nie zostały spełnione łącznie dwie przesłanki wynikające z przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na działce ze sporną inwestycją zakazuje bowiem realizacji wolnostojących budynków towarzyszących o funkcjach gospodarczych, technicznych, garażowych. W aktach znajduje się m.in. pismo Burmistrza Miasta Józefowa z 1 czerwca 2006 r., która odnosi się do środkowej części działki, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt i wskazuje wyraźnie na sprzeczność zrealizowanej zabudowy z planem.

Za bezzasadne Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Dowody, na podstawie których poczyniono ustalenia w sprawie w kwestii samowoli budowlanej i jej zakresu oraz umiejscowienia w czasie, były kontrolowane przez Sąd orzekający 20 lutego 2009 r. W poprzednim wyroku Sąd zgodził się z organami orzekającymi co do tego, iż sprawa dotyczy samowoli budowlanej polegającej na budowie nowego budynku gospodarczo-garażowego. Tym samym, Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie był tą oceną związany.

Za nieuzasadniony Sąd Wojewódzki uznał także zarzut naruszenia art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. W stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie przepis ten nie obowiązywał (został dodany ustawą zmieniającą z dnia 27 marca 2003 r.), nadto – dotyczy on samowoli zgłoszeniowej, która nie miała w sprawie miejsca. Co do rodzaju i zakresu samowoli budowlanej ostatecznie wypowiedział się Sąd w wyroku z 20 lutego 2009 r., którym przesądził, iż budowa (a nie przebudowa, czy rozbudowa, modernizacja) spornego obiektu odbyła się bez pozwolenia na budowę (a nie zgłoszenia) i dotyczyła całego budynku (a nie tylko pewnych jego części). Po tym wyroku okoliczności sprawy nie zmieniły się.

Ponadto niezasadne okazały się również te zarzuty skargi, które wskazywały na brak podstaw do uznania, że sporny budynek nie jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia organów w tym zakresie nie są dowolne, wynikają z materiału dowodowego sprawy, który przez skarżących nie został w żaden sposób podważony. W aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie Burmistrza Miasta Józefowa z 15 stycznia 2004 r. wskazujące na niezgodność spornego obiektu z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, do którego załączono wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz mapę geodezyjną, a także pismo Burmistrza Miasta Józefowa z 1 czerwca 2006 r. (powyżej już przywoływane), o treści jak w ww. zaświadczeniu. Dokumenty te mają moc dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a więc korzystają z domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego pochodzą. To zaś oznacza, że mogły być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko ich treści. W ocenie Sądu, powyższe dokumenty pochodzące od Burmistrza Miasta Józefowa stanowią wystarczający materiał dowodowy do dokonania oceny sprawy w świetle art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu mającym w tym przypadku zastosowanie. Podnosząc zarzuty w tym zakresie skarżący nie wskazali na inne zapisy planu dotyczące ich nieruchomości, niż te przedstawione w ww. zaświadczeniu z 15 stycznia 2004 r. i piśmie Burmistrza Miasta Józefowa z 1 czerwca 2006 r.

Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

A. S. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszeniu prawa materialnego:

a) art. 48, art. 49 i art.. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 10 lipca 2003 r. w zw. z treścią planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta Józefowa z dnia 9 maja 2003 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa – etap III A, a w szczególności § 96 tegoż planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że istnienie spornego budynku stoi w sprzeczności z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji skutkowało koniecznością nakazania jego rozbiórki;

b) art. 2 i art. 78 Konstytucji RP poprzez nieuchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy na. wcześniejszym etapie postępowania organy administracji wydały decyzję z dnia 1 marca 2004 r. nakazującą rozbiórkę tylko części spornego budynku, co z uwagi na wniesienie odwołania przez skarżącą nie mogło w toku postępowania wszczętego wniesieniem odwołania doprowadzić do skutków bardziej niekorzystnych dla skarżącej;

Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

I. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. e/, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe i niepełnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku oraz poprzez nieuchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji organu i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy

a) decyzja organu nie zawiera wyjaśniania w oparciu o jakie dowody ustalono istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne sprawy, co spowodowało, że skarżąca nie miała możliwości czynnego udziału w postępowaniu i skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a.;

b) w aktach sprawy nie znajdują się oryginały ani poświadczone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów mających kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 76a, i art. 77 k.p.a.;

c) organy administracji naruszyły art. 80 k.p.a. dowolnie oceniły zebrany materiał dowodowy, oraz wbrew treści art. 77 § 4 k.p.a. nie poinformowały skarżącej o dowodach znanych organom z urzędu, jak również nie poinformowały skarżącej o dołączeniu do akt postępowania dowodów zgromadzonych przez Organ przed dniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie;

d) organy administracji nakazały rozbiórkę całego spornego budynku, w sytuacji, gdy na wcześniejszym etapie postępowania organy administracji wydały decyzję z dnia 1 marca 2004 r. nakazującą rozbiórkę tylko części spornego budynku, co z uwagi na wniesienie odwołania przez skarżącą nie mogło w toku postępowania wszczętego wniesieniem odwołania doprowadzić do skutków bardziej niekorzystnych dla skarżącej z uwagi na treść art. 139 k.p.a. i art. 2 i art. 78 Konstytucji RP;

e) Organ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, której sentencja jest niepełna, co skutkować winno stwierdzeniem, że ta decyzja jest niewykonalna, co skutkowało naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a.;

f) organy administracji nie ustaliły znaczenia terminu "wolnostojący budynek towarzyszący o funkcjach technicznych, garażowych i gospodarczych" co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że sporny budynek mieści się w ww. kategorii i stanowi "wolnostojący budynek towarzyszący o funkcjach technicznych, garażowych i gospodarczych" co skutkowało stwierdzeniem, że jego istnienie stoi w sprzeczności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa uchwalonego uchwałą z dnia 9 marca 2003 r., co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a.;

g) organy administracji dowolnie, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i wbrew treści przeprowadzonych dowodów w tym zakresie przyjęły, że sporny budynek stanowi budynek gospodarczo-garażowy i uznały, że jego istnienie stoi w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa, i skutkowało nakazaniem jego rozbiórki, co nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a.;

h) organy administracji nie zbadały jaką funkcję pełni sporny budynek, i czy może on zostać zakwalifikowany jako "budynek towarzyszący", co w świetle zapisów planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa miało istotny wpływ na wynik sprawy i możliwość zalegalizowania spornego budynku, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a.

II) naruszenie art. 141 § .4 i art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a w szczególności nie wyjaśnienie w jego uzasadnieniu, czy w ocenie WSA znaczenia prawne ma fakt, że w aktach sprawy nie znajdują się oryginały dokumentów w oparciu o które organ rozpoznał i rozstrzygnął sprawę; oraz nie wyjaśnienie przez WSA znaczenia terminu "wolnostojący budynek towarzyszący o funkcjach technicznych, garażowych i gospodarczych" i podstaw przyjęcia przez WSA, że sporny budynek stanowi budynek gospodarczo-garażowy i pełnione przez niego funkcje nakazują jego zakwalifikowanie jako "wolnostojący budynek towarzyszący o funkcjach technicznych, garażowych i gospodarczych", co skutkowało aprobatą przez WSA ustaleń poczynionych przez organy, że istnienie spornego budynku stoi w sprzeczności z treścią planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Całkowicie niezasadne okazały się wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował ustalony przez organy administracji stan faktyczny sprawy. W szczególności nie było podstaw do podważenia materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym. Za nieskuteczne należało uznać kwestionowanie w skardze kasacyjnej wartości dowodowej zgromadzonej dokumentacji z tej tylko przyczyny, że mają one postać kserokopii.

Po pierwsze – materiał dowodowy stanowiący podstawę istotnych ustaleń faktycznych objęty był kontrolą sądową zakończoną wyrokiem Sądu z dnia 20 lutego 2009 r.

Po drugie – strona skarżąca podczas całego postępowania administracyjnego trwającego od 2003 roku nie zgłaszała zastrzeżeń co do wiarygodności poszczególnych dokumentów zebranych przez organy administracji.

Po trzecie – w skardze kasacyjnej nie wskazano jakie ostatecznie znaczenie dla ustaleń faktycznych miała okoliczność, że oparto je na kserokopiach, a nie na oryginałach dokumentów.

Po czwarte – autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 76a k.p.a., regulującego zasady przedstawiania dokumentów w postępowaniu administracyjnym – nie dostrzegł, że wymieniony przepis dodany został z dniem 1 stycznia 2010 r. przez art. 1 pkt 2 ustawy z 23 października 2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz.U. z 2009, nr 216, poz. 1676). Tymczasem istotny w sprawie materiał dowodowy zgromadzony został przez organ administracji przed wejściem w życie wymienionego przepisu.

Po piąte – wskazać trzeba, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Nie oznacza to jednak, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego (por. uchwała SN z 29 marca 1994 r., III CZP 37/94, wyrok NSA z 6 października 2010 r., II OSK 1508/09).

Wobec powyższych uwag należało uznać, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony.

Podkreślenia wymaga jednak to, że wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy zostały zasadniczo wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym przy pierwszym rozstrzyganiu przez organy obu instancji.

Jak słusznie zaznaczył Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prawidłowość ustaleń wskazujących na samowolę budowlaną, jej zakres oraz okres realizacji inwestycji potwierdzone zostały w pierwszym wyroku WSA.

W rezultacie organy nadzoru budowlanego w toku ponownego rozpoznawania sprawy miały obowiązek dokonać ustaleń i oceny prawnej tylko w zakresie dotyczącym możliwości uzyskania przez inwestorów przed dniem 11 lipca 2003 r. pozwolenia na użytkowanie obiektu, a w konsekwencji legalizacji samowoli budowlanej. Natomiast organy obu instancji nie miały już obowiązku dokonywania ponownych ustaleń co do charakteru obiektu, czasu i warunków jego realizacji. Okoliczności świadczące o zaistnieniu samowoli budowlanej ustalone na wcześniejszym etapie postępowania poddane były kontroli sądowej, co znalazło wyraz w wyroku z 20 lutego 2009 r.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że na mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wymienionym wyroku były wiążące nie tylko dla organów nadzoru budowlanego, ale też dla Sądu orzekającego kolejny raz w niniejszej sprawie.

Związanie organu administracji publicznej oraz sądu oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym. Zaakcentować również trzeba, że ocena prawna dotyczyć może stanu faktycznego sprawy, a ponadto wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki w wyroku, że podstawowym zagadnieniem badanym przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organy obu instancji było to, czy wybudowany nielegalnie obiekt narusza przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności postanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd akceptując ustalenia organów obu instancji co do treści planu w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości – wskazał, że plan zakazuje realizacji wolnostojących budynków towarzyszących o funkcjach gospodarczych, technicznych, garażowych. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd w sposób wyczerpujący przedstawił argumentację co do oceny materiału dowodowego stanowiącego podstawę ustalenia przeznaczenia określonego terenu w planie miejscowym.

Strona skarżąca w żaden prawnie skuteczny sposób nie podważyła dokumentów urzędowych służących ustaleniu treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Słusznie Sąd zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że skarżący podnosząc zarzuty w tym zakresie nie wskazali na inne zapisy planu dotyczące przedmiotowej nieruchomości, niż te wynikające z zaświadczenia z 15 stycznia 2004 r. i pisma Burmistrza Miasta Józefowa z 1 czerwca 2006 r.

Za niezasadne należało uznać również zarzuty kasacyjne odnoszące się do kwalifikacji spornego obiektu jako budynku gospodarczo-garażowego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd Wojewódzki orzekając po raz drugi nie miał podstaw do zakwestionowania przyjętego w kontrolowanych decyzjach stanowiska organów nadzoru budowlanego co do charakteru przedmiotowego obiektu budowlanego.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że w uzasadnieniu wyroku z 20 lutego 2009 r. Sąd Wojewódzki wskazał jako bezsporną okoliczność, że: "skarżący wybudowali budynek gospodarczy bez wymaganego pozwolenia na budowę". W trakcie dalszego postępowania prowadzonego przez organy obu instancji skarżący nie podnosili żadnych zarzutów w zakresie zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako budynku gospodarczo-garażowego, czyniąc to dopiero w skardze kasacyjnej. Odnosząc się zatem do tego zagadnienia wskazać trzeba, że ustalenie charakteru obiektu zrealizowanego przez inwestorów miało decydujące znaczenie dla oceny przesłanek jego legalizacji. Zgodnie bowiem z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporny obiekt zlokalizowany został na działce gruntu objętej zakazem realizacji wolnostojących budynków towarzyszących o funkcjach gospodarczych, technicznych, garażowych. Uwzględniając całokształt materiału dowodowego uznać trzeba, że zarówno organy obu instancji, jak też Sąd Wojewódzki, dokonały prawidłowego określenia przedmiotowego obiektu jako budynku gospodarczo-garażowego. Przede wszystkim podkreślić należy, że to sami skarżący w toku całego postępowania tak właśnie określali sporny budynek i nie podważali ustaleń organów nadzoru przyjmowanych w tym zakresie. Już w protokole oględzin z 13 czerwca 2003 r., w których strona brała udział, przyjęto gospodarczo-garażowy charakter zabudowy. Następnie w piśmie PINB z 8 lipca 2003 r. skierowanym do inwestorów podano, że prowadzona sprawa dotyczy "samowolnej przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczo-garażowego". Złożone w postępowaniu oświadczenia świadków dotyczą robót budowlanych przy remoncie i rozbudowie domu i garażu z pomieszczeniami gospodarczymi. Inwestorzy w odwołaniu od decyzji z [...] marca 2004 r. odnieśli zarzuty do "rozbudowy budynku gospodarczego". W protokole oględzin z 21 kwietnia 2006 r., przeprowadzonych z udziałem skarżącej, zawarto ustalenia co do budynku gospodarczo-garażowego. Skarżąca m.in. potwierdziła, że roboty budowlane przy budynku gospodarczo-garażowym zostały zakończone w latach 1995-1996. W aktach znajduje się zaświadczenie Burmistrza z 1 czerwca 2006 r. stwierdzające sprzeczność z planem obiektu gospodarczo-garażowego, będącego przedmiotem postępowania.

W odwołaniu od kolejnej decyzji z [...] września 2006 r. skarżący opisali roboty budowlane wykonane przy budynku gospodarczo-garażowym. W protokole oględzin z 9 lipca 2009 r. dotyczącym "budynku gospodarczo-garażowego" zawarte jest oświadczenie inwestora, "że wnioskuje o legalizację budynku gospodarczo-garażowego i udzielenie pozwolenia na użytkowanie".

Przedstawiony powyżej materiał dokumentacyjny dowodzi całkowitej niezasadności zarzutu co do tego, że w postępowaniu nie ustalono w sposób prawidłowy funkcji budynku. Przejawem ignorancji jest podnoszenie zarzutu w tym zakresie, skoro podczas wieloletniego postępowania skarżący składanymi oświadczeniami potwierdzali gospodarczo-garażowe przeznaczenie przedmiotowego budynku.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji, które zaliczyły sporny obiekt do kategorii "wolnostojącego budynku towarzyszącego o funkcjach technicznych, garażowych i gospodarczych", co skutkowało tym, że w świetle postanowień planu miejscowego niedopuszczalna była procedura legalizacyjna.

Jako chybiony należało również uznać zarzut dotyczący przyjętego w zaskarżonym wyroku zakresu samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że co do rodzaju i zakresu samowoli budowlanej ostatecznie wypowiedział się Sąd w wyroku z 20 lutego 2009 r. przesądzając, że budowa (a nie przebudowa czy rozbudowa, modernizacja) spornego obiektu odbyła się bez pozwolenia na budowę i dotyczyła całego budynku (a nie tylko pewnych jego części).

Związanie Sądu Wojewódzkiego oceną prawną na mocy art. 153 p.p.s.a. nie powinno rodzić wątpliwości, skoro w uzasadnieniu wyroku z 20 lutego 2009 r. Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organów administracji, że w wyniku wykonanych robót budowlanych powstał nowy obiekt budowlany, a zwłaszcza że zakres robót wykraczał poza te, które można byłoby zaliczyć do przebudowy lub modernizacji w rozumieniu art.3 Prawa budowlanego.

W takim stanie sprawy nie było podstaw aby Sąd Wojewódzki zakwestionował to, że nakazem rozbiórki objęto cały budynek gospodarczo-garażowy.

Nietrafny jest również zarzut kasacyjny, że orzeczenie rozbiórki całego obiektu narusza przepis art. 139 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku nie mogła być wydana w sytuacji, gdy na wcześniejszym etapie postępowania organ nadzoru budowlanego orzekł o rozbiórce tylko części spornego obiektu, a wniesienie odwołania przez skarżącą nie mogło doprowadzić do skutków bardziej niekorzystnych. Odnosząc się do tego zagadnienia wskazać należy, że w istocie decyzją z [...] marca 2004 r. PINB nakazał rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczo-garażowego. Jednak wskutek odwołania skarżącej WINB uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując m.in. na to, że nie zostało jednoznacznie stwierdzone, czy sporny obiekt został samowolnie rozbudowany czy też został wzniesiony jako zupełnie nowy budynek. Wobec niezaskarżenia decyzji organu odwoławczego sprawa podlegała ponownemu rozpoznaniu przez powiatowy organ nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji nie doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius. W orzecznictwie sądowym dominujący jest bowiem pogląd, że art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych.

Wskazuje się przy tym, że zakaz z art. 139 k.p.a. może być naruszony tylko przez organ odwoławczy, przy podejmowaniu przez niego rozstrzygnięć merytorycznych. Natomiast przepis ten nie ma zastosowania do decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego, prof. A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 785-787).

Ze względów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.