Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 705/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 41 ust.2 i ust. 3 pkt 2 w związku z art. 46 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i lit.a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 listopada 2020 r. Z. W.(dalej strona, skarżący) wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 41 ust.2 i ust. 3 pkt 2 w związku z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.) oraz art. 104 i art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o odmowie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami, według procesu odzysku R5, na działce nr geodezyjny 1, obręb N.

W uzasadnieniu stwierdził, że odzysk odpadów polega na utwardzaniu powierzchni przedmiotowego terenu zgodnie z warunkami określonymi w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku poza instalacjami i urządzeniami. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w rejonie [...] w P. dla działki nr 1, N. położonej w terenie o symbolu 1PU obowiązują ustalenia w zakresie postępowania z odpadami – m.in. ustala się zakaz lokalizacji miejsc przeznaczonych na punkty zbierania, przeładunku i przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne.

Zgodnie z definicją w art. 3 pkt 21 ustawy o odpadach przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. W związku z powyższym zamierzona przez skarżącego działalność polegająca na odzysku odpadów poza instalacjami – jedna z form przetwarzania odpadów, jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ dodał, że analogiczne stanowisko zawarte zostało w piśmie Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...].

Cytując przepis art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach organ stwierdził, iż odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku gdy jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem jego zapisy są powszechnie obowiązujące wiążąc podmioty władzy, organy administracji oraz pozostałe podmioty. Potwierdzone to zostało w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt IV OSK 1078/16 oraz z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt IU OSK 1403/15.

Odmowa wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne następuje z powodu niezgodności z wymogami ustawy o odpadach.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, zarzucając organowi naruszenie zarówno przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy – tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia spawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku rozstrzygnięcia istniejących wątpliwości co do treści i sposobu interpretacji normy prawa lokalnego (przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) na korzyść strony postępowania, w sytuacji gdy na działce, na obszarze objętym planem, jest możliwość prowadzenia działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w związku z zamiarem przystąpienia do prowadzenia prac w ramach robót przygotowawczych mających na celu utwardzenie (wyrównanie) terenu w celu przygotowania go pod realizację zamierzeń wynikających z zapisów planu, zamierzał wykorzystać odpady wyszczególnione w załączniku nr lp.2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku poza instalacjami i urządzeniami.

Działalność objęta wnioskiem stanowi działalność w kierunku realizacji celów dopuszczonych z punktu widzenia prawa miejscowego. W celu zrealizowania zamierzeń planu - przeznaczenie podstawowe – obiekty produkcyjne, bazy, składy i magazyny, zabudowa usługowa a przeznaczenie uzupełniające – tereny zieleni urządzonej, obiekty i urządzenia związane z funkcjonowaniem lotniska, parkingi oznaczone w miejscowym planie jako treny PU, w pierwszej kolejności należy utwardzić i ukształtować teren, do czego w sposób oczywisty musi zostać wykorzystany materiał (odpady) nawieziony z zewnątrz. W obecnym stanie zagospodarowanie i wykorzystanie tego terenu nie jest możliwe. Podkreślił, iż od początku deklaruje, że utwardzenie terenu w procesie odzysku odpadów odbywać się będzie w sposób legalny, czyli zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach przez odzysk rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. W ocenie skarżącego "użyteczne zastosowanie" odpadów zostanie zrealizowane właśnie poprzez przygotowanie terenu pod kątem dopuszczalnego, według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykorzystania – utworzenie parkingów, magazynów, zabudowy usługowej czy terenów zielenie urządzonej. Sam odzysk ma być jedynie zabiegiem umożliwiającym użytkowanie terenu zgodnie z celem zapisanym w planie miejscowym. Dodał, że jako właściciel tego terenu nie planuje na tym terenie docelowej działalności związanej z gospodarowaniem odpadami.

Odwołując się do treści § 9 obowiązującego planu podniósł, że teren, na którym zamierza prowadzić proces odzysku R5 poprzez utwardzenie, przeznaczony jest na prowadzenie działalności gospodarczej. Podniósł, że gospodarowanie odpadami nie jest możliwe tylko na terenach oznaczonych symbolem O, w ściśle określonych i przewidzianych miejscach. W ocenie skarżącego zapisy § 9 ust. 7 pkt 4 i pkt 5 potwierdzają możliwość prowadzenia takiej działalności na terenie przeznaczonym pod działalność produkcyjno- usługową. Według skarżącego w obowiązującym planie nie ma zapisów wskazujących na zakaz prowadzenia odzysku odpadów wykorzystywanych w ramach utwardzenia terenu – odzysk poza instalacjami i urządzeniami, a dodatkowo powołuje się na zapis § 9 ust. 7 pkt 4 miejscowego planu. Proces odzysku poza instalacjami nie wpisuje się do zakazów ujętych w wymienionej uchwale Rady Gminy M. (nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w ustawie z dnia 8 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) i nie stanowi instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowisk odpadów niebezpiecznych oraz miejsc retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych.

Nadto skarżący podniósł, iż pismo Wójta Gminy M. z dnia [...] r., o którym mowa w decyzji organu pierwszej instancji nie jest opinią, o której mowa w art. 46 ust. 6a ustawy o odpadach. Nawet gdyby to pismo uznać za taką opinię, to i tak nie powinna być wiążąca dla organu wydającego decyzję.

Na koniec skarżący wskazał, iż odmowna decyzja Starosty nie daje możliwości przygotowania terenu pod realizację zamierzeń wynikających z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego § 9 ust. 7 pkt 4 daje mu możliwość jako posiadającemu, wykorzystanie odpadów na tym terenie, co pozwoli na przygotowanie nieruchomości pod realizację zamierzeń wynikających z zapisów planu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją nr [...] z dnia [...] r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji przytoczyło treść przepisów ustawy o odpadach oraz Kodeksu postępowania administracyjnego mających zastosowanie w sprawie, przywołało postanowienia uchwały Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w rejonie [...] w P., a w szczególności § 9, podkreślając, że w pkt 3 zawarto zakaz lokalizacji miejsc przeznaczonych na punkty zbierania, przeładunku i przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne, z zastrzeżeniem ustaleń pkt 4 i pkt 5. W świetle tej regulacji organ odwoławczy stwierdził, iż zapisy miejscowego planu zabraniają na nieruchomości skarżącego lokalizacji miejsc przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne, oprócz przypadków opisanych w § 9 ust. 7 pkt 4 i pkt 5 tego planu. Organ w oparciu o wniosek strony stwierdził, że w analizowanym przypadku nie zachodzą okoliczności, o których mowa w wymienionych zapisach § 9 ust. 7 pkt 4 i pkt 5 uchwały Rady Gminy M. We wniosku skarżący podkreślił bowiem, że nie zamierza magazynować odpadów na nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Z oświadczenia skarżącego wynika zatem, że odpady będą bezpośrednio po przewiezieniu na teren nieruchomości skarżącego zagospodarowane w procesie przetwarzania. Argumenty skarżącego nie przekonują organu. Twierdzenie skarżącego, że nie tylko na obszarach oznaczonych w planie symbolem O dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami, że przetwarzanie odpadów jest formą działalności gospodarczej, a dopuszczalność jego prowadzenia na terenie przeznaczonym pod działalność produkcyjno-usługową nie wymaga szczegółowego zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie jest prawidłowe. Odwołując się do orzecznictwa Kolegium podkreśliło, że wprowadzenie przez gminę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń obszarowych w zakresie gospodarowania odpadami nie wiąże się z nieuzasadnionym ograniczeniem swobody działalności gospodarczej, ale wynika wprost z kształtowania przez gminę zasad ochrony środowiska i przyrody, do czego gmina jest nie tylko uprawniona, ale przede wszystkim zobowiązana. Kolegium podzielając powyższe stanowisko stwierdziło, że skoro gmina w miejscowym planie na danym terenie przewidziała zakaz przetwarzania odpadów, a odzysk odpadów jest formą przetwarzania odpadów, wymagającą uzyskania stosowanego zezwolenia, to wydanie zezwolenia na przetworzenie odpadów na tym terenie jest niedopuszczalne. Kolegium wskazało, że jednym z warunków odzysku jest okoliczność, aby wypełnienie terenów niekorzystnie przekształconych (np. zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części wyrobisk) było możliwe pod warunkiem, że planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy albo określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych.

Nie jest zasadny także zarzut, jakoby pismo Wójta Gminy M. zawierało rozstrzygnięcie w sprawie. Było to jednie oświadczenie w sprawie.

W ocenie Kolegium decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym zawiera uzasadnienia faktyczne i prawne.

Nie zostały też naruszone przepisy procedury administracyjnej. Organ pierwszej instancji zgodnie z przepisami zgromadził wymagany materiał dowodowy i w sposób prawidłowy je ocenił sporządzając wyczerpujące uzasadnienie decyzji.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach poprzez brak zasięgnięcia opinii organu właściwego ze względu na miejsce prowadzenia zbierania lub przetwarzania odpadów,

- art. 30 ust. 3 i ust. 5 tej ustawy w związku z § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku poza instalacjami i urządzeniami poprzez błędną wykładnię przepisów skutkującą ustaleniem, że planowane przedsięwzięcie jest zabronione,

- art. 46 ust. 1 pkt 3 tej ustawy oraz art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na błędnym uznaniu przez organ, że działalność skarżącego jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i całkowite zignorowanie zapisów, zgodnie z którymi przedsięwzięcie może być zrealizowanie przez stronę, tj. w szczególności zapisu § 9 ust. 7 pkt 4 dopuszczającego wykorzystanie odpadów na przedmiotowym terenie, a w konsekwencji możliwości odzysku odpadu w procesie R5, zgodnie z wnioskiem strony

oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób pełny i prawidłowy,

- art. 106 Kodeksu postępowania administracyjne w związku z art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach w związku z art. 15, art. 10 § 1 i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zajęcia stanowiska przez inny organ, które powinno nastąpić w drodze postanowienia na które służy stronie zażalenie, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ,

- art. 7b Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji nieadekwatnej do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

- naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami i załącznika, poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że zgodnie z rozporządzeniem zakładany proces jest procesem wypełniania niekorzystnie przekształconego terenu, z całkowitym pominięciem faktu, iż wnioskodawca wyraźnie wskazał, że planowany przez niego proces polegać będzie na utwardzaniu terenu, który został określony w powyższym załączniku do rozporządzenia pod lp2.

- art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez istotne braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewskazanie okoliczności i dowodów, na których się oparł, a także tych, którym odmówił mocy dowodowej.

W uzasadnieniu skargi rozwinął postawione zarzuty, podkreślając, iż w związku z zamiarem przystąpienia do prac przygotowawczych mających na celu utwardzenie – wyrównanie terenu i przygotowanie go na realizację zamierzeń wynikających z zapisów planu miejscowego Gminy zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Planuje na przedmiotowym terenie zrealizować zamierzenia wskazane w planie – tj. obiekty produkcyjne, bazy, składy i magazyny, zabudowa usługowa czy parkingi oraz zieleń urządzona. Jednak w pierwszej kolejności teren należy utwardzić i ukształtować, do czego w sposób oczywisty musi zostać wykorzystany materiał (odpady) nawieziony z zewnątrz. Deklarując utwardzenie terenu w procesie odzysku odpadów, podkreślił, że będzie się on odbywać w sposób legalny, zgodny z obowiązującymi przepisami. Nie podzielił twierdzenia Kolegium, iż dla prowadzenie tego rodzaju działalności – działanie takie winno być określone w miejscowym planie. Podkreślił, iż utwardzenie powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny zostało określone w lp. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska i nie musi być określone w planie zagospodarowania przestrzennego. Dodał przy tym, że Starosta wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamierzenia pn. "Budowa hali magazynowej oraz szczelnego zbiornika na kompost wraz z zagospodarowaniem terenu", a zatem aby posadowić halę, należy najpierw utwardzić i przygotować teren pod tę inwestycję.

Wskazał też na regulację art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, podnosząc, że jeśli nie wydano opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, to przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną. Dodał, że w niniejszym postępowaniu organ nie wypełnił obowiązku zasięgnięcia opinii właściwego organu, a brak zasięgnięcia takiej opinii stanowi naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów Kodeksu postpowania administracyjnego – tj. art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący podkreślił, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią o lokalizacji miejsc przeznczonych na punkty zbierania, przeładunku i przetwarzania odpadów. Planowane działanie skarżącego nie będzie punktem lecz polegać będzie na odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami - utwardzenie terenu, na którym ma zostać postawiona hala wraz z infrastrukturą towarzyszącą zgodnie z posiadaną decyzją zatwierdzającą projekt budowany. Tak więc działanie polegające na utwardzeniu terenu planowane jest wyłącznie po to, aby przygotować teren pod inwestycję. Utwardzenie terenu ma mieć charakter jednorazowy i nie wiąże się z gospodarowaniem odpadami.

Aby można było dokonać planowanej inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym, teren przeznaczony pod nią należy utwardzić i przygotować do utworzenia m.in. miejsc parkingowych, dróg dojazdowych, budowy boksów magazynowych, hali itp. Nie oznacza to, że na powyższym terenie zostanie zlokalizowane przedsięwzięcie do przetwarzania opadów. Celem skarżącego nie jest budowa zakładu, w którym przetwarzane będą odpady a jedynie przygotowanie terenu w taki sposób, by mógł w przyszłości służyć celom określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił przy tym, że zapisy planu miejscowego pozwalają na takie działanie w zapisach § 9 ust. 7 pkt 4 i pkt. 5.

Stąd też zdaniem skarżącego organ dokonał błędnej wykładni miejscowego planu oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, podtrzymało dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodało też, że wbrew zarzutom skargi nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł bowiem do przekonania, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje jego uchyleniem, i co w rezultacie mogło doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą wydania skarżącemu zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami, według procesu odzysku R5, załącznika nr 1 do ustawy o odpadach, na działce nr 1 obręb N.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 979 ze zm.)

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Organem uprawnionym do wydania zezwolenia w przedmiotowej sprawie jest właściwy miejscowo (odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów) starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach).

Z kolei w myśl art. 46 ust. 1 pkt 3 tej ustawy właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami:

1/ mógłby powodować zagrożenie dla życia łub zdrowia ludzi lub dla środowiska;

2/ jest niezgodny z planami gospodarki odpadami;

3/ jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Oznacza, to że każdorazowo przed wydaniem decyzji zezwalającej organ musi sprawdzić i dokonać analizy zebranych dokumentów i ocenić czy nie zachodzą przesłanki do wydania odmowy decyzji. Jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami wpisuje się w jeden z powyższych warunków, organ administracyjny jest zobowiązany, a nie tylko uprawniony do wydania decyzji odmownej.

Organ wydaje zezwolenie, czyli bada stan prawny na dzień wydania decyzji.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji swoje negatywne rozstrzygnięcie wniosku oparł o przesłankę z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, stwierdzając, iż planowana działalność jest niezgodna z przepisami prawa miejscowego, tj. uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w rejonie [...] w P.

Organ pierwszej instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 3 pkt 21 przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, zatem w związku zamiarem prowadzenia przez skarżącego działalności polegającej na procesie odzysku odpadów poza instalacjami - jest to sprzeczne z zapisem § 9 ust. 7 pkt 3 wskazanego powyżej planu, który ustala zakaz lokalizacji miejsc przeznaczonych na punkty zbierania, przeładunku i przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne, z zastrzeżeniem ustaleń pkt 4 i pkt 5.

Stanowiska tego - zaprezentowanego przez organ pierwszej instancji i całkowicie popartego przez organ odwoławczy, nie możne bezkrytycznie zaakceptować, a to mając na uwadze fakt, iż organy odmawiając wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów powołały się tylko na jeden zapis wskazanego planu miejscowego, tj. § 9 ust. 7 pkt. 3, całkowicie pomijając pozostałe postanowienia, szczególnie gdy sam przywołany pkt 3 tego paragrafu odwołuje się do dalszych punktów, a mianowicie pkt 4 i pkt 5, pominiętych w argumentacji organu. Dopiero przytoczenie treści całego powołanego § 9 ust. 7 planu miejscowego powala na właściwe odczytanie zamysłu gminnego prawodawcy.

Przepis § 9 ust. 7 dotyczący postępowania z odpadami wskazuje w pkt 1 na zakaz lokalizacji instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsc retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. W pkt 2 zakazano lokalizacji wysypisk śmieci i odpadów organicznych, a w pkt 3, na który powołują się organy - zakaz lokalizacji miejsc przeznaczonych na punkty zbierania, przeładunku i przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne (o których mowa w pkt 1), ale z zastrzeżeniem pkt 4 i pkt 5. Z kolei w pkt 4 stwierdzono, iż dopuszcza się magazynowanie odpadów wytworzonych w wyniku działalności prowadzonej na terenie do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny, lub przeznaczonych do wykorzystania na tym terenie, przy czym okres magazynowania takich odpadów nie może być dłuższy niż wynika to z przepisów ustawy, a w pkt 5 - wskazuje się, że magazynowanie dopuszcza się wyłącznie w budynkach lub zbiornikach podziemnych lub w sposób wynikający z procesów technologicznych.

Zatem zagadnieniem spornym pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia interpretacji powyższych przepisów prawa miejscowego tj. ustalenie, czy rację ma organ, że w świetle przytoczonych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnioskowane przez skarżącego zadanie polegające na przetwarzaniu odpadów poza instalacjami i urządzeniami jest niedozwolone. Jak stwierdził skarżący w skardze, ale podobne stanowisko prezentował w toku całego postępowania, celem złożonego wniosku nie jest lokalizacja przedsięwzięcia do przetwarzania opadów - budowa zakładu, w którym przetwarzane będą odpady a jedynie, wykorzystanie przetworzonych odpadów w taki sposób, aby przygotować posiadany teren, by mógł w przyszłości służyć celom określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - tj. m.in. służył budowie hali magazynowej. Jak wynika z akt sprawy lokalizacja planowanego przedsięwzięcia ma miejsce na działce nr 1 obręb N., położonej w terenie oznaczonym symbolem PU - gdzie w przeznaczeniu podstawowym przewiduje się obiekty produkcyjne, bazy, składy i magazyny oraz zabudowę usługową, a w przeznaczeniu uzupełniającym - zieleń urządzoną, obiekty i urządzenia związane z funkcjonowaniem lotniska i parkingi.

Właścicielem wymienionej działki jest skarżący, który jak wynika z decyzji Starosty [....] nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zamierza na działce nr 1 wybudować halę magazynową i szczelny zbiornik na kompost. Tym samym powstaje zasadnicze pytanie, które nie zostało przez organy zauważone i rozstrzygnięte czy w sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis § 9 ust. 7 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie, w analizowanej sprawie nie chodzi o magazynowanie odpadów wytworzonych w wyniku działalności prowadzonej na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny (co organy zauważyły), ale z oświadczeń skarżącego należy wnosić, iż odpady zostaną przeznaczone do wykorzystania na tym terenie ( tj. na przedmiotowej działce, w celu jej utwardzenia). W tym zakresie organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego, a stąd jednoznacznie nie można ocenić czy planowana przez skarżącego działalność jest zgodna ze wspomnianym aktem prawa miejscowego. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy mogło prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego - w tym art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 41 ust. 6a ustawy w związku z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego należy wskazać, że przepis ten wraz z ust. 6b został do ustawy o odpadach wprowadzony ustawą nowelizacyjną z 20 lipca 2018 r. Jego istota sprowadza się do zobowiązania organu właściwego do wydania zezwolenia na zbieranie lub zezwolenia na przetwarzanie albo łącznego na zbieranie lub przetwarzanie odpadów - do zasięgnięcia (przed wydaniem zezwolenia) opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Do wymienionej opinii stosuje się przepisy art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że właściwy organ zwraca się do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o wydanie opinii, zawiadamiając o tym stronę, czyli wnioskującego o wydanie zezwolenia. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma dwa tygodnie na wydanie opinii, a sama opinia przyjmuje postać postanowienia, na które stronie, tj. wnioskującemu o wydanie zezwolenia, przysługuje zażalenie. Natomiast jeżeli wymieniony organ nie wydał postanowienia w tym dwutygodniowym terminie, to zgodnie z art. 41 ust. 6b należy przyjąć, że wydał opinię pozytywną.

W niniejszej sprawie Starosta powołuje się na stanowisko Wójta Gminy M. wyrażone w piśmie z dnia [...] r. nr [...], jednak pisma tego nie ma w dostępnych aktach administracyjnych. Znajdują się natomiast w aktach dwa dokumenty elektroniczne Starostwa Powiatowego kierowane do Wójta Gminy M. - z [...] r. i [...] r., w których zwrócono się o wydanie zaświadczenia czy planowana działalność jest zgodna z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. W odpowiedzi Wójt Gminy zwrócił się o podanie podstawy prawnej do wydania żądanego zaświadczenia (pismo z dnia [...] r.), ale zaświadczenia nie przedstawił. Tak więc należy podzielić twierdzenie skarżącego, iż nie została w sprawie przedstawiona opinia przewidziana w art. 41 ust. 6a ustawy, która choć nie wiąże organu wydającego zezwolenie, to jednak, wobec wyraźnego przepisu, winna być wydana, względnie zgodnie z art. 41 ust. 6b, organ o nią występujący po 14 dniach uznaje, że wniosek został zaopiniowany pozytywnie.

Wobec powyższych ustaleń, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i lit.a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ powinien uczynić zadość wymogom określonym w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy, przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem przewidzianej przepisami procedury, a następnie po podjęciu rozstrzygnięcia prawidłowo je uzasadnić stosownie do wymogów art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydając ponownie swoje rozstrzygnięcie organ winien mieć na względzie stanowisko zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.