Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1459/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 a,art. 50 ust.1 pkt.4 , art. 51 ust.1 pkt.3, ust.4, ust.5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.7, 77, 79
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. –N. M.G. sprawy ze skargi M.M. i R.M. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. decyzją z dnia 06.03.2015r., znak: [....] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na M.M. i R.M. — inwestorów budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem na ścieki na terenie działki nr [....] obr. [....] przy ul [....] w T. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w 4 egz. wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian, w tut Inspektoracie w terminie 3-miesięcy od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez M.M. i R.M. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 8 września 2015 r., znak [....] utrzymał skarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu opisano ustalony w sprawie stan faktyczny.

Po przeprowadzeniu kontroli budynku mieszkalnego na działce nr ew. [....] w T. , PINB ustalił, że inwestor odstąpił w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta T. z dnia 02.08.2006 r. znak: [....]. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 05.02.2015 r. wstrzymał inwestorom M.M. i R.M. roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego na działce nr [....] w T. W dacie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót, utrzymanego w mocy postanowieniem MWINB z dnia 08.09.2015 r. znak: [....] została wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prbud.

Od decyzji odwołali się w ustawowym terminie M.M. i R.M. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że decyzja organu I instancji była prawidłowa.

Na podstawie analizy porównawczej projektu budowlanego, ustaleń zapisanych w protokołach kontroli , materiału fotograficznego MWINB stwierdził, że inwestorzy zrealizowali inwestycję z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta T. z dnia 02.08.2006r, znak: [....] . Budynek niewątpliwie posiada zwiększoną kubaturę w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Wg pomiarów PINB budynek posiada również inne wymiary zewnętrzne niż przedstawione w zatwierdzonym projekcie. Ponadto budynek został podpiwniczony, czyli wykonano dodatkową kondygnację podziemną.

Ustalenia PINB wraz z materiałem fotograficznym potwierdzają dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, długości, szerokości budynku. Przy czym podkreślić należy, że organ nie ma możliwości uznaniowego traktowania wytycznych do oceny istotnych odstępstw. Zmiany w zakresie parametrów określonych w art. 36a ust.5 pkt 2 są niewątpliwe i skutkują wdrożeniem procedury naprawczej, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prbud: (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prbud: "właściwy organ w drodze decyzji (...) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz -w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. ").

Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który - na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Należy również zauważyć, że istotne odstąpienia od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji, oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane. Sytuacja taka zaistnieje w razie zrealizowania budynku o parametrach naruszających ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisy techniczno-budowlane.

Jak wykazano powyżej, postępowanie administracyjne wdrożone przez organ I instancji jest zasadne. Celem tego postępowania, prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane jest doprowadzenie nadbudowy budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Potwierdzeniem tego stanu będzie zatwierdzenie przez organ nadzoru projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 51 ust.4 Prbud.

Odnosząc się do odwołania strony, MWINB stwierdził, iż zarzuty w nim przedstawione nie są zasadne. Organ nadzoru budowlanego może zatwierdzić projekt budowlany zamienny jedynie w sytuacji, gdy na inwestorze ciąży obowiązek jego przedłożenia na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prbud. Inwestor może natomiast wystąpić o zmianę pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego do właściwego organu architektoniczno-budowlanego przed dokonaniem zamierzonych zmian. Samowolne istotne odstąpienie od o projektu budowlanego jest naruszeniem prawa, do likwidacji którego, zgodnie z kompetencjami, właściwy jest organ nadzoru budowlanego w trybie przewidzianym przepisami prawa. Do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Ponadto w protokole kontroli z dnia 27 stycznia 2015r. odnotowano, iż projekt budowlany zamienny złożony przez pełnomocnika inwestora przy piśmie z dnia 12.12.2014r został inwestorowi zwrócony, zatem argumenty w tej kwestii są- zważywszy na wskazane powyżej uregulowania prawne - nietrafne.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.M. i R.M. , zarzucając jej naruszenie przepisów prawa oraz nie uwzględnienie przez organ wydający decyzję stanu faktycznego. Skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji i umorzenie postępowania, lub uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku ze złożonym przez inwestorów zawiadomieniem z dnia 30.09.2014 r. o zakończeniu budowy systemem gospodarczym budynku mieszkalnego jednorodzinnego w T. przy ul. [....] na działce nr [....] , obręb [....] .

Organ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nałożył obowiązek na inwestorach przedstawienia dodatkowych dokumentów, które to dokumenty zostały doręczone. Jednocześnie organ zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku, a ponadto zawiadomiono inwestorów o przeprowadzeniu kontroli, którą przeprowadzono w dniu 27.01.2015 r. W jej wyniku wszczęto postępowanie, którego następstwem było wydanie obu decyzji.

W trakcie przeprowadzonego postępowania organ podejmował szereg czynności, wyartykułowanych także w formie decyzji i postanowień, jednakże wszystkie z nich obarczone są istotną wadą, polegającą na oparciu się na okolicznościach i stanie faktycznym nie udokumentowanych w zebranych dowodach. Szczególnie organ pierwszej instancji pozwalał sobie na wnioski i konkluzje całkowicie bezpodstawnie, w oparciu o dowolną interpretację stanu faktycznego w sprawie.

Osobnego potraktowania wymaga wskazanie na uchybienia postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych z dnia 05.02.2015 r. Pomijając, że jest ono sprzeczne w swojej treści z innym orzeczeniem, wskazującym na zmianę kubatury wskutek wybudowania wykuszy na wszystkich poziomach, to zawiera ono następujące wyszczególnienie odstępstwa od projektu: "zmiana wymiarów zewnętrznych, wykonano częściowe podpiwniczenie budynku, zmieniono rozmieszczenie ścian działowych, okien i drzwi, zmieniono rozkład kominów, przeniesiono klatkę schodową, zmniejszono nachylenie dachu, zwiększono wysokość ścianek kolankowych wykonano nadmurowanie nad wykuszem parteru do wysokości dachu, na poddaszu nad wejściem do budynku wykonano loggie zamiast balkonu". Okoliczności te ponoć stwierdzono w wyniku kontroli z dnia 27.01.2015 r., natomiast są one w części w ogóle nieistotne (rozmieszczenie ścian działowych) a w części w ogóle nieprawdziwe i nie wykazane w żaden sposób poza stwierdzeniem organu (przeniesiono klatkę schodową, zmieniono rozmieszczenie okien i drzwi). Wydaje się, że kwestionowanie wymiarów budynku o 10 cm (tak w protokole) należałoby uzasadnić bardziej precyzyjnie jako przyczynę wstrzymania robót, skoro nie wskazano o jakim parametrze mowa - czy chodzi dokładnie o ten sam wymiar z projektu i pomiaru budynku (np. wewnątrz czy zewnątrz, po ociepleniu i otynkowaniu czy przed). W postanowieniu zacytowano art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego, ale w żaden sposób wskazana podstawa nie odpowiada wyszczególnionym "odstępstwom", choć organ wskazuje je - w zdaniu pierwszym na str. 2 postanowienia w sposób jednoznaczny: "W omawianym przypadku, dokonane zmiany dotyczą zarówno zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu, jak i charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, takich jak: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości, liczby kondygnacji, tym samym stwierdza się, że stanowią one istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę".

Zdaniem skarżącego pojawia się oczywista wątpliwość jak organ uzasadnia zmiany następujących parametrów pozwolenia na budowę choćby w związku z treścią protokołu: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość i szerokość a przede wszystkim liczba kondygnacji.

Znaczna część zarzutów kierowanych w postępowaniu wobec inwestorów ma miejsce w oparciu o protokół z kontroli sporządzony w dniu 27.01.2015 r. Strony nie były poinformowane o możliwości złożenia uwag co do treści protokołu, nie został on w sposób umożliwiający zapoznanie się z jego treścią odczytany po jego sporządzeniu, natomiast zażądano złożenia podpisu w miejscu oznaczonym "obecni przy kontroli". Późniejsze wystąpienia stron w tej kwestii były wyrazem wykazania, że organ sporządził protokół niejako wbrew faktom, z naruszeniem prawa aktywnego udziału stron w postępowaniu, a podpis strony R.M. na protokole jest wyrazem tylko i wyłącznie potwierdzenia, że był obecny w trakcie jego spisania.

Należy nadto zwrócić uwagę, że organ I instancji w swoich wystąpieniach fałszywie oddaje obraz podejmowanych czynności, choćby w treści pisma [....] z daty 17.03.2015 r. kierującej sprawę do organu drugiej instancji wskutek odwołania inwestorów. Potwierdzając zasadność swojego postępowania organ podnosi, że co prawda złożono w inspektoracie 3 egz. projektu zamiennego, natomiast w wyniku kontroli stwierdzono że projekt nie uwzględnia wszystkich zamian wykonanych na etapie budowy. Organ nie pokusił się o ich precyzyjne wymienienie, i w dalszym ciągu nie wiadomo o jakie odstępstwa chodzi, właśnie m.in. poprzez różną treść poszczególnych pism, a z niektórymi "odstępstwami" nie sposób się zgodzić.

Nie wiedzieć czemu organ już w trakcie kontroli uznał, że projekt należy zwrócić, pomimo wpisania w treść protokołu takich odstępstw, które nie występują lub nie są istotne. W sprawie tej strony złożyły pozostałe wymagane oprócz projektu dokumenty, lecz nie zostały uwzględnione przez organ.

Istotnym elementem całego postępowania jest zasadność żądania sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, bowiem pomimo jego złożenia został on zwrócony. Zatem podtrzymano stanowisko, że to organ decyduje arbitralnie co może być dowodem i jaka okoliczność może potraktować za udowodnioną, a stronie w tym przypadku niewiele pozostaje poza przyjęciem tego do wiadomości. Rozmija się taki pogląd z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu i swobodnej oceny dowodów. Skarżący nie godzi się z taką argumentacją i wnosi o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Alternatywnie w przypadku uchylenia decyzji wnoszę o przekazanie sprawy do organu w celu ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I Instancji podlegała uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poza sporem w sprawie pozostaje, że inwestorzy w dniu 12 grudnia 2014 r. przedłożyli organowi I Instancji 3 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego dla realizowanej przez siebie inwestycji, co dało organowi asumpt do przeprowadzenia w dniu 27 stycznia 2015r. kontroli budowy i wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Organ doszedł do przekonania ze inwestycja jest realizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego na podstawie wyników ww. kontroli (udokumentowanej protokołem wraz z złącznikiem w postaci dwóch fotografii) zestawionym z fragmentem projektu budowlanego (projekt zagospodarowania działki oraz rzuty poszczególnych kondygnacji i wyglądu elewacji).

Z porównania tych dokumentów rzeczywiście wynika, że istniejący obiekt wygląda inaczej niż obiekt zaprojektowany. Dodatkowo wskazać należy, że skoro inwestorzy z własnej inicjatywy złożyli w organie nadzoru budowlanego projekt budowlany zamienny, to musieli mieć świadomość istniejących różnic. Zdaniem Sądu spór w sprawie dotyczy zakresu dokonanych odstępstw, oceny czy są one istotne, oraz zakresu obowiązków dowodowych organów nadzoru budowlanego na etapie wydawania decyzji na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., póz. 1409 ze zm.). W tym miejscu przytoczyć więc należy regulacje prawa budowlanego dotyczące spornych kwestii.

Zgodnie z art. 36a ustawy prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (ust.1). Zgodnie z ust. 5, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Zgodnie z ust. 6, kwalifikacji zamierzonego odstąpienia dokonuje projektant, będąc jednocześnie obowiązanym zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5.

Dalej wskazać należy, że tryb legalizacji samowolnie realizowanych robót budowlanych, przewidziany w art. 50 – 51 ustawy prawo budowlane przewiduje określoną sekwencję wydawania aktów administracyjnych.

W pierwszej kolejności wydawane jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych - na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy organ dojdzie do przekonania, że ma miejsce jedna z sytuacji opisanych w art. 50 ust. 1 pkt. 1 – 4, przy czym postanowienie to wydawane jest wyłącznie w przypadkach gdy roboty budowlane nie są jeszcze zakończone.

W niniejszej sprawie postanowienie takie zostało wydane w dniu 5 lutego 2015r.

W dalszej kolejności organ (przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia - o ile zostało wydane) jest obowiązany wydać decyzję, którą:

1. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Ostatnim etapem legalizacji jest sprawdzenie nałożonego obowiązku i w zależności od okoliczności faktycznych – wydanie stosownej decyzji w trybie art. 51 ust. 4 lub ust. 5 ustawy prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 4, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast zgodnie z ust. 5 art. 51, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie są decyzje organów obu instancji wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy prawo budowlane, w pierwszym etapie postępowania, którego ostatecznym celem jest umożliwienie inwestorowi legalizacji robót budowlanych, jednakże po uprzednim stwierdzeniu przez organy nadzoru budowlanego, że – najogólniej mówiąc – efekt wykonanych robót budowlanych jest zgodny z prawem.

Należy mieć na względzie, że właśnie na tym etapie legalizacji muszą być rozstrzygnięte i ustalone co najmniej dwie podstawowe kwestie: po pierwsze, że wykonywane roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a po wtóre jakie konkretnie są to odstępstwa, co oznacza konieczność określenia szczegółowego rodzaju i zakresu tych odstępstw.

Trzeba mieć bowiem na względzie, że obowiązek, który organ może nałożyć na inwestorów realizujących swoje zamierzenie budowlane z istotnym odstępstwami nie dotyczy wyłącznie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, ale może także dotyczyć (w razie potrzeby) wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W chwili gdy decyzja wydana na tym etapie legalizacji stanie się ostateczna, będzie korzystała z domniemania prawidłowości, stąd w kolejnym (ostatnim) etapie procedury legalizacyjnej nie będą mogły być rozważane i kwestionowane okoliczności uprzednio już ostatecznie ustalone, a nastąpi jedynie sprawdzenie wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją i stosownie do wyników tego sprawdzenia zostanie wydana odpowiednia decyzja.

W niniejszej sprawie wspomnianych wyżej ustaleń nie poczyniono w wystarczającym zakresie. Organ I Instancji stwierdza, że zmieniono wymiary zewnętrzne, wykonano częściowe podpiwniczenie budynku, zmieniono rozmieszczenie ścian działowych, okien i drzwi, zmieniono rozkład kominów, przeniesiono klatkę schodową, zmniejszono nachylenie dachu, zwiększono wysokość ścianek kolankowych, wykonano nadmurowanie nad wykuszem parteru do wysokości dachu, na poddaszu nad wejściem do budynku wykonano loggie zamiast balkonu. W konkluzji organ stwierdził, że "dokonane zmiany dotyczą zarówno zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu jak i charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak kubatury, powierzchni zabudowy, długości i szerokości oraz liczby kondygnacji". Organ II instancji ustalenia te w całości zaaprobował. Jednak żaden z organów nie wyjaśnił (i nie wynika to również z akt sprawy) w jaki sposób dokonał ustaleń, co do stwierdzonych odstępstw. Z protokołu nie wynika, żeby organ dokonywał pomiarów budynku w terenie; jedyne dwa zdjęcia są nieopisane np. co do tego którą elewację przedstawiają; protokół nie zawiera żadnych informacji co do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie zawiera też żadnego, nawet najprostszego szkicu dokumentującego zmianę długości i szerokości budynku. Nie jest też jasne w jaki sposób organ ustalił, że nastąpiła zmiana nachylenia dachu, usytuowania kominów, klatki schodowej, okien, drzwi itp.

W ten sposób naruszone zostały przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 Kpa. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 80 organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. IV SA/WA 774/06 (opubli. w Legalis) wypowiedział się następująco: "Z przepisów art. 7 i 77 § 1 K.P.A. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ ma obowiązek rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (...) Organ obowiązany jest dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony dowód, a przed rozpatrzeniem materiału dowodowego obowiązany jest do wysłuchania wypowiedzi strony, co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań. (...) Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w postępowaniu administracyjnym zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.P.A.). Zarówno w nauce jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę -musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny:

- po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa,

- po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego,

- po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 K.P.A. szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny,

- po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki.

Naruszenie wymienionych reguł, jak również norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych - stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (zob. Adamiak, J. Borkowski - "Polskie postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne" - Wyd. Naukowe PWN W-wa 1992 r. str. 152-153 oraz zawarta tam literatura i orzecznictwo NSA)".

Organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie obowiązany ustalić zatem konkretnie wszystkie odstępstwa, które miały miejsce w spornej inwestycji, a w szczególności będzie obowiązany zebrać w tym celu kompletny materiał dowodowy, z którego bez żadnych wątpliwości wynikać będą dokonane ustalenia. Organ obowiązany będzie nadto szczegółowo uzasadnić, dlaczego konkretne odstępstwa uznał za istotne lub dlaczego uznał przeciwnie.

Po dokonaniu tych ustaleń i w zależności ich wyniku, organ będzie obowiązany ustalić czy konieczne jest (czy też nie) nałożenie na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz szczegółowo i dokładnie roboty te lub czynności opisać. Jeśli konieczności takiej nie stwierdzi, dopiero wówczas będzie uprawniony do nałożenia wydania w drodze decyzji obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wszelkie wskazane przez organ odstępstwa.

Z wyżej wymienionych względów orzeczono jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., decyzja zaskarżona narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.