Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1254/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniej D. O. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1611/16 w sprawie ze skargi małoletniej D. O. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1611/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi małoletniej D. O. - reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. B. - na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, oddalił skargę.

Z kolei zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję w przedmiocie odmowy przyznania dla skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu T. O.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zaznaczył m.in., że z akt sprawy wynika, iż na przestrzeni 36 lat życia ojciec skarżącej posiadał łącznie jedynie 4 lata, 1 miesiąc i 28 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przypadającym przed dniem jego śmierci zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano jedynie 1 rok, 10 miesięcy i 1 dzień tych okresów. Zdaniem organu analiza przebiegu ubezpieczenia ojca skarżącej prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec niego w wyżej wymienionych okresach nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby podjęcie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej zmianę oraz o przyznanie renty rodzinnej. Zarzuciła naruszenie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1383), zwanej dalej u.e.r. Zdaniem skarżącej organ nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego. Nie odniósł się do kwestii trudności ojca skarżącej w znalezieniu pracy. Podniosła, że nie jest prawdą, iż zmarły nie pracował w latach 2002-2003, 2008-2009, 2012-2014, 2014-2015. Podejmowanie pracy w tych okresach wynika zarówno z karty przebiegu zatrudnienia, jak i z oświadczenia urzędu pracy. Ponadto niezrozumiałe pozostaje stanowisko organu, iż szczególne okoliczności występują jedynie wtedy, gdy istnieje całkowita niezdolność do pracy. Ojciec skarżącej ze względu na warunki panujące na rynku pracy oraz zawierane umowy śmieciowe nie zawsze miał możliwość podjęcia umowy o pracę. Podejmowanie pracy bez ubezpieczenia nie wynikało z wyboru, a z sytuacji panującej na rynku pracy, co powinno być uznane za okoliczność szczególną. W okresie, w którym nie były odprowadzane składki, ojciec skarżącej był zatrudniony, ale nie miał wpływu na brak odprowadzania składek..

Skarżąca zarzuciła także, że Prezes ZUS podniósł jedynie te okoliczności faktyczne sprawy, które odnoszą się do zmarłego. Organ pominął takie okoliczności jak samotne wychowywanie dziecka, choroba i pozostawanie pod opieką poradni psychiatrycznej matki dziecka oraz brak jakichkolwiek alimentów. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest niezbędne do tego by dziecko mogło godnie żyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji zacytował przepis art. 83 ust. 1 u.e.r. Wskazał, że na tle całej ustawy jest to regulacja szczególna - pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia w drodze wyjątku nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu Państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Nie oznacza to jednak, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie.

Dalej Sąd wskazał, że przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych w art. 83 ust. 1 przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Sąd podkreślił, że omawiane świadczenie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Jest to świadczenie, które może być przyznane w razie nieznacznego, w zakresie wymaganego okresu ubezpieczenia, niedopełnienia warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych.

Sąd pierwszej instancji przyjął za organem, że ojciec skarżącej nie nabył prawa do świadczenia ustawowego, albowiem w ostatnim 10-leciu liczonym przed śmiercią, tj. do [...] lipca 2015 r., nie uzyskał 5-letniego okresu składkowego i nieskładkowego zaliczonego do uprawnień emerytalno-rentowych. Sąd zgodził się przy tym z organem, że analiza przebiegu ubezpieczenia ojca skarżącej prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym. Do zdarzeń takich nie można bowiem zaliczyć świadczenia pracy "na czarno" bez ubezpieczenia. Również problemy ze znalezieniem legalnej pracy nie mogą zostać uznane za okoliczność szczególną usprawiedliwiającą niewypracowanie wymaganego okresu w celu uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych.

W ocenie Sądu brak przesłanki "szczególnych okoliczności" uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej, bowiem do przyznania świadczenia w drodze wyjątku konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek z art. 83 u.e.r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 u.e.r., poprzez błędną wykładnię, polegająca na mylnym przyjęciu, iż w sprawie nie występują szczególne okoliczności, podczas gdy wskazane przez skarżącą okoliczności wyczerpują dyspozycję przepisu i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w sprawie;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że były podstawy do oddalenia skargi, mimo iż skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że decyzje Prezesa ZUS zostały wydane bez zebrania całego materiału dowodowego, który po uzupełnieniu mógł przechylić szalę na korzyść skarżącej - w sprawie brak jest bowiem wyjaśnienia przyczyn, z powodu których wystąpiły przerwy w zatrudnieniu zmarłego oraz wyraźnego wskazania, które okresy organ zaliczył do okresów składkowych i nieskładkowych i dlaczego.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, oświadczając jednocześnie, że koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zostały opłacone ani w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest ustalenie przez Sąd pierwszej instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. W rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd pierwszej instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż nie stwierdzono takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Organ administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym oraz dokonał oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przekroczył przy tym przysługujących mu granic uznania administracyjnego. Prezes ZUS szczegółowo wskazał okresy podlegania ubezpieczeniu oraz okresy, w których ojciec skarżącej kasacyjnie małoletniej nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem, bądź okresy, które do stażu ubezpieczeniowego nie zostały zaliczone. Do okoliczności tych odniósł się także w sposób wyczerpujący Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z akt sprawy wynika, że T. O. na przestrzeni 36 lat życia legitymował się łącznie okresem składkowym i nieskładkowym wynoszącym 4 lata, 1 miesiąc i 28 dni. Również w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem jego śmierci zamiast 5 lat okresów wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowano 1 rok, 10 miesięcy i 1 dzień tych okresów. Ponadto w aktach sprawy brak jest dowodów mogących wskazywać, że ojciec skarżącej nie podjął zatrudnienia, skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym, z powodów szczególnych. Jego stan zdrowia nie uniemożliwiał zatrudnienia w wymaganych okresach, nie zostało też wydane orzeczenie o niezdolności do pracy w stopniu całkowitym.

Jakkolwiek w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, które podnosi strona. Nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku to podmiot wnoszący o jego wszczęcie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Jeśli zatem strona domagała się uznania dodatkowych okresów zatrudnienia powinna dowód ten przedstawić, by organ mógł zweryfikować ich treść i porównać je z będącymi w jego posiadaniu dokumentów.

W konsekwencji nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 u.e.r. i przyjęcie, że brak jest podstaw do jego zastosowania. Skoro stan faktyczny został ustalony prawidłowo i z uwzględnieniem okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek ustawowych z art. 83 ustawy, to wniosek o braku podstaw do przyznania świadczenia rodzinnego w niniejszej sprawie jest zasadny.

Przypomnieć przyjdzie, że przepis art. 83 ust. 1 u.e.r. wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Jako wyjątek od reguły regulacja ta ma charakter regulacji szczególnej. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że ubiegający się o świadczenie w drodze wyjątku nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Podkreślić należy, że ustawa o emeryturach i rentach nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. W rozpatrywanej sprawie, jak zasadnie wywiódł to Sąd pierwszej instancji, taka sytuacja nie wystąpiła.

Ponadto stwierdzić należy, że decyzja wydawana na podstawie omawianego przepisu ma charakter decyzji uznaniowej. Określenie, czy zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. Nie budzi wątpliwości, że to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę na decyzję Prezesa ZUS, który w niniejszej sprawie uznał, że nie zachodzą wymagane ustawą szczególnie uzasadnione okoliczności (które muszą należeć do wyjątkowych, a nie tylko w zwykły sposób usprawiedliwiających brak możliwości nabycia uprawnień w wyniku spełnienia warunku posiadania wymaganych okresów opłacania składek), prawidłowo stwierdził, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc nie można decyzji tego organu zarzucić dowolności rozstrzygnięcia.

Dodatkowo rozważana przez Sąd pierwszej instancji kwestia długości pozostawania w zatrudnieniu objętym ubezpieczeniem nie była przez ten Sąd podnoszona jako nieznana ustawie przesłanka, ale rozważana jako element kryterium szczególnych okoliczności, o jakich mowa w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji, weryfikując zasadność oceny, że warunki wymagane w ustawie do uzyskania prawa do renty nie zostały spełnione z powodów szczególnych, prawidłowo wziął pod rozwagę i porównał okresy objęcia zmarłego ubezpieczeniem społecznym i okresy takiego ubezpieczenia pozbawione. Wynika z tego porównania, że zmarły, mając możliwość świadczenia pracy i faktyczne ją świadcząc, nie zabiegał o staż w nabyciu uprawnień, w przeważającej części pozostając poza ubezpieczeniem. Uzasadnia to wniosek, że brak uprawnień ustawowych nie jest skutkiem szczególnej okoliczności, ale efektem przyjętej praktyki.

Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wywiódł, że sytuacja na rynku pracy i trudności z jej znalezieniem nie mogą być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.