Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 131/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust 1, art. 52 ust 2, art. 1 ust 1, art. 61 par 1 i par 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 138 par 2, art. 107 par 1, par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwana dalej: "u.p.z.p.", Burmistrz ustalił na rzecz R. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], przy ul. [...]

Powyższa decyzja została podjęta wobec wniosku inwestora z dnia [...] r., zmienionego pismem z dnia [...] r., dla zamierzenia polegającego na rozbudowie i dobudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], w tym budowy w odległości [...] m od granicy z działką nr [...] i w odległości [...] m od granicy z działką nr [...]. Organ dopuścił wnioskowaną przez inwestora możliwość wysunięcia przed wyznaczoną linię zabudowy, takich planowanych elementów, jak: ganek, klatka schodowa na odległość do 1,50 m do granicy pasa drogowego od strony ul. [...] z zachowaniem przepisów odrębnych, tj. ustawy o drogach publicznych. Wskaźnik powierzchni zabudowy łącznie z nową zabudową został określony na 33 %, w stosunku do powierzchni działki, a wysokość głównej kalenicy – do 12 m npt.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że planowana inwestycja znajduje się w terenie, dla którego utracił ważność plan ogólny zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie parametry ustalające w tej decyzji, znajdują oparcie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ nie podzielił zarzutów uczestników tegoż postępowania, co do parametrów układu połaci dachowej, wyznaczenia linii zabudowy, wyznaczenia szerokości elewacji, jej gzymsu i attyki. Organ wyjaśnił, że kontynuacja zabudowy, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie, jak też nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej zabudowy, jeżeli analiza urbanistyczna wskazuje przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania uczestników postępowania administracyjnego, tj. B. N. (właściciel działki nr [...] ) oraz K. Z. i I. S. (właściciele działki nr [...]) uchyliło decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r. i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium uznało zarzut uczestników postępowania, kwestionujący ustaloną w decyzji wysokość głównej kalenicy budynku objętego zamierzeniem inwestycyjnym, na 12 m npt, gdyż w obszarze analizowanym znajdował się tylko jeden budynek o takiej wysokości (działka nr [...]). Wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 6 m – 9 m npt, a przeważa tam zabudowa budynkami dwukondygnacyjnymi. Według Kolegium, planowane przedsięwzięcie spowoduje znaczne uciążliwości dla działek sąsiednich i przez to wnioskowana inwestycja nie spełnia ustawowego wymogu, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co do kontynuacji zabudowy w zakresie wysokości głównej kalenicy.

Kolegium uznało również, że organ pierwszej instancji nie obliczył średniego wskaźnika zabudowy, ograniczając badanie do kilku działek. W tym obliczeniu uwzględniono bezpodstawnie istniejącą zabudowę na działce nr [...], na której planowana jest inwestycja. Także, wysunięcie klatki schodowej poza wyznaczoną linię zabudowy, nie odpowiadało przepisom prawa, a sama dobudowa klatki schodowej powodowała zmianę powierzchni zabudowy. Zmianie uległa także linia zabudowy, co organ odwoławczy zakwestionował wskazując, że przedmiotowy budynek był najbardziej wysuniętym w stronę ulicy w stosunku do pozostałych budynków ul. B., objętych analizą.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., R. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1108/10 Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] r., gdyż uznał, że stanowisko Kolegium wskazuje na znaczne zawężenie zakresu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Narusza także § 7 ust. 1 i ust. 4 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż przepis § 7 ust.1 rozporządzenia nie odnosi się do wysokości kalenic, co oznacza, że nie istnieje obowiązek dostosowania jej do wysokości kalenic sąsiednich. Geometrię dachu, w tym wysokość kalenicy ustala się bowiem odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy, rozstrzygał merytorycznie odmiennie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie dysponując przy tym żadnym opracowaniem spełniającym wymogi art. 60 ust. 4 u.p.z.p., z którego wynikałyby wnioski i oceny przyjęte przez organ odwoławczy.

Ponadto Sąd uznał, iż Kolegium nie wskazało przekonująco, że działka o nr [...] nie tworzy urbanistycznej całości z wchodzącymi do obszaru analizowanego pozostałymi działkami, w tym o nr [...] i nie może tym samym stanowić odniesienia do zabudowy nadbudowy budynku znajdującego się na działce nr [...].

Jak zauważył Sąd, organ rozpatrujący odwołanie powinien orzekać raczej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a nie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. chyba,

że decyzja reformatoryjna, którą organ zamierzał wydać, znajduje uzasadnienie

w analizie urbanistycznej (wskazanej w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), stanowiącej załącznik do decyzji. Według Sądu, było to tym bardziej wskazane, skoro sam organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie obliczył średniego wskaźnika zabudowy dla analizowanego obszaru.

Sąd uznał w konkluzji, że zarzuty skargi, w zakresie stosowania przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 6, art. 7 , art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., okazały się zasadne i miały istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem kwestionowanej decyzji organu drugiej instancji i przekazaniem Kolegium sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] r., Nr[...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] r., Nr [...] i przekazało do ponownego rozpoznania wniosek R. L. o wydanie warunków zabudowy.

Jak wynika z treści tej decyzji, organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie, powierzył architektowi M. W. – F. opracowanie analizy urbanistycznej wraz ze sporządzeniem projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowej inwestycji.

Analiza ta wraz z projektem decyzji, została złożona do akt sprawy w dniu [...] r. (uzupełniona pismem z dnia [...]r.). W piśmie z dnia [...] r. inwestor odniósł się do wymienionego wyżej opracowania i wskazał, że autor analizy nie podał, jaka jej część dotyczy ustalenia wysokości kalenicy 10 m npt, a określając wskaźnik zabudowy w wielkości 30 %, nie podjął próby odstępstwa, że linia zabudowy określona w tej analizie nie odnosi się do treści wniosku o wydanie warunków zabudowy, a nadto rozważania na temat warunków technicznych, nie dotyczą warunków zabudowy.

Przechodząc do merytorycznej oceny analiz urbanistycznych, w tym analizy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium podkreśliło, że ocena zebranego materiału dowodowego nie należy do urbanisty, lecz ustawodawca powierzył tę rolę organowi administracji publicznej.

Zdaniem Kolegium, analiza zawarta w załączniku nr 2 do decyzji Burmistrza nie spełniała wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W szczególności nie podano w analizie szerokości frontu działki, nie wiadomo zatem w jakich granicach został wyznaczony obszar analizowany. Dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry charakterystyczne działek najbliższych. Do parametrów tych zaliczyć należy: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej. Jak również Kolegium zauważyło, że górną krawędź elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii o krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Odnosząc się z kolei do analizy urbanistycznej sporządzonej na zlecenie organu odwoławczego, Kolegium ustaliło, że dla potrzeb porównawczych posłużono się parametrami 8 z 17 działek, zamiast wszystkimi działkami występującymi w obszarze poddanym analizie. W związku z tym, organ podkreślił, że obie analizy urbanistyczne nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia co do istoty wniosku R. L.

Organ odwoławczy stwierdził powyższe, m.in. w kontekście istotnego i spornego zagadnienia, jakim w sprawie niniejszej jest ustalenie przez organ pierwszej instancji wysokości głównej kalenicy w nawiązaniu do jedynego o takiej wysokości budynku na działce nr [...] .

Nawiązując do zawartego w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 12 maja 2011 r., stwierdzenia Sądu o braku sporządzenia przez Kolegium przekonującego uzasadnienia, na okoliczność, że działka nr [...] (na której znajduje się budynek o wysokości 12 m npt), nie może stanowić urbanistycznej całości z resztą działek, organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji, aby odniósł się do tego, że budynek o wysokości 12 m npt, znajduje się na początku ulicy, w miejscu, gdzie występuje znaczny spadek terenu w stosunku do działki objętej postępowaniem administracyjnym. Zabudowa w dolnej części ulicy składa się z budynków trzykondygnacyjnych, a od działki nr [...] z dwukondygnacyjnych budynków. Jak zauważył organ, przyjęcie dla planowanej inwestycji wysokości 12 m npt, spowoduje różnice w zabudowie działek sąsiednich o 5 m. Odniesienie się przez organ pierwszej instancji do tych ustaleń było – zdaniem Kolegium - zagadnieniem istotnym dla zachowania ładu przestrzennego.

Wypowiadając się w kwestii wysunięcia przed wyznaczoną linię zabudowy takich elementów budynku, jak dobudowana klatka schodowa, organ zauważył, że podnoszone na powyższą okoliczność w odwołaniu przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane, nie mogą być podstawą rozstrzygania w postępowaniu o warunki zabudowy.

Dodatkowo organ odwoławczy dostrzegł konieczność uzupełnienia braków wniosku inwestora o warunki zabudowy, w zakresie spełnienia wymagań z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w szczególności brak było opisu formy graficznej, ustalenia gabarytów.

W takich warunkach, Kolegium stwierdziło, że występuje konieczność przeprowadzenia w całości na nowo, przed organem pierwszej instancji, postępowania wyjaśniającego w sprawie o warunki zabudowy, co było także konsekwencją wypełnienia zalecenia Sądu, że organ odwoławczy powinien orzekać w sprawie raczej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

R. L., reprezentowany przez r.pr. K. K. zaskarżył decyzję organu odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji Kolegium, R. L. zarzucił wydanie z naruszeniem:

- art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione ograniczenie inwestora w zakresie korzystania z przysługującemu mu prawa własności i prawa zabudowy nieruchomości,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędna wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że nie jest możliwe utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, przez rzekome naruszenie zasady kontynuacji dobrego sąsiedztwa,

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 56 u.p.z.p., polegające na odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy przez organ odwoławczy, pomimo braku niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi,

- § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, że niedopuszczalne jest ustalenie wysokości głównej kalenicy budynku na 12 m npt,

- § 8 wskazanego rozporządzenia, poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że konieczne jest zestawienie geometrii dachów ze wszystkich działek na obszarze analizowanym, mimo, że przepis nie wymaga ustalenia parametru średniego, czy też przeważającego, a co za tym idzie daje większą swobodę urbanistyczną, aniżeli przepisy wymagające ustalenia średniej arytmetycznej,

- § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, na skutek przyjęcia przez organ odwoławczy,

że ustalenie wskaźnika zabudowy dla terenu planowanej inwestycji nastąpiło z naruszeniem tych przepisów, w sytuacji gdy ust. 2 dopuszcza ustalenie wskaźnika zabudowy w inny sposób, niż wskazany w ust. 1, o ile wynika to z analizy urbanistycznej, a właśnie taka analiza sporządzona na zlecenie organu pierwszej instancji zawiera – zdaniem skarżącego - uzasadnienie odstępstwa od zasady, a tym samym nie wymaga średniej arytmetycznej,

- naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, na skutek przyjęcia przez organ odwoławczy, że niedopuszczalne jest ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania obiektów poza wyznaczoną linią zabudowy (np. ganek), podczas gdy obowiązujące przepisy prawa nie wyłączają takiej możliwości,

- art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji inwestora, jako strony postępowania, a co za tym idzie wadliwe oznaczenie stron, a nadto poprzez wadliwość w wskazaniu dowodów , na których opierał się organ odwoławczy,

- art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności analizy urbanistycznej wykonanej na zlecenie organu drugiej instancji.

W uzasadnieniu skargi, R. L. stwierdził, że nadal nie zgadza się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, w kontekście stosowania art. 61 § 1 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p., przede wszystkim przez błędne rozumienie przez ten organ pojęcia ład przestrzenny, jako konieczność dostosowania zabudowy, do charakterystyki zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną. Skarżący na poparcie swych twierdzeń powołał tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych, odnoszące się do rozumienia pojęcia "zasady dobrego sąsiedztwa". Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie wykazał w swym uzasadnieniu, że zamierzenie inwestycyjne na działce przy ul.[...] w żadnym razie nie da się pogodzić z zastanym stanem rzeczy na obszarze analizowanym. Natomiast materiał dowodowy zebrany w sprawie, (w tym analiza urbanistyczna sporządzona na zlecenie organu pierwszej instancji), wskazuje jednoznacznie, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie godzi w ład przestrzenny.

Za nietrafne, skarżący uznaje stanowisko organu odwoławczego, kwestionujące możliwość odniesienia się dla celów porównawczych działki nr [...] , skoro znajduje się poza działkami sąsiednim, w stosunku do działki nr [...]. Jak zauważył skarżący, stanowisko Kolegium, jest sprzeczne z tym stanowiskiem orzeczeń sądowoadministracyjnych, opowiadające się za dokonaniem analizy większego obszaru porównawczego oraz "pojmowaniem zasady dobrego sąsiedztwa" w znaczeniu szerszym, niż tylko opierającym się na porównywaniu cech sąsiadujących.

Skarżący wskazał przy tym, że zasada dobrego sąsiedztwa odnosić się może jedynie do nowych inwestycji i nie oznacza zmieniania zastanej zabudowy, często chaotycznej i pozbawionej jakiegokolwiek ładu.

Na poparcie swych twierdzeń, skarżący przytoczył argumentację Sądu z wyroku z dnia 12 maja 2011 r., że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. organ odwoławczy nie podważył skutecznie analizy urbanistycznej wykonanej na zlecenie organu pierwszej instancji. Podkreślił jednocześnie, że organ drugiej instancji sam zdyskwalifikował opinię urbanisty sporządzoną na jego zlecenie, a następnie nakazuje organowi pierwszej instancji odniesienie się do ustaleń zawartych w tej analizie w zakresie wysokości budynku. Takiego uzasadnienia decyzji skarżący nie uznał za przekonujące.

Zdaniem R. L., organ pierwszej instancji szczegółowo przeanalizował cały obszar objęty analizą, a także zupełnie prawidłowo w granicach przysługującej mu zasady swobodnej oceny dowodów dokonał analizy sąsiedztwa działki nr [...].

W kwestii zastosowania w sprawie przez organ odwoławczy § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący podniósł zarzut uznania przez organ za niedopuszczalne usytuowania obiektów poza wyznaczoną linią zabudowy (np. ganek) podczas, gdy obowiązujące przepisy prawa nie wyłączają takiej możliwości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi na skargę R. L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażonej w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...]r., uczestnik postępowania I. S., stwierdziła, że cała procedura dotycząca postępowania administracyjnego pierwszej w przedmiotowej sprawie, narusza rażąco prawo, gdyż organ ten pominął uwagi uczestników postępowania i propozycję uzgodnienia warunków zabudowy po przeprowadzeniu wizji lokalnej z udziałem nie tylko inwestora. Inwestycja ta zakłóci funkcjonowanie niewydolnych sieci (wodno-kanalizacyjnych, energii elektrycznej i gazu), które jest awaryjne, już przy obecnym obciążeniu. Poruszając kwestię ochrony interesów osób trzecich, I. S. zauważyła, że planowany budynek, będzie miał bryłę dwukrotnie większą, co pozbawi uczestniczkę dostępu do światła.

Zdaniem uczestniczki, decyzja Burmistrza została wydana również z naruszeniem przepisów dotyczących sposobu sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym ustalenia linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. odmiennie od budynków w bezpośrednim sąsiedztwie; geometrii dachu, kierunku głównej kalenicy dachu. Burmistrz wydał kolejną, piątą decyzję w sprawie orzekając tak samo, jak w poprzednich i nie stosuje się do przepisów technicznych i prawnych. Powołuje w swych wywodach na "uwarunkowania zewnętrzne", literaturę i wyroki, nie stosując ich konsekwentnie. Decyzja dotyczy spornych interesów nie załatwionych od lat, uczestniczka uważa, że zachowanie organu pogłębia brak do niego zaufania z każdą decyzją i z tego względu wnosi o uznanie decyzji organu pierwszej instancji, za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia [...] r., adw. P. S. zgłosił swój udział w postępowaniu sądowym, w charakterze pełnomocnika uczestników postępowania – I. S. oraz B. N. Jednocześnie pełnomocnik podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie prezentowane przez swoich mandatów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sprawowana w tej mierze kontrola opiera się na ustaleniu zgodności z prawem administracyjnoprawnych działań organu (art. 1 § 2 powołanej ustawy).

Kontrola sądowa, sprawowana według powołanego wyżej kryterium, nie potwierdziła zarzutów skargi o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Zakwestionowana przez R. L. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., jest decyzją uchylającą (na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą temu organowi do ponownego rozpoznania sprawę o warunki zabudowy, która została podjęta w konsekwencji, uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1108/10) poprzedniej decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego (wydanej ma podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.)

Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Kierując się powyższą regułą, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze , jak i aktualnie Sąd zobligowane są przyjąć właściwy sposób stosowania konkretnych przepisów prawa materialnego oraz procedury w tejże sprawie, który wynika z wyroku Sądu z dnia 12 maja 2011 r. Związanie to oznacza, że Sąd nie może formułować nowych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią, co do zasady konsekwencję wyrażonej oceny prawnej i mają, na celu zakreślić organowi taki sposób działania, aby uniknął błędów już popełnionych, i jednocześnie, służą określeniu kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie.

Sąd poddał kontroli treść zaskarżonej decyzji, pod kątem ustalenia, czy w świetle art. 153 P.p.s.a., Kolegium ponownie rozpatrujące odwołanie od decyzji Burmistrza, podporządkowało się wykładni prawa i zaleceniom wynikającym z wyroku z dnia 12 maja 2011 r. W szczególności rzecz dotyczy, właściwego kierunku interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakie stawia organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także rzecz dotyczy wypełnienia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), takich jak linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia) i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) (§ 8 rozporządzenia).

Jako przyczynę uchylenia poprzednio zapadłej w sprawie decyzji organu odwoławczego, Sąd wskazał m.in. zawężenie przez Kolegium zakresu analizy urbanistycznej, a także naruszenie przepisów § 7 ust. 1 i ust. 4 oraz § 8 wyżej wymienionego rozporządzenia. Kolegium poprzednio orzekając uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy, lecz - jak zauważył Sąd - nie podważyło skutecznie analizy urbanistycznej, sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji. Kolegium nie dysponowało przy tym własnym odrębnym opracowaniem analizy urbanistycznej, na podstawie którego, mogłoby formułować wnioski i oceny odmienne od przyjętych w decyzji Burmistrza z dnia [...] .

Sąd opowiedział się za szerokim pojmowaniem pojęcia działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 u.p.z.p. Z tego względu uznał, że brak jest przekonującego uzasadnienia na stwierdzenie, że działka nr [...] występująca w analizowanym obszarze nie tworzy całości z pozostałymi działkami (nr [...]). Sąd zauważył, iż organ nie wyjaśnił, że decyzja Burmistrza narusza interesy innych osób. W końcu Sąd stwierdził, że uzasadnienie decyzji kasatoryjnej wskazuje raczej na potrzebę uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a nie podejmowania rozstrzygnięcia kasatoryjno - merytorycznego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., było to tym bardziej wskazane, skoro sam organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie obliczył średniego wskaźnika zabudowy dla analizowanego obszaru.

Obecnie rozpatrujący skład orzekający, poddał kontroli treść zaskarżonego rozstrzygnięcia i uznał, że co do istoty Kolegium zrealizowało wskazania wynikające z wyroku z dnia 12 maja 2011 r. Kierując się możliwością podjęcia decyzji merytorycznej, Kolegium zleciło osobie uprawnionej wykonanie analizy urbanistycznej wraz ze sporządzeniem projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej przez R. L. inwestycji.

Kolegium uznało jednak, że zlecona przezeń analiza z dnia [...] r. objęła porównanie tylko [...] działek zamiast wszystkich z obszaru poddanego badaniu, co uniemożliwia rozstrzyganie, co do istoty wniosku. Skoro Kolegium uznało jednocześnie, że analiza urbanistyczna sporządzona na zlecenie Burmistrza była analiza niepełną, to organ odwoławczy działając w granicach wyznaczonych w art. 138 § 2 K.p.a., mógł podjąć decyzję kasacyjną typową. Powołany przepis ma zastosowanie, gdy organ odwoławczy uzna brak podstaw prawnych lub faktycznych do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia o istnieniu praw, bądź obowiązków po stronie adresata takiej decyzji, z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uzasadnił przy tym potrzebę cofnięcia sprawy, na etap postępowania przed organem pierwszej instancji.

Nie można przy tym podzielić zarzutów skargi, o naruszeniu prawa własności i prawa zabudowy, skoro nie została podjęte przez ten organ żadne wiążące ustalenia w zakresie zabudowy działki nr [...] przy ul.[...] . W świetle reguł, jakie Kodeks postępowania administracyjnego stawia przez organem administracji publicznej, w tym, obowiązku wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), niezasadny jest zarzut skargi, o braku w decyzji uzasadnienia faktycznego, w tym w zakresie wskazania dowodów, czy dana okoliczność została udowodniona, skoro zachodziła właśnie potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, w zakresie okoliczności, których wystąpienie będzie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W nawiązaniu do powyższego trzeba zauważyć, że w świetle reguł wynikających z art. 107 § 1 i § K.p.a., istotnym elementem decyzji jest jej uzasadnienie. Konstrukcja prawidłowo sporządzonej decyzji administracyjnej, powinna zawierać w dziedzinie faktów, wyjaśnienie okoliczności wskazujących ustalenie ich znaczenia według normy prawnej. Brak ustalenia wszystkich okoliczności istotnych, uniemożliwia zastosowanie normy prawnej w sposób określający prawa, bądź obowiązki adresata decyzji.

Jak wynika bowiem z przedstawionego przez organ stanu faktycznego sprawy, którego skarżący – zdaniem Sądu – skutecznie nie podważył, występuje konieczność szerszej niż dotychczasowa, analizy porównawczej dla określenia możliwości zachowania ładu przestrzennego, planowaną inwestycją w kontekście, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zarówno Sąd w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., a później organ odwoławczy zauważył potrzebę zebrania dokładniejszych informacji, koniecznych do ustalenia, czy nowa geometria dachu budynku (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki jest zgodna z geometrią dachów odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z tego też względu zarzut skargi o naruszeniu przez Kolegium § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. jest niezasadny.

Konieczne jest przy tym podkreślenie, że Sąd w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., zauważył, że bardziej wskazane byłoby wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., skoro organ pierwszej instancji nie obliczył średniego wskaźnika zabudowy dla analizowanego obszaru ([...]).

Kolegium dodatkowo dostrzegło, że organ pierwszej instancji nie określił frontu działki, na której planowana jest nowa zabudowa, a tym samym nie wiadomo było w jakich granicach został wyznaczony obszar analizowany. Ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku powinno być wyznaczone w sposób konkretny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1527/11, opubl. w LEX nr 1107937).

Wniosek inwestora nie spełnia także wymagań ustawowych - z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., w tak istotnej kwestii jak sporządzenie opisu inwestycji w formie graficznej, np. ustalenia gabarytów projektowanego obiektu budowlanego.

Jak również, Kolegium nakazało odniesienie do takich ustaleń, jak wystąpienie różnic w ilości kondygnacji budynków na poszczególnych częściach ulicy [...] , co przy uwzględnieniu takiego zjawiska jak spadek terenu na wysokości działki nr [...], na które znajduje się budynek o wysokości 12 m npt, jest konieczne dla wyjaśnienia, czy zostanie zachowany ład przestrzenny w obszarze objętym porównaniem, skoro pomiędzy budynkami sąsiadującymi z planowaną inwestycją różnica wysokości tych budynku będzie wynosiła 5 m.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem aktem administracyjnym o charakterze związanym ani uznaniowym, jest wydawana na podstawie i w granicach prawa, w warunkach dość szerokiego luzu decyzyjnego (władzy dyskrecjonalnej) spowodowanego choćby przepisami samego art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ale także i koniecznością dokonania ustaleń na podstawie analizy stanu faktycznego i przepisów ustaw szczególnych, jak i oceny zgodności zamierzonej inwestycji z podstawowymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego, wyrażonymi w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. czy też zasadami konstytucyjnymi warunkującymi te procesy W kontekście przedstawionej wykładni należy zwrócić uwagę na wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., II OSK 1424/09, LEX nr 746530, w którym sąd ten stwierdził, że niezgodne z naczelną zasadą planowania i zagospodarowania przestrzennego wynikającą z art. 1 u.p.z.p., a więc zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, jest pogłębienie zróżnicowania terenu, na którym ma być sytuowana nowa inwestycja (I. Zachariasz. Komentarz do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydawnictwo. Lex, opubl. w Lex nr 143842).

Analiza urbanistyczna powinna obejmować na tyle duży obszar i ilość istniejącej zabudowy, aby bez cienia wątpliwości można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania teren.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia przez organ odwoławczy § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., Sąd pragnie zwrócić uwagę, że regułą jest wyznaczanie wskaźnika zabudowy w oparciu o średni wskaźnik tej wielkości w obszarze analizowanym, wyznaczenie innego wskaźnika należy traktować jako odstępstwo, wyjątek od zasady, co wymaga od organu szczególnej staranności w zbieraniu danych, którymi posłuży się w analizie urbanistycznej, a następnie pełnego i wnikliwego uzasadnienia, dla przyjęcia wyargumentowania odstępstwa. Tymczasem analiza organu pierwszej instancji odnosi się do parametrów [...] działek, podczas gdy z map znajdujących się w aktach sprawy, wyłania się obraz zintensyfikowanej, zwarta zabudowy ul. [...] (łącznie [...] działek), przy której znajduje się działka nr [...], zasadne jest w tej sytuacji odniesienie się do większej ilości materiału porównawczego. Ład przestrzenny to przecież taki sposób kształtowania przestrzeni, który tworzy spójną całość. W praktyce zwraca się uwagę, że zachowanie ładu przestrzennego determinują takie czynniki, jak odpowiednie rozmieszczenie przestrzenne funkcji (właściwe funkcje w optymalnych miejscach), odpowiednie sąsiedztwo funkcji (bezkonfliktowe i dające najwięcej korzyści), odpowiednia struktura pionowa (zachowanie proporcji wysokości, występowanie dominanty), odpowiednia struktura pozioma (harmonijna struktura użytkowania i władania). Powyższe czynniki dotyczą także takiej inwestycji, która polega na dobudowie (nadbudowie) istniejącego już obiektu na działce inwestora, która także powinna być dostosowana do zabudowy na działkach sąsiednich (znajdujących się w obszarze analizowanym w ramach analizy urbanistycznej), ale także, a nawet w pewnych okolicznościach przede wszystkim, do zabudowy już istniejącej na działce inwestora (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt IIOSK 860/09, opubl. w LEX nr 597917).

Braki w powołanym zakresie nadal występują w materiale dowodowym sprawy, a w takiej sytuacji, jakakolwiek próba podjęcia przez organy obu instancji uznania zgodności zamierzonej inwestycji z podstawowymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego, byłaby przedwczesna, a tym samym niedopuszczalna w świetle art. 61 § 1 i § 7 u.p.z.p.

W świetle zaś zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna powinna być w każdym istotnym dla jej wyniku aspekcie dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Nie stanowią jednocześnie naruszenia reguł z art. 107 § 1 i § 3 oraz z art. 138 § 2 K.p.a., zalecenia organu odwoławczego, aby organ pierwszej instancji rozważył okoliczności faktyczne, które dostrzegł w już zebranym materiale dowodowym, ale w stosunku do których uznał potrzebę głębszej analizy ich znaczenia dla wyniku sprawy.

Jeżeli zaś chodzi o naruszenie § 4 rozporządzenia, to jest on w ocenie Sądu niezrozumiały, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie kwestionowało możliwości usytuowania, elementu, jak np. ganek poza wyznaczona linią zabudowy, wyjaśniając, że jest to kwestia uregulowana w rozporządzeniu w sprawie warunków rozporządzenia technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, która nie może być podstawą orzekania w sprawie o warunki zabudowy.

Sąd ponownie pragnie podkreślić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Jednakże wymaga się od organu dochowania obowiązku starannego uzasadnienia swego stanowiska, znajdującego oparcie w ocenie wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy.

Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nie jest jednocześnie rzeczą organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy, badanie planowanej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami technicznymi budowlanymi, których ocena następuje na etapie rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, na tym też etapie organ budowlany ocenia takie czynniki jak zacienienie obiektów sąsiednich i wpływ tego zjawiska na naruszenie interesów osób trzecich.

Reasumując, Sąd uznał, iż nie potwierdziły się w okolicznościach niniejszej sprawy zarzuty podnoszone w skardze, Kolegium w wystarczający sposób wykazało w uzasadnieniu swej decyzji, że wystąpiła konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, z uwagi na dostrzeżone braki w materiale dowodowym, których usunięcie na etapie postępowania odwoławczego okazało się niemożliwe.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.