Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 847/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 82
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1 w zw z  art. 3 par. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie spraw dyrektorów szkół stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Zarząd Powiatu C. odwołał z dniem [...] r. D.W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w S. Uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 5c w związku z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) po zasięgnięciu opinii [...] Kuratora Oświaty.

Wojewoda [...] w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały, jako sprzecznej z art. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 daje możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (...). Zaskarżona uchwała nie wskazuje w swej treści przyczyny odwołania Dyrektora, co zdaniem skarżącego stanowi uchybienie dyskwalifikujące ten akt. Organ nadzoru wskazał, że przesłanki przyjętego przez Zarząd Powiatu C. rozwiązania znane są natomiast z uzasadnienia uchwały, które ze swej istoty nie stanowi jej elementu. Z jego treści wynika, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem w przedmiotowej sprawie było opuszczenie przez D.W. stanowiska pracy bez usprawiedliwienia, gdyż nie wystąpiła ona do przełożonego o urlop lub inną formę usprawiedliwienia planowanej nieobecności w pracy oraz próba usprawiedliwienia zaplanowanej wcześniej nieobecności zwolnieniem lekarskim. Skarżący nie podzielił stanowiska Zarządu, że wskazane powody umożliwiły zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Podniósł, że stosownie do dyspozycji zawartej w przywołanym przepisie Zarząd obowiązany był wskazać i szczegółowo uzasadnić, w jakim zakresie zarzucone D.W. uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie Zespołu Szkół Ogólnokształcących w S. i jakie skutki negatywne dla Zespołu Szkół wywołałoby pozostawienie jej na stanowisku dyrektora. Zdaniem skarżącego w przedstawionej dokumentacji ograniczono się jedynie do przytoczenia zarzutów w stosunku do dyrektora, nie wyjaśniono jednak, dlaczego jego działanie należy uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, powodujący konieczność odwołania ze stanowiska w czasie roku szkolnego i bez wypowiedzenia.

Następnie Wojewoda wskazał, że dokumentacja będąca w jego posiadaniu dowodzi, że podstawą podjęcia kwestionowanej uchwały był fakt, że w dniu [...]r. D.W. niewłaściwie wykorzystała zwolnienie lekarskie. Zauważył, że w dniu [...]r., w której to dacie została podjęta przedmiotowa uchwała, Zarząd nie mógł mieć wiedzy o właściwym bądź niewłaściwym wykorzystaniu tego zwolnienia. Pismem z dnia [...]r. [...] Starosta Powiatu C. został bowiem poinformowany przez Zastępcę Dyrektora ZUS-u Oddział w B., że prowadzone jest postępowanie wyjaśniające prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez D.W., o wynikach którego Starosta zostanie powiadomiony w terminie późniejszym. Poza sporem pozostaje zatem okoliczność, że w dniu [...]r. D.W. była nieobecna w pracy z powodu czasowej niezdolności do pracy, co poświadczał druk ZUS ZLA Nr [...].

W opinii skarżącego ze względu na dotkliwe konsekwencje, jakie pociąga za sobą stosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, przepis ten należy traktować bardzo rygorystycznie, wymagając od organu administracji publicznej szczegółowego uzasadnienia swojego działania, popartego wskazaniem naruszonych przepisów prawa oraz wykazaniem związków przyczynowo-skutkowych między uchybieniami dyrektora Zespołu Szkół a dalszym funkcjonowaniem tego Zespołu. Zaznaczono, że wprawdzie organ prowadzący szkołę posiada pewną dozę swobody uznania w dokonaniu oceny zachowania dyrektora szkoły, jednakże pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" na tle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinno być rozumiane wąsko, a tym samym oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt. I OSK 2018/10). Musi być ono przy tym na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Nie każde też naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (wyrok NSA z 9 maja 2001 r. sygn. akt II SA 3293/00). Skarżący podkreślił, że wyżej zaprezentowane stanowisko znajduje odzwierciedlenie w licznym i jednolitym orzecznictwie sądowym.

Zdaniem skarżącego ze względu na wskazane nieprawidłowości konieczne jest stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały Zarządu Powiatu C. Natomiast upływ 30-dniowego terminu, określonego w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uniemożliwił organowi nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność kwestionowanej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu C. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że D.W. od 1 września 1992 r. pełni obowiązki dyrektora Szkoły. Zaplanowała urlop, który miał się rozpocząć [...]r. W tym dniu oraz w dniach od [...]r. do [...]r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, które zostało wykorzystane w niewłaściwy sposób. Wbrew twierdzeniu Wojewody w dacie podjęcia uchwały Zarząd posiadał wiedzę o niewłaściwym wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego. DW. w rozmowie z Sekretarzem Powiatu C. potwierdziła bowiem swój wylot do Egiptu w czasie zwolnienia lekarskiego w dniu [...]. Pismo z ZUS potwierdziło z kolei już posiadane przez Zarząd informacje na temat niewłaściwego wykorzystania zwolnienia lekarskiego w tym dniu oraz w okresie od [...] do [...]r., w którym ww. uczestniczyła w posiedzeniach komisji Rady Miejskiej S. Wskazano, że naganne zachowanie D.W. potwierdziło także postępowanie podległych jej pracowników w kwestii obecności dyrektora w pracy w dniu [...]r. Organ zgodził się z twierdzeniem, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków , o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły jednak orzeczenie, z którego zaczerpnięto powyższe stwierdzenie wydane zostało na tle odmiennego i niepasującego do omawianego przypadku stanu faktycznego. W omawianym przypadku nastąpiło bowiem niewłaściwe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, zaś przejawem troski pracownika o dobro zakładu w takim okresie jest stosowanie się do wskazań lekarskich i powstrzymywania się od wykonywania czynności mogących przedłużyć jego nieobecność. Odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego wskazano, że pracodawca ma prawo żądać od pracownika wyjaśnienia czy w okresie zwolnienia z obowiązku wykonywania pracy z powodu choroby przeprowadzał zaleconą przez lekarza kurację, czy też wykorzystywał zwolnienie w innym celu – niezależnie od tego czy sprzyjającym poprawie stanu zdrowia czy pogarszającym lub mogącym go pogorszyć (wyrok SN z 16.01.2000 I PKN 44/00). Podkreślono, że ustalenie przez pracodawcę, że doszło do wykorzystania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego przeznaczeniem, może być uznane za naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych i stanowić uzasadniona przyczynę rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia, jeżeli pracownikowi można przypisać winę, co najmniej w postaci rażącego niedbalstwa (wyrok SN z 21.10.1999 I PKN 308/99). Zaznaczono przy tym, że o zwolnieniu decyduje jednostkowy czyn, a nie przebieg dotychczasowej pracy (wyrok SN z 2.12.2004 I PK 86/04). Wskazano także, że wykonywanie innej pracy lub prowadzenie innej działalności w czasie zwolnienia lekarskiego może być kwalifikowane jako naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych wówczas, gdy pracownik swoim zachowaniem przekreśla cele zwolnienia, czyli jak najszybszy powrót do zdrowia i odzyskanie zdolności do wykonywania pracy (wyrok SN z 11.06.2003 r. I PK 208/02).

Pełnienie funkcji dyrektora szkoły i nauczyciela nakłada na taką osobę szczególne obowiązki. Zgodnie z art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674ze zm.) nauczyciel ma dbać o kształtowanie u uczniów postaw moralnych i obywatelskich, a na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy dyrektor szkoły odpowiedzialny jest w szczególności za dydaktyczny i wychowawczy poziom szkoły. Zważywszy na wskazane obowiązki D.W. jako nauczyciela i dyrektora, wydźwięk społeczny, wychowawczy oraz nagłośnienie sprawy w lokalnych mediach i wzbudzenie powszechnego oburzenia, organ stwierdził, że naruszyła ona te obowiązki w sposób ciężki, a dodatkowo naruszenie to nastąpiło z winy umyślnej, gdyż potwierdziła ona swój pobyt na wakacjach w czasie zwolnienia lekarskiego.

Za błędne uznano twierdzenie o braku wskazania w uchwale przyczyn odwołania D.W. ze stanowiska dyrektora. Podniesiono, że zgodnie z przyjętą powszechnie techniką opracowywania sama uchwała powinna zawierać: przedmiot regulacji, podstawę prawną, proponowane uregulowanie, wykonawcę uchwały, termin i sposób jej wejścia w życie, zaś uzasadnienie do uchwały: przedstawienie istniejącego stanu, wyjaśnienie potrzeb, celu czy też przyczyny podjęcia uchwały oraz – jeśli to konieczne skutki finansowe i źródła finansowania. Powyższe, zdaniem organu, wskazuje na prawidłowość budowy przedmiotowej uchwały. Zawierała ona uzasadnienie podjęcia decyzji w dołączonym do niej uzasadnieniu, gdyż w treści samej uchwały brak jest na to miejsca.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestniczka postępowania D.W. zarzuciła wydanie przedmiotowej uchwały z naruszeniem prawa, gdyż nie zawiera ona żadnego uzasadnienia, mimo, że odwołanie dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty może nastąpić w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Powołała się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego. Podniosła, że dyrektorem Zespołu Szkół Ogólnokształcących w S. jest od czasu jego powstania. Przez cały ten okres nie było żadnych zastrzeżeń do jej pracy. Była także wielokrotnie nagradzana za swoją pracę. Wskazała, że jest również radną Rady Miejskiej w S. która nie wyraziła zgody na rozwiązania z nią stosunku pracy bez wypowiedzenia, o co wnioskował Zarząd Powiatu C. Do pisma załączyła stanowisko Rady Miejskiej w S., Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół Ogólnokształcących w S., Rady Rodziców tej placówki oraz pismo Zarządu Oddziału ZNP w S. dotyczące jej sprawy. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2011 r. przedstawiła kopię postanowienia Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej w B. z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie nieprawidłowości w jej leczeniu celem wykazania, że zwolnienie lekarskie wystawione na dzień [...]r. było uzasadnione, a jej wyjazd w tym okresie nie spowodował pogorszenia się jej stanu zdrowia. Nadto załączyła kopię wyroku Sądu Rejonowego [...] Wydział Pracy w B. z dnia [...]r. sygn. akt [...], mocą którego przyznano jej prawo do zasiłku chorobowego za okres od [...] do [...]r. oraz decyzję organu rentowego z dnia [...]r. przyznającą jej, w oparciu o wskazany wyrok, prawo do przedmiotowego świadczenia, celem zaprzeczenia tezie o rzekomym nieprawidłowym wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego stanowiącą przyczynę odwołania jej ze stanowiska dyrektora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem złożonej w niniejszej sprawie skargi jest akt organu jednostki samorządu terytorialnego – uchwała zarządu powiatu, czyli inny niż mający walor aktu prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na tego typu akt stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

W tym kontekście uznano, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego aktu wykazała bowiem, że nie odpowiada on przepisom obowiązującego prawa.

W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi należy przytoczyć podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej uchwały, którą stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W myśl tego przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Z brzmienia przywołanego wyżej uregulowania wynika, że uchwała o odwołaniu w trybie natychmiastowym ze stanowiska dyrektora szkoły lub placówki podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, jednakże przy związaniu organu przesłanką formalną w postaci zasięgnięcia opinii kuratora oświaty oraz przesłanką materialną w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku". Łączne wystąpienie wskazanych przesłanek daje dopiero możliwość zastosowania dyspozycji określonej w tym przepisie, tj. odwołania ze stanowiska w trybie natychmiastowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zamieszczone we wskazanym przepisie pojęcie niedookreślone w postaci "przypadków szczególnie uzasadnionych", nakłada na organ obowiązek każdorazowego ustalania jego treści w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy. Podzielić w tym aspekcie należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 831/09 publ.: Lex nr 595564, że przy stosowaniu pojęć nieostrych organ nie działa w granicach uznania administracyjnego, lecz w oparciu o ustalone fakty wypełnia je treścią wskazującą na sposób rozumienia określonego pojęcia. Uznanie administracyjne jest prawnie dopuszczalną przez przepis prawa materialnego możliwością alternatywnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy. Nie jest to jednak to samo, co nadanie treści pojęciom niedookreślonym przez ustalenie stanu faktycznego i konkluzje wynikające z tych ustaleń, dlatego gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ danego rozumienia określonego pojęcia musi być szczegółowe, pełne i przekonujące. Proces ustalania treści pojęcia podlega pełnej kontroli poprawności metodologicznej i merytorycznej, co więcej organ jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania.

Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem wyrażonym zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze przedmiotu, odwołanie dyrektora placówki oświatowej w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty należy traktować jako władcze działanie organu administracji należącej do zakresu jego zadań, zaś akt podjęty w tym zakresie dotyka interesu prawnego osoby odwołanej z tego stanowiska rozumianego jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, że organ rozstrzygający w tej materii powinien uzasadnić swój akt (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 2032/10). Brak uregulowań formułujących taki obowiązek wprost nie stanowi przeszkody do wywiedzenia takiej konieczności z ogólnych zasad ustrojowych związania organów administracji prawem, obowiązku odwołania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które sprawując kontrolę muszą znać motywy, jakimi kierował się organ samorządu terytorialnego podejmując akt podlegający kontroli. Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu oraz stanowi konsekwencję zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) czy zasady zaufania do państwa. Jednocześnie podkreślić należy, że skoro art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy przewiduje możliwość odwołania nauczyciela "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu (por. wyrok NSA z 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 933/10 publ.: Lex 602589, wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 546/10 publ.: Lex 686838, M. Stahl: "Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 6 (9)/2006). Stanowisko to znajduje także umocowanie w orzeczeniach Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt I PK 103/03 publ.: OSNP 2004/21/371, czy też wyroku tego Sądu z dnia z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 3/97 publ.: OSNAPiUS 1997 nr 19, poz. 369). Podkreślić należy, że akt odwołania dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wymaga szczególnie precyzyjnego uzasadnienia zawierającego opis stanu faktycznego i jego udokumentowanie, a także wykazania w czym przejawia się "szczególnie uzasadniony przypadek" nakazujący natychmiastowe odsunięcie dyrektora od wykonywanych przez niego obowiązków. Z uzasadnienia odwołania ze stanowiska powinno zatem bezpośrednio wynikać, jakie okoliczności stanowiły przyczynę odwołania, jak również to, dlaczego organ wydający ten akt uznał te okoliczności za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu omawianego art. 38 ust. 1 pkt 2 .

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż zaskarżona uchwała, wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, wymogu takiego nie spełnia, gdyż nie zawiera ona żadnego uzasadnienia. Uzasadnienie aktu winno bowiem bądź znajdować się w jego treści bądź też powinno przybrać formę załącznika i przez to stanowić jego integralną część. Tymczasem w treści tego aktu nie zaprezentowano motywów zawartego w nim rozstrzygnięcia. Motywy odwołania, nie przybrały również formy załącznika do uchwały, gdyż uchwała do takiego załącznika nie odsyła. Powyższe przemawia za uznaniem, iż nie został spełniony formalny wymóg umotywowania podjętego rozstrzygnięcia. Brak w uchwale uzasadnienia nie pozwala bowiem na skontrolowanie stanowiska organu co do tego, czy rzeczywiście wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający zastosowanie owego trybu. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie sporządzone na piśmie "uzasadnienie odwołania ze stanowiska dyrektora D. W." datowane na dzień 25 lutego 2011r., to jednak nie stanowi ono załącznika do uchwały. Nie zostało ono także dołączone do protokołu z posiedzenia Zarządu z dnia [...]r., na którym przedmiotowa uchwała została podjęta, ani odnotowane w tym protokole, gdyż nie wynika to z treści tego protokołu. Pismo to nie zostało także podpisane przez członków Zarządu biorących udział w podjęciu uchwały. Powyższe nie pozwala zatem na przyjęcie, że w istocie motywy odwołania dyrektora w piśmie tym wskazane są tożsame z motywami, jakimi kierował się Zarząd podejmując przedmiotowy akt. Zwraca także uwagę i to, że do pisma zawierającego informacje i okoliczności odwołania skierowanego do Wojewody z dnia [...]r. Starosta załączył uchwałę wraz z protokołem bez pisemnego uzasadnienia podjęcia zaskarżonego aktu. Dopiero w późniejszym czasie pismo z dnia [...]r. zawierające "uzasadnienie do odwołania" zostało Wojewodzie przesłane. Wskazać także przyjdzie, że jako uzasadnienia uchwały nie można też potraktować pisma z dnia [...]r. przedstawiającego sprawę Kuratorowi do zaopiniowania. Jest to pismo sporządzone przed wydaniem zaskarżonej uchwały, a zatem z racji samej chronologii nie może odnosić się do aktu następczego. W dodatku charakter tego pisma, stanowiącego tylko element procedury, nie pozwala na wykorzystanie go do "obrony" wadliwego aktu administracyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 378/06). Pozbawienie aktu odwołania dyrektora szkoły odpowiedniego uzasadnienia nie może być także konwalidowane późniejszym wyjaśnieniem przyczyn odwołania (wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 933/10).

Zdaniem Sądu brak uzasadnienia aktu odwołania jest istotnym uchybieniem formalnym dyskwalifikującym ten akt. Jak już bowiem wskazano uchwała o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w trybie określonym w art. 38 § 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty stanowi akt władczy, jednostkowo – konkretny, rozstrzygający o uprawnieniach określonej osoby. Takie cechy wymagają, by traktować go na równi z decyzją administracyjną, co powoduje m.in. że w stosunku do niego obowiązują wymogi z art. 107 § 3 kpa ( por. : wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 706/06, publ.: Lex 320829 ). Brak uzasadnienia uchwały o odwołaniu w trybie natychmiastowym dyrektor szkoły pozbawia możliwości jego kontroli, a tym samym powoduje, iż nie sposób jest także ocenić czy organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zasadniczo z tego powodu akt ten dotknięty jest istotną wadą prawną stanowiącą podstawę do stwierdzenia jego nieważności.

W ocenie Sądu również przyczyny podniesione w piśmie stanowiącym "uzasadnienie odwołania", wyjaśnieniach kierowanych do Wojewody oraz w odpowiedzi na skargę nie pozwalają na przyjęcie, że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wymagający natychmiastowego usunięcia dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków stanowiących podstawę odwołania dyrektora w trybie natychmiastowym nie mieści się każde naruszenie przezeń prawa (wyrok NSA z 9 maja 2001 r. sygn. akt II SA 3293/00). Aby zastosować ten przepis nie wystarczy wykazać, że dany przypadek jest uzasadniony. Odwołanie w tym trybie następuje bowiem w przypadkach zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, skoro przepis wymaga ustalenia przypadku "szczególnie uzasadnionego". Przy czym pojęcie to powinno by rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje , w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08). Odwołanie na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie może zatem nastąpić z jakichkolwiek przyczyn, a jedynie w przypadkach, gdy pozostawanie danej osoby na kierowniczym stanowisku w sposób oczywisty zagraża prawidłowemu realizowaniu celów i zadań przez placówkę oświatową. Takiej oczywistości nie można się dopatrzyć w rozpoznawanej sprawie.

Jak wynika z dokumentacji przedstawionej Sądowi przez Wojewodę jako przyczynę uzasadniającą odwołanie D.W. ze stanowiska dyrektora było jej naganne zachowanie polegające na opuszczeniu stanowiska pracy bez usprawiedliwienia w dniu [...]r., tj. w dniu planowanego wylotu na urlop i próba usprawiedliwienia tej nieobecności zwolnieniem lekarskim, wystawionym w dniu [...]r. na druku ZUS ZLA. W odpowiedzi na skargę wskazano okoliczność wykorzystania w niewłaściwy sposób zwolnienia lekarskiego w dniu [...]r. a nadto w dniach od [...] do [...]r., kiedy to D.W. w tym czasie uczestniczyła w sesji Rady Miasta S., co w konsekwencji potraktowano jako ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, z winy umyślnej. W ocenie Sądu wniosków takich nie można wywieść z analizy akt sprawy. Wskazane przyczyny odwołania nie zostały bowiem w wystarczający sposób wykazane i udokumentowane.

Podkreślić należy, że podejmując zaskarżony akt organ opierał się wyłącznie na potwierdzeniu przez D.W. wylotu na wypoczynek do Egiptu w dniu [...]r., odzwierciedlonym w notatce służbowej sporządzonej przez sekretarza powiatu, notabene przez ww. nie podpisanej oraz co do treści której nie miała ona również możliwości wypowiedzenia się, a także na piśmie ZUS Oddział w B. z dnia [...]r. [...], z którego wynika, że prowadzone jest postępowanie wyjaśniające prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby zwolnienie lekarskie wystawione w dniu [...]r. zostało zakwestionowane przez uprawniony do tego podmiot. W aktach znajduje się pismo Starosty C. z dnia [...]r. skierowane już po podjęciu zaskarżonej uchwały do Prokuratury Rejonowej w C., stanowiące zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa poświadczenia nieprawdy przez lekarza wystawiającego zwolnienie lekarskie w dniu [...]r. Z kolei z załączonego przez uczestniczkę postępowania postanowienia Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej w B. z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie ewentualności nieprawidłowego leczenia D.W. wynika, że prowadzone przez Prokuraturę postępowanie zostało umorzone. Również w pismach ZUS Oddział w B. z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. [...] nie wskazano, aby prawidłowość a tym samym zasadność wystawionego w dniu [...]r. zwolnienia lekarskiego została zakwestionowana, co mogło mieć miejsce na podstawie art. 59 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa ( t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 77, poz. 512 ze zm.). Powyższe oznacza, że nieobecność D.W. w pracy została usprawiedliwiona prawidłowo wystawionym zwolnieniem lekarskim.

Nie została także wykazana okoliczność nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego w dniu [...]r. Jak już wskazano w dacie podjęcia uchwały organ dysponował bowiem jedynie pismem ZUS z [...]r., informującym, że w tym zakresie prowadzone jest postępowania wyjaśniające. Jednakowoż podkreślić należy, że nawet późniejsze pismo ZUS z dnia [...]r., w którym stwierdzono, że zwolnienie lekarskie w dniu [...]r., jak również w okresie od [...] do [...]r. było wykorzystane w sposób niewłaściwy nie może być uznane za przesądzające co do prawidłowości zajętego stanowiska w tym zakresie. Kwestia wykorzystania zwolnienia lekarskiego od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia wymaga bowiem wydania rozstrzygnięcia przez ZUS, o czym stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia (...) czy § 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczególnych zasad trybu i kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich od pracy oraz formalnej kontroli zaświadczeń lekarskich. – Dz. U. Nr 65, poz. 743). Skoro organ ZUS nie wydał decyzji w przedmiocie nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia w dniu [...]r., co na rozprawie potwierdził pełnomocnik organu powiatu, to nie było tym samym możliwe zweryfikowanie w odpowiednim trybie odwoławczym zajętego w piśmie tej jednostki stanowiska w tym zakresie, tak jak w przypadku zwolnienia lekarskiego obejmującego okres od [...]r. do [...]r.. Wydana przez organ ZUS decyzja z [...]r. o odmowie prawa do wypłaty zasiłku chorobowego za okres od [...] r. do [...]r. została bowiem zakwestionowana przez Sąd Rejonowy w B. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który w wyroku z dnia [...]r. sygn. akt [...] zmienił tą decyzję i przyznał D.W. prawo do zasiłku chorobowego uznając, że organ rentowy nie wykazał aby jej zachowanie było niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego.

W ocenie Sądu nie wykazano, że zachowanie dyrektor szkoły stanowi ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, oraz że jej wina nie budzi wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że w treści druku zwolnienia lekarskiego stwierdzającego niezdolność D.W. do pracy w dniu [...] nie wskazano, że chora w tym czasie musi (powinna) leżeć. Potwierdza to także ustalenie Rzecznika Odpowiedzialności Dyscyplinarnej zawarte w przywołanym wyżej postanowieniu z dnia [...]r., gdzie podano, że w postępowaniu prowadzonym przez prokuraturę ustalono, że "lekarka zezwoliła chorej na podróż zagraniczną". W orzecznictwie sądowym dotyczącym spraw pracowniczych wskazuje się natomiast, że o ile zachowanie pracownika w czasie zwolnienia lekarskiego nie jest sprzeczne z zaleceniami lekarza nie można mu przypisać ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt I PKN 308/99 publ.: Lex 45507, z dnia 26 września 2001 r. sygn. akt I PKN 638/00 publ.: Pr. Pracy 2002/1/35, z dnia 11 czerwca 2003 r. I PK 208/02 publ.: Lex 81892). Samo zatem potwierdzenie przez D.W. wylotu do Egiptu w czasie zwolnienia lekarskiego nie może być uznane za okoliczność wystarczającą do dokonania oceny, że dopuściła się ona ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych z winy umyślnej przemawiającego za zastosowaniem konsekwencji w postaci odwołania ze stanowiska dyrektora. Niewątpliwie zachowaniem dyskwalifikującym osobę pełniącą funkcję dyrektora szkoły byłoby posłużenie się sfałszowanym zwolnieniem lekarskim czy wyłudzenie poświadczenia nieprawdy polegające na wystawieniu zwolnienia lekarskiego pomimo nie stwierdzenia istnienia choroby. Tymczasem taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, w związku z czym przyczyn odwołania nie można upatrywać w względach natury etyczno-wychowawczej, na które się powołano. Natomiast żadne inne względy mające wpływ na funkcjonowanie szkoły nie zostały wykazane zwłaszcza przy uwzględnieniu, że chodzi o okres faktycznego zakończenia semestru i rozpoczęcia ferii zimowych.

Warto także dodatkowo zwrócić uwagę na fakt, iż zaskarżona uchwała została podjęta pomimo negatywnej opinii, jaką na temat odwołania D.W. wyraziło Kuratorium Oświaty w K. w piśmie z dnia [...]r. Chociaż z obowiązujących przepisów prawa nie wynika, aby opinia ta była dla organu samorządowego wiążąca, to jednak nie budzi wątpliwości, że zawarte w niej negatywne stanowisko tym bardziej obligowało organ do wyczerpującego uzasadnienia swojego aktu, a w szczególności do przekonującego umotywowania przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego wbrew opinii wydanej w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty.

Ponieważ od wydania uchwały minął już rok, dlatego w myśl art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, nie można już stwierdzić jej nieważności. W tej

sytuacji oraz zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, orzeczono na podstawie art. 82 ust. 2 tej ustawy i art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.