Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2265/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w L. z dnia [...] maja 2011 r. w pkt 2 i 3; 2. stwierdza, że uchwały, o których mowa w pkt 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego M. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą wydaną na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2011 roku, po rozpoznaniu odwołania M. P. (dalej zwany “skarżącym") od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich oraz zarządzenia Dziekana z dnia [...] maja 2011 r. postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej i jednocześnie stwierdziło niedopuszczalność odwołania od zarządzenia Dziekana.

Do wydania niniejszych uchwał doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia [...] maja 2011 roku Okręgowa Rada Adwokacka w [...] postanowiła wydać skarżącemu zaświadczenie o odbyciu aplikacji adwokackiej, upoważnić Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej do wydania zarządzenia o wykreśleniu skarżącego z listy aplikantów adwokackich Izby Adwokackiej w [...] oraz wezwać go do zwrotu legitymacji aplikanta adwokackiego. Jednocześnie Dziekan wydał stosowne zarządzenie w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy zgodnie z udzielonym mu upoważnieniem.

Następnie skarżący złożył odwołanie od ww. uchwały zarzucając jej naruszenie art. 7 Konstytucji RP, 6 kpa oraz art. 1 ust. 1, art. 12 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze poprzez podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego jak również art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich nieuzasadnienie skutkujące ograniczeniem prawa wolności wykonywania zawodu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i umorzenie postępowania w przedmiocie objętym zaskarżoną częścią uchwały ewentualnie uchylenie uchwały lub stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej.

W wyniku rozpoznania odwołania, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] sierpnia 2011 roku postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę ORA oraz stwierdzić niedopuszczalność odwołania od zarządzenia dziekana, jako podstawę wskazując art. 76 ustawy Prawo o adwokaturze. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie wskazało, że aczkolwiek aktualnie obowiązujące unormowania ustawy Prawo o adwokaturze nie zawierają expressis verbis przepisu nakazującego skreślenie aplikanta adwokackiego z listy po ukończeniu przez niego aplikacji, to całość regulacji prawnych, dotyczących systemu aplikacji adwokackiej uprawnia do podjęcia uchwały w takiej treści, jak zaskarżone rozstrzygnięcie Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] i wydanie w oparciu o nie zarządzenie Dziekana. Okres trwania aplikacji określa art. 76 ust. 1 p.o.a., zaś po jej odbyciu aplikant ma prawo uzyskać stosowne zaświadczenie (art.. 76 ust 2 p.o.a.). Wraz z ukończeniem aplikacji aplikant traci swój status, a zarazem nabywa uprawnienie do przystąpienia do egzaminu adwokackiego. W razie jego pomyślnego zdania, były aplikant może ubiegać się o wpis na listę adwokatów. Prezydium przychyliło się do stanowiska Okręgowej Rady Adwokackiej zajętego w odpowiedzi na odwołanie, ze utrata statusu aplikanta następuje ex lege, zaś powzięte rozstrzygnięcia mają jedynie deklaratywny bądź techniczny charakter. Podkreślono również, że nie jest możliwe utrzymanie nieograniczonego czasowo statusu aplikanta przez osobę, która zakończyła już cykl szkoleń, a nie przystąpiła (lub nie zdała) do egzaminu adwokackiego.

Następnie skarżący wniósł skargę od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej podtrzymując zarzuty z odwołania oraz zarzucając naruszenie przepisu art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa oraz naruszenie interesu prawnego skarżącego polegającego na możliwości wykonywania czynności zawodowych aplikanta adwokackiego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej i poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...].

W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej p.p.s.a.).

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga M. P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała, jak również uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] maja 2011 r. w pkt 2 i 3 zostały wydane bez podstawy prawnej i jako takie są nieważne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, tj. ustalanie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne jest niewątpliwie zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje szereg etapów, w tym m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Ustalenie to jest związane bezpośrednio z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej. Przyjmując, iż sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt V SA 1241/01 ("Biuletyn Skarbowy" 2002/5/31), stwierdził, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy forma taka wynika z przepisów prawa materialnego.

Z przeglądu orzecznictwa wynika, iż z decyzją wydaną bez podstawy prawnej mamy do czynienia w przypadku, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (vide: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 725; tak również: M. Jaśkowska /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000 r.; tak również m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce m.in., gdy obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym, albo też egzekucja będzie zbędna, gdy prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, gdy brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę do załatwienia sprawy w drodze decyzji, czy też gdy decyzja została wydana w sferze stosunków cywilno-prawnych niepodlegających orzecznictwu administracyjnemu, gdy wydanie decyzji oparte zostało na przepisach prawnych odnoszących się do zupełnie odmiennych stanów faktycznych, albo gdy decyzja oparta została na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał (tak: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 724, tak również m.in. /w:/ wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 556/00 oraz wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 275/00).

Analizując zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej oraz Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], należy zauważyć, iż sporne uchwały organów obu instancji wydane zostały z powołaniem się na art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze zaś samo zarządzenie Dziekana w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy aplikantów adwokackich ma charakter techniczny.

Przepis art. 76 ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze stanowi, że aplikacja adwokacka rozpoczyna się dnia 1 stycznia każdego roku i trwa trzy lata.

Z kolei przepis art. 76 ust. 2 cyt. ustawy przewiduje, że aplikantowi, który odbył aplikację adwokacką, właściwa okręgowa rada adwokacka wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji adwokackiej.

Mając na uwadze powyższe przepisy, można - zdaniem Sądu - podzielić w pewnym, ograniczonym jednak - zakresie, stanowisko Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej zamykającą cykl aplikacji adwokackiej, rozumianej jako okres, w którym dana osoba odbywa szkolenie zawodowe i w trakcie którego to okresu przysługują jej określone w ustawie uprawnienia - jest ukończenie szkolenia i otrzymanie stosownego zaświadczenia o odbyciu aplikacji adwokackiej.

Niemniej nie sposób uznać jednocześnie, jak próbuje uzasadnić to Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w zaskarżonej uchwale, że zakończenie okresu szkolenia i otrzymanie zaświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 76 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, daje jednoznaczną podstawę prawną do skreślenia danej osoby z listy aplikantów. Nie przemawia za tym również treść art. 77b ustawy Prawo o adwokaturze, który wskazuje, ze do egzaminu adwokackiego może przystąpić m.in. osoba, która odbyła aplikację adwokacką i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu.

Zdaniem Sądu, aby okręgowa rada adwokacka mogła sama dokonać skreślenia lub upoważnić Dziekana do skreślenia danej osoby z listy aplikantów, musi działać w oparciu o ważną podstawę prawną.

Otóż, należy zauważyć, iż ustawa z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze, przewiduje podstawy do skreślenia aplikanta z listy aplikantów adwokackich, określając je szczegółowo i wyraźnie w przepisach art. 79 ust. 1 i 2 cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, okręgowa rada adwokacka skreśla aplikanta adwokackiego z listy w wypadku:

1) okoliczności wymienionych w art. 72 ust. 1 i art. 74;

2) niezakończenia przez niego, bez usprawiedliwionej przyczyny, aplikacji

adwokackiej w terminie, o którym mowa w art. 76 ust. 1.

Z kolei przepis art. 79 ust. 2 cyt. ustawy przewiduje fakultatywną przesłankę skreślenia z listy - stanowiąc, że okręgowa rada adwokacka może skreślić aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata.

Ponadto, należy zauważyć, iż wydany na podstawie art. 58 pkt 12 lit. b) ustawy - Prawo o adwokaturze, "Regulamin aplikacji adwokackie/' (vide: Obwieszczenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 22 września 2009 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Regulaminu aplikacji adwokackiej) w § 8 ust. 1 stanowi, że okręgowa rada adwokacka może skreślić aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata. Z kolei § 8 ust. 2 cyt. Regulaminu stwierdza, że okręgowa rada adwokacka skreśla aplikanta z listy aplikantów adwokackich w wypadku niezakończenia przez niego, bez usprawiedliwionej przyczyny, aplikacji w ustawowym terminie 3 lat.

Zdaniem Sądu, brak jest w powołanych uregulowaniach wskazania, że odbycie aplikacji i otrzymanie zaświadczenia (oraz ewentualne późniejsze niezdanie egzaminu adwokackiego) jest podstawą do skreślenia z listy aplikantów adwokackich. Wykładnia literalna zarówno samej ustawy, jak również Regulaminu aplikacji adwokackiej wskazują, że status aplikanta jest niezależny od faktu odbywania aplikacji, tj. uzyskanie takiego statusu nie wiąże się z rozpoczęciem odbywania aplikacji, ani jego utrata nie wiąże się z zakończeniem biegu aplikacji adwokackiej.

W tej sytuacji - zdaniem Sądu - niesłuszny jest pogląd Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, że zakończenie aplikacji i wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 76 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, stanowi podstawę do skreślenia z listy aplikantów adwokackich.

Według Sądu, o ile zgodzić się można z tezą, że de legę ferenda należałoby rozważyć wprowadzenie do ustawy - Prawo o adwokaturze wyraźnego przepisu, który dawałby jednoznaczną podstawę prawną do skreślenia z listy aplikantów adwokackich osoby, która odbyła aplikację i otrzymała stosowne zaświadczenie, o którym mowa w przepisie art. 76 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze (i to niezależnie od tego, czy podchodziła już do egzaminu adwokackiego, czy też będzie go dopiero zdawać w późniejszym terminie), o tyle na chwilę obecną uznać trzeba, że brak jest takiej normy prawnej zarówno w cyt. ustawie, jak i pozostałych aktach normatywnych regulujących status prawny aplikanta adwokackiego.

Jeśli chodzi z kolei o art. 44 ustawy - Prawo o adwokaturze, to należy uznać, że przepis ten nie może również stanowić samoistnej podstawy do wydania uchwały (decyzji administracyjnej), albowiem stanowi on jedynie ogólny przepis kompetencyjny, z którego nie wynika jakiekolwiek uprawnienie do skreślenia z listy aplikantów adwokackich (podobnie o charakterze tego przepisu wypowiedział się WSA w Warszawie Iw.l wyrok z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1516/06 (LEX nr 317965). W tej sytuacji Okręgowa Rada Adwokacka nie mogła upoważnić Dziekana do skreślenia skarżącego z listy aplikantów adwokackich, tym bardziej, że nie jest organem izby adwokackiej lecz pełni funkcję wykonawczą i zarządzającą (art. 39 i 48 ustawy o adwokaturze).

Sąd ma na uwadze, iż brak podstawy prawnej, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi być rzeczywisty, a nie tylko polegający na braku przytoczenia w decyzji przepisu prawa, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Po dokonaniu analizy całości porządku prawnego regulującego kwestię odbywania aplikacji adwokackiej, w tym przede wszystkim przepisów ustawy - Prawo o adwokaturze, jak i obowiązującego Regulaminu aplikacji adwokackiej, Sąd uznał, iż brak było jakiejkolwiek rzeczywistej podstawy materialnoprawnej do podjęcia Okręgową Radę Adwokacką w [...] uchwały (decyzji administracyjnej) w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy aplikantów adwokackich.

Fakt ten przyznało niejako również samo Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w odpowiedzi na skargę, podnosząc, iż aktualnie obowiązująca ustawa - Prawo o adwokaturze nie zawiera expressis verbis przepisu nakazującego skreślenie aplikanta adwokackiego z listy po ukończeniu przez niego aplikacji (i ewentualnym niezdaniu egzaminu adwokackiego).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy Okręgowa Rada Adwokacka w [...], nie miała podstawy prawnej do podjęcia uchwały w przedmiocie upoważnienia Dziekana do skreślenia skarżącego M. P. z listy aplikantów adwokackich Izby Adwokackiej w [...].

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej próbowało wywieść taką podstawę jedynie z pewnej wykładni celowościowej, czy też systemowej, uwzględniającej zarówno całość regulacji prawnych dotyczących systemu aplikacji adwokackiej, jak również istotę samej aplikacji prawniczej.

Według Sądu przyjęcie takiego sposobu interpretacji unormowań ustawy -Prawo o adwokaturze, jaki proponuje Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej jednak do uznania tych przepisów za unormowania sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P. 13/01; patrz także /w:/ Jerzy Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 237-257 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

W dniu wydawania obu spornych uchwał (decyzji administracyjnych) brak było bowiem unormowania, z którego jednoznacznie wynikałoby, iż podstawą prawną do skreślenia z listy aplikantów adwokackich jest sam fakt upływu okresu aplikacji adwokackiej i otrzymanie przez daną osobę zaświadczenia o odbyciu tej aplikacji.

W świetle powyższych ustaleń należy uznać, iż organy obu instancji dokonując skreślenia skarżącej z listy aplikantów adwokackich - dopuściły się rażącego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a., oraz art. 7 Konstytucji RP.

Z zasady praworządności wynika nakaz, aby organy administracji publicznej opierały swoje decyzje administracyjne na odpowiednich przepisach prawa materialnego, dopuszczających w ogóle wydanie w danej sprawie indywidualnego aktu administracyjnego, a ponadto wyznaczających mniej lub bardziej dokładnie treść nakładanego na obywatela obowiązku lub uprawnienia.

W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (wde: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95).

Zdaniem Sądu w procesie stosowania prawa nierzadko może powstać sprzeczność między zasadą celowego działania organu administracji publicznej (np. w niniejszej sprawie celem działania organów samorządu adwokackiego było -generalnie słuszne zresztą- podjęcie próby zapewnienia jednoznacznego określenia terminu zakończenia aplikacji i utraty statusu aplikanta, które będzie powodować skreślenie z listy aplikantów) a obowiązkiem przestrzegania prawa przez ten organ.

Nie wolno jednak organom administracji, w tym również organom samorządu zawodowego, wyposażonym w atrybuty władztwa publicznoprawnego (imperium), wykonać zadania kosztem naruszenia prawa, należy szukać drogi jego wykonania w inny sposób, bez naruszania prawa lub spowodować zmianę przepisu prawnego poprzez zainicjowanie procesu legislacyjnego. Naruszenie bowiem praworządności wyrządza Państwu większą szkodę niż niewykonanie poszczególnego zadania (tak również: m.in. L. Żukowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 352). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem, iż trzeba zaradzić jakoś obecnej sytuacji w taki sposób, aby nie powstała swoista kategoria tzw. "wiecznych aplikantów", których de iure nie można skreślić z listy aplikantów, niemniej organy samorządu zawodowego nie mogą podejmować działań, które nie mają wyraźnego oparcia w obowiązujących normach prawnych. W ocenie Sądu, zasady zwykłej logiki i racjonalności wskazują, że osoba, która ukończyła aplikację i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, nie powinna być traktowana jako aplikant, a więc osoba korzystająca, z uprawnień m.in. do występowania przed sądami, organami ścigania, czy też organami administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że organy samorządu zawodowego adwokatów, kierując się wyłącznie zasadami racjonalności, mogą podejmować uchwały (decyzje administracyjne), które nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym.

W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień (w tym zawodowych, służbowych, etc), bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni.

W tej sytuacji należy - zdaniem Sądu - uznać, że działanie organów obu instancji naruszało przepis art. 6 k.p.a., albowiem Okręgowa Rada Adwokacka w [...] byłaby uprawniona do skreślenia strony skarżącej z listy aplikantów adwokackich, bądź do upoważnienia Dziekana do dokonania tej czynności, wyłącznie wtedy, gdyby odpowiedni przepis prawa materialnego uprawniał do dokonania tej czynności. W niniejszej sprawie takiej podstawy nie było, a więc należy stwierdzić nieważność obu spornych uchwał, gdyż zostały wydane bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2, 152 i 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.