Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 896/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2021 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania otworów okiennych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 896/20

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. (Nr [...]; znak [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania otworów okiennych.

Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z [...] r. (Nr [...]; znak: [...]) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania siedmiu otworów okiennych, tj. dwóch otworów okiennych na parterze w lokalu użytkowym "[...]" oraz pięciu otworów okiennych w poziomie poddasza, usytuowanych w ścianie granicznej północnej budynku położonego w Ł. przy ul. B 114 (działka nr [...], obręb [...]), wpisanego do gminnej ewidencji zabytków miasta Ł. jako C (Nr Rejestru Zabytków [...]), od strony D przy ul. B 112 (działka o nr ew. 248/4 oraz 247/9 w obrębie [...]).

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, że 11 stycznia 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek F o wszczęcie postępowania w sprawie zgodności z przepisami ustawy Prawo budowlane wykonania otworów okiennych w murze budynku położonego w Ł. przy ul. B 114 od strony D przy granicy z działkami 248/4 i 247/9. Do wniosku załączono między innymi pismo z 27 grudnia 2018 r. Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury w Urzędzie Miasta Ł. z którego wynika, że "(...) po przeprowadzeniu kwerendy w dostępnych zasobach archiwalnych (...) stwierdzono brak dokumentacji dotyczącej uzyskania pozwolenia na wykucie (...) otworów okiennych".

W dnu 14 lutego 2019 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny na terenie nieruchomości, z których wynika, że: "w ścianie szczytowej północnej budynku B 114 od strony D usytuowanych jest 7 otworów okiennych. W poziomie parteru w lokalu użytkowym "A" okna (...) o wymiarach: 1) 1,22 m x 2,48 m (wym. zew.), 2) 1,95 m x 2,51 m (wym. zew.). W poziomie poddasza istnieje 5 otworów okiennych oznaczonych na zał. graficznym nr 3 nr 4 nr 5 nr 6 nr 7. Otwory okienne o nr 3, 4, 5 i 6 posiadają wymiary ok. 1,2 m x 1,5 m. Otwór okienny nr 7 posiada wymiary

1,2 m x 1,2 m. Otwory okienne w lokalu "[...]" pomierzone z zewnątrz. Nie udostępniono nieruchomości do oględzin. Zobowiązani nie stawili się na oględziny za wyjątkiem przedstawicieli spółki F.

Następnie organ pierwszej instancji podjął działania związane z pozyskaniem dokumentów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B 114, jak również z ustaleniem, czy działki nr ewid. 471/2, 248/4 i 247/9 stanowiły niegdyś jedną nieruchomość. Organ zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska "w przedmiocie zamurowania (...) otworów okiennych oraz wskazanie, czy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zgłasza uwagi, co do sposobu wykonania ewentualnych robót bądź materiału budowlanego, jakiego należy użyć do zamurowania", a nadto wezwał aktualnych właścicieli spornej nieruchomości – W.G. i M.G. do złożenia wyjaśnień w sprawie.

W dniu 18 marca 2019 r. M.G. wyjaśnił między innymi: "z informacji uzyskanych od W.G. wiem, że jest pozwolenie na budowę (...) otworów okiennych z lat 60-dziesiatych XX w i prawdopodobnie w tamtych latach były wykonane". Jednocześnie złożono do akt sprawy dokumenty dotyczące pozwolenia na budowę obejmującego wybicie otworów okiennych w istniejącym budynku.

Pismem z 8 marca 2019 r. Urząd Miasta Ł. poinformował że: "po przeprowadzeniu kwerendy w dostępnych zasobach archiwalnych (...) stwierdzono brak dokumentacji dotyczącej uzyskania pozwolenia na wykucie przedmiotowych otworów okiennych". W załączeniu tego pisma przekazano między innymi uwierzytelnioną kserokopię pisma z 11 kwietnia 1995 r. Delegatury dla Dzielnicy Ł.-Ś. Referat Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta .i, z treści którego wynika, że: "(...) w materiałach archiwalnych Delegatury brak jest dokumentów stwierdzających uzyskanie pozwolenia na wykucie otworów okiennych w ścianie budynku przy ul. B 114 od strony D. Jednocześnie z dokumentów posiadanych przez Delegaturę oraz przedłożonych przez użytkowników wynika, że otwory te wykonane były samowolnie po rozbiórce budynku przylegającego od strony północnej do budynku przy ul. B 114. Ponieważ samowola ta była dokonana w czasie obowiązywania Prawa Budowlanego z 1974 r., co pozwala na jej pozostawienie do czasu podjęcia działań inwestycyjnych przez właściciela sąsiedniej posesji A. Wobec powyższego informuję, że w przypadku zabudowy tej posesji zasłonięcie okien znajdujących się w granicy będzie powrotem do sytuacji pierwotnej, czyli pomieszczeń bez tych okien. Reasumując wydawanie decyzji nakazującej zamurowanie okien nie jest konieczne".

[...] Ośrodek Geodezji wskazał, że: "na podstawie analizy danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ustalono, że działki ewidencyjne 247/9, 248/4 i 471/2 w obrębie ewidencyjnym [...] nie stanowiły w przeszłości jednej nieruchomości".

Pismem z 25 marca 2019 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził: "przedmiotowy budynek to dawna kamienica J. W. z 1893 r, która została objęta indywidualną ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków pod nr rej.: [...] decyzją z [...] listopada 1996 r. Ponadto obiekt znajduje się na obszarze wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego ul. B (zabudowa ul. B na odcinku od G do H i I) pod nr [...] decyzją z [...] stycznia 1971 r. Nieruchomość mieści się również na terenie Wielokulturowego krajobrazu przemysłowego, uznanego za Pomnik historii przez prezydenta RP rozporządzeniem z 16 lutego 2015 r., a także jest chroniona na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z 10 maja 2017 r. Po dokonaniu kwerendy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uznaje za zasadne zamurowanie otworów okiennych na elewacji północnej budynku przy ul. B 114, gdyż w oryginalnym projekcie kamienicy z 1893 r. sygnowanym przez I. M. nie zostały one ujęte. Prawdopodobnie otwory wykonano przed objęciem kamienicy oraz układu urbanistycznego ul. B ochroną konserwatorską. Z uwagi na ochronę oryginalnej tkanki zabytkowej obiektu zaleca się przywrócenie pierwotnego stanu elewacji poprzez zamurowanie istniejących otworów okiennych oraz otynkowanie i pomalowanie elewacji zgodnie z istniejącą kolorystyką".

W dniu 29 marca 2019 r. wyjaśnienia złożył W.G. wskazując: "nie wiem kiedy dokładnie otwory okienne przy ulicy B 114 od strony D były wykonane, są tam od chwili moich urodzin (pamiętam je od urodzenia) wykonane prawdopodobnie za czasów mojego dziadka B.G. Na górze budynku przy ul. B 114 były zawsze lokale mieszkalne, a na parterze lokale użytkowe. (...) Posiadam kserokopie tzw. "decyzji lokalowych". Na górze budynku przy ul. B 114 są trzy lokale mieszkalne, gdzie okna od strony D są jedynym źródłem światła. Nie wiem czy jest pozwolenie na użytkowanie. Nie mam wiedzy czy równocześnie wybito okna na IV piętrze i na parterze".

W dniu 16 kwietnia 2019 r. wyjaśnienia w sprawie złożyła E.G. podnosząc: "od kiedy mieszkam na posesji przy ul. B 114 – od 1988 r. otwory okienne od sierpnia 1988 r. istnieją (wszystkie). Jestem administratorem nieruchomości od maja 1995 r. i z dokumentów które posiadam jako zarządca nieruchomości wynika, że te okna w ścianie szczytowej (górne i dolne) od strony D powstały w latach 70. na piątej kondygnacji gdzie istnieją otwory okienne (...) Z tego co pamiętam z książki meldunkowej w latach 60. XX w. na parterze był lokal mieszkalny i mieszkali tam państwo (...) W latach 80. był tam lokal użytkowy w którym córka (...) prowadziła sklep. I w tym lokalu użytkowym (...) są te okna które wychodzą na [...]. Na parterze był jeszcze jeden lokal użytkowy z wejściem od podwórka i z 3 oknami od podwórka. I obecnie te dwa lokale zostały połączone w jeden lokal użytkowy o powierzchni około 70 m2. Nie znalazłam żadnych dokumentów kto wykonał otwory okienne kto rozbił te okna nie wiem jaka to była firma. Mam zaś dokumentację że zrobiła to zgodnie z projektem budowlanym przedłożonym do akt. (...) Nie wiem czy było wydane pozwolenie na użytkowanie lokali w których znajdują się (...) otwory okienne ale z całą stanowczością podkreślam że Miasto Ł. wydawało decyzję o przydziale tych lokali zarówno mieszkalnych jaki użytkowych. W tamtych czasach właściciel kamienicy nie miał wpływu na to komu urząd przydzielał lokal".

W dniu 29 sierpnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję nr [...]. W decyzji tej organ nakazała W.G. i M.G., mając na uwadze ochronę oryginalnej tkanki zabytkowej, przywrócenie pierwotnego stanu elewacji poprzez zamurowanie istniejących otworów okiennych oraz otynkowanie i pomalowanie elewacji zgodnie z istniejącą kolorystyką, w terminie do 31 października 2019 r.

W dniu [...] listopada 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie Nr [...], prostujące omyłkę w swojej decyzji z [...] sierpnia 2019 r.

Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] listopada 2019 r. (Nr [...]) i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie objętym tym postanowieniem. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia tutejszy organ stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nieprawidłowo zastosował w analizowanej sprawie regulację prawną zawartą w art. 113 § 1 k.p.a., bowiem sprostowanie decyzji we wskazanym zakresie przekracza uprawnienie organu zawarte w art. 113 § 1 k.p.a., z tego względu, że w tym trybie organ nie ma możliwości prostowania błędów i omyłek istotnych.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. (Nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] sierpnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy między innymi zwrócił uwagę na fakt złożenia do akt sprawy pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, wydanego w [...] października 1960 r. przez Prezydium Rady Narodowej m. Ł., znak: [...], zezwalającego B.G. wybicie otworów okiennych w istniejącym budynku - pod warunkiem nienaruszenia praw osób trzecich - roboty wykonane będą pod nadzorem technicznym. Organ drugiej instancji zaznaczył, że wraz z pozwoleniem załączono również projekt i opis techniczny wykucia okien w budynku mieszkalnym A w Ł., którego analiza, w szczególności rysunku przedstawiającego widok elewacji północnej przedmiotowego obiektu budowlanego, wskazuje, że otwory okienne nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, oznaczone na szkicu do protokołu oględzin z 4 lutego 2019 r., zostały przewidziane do realizacji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaakcentował ponadto, że koniecznym jest poddanie dokumentacji związanej "z wybiciem otworów okiennych w istniejącym budynku (...)" do wglądu [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, albowiem organ ten swoje stanowisko "w przedmiocie zamurowania otworów okiennych oraz wskazania uwag co do materiału budowlanego zastosowanego przy wskazanych pracach na terenie nieruchomości przy ul. B 114 w Ł.", oparł wyłącznie na podstawie oryginalnego projektu budowlanego kamienicy z 1893 r.

Wskazaną uprzednio decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. (Nr [...]; znak: [...]) - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – organ ten umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania siedmiu otworów okiennych w ścianie granicznej północnej budynku położonego w Ł. przy ul. B 114 (działka nr 471/2, obręb [...]) od strony D przy ul. B 112 (działka o nr ew. 248/4 oraz 247/9 w obrębie [...]).

Zaskarżoną decyzja [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy wskazaną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wyjaśnił, że bezsprzecznym jest, że decyzją z [...] października 1960 r., wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. Ł. (znak: [...]) zezwolono B.G. na wybicie otworów okiennych w istniejącym budynku pod warunkiem nienaruszenia praw osób trzecich. Z załączonego opisu technicznego do projektu wykucia okien w budynku mieszkalnym A 114 w Ł. wynika, że tematem opracowania objęto "doświetlenie pomieszczeń mieszkalnych od strony pasażu na wszystkich kondygnacjach III p. bud. mieszkalnego A 114". Organ drugiej instancji nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że powyższy zapis oznacza, że właściciel nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B 114 mógł jedynie dokonać wybicia otworów okiennych na III piętrze. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. projekt wybicia otworów okiennych dotyczył doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych od strony pasażu na wszystkich kondygnacjach trzypiętrowego budynku mieszkalnego A 114. Z rysunków wchodzących w skład projektu wynika niewątpliwie, że obiekt posiada kondygnację parteru, kondygnację I, II i III piętra oraz poddasze - określane mianem najwyższej/ostatniej kondygnacji. Z rysunków tych wynika również, że otwory okienne zostały zaprojektowane nie tylko w poziomie III piętra, ale także w poziomie parteru, I i II piętra oraz na poddaszu istniejącego budynku. Co więcej, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dostarczona przez stronę postępowania dokumentacja projektowa wskazuje niezbicie, że otwory okienne nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, oznaczone na szkicu do protokołu oględzin z 4 lutego 2019 r., a więc będące przedmiotem sporu, zostały przewidziane do realizacji, o czym świadczy chociażby rozmieszczenie planowanych otworów okiennych względem przewodów wyprowadzonych ponad dach budynku, a nadto okoliczność rozbiórki przylegającej do budynku przybudówki, która uwidoczniona została na projekcie robót budowlanych (o robotach związanych z rozbiórką przybudówki mowa jest w piśmie Delegatury dla Dzielnicy Ł.-Ś. Referat Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Ł. z 11 kwietnia 1995 r.).

Organ drugiej instancji zwrócił także uwagę, że w pouczeniu od decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z [...] października 1960 r. podkreślono, że udzielone pozwolenie traci swą ważność jeżeli w ciągu dwóch lat od udzielenia pozwolenia, roboty budowlane zostały nierozpoczęte, lub po rozpoczęciu nie wykonano ich przez okres dwóch lat. Zdaniem organu odwoławczego, analiza zebranego w omawianej sprawie materiału dowodowego nie pozwala na stwierdzenie, że do realizacji spornych otworów okiennych przystąpiono po upływie dwóch lat od daty uzyskania pozwolenia na budowę, tudzież rozpoczęto roboty budowlane, a następnie zaniechano ich na okres dwóch lat. Organ zaznaczył, że w piśmie Delegatury dla Dzielnicy Ł.-Ś. Referat Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta Ł. z 11 kwietnia 1995 r., wskazano, że "(...) z dokumentów posiadanych przez Delegaturę oraz przedłożonych przez użytkowników wynika, że otwory te wykonane były samowolnie po rozbiórce budynku przylegającego od strony północnej do budynku przy ul. B 114. (...) samowola ta była dokonana w czasie obowiązywania Prawa Budowlanego z 1974 r.", co mogłoby prowadzić do wniosku, że pozwolenie na budowę wygasło, to jednak w piśmie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 25 marca 2019 r. stwierdzono, że "Prawdopodobnie (...) [sporne] otwory wykonano przed objęciem kamienicy oraz układu urbanistycznego ul. B ochroną konserwatorską". Organ drugiej instancji wyjaśnił, że obiekt znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego ul. B pod nr [...] decyzją z [...] stycznia 1971 r. oraz jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków pod nr rej.: [...] decyzją z [...] listopada 1996 r. W tej sytuacji, nie można przypisać Inwestorowi spornych robót budowlanych działania niezgodnego z ówcześnie panującym porządkiem prawnym. W aktach rozpatrywanej sprawie brak jakiegokolwiek dokumentu, który potwierdzałby fakt, a do pisma z Urzędu Miasta Ł. z 8 marca 2019 r. nie załączono żadnej dokumentacji wskazującej na to, że będące przedmiotem sporu otwory okienne zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej oraz że do działań tych doszło pod rządami przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Jak wynika ze szczegółowej analizy organu pierwszej instancji, począwszy od przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, poprzez kolejne akty, aż do chwili obecnej - ustawy z 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunkówtechnicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, żaden z tych aktów prawnych, przede wszystkim ze względów bezpieczeństwa przeciwpożarowego, nie zezwalał na wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki, a zatem w ścianie oddzielenia pożarowego.

Organ drugiej instancji podkreślił jednocześnie, że ostateczna decyzja o pozwoleniu budowę korzysta z domniemania zgodności z prawem, a co za tym idzie w sposób wiążący kształtuje stan prawny. Mając powyższe na uwadze, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie będzie mógł być zastosowany do weryfikacji innej ostatecznej decyzji administracyjnej, a taką niewątpliwie jest decyzja o pozwoleniu na budowę, nawet w przypadku jej oczywistej wadliwości, czy sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Odmienne działanie, czyli kwestionowanie zgodności obiektu budowlanego z wymogami przewidzianymi w przepisach techniczno-budowlanych oznaczałoby bowiem naruszenie statuowanej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Organ drugiej instancji wskazał również, że nie byłoby możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z [...] października 1960 r., znak: [...], ponieważ nastąpił upływ 16 lat od daty jej wydania i wejścia do obrotu prawnego.

Skoro z dokumentacji archiwalnej jednoznacznie wynika, że w analizowanym budynku przewidziano wykucie wszystkich siedem otworów okiennych, prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. oparł inkryminowane rozstrzygnięcie na przepisie art. 105 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wobec braku podstaw do zastosowania w omawianej sprawie administracyjnej trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, przedkładanie dokumentacji projektowej do wglądu [...]emu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków uznać należy za bezcelowe. Pozostałe zarzuty odwołania okazały się również bez wpływu na treść wydanego przez tutejszy organ rozstrzygnięcia, co niewątpliwie wynika z jego uzasadnienia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nieustosunkowaniu się w sposób wyczerpujący do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co doprowadziło do wydania decyzji wadliwej.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. wskazała, że decyzja [...] Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego w Ł. nie zawiera w uzasadnieniu faktycznym ustosunkowania się w sposób wyczerpujący do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ drugiej instancji ustosunkował się jedynie w sposób szczątkowy do treści jednego z zarzutów.

Następnie strona skarżąca wskazała, że tematem projektu doświetlenia są wszystkie kondygnacje III piętra. Organ drugiej instancji odniósł się do twierdzeń strony skarżącej uznając, że projekt dotyczy, jego zdaniem, doświetlenia wszystkich pomieszczeń mieszkalnych trzypiętrowego budynku mieszkalnego położonego przy ul. B 114. Zdaniem strony skarżącej budynek posiada cztery piętra (pięć kondygnacji), więc być może pozwolenie zostało wydane na inny budynek, trzypiętrowy. Ponadto w żaden sposób organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutu, że zatwierdzony projekt dotyczył okien trójdzielnych, a istniejące okna są oknami dwudzielnymi.

Dalej strona skarżąca wskazała, że strona przeciwna nie posiada pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 357 Rozporządzenia Prezydenta R.P. z 16.02.1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedla, co powoduje, że zabronione jest w tym przypadku użytkowanie otworów okiennych. Ponadto część otworów okiennych została wybita w innym miejscu, niż wynika to z projektu. Dotyczy to okien na parterze i jednego z okien na IV piętrze. W ocenie strony skarżącej z dokumentów złożonych przez nią w postępowaniu administracyjnym, wynika że otwory okienne zostały wykonane samowolnie po 1974 r. Dalej strona skarżąca wskazała, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił organowi pierwszej instancji poddanie dokumentacji do wglądu [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, czego organ pierwszej instancji nie uczynił, a pomimo to ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji nie odniósł się do argumentu, że nie zostało wykonane jego polecenie zawarte w decyzji z [...] stycznia 2020 r. Kolejno strona skarżąca wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył swoim postępowaniem art. 8 k.p.a. Najpierw wydał decyzję nakazującą zamurowanie otworów okiennych, po czym, z uwagi na omyłki pisarskie, sprostował treść decyzji swoim postanowieniem z [...] listopada 2019 r., po czym po upływie 5 miesięcy wydał rozstrzygnięcie różne o 180 stopni od poprzedniego. Następnie wskazano, że na podstawie art. 156 k.p.a. możliwe jest stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, gdyż było ono sprzeczne z obowiązującym wówczas prawem. Organ drugiej instancji nie odniósł się do powyższych argumentów w swojej decyzji.

W ocenie strony skarżącej zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyraźnie starają się nie zauważyć, że w zdecydowanej większości zarzuty strony skarżącej nie dotyczą stwierdzenia nieważności bardzo wątpliwego prawnie pozwolenia na budowę, ale przede wszystkim wskazanych w skardze kwestii. Dodatkowo strona skarżąca zwróciła uwagę na zmarginalizowany dowód w postaci pisma Referatu Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 1995 r., znak: [...], które strona zacytowała w całości dla przejrzystości sprawy w odwołaniu od decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) [dalej: ustawa p.p.s.a.] kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. (Nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. (Nr [...]) o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności wykonania siedmiu otworów okiennych, tj. dwóch otworów okiennych na parterze w lokalu użytkowym "A" oraz pięciu otworów okiennych w poziomie poddasza, usytuowanych w ścianie granicznej północnej budynku położonego w Ł. przy ul. B 114 (działka nr 471/2, obręb [...]), wpisanego do gminnej ewidencji zabytków miasta Ł. jako C Nr Rejestru Zabytków [...], od strony D przy ul. B 112 (działka o nr ewid. 248/4 oraz 247/9 w obrębie [...]), jako bezprzedmiotowego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., który wskazuje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Umorzenie postępowania jest zatem orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno więc być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 9 września 1998 r., IV SA 1634/96), co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r., III SA/Wa 689/07). Rozstrzygniecie takie zapaść może dopiero po pełnym, wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, który nie będzie pozostawiał wątpliwości co do faktu stwierdzenia, że bez wątpliwości brak jest jakichkolwiek podstaw do dalszego merytorycznego prowadzenia postępowania.

W realiach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu umarzające postępowanie jest co najmniej przedwczesne, albowiem analiza materiału dowodowego sprawy pozostawia szereg wątpliwości co do oceny spornej inwestycji. Zdaniem Sądu, organ swojego rozstrzygnięcia dokonał z naruszeniem reguł postępowania dowodowego. Organy w niniejszym postępowania przede wszystkim naruszyły jedną z zasadniczych zasad procedury administracyjnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., tj. zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą, w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Dopiero na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, organ administracji publicznej ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego obu instancji nie sprostały wskazanym obowiązkom, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Trafne okazały się bowiem w tym względzie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skutkujące niewyjaśnieniem istotnych w sprawie okoliczności, albowiem organy nie podjęły wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności prawnych i faktycznych dotyczących wykucia spornych okien w budynku przy ul. B 114.

Dotyczą one dwóch zasadniczych obszarów. Po pierwsze, kwestii określenia daty wykonania spornych prac, polegających na wykuciu okien i wiążącego się z tym zagadnienia uzyskania pozwolenia na ich użytkowanie. Po drugie, kwestii zgodności wykonanych prac (wykucie okien) z decyzją o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych, ich zgodności z załączonym do tej decyzji projektem. Ponadto, w ocenie Sądu, istotnym było odniesienie się do wskazywanego w poprzedniej decyzji organu odwoławczego (uchylającej wcześniejszą decyzję pierwszoinstancyjną) wymogu uzyskania opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Przechodząc zatem do meritum, wskazać należy na wstępie, że niewątpliwie w dniu [...] października 1960 r. wydana została przez Prezydium Rady Narodowej m. Ł. decyzja zezwalająca B. G. na wybicie otworów okiennych w istniejącym budynku przy ul. B 114 pod warunkiem nienaruszenia praw osób trzecich. Z załączonego opisu technicznego do projektu wykucia okien w budynku mieszkalnym A 114 w Ł. wynika, że tematem opracowania objęto "doświetlenie pomieszczeń mieszkalnych od strony pasażu na wszystkich kondygnacjach III p. bud. mieszkalnego A 114". Zgodzić się w tym zakresie należy z twierdzeniem organu, że błędnie przyjął skarżący (także formułując zarzut skargi), iż powyższe oznacza, że właściciel nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B 114 mógł jedynie dokonać wybicia otworów okiennych na III piętrze budynku. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy z twierdzeniem organu, iż powyższy projekt wybicia otworów okiennych dotyczył doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych od strony pasażu na wszystkich kondygnacjach trzypiętrowego budynku mieszkalnego A 114. Z rysunków wchodzących w skład projektu wynika bowiem niewątpliwie, że obiekt posiada kondygnację parteru, kondygnację I, II i III piętra oraz poddasze - określane mianem najwyższej/ostatniej kondygnacji. Z rysunków tych wynika również, że otwory okienne zostały zaprojektowane nie tylko w poziomie III piętra, ale także w poziomie parteru, I i II piętra oraz na poddaszu istniejącego budynku. Co do natomiast kwestionowanego stwierdzenia w projekcie i opisie technicznym "na wszystkich kondygnacjach III p. bud. mieszkalnego" rozumieć to należy jako wskazanie wszystkich kondygnacji (pięter, wraz z parterem i poddaszem), a stwierdzenie "III p. bud. mieszkalnego" odnosi się niewątpliwie do określenia budynku, który od strony frontowej (od podwórka) posiada faktycznie trzy piętra. W tym zakresie, w ocenie Sądu, nie ma miejsca na inną interpretację wskazanego postanowienia.

Zasadnie natomiast podnosi w skardze strona, że organ II instancji nie ustosunkował się, nie wyjaśnił jednoznacznie i precyzyjnie kwestii daty powstania spornych okien. Organ odwoławczy stwierdza w treści uzasadniania swojej decyzji, że "analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala na stwierdzenie, że do realizacji spornych otworów okiennych przystąpiono po upływie dwóch lat od daty uzyskania pozwolenia na budowę". Organ nie ustalił jednak precyzyjnie daty wykonania spornych prac. Zrozumiałym jest, iż po upływie tak długiego czasu mogą zaistnieć trudności w tym zakresie. Jednakże organ nie wyjaśnił, nie odniósł się do poszczególnych dokumentów, danych i informacji, zeznań świadków, które posiadł w trakcie postępowania, a które to mogły poddawać w wątpliwość przyjęte przez organ stanowisko. Koniecznym zatem tutaj było dalsze szczegółowe wyjaśnienie tych wątpliwości, z odniesieniem się do wskazanych poniżej przez Sąd wątpliwości i niejasności w zgromadzonym materiale dowodowym.

W tym zakresie wskazać należy na pismo Urzędu Miasta Ł. z 8 marca 2019 r., w którym stwierdza się że z dokumentów posiadanych przez Delegaturę oraz przedłożonych przez użytkowników wynika, że otwory okienne wykonane były samowolnie po rozbiórce budynku przylegającego od strony północnej do budynku przy ul. B 114. Zasadnym byłoby zatem ustalenie i wskazanie, kiedy doszło do rozbiórki przylegającego budynku. Z akt sprawy nie wynika, czy organ takowe ustalenia poczynił, czy wziął pod uwagę powyższe i dlaczego powyższe ustalenia nie zostały uznane za wiarygodne. Zdaniem Sądu, nie jest w tym zakresie wystarczające stwierdzenie organu w zaskarżonej decyzji, że z pisma [...] Konserwatora Zabytków z 25 marca 2019 r. wynika, że "Prawdopodobnie (...) sporne otwory wykonano przed objęciem kamienicy oraz układu urbanistycznego ul. B ochroną konserwatorską", czyli przed styczniem 1971 r.

Wątpliwości w tym zakresie pogłębiają także wyjaśniania złożone w dniu 29 marca 2019 r. przez W.G., w treści których wskazał on: "nie wiem kiedy dokładnie otwory okienne przy ulicy B 114 od strony D były wykonane, są tam od chwili moich urodzin (pamiętam je od urodzenia) wykonane prawdopodobnie za czasów mojego dziadka B.G. Na górze budynku przy ul. B 114 były zawsze lokale mieszkalne, a na parterze lokale użytkowe. (...) Posiadam kserokopie tzw. "decyzji lokalowych". Na górze budynku przy ul. B 114 są trzy lokale mieszkalne, gdzie okna od strony D są jedynym źródłem światła. Nie wiem czy jest pozwolenie na użytkowanie. Nie mam wiedzy czy równocześnie wybito okna na IV piętrze i na parterze".

Powyższe zeznania wymagały dalszego zweryfikowania. Organ tego nie dokonuje, ogranicza się do prostego ich przyjęcia, a powinien na bazie art. 79 k.p.a. dokonywać oceny materiału dowodowego i jego przydatności, w tym wiarygodności tych zeznań.

Podobnie kolejne zeznania E.G. z 16 kwietnia 2019 r. budzą uzasadnione wątpliwości w zestawieniu z wcześniej wskazanymi zeznaniami W.G. i innymi zgromadzonymi w aktach materiałami. E.G. wyjaśniała, że: "od kiedy mieszkam na posesji przy ul. B 114 – od 1988 r. otwory okienne od sierpnia 1988 r. istnieją (wszystkie). Jestem administratorem nieruchomości od maja 1995 r. i z dokumentów które posiadam jako zarządca nieruchomości wynika, że te okna w ścianie szczytowej (górne i dolne) od strony D powstały w latach 70. na piątej kondygnacji gdzie istnieją otwory okienne (...) Z tego co pamiętam z książki meldunkowej w latach 60. XX w. na parterze był lokal mieszkalny i mieszkali tam państwo (...)

Te zeznania również nie zostały zweryfikowane z pozostałym materiałem dowodowym w sprawie. W szczególności, iż świadek mówi o fakcie powstania spornych okien w latach 70. Pamiętać bowiem należy, iż uprzednio wskazane zeznania wskazują na fakt wykucia okien w latach 60. XX wieku, a z zeznań E. G. wynika, że powstały w latach 70. XX wieku. Zatem prawdopodobnie po upływie terminu dwóch lat na wykonanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych (wykucie okien). Dalej wynika, że na parterze był lokal mieszkalny w latach 60. XX wieku, a brak informacji o wyższych kondygnacjach. Ponadto należałoby to zweryfikować z punktu widzenia decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowalnych.

Ponadto w tych samych zeznaniach E.G. stwierdza, że "Nie znalazłam żadnych dokumentów kto wykonał otwory okienne kto rozbił te okna nie wiem jaka to była firma. Mam zaś dokumentację że zrobiła to zgodnie z projektem budowlanym przedłożonym do akt. Koniecznym byłoby uzyskanie tej dokumentacji. Organ winien ustalić, co to za dokumentacja i pozyskać ją od świadka i skonfrontować z pozostałym materiałem dowodowym w sprawie.

W dalszej kolejności odnieść się należy do oceny odniesienia się organów do kwestii realizacji treści decyzji z 1960 r. zezwalającej na wykonanie robót budowalnych polegających na wykuciu okien w spornej kamienicy. Przede wszystkim w toku postępowania organy w praktyce nie wyjaśniły, czy istniejące otwory okienne wykonane zostały zgodnie z postanowieniami wskazanej decyzji z 1960 r., czy odpowiadają one założeniom "Opisu technicznego do projektu wykucia okien w budynku mieszkalnym A 114 w Ł.". Przede wszystkim bowiem pozwolenie na wykonanie robót budowanych i załącznik do niego wskazywał na okna trójdzielne, typu skrzynkowego. Zawierał także rysunek (szkic) precyzyjnie wskazujący na umiejscowienie nowowykutych okien. Tymczasem organy w swoich rozważania w ogóle nie odniosły się do tej kwestii, zasadniczej w pozwoleniu na wykonanie robót budowalnych (wykucia okien), jaką był fakt pozwolenia na wykucie okien, ale ze wskazaniem, że mają to być okna o konkretnej formie - okna trójdzielne, typu skrzynkowego.

W praktyce organ pierwszej instancji ograniczył się do przeprowadzenia oględzin na terenie nieruchomości, z których wynikało, że: "w ścianie szczytowej północnej budynku B 114 od strony D usytuowanych jest 7 otworów okiennych. W poziomie parteru w lokalu użytkowym "A" okna (...) o wymiarach: 1) 1,22 m x 2,48 m (wym. zew.), 2) 1,95 m x 2,51 m (wym. zew.). W poziomie poddasza 5 otworów okiennych oznaczonych na zał. graficznym nr 3 nr 4 nr 5 nr 6 nr 7. Otwory okienne o nr 3, 4, 5 i 6 posiadają wymiary ok. 1,2 m x 1,5 m. Otwór okienny nr 7 posiada wymiary

1,2 m x 1,2 m. Otwory okienne w lokalu "A" pomierzone z zewnątrz.

W świetle załączonego natomiast szkicu obrazującego projekt okien w kamienicy przy B 114, stanowiącego załącznik do pozwolenia na wykonanie robót budowlanych (wykucie okien) zasadniczym i niewyjaśnionym pozostaje pytanie, czy wskazane okna, jak podniesiono to już wyżej nie powinny być oknami trójdzielnymi, typu skrzynkowego. Ponadto, czy w świetle projektu dopuszczalne było i nie stanowiło naruszenia wzmiankowanego pozwolenia, a jeżeli tak to jakie powoduje to konsekwencje, wykucie okien o zróżnicowanym rozmiarze. Z protokołu oględzin wynika, że rozmiary poszczególnych okien były zróżnicowane. Kolejna wątpliwość w tym zakresie dotyczy kwestii samego usytuowania okien. Z projektu wynika, iż winny one być usytuowane w jednej linii. Z załączonej natomiast do akt sprawy fotografii, stanowiącej załącznik do protokołu oględzin nieruchomości, nie wynika w sposób jednoznaczny, iż zachowane zostały te proporcje. W tym zakresie organ winien dokonać precyzyjnych ustaleń co do sposobu rozmieszczenia okien i ich faktycznych wymiarów. Niewiadomym jest, czy organ dokonywał analiz w tym zakresie, czy porównał te dane, czy są inne dane co do pomiarów tych okien, czy nie powinny być one jednolite co do wielkości, czy tak wynika z decyzji z 1960 r.? W tym zakresie koniecznym jest przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego, które wprost wykaże, czy wykonana inwestycja zgodna jest z założeniami pozwolenia na wykonanie robót budowlanych i projektu. Organ w każdym przypadku rozstrzygania sprawy, niezależnie, czy wydaje decyzję merytoryczną co odo istotny rozstrzygająca sprawę, czy umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe winien opierać się na kompletnie zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym. Nie może opierać się na przypuszczeniach.

Zauważyć też należy, iż skarżący podnosił, że część otworów okiennych została wybita w innym miejscu, niż wynika to z projektu. Dotyczy jego zdaniem, okien na parterze i jednego z okien na IV piętrze. Powyższe wątpliwości nie zostały ponownie wyjaśnione, co po raz kolejny stanowi o naruszeniu reguł postepowania dowodowego. Zgodność lub nie wykonanej inwestycji z decyzją o pozwoleniu i projektem, niezależnie od późniejszego rozstrzygnięcia końcowego decyzji, powinna być stwierdzona w sposób jednoznaczny.

Materiał dowodowy w sprawie winien być zgromadzony w sposób nie budzący wątpliwości co do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnień. Tymczasem w tym przypadku mamy jedynie nie do końca czytelną fotografię spornego budynku ze ścianą, w której wykute zostały okna. Nie sposób zatem w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości ocenić, czy analizowane prace (wykucie okien) faktycznie zostały wykonane zgodnie z założeniami projektowymi.

Nie może przy tym w tym zakresie argumentować organ, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę korzysta z domniemania zgodności z prawem, a co za tym idzie w sposób wiążący kształtuje stan prawny. W przypadku bowiem ustalenia, że wykonane prace odbiegają od założeń projektowych, czy co więcej w przypadku ustalenia, że dokonane one zostały z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie ich wykonywania może to mieć znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Wymaga to jednakże przeprowadzenia precyzyjnych ustaleń, zebrania całokształtu materiału dowodowego. Materiału, który nie będzie budził uzasadnionych wątpliwości.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza natomiast, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Niewyjaśniona pozostała także kwestia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych otworów okiennych. Zasadnie w tym zakresie podnoszono na etapie odwołania, że decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych wydana została pod rządami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli. W odwołaniu strona podniosła w tym zakresie, że brak jest jakichkolwiek dowodów, że roboty budowalne wykonano w okresie ważności pozwolenia, a do tego faktu nie odniósł się ani organ I instancji, ani organ odwoławczy.

Kolejna kwestia wymagając dodatkowych ustaleń w ramach prowadzonego postępowania dowodowego dotyczy nie odniesienia się przez organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postepowania do faktu zlecenia temu organowi poddania dokumentacji do wglądu [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. Zagadnienie to podnoszone było także jako zarzut odwołania i ponownie organ odwoławczy nie ustosunkował się do braku podjęcia takowych działań przez organ pierwszoinstancyjny.

Tymczasem niewątpliwie w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2020 r. (Nr [...]) uchylającej pierwotnie wydaną w niniejszej sprawie decyzję organ odwoławczy zaakcentował, że koniecznym jest poddanie dokumentacji związanej "z wybiciem otworów okiennych w istniejącym budynku (...)" do wglądu [...]emu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, albowiem organ ten swoje stanowisko "w przedmiocie zamurowania otworów okiennych oraz wskazania uwag co do materiału budowlanego zastosowanego przy wskazanych pracach na terenie nieruchomości przy ul. B 114 w Ł.", oparł wyłącznie na podstawie oryginalnego projektu budowlanego kamienicy z 1893 r.

Pomijając w tym miejscu wpływ samych zarzutów odwołania na rozstrzygnięcie sprawy, zgodzić się należy z ogólną tezą, że bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Wynika to z treści art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Przypomnieć zatem należy, że organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę, a ustawodawca na organy w tym również organ II instancji nałożył obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zauważyć dalej należy, iż – jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prawa - nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu prowadzi również do pogwałcenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącego obligatoryjnej części decyzji jaką jest jej uzasadnienie. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji odnieść się do wypowiedzi zawartych w odwołaniu, a tego na gruncie przedmiotowej sprawy organ zaniechał. Tymczasem brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę zarzutów i wniosków może stanowić naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05).

Uwzględniając powyższe wskazać należy raz jeszcze, że podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w prowadzonej sprawie było przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego celem ustalenia prawidłowego stanu fatycznego sprawy oraz dokonanie wszechstronnej oceny dowodów, w zakresie wszystkich robót budowlanych wykonanych przez inwestora w ramach realizacji pozwolenia na wykonanie robót budowlanych (wykucia okien). Organ ograniczył się natomiast w praktyce li tylko do ustalenia istnienia decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowalnych. Poza sferą swoich rozważań pozostawił natomiast szereg zagadnień, co do których istniały wątpliwości, a które w istotnej części podnoszone były przez stronę postępowania już na etapie odwołania. Organ nadzoru budowlanego, powołany jest do kontroli inwestycji budowlanych i w sytuacji stwierdzonych naruszeń prawa budowlanego, obowiązany jest do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Decyzje procesowe organów podejmowane w toku prowadzonej procedury prawa budowalnego uzależnione winny być od dokładnie dokonanych ustaleń faktycznych. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy organy swoje rozstrzygnięcia wydały bez rozważanie szeregu istotnych okoliczności, nie odnosząc się do rozbieżnych zeznań świadków, podnoszonych przez stronę wątpliwości co do daty wykonania spornych prac, czy też zgodności wykonanych prac z projektem, co miało istotne znaczenie dla wyjaśniania całokształtu okoliczności sprawy.

Przypomnieć należy raz jeszcze, że zakończenie postępowania i przesądzenie o kwestiach co do których żądanie wnosiła strona musi zostać dokonane przy zagwarantowaniu zebrania pełnego i niebudzącego jakichkolwiek wątpliwości materiału dowodowego w sprawie. Dopiero bowiem tak zgromadzony materiał dowodowy, z odniesieniem się do obowiązujących w analizowanej materii przepisów prawa da asumpt do oceny legalności i prawidłowości wykonania analizowanych prac związanych z wykuciem okien w budynku przy ul. B 114.

W tych okolicznościach, wynikających z akt sprawy, nie sposób uzasadnić tezę organów o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego w celu zweryfikowania legalności wykonanych robót budowlanych, skoro postępowanie nie obejmowało całości tych prac, o których wspomina wniosek.

Dodatkowo należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca na przypuszczenia, stąd też wydane przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia muszą wynikać z jednoznacznie ustalonego - przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych - stanu faktycznego.

Konkludując Sąd doszedł do wniosku, iż brak ustaleń organu I instancji dotyczących wskazanych wyżej okoliczności oraz koniecznych w tym zakresie rozważań w uzasadnieniu wydanej decyzji stanowi o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wskazuje na ponowne rozpatrzenie sprawy i nie uzasadnia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, co prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest dowolna i wymyka się spod oceny Sądu.

Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest rzeczą Sądu analiza akt administracyjnych sprawy oraz poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w odwołaniu zarzuty. Jak wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.

Takie postępowanie świadczy również o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § k.p.a.) zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

W tej sytuacji, nie przesądzając o ostatecznym wyniku sprawy, umorzenie postępowania na obecnym etapie uznać należy za co najmniej przedwczesne. Wskazać również należy, że rodzaj stwierdzonych wyżej uchybień organów nadzoru budowlanego przesądza jednocześnie o zakresie niezbędnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Mając powyższe na uwadze, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie z obrotu prawnego także decyzji organu I instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, w kontekście wskazanych uchybień postępowania wyjaśniającego, organy zobowiązane będą do podjęcia wskazanych czynności dowodowych. Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy będzie mógł stanowić podstawę do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (500 zł) oraz kwota wynagrodzenia adwokata w wysokości 480 zł, a także opłata skarbowa za złożenie pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

dc