Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 461/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7,  art. 59 f
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7,   art. 75 par. 1,  art. 77 par. 1,  art. 78 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M.B. "R." A. R, A. M. sp. j. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego na materiały budowlane I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 3917,00 zł (słownie: trzy tysiące dziewięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB), z dnia [...] r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., (dalej - PINB), z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego na materiały budowlane. Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy, w której wydano zaskarżone rozstrzygnięcie.

PINB w G., co potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych protokół kontroli, przeprowadził w dniu [...] r. kontrolę na działce nr [...] przy ul. T. w J. Stan faktyczny nieruchomości w trakcie kontroli został udokumentowany zapisami dokonanymi w protokole oraz potwierdzony sporządzoną dokumentacją fotograficzną. Ustalenia poczynione przez organ spowodowały wydanie w dniu [...] r. postanowienia nr[...] , którym na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, ze zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) - (dalej k.p.a.), wymierzono M.B. "R." Sp. j. A. R., A. M. karę w kwocie 50 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - budynku magazynowego na materiały budowlane, wolnostojącego (seg. [...] , [...]), w J. przy ul. T. na działce nr[...] . Jednocześnie w sentencji postanowienia zawarto pouczenie o siedmiodniowym terminie uiszczenia opłaty liczonym od dnia doręczenia postanowienia.

Na uzasadnienie stanowiska zajętego w postanowieniu organ nadzoru budowlanego wskazał, że Starosta G. w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...] , którą zatwierdził projekt budowlany autorstwa mgr inż. arch. R. T. i udzielił inwestorowi Materiały Budowlane "R." Sp. j.; A. R., A. M. pozwolenia na budowę budynku magazynowego na materiały budowlane wolnostojącego (seg.[...],[...]) w J. przy ul. T., działka nr ewid.[...], obręb [...] "J.", gm. J.; kategoria XVIII. Inwestor w dniu 15 lutego 2008 r. złożył zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych i załączył oświadczenie o podjęciu przez L.K.obowiązków kierownika budowy. Po sprawdzeniu dokumentów związanych z tą budową znajdujących się w inspektoracie, organ stwierdził, iż brak jest dokumentów świadczących o uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, do czego był zobowiązany w pkt 3 pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego.

Uzasadniając wymierzenie inwestorowi kary, organ I instancji odwołał się do ustaleń polegających na przyjęciu, że w trakcie kontroli w budynku oznaczonym "1" w części wschodniej budynku (w przestrzeni uzyskanej pod wysuniętym wspornikowym okapem dachu) zamontowany jest czynny trak do drewna. Dalej w części budynku ze ścianami zmagazynowane są drewniane materiały budowlane i tartaczny sprzęt pomocniczy, a w części oddzielonej ścianką działową funkcjonuje zaplecze socjalne dla pracowników obsługujących trak (szafki ubraniowe, stolik, krzesła, itp.). Budynek jest użytkowany przez obsługę traku. Ściany budynku o konstrukcji ryglowej drewnianej, obudowane blachą trapezową. Konstrukcja ścian zamocowana w betonowych fundamentach za pomocą stalowych kotew. Pokrycie dachu z blachy trapezowej na drewnianych łatach wspartych na stalowych wiązarach. Posadzka budynku wykonana z betonowej kostki, podobnie jak utwardzenie sąsiednich placów. Podano także, iż A.R. oświadczył do protokołu, że jest przekonany, iż budynek posiada odbiór i do dnia 24 czerwca 2013 r. przedłoży stosowne dokumenty, lecz przedłożył jedynie zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w G. z dnia [...] r., nr [...] dotyczące ustawienia maszyny do obróbki drewna na wolnym powietrzu bez fundamentów.

W oparciu o poczynione ustalenia PINB stwierdził, że obiekt jest użytkowany bez dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a obowiązek taki został nałożony decyzją o pozwoleniu na budowę. Wskazując na regulacje wynikające z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego organ wymierzył karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, dokonując w treści postanowienia wyliczeń kary wynikających z kategorii obiektu, jego wielkości i stawki.

W zażaleniu na rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego I instancji podniesiono zarzut błędu w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, polegającego na bezpodstawnym przyjęciu, iż obiekt w chwili kontroli był nielegalnie użytkowany. Wskazano też na naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, polegających na uniemożliwieniu wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz uznaniu okoliczności faktycznych za udowodnione mimo braku możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przez ukaranego. Nadto poczyniono zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że skarżący przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego mimo, iż nie dokonał zgłoszenia o zakończeniu budowy i nie wystąpił o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przy jednoczesnym braku ustalenia czy obiekt jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. W zażaleniu zamieszczono również zarzut naruszenia art. 59f Prawa budowlanego przez błędne jego zastosowanie skutkujące wymierzeniem kary za nielegalne użytkowanie obiektu. W środku zaskarżenia zamieszczono wniosek o przeprowadzenie dowodu z: kopii dziennika budowy nr [...] - na okoliczności trwania budowy, jej etapu, postawienia ścianki działowej, użytych do budowy drewnianych materiałów budowlanych; zdjęć wnętrza obiektu budowlanego - na okoliczności braku trwałego i zgodnego z przeznaczeniem wykorzystywania obiektu, udokumentowania procesu inwestycyjnego; przesłuchania w charakterze świadka L.K. na okoliczności trwania procesu inwestycyjnego, braku podstaw do stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu, bieżącej kontroli nad prowadzoną budową; przesłuchania w charakterze świadka R.T. - projektanta budowy - na okoliczności celu projektu, współdziałania z kierownikiem budowy w procesie inwestycyjnym, braku przesłanek do uznania iż nastąpiło przystąpienie do użytkowania; przesłuchania w charakterze świadków J. G. i M.G. na okoliczności związane z użytkowaniem obiektu, incydentalnego krótkotrwałego złożenia krzeseł, szafek i stolików; przesłuchania A. R. na okoliczności użytkowania obiektu budowlanego.

Rozpoznając zażalenie, DWINB w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...] , którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy, jak wynika z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego, podzielił słuszność oprotestowanego postanowienia, uznając argumentację zamieszczoną w zażaleniu za nietrafną i nielogiczną. Na skutek skargi złożonej na postanowienie DWINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., (sygn. akt II SA/Wr 834/13) uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając eliminację oprotestowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego Sąd zwrócił uwagę na charakter postępowania odwoławczego, w tym wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego konieczność dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zwrócił też uwagę na konieczność rozważenia przez organ II instancji jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej oraz przeprowadzenia analizy żądań wnoszącego środek prawny i uzewnętrznienie jej wyników w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Przed oceną samej sprawy Sąd dokonał analizy zasad naczelnych postępowania wyrażonych w art. 7 k.p.a., a następnie wyjaśnił reguły związane z prowadzeniem postępowania dowodowego wynikające z art. 77-81 k.p.a. Na kanwie przywołanych regulacji zwrócono uwagę na zgłoszenie w zażaleniu wniosków dowodowych, przy czym wnioskodawca wskazał na brak takiej możliwości w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zwrócono uwagę, że organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu stwierdził "brak podstaw do przyjęcia zarzutów" naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., uzasadniając to zawiadomieniem inwestora o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 21 czerwca 2013 r., co wypełniało jego zdaniem wymóg art. 10 k.p.a. Nadto ocena organu wskazująca na jednoznaczne potwierdzenie samowolnego przystąpienia do nielegalnego użytkowania budynku przez zebrany materiał dowodowy i pominięcie zgłoszonych w zażaleniu wniosków dowodowych, zdaniem Sądu spowodowała naruszenie art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 i art. 124 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stanął na stanowisku, że organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie organu powiatowego nie rozważył w ogóle kwestii mocy dowodowej wniosków zgłoszonych w zażaleniu przez inwestora. Organ przyjął, że ustalenia organu I instancji są niewątpliwe, jednak działanie to naruszyło prawo, ponieważ powinnością organu było szczegółowe odniesienie się do każdego wniosku dowodowego inwestora i rozważenie, czy jego przeprowadzenie ma w niniejszej sprawie znaczenie. Odmienne działanie organu II instancji w tych warunkach sprawiło, że strona skarżąca niejako "pozostała w próżni" ze swoimi wnioskami dowodowymi, bo organ nienależycie odniósł się do ich treści, a jedynie przywołał "jednoznaczne" - w swojej ocenie - ustalenia organu I instancji.

Sąd przypomniał, że ustalenia organu powiatowego zmierzały do wykazania, że inwestor nielegalnie użytkuje sporny obiekt, natomiast żądania przeprowadzenia dowodów wysunięte w zażaleniu miały zmierzać do podważenia tego ustalenia. Pominięcie wniosków dowodowych wykluczyło uznanie należytego zebrania i rozpatrzenia przez organ II instancji całego materiału dowodowego mogącego mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, ponieważ co do wniosków dowodowych strony skarżącej organ merytorycznie się nie odniósł. Uznano, że w takiej sytuacji brak jest podstaw do uznania okoliczności powoływanych w uzasadnieniu postanowienia za udowodnione i w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia I instancji było co najmniej przedwczesne.

W dalszych motywach uzasadnienia Sąd doszedł do przekonania, że zakres ustaleń organu, który może wyniknąć z należytej oceny wniosków dowodowych inwestora może mieć istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem. W związku z tym zawarł wskazanie dla organu do należytego rozpatrzenia zażalenia inwestora na postanowienie organu I instancji. Odwołując się do katalogu możliwych rozstrzygnięć organu II instancji Sąd wskazał na konieczność szczegółowego odniesienia się do zarzutów i wniosków zgłoszonych w zażaleniu.

Po powrocie akt administracyjnych do organu, DWINB w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...] , którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Po przytoczeniu dotychczasowego toku postępowania organ przypomniał nie tyle uprawnienie, co obowiązek ciążący na organie nałożenia kary w trybie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w sytuacji stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy. Przechodząc do oceny argumentacji podniesionej w zażaleniu organ podał, że przeważająca część zażalenia obejmuje próbę udowodnienia, iż stwierdzone użytkowanie obiektu zaprotokołowane w protokole z kontroli oraz uwidocznione na wykonanych fotografiach, nie świadczy o użytkowaniu obiektu, a jedynie o gromadzeniu w budynku materiałów budowlanych koniecznych do wykonania obiektu w którym materiały te są gromadzone, a w konsekwencji zorganizowania w tymże obiekcie, którego proces inwestycyjny nie został zakończony poprzez uzyskania pozwolenia na budowę zaplecza budowy. Podobnie jak w uchylonym prawomocnym wyrokiem postanowieniu, DWINB uznał argumentację zawartą w zażaleniu za nietrafną i nielogiczną.

Wychodząc z formalnej kwestii zakończenia budowy uznano, że do czasu zawiadomienia o zakończeniu budowy bądź pozwolenia na użytkowanie zainwestowany teren jest terenem budowy, na którym z wyjątkiem uczestników procesu budowlanego i osób wykonujących roboty budowlane nie powinny przebywać osoby postronne nie związane z procesem budowlanym. W protokole kontroli stwierdzono, iż w części budynku zmagazynowane są maszyny i urządzenia wraz z materiałami drewnianymi do obróbki przez trak znajdujący się na zewnątrz, a budynek użytkowany jest przez obsługę traku. Podanie w zażaleniu, iż maszyny, urządzenia i materiały jak również szafki ubraniowe, stoliki, krzesła, lustro, są niezbędne do prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku w którym powyższe przedmioty się znajdują, uznano za niewiarygodne, ponieważ dokumentacja zdjęciowa dołączona do protokołu z oględzin nie wskazuje na wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych w obiekcie związanych z budową. Dalej wskazano, że trudno sobie wyobrazić aby racjonalny inwestor urządził zaplecze budowy w budynku który jest objęty inwestycją. Wobec rozpoczęcia użytkowania budynku poprzez zmagazynowanie maszyn i urządzeń wraz z materiałami drewnianymi do obróbki przez trak w budynku, jak również wykonanie zaplecza socjalnego w części budynku dla obsługujących trak, wykonywanie jakichkolwiek robót w budynku jest nie tylko niemożliwie do wykonania ale również niebezpieczne dla osób które roboty te miałyby wykonywać. Zdaniem DWINB okoliczność przystąpienia do użytkowania budynku (segment A i B), w części jako pomieszczenie socjalne, a w części jako magazyn jest ewidentna, nie budzi żadnych wątpliwości i nie została zakwestionowane przez inwestora, który oświadczył, iż posiada odbiór budynku i przedłoży stosowne dokumenty to potwierdzające.

Przypominając o związaniu organu zapadłym wyrokiem w dalszych motywach uzasadnienia postanowienia organ odwoławczy przystąpił do oceny wniosków dowodowych podniesionych w zażaleniu.

Odnośnie dopuszczenia dowodu z kopii dziennika budowy na okoliczność trwania budowy, jej etapu, postawienia ścianki działowej, użytych do budowy drewnianych materiałów budowlanych wyjaśniono, iż istotą postępowania dotyczącego nielegalnego użytkowania obiektu jest ustalenie, czy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu przed wypełnieniem obowiązku formalnego zakończenia inwestycji. Żądanie przeprowadzenia tego dowodu sprowadza się do wykazania niezakończenia procesu inwestycyjnego, co nie może podważyć fakt nielegalnego użytkowania obiektu. DWINB wskazał, że nie kwestionuje zapisów w dzienniku budowy i nie podważa stwierdzeń, iż do zakończenia robót związanych z budową obiektu pozostało wykonanie określonych robót lecz istotnym jest to, że pomimo niezakończenia inwestycji inwestor rozpoczął użytkowanie obiektu. Fakt ten potwierdził organ I instancji w trakcie kontroli zaś dowód w postaci dziennika budowy nie podważa dokonanych przez PINB ustaleń, co do nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu.

Wypowiadając się co do zdjęć załączonych do zażalenia jako środka dowodowego, organ wskazał, że dokonał ich analizy stwierdzając, iż przedstawiają one obiekt budowlany nieużytkowany. Jednak okoliczność zaprzestania użytkowania obiektu uwidoczniona na zdjęciach, nie podważa przystąpienia do jego użytkowania, uwidocznionego na zdjęciach sporządzonych w trakcie kontroli w dniu [...] r. Powołując się na orzecznictwo organ wywiódł, że przystąpienie do użytkowania nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego, gdyż podstawę do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. W ramach oceny niniejszego dowodu jako błędne oceniono przekonania inwestora, że jedynie długotrwałe użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem wskazanym w projekcie budowlanym można uznać za użytkowanie.

Oceniając wniosek dowodowy dotyczący przesłuchania w charakterze świadka L.K. na okoliczność trwania procesu inwestycyjnego, braku podstaw do stwierdzenia, iż przystąpiono do użytkowania obiektu, oraz przesłuchania R. T. - projektanta budowy, na okoliczność celu projektu, współdziałania z kierownikiem budowy, braku przesłanek do uznania, iż nastąpiło przystąpienie do użytkowania obiektu, organ stwierdził, że brak jest podstaw do przychylenia się do tego wniosku dowodowego. Wyrażone stanowisko poparto możliwością nieuwzględnienia żądania jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, wynikającą z art. 78 § 2 k.p.a. Wykazując z kolei udowodnienie okoliczności przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu DWINB wskazał, że jest ona bezsporna i wynika z przeprowadzonej z udziałem inwestora kontroli w dniu [...] r., gdyż PINB w G. dokonując kontroli stwierdził, iż obiekt jest użytkowany przez obsługę traka, o czym świadczy zastany w trakcie kontroli stan budynku, a co zostało zaprotokołowane i podpisane przez inwestora, biorącego udział w kontroli. Dodatkowymi okolicznościami potwierdzającymi zdaniem organu przystąpienie do użytkowania obiektu było oświadczenia inwestor do protokołu o odbiorze budynku oraz analiza dokumentacji fotograficznej wykonanej w trakcie kontroli. Jak podał organ odwoławczy, przedmiotowa dokumentacja zdjęciowa potwierdza w całości zaprotokołowane stwierdzenia. Zdjęcia budynku w jego wnętrzu, a więc zawieszone na ścianie lustro, apteczka, kalendarz, ustawione szafki i szafy w których znajdują się ubrania, nie są integralną częścią inwestycji, a dowodem na rozpoczęcie użytkowania obiektu. Uznanie przez organ odwoławczy braku podstaw do przesłuchiwania wskazanych w zażaleniu osób, na okoliczność która została już przez organ naocznie ustalona poparta została poglądem, iż przesłuchanie wskazanych we wniosku dowodowym osób sprowadzałoby się do zebrania oświadczeń, a w zasadzie stanowisk tychże osób na temat ustalonych przez PINB w trakcie kontroli okoliczności.

Podniesiony w zażaleniu wniosek dowodowy dotyczący przesłuchania w charakterze świadka J. G. i M.G. na okoliczność incydentalnego, krótkotrwałego złożenia krzesełek, szafek, stolików został odparty w uzasadnieniu postanowienia argumentacją użytą przy ocenie wcześniejszych osobowych źródeł dowodowych. DWINB uznał, że wniosek ów nie znajduje uzasadnienia i winien zostać odrzucony. Stanowisko wskazanych świadków nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, ponieważ można je traktować jedynie jako wyrażenie oceny zaistniałego stanu rzeczy, która nie może mieć wpływu na dokonane przez organ ustalenia. Organ odrzucił jako niezasadne stwierdzenie, że dokumentacja zdjęciowa przedstawia efekt schronienia się przed deszczem, na co powołuje się inwestor, a co ma zostać potwierdzone przez wskazanych świadków. W okolicznościach sprawy jako irracjonalną uznano próbę przekonania, iż użytkowanie obiektu ma charakter zaplecza socjalnego dla pracowników traku, które sprowadza się do wstawienia szaf, szafek, krzeseł, powieszenia na ścianie lustra, kalendarza, instrukcji bezpieczeństwa, oraz wniesienia maszyn do dalszej części obiektu. Zdaniem organu odwoławczego wskazani świadkowie mogą wyrazić jedynie swoje stanowisko ocenne, analizując dokumentację zdjęciową wykonaną przez PINB w trakcie kontroli, jednak stanowisko to nie może zostać uznane za istotny, konieczny dowód w sprawie który mógłby podważyć fakty stwierdzone w dniu 19 czerwca 2013 r.

DWINB oceniając wniosek dowody z przesłuchania inwestora, po odwołaniu się do treści art. 86 k.p.a. uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest uzasadnienia dla skorzystania z tego, posiłkowego dowodu, ponieważ istotna okoliczność w sprawie została wyjaśniona ponad wszelką wątpliwość. Jako bezsprzeczne uznano, iż inwestorem robót budowlanych jest zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę M. B. "R." Sp. jawna, A. R., A. M. Jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego wspólnikami powyższej Spółki jest A. R. i A. M., przy czym uprawnionym do reprezentowania Spółki jest każdy ze wspólników samodzielnie. W dniu kontroli przeprowadzonej 19 czerwca 2013 r., obecnym był reprezentujący inwestora - Spółkę M. B. "R." Sp. jawna, A. R., A. M. – A. R. Jako umocowany do reprezentowania Spółki podpisał on protokół kontroli, zaś PINB w G.poinformował, w jakiej sprawie prowadzona jest kontrola. Podpisując protokół z kontroli A. R.nie wniósł żadnych uwag, co do stwierdzonego przez PINB w G.użytkowania obiektu, wnosząc do protokołu, iż budynek posiada odbiór, a dokumenty to potwierdzające zostaną przedłożone. Zmiana stanowiska inwestora, wynikająca niewątpliwie z świadomości konsekwencji naruszenia przepisów obejmujących zakaz przystąpienia do użytkowania obiektów, przed zgłoszeniem zakończenia robót, bądź uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, jest uprawnieniem inwestora, nie wpływa jednak na ustalony ponad wszelką wątpliwość stan faktyczny sprawy.

Ostatnią okolicznością oprotestowaną w zażaleniu była nieprawidłowość, w ocenie autora środka zaskarżenia, wyliczenia kary. DWINB odwołując się do stanu sprawy nie podzielił tego stanowiska. Przeprowadził szeroką analizę sposobu naliczenia kary, przedstawiając wręcz metodologię jej wyliczenia oraz przedstawiając dane wynikające z art. 59f Prawa budowlanego.

W skardze wywiedzionej w imieniu M. B. R. Sp. j. A. R., A. M. przez profesjonalnego pełnomocnika podniesiono następujące zarzuty:

1. Rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący i w niezbędnym dla rozstrzygnięcia zakresie, co w konsekwencji skutkowało błędną oceną zebranego materiału dowodowego, a to przez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego;

2. Rażące naruszenie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci przesłuchania świadków, - pomimo wyraźnego w tym zakresie wniosku skarżącego, przy jednoczesnym pominięciu wskazań wynikających z wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2014 r. w sprawie (sygn. akt II SA/Wr 834/13), a którymi organ był związany;

3. Naruszenie prawa materialnego art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, a to przez przyjęcie, że skarżący przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego mimo, iż nie dokonał zgłoszenia o zakończeniu budowy i nie wystąpił o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przy jednoczesnym braku niebudzących wątpliwości ustaleń czy obiekt jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, dla którego jest wznoszony;

4. Naruszenie prawa materialnego art. 59f Prawa budowlanego przez błędne jego zastosowanie skutkujące wymierzeniem kary za nielegalne użytkowanie obiektu od współczynnika kategorii całego obiektu, a nie odpowiednio do jego części i zastosowanie niewłaściwego współczynnika kategorii obiektu zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania w całości, zasądzenie od organu, który wydał zaskarżony akt na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozpoznania skargi.

Autor skargi skierował również wnioski wprost do Sądu, które dotyczyły wyznaczenia terminu do przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, w celu wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcia przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa oraz skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Ponadto wniesiono o uznanie za dowód i przeprowadzenie dowodu z:

- zobowiązanie organu do przedłożenia do akt sprawy mapy, stanowiącej załącznik do decyzji PINB w G. z dnia [...] r., nr [...] - na okoliczności wykazania części (segment [...] lub[...]), w której nastąpiło rzekome nielegalne użytkowanie;

- instrukcji BHP - widniejącej w tle dokumentacji fotograficznej oględzin przeprowadzonych przez inspektora PINB w G. w dniu [...] r. - na okoliczności treści z nich płynących, wykazania iż były to instrukcje przestrzegania BHP podczas prac budowlanych;

- akt postępowania PINB w G., którego postanowienie z dnia [...] r., nr [...] zaskarżono, na okoliczności przedmiotowo istotne w sprawie, a to wykazanie, że:

- nie doszło do użytkowania obiektu, że doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego;

- w chwili wydania postanowienia przez organ I instancji trwała budowa obiektu, ujawnienie jej etapu, postawienia ścianki działowej, używania do budowy drewnianych materiałów budowlanych, - za dziennikiem budowy;

- w chwili wydania postanowienia przez organ I instancji nie doszło do trwałego i zgodnego z przeznaczeniem (projekt budowlany) wykorzystywania obiektu, - ze zdjęć;

- akt postępowania DWINB w sprawie [...] i [...] na okoliczności prowadzonego postępowania odwoławczego oraz jego wyników, w tym uznania materiałów zgromadzonych przez PINB w G. za materiały własne i orzekanie jedynie na ich podstawie, zaniechania przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego mimo wyraźnego w tym zakresie wniosku skarżącego oraz związania organy wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r.;

- z przesłuchania za inwestora A.R.- na adres M.B. "R." sp. j J., ul. K. [...]- na okoliczności braku użytkowania obiektu budowlanego, procesu budowlanego, gromadzenia wewnątrz obiektu materiałów niezbędnych do budowy w płaszczyźnie dachu.

Uzasadniając treść żądań i wniosków autor skargi podniósł, iż przeczy ustaleniom i ocenie materiału dowodowego dokonanym przez PINB w G. i DWINB i niezmiennie utrzymuje, iż nie doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego budynku magazynowego. W ocenie skarżącego nie zaistniały przesłanki niezbędne i konieczne dla uznania, iż doszło do zdarzenia stanowiącego podstawę wymierzenia kary przez organ I instancji. Wobec niedopełnienia przez organ obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego organ doprowadził do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., albowiem nie dysponując pełnym materiałem dowodowym błędnie ocenił stan faktyczny w sprawie. Na powyższe twierdzenie w skardze przywołano następujące fakty.

Trak, który miał stanowić podstawę stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego (wobec znajdowania się w jego wnętrzu min. tarcicy), znajdował się poza obiektem budowlanym, a nie w jego wnętrzu. Zdaniem skarżącego trak funkcjonował w próbnym rozruchu, na podstawie zgłoszenia z dnia 26 lutego 2008 r. obejmującego ustawienie maszyny do obróbki drewna na wolnym powietrzu (ustawienie na gruncie), i posadowiony był "w przestrzeni usytuowanej pod wysuniętym wspornikowym okapem dachu".

Skarżący zwrócił uwagę na fakt, iż magazyn na materiały budowlane wznoszony był przy użyciu pracowników skarżącego, którzy wznosili obiekt, obsługiwali trak - wobec czego ich przebywanie na terenie należącym do skarżącego było uzasadnione okolicznościami. Przebywali oni na terenie budowy jako osoby wykonujące roboty budowlane. Pracownicy ci nie byli więc osobami postronnymi nie związanymi z procesem budowlanym - jak sugeruje organ. Twierdząc, iż doszło do przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu organ za uzasadnienie podaje, iż "nie uszło uwadze organu, że dokumentacja zdjęciowa dołączona do protokołu oględzin nie wskazuje na wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych w tymże obiekcie związanych z budową". Skarżący podając definicję robót budowlanych zakwestionował to stanowisko wskazując, iż znajdująca się we wnętrzu magazynu tarcica pochodząca z traka jest konsekwencją logicznego postępowania skarżącego, albowiem skoro wznoszony przez niego obiekt posiadał zadaszenie, skorzystał z tego faktu i ukrył materiał budowlany o wysokim współczynniku higroskopijności pod dachem, gromadząc w obrębie środowiska pracy niezbędny materiał budowlany. Skarżący przyznał, iż we wznoszonym budynku magazynowym w dniu kontroli znajdowało się pomieszczenie, wydzielone ścianką działową, fakt ten nie świadczy jednak o nielegalnym przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie inwestora oczywistym jest, iż przy prowadzeniu robót budowlanych tworzone jest zaplecze budowy, składowane są materiały, co wynika m.in. z definicji terenu budowy. Jednakże skarżący nie podzielił stanowiska organu, iż cyt. "trudno wyobrazić sobie aby racjonalny inwestor urządził zaplecze budowy w budynku który jest objęty inwestycją". Jego zdaniem zakaz taki nie wynika z przepisów prawa budowlanego, a jeżeli tak to organ powinien wskazać podstawę prawną na poparcie swych twierdzeń, a nie opierać się, jedynie na twierdzeniu o racjonalności zachowań skarżącego.

Oceniając ujawnione przez PINB w G. szafki, stoliki itp. w przestrzeni wydzielonej ścianką działową, skarżący podał, iż nie mają one nic wspólnego z przystąpieniem do użytkowania jak i samym użytkowaniem budynku lecz jest to przejaw tzw. incydentalnego i krótkotrwałego przebywania mienia pod dachem, w celu zabezpieczenia go przed negatywnymi skutkami oddziaływania atmosferycznego, czego nie można uznać za użytkowanie obiektu. Na brak podstaw do nałożenia kary z tej przyczyny powołano orzeczenie sądu. Zdaniem skarżącego organy administracyjne nie wykazały trwałości w użytkowaniu obiektu, co jest niezbędnym elementem uznania, iż do użytkowania doszło. Dowodem na brak użytkowania obiektu jest również przedłożona dokumentacja fotograficzna obiektu, czego organ nie uwzględnił i uznał, iż doszło do przystąpienia do użytkowania, - z czym skarżący nie zgadza się.

W dalszych motywach skargi jej autor odniósł się do funkcjonowania rzekomego "zaplecza socjalnego" i podał, iż wydzielona ścianką działową część obiektu nie stanowi zaplecza socjalnego pracowników uczestniczących w procesie budowlanym wznoszenia magazynu. Zaplecze socjalne znajduje się w innym budynku posadowionym w innej części terenu należącego do skarżącego. Organ kwestii tej w ogóle nie zbadał. Organ, uzasadniając swe przekonanie w sprawie, wskazuje także na znajdowanie się instrukcji bhp oraz apteczki w części wydzielonej ścianką działową. Wymienione elementy związane są z procesem budowy. Instrukcja bhp - nie była instrukcją obsługi traka, ani pracy przy traku, lecz robót budowlanych. Natomiast apteczka, świadczy o należytej dbałości inwestora o przestrzeganie przepisów BHP i zapewnienie pracownikom możliwie jak najszybszego udzielenia pierwszej pomocy w razie wypadku. Fakt funkcjonowania traka w dniu kontroli wywołał mylne przekonanie organu, iż owa apteczka świadczy o przystąpieniu do użytkowania obiektu przez obsługę traka. Zatem wymierzając skarżącemu karę, za przystąpienie do użytkowania obiektu bez pozwolenia należało ponad wszelką wątpliwość wykazać ten fakt. Faktu tego nie wykazano na etapie pierwotnego postępowania. Nie wykazano tego także w postępowaniu wdrożonym w wyniku ponownego rozpoznania sprawy.

Dalej skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci przesłuchania świadków,- pomimo wyraźnego w tym zakresie wniosku skarżącego, przy jednoczesnym pominięciu wskazań w tym zakresie wyrażonych w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., którymi organ był związany. Dowody te wbrew twierdzeniom organu mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Skarżący zgadza się, co też znajduje potwierdzenie w literaturze, że to do organu II instancji należy decyzja czy przeprowadzi dodatkowe postępowanie dowodowe, co wynika z czasownika modalnego "może" w art. 136 k.p.a. Jednakże w tej konkretnej sprawie organ wobec treści wyroku Sądu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania zobowiązany był to postępowanie dowodowe przeprowadzić, albowiem jest związany wskazaniami Sądu w tym zakresie. Z tych też względów podniesiony zarzut jest zasadny. Przeprowadzenie postępowania dowodowego poprzez oddalenie wszystkich wniosków dowodowych jest oczywistym nieporozumieniem procesowym. Zdaniem skarżącego wnioskowane dowody pozwoliłyby organowi spojrzeć na sprawę szerzej, pozyskać nowe dowody, które w ocenie skarżącego wykazałyby dowodzone przez niego fakty, uzasadniły zarzut błędnej oceny zebranego materiału dowodowego. Nadto wskazano na dowód z dziennika budowy potwierdzający trwanie procesu inwestycyjnego.

Odnosząc się z kolei do podpisu inwestora w protokole kontroli potwierdzającego użytkowanie obiektu podano, że inwestor wobec poddania go kontroli znalazł się wstanie wzburzenia emocjonalnego wywołanego kontrolą w wyniku czego jego postępowania oraz wypowiedzi związane z procesem inwestycji zostały zaburzone. Z podobnych przyczyn inwestor pomylił kwestie zgłoszenia do odbioru z kwestią uzyskania w tym zakresie pozwolenia, przy czym jego stanowisko związane było z funkcjonowaniem traka, a nie magazynu. Skarżący twierdzi również, iż PINB w kontrolowanym obiekcie faktu magazynowania, a więc korzystania z obiektu budowlanego zgodnie z celem inwestycji nie stwierdził. Także aktualnie w obiekcie budowanym brak jest materiałów podlegających magazynowaniu, - czego dowodzi dokumentacja fotograficzna przedkładana do akt postępowania.

Na zakończenie skargi podniesiono wymierzenie kary nieadekwatnej do incydentalnego przypadku wykorzystania części obiektu budowanego w celu krótkotrwałego przebywania mienia pod dachem, w celu zabezpieczenia go przed skutkami oddziaływania atmosferycznego. Nie doszło ani do rozpoczęcia użytkowania jak i samego użytkowania obiektu budowlanego. Ponadto w ocenie PINB w G., co wynika z treści uzasadnienia - jeżeli zgodzić się, że w ogóle doszło do użytkowania, stan taki dotyczył jedynie rzekomego pomieszczenia socjalnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje tylko legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone rozstrzygnięcie może być uchylone tylko wówczas, gdy zostanie stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, przy wydaniu kwestionowanego postanowienia przez organ odwoławczy doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem. Przed wskazaniem przyczyn uchylenia zaskarżonego postanowienia należy odnieść się do przesłanek jakimi kierował się Sąd oddalając zawarte w skardze wnioski procesowe.

Otóż wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego został oddalony, ponieważ co do zasady postępowanie to ma charakter fakultatywny. W ramach mediacji strony wyjaśniają istotne w sprawie kwestie, w tym w szczególności wyjaśniają kwestie sporne. W okolicznościach niniejszej sprawy ewentualne postępowanie mediacyjne mogłoby sprowadzić się w istocie do przeprowadzenia całego postępowania dowodowego. Sąd uznał, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego, nawet przy uwzględnieniu celu i charakteru postępowania mediacyjnego nie doprowadziło by ono do ostatecznego załatwienia sprawy, zaś wyjaśnienie wszystkich istotnych zagadnień sprawy nie jest rolą Sądu, a organu i to przed wydaniem rozstrzygnięcia.

Skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, o co wniesiono w kolejnym wniosku, poza wszelkimi wymogami wynikającymi z art. 119 p.p.s.a., w istocie ma na celu doprowadzenie do rozpoznania skargi, w sytuacji, gdy oczekiwanie na wyznaczenie terminu rozprawy może wiązać się ze szczególnymi dolegliwościami dla strony. W przypadku gdy okoliczność tak nie ma miejsca, a co więcej w sprawie dostrzegalne są niejasności, które mogą zostać wyeliminowane na rozprawie zasadą jest wyznaczenie rozprawy dając w ten sposób stronom możliwość osobistego udziału przed orzekającym w sprawie sądem. Z tej przyczyny Sąd również i ten wniosek oddalił.

Nie zasługiwał również zdaniem Sądu na uznanie wniosek o przeprowadzenie wnioskowanych dowodów. Na gruncie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednak celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej – por. LEX nr 1482085. Nie można zatem było uwzględnić wniosku, który faktycznie dotyczył wniosków dowodowych nieprzeprowadzonych przez organ, mimo kierowanych do niego w tym względzie żądań. Na marginesie zaznaczyć przyjdzie, że gro wniosków dowodowych dotyczyło przeprowadzenia dowodów z akt administracyjnych, które przedkładane są Sądowi łącznie ze skargą i zaskarżonym rozstrzygnięciem, a więc Sąd uwzględnia je z urzędu badając legalność zaskarżonego aktu, właśnie w oparciu o stan faktyczny i prawny z owych akt wynikający.

Przechodząc do meritum sprawy w pierwszej kolejności należy odnieść się do materialnoprawnej strony przeprowadzonego przez organy postępowania, którego efektem jest zaskarżone postanowienie. Zgodnie z ustawą Prawo budowlane inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (w sytuacjach określonych w przepisie art. 54 Prawa budowlanego), bądź po skutecznym dokonaniu zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 55 Prawa budowlanego). Natomiast przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przewidziano zatem sankcję za przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy bądź bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Sankcja ta stanowi karę pieniężną wymierzaną przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ustawodawca ustanowił tak surową karę w przypadku dopuszczenia się czynu polegającego na przystąpieniu do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dla ochrony doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, do których należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich.

Trudno mając na względzie dolegliwy charakter wspomnianej sankcji dla inwestora pominąć fakt, że jej zastosowanie wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresatów postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków tych naruszeń prawa. A zatem, uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie. Niewątpliwie, mimo istnienia jednych i niezmiennych zasad procesowych, obligujących organy do wszechstronnego, wnikliwego i bezstronnego zebrania materiału dowodowego i jego oceny, w przypadku wydawania rozstrzygnięcia zawierającego sankcję dla jego adresata, zasady te winny być przestrzegane w stopniu szczególnym.

PINB w G. dokonując kontroli zainwestowanej nieruchomości stwierdził użytkowanie obiektu budowlanego, co potwierdził zapisami w podpisanym przez inwestora protokole oględzin oraz dokumentacją fotograficzną. Dowody te legły u podstaw postanowienia nakładającego karę, a także, jako jedyne dowody dopuszczone w sprawie, postanowienia organu II instancji. Z całą stanowczością podkreślić należy, że organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji oparł się również wyłącznie na tych dowodach. Zauważyć też trzeba, że wcześniej wydane postanowienie DWINB zostało uchylone wyrokiem tut. Sądu z dnia 21 stycznia 2014 r. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przyczyną uchylenia poprzedniego postanowienia drugoinstancyjnego było pominięcie wniosków dowodowych strony, zaś Sąd w konkluzji uzasadnienia wyroku zawarł wskazanie względem należytego rozpatrzenia zażalenia. W tej sytuacji odwołać należy się, do normy prawnej zawartej w art. 153 p.p.s.a. zawierającej związanie dla organu wskazaniem zwartym w prawomocnym wyroku. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r., (sygn. akt II GSK 1762/12) przywołać należy stanowisko, że ,,Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia". Jakkolwiek w obecnie zaskarżonym postanowieniu DWINB odniósł się do każdego z wniosków dowodowych zawartych w zażaleniu odmawiając ich dopuszczenia i przeprowadzenia, należy w tym miejscu powrócić do wskazania zawartego w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., gdzie Sad podał ,, by w dalszym postępowaniu należycie rozpatrzyć zażalenie inwestora na postanowienie organu I instancji, przez co należy rozumieć ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej przy uwzględnieniu katalogu możliwych rozstrzygnięć organu II instancji. Przede wszystkim rolą organu będzie szczegółowe odniesienie się do zarzutów i wniosków zgłoszonych w zażaleniu, które to podnoszone również w skardze do sądu administracyjnego - wobec wskazanej przez sąd argumentacji i dokonanego rozstrzygnięcia w sentencji wyroku - pozostają do rozważenia na etapie postępowania administracyjnego". Oczywiście DWINB w treści postanowienia ocenił każdy z wniosków dowodowych, lecz zdaje się czynności tej dokonał niejako automatycznie, wskazując zresztą, że jest obowiązany ponownie rozpatrzyć zażalenie. Umknęło jednak uwadze organu, że wskazanie Sądu nie tylko dotyczyło rozpatrzenia zażalenia, (wszystkich podnoszonych wniosków dowodowych), ale wskazanie również wiązało się z uwzględnieniem katalogu możliwych rozstrzygnięć organu II instancji. Sąd zapewne brał pod uwagę nie tylko rozpoznanie wniosków dowodowych jako takich przez organ odwoławczy, ale również uwzględniał treść art. 136 k.p.a. dotyczącego przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego względnie zlecenia tej czynności organowi I instancji. Organ odwoławczy w ramach rozpoznawania zażalenia do wniosków dowodowych strony odniósł się jednak w ten sposób, że je oddalił uznając zebrany przez PINB w G. materiał dowodowy za jednoznaczny i potwierdzający zasadność nałożonej kary.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym organ II instancji oczywiście taką możliwość posiadał, niemniej jednak jego stanowisko względem niektórych wniosków dowodowych nie zasługuje na aprobatę. Kluczowe przecież znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym - zgodnym z rzeczywistym, określić można prawa i obowiązki stron. Zdaniem Sądu, postępowanie na podstawie którego wydano zaskarżone postanowienie jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązku dopuszczenia wszelkich, zgodnych z prawem dowodów dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania całości okoliczności faktycznych sprawy, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w dziale II k.p.a. organ administracji w toku prowadzonego postępowania jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialno-prawnych. Analiza materiału sprawy wskazuje, że organ II instancji odmawiając wnioskom dowodowym strony naruszył zasadę ustalenia całości materiału sprawy. W postępowaniu drugoinstancyjnym nie przeprowadzono dowodów zaoferowanego przez stronę na tym etapie, pominięto dowody z zawnioskowanych przez stronę świadków mimo że strona wskazywała, że świadkowie mają zeznać na okoliczność użytkowania obiektu, czyli istoty niniejszego postępowania. Na tę okoliczności organ jako wystarczające uznał dowody z oględzin. Skoro okoliczność w postaci użytkowania obiektu jest dla sprawy istotną, to nie może organ odwoławczy pisać w uzasadnieniu, że ,,Analizując argumentację zawartą w odwołaniu, (chodzi raczej o zażalenie), dotyczącą powyższych kwestii stwierdzić należy, iż jest ona nie tylko nietrafna ale również nielogiczna". Do takiego wniosku może dojść (ewentualnie) organ po przesłuchaniu świadków i stwierdzeniu, że przesłuchanie świadków niczego do sprawy nie wniosło. Po pierwsze jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r., (sygn. akt V SA/Wa 304/06), ,,ocena wiarygodności dowodu nie może nastąpić przed jego przeprowadzeniem" - LEX nr 220901. Po wtóre zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przy-czynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepisy k.p.a. nie hierarchizują w żadnym stopniu jakichkolwiek wniosków dowodowych. A zatem każdy dowód jaki mógłby przybliżyć organ prowadzący postępowanie ku prawdzie, powinien być przeprowadzony, chyba że przeprowadzone już postępowanie dowodowe potwierdziło okoliczności, które mają być dowiedzione wnioskami dowodowym zgłaszanymi przez stronę. Szczególnie dotyczy to sytuacji, kiedy strona zgłasza wniosek dowodowy na istotne w sprawie okoliczności, co do których to organ administracji sformułował odmienne stanowisko. Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a. wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA/Ka 2164/00 ONSA 2003/1/33). Jeśli zatem w rozpatrywanej sprawie strona podjęła działania mające na celu ochronę jej interesów i zaoferowała konkretny dowód, który miał podważyć ustalenia poczynione przez organ I instancji, to powinnością organu było przeprowadzenie tego dowodu i jego ocena. Nie ulega wątpliwości, że okoliczności, na które mieli być przesłuchani świadkowie, miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym organ nie mógł a priori uznać, że dowód ten nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bez wcześniejszego przeprowadzenia zawnioskowanego przez stronę dowodu. DWINB jednak argumentację strony związaną z wnioskami dowodowymi określa jako irracjonalną i nielogiczną. Podkreślić w tym miejscu wypada, że możliwość przeprowadzenia dowodu jest podstawową gwarancją procesową. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej, (postanowienia), w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. W związku z tym pod adresem organu odwoławczego musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż w przeprowadzonym postępowaniu pominięto dowody, których przeprowadzenie było konieczne do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ odwoławczy powinien uwzględnić wnioski dowodowe skarżącego. Czym innym jest bowiem dopuszczenie dowodów w celu wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, a czym innym kwestia ich oceny w kontekście rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu dojście do wniosku, że obiekt istotnie jest użytkowany, mogłoby być ewentualnie uzasadnione dopiero po przeprowadzeniu dowodów wnioskowanych przez stronę. Organ ma obowiązek uwzględnić przy tym całokształt zgromadzonego materiału dowodowego. Zaniechanie podjęcia przez organ czynności procesowych zmierzających do zgromadzenia całości materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności w tej sprawie, należy uznać za istotne naruszenie obowiązujących w tym zakresie standardów postępowania administracyjnego. Innymi słowy, skarżący miał prawo żądać dodatkowej weryfikacji ustaleń organu w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności. W szczególności miał prawo do podjęcia na jego wniosek czynności dowodowych istotnych z punktu widzenia kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jak wcześniej sygnalizowano jedynymi dowodami na użytkowanie obiektu są ustalenia poczynione przez PINB w G. w trakcie kontroli. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela i przyjmuje jako własny pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r., (sygn. akt II GSK 246/07), gdzie wskazano, że ,,Nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że protokołu kontroli i zdjęcia wykonane przez kontrolerów posiadają szczególną moc dowodową i uzasadniają pominięcie przeciwdowodów. Czym innym jest wiarygodność poszczególnych środków dowodowych na tle całokształtu okoliczności sprawy. Ocena w tym zakresie jednakże może być dokonana dopiero po przeprowadzeniu dowodów" - LEX nr 494068. Pozostając przy fakcie, że w istocie jedyne dowody uwzględnione przez organ zebrane zostały w trakcie kontroli, pozostałych zaś nie dopuszczono, należy zastanowić się nad tezą, czy w takiej sytuacji organ nie zaniechał dalszych czynności dowodowych przyjmując, że uzyskane już dowody są jednoznaczne i wystarczające. Przyjęcie takiego założenia rodzi dalekoidące skutki procesowe, które mogą prowadzić wręcz do uniemożliwienia stronie obrony. Podobnym zagadnieniem zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 8/09 i wyraził pogląd, do którego Sąd orzekający w sprawie się przychyla, że ,,Sformułowania z art. 78 § 2 k.p.a. "jeżeli żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami" nie należy rozumieć dosłownie jako zakazu uwzględniania żądania strony dotyczącego dopuszczenia dowodu na obalenie tezy - zdaniem organu - już udowodnionej (wyjaśnionej). Oznaczałoby to, że strona będąca w zwłoce nie może dowodzić swojej tezy dowodowej, jeżeli zdaniem organu została już udowodniona odmienna teza. Byłaby to bowiem kara za zwłokę, której stosowanie byłoby uzależnione od poglądu organu na dotychczasowy wynik postępowania dowodowego" - LEX nr 552772

Na koniec należy podkreślić, że ostatecznie stan faktyczny sprawy ustala samodzielnie organ korzystając z zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), czyli to organ decyduje jakim dowodom daje wiarę, ale to uprawnienie organu nie może prowadzić do nieuwzględnienia wniosku dowodowego strony. Stosownie do treści art. 86. kpa ,,jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę". Taki wniosek dowodowy został zresztą podniesiony, lecz organ go odrzucił.

Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu odwoławczego będzie albo uzupełnienie postępowania we wskazanym zakresie, albo (o ile organ uzna, że we własnym zakresie nie może uzupełnić postępowania dowodowego) zlecenie tej czynności organowi I instancji. Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty skargi, to trzeba powiedzieć, że wobec uchylenia zaskarżonego orzeczenia strony będą mogły składać w postępowaniu administracyjnym wnioski dowodowe i wskazywać na istotne, ich zdaniem, okoliczności, zaś organ rozważy czy nowe dowody będą niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Ze wskazanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, co obligowało go do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.