Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1700/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. O. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] nakazującej inwestorom A. G. i P. O. dokonanie całkowitej rozbiórki hali magazynowej realizowanej na terenie obejmującym działki oznaczane nr ew.: [...] położone w miejscowości [...] gm. [...]- utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było od 2003 r., kiedy to organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego podjął czynności związane z obiektem, który wznoszony na podstawie pozwolenia na budowę z 2000 r., odbiegał od parametrów wynikających z zatwierdzonego projektu.

Początkowo postępowanie legalizacyjne prowadzone było w oparciu o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, po wyeliminowaniu w postępowaniu nieważnościowym postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej postępowanie kontynuowano w trybie przepisów art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane. Taki kierunek nadała mu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...] września 2011 r.

Kolejne decyzje wydawane w tym trybie przez organ pierwszej instancji były uchylane przez organ stopnia wojewódzkiego.

Organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r., decyzję nr [...], jak wskazano powyżej poprzedzająca decyzję zaskarżoną, w której orzekł o nakazie rozbiórki hali.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, na decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., oraz odniósł się do zawartych tam wskazań. I tak organ drugiej instancji stwierdził, że cyt: " (...) koniecznym jest ustalenie, czy projektant pierwotnego projektu budowlanego w trakcie prowadzenia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę uznał, że odstępstwa jakie stwierdził organ powiatowy w trakcie czynności kontrolnych (..) są odstępstwami nieistotnymi. (...) organ I instancji może wezwać inwestora do złożenia wyjaśnień w powyższym zakresie, w tym do przedstawienia dokumentacji projektowej i dziennika budowy omawianej inwestycji" - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał inwestora do zajęcia stanowiska w tym zakresie, ten stwierdził, że nie dysponuje dziennikiem budowy, a projektant nie żyje, organ co do projektanta stwierdził, że informacja nie jest prawdziwa, bowiem wpisany jest na liście właściwej Izby.

Kontynuując uzasadnienie organ pierwszej instancji podniósł, że organ stopnia wojewódzkiego wskazał także, iż cyt.: "(...) organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego miał ustalić poprzez wystąpienie do właściwych organów o udzielenie informacji czy przedmiotowa inwestycja nadal uznawana jest za mogącą w znaczy sposób oddziaływać na środowisko oraz czy jest zgodna z przepisami planistycznymi". W tym zakresie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Wójta Gminy [...]z powyższym zapytaniem przy piśmie z dnia 18 grudnia 2013 r. W odpowiedzi wskazano, że urząd nie jest upoważniony do wydawania opinii prawnej w zakresie interpretacji w/w rozporządzeń, gdyż przepisy te są źródłem powszechnie obowiązującego prawa (pismo Urzędu Gminy [...]z dnia 8 stycznia 2014 r., znak [...]). Ponadto Urząd poinformował że od 2004 r, dla miejscowości [...] nie obowiązuje żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do sprawdzenia zgodności wybudowania przedmiotowe inwestycji z decyzją o warunkach za budowy z dnia [...] lutego 1999 r., gdyż tylko ona została wydana inwestorowi, nie wystąpił do o wydanie nowej decyzji.

Wskazując na powyższe organ pierwszej instancji stwierdził, że wykonał zalecenia organu drugiej instancji, a ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany był do sprawdzenia projektu budowlanego zgodnie z art. 35 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem nr [...]z dnia [...] stycznia 2014 r., wezwał inwestorów A. G.oraz P. O. do usunięcia braków w projekcie budowlanym polegających na nieuwzględnieniu warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy w zakresie: zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Według niniejszej decyzji działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...]położona jest w strefie zabudowy nieuciążliwych dla otoczenia z zachowaniem wymogów wynikających z ochrony środowiska i ochrony sanitarnej. Określone informacje, przyjęte rozwiązania i dane zawarte w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym uniemożliwiają w jednoznaczny sposób określić jego zgodność z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1999 r. Sposób przeznaczenia hali również jest niezgodny z decyzją o warunkach, przy czym organ nie ma podstaw prawnych do nakładania na inwestorów obowiązku przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy. Organ jest jedynie zobligowany do sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W interesie strony natomiast leży przedstawić dokumenty umożliwiające doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, zatem w celu sprawdzenia zgodności projektu budowlanego zamiennego zasadnym jest przedstawienie decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto w postanowieniu organ pierwszej instancji wskazał na potrzebę umożliwienia sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W części przedmiotowego budynku tj. w pomieszczeniu warsztatowym rozmontowywane są samochody powypadkowe potwierdza to przedłożony projekt budowlany zamienny, jak również czynności kontrolne przeprowadzone dnia 12 marca 2002 r. W świetle Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząca oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r., Nr 213, poz. 1397) do przedsięwzięć mogących znacząca oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. stacje demontażu, miejsca demontażu pojazdów w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2005r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 z późna. zm.). W myśl art. "71 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (jt. Dz.U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząca oddziaływać na środowisko. W świetle art. 72 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (jt. Dz.U. z 2003r., Nr 199, poz. 1227) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, o zatwierdzeniu projektu budowanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z zaleceniem organu drugiej instancji zwrócił się do właściwego organu wydającego decyzje środowiskowych uwarunkowaniach, który poinformował, że urząd nie jest upoważniony do wydawania opinii na co wskazywano jak wyżej.

Organ wskazał także, że wezwano inwestorów do usunięcia braków w zakresie kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych uzgodnień z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych projektu budowlanego zamiennego w części zagospodarowania działki lub terenu, wymaganego w myśl 6 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (tj. Dz.U. z 2003 r., Nr 121, poz. 1137). Wskazano, że przedłożony projekt budowlany zamienny nie spełnia wymogów wynikających z § 8, § 11 oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 120, poz. 1133) m.in.: zastosowane oznaczenia na projekcie zagospodarowania terenu nie mają odzwierciedlenia w części opisowej, brak jest określenia układu linii przewodów elektrycznych doprowadzonych do budynku, opis techniczny do projektu architektoniczno - budowlanego nie odzwierciedla: programu użytkowego obiektu i danych technologicznych oraz współzależności urządzeń i wyposażenia związanego z przeznaczeniem obiektu, układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, zastosowanych schematów konstrukcyjnych, rozwiązań zasadniczych elementów wyposażenia budowlano - instalacyjnego w szczególności instalacji elektrycznej i piorunochronnej, część rysunkowa nie umożliwia jednoznacznego odczytania projektu budowlanego min. charakterystyczne rzuty obiektu tj. rzut przyziemia, poddasza nie przedstawiają: ogólnych wymiarów, sposobu odprowadzania wód opadowych, charakterystyczne rzuty wszystkich poziomów obiektu nie przedstawiają rozwiązań budowlano - konstrukcyjnych, rodzaju konstrukcji. Ponadto, w metrykach w dalszym ciągu jest błąd w kwestii nazewnictwa projektu, winno być projekt budowlany zamienny, a nie rysunek zamienny.

Organ podniósł, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 5 grudnia 2013 r., potwierdzono ponownie występowanie instalacji elektrycznej w budynku. Tym samym projekt budowlany zamienny winien zawierać informacje dotyczące instalacji elektrycznej zgodnie z w/w rozporządzeniem.

Wreszcie wezwano także inwestorów do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wskazując, że projekt budowlany zamienny w części konstrukcyjnej winien być sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjnej do projektowania bez ograniczeń (E. U. P. posiada uprawnienia w zakresie rozwiązań konstrukcyjno - budowlanych obiektów budowlanych w budownictwie osób fizycznych tj. kubatury budynku do 1000 m³, a obecny budynek posiada kubaturę według przedłożonego projektu budowlanego zamiennego 2042,0 m³).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kontynuując uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że cyt. "inwestor jednakże nie dokonał powyżej określonych wytycznych". Sam fakt przedłożenia przez inwestora projektu zamiennego nie legalizuje samowolnie wykonanych robót i nie nakłada na organ obowiązku zatwierdzenie tego projektu . Tym samym organ uznał, że inwestor nie wykonał obowiązków po myśli art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Organ pierwszej instancji wskazał na przepis art. 51 ust 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku nie wykonania ww. obowiązku, właściwy organ wydaje decyzje nakazując zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stwierdził, że jedynym z pośród ww. katalogu możliwości w okolicznościach sprawy jest nakaz rozbiórki. W szczególności nie jest możliwe przywrócenie stanu poprzedniego budynku poprzez doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem z uwagi na konieczność rozbiórki ze strony wschodniej i zachodniej części budynku aby uzyskać szerokość 31 m a jest 51,82 m jak również demontaż od góry do wysokości 4,45 m, a jest 5, 62 m, naruszałoby to bezpieczeństwo konstrukcji. Ponadto, organ stwierdził, że cyt. "nie jest w stanie określić jedynie zakresu rozbiórki elementów, które zostały zmienione w obiekcie z zachowaniem bezpieczeństwa użytkowania i konstrukcji przedmiotowego obiektu budowlanego, dlatego nakłada obowiązek całkowitej rozbiórki w/w obiektu budowlanego".

Po rozpatrzeniu odwołania P. O. od ww. decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją zaskarżoną w niniejszej spawie, a szczegółowo opisaną na wstępie, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji powtórzył za organem pierwszej instancji opis przebiegu postępowania w sprawie oraz stwierdził, że w stanie sprawy należało utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygniecie wniósł P. O. zarzucając naruszenie art. 51 ust 3.4.5 ustawy Prawo budowlane oraz § 6, 11, 12 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r., w sprawie form projektu budowlanego oraz art., 7, 77, 107 § 3 k.p.a. - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji.

W uzasadnieniu skargi, po tym jak przedstawił szczegółowo przebieg postępowania począwszy od 2003 r., skarżący podniósł , że został potraktowany gorzej niż inwestor, który nie dysponowałby pozwolenia na budowę, nie zatwierdzono mu projektu zamiennego a nakazano rozbiórkę całego obiektu. Podkreślił, że dysponuje na potrzeby legalizacji właściwą decyzją o warunkach zabudowy i przedłożył dopowiadający przepisom zgodny z tą decyzja projekt oraz opinię techniczną, z której wyniaka, że obiekt nie jest wyposażony w żadna instalację. Projekt zamienny musi odpowiadać stanowi obiektu z daty odstępstw. Weryfikacja projektu zamiennego nie wykracza poza art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane zatem nie obejmuje badania zgodności inwestycji z innymi przepisami.

Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji zaakceptował decyzję organu pierwszej instancji, która była powieleniem wcześniejszych rozstrzygnięć tego organu uchylanych kolejnymi decyzjami organu drugiej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podał żadnych przyczyn odstąpienia od swojej pierwotnej oceny stanu sprawy. Doszło do naruszenia zasady związania organu własnym rozstrzygnięciem, naruszono podstawową zasadę postępowania administracyjnego stanowiącą o nakazie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył ,co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza - zaskarżona decyzja zapadła z niedopuszczalnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz 7, 77, 107 § 3 k.p.a. takim naruszeniem, które mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Tymczasem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisał decyzję organu pierwszej instancji, a następnie stwierdził cyt. "w stanie sprawy należało utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji".

Organy nadzoru budowlanego prowadzą sprawę od kilkunastu lat, organ drugiej instancji wielokrotnie uchylał decyzje rozbiórkowe organu pierwszej instancji, tym bardziej zatem był zobowiązany przedstawić wnikliwą analizę okoliczności sprawy i na tym tle podjętą tym razem pozytywna ocenę decyzji rozbiórkowej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją naruszył także, jak słusznie wskazał skarżący, fundamentalną zasadę opisaną w art. 8 k.p.a. – zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej.

Sąd stwierdza, że stan sprawy, w której mimo wydania decyzji przez organ odwoławczy faktycznie nie doszło do jej rozpoznania przez tym organem, wyklucza możliwości sądowej merytorycznej oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze. Sąd musiałby dokonać niedopuszczalnej oceny okoliczności sprawy tylko na tle jej rozpoznania przez organ pierwszej instancji, a przed rozpoznaniem przez organ odwoławczy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mając na uwadze wskazania Sądu ponownie rozpozna sprawę. Rozpozna ją merytorycznie we wszystkich istotnych aspektach jeszcze raz podkreślmy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c , art. 152, art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)