Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1368/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 17 poz 95
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie upoważnienia dla Dyrektora Miejskiego Zarządu Oświaty oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r.

nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały

nr [...] Rady Miejskiej S. z dnia [...] r. w sprawie upoważnień dla Dyrektora Miejskiego Zarządu Oświaty w S.- w całości, jako niezgodny z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, z art. 70b ust. 6 i art. 90m ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2009 r. nr 254, poz. 2572 z późn. zm), art. 9b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy

z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 17, poz. 95).

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny.

Na sesji w dniu [...] sierpnia 2013 r. Rada Miejska S. podjęła uchwałę

w sprawie upoważnień dla Dyrektora Miejskiego Zarządu Oświaty w S.

Na mocy § 1 tej uchwały Rada upoważniła Dyrektora Miejskiego Zakładu Oświaty do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji w indywidualnych sprawach administracji publicznej w zakresie:

a) pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w trybie art. 90n ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r.

nr 256, poz. 2572 z późn. zm.),

b) dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników, w trybie

art. 70b ust. 6 ustawy o systemie oświaty,

c) nadania stopnia awansu zawodowego nauczycielom w trybie art. 9b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 z późn. zm.).

§ 2 uchylono uchwałę Ne [...] Rady Miejskiej S. z dnia [...] r. w sprawie upoważnienia Kierownika Zespołu Jednostek Oświatowych w S. do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy S. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta S. Z kolei w § 4 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązująca od dnia 1 września 2013 r.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda [...] powiadomił Radę Miejską w S. o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewoda [...]stwierdził nieważność przywołanej wyżej uchwały.

Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru wskazał, że w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały Rada przywołała m. in. art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1.

Art. 9 ust. 1 ustawy gminnej stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Rada gminy jest więc władna podjąć uchwałę upoważniającą organy podmiotów wymienionych w tym przepisie do załatwiania określonych indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Wojewody mogą to być wyłącznie sprawy mieszczące się w zakresie zadań, do realizacji których powołana została dana jednostka lub podmiot, a wynikających z postanowień ustawy o samorządzie gminnym, czy też ustaw szczególnych.

W dalszej kolejności organ nadzoru stwierdził, że przepis art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty umożliwia organowi prowadzącemu zorganizowane jednostki, do zadań której należeć będzie wyłącznie obsługa ekonomiczno- administracyjna szkół. Zadaniem tego rodzaju jednostki powinna być więc jedynie realizacja zadań organu prowadzącego, wymienionych w art. 5 ust. 7 ustawy, a w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. nr 76, poz. 694 z późn. zm.) i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

W ocenie Wojewody usługowy charakter Zakładu Miejskiego Oświaty wyklucza prawną możliwość przyznania dyrektorowi tej jednostki, tak jak to uczyniła Rada mocą § 1 uchwały kompetencji, poza ten zakres wykraczających, tym bardziej takich, które mocą przepisów ustawowych zastrzeżone zostały na rzecz innych organów.

Organ nadzoru podkreślił jednocześnie, że stosownie do unormowania zawartego w art.90m ust. 1 ustawy o systemie oświaty "świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z kolei w ust. 2 tego artykułu ustawodawca postanowił, że rada gminy może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1. Natomiast art. 90n ust. 1 ustawy stanowi, że w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. Upoważnienie zatem do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest upoważnieniem do wydawania decyzji administracyjnych. Co do zasady zatem organem właściwym, a więc organem upoważnionym do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wynikającym z art. 90m ust. 1 ustawy jest organ wykonawczy gminy. Jednakże na mocy art. 90m ust. 2 ustawy rada gminy może upoważnić inny organ- wyłącznie kierownika ośrodka pomocy społecznej- do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w formie decyzji. Uprawnienie rady gminy wyraża się w możliwości wyznaczenia innego (niż ustawowo określony) organu. Nie oznacza to, że upoważniony w drodze uchwały rady gminy kierownik ośrodka pomocy społecznej wydaje decyzje administracyjne w imieniu rady. Upoważnienie udzielone przez radę nie jest pełnomocnictwem do działania w jej imieniu, ale ma charakter przepisu kompetencyjnego, przenoszącego kompetencje ustawowo przypisane wójtowi na inny podmiot. Z chwilą udzielenia tego upoważnienia pełni on funkcję organu administracji i wydaje decyzje we własnym imieniu, a nie w imieniu rady.

W ocenie Wojewody art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i dopuszcza możliwość upoważnienia do prowadzenia postępowań w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wyłącznie kierownika ośrodka pomocy społecznej. Natomiast upoważnienie zawarte w § 1 lit. a niniejszej uchwały udzielone zostało kierownikowi jednostki, o której mowa w art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty.

Dalej Wojewoda [...] wskazał, że przepisem § 1 lit. b Rada upoważniła Dyrektora Miejskiego Zakładu Oświaty do prowadzenia spraw i wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników w trybie art. 70b ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten uprawnia do przyznania, w drodze decyzji, dofinansowania pracodawcy, który zawarł z młodocianym pracownikiem umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, jeżeli młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał stosowny egzamin. W ocenie organu nadzoru, zadanie to nie stanowi żadnego z zadań określonych w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, w szczególności nie jest to zadanie z zakresu zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej czy organizacyjnej szkół. W związku z tym, w opinii organu nadzoru nie można upoważnić dyrektora Miejskiego Zakładu Oświaty do wydawania decyzji w tym zakresie.

Podobne zastrzeżenia Wojewoda wniósł do upoważnienia, o którym mowa w § 1 lit. c uchwały. Rada miejska nie ma, zdaniem organu nadzoru, prawa udzielać dyrektorowi Miejskiego Zakładu Oświaty upoważnienia do wydawania decyzji w sprawach, które nie są związane z funkcjonowaniem szkół, jako jednostek organizacyjnych. Tym bardziej, że nadawanie stopni awansu zawodowego nauczycielom to zadanie organu prowadzącego wynikające z przepisów odrębnej ustawy- Karty Nauczyciela, stanowiącej pragmatykę zawodową nauczycieli.

Wojewoda stwierdził również nieprawidłowość treści § 4 uchwały, w myśl którego uchwała (podjęta na sesji w dniu 22 sierpnia 2013 r.) wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2013 r.

Przepis art. 88 Konstytucji RP kształtuje wymóg ogłaszania aktów prawa miejscowego warunkujący możliwość ich wejścia w życie, odsyłając jednocześnie do przepisów rangi ustawowej określających zasady i tryb publikacji takich aktów, tj. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Jak podkreśla Wojewoda akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące wchodzą w życie, stosownie do postanowień art. 4 ust. 1 tej ustawy, po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym, chyba że dany akt określił termin dłuższy. Oznacza to, że moc obowiązująca takiego aktu nie może się rozciągać na okres przypadający przed dniem jej wejścia w życie. Skracanie okresu vacatio legis nie może wchodzić w grę, zwłaszcza w przypadku gdy przepisami uchwały nakładane są na jej adresatów nowe obowiązki lub gdy, jak w rozpatrywanej sprawie, zmianie ulega podmiot właściwy do załatwiania spraw określonego rodzaju.

Na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina S. działająca przez Burmistrza Miasta S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisu art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie błędnej interpretacji tych przepisów oraz wnosząc jednocześnie o jego uchylenie.

W motywach uzasadnienia strona skarżąca wskazała, że podstawę prawną uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] stanowił art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który dopuszcza możliwość przeniesienia kompetencji z organu wykonawczego gminy na organ jednostki organizacyjnej gminy. Zakres kompetencji, które podlegają przeniesieniu zostały określone jako "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej". Pod tym pojęciem należy rozumieć, zdaniem strony skarżącej, załatwianie spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej w należących do właściwości tych organów sprawach.

Następnie Burmistrz Miasta S. wskazała na art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, który wymienia zadania organu prowadzącego szkołę lub placówkę nie mając charakteru katalogu zamkniętego. Art. 5 ust. 9 tej ustawy stanowi podstawę prawną dla utworzenia jednostek obsługi ekonomiczno- administracyjnej szkół i placówek. Ponieważ do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy również udzielanie uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym w trybie art. 90m ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników w trybie art. 70b ust. 6 wskazanej wyżej ustawy oraz nadania stopnia awansu zawodowego nauczycielom w trybie art. 9b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela, to zgodnie z zasadą subsydiarności, na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy może w drodze uchwały dokonać dekoncentracji zewnętrznej swoich kompetencji, poprzez upoważnienie do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej organu własnej jednostki organizacyjnej- dyrektora Miejskiego Zarządu Oświaty.

W ocenie strony skarżącej zarzut naruszenia kompetencyjnego charakteru przepisu art. 90n ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest nieuzasadniony. Ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 44, poz. 250) do art. 90m dodano ust. 2, przewidujący upoważnienie kierownika ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach pomocy o charakterze socjalnym. Ten przepis zdaniem Burmistrz Miasta S. stanowi superfluum, gdyż nakłada się na treść art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a nie wydaje się aby wskazaniu w ust. 2 komentowanego artykułu organu gminnej jednostki organizacyjnej, który może być upoważniony do prowadzenia postępowań, należało przypisywać charakter enumeratywny.

Strona skarżąca wskazała ponadto, że dotychczasowe orzecznictwo sądowe akceptowało upoważnienie przez radę gminy także innych organów niż kierownik ośrodka pomocy społecznej, w tym zwłaszcza dyrektorów szkół, bądź dyrektorów zespołów obsługi ekonomiczno- administracyjnej.

W świetle powyższego Burmistrz Miasta S. oświadczyła, że art. 90n ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie stanowi przepisu szczególnego w stosunku do art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem strony skarżącej nieuzasadnione są również zarzuty braku podstawy prawnej udzielenia upoważnienia dla dyrektora Miejskiego Zakładu Oświaty do wydawania decyzji w sprawie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników oraz nadania stopnia awansu zawodowego nauczycielom, z tej przyczyny że zadania te nie są wymienione w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Zadania wymienione w art. 5 ust. 7 nie stanowią wyliczenia enumeratywnego, a wymienione w tym przepisie zadania mają jedynie charakter przykładowy. Niedopuszczalne jest przekazanie kompetencji tylko wówczas, gdy przepis prawa taką możliwość wyłącza.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie. Dodatkowo Wojewoda [...] stwierdził, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że zgodnie z zasadą subsydiarności rada gminy na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, może dokonać dekoncentracji zewnętrznej swoich kompetencji, poprzez upoważnienie organu własnej jednostki organizacyjnej, czyli Dyrektora Miejskiego Zakładu Oświaty do załatwiania spraw w zakresie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników w trybie art. 70b ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz nadania stopnia awansu zawodowego nauczycielom w trybie art. 9b ust. 4 pkt 2 ustwy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 z późn. zm.).

Usługowy charakter jednostek obsługi ekonomiczno- administracyjnej szkół i placówek wyklucza prawną możliwość przyznania im, jak to uczyniła Rada, mocą § 1 uchwały kompetencji poza ten charakter wykraczających, tym bardziej tych, które na mocy odrębnych przepisów zostały przyznane innym organom.

Jednocześnie organ podkreślił, że regulacja zawarta w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jeżeli jednak precyzują one organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej, wówczas nie ma ona zastosowania. W takiej sytuacji zdaniem organu nadzoru z przepisu art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że w zakresie prowadzenia postępowania w sprawach o świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym, rada gminy może upoważnić jedynie kierownika ośrodka pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty, jak również okoliczności brane przez Sąd pod rozwagę z urzędu nie doprowadziły do podważenia zasadności wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, które odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie

w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tak więc, tylko w przypadku istotnych naruszeń prawa, na podstawie

art. 148 ustawy p.p.s.a., Sąd może zaskarżony akt uchylić.

W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu.

Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia przypomnieć należy, że w myśl art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może orzec

o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Ustalając znaczenie pojęcia "sprzeczność" można odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. sygn. akt SA/Gd 796/90 (publ. ONSA 1990, Nr 4, poz. 1, Lex nr 10160) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 835/06 (niepublikowany), w których wyrażony został pogląd, że rozstrzygnięcie

o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z jego treści. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne.

Powołane przepisy wyróżniają dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy - istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego [w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny], "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to również takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury jej podjęcia.

Zdaniem Sądu, samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie wyklucza obowiązku wydawania takich aktów na podstawie i w granicach prawa (por. art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Zatem za wadliwą należy uznać uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, jak i taką która nie realizuje powierzonego zakresu zadań, w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za niezbędne. Konsekwentnie należy przyjąć, że realizując powołane zadania gmina nie może działać w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie organu nadzoru zaskarżone rozstrzygnięcie narusza obowiązujący porządek prawny, a w szczególności art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 70b ust. 6 i art. 90m ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, art. 9b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Kwestionowana uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 39 ust. 4 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 18 ust. 2 określa sprawy należące do wyłącznej właściwości rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 4 do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mówi natomiast o możliwości tworzenia przez gminę jednostek organizacyjnych w celu realizacji zadań, jak również o możliwości zawierania umów z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowym. Należy zatem wnioskować, że Rada Gminy może upoważnić do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w oparciu o art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, kierowników jednostek pomocniczych, jednostek organizacyjnych jak również podmioty, z którymi gmina zawarła umowę w celu realizacji zadań.

Z kolei na mocy art. 40 ust. 2 pkt 1 Na podstawie ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych.

W § 1 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła upoważnić Dyrektora Miejskiego Zarządu Oświaty w S. do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji w indywidualnych sprawach administracji publicznej w zakresie:

a) pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w trybie art. 90n ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.),

b) dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników, w trybie art. 70b ust. 6 ustawy o systemie oświaty,

c) nadania stopnia awansu zawodowego nauczycielom w trybie art. 9b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 90m ustawy o systemie oświaty świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rada gminy może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1.

Ustawą nowelizującą z 2008 r. uchylono w art. 90m zakaz upoważniania do wydawania, w imieniu organów gminy, decyzji administracyjnych o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczeń o charakterze socjalnym przez ośrodek pomocy społecznej. Następnie, ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U Nr 44, poz. 250), dodano ust. 2 przewidujący upoważnienie kierownika ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach pomocy o charakterze socjalnym. Sens tego przepisu sprowadza się do zawężenia kręgu podmiotów, które mogą być upoważnione do wydawania decyzji administracyjnych - tylko do kierownika ośrodka pomocy społecznej, z wykluczeniem innych osób zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych w strukturach samorządowych. Dlatego też można powiedzieć, iż art. 90m ust. 2 ma charakter szczególny (legis specialis) w stosunku do norm zawartych w art. 39 ust. 4 u.s.g (por. Ustawa o systemie oświaty. Komentarz. M. Pilich; LEX 2013).

Wobec powyższego, w ocenie składu orzekającego, udzielić upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu pomocy materialnej o charakterze socjalnym, Rada Miejska S. mogła wyłącznie kierownika ośrodka pomocy społecznej, a nie jak to uczyniła - Dyrektora Miejskiego Zakładu Oświaty.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Sąd podziela również pogląd organu nadzoru dotyczący upoważnienia Dyrektora Zakładu Miejskiego Oświaty do prowadzenia spraw i wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników w trybie art. 70b ust. 6 ustawy o systemie oświaty oraz nadania stopnia awansu zawodowego nauczycielom w trybie art. 9b ust. 4 pkt 2 Karty Nauczyciela.

Pomimo faktu, że uregulowania przepisu art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty rzeczywiście nie mają charakteru zamkniętego to, jak słusznie stwierdził Wojewoda [...], usługowy charakter jednostek obsługi ekonomiczno- administracyjnej szkół i placówek utworzonych na jego podstawie, wyklucza prawną możliwość przyznania im kompetencji poza ten charakter wykraczających, a tym bardziej tych, które mocą przepisów zastrzeżone zostały na rzecz innych organów. Jak wskazano bowiem w komentarzu do omawianego przepisu (art.5 ustawy o systemie oświaty autorstwa Mateusza Pilicha) "(...) utworzenie zespołu obsługi ekonomiczno-administracyjnej nie oznacza bowiem ograniczenia organizacyjnej samodzielności szkół i placówek ani ich połączenia, ale jedynie funkcjonalny przydział wyspecjalizowanej jednostce organizacyjnej zadań innych jednostek, które w przeciwnym wypadku musiałyby być realizowane przez nie same. Ma to oczywiście obniżyć koszty działalności i zapewnić sprawniejszą realizację zadań, które nie mieszczą się bezpośrednio w ramach działalności statutowej szkół i placówek(...)". Chodzi tu zatem o realizację zadań, które musiałaby w braku takiej jednostki obsługi ekonomiczno- administracyjnej szkół i placówek, realizować samodzielnie te szkoły i placówki. Za tym, iż jednostka taka ma wyłącznie charakter jednostki obsługi ekonomiczno- administracyjnej szkół i placówek, przemawia nadto powiązana z tym przepisem regulacja zawarta w art. 34a ust. 1 i 2, określającym zakres sprawowania nadzoru organu prowadzącego nad podległymi mu szkołami i placówkami. Przepis ten stanowi, iż nadzór ten rozciąga się na sprawy finansowe oraz administracyjne i z uwzględnieniem odrębnych przepisów obejmuje w szczególności:

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Stąd też trafna jest konstatacja Wojewody, że jednoznacznie usługowy charakter jednostek obsługi ekonomiczno- administracyjnej szkół i placówek, wyklucza prawną możliwość przyznania im kompetencji poza ten charakter wykraczających, a takimi kwestiami w sposób oczywisty wykraczający poza wskazany przedmiot działalności jest wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników w trybie art. 70b ust. 6 ustawy o systemie oświaty oraz nadanie stopnia awansu zawodowego nauczycielom w trybie art. 9b ust. 4 pkt 2 Karty Nauczyciela.

W tym miejscu zgodzić należy się również z twierdzeniem Wojewody, że sporna uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Przekazując kompetencje do władczego działania organowi upoważnionemu wywołuje także skutki na zewnątrz administracji, wiążąc nieokreślony krąg osób, potencjalnych stron postępowania administracyjnego w określonej kategorii spraw, wskazując inny niż określony w ustawie organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych w takich sprawach.

Tym samym taka uchwała powinna być, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2001 r. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe oraz, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy, z określonymi wyjątkami, a nadto że akty prawa miejscowego, stanowione przez organy gminy, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5, art. 13 pkt 2) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. syg. akt I OSK 701/08; dostępny w bazie orzeczeń CBOIS).

Oznacza to, że moc obowiązująca takiego aktu nie może rozciągać się na okres przypadający przed dniem jej wejścia w życie.

W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, zatem skarga podlega oddaleniu, co Sąd orzekł po myśli art. 151 p.p.s.a.