Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 185/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5, art. 13
journal: Dz.U. 1948 nr 35 poz 240
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli.
article: art. 35 ust. 1-2, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędzia WSA Barbara Rennert po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2021 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. , nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. M. wnioskiem z [...] lutego 2020 r., sprecyzowanym [...] kwietnia 2020 r., wystąpiła do Prezydenta Miasta [...], jako prezydenta miasta na prawach powiatu, o ustalenie odszkodowania za części nieruchomości położonych P., stanowiących części działek nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu R. . W argumentacji wniosku powołała się na dokumenty załączone do sprawy nr [...], tj. pismo z [...] lipca 1968 r. dotyczące "stwierdzenia wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa", uwierzytelnioną kopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2004 r., sygn. akt III Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzedniej właścicielce nieruchomości - I. B., a także zaświadczenie wydane [...] listopada 1964 r. przez Miejską Pracownię Geodezyjną w [...].

Dyrektor Zarządu [...] i Katastru Miejskiego [...] w [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], odmówił B. M. (dalej także jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") ustalenia odszkodowania za części nieruchomości położonych [...], stanowiących części działek nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu R..

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że nieruchomość położona w P. przy ul. [...] zapisana w księdze wieczystej Kw nr [...] stanowiąca, działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, będąca własnością I. B., przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem [...] marca 1968 r. z mocy prawa na podstawie przepisów art. 23 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 159 w skrócie: "u.g.t.m.o.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy N. w [...] za obszar urbanizacyjny (Dz. U. z 1968 r., Nr 6, poz. 35 – w skrócie: "rozporządzenie RM"). Spadek po zmarłej I. B., zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2004 r., sygn. akt [...], nabyła w całości B. M..

Organ ustalił, że z wniosku B. M. w 2007 r. przed Starostą [...] prowadzone było postępowanie o zwrot części działek nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu R., które zakończyło się wydaniem decyzji z [...] listopada 2009 r., nr [...] o odmowie zwrotu części działki nr [...] oraz umorzeniu postępowania odnośnie części działki nr [...]. Następnie, Wojewoda ostateczną decyzją z [...] lipca 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2009 r. Organ II instancji, działając w trybie przepisu art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – w skrócie: "k.p.a.") przeprowadził także dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie i pozyskał dokument potwierdzający, że dawna działka nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu R. stanowi obecnie część działki nr [...] (z księgi wieczystej nr [...]) i [...] (z księgi wieczystej nr [...]), obie z arkusza mapy [...] obrębu R..

Organ I instancji odmawiając B. M. ustalenia odszkodowania uznał, że w sprawie nie można zastosować przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – w skrócie: "u.g.n."), albowiem roszczenie dotyczące przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, jako roszczenie publicznoprawne, co do zasady, nie wchodzi w skład spadku. Tylko niektóre tego rodzaju prawa przysługują spadkobiercom, ale wyłącznie z mocy przepisów szczególnych, np. z mocy art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. Zdaniem organu I instancji, uprawnienie do odszkodowania nie zostało przyznane wprost na podstawie przepisu szczególnego innej osobie, niż osobie wywłaszczonej. Wobec tego odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu (będącemu adresatem decyzji wywłaszczeniowej). W konsekwencji prawo to co do zasady nie przechodzi na następców syngularnych, a w istocie również na następców uniwersalnych.

Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził, że ustalenie, iż w dacie przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, tj. [...] marca 1968 r., wnioskodawczyni nie była właścicielem tej nieruchomości, jest wystarczające do wydania rozstrzygnięcia co do istoty bez potrzeby dalszego badania sprawy i przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wskazana okoliczność, zdaniem organu, wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie przepisów u.g.n. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy i wobec tego odmówił B. M., jako spadkobierczyni poprzedniej właścicielki, ustalenia odszkodowania za części nieruchomości stanowiące części działek nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu R..

W odwołaniu z [...] października 2020 r. B. M. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji błędną wykładnię art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i uznanie, że prawo do odszkodowania ma charakter osobisty i niezbywalny. Zdaniem odwołującej się, przyjęta przez organ wykładnia pomija okoliczność nabycia uprawnień do nieruchomości poprzez sukcesję generalną wynikłą wprost z okoliczności nabycia praw majątkowych w drodze spadku.

Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wskazuje przesłanki, które muszą zostać spełnione, aby aktualnie możliwe było ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w przeszłości, tj.: 1) musi nastąpić pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, 2) obowiązujące przepisy przewidują ustalenie odszkodowania. Zdaniem organu, w sprawie spełniona jest tylko pierwsza z ww. przesłanek. W zakresie drugiej z przesłanek, Wojewoda wskazał, że w aktualnie obowiązujących przepisach, poza przepisem blankietowym, jakim jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., brak jest przepisu materialnego, który przewidywałby odszkodowanie za przejście własności nieruchomości na rzecz Państwa z mocy prawa w trybie art. 23. ust. 2 u.g.t.m.o.

Uznając za chybiony zarzut odwołania dotyczący błędnej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wojewoda wskazał, że dokonana przez organ I instancji wykładnia jest ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W skardze z [...] lutego 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. M., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie powyższej decyzji Wojewody, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu ze zgromadzonych w sprawie dokumentów na okoliczności podniesione w skardze, w tym także na okoliczność niezasadności i bezpodstawności zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 k.p.a. w zakresie, w jakim organ II instancji bezzasadnie uznał, że jest zobowiązany utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, a tym samym odmówił podjęcia wnioskowanych czynności,

2) art. 129 u.g.n. w zw. z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm. – w skrócie: "k.c.") poprzez pominięcie prawnej skuteczności nabycia praw i obowiązków osoby wywłaszczonej przez sukcesora generalnego, jako jedynego prawowitego spadkobiercę.

W argumentacji skargi skarżąca wskazała, że jest bezpośrednią spadkobierczynią po I. B. - poprzedniej właścicielce nieruchomości, a teren wywłaszczonej nieruchomości pozostaje obszarem niezabudowanym, co oznacza, że podstawowy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Skarżąca podkreśliła, że objęte skargą roszczenia nie powstały po śmierci I. B., lecz istniały, jako jej składnik majątkowy, którego z przyczyn przez siebie niezawinionych nie zdołała zrealizować. W przekonaniu skarżącej, dochodzone przez nią roszczenia mają charakter majątkowy, a nie osobisty ściśle związany z osobą wywłaszczoną. Powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie w sytuacji wymienionej w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma przede wszystkim osoba wywłaszczona, w stosunku do której nastąpiło ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości. Ponadto na zasadach ogólnych, na mocy sukcesji uniwersalnej, uprawnionym do zgłoszenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie jest także następca prawny osoby wywłaszczonej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I

z 24 maja 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepis art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 u.g.n., odmawiając skarżącej ustalenia odszkodowania za części nieruchomości położonych P. , stanowiących części działek nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu R..

Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec bezspornych okoliczności faktycznych, spór w niniejszej sprawie dotyczy wykładni i podstaw stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jako podstawy prawnej uzasadniającej ustalenie skarżącej odszkodowania. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Regulacja ta była już przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, m.in. w prawomocnym wyroku z [...] lipca 2018 r. (I SA/Po [...]). Stanowisko zawarte w tym orzeczeniu zostało w pełni zaaprobowane w toku kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] marca 2021 r. ( I OSK [...]).

Tutejszy Sąd w powołanym wyżej wyroku zwrócił uwagę, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, a materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych – i obowiązujących – podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują odszkodowanie za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. Odwołując się do piśmiennictwa dotyczącego tej problematyki, Sąd podkreślił, że analizowany tu przepis ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n. Wyniki wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw literalnych prowadzą do wniosku, że ustalenie odszkodowania jest możliwe, jeżeli obowiązujące przepisy - przewidują - jego ustalenie. Jednak warunkiem ustalenia takiego odszkodowania jest wskazanie przepisu z którego wynikałby materialnoprawny obowiązek ustalenia takiego odszkodowania.

W powołanym orzeczeniu tut. Sąd miał ponadto na uwadze, że nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddany musi on zostać wykładni systemowej i funkcjonalnej m.in. po to aby ocenić czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości. Z tych względów, dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego, Sąd dokonał wykładni z wykorzystaniem wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Koncentrując się zatem na celu, któremu służy przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Sąd wskazał m.in., że celem tego przepisu jest umożliwienie otrzymania odszkodowania w przypadku pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Odnosząc się do okoliczności fatycznych i stanu prawnego sprawy I SA/Po [...] tut. Sąd podkreślił, że pozbawienie własności nastąpiło na podstawie przepisów już nieobowiązujących i stanowiących wyraźnie o braku podstaw do odszkodowania. W tym przypadku, odróżnić zatem trzeba sytuację podmiotów, co do których przepisy na podstawie których doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przewidywały odszkodowanie, od sytuacji gdy przepisy na podstawie których doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie przewidywały odszkodowania lub wprost stwierdzały bezpłatność przejęcia nieruchomości - przy czym – przepisy w oparciu o które doszło do pozbawienia własności na realizację celów publicznych już nie obowiązują. Sąd zaznaczył, że jakkolwiek art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r., to jednak dotyczy to spraw, w których do tej pory nie zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu mimo że - przepisy na podstawie których nastąpiło przejęcie - takie odszkodowanie przewidywały. W ocenie Sądu podstawy uzasadniającej ewentualne przyznanie odszkodowania nie można wywodzić również z art. 128 ugn. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że ustawodawca dał jednoznacznie wyraz swojej woli, co do zastosowania przepisów dotyczących odszkodowań - a zatem również przepisu art. 128 ugn - do spraw nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Przepis art. 128 ugn stanowi pierwszy przepis Rozdziału 5 Działu III ugn. Tymczasem należy zauważyć, że na mocy art. 216 ust. 2 pkt 1 ugn do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172) odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Rozdziału 6 działu III ugn "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Ustawodawca nie przewidział natomiast odpowiedniego zastosowania przepisów Rozdziału 5 działu III ugn (w tym art. 128 ugn) "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Rozwiązanie takie, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości natury konstytucyjnej, w kontekście poszanowania zasady równości. Odmienna jest bowiem sama istota odszkodowania, jak i zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Istotą instytucji odszkodowania jest wynagrodzenie byłemu właścicielowi faktu odjęcia prawa własności. Natomiast instytucja zwrotu nieruchomości uzasadniona jest stwierdzeniem przez Państwo, braku przydatności wywłaszczonej nieruchomości dla zrealizowania celu wywłaszczenia. Należy również zauważyć, że o ile art. 128 u.g.n. formułuje pewną zasadę, o tyle przepis art. 129 ust. 5 u.g.n., formułuje wyjątek od tej zasady. W doktrynie wskazuje się, że odrębną decyzję administracyjną o ustaleniu odszkodowania, organ wydaje – tylko – w przypadkach określonych w art. 129 ust. 5 u.g.n. (por. M. Wolanin [ w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1016). Wyjątek ten wymaga ścisłej wykładni.

Powyższy pogląd podzielił tutejszy Sąd w wyroku z 25 lutego 2021 r. (II SA/Po 907/19), podkreślając m.in., że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma wprawdzie zastosowanie także do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie tej ustawy, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, jednakże ze względu na jego jedynie blankietowy charakter uznać należy, iż dla przyznania odszkodowania na jego podstawie koniecznym jest by istniała konkretna norma prawa materialnego obowiązująca w dniu odjęcia własności, która przewidywała takie odszkodowanie, względnie by tego rodzaju norma odnosząca się do tego rodzaju odjęcia własności funkcjonowała w aktualnym porządku prawnym (podobnie: wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., I OSK 2011/20; wyrok NSA z 24 lutego 2021, I OSK 2294/20).

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest także stanowisko NSA zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów z 22 lutego 2021 r. (I OPS 1/20), zgodnie z którym, odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził m.in., iż przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). W przypadkach bowiem, w których przepisy prawa przewidują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, czy też w przypadku gdy strony (osoba wywłaszczona lub podmiot zobowiązany do uiszczenia odszkodowania) uczyniły przedmiotem zaskarżenia decyzję wywłaszczeniową, ale tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, śmierć osoby wywłaszczonej spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, skoro spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie mogliby wstąpić w prawa i obowiązki swojego spadkodawcy. W ten sposób doszłoby do wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania z jednoczesnym pozbawieniem ochrony prawa do dziedziczenia.

W świetle tego stanowiska organy obu instancji bezzasadnie uznały, że skarżącej, jako spadkobiercy wywłaszczonego właściciela nieruchomości - co do zasady - nie przysługuje roszczenie o ustalenie odszkodowania z tej przyczyny, że nie jest ona wywłaszczonym właścicielem. Stanowisko organów co do tej kwestii nie ma jednak istotnego wpływu na treść zaskarżonych rozstrzygnięć.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że uzasadniając podstawę prawną do ustalenia odszkodowania stwierdziła, że objęte skargą roszczenia nie powstały po śmierci I. B., lecz istniały jako jej składnik majątkowy, którego z przyczyn od siebie niezawinionych nie zdołała zrealizować (s. [...] skargi). Jako podstawę prawną ustalenia odszkodowania skarżąca wskazuje konsekwentnie na art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że I. B. zmarła [...] marca 1991 r. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2004 r., III Ns [...], - k. [...] akt admin). Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wszedł w życie w dniu 22 września 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 141). Z powyższego wynika, co uszło uwadze skarżącej i organów obu instancji, że roszczenie majątkowe o ustalenie odszkodowania wywodzone z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nie mogło wejść do spadku po I. B..

Rozstrzygające znaczenie dla niniejszej sprawy ma jednak bezsporny fakt, że w obowiązujących przepisach, poza przepisem blankietowym, jakim jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n, brak jest przepisu który przewidywałby odszkodowanie za przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów powołanej na wstępie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

Ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały takiej możliwości.

Na tę okoliczność zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, a jego stanowisko znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu cytowanej uchwały NSA wydanej w sprawie

I OPS 1/20. Z uzasadnienia tej uchwały jednoznacznie wynika, że możliwość domagania się ustalenia odszkodowania przez spadkobiercę wywłaszczonego właściciela wchodzi w grę, gdy obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy taką możliwość przewidywały. W stanie faktycznym sprawy, na tle którego zapadła ww. uchwała NSA, chodziło o przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (art. 35 ust. 1 i 2 i art. 36 tej ustawy).

Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę nie podziela odmiennej oceny prawnej zawartej w powołanych w skardze judykatach (m.in. wyrok NSA z 21 lipca

2020 r., I OSK 3326/19).

W kontekście zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a.")), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Z tych względów Sąd uznał ten wniosek za bezprzedmiotowy. Zauważyć też należy, że stan faktyczny wynikający ze zgromadzonych w sprawie dokumentów był bezsporny, a główną osią sporu była prawna ocena odnosząca się do wykładni i zastosowania w sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W podsumowaniu przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy administracyjne zgromadziły w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy, który należycie oceniły, dokonując (bez istotnego naruszenia przepisów postępowania) prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.