Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1206/02
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych /art. 16 par. 1 zd. 1 Kpa/ wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy przeznaczonych dla konkretnego, przewidzianego przez kodeks postępowania administracyjnego trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Przesłanki stosowania każdego z tych trybów nie mogą być stosowane zamiennie, bądź łącznie w ramach jednego nadzwyczajnego postępowania.

TEZY

Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych /art. 16 par. 1 zd. 1 Kpa/ wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy przeznaczonych dla konkretnego, przewidzianego przez kodeks postępowania administracyjnego trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Przesłanki stosowania każdego z tych trybów nie mogą być stosowane zamiennie, bądź łącznie w ramach jednego nadzwyczajnego postępowania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Narodowego Banku Polskiego Zakładu Usług Gospodarczych na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2002 r. (...), w przedmiocie wznowienia postępowań zakończonych odmową stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu oraz decyzji nakazującej przedstawienie inwentaryzacji powykonawczej modernizacji pomieszczeń - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 6 lutego 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 127 par. 3 Kpa/ złożonego przez Narodowy Bank Polski - Zakład Usług Gospodarczych wobec decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2001 r., odmawiającej uchylenia na podstawie art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa dwu decyzji tego organu z dnia 2 lutego 2001 r.:

1/ uchylającej decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2000 r. i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia 18 sierpnia 1998 r. -w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 57 w budynku przy ulicy W. 10 w W.,

2/ uchylającej decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2000 r. i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. W. z dnia 10 listopada 1997 r. -w przedmiocie nakazu przedstawienia inwentaryzacji powykonawczej "pomieszczeń, w których zainstalowano urządzenia klimatyzacyjne dla potrzeb Ośrodka Usług Informatycznych NBP" /wydanych w związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu bez wymaganego pozwolenia/

- utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 13 grudnia 2001 r.

W ocenie rozstrzygającego organu przeprowadzone postępowanie wykazało brak podstaw do uchylenia obu jego decyzji nadzorczych w trybie wznowieniowym.

Granice postępowania wznowieniowego są węższe niż występujące w trybie odwoławczym. Przekracza je powoływanie się przez Narodowy Bank Polski na przesłanki określone w art. 161 par. 1 Kpa.

Poza uregulowaniem art. 145 par. 1 Kpa pozostaje również zagadnienie aktualnego poziomu hałasu w mieszkaniu Ewy R.-A. /dysponującej mieszkaniem w lokalu sąsiadującym z przedmiotowym lokalem strony skarżącej/.

Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż Narodowy Bank Polski został poinformowany o nadaniu biegu odwołań od obu decyzji organu nadzoru I instancji.

W złożonej skardze Narodowy Bank Polski - Zakład Usług Gospodarczych zakwestionował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 13 grudnia 2001 r. a także jego dwie opisane już decyzje z dnia 2 lutego 2001 r.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił jednak, że przedmiotowa skarga dotyczy jedynie decyzji z dnia 6 lutego 2002 r., a początkowe sformułowanie skargi było nieprawidłowe.

W uzasadnieniu skargi podnoszone były występujące, zdaniem Narodowego Banku Polskiego, wadliwości decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym przez Prezydenta m.st. W.

W ocenie strony skarżącej rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały z obrazą art. 7 i art. 10 Kpa. Nie przeprowadził on bowiem postępowania wyjaśniającego rzeczywisty stan rzeczy i przyjął jedynie argumenty przytoczone przez Ewę R.-A.

Prowadzi to według skarżącego do powstania sprzeczności z wymogami art. 145 par. 1 Kpa, gdyż nie zostały uwzględnione istotne dla sprawy okoliczności, podnoszone przez skarżącego, dotyczące pomiarów sprawdzających poziom hałasu ze stycznia 1999 r. a uwzględniono jedynie wyniki pomiarów hałasu z grudnia 1997 r.

Nie było też możliwości przeprowadzenia pomiarów hałasu w mieszkaniu Ewy R.-A.

Zdaniem strony skarżącej objęte skargą decyzje grożą "interesowi Państwa i systemowi finansowemu RP" w ujęciu art. 161 Kpa.

Waga bowiem zadań realizowanych "w spornym" lokalu nr 57 przy ulicy W. 57 wymaga ciągłości funkcjonowania systemów informatycznych a maszynownia instalacji klimatyzacyjnej warunkuje pracę komputerów.

Nie ma też możliwości zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 57.

Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Pismo procesowe w sprawie złożyła też Ewa R.-A., podnosząc zwłaszcza długotrwałość postępowań administracyjnych dotyczących odczuwanych przez nią uciążliwości urządzeń Narodowego Banku Polskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowym była - jak wynika ostatecznie z wyjaśnień strony skarżącej, tylko decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2002 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 13 grudnia 2001 r. odmawiającą we wznowionym postępowaniu uchylenia jego dwu decyzji nadzorczych na podstawie art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa.

Zgodnie z wymienionym przepisem organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 par. 2 Kpa odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 par. 1 lub 145a.

Sens tego uregulowania polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, iż nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania.

Właśnie z tego powodu, że nie występują podstawy wznowienia postępowania rozstrzygający organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej /por. B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, W-wa 1998 str. 749/.

W ocenie Sądu, objęte skargą rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza art. 151 par. 1 Kpa, skoro w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby zaistniały podstawy do wznowienia postępowań nadzorczych przeprowadzonych przez ten organ i zakończonych dwoma jego decyzjami z dnia 2 lutego 2001 r.

Nie ma zaś wątpliwości, /co potwierdził pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku/, że przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania dotyczył właśnie postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji zapadłych w postępowaniu zwykłym /wydanych przez Prezydenta m.st. W./.

Katalog podstaw wznowienia postępowania ustawodawca uregulował ściśle /na zasadzie zamkniętej listy - numerus clausus/ - wyłącznie w art. 145 par. 1 Kpa i art. 145a Kpa.

Podważenie stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji wymagałoby wykazania, że wbrew stanowisku rozstrzygającego zaistniały podstawy wznowienia określone w tych przepisach.

Obszerne wywody strony skarżącej nie skupiają się na istocie zagadnienia w sprawie i podnoszą okoliczności, które w żaden sposób nie dezawuują zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim, wobec wyłącznie proceduralnego problemu mieszczącego się w granicach stosowania art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa, jako bez jakiegokolwiek znaczenia dla wyniku sprawy, należało potraktować rozstrzyganie zagadnień merytorycznych wiążących się zwłaszcza z oceną decyzji wydanych przez Prezydenta m.st. W.

W postępowaniu, w którym wydana została zaskarżona decyzja można byłoby przejść do merytorycznego badania sprawy /ale tylko w granicach wyznaczonych art. 156 par. 1 Kpa - skoro wniosek o wznowienia postępowania dotyczył postępowań nadzorczych/ gdyby jak już podkreślono zostało wykazane, że w rzeczywistości wystąpiły jednak podstawy wznowienia postępowania.

Skoro tego nie wykonano to odwoływanie się strony skarżącej do kwestii merytorycznej oceny decyzji dotychczasowej uznać należy za nieporozumienie.

Nie inaczej też trzeba określić wskazywanie przez stronę skarżącą naruszenia art. 161 Kpa.

W niniejszej sprawie rozstrzygający organ wcale nie orzekał w tym szczególnym trybie wzruszenia w stanie nagłej konieczności ostatecznych decyzji administracyjnych /było to przedmiotem odrębnego postępowania i w ramach kwestionowania jego wyników byłoby dopuszczalne przedstawienie Sądowi zarzutów co do naruszenia art. 161 Kpa/.

Oczywiste jest też, iż zamknięty katalog podstaw wznowienia postępowania nie obejmuje uregulowania art. 161 Kpa.

Trudno zatem podzielić stanowisko strony skarżącej, wyeksponowane także przez jej pełnomocnika na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, iż podstawą wznowienia postępowania "było naruszenie art. 161 Kpa".

Zgodzić się należy, iż nie stanowiło o zaistnieniu przesłanki wznowienia postępowania nadzorczego, /którego granice są także ściśle określone art. 156 par. 1 Kpa co oznacza, że prowadzący je organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty jak w postępowaniu odwoławczym - por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r. I SA 89/85 - ONSA 1985 Nr 1 poz. 30/ akcentowanie poziomu hałasu emitowanego z lokalu strony skarżącej w 1999 r.

Nie jest to zwłaszcza spełnienie wymagań art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, który obliguje wykazanie wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nie znanych organowi, który wydał decyzję.

Postępowanie nadzorcze nie stanowi kontynuacji rozpoznania sprawy co do istoty, występującego w postępowaniu zwykłym.

Samo zatem powoływanie się na dokonanie nowych pomiarów hałasu już po zakończeniu postępowania zwykłego, nie mogło być uznane przede wszystkim za istotne dla wyniku postępowania nadzorczego.

Gdyby zaś wywody strony skarżącej traktować jako odnoszące się do postępowania zwykłego, to przypomnieć należy, że wniosek o wznowienie postępowania jego nie dotyczył, a poza tym z całą pewnością akcentowane okoliczności czy dowody wbrew wymogowi art. 145 par. 1 pkt 5 nie istniały w chwili zakończenia postępowania zwykłego.

W świetle przedstawionej argumentacji nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi naruszenia art. 7 Kpa poprzez brak uwzględnienia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie wyników pomiarów hałasu dokonanych w 1999 r.

Generalnie stwierdzić wypada, iż całokształt wywodów strony skarżącej w niniejszej sprawie wskazuje na brak dostrzegania odrębności poszczególnych nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych /art. 16 par. 1 zd. I Kpa/ wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy przeznaczonych dla konkretnego, przewidzianego przez Kodeks postępowania administracyjnego przypadku eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej.

Przesłanki stosowania każdego z tych przypadków nie mogą być w szczególności stosowane zamiennie, bądź łącznie w ramach jednego nadzwyczajnego postępowania.

Także w ramach korzystania z prawa z sądowej kontroli decyzji administracyjnych konieczne jest skupienie się tylko na ocenie legalności wyłącznie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.

Nie można zwłaszcza podnosić argumentów istotnych dla wyniku zakończenia sprawy w innych trybach weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, o których nie orzekała zaskarżona decyzja /np. z powodu przeszkód czy zaniechań w uruchomieniu kontroli sądowej sposobów zakończenia w tym zakresie - w sprawach IV SA 931/01 i IV SA 932/01 spóźnione skargi zostały odrzucone a w sprawie IV SA 350/99 skargę cofnięto/.

Treść złożonej w niniejszej sprawie skargi całkowicie rozminęła się z podnoszoną argumentacją, która mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Na marginesie dodać należy, iż złożona skarga jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podnosił już /jak można przyjąć wobec podzielenia wyjaśnień zawartych w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2001 r./ kwestii braku udziału strony skarżącej w postępowaniu odwoławczym trybu nadzorczego.