Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1676/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 b
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 820/17 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 820/17, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r., nr [...], o odmowie przyznania skarżącemu Z. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką K. S.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...]r. Z. S. złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Złożony przez niego jednocześnie wniosek o uchylenie, na podstawie art. 155 Kpa, decyzji w przedmiocie uprawnienia do zasiłku dla opiekuna, przyznanego mu na podstawie decyzji z dnia [...]r., nr [...], został następnie przez niego wycofany. W dniu [...]r. skarżący złożył wniosek o zmianę decyzji z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 155 Kpa przez uchylenie prawa do zasiłku dla opiekuna i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W piśmie z dnia [...]r. skarżący oświadczył, że oczekuje "zamiany dotychczas wypłacanego Zasiłku dla Opiekuna na Świadczenie Pielęgnacyjne" i wniósł o pozytywne rozpatrzenie tego wniosku i wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad matką.

Prezydent W. decyzją z dnia [...]r. odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką wskazując, że wystąpiła negatywna przesłanka w postaci uprawnienia do zasiłku dla opiekuna na tę samą osobę.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta W. skarżący podniósł, że na podstawie przepisu art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych ma prawo dokonania wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym a zasiłkiem dla opiekuna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Kolegium zauważyło, że skarżący jest uprawniony do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką i jednocześnie ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania nad nią opieki.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium wskazało, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) stanowi samodzielną podstawę prawną rozstrzygnięcia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji jednoczesnego pobierania na tę samą osobę niepełnosprawną zasiłku dla opiekuna. Wedle tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przepis ten jednoznacznie wyklucza uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad tą samą osobą, na którą przysługuje już zasiłek dla opiekuna.

Zdaniem Kolegium taka wykładnia przepisów określających warunki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest wynikiem zastosowania dyrektyw językowo -logicznych. Już bowiem na etapie wykładni literalnej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy możliwe okazało się uzyskanie jednoznacznej normy prawnej, wedle której osoba uprawniona do zasiłku dla opiekuna nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis ten dotyczy sytuacji, w której na daną osobę niepełnosprawną - osoba sprawująca opiekę ma już ustalone prawo, na przykład do zasiłku dla opiekuna i jednocześnie na tę samą osobę ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku strony, która będąc osobą uprawnioną do zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad matką ubiega się jednocześnie o świadczenie pielęgnacyjne także z tytułu sprawowania opieki nad nią.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 27 ust. 5 ustawy. Powołany przepis, inaczej bowiem niż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, odnosi się do sytuacji zbiegu uprawnienia do zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad dwojgiem różnych osób wymagających opieki (np.: niepełnosprawne dziecko oraz jednocześnie niepełnosprawna osoba dorosła lub też dwoje niepełnosprawnych dzieci albo dwie osoby dorosłe niepełnosprawne). Wtedy właśnie uruchamia się dyspozycja, wedle której wnioskodawca/świadczeniobiorca ale tylko - na etapie ubiegania się o świadczenia - ma wybór i sam decyduje, czy skorzysta ze świadczenia pielęgnacyjnego czy z zasiłku dla opiekuna. Takiego wyboru nie stwarza natomiast mający w niniejszej sprawie zastosowanie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, który jednoznacznie stanowi, iż w razie posiadania uprawnienia do zasiłku dla opiekuna - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.

Kolegium wyjaśniło przy tym, że odmienna wykładnia, zaprezentowana w uzasadnieniu odwołania, prowadziłaby do odkodowania sprzecznych norm prawnych z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy oraz art. 27 ust. 5 ustawy. Gdyby przyjąć, że oba przepisy znajdują zastosowanie wtedy, gdy mamy do czynienia z rozstrzyganiem o uprawnieniach do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad tą samą osobą niepełnosprawną, oznaczałoby, że ustawodawca dwukrotnie w tej samej ustawie unormował identyczną kwestię posiadania uprawnienia do zasiłku dla opiekuna oraz ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad tą samą osobą.

Kolegium podkreśliło zatem, że strona w sytuacji dysponowania uprawnieniem do zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad matką, nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika jednoznacznie z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Przepis ten bowiem dotyczy sytuacji, w której opieka sprawowana przez wnioskodawcę i świadczeniobiorcę dotyczy jednej i tej samej osoby. Przyjęta przez Kolegium wykładnia przepisu uwzględnia także kontekst systemowy, w tym regulację zawartą w przepisie art. 27 ust. 5 ustawy, dotyczącą zbiegu uprawnienia do zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad dwiema różnymi osobami.

Jednocześnie mając na uwadze pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu, Kolegium podkreśliło, że organ I instancji pozostaje w zwłoce co do rozpatrzenia wniosku strony o uchylenie lub zmianę decyzji z dnia [...]r., nr [...], złożonego na podstawie art. 155 Kpa.

Z. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. i zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa poprzez:

- błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna przyznanego w oparciu o przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

- niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to, nie uwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń jak wynika z treści art. 27 ust. 5;

- naruszenie dyspozycji art. 6, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna przez skarżącego skutkuje brakiem prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony;

- naruszenie art. 107 § 1 Kpa poprzez uznanie przez Kolegium, że podstawą do wydania decyzji był art. 17 ust. 5 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych podczas gdy organ I instancji wskazał jako podstawę art. 17 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazał, że sytuacja prawna będąca przedmiotem niniejszej skargi uzasadniała konieczność kreatywnej interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b ustawy i odstąpienia od jej literalnego sensu w celu zapewnienia zgodności wykładni przepisu z Konstytucją RP, uwzględniając przy tym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego bezpośrednio kształtujące sytuację beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji publicznej odmawiając skarżącemu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, gdyż pominęły prawnie uzasadnione cele ustawy oraz zasady konstytucyjne.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ), wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 820/17, uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd uznał bowiem, że decyzje te zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreślił, że skarżący ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, do którego to świadczenia posiadał już prawo, ustalone na czas nieokreślony, decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r., a które utracił na skutek nowelizacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 1557 ze zm.). W art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej przewidziano bowiem, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (tj. z dniem [...]r.).

Następnie Sąd wyjaśnił, że art. 11 ust. 3, jako niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, utracił moc z dniem 16 grudnia 2013 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (Dz.U. z 2013 r. poz. 1557), w którym wskazano m.in., że wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenie pielęgnacyjne nastąpiło niezależnie od sytuacji faktycznej poszczególnych świadczeniobiorców. Taka sytuacja, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, będąca wyjątkiem od zasady stabilności decyzji administracyjnych, jest dopuszczalna, ale wyłącznie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny oraz przy zagwarantowaniu mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. Jak wskazał Trybunał, nie mogą być podstawą takiego działania trudności w ustaleniu rzeczywistego sprawowania opieki i pielęgnowania osoby niepełnosprawnej. Nadto, wygaszenie z mocy prawa wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenia pielęgnacyjne nie realizowało żadnych racji konstytucyjnych, które powinny w tym wypadku mieć pierwszeństwo przed ochroną praw słusznie nabytych oraz zasadą lojalności państwa wobec obywatela. Trybunał Konstytucyjny w tej sprawie negatywnie ocenił także labilność legislacji dotyczącej przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że zaskarżone przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, i tym samym naruszyły ich bezpieczeństwo prawne (a w sposób pośredni również bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi). Nowelizacja nie uwzględniła sytuacji faktycznej świadczeniobiorców, dokonujących często trudnych wyborów życiowych przez rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Świadczeniobiorcy ci, z jednej strony utracili prawo do świadczenia (na skutek nowelizacji), a z drugiej nie są w stanie uzyskać ponownie zatrudnienia. Co więcej, jak podkreślił Trybunał, po utracie mocy z dniem [...]r. decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej), w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura, ani nie został wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. Trybunał wskazał na konieczność zmiany przepisów prawa w tym zakresie. Konsekwencją powyższego wyroku było uchwalenie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567). Na mocy art. 5 ust. 1 tej ustawy umożliwiono wystąpienie z wnioskiem o przyznanie zasiłku dla opiekuna w okresie czterech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 15 maja 2014 r.

W niniejszej sprawie, jak wskazał Sąd, bezsporne jest, że skarżący wystąpił o zasiłek dla opiekuna, który został mu przyznany decyzją z dnia [...]r., od dnia [...] r. na czas nieokreślony. Tę okoliczność organy obu instancji uznały za przesądzającą o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie Sądu nie można jednak, z uwagi na treść powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego (podważającego legalność regulacji wygaszającej uprzednio wydane decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego), zaakceptować literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkującej odmową przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na uzyskanie przez niego prawa do zasiłku dla opiekuna, bez szerszego spojrzenia na system zmian w przepisach o świadczeniach rodzinnych w kontekście reguł dobrej legislacji i przestrzegania zasady z art. 2 Konstytucji RP. Zaznaczyć przy tym należy, że w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowym, postuluje się przeprowadzenie kompleksowej wykładni tekstu prawnego - dokonanie wykładni językowej wraz z wykładnią systemową, funkcjonalną, nawet jeżeli rezultat wykładni językowej jest jednoznaczny.

Jak wskazał Sąd, w świetle powołanej wyżej zasady, za niedopuszczalne należy uznać doprowadzenie do sytuacji, w której wadliwa działalność ustawodawcza państwa pozbawiła obywatela prawa do świadczenia pomocowego dwukrotnie wyższego wskutek "przymusu" sytuacyjnego (skorzystania z mniej korzystnego świadczenia). Nie można bowiem w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska, że "przymuszenie" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, na skutek wydania przepisów niekonstytucyjnych, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane, jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sytuacji należy zastosować wykładnię celowościową i wskazać, że art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" do uzyskania świadczenia mniej korzystnego (zasiłku dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwana świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Demokratyczne państwo prawa winno bowiem służyć swoim obywatelom, celem realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, szczególnie osobom, które w niezawinionych okolicznościach, rezygnując z pracy podjęły się opieki nad niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, fakt uzyskiwania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może być przeszkodą do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe wymaga jednak uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna a, jak podkreślił skarżący, oczekuje on zamiany dotychczas wypłacanego zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne.

Sąd wskazał jednocześnie, że z akt sprawy wynika, że skarżący spełniał warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przed i po nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z grudnia 2012 r. Przed tą nowelizacją posiadał ustalone decyzją prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zaś po wejściu w życie nowelizacji nie wystąpiły negatywne przesłanki, które wykluczałyby go z kręgu uprawnionych do tego świadczenia, za wyjątkiem wskazanego w zaskarżonej decyzji warunku uzyskiwania zasiłku dla opiekuna. Sąd zaznaczył przy tym, że okoliczność, iż Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu w orzeczeniu z dnia [...]r. o znacznym stopniu niepełnosprawności stwierdził, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącego, winien być rozpatrywany z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443), w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zatem zarówno przed zmianą stanu prawnego wprowadzoną wymienioną ustawa z 7 grudnia 2012 r., jak i w chwili obecnej skarżący nadal opiekuje się swoją niepełnosprawną matką, przy czym z tego tytułu pobiera świadczenie w dwukrotnie niżej kwocie, co niewątpliwie obniża standard i tak już trudnej egzystencji (w wymiarze materialnym i psychicznym). W ocenie Sądu analizując daną sprawę tych okoliczności pominąć nie można.

Z powyższych względów Sąd wskazał, że fakt pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna nie może być w okolicznościach danej sprawy przeszkodą do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego a organ winien rozważyć możliwość zastosowania w sprawie przepisu art. 155 Kpa, który daje możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, przy spełnieniu przesłanek w nim wymienionych.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, zarzucając przy tym, że wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez pominięcie jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu, wedle którego dysponowanie uprawnieniem do zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego;

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną interpretację zakładającą, że przepis ten interpretowany z zastosowaniem dyrektyw wykładni celowościowej i systemowej nie może prowadzić do uniemożliwienia uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę uprawnioną na mocy ostatecznej decyzji do zasiłku dla opiekuna;

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy oświadczeniach rodzinnych przez uznanie, że przepis ten z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (K 27/13) wymaga interpretacji prowadzącej do zupełnego zanegowania jego obowiązywania, tj. uznania, że nie ma negatywnej przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci posiadania już prawa do zasiłku dla opiekuna;

- art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna przez arbitralne uznanie, że regulacja ta pomimo jej wejścia w życie po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. (K 27/13) nie stanowi przejawu wykonania tego wyroku i przyznane na jej podstawie świadczenie - zasiłek dla opiekuna, nie stanowi formy kompensaty za wcześniejsze niekonstytucyjne pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z:

- art. 155 Kpa przez uznanie, że przepis ten powinien lec u podstaw decyzji Kolegium, skutkując zmianą lub uchyleniem decyzji z dnia [...]r., nr [...], i ewentualnym przyznaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy wniosek Z. S. dotyczy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, czyli nowej sprawy, nietożsamej ze sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną z dnia [...]r., nr [...];

- art. 155 Kpa przez uznanie, że organy powinny prowadzić postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...]r., nr [...], w sytuacji, gdy Z. S. wycofał w dniu [...]r. swój wniosek z dnia [...]r., czyli w sytuacji braku zgody strony na weryfikację decyzji w tym trybie;

- art. 155 Kpa przez uznanie, że przepis ten można zastosować do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]r., nr [...], podczas gdy decyzja ta jest decyzją związaną, zaś - zgodnie z poglądami doktryny i utrwaloną linią orzeczniczą - tryb przewidziany w tym przepisie może mieć wyłącznie zastosowanie do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym;

- art. 141 p.p.s.a. przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia, polegającą na braku jasnej i klarownej oceny co do dalszego postępowania;

- art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga, jako nieuzasadniona, powinna być oddalona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. S. wniósł o jej oddalenie, w pełni podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim zawarte w skardze kasacyjnej organu zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, a mających znaczenie dla potrzeb rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...]r. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma bowiem niekwestionowany przez organ w skardze kasacyjnej fakt, że skarżący opiekuje się swoją niepełnosprawną matką i decyzją z dnia [...]r., przyznano mu od dnia [...]r., z tego tytułu uprawnienie do zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Niekwestionowane w skardze kasacyjnej jest również to, że z uprawnienia tego skarżący w momencie składania wniosku będącego przedmiotem niniejszej sprawy nadal korzystał, jak i to, że posiadał już prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, ustalone na czas nieokreślony, decyzją z dnia [...] r., które wygasło z dniem [...]r., na skutek nowelizacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw.

W powyższym stanie faktycznym za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie jego literalnej treści.

W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że wykładnia celowościowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b ustawy o świadczeniach rodzinnych nakazuje go rozumieć w ten sposób, że nie wyklucza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" do uzyskania świadczenia mniej korzystnego tj. zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą nabycie świadczenia pielęgnacyjnego.

Nie wolno pomijać bowiem, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów została uchwalona na skutek niekonstytucyjnego wygaszenia przez ustawodawcę decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne. To, że w następstwie kolejnych zmian art. 17 doszło do sytuacji, że określona grupa osób spełnia warunki do uzyskania i jednego i drugiego świadczenia różniącego się znacznie wysokością, nie może pozbawiać jej prawa wyboru, z którego z nich skorzystać. Dlatego też przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt zatem uzyskiwania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna nie może być w okolicznościach niniejszej sprawy samoistną przeszkodą do przyznania mu korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można było więc, jak to zrobiły orzekające w niniejszej sprawie organy, odmówić przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że przyznano mu wcześniej, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi konieczność rezygnacji przez skarżącego z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. W tym zakresie wskazanie Sądu I instancji, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wymaga uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna nie zasługuje na akceptację. Kierując się bowiem zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować stronę, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, jako słuszne, uznać należy zaprezentowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanowisko, że z uwagi na stwierdzenie, że skarżący spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ winien umożliwić mu uzyskanie świadczenia zgodnego z jego wolą. Nie można przy tym wykluczyć wskazanej przez Sąd I instancji, wyłącznie do rozważenia przez organ, możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 155 Kpa, dotyczącego zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, przy spełnieniu przesłanek w nim wymienionych. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 104 Kpa zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18, wyrok https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odpowiada wymogom wynikającym z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., jako że zawiera szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej ze wskazaniem uchybień organów dyskwalifikujących podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić przede wszystkim trzeba, że nie można za pomocą tak sformułowanego zarzutu kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, poz. 39). Okoliczność, że strona uważa ustalenia Sądu I instancji za błędne, nie może natomiast uzasadniać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro wymogi formalne uzasadnienia zostały spełnione i umożliwia ono kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W konsekwencji kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.