Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 57/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a w zw z art. 151 w zw, z par. 12 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.M. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1277/13 w sprawie ze skargi E.M. i M.M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gostyniu z dnia [...] września 2013 r. znak: [...]; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz E.M. i M.M. solidarnie kwotę 1030 (tysiąc trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II OSK 57/15

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1277/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. M. i M. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 30 lipca 2012 r. do siedziby PINB w Gostyniu wpłynęło podanie F. M., stanowiące wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania naprawczego w ramach art. 51 Prawa Budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gostyniu pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w G. przy ul. [...] [...] będącego własnością M. i E. M., w związku z uchyleniem decyzji Starosty Gostyńskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego. W dniu 30 sierpnia 2012 r. pracownicy PINB w Gostyniu przeprowadzili kontrolę nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] [...], w trakcie której ustalili, iż na powyższej nieruchomości Państwo M. zrealizowali rozbudowę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 3,05m x 5,1m i wysokości maksymalnej 3,35m. Ponadto ustalono, iż obiekt posiada dach jednospadowy w konstrukcji drewnianej, belkowej z pokryciem blachodachówką i spadku w kierunku wschodnim z odprowadzeniem wody na pokrycie istniejącego wcześniej budynku gospodarczego. Rozbudowa polegała na rozebraniu ogrodzenia murowanego z cegły i pustaków o grubości 25 cm i wysokości ok. 210 cm. Pozostałości fundamentów ogrodzenia zostały wzmocnione na potrzeby nowej ściany, która została zrealizowana z bloczków z betonu komórkowego gr. 24 cm.

PINB w dniu [...] października 2012 r. wydał decyzję, którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące rozbudowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w G. należącego do M. i E. M., w związku z brakiem przesłanek i podstaw prawnych do kontynuacji wszczętego postępowania.

Powyższą decyzję w wyniku odwołania Pana F. M., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gostyniu w dniu [...] marca 2013 r. wydał decyzję, którą odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego zrealizowanej przez M. i E. M. w związku z uchyleniem decyzji Starosty Gostyńskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego przez WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 189/11).

Powyższą decyzję w wyniku odwołania T. i F. M. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Dnia 5 lipca 2013 r. PINB w Gostyniu wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane o udzielnie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w sprawie rozbudowy spornego budynku gospodarczego.

W odpowiedzi na powyższe Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia 16 lipca 2013 r. poinformował, że w związku z faktem, iż z wnioskiem o upoważnienie w sprawie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych może wystąpić wyłącznie starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu, oraz toczącym się postępowaniu naprawczym przed organem nadzoru budowlanego w zakresie wydania decyzji na podstawie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane, na tym etapie nie ma możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gostyniu decyzją z [...] września 2013 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2010r. Nr 243 poz. 1623, ze zm.) nakazał E. i M. M. rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w G., która została zlokalizowana na podstawie decyzji Starosty Gostyńskiego z [...] grudnia 2012 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego. Organ stwierdził, iż realizacja przedmiotowej inwestycji narusza § 12 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690: ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.

Na skutek wniesionego odwołania przez E. i M. M. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z [...] października 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, tj. "na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 lipca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267)" i w tym zakresie orzekł "na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, dalej: K.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: prawo budowlane)", a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy odniósł się do rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2011 r., w którym Sąd wskazał, że organ II jak i I instancji dokonali wadliwej interpretacji § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odnoszącym się do zagospodarowania działki i rozbudowy budynku gospodarczego uznając, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany oraz projekt zagospodarowania terenu nie narusza warunków określonych w tym przepisie, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego, a także decyzji Starosty Gostyńskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M. i E. M. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego, położonego w G. Organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na fakt, że powyższa inwestycja jest niezgodna z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był do zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nakazanie M. i E. M. rozbiórki rozbudowanej części budynku gospodarczego wykonanej na podstawie decyzji Starosty Gostyńskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. W podstawie prawnej decyzji I instancji umknął ust. 7, wedle którego - przepis ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeśli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Jednak brak wskazania w podstawie prawnej ust. 7 art. 51 ust. 1 prawo budowlane nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, dlatego WWINB skorzystał z kompetencji reformacyjnych i orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. doprecyzowując podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli E. i M. M. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i udzielenia zezwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego na garaż, jako zgodnej z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wnieśli o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na uzasadnienie decyzji odwoławczej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja organu II instancji opowiada prawu. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne sprawy przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Sąd podkreślił, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z [...] stycznia 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Gostyńskiego z [...] grudnia 2010 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku gospodarczego zostały prawomocnie uchylone. Oznacza to, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę spornego budynku gospodarczego została w toku instancji wyeliminowana z obrotu prawnego. Istotą niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy możliwe jest doprowadzenie dokonanej rozbudowy budynku gospodarczego do stanu zgodne z prawem. Skarżący nie podważyli skutecznie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który dawał podstawę do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył, że inwestor na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przeprowadził rozbudowę budynku gospodarczego w granicy z działka sąsiednią. Właściciele nieruchomości sąsiadującej oponowali wznoszeniu tego obiektu w granicy z ich nieruchomością. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. Inwestorowi w takiej sytuacji nie można zarzucić samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego, lecz organy nadzoru budowlanego w takich przypadkach mają obowiązek zbadać czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem. Organy nadzoru budowanego prawidłowo zatem ustaliły, że usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego w granicy sąsiedniej działki jest niezgodne z przepisem § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Trafnie uznały, że w takim wypadku nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie nie miał miejsca wyjątek opisany w powyższym przepisie, mianowicie, że dopuszcza się w zabudowie jednorodzinnej rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Z powyższego przepisu wynika zatem, że warunkiem koniecznym umożliwiającym rozbudowę budynku już istniejącego jest ustalenie, iż na skutek rozbudowy nie dojdzie do zmiany wymiarów budynku istniejącego w pasie przygranicznym o szerokości 3 m. Planowana rozbudowa nie może bowiem powodować, aby rozbudowywana część budynku była zlokalizowana w odległości mniejszej niż 3 m od nieruchomości sąsiedniej. W przedmiotowej sprawie natomiast inwestycja polega właśnie na rozbudowie budynku gospodarczego zlokalizowanego między dwoma istniejącymi budynkami: gospodarczym i garażem i to w granicy z działką [...], w której to granicy zlokalizowany jest obecnie murek ogniowy. Inwestor dokonał rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego wzdłuż granicy, co powoduje, że w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy, nie zachowano dotychczasowych wymiarów rozbudowywanego budynku. Słusznie zatem przyjęły organy administracji, że taka rozbudowa jest niedopuszczalna, albowiem narusza warunki określone w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Warunek powyższy nie został w przedmiotowej sprawie dochowany, bowiem rozbudowa umiejscowiona została właśnie w pasie 3 m od granicy z działką skarżącego, przez co w pasie tym nie zostaną zachowane dotychczasowe parametry rozbudowywanego budynku gospodarczego. Ratio legis przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie pozwala na taką rozbudowę budynku posadowionego w granicy z działką sąsiednią, aby w jej wyniku doszło do dalszego zabudowywania tej granicy. W tym miejscu ponownego podkreślenia wymaga, że rozwiązania wynikające z § 12 rozporządzenia mają charakter odstępstwa od generalnej zasady nakazującej lokalizację nowych obiektów w oddaleniu od nieruchomości sąsiednich i jako takie powinny być interpretowane w sposób zawężający. W ocenie Sądu zarówno organ II jak i organ I instancji dokonały prawidłowej interpretacji § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odnoszącym się do zagospodarowania działki i rozbudowy budynku gospodarczego uznając, że dokonana przez skarżących rozbudowa jest nie do pogodzenia z warunkami technicznymi określonymi tymi przepisami. Podejmując decyzje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nakazując rozbiórkę tego obiektu organy nadzoru budowanego słusznie przyjęły, że obiekt zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona nie może być uznany za przedmiot samowoli budowlanej, ale nie oznacza to, że nie może być nakazana rozbiórka jeśli wybudowano go z naruszeniem prawa, a brak jest możliwości doprowadzenia go stanu zgodnego z prawem. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w realiach tej sprawy. Ponieważ, jak to wyżej wskazano skarżący nie podważyli ustalonego w sprawie stanu faktycznego, to organy prawidłowo dokonały jego subsumcji uznając, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 48b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 Prawa budowanego). Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 9 ust. 1-4 Prawa budowanego, zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. W toku postępowania organ nadzoru budowanego I instancji (k. 23 akt adm. I inst.) wystąpił z pismem o tej sprawie, ale zgody nie uzyskał (k. 25 akt adm.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa materialnego, a wydana została po przeprowadzeniu w sposób prawidłowy postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd wojewódzki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") skargę oddalił, jako nieuzasadnioną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. M. i E. M. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy wyżej wymieniony przepis rozporządzenia jest niezgodny z ustawą Prawo budowlane oraz ustawą o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z art. 31 ust. 3 Konstytucji albowiem wprowadza on ograniczenia zabudowy nie umocowane w przepisach ustawowych oraz narusza prawo własności;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przepisy te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie skoro znajdują się one w rozdziale V ustawy Prawo budowlane - "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". Przepisy zawarte w tym rozdziale ustawy mogą być jedynie stosowane na etapie budowy, tj. od momentu rozpoczęcia inwestycji do momentu jej zakończenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przedmiotowy budynek został wykonany w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji w ogóle nie badał czy usytuowanie budynku gospodarczego w granicy z działką sąsiednią wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, co powinien zrobić oraz nie badał zgodności powołanego przepisu rozporządzenia z prawem budowlanym oraz Konstytucją RP. Sąd podobnie jak organ odwoławczy podszedł do powyższej kwestii stricte formalistyczne nie biorąc pod uwagę w ogóle charakteru prawnego przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powołany przepis § 12 wymienionego rozporządzenia zdaniem skarżących został zinterpretowany błędnie, albowiem celem tego przepisu nie jest zatem to, aby w każdej sytuacji, budynek mógł być rozbudowywany w określonej odległości od granicy. Oprócz odległości musi istnieć również konkretne naruszenie interesów osób trzecich co nie ma miejsca. Podniesiono, iż § 12 ust. 3 pkt 3 jest sprzeczny z aktem prawnym rangi ustawy i w związku z tym nie powinien być w ogóle stosowany w niniejszej sprawie.

W dopowiedzi na skargę kasacyjną F. M. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości jako niedopuszczalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona częściowo usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. O uwzględnieniu skargi kasacyjnej przesądziła zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.

Podstawą prawną kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, przy czym Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji co do tego, że zrealizowany obiekt narusza warunki określone w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Z 2015, poz. 1422, dalej: warunki techniczne). Powyższe, zdaniem organów nadzoru budowlanego oraz Sądu pierwszej instancji, powoduje konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

Wśród komentatorów Prawa budowlanego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, iż decyzje wydawane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych lub rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wydaje organ jedynie w sytuacjach gdy nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o ust. 1 pkt 2 lub 3 tego przepisu.

W okolicznościach niniejszej sprawy rację mają skarżący kasacyjnie twierdząc, że wadliwie organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji zastosowały ww. przepis.

Nie jest sporne, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało udzielone decyzją Starosty Gostyńskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., a utrzymane w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. w sprawie II SA/Po 189/11.

Projektowana budowa powstała pomiędzy dwoma istniejącymi budynkami: gospodarczym i garażem w granicy z działką nr [...], w której to granicy zlokalizowany był wcześniej murek ogniowy. Jak wynika z protokołu kontroli na działce [...] inwestorzy zrealizowali budynek gospodarczy o wymiarach 3,05 m x 5,1 m oraz wysokości w najwyższym miejscu 3,35m. W celu realizacji budynku rozebrano murowane ogrodzenie. Jego pozostałości zostały wzmocnione na potrzeby nowej ściany, a konstrukcja dachu została oparta od strony wschodniej i zachodniej na ścianach istniejących budynków. W tych warunkach uznano, że obiekt został zrealizowany z naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 3 warunków technicznych a doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe w inny sposób niż poprzez jego rozbiórkę

Uszło jednak uwadze Sądu pierwszej instancji, że ustawodawca w § 12 warunków technicznych wprowadził powszechną zasadę sytuowania obiektów budowlanych w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jednocześnie w § 12 ust. 2 i 3 pkt 1-4 wprowadzono wyjątki od tak ustanowionej zasady. Analiza wyżej wskazanych przepisów, odczytana zgodnie z zasadami logiki prawniczej, nie powinna pozostawiać wątpliwości, że ustawodawca w omawianym przepisie wymienił enumeratywnie łącznie 5 przypadków, których zaistnienie pozwala inwestorowi na odstąpienie od zasady określonej w ust. 1, przy czym powyższa możliwość powstanie, gdy zaistnieje choćby jedna z opisanych przez ustawodawcę sytuacji. Za takim rozumieniem omawianego przepisu przemawia fakt, że wyliczając sytuacje umożliwiające usytuowanie obiektu w odległościach mniejszych niż wskazana w ust. 1 ustawodawca nie użył żadnego spójnika ("i", "albo", "lub"), który wskazywałby, że wymienione przypadki należałoby czytać łącznie. Użyty znak interpunkcyjny ","(przecinek) oznacza, że każdy z opisanych przypadków winien być odczytany odrębnie, niezależnie czy spełnione są pozostałe przesłanki wymienione w pkt 1-4.

Należy przy tym podkreślić, że co prawda jedynie pkt 3 odnosi się do inwestycji polegającej na rozbudowie lub nadbudowie obiektu to jednak nie oznacza to, że sytuacje określone w pkt 1 i 2 oraz 4 jak i w ust. 2 § 12 warunków technicznych nie mogą mieć zastosowania również do takich robót budowlanych. Zgodnie bowiem z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. A zatem, o ile sytuacja opisana w pkt 3 nie mogłaby zwolnić z ogólnych reguł ustalonych w ust. 1 § 12 rozporządzenia w sytuacji budowy nowego budynku, o tyle rozbudowa, jako że mieści się w pojęciu "budowy" może być zrealizowana w zbliżeniu do granicy również w sytuacjach określonych w § 12 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 2 omawianego paragrafu.

Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowy obiekt nie spełnia warunków określonych w pkt 3 omawianego paragrafu. Nie wzięto jednak pod uwagę, że w wyniku budowy powstał nowy obiekt budowlany – budynek gospodarczy. Pkt 4 § 12 ust. 3 dopuszcza sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. W takiej sytuacji nieuprawnione jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż prawidłowo organy administracji nakazały rozbiórkę omawianej części w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zauważa, że przedmiotowy obiekt jest wyższy niż 3 m (z protokołu oględzin wynika, że w najwyższym miejscu posiada wysokość 3,35 m) jednakże powyższe nie uprawnia samo przez się do stwierdzenia, że istnieje konieczność rozbiórki całego obiektu budowlanego. Obowiązkiem organów w takiej sytuacji, co uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, było rozważenie możliwości nałożenia obowiązków wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Okoliczności te są o tyle istotne, że z opisu technicznego do projektu budowlanego, który został zatwierdzony decyzją właściwych organów i stał się podstawą do rozpoczęcia robót budowlanych wynika, że obiekt ten zaprojektowano jako budynek o wysokości max. 3 m.

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi, że projekt zagospodarowania działki wskazywałby (brak ustaleń Sądu i organów nadzoru budowlanego w tym zakresie), że działka inwestycyjna posiada szerokość mniejszą niż 16 m. Powyższe, w świetle ust. 3 pkt 1 § 12 czyni, co do zasady, możliwym realizację inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Zgodnie bowiem treścią tego przepisu dopuszczone jest sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m. na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m.

Konkludując, słusznie zarzucili skarżący kasacyjnie, że wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja narusza warunki techniczne w stopniu uzasadniającym konieczność jej rozbiórki. Takiej ocenie, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie stoi na przeszkodzie ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2011 r., w sprawie II SA/Po 189/11, którym to wyrokiem Sąd uchylił decyzje organów architektoniczno budowlanych w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a nadto że sąd i organy związane były oceną prawną wyrażoną w ww. orzeczeniu (art. 153 p.p.s.a.) jednakże Sąd orzekający w sprawie II SA/Po 189/11 nie zawarł żadnej oceny co do spełnienia warunków wskazanych w § 12 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia. Wobec powyższego nie można zarzucić jakoby wyrażone stanowisko było sprzeczne z tym, które przedstawił Sąd w omawianym wyroku.

Konkludując, jako uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia 51 ust, 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi.

Uznając dodatkowo, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał za celowe, po uchyleniu wyroku rozpoznanie również skargi E. i M. M. W świetle powyższych rozważań należało bowiem uznać, że skarga ta zasługiwała na uwzględnienie.

Rzeczą organów nadzoru budowanego będzie zatem ocena czy przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w § 12 ust. 3 pkt 1, 2 lub 4 warunków technicznych z uwzględnieniem dokonanej wyżej oceny prawnej. W przypadku stwierdzenia, że istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji rozstrzygną w tym przedmiocie w oparciu o wskazaną wyżej podstawę prawną. Oczywiście organ zobligowany będzie sprawdzić czy spełnione są warunki określone w § § 13, 60 i 271-273 warunków technicznych albowiem jedynie w takich sytuacjach istnieje możliwość sytuowania obiektów z odstępstwami od zasad określonych w § 12 ust. 1 omawianego rozporządzenia.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tych zarzutów skargi kasacyjnej, które wskazują na brak podstaw do zastosowania § 12 ust. 3 pkt 3 warunków technicznych wobec jego niezgodności z ustawą Prawo budowlane oraz ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wprowadzeniu ograniczeń zabudowy, które nie znajduje umocowania w przepisach ustawowych i narusza prawo własności. W ocenie autora skargi kasacyjnej omawiane przepisy rozporządzenia wykraczają poza delegację ustawową ograniczając przy tym konstytucyjne prawo własności.

W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił poglądów zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanych w skardze kasacyjnej, które to orzeczenia nie są dla Sądu w niniejszej sprawie wiążące. W ocenie składu orzekającego brak jest dostatecznych podstaw do twierdzenia, że § 12 ust. 2-3 rozporządzenia wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Taki pogląd prezentowany jest w sposób jednolity w orzecznictwie sądów administracyjnych, które w szeregu rozstrzygnięciach nie tylko, że wskazywały na konieczność badania zgodności projektu zagospodarowania działki z warunkami technicznymi, ale wręcz uznawały, że wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej taki projekt, który przewiduje usytuowanie obiektu ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m (§12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (m.in. NSA w wyroku z 9 stycznia 2014 r. w sprawie II OSK 1865/12, Lex 1568294).

Mając na względzie powyższe okoliczności działając w oparciu o treść art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a i 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i 205 tej ustawy.