Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 520/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.,del.), Protokolant staż. ref. Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podst. art.83 ust. 1, art.81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 206, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 105 § K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek L. K. w sprawie dotyczącej zagrodzenia bramą działki nr geod. A, położonej w Z. przy ul. A.

W toku postępowania organ ustalił, iż spór dotyczy bramy zamontowanej u wylotu wąskiej działki o nr geod. A, położonej przy ul. A i wykorzystywanej zwyczajowo jako dojazd do dwóch graniczących z nią posesji, z których jedna jest własnością skarżącego. L. K. żądał usunięcia bramy jako wstawionej samowolnie i ograniczającej jego możliwości korzystania z dojazdu. Działka nr A stanowi własność Skarbu Państwa, od strony południowo - zachodniej graniczy z ulicą A, natomiast od północno - wschodniej sąsiaduje z tzw. "terenem miejskim" - rodzajem skweru z asfaltowymi alejkami.

Brama postawiona została w 1971 r. przez mieszkańców nieruchomości sąsiadujących z dojazdem, za zgodą Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z., wyrażoną pismem z dnia [...] r. Nr [...]. Jak wynika z treści tego pisma - udzielona zgoda dotyczyła wyjazdu z działki nr A samochodów dostawczych północno - wschodnim wylotem na teren miejski z wykorzystaniem znajdujących się na nim asfaltowych alejek. Brama miała stanowić zabezpieczenie przed wyjazdem samochodów innych niż dostawcze i gwarantować "dorywcze korzystanie przez pojazdy dostawcze ogumione z istniejących nawierzchni alejek". Jej postawienie było więc warunkiem udzielonej zgody, mającym ograniczyć korzystanie z wyjazdu i użytkowanie alejek niezgodnie z ich przeznaczeniem.

Skarżący jest właścicielem działki nr B, sąsiadującej z dojazdem i przylegającej do drogi publicznej, jaką jest ulica A.

W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] 2004 r. oględzin oraz po przesłuchaniu L. O. – inwestora ustalono, iż właściciele posesji położonej w Z. przy ul. A nr C ([...]) pismem z dnia [...] r. wydanym przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej otrzymali zgodę na postawienie bramy. Zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46) przedmiotową bramę należało traktować jako urządzenie budowlane związane z budynkami i służące do ich celowego wykorzystania. Zdaniem organu I instancji ówczesne Prawo budowlane nie określało jednoznacznie, na jakie obiekty wymagane było pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie lub nie było wymagane żadne z nich. Wydane przez Prezydium Rady Narodowej pismo z dnia [...] r. należy zatem traktować jako zgodę na ustawienie powyższej bramy. Do dnia dzisiejszego właścicielem działki nr A jest Skarb Państwa. W następnych latach, w związku z upływającym czasem brama była poddawana bieżącej konserwacji. Demontaż słupka oraz jednego skrzydła bramy przez L. K. spowodował, że właściciele posesji nr C przyspawali nowe skrzydło do pozostałego. Obecnie brama jest jednoskrzydłowa, stalowa. Podczas przeprowadzanych oględzin była otwarta. Zdaniem organu, nie ma w zaistniałej sytuacji podstaw do wydania decyzji nakazującej usunięcie tejże bramy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył L. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 28, 29, 89, 26 § 2 pkt. 1-2, art.105 § 1, 107 § 1 K.p.a poprzez brak ustalenia "kręgu osób zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy". Odwołujący wskazał także na brak rozważenia interesu Skarbu Państwa oraz brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i wysłuchania wszystkich zainteresowanych.

Zdaniem odwołującego się L. O. oraz inne osoby wskazane we wniosku z dnia [...] 2004 r., przebudowując sporną bramę na jednoskrzydłową naruszyły prawo poprzez samowolną zmianę obiektu. podniósł, iż powoływane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji pismo MRN w Z. z dnia [...] roku nie jest decyzją administracyjną. W końcowej części odwołania L. K. stwierdził, iż ulica, na której postawiona jest brama jest własnością Skarbu Państwa, a osoby zagradzające ją bramą zmierzają w ten sposób do zawłaszczenia ulicy.

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy dojazd, dostępny od ul. A nie ma charakteru drogi publicznej. Jego szerokość jest mniejsza niż 3 m, drugi wylot jest zamykany sporna bramą i wychodzi na niezabudowany teren należący do Skarbu Państwa, przez który prowadzą asfaltowe alejki. Zdaniem organu, zamontowana brama nie ogranicza dostępu właścicieli działek do drogi publicznej, gdyż ten jest zapewniony wjazdem od ulicy A. Ponadto, jak wynika z protokołu oględzin, otwierana brama nie stanowi stałego zagrodzenia dojazdu.

Organ II instancji stwierdził natomiast, że skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W przedmiotowej sprawie interes faktyczny skarżącego jako podmiotu bezpośrednio zainteresowanego rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie jest poparty przepisami prawa materialnego (budowlanego) mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Zdaniem organu, skarżący nie legitymuje się interesem prawnym dającym atrybut strony w postępowaniu administracyjnym a ewentualny interes prawny skarżącego w tej sprawie chroniony jest przepisami prawa cywilnego i w tym obszarze prawnym powinny być rozpatrywane jego roszczenia.

Na powyższe rozstrzygnięcie, w dniu [...] 2005 roku L. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W treści pisma zarzucił naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, iż nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem skarżącego, w świetle prawa budowlanego posiada on interes prawny w przedmiotowej sprawie, gdyż grunt, na którym umiejscowiona jest sporna brama, stanowi dojazd do jego posesji (nr geodezyjny B-km. [...]), a istniejąca brama utrudnia skarżącemu dostęp do jego nieruchomości.

Naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. skarżący upatruje w odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wraz z zapewnieniem możliwości zajęcia stanowiska przez wszystkich zainteresowanych. Skarżący wskazał ponadto, iż "zagrodzenie wskazanego dojazdu bramą, którą ewentualnie musi otwierać wychodząc z pojazdu, narusza jego uzasadnione interesy w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego, zagraża bezpieczeństwu osób jak i mienia przez ograniczenie możliwości dojazdu, stwarza możliwość uszkodzenia pojazdu w przypadku przesunięcia się skrzydła bramy , a także trudności w przejeździe służb publicznych np. Państwowej Straży Pożarnej".

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wskazując na przesłanki zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego organ wskazał, iż skarżący zabudowując kilka lat temu budynkiem usługowym działkę nr B od strony południowej na całej jej szerokości wzdłuż granicy z ulicą A, sam pozbawił północną część działki, gdzie usytuowany jest budynek mieszkalny, bezpośredniego dostępu do tej ulicy. Tym samym spowodował, iż dojazd do jego działki możliwy jest wyłącznie poprzez działkę nr A, która nie spełnia wymogów drogi dojazdowej.

W końcowej części odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż skarżący żądając czynności organu, nie wykazał w przedmiotowej sprawie uzasadnionego interesu prawnego, opartego o konkretną normę prawa materialnego wskazując jedynie naruszenie interesu faktycznego (utrudnienia wynikające z konieczności otwierania bramy). Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, wynikającej z przekonania podmiotu, iż decyzja organu l instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie podlega jednak weryfikacji w postępowaniu odwoławczym poprzez ustalenie interesu prawnego, który daje podmiotowi przymiot strony. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego stwarzało obowiązek zakończenia postępowania II instancji decyzją wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 3 K.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Organ uznał, iż podniesione przez skarżącego zarzuty nie mają wpływu na wydane rozstrzygnięcie i nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ).

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w dacie jej wydania.

Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (vide: uchwała 7 sędziów NSA z 5.07.1999 r. OPS 16/98, ONSA 1999/4119, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13.03.2003 r. ISA 2101/01 LEX nr 121766).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 K.p.a. i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym.

Linia tego orzecznictwa jest w zasadzie jednolita, ugruntowana i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy.

Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego ( przykładowo: wyrok NSA w Warszawie z dnia 27.09.2001 r., I SA 2326/00 LEX nr 54528).

Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Chodzi tu więc nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu (vide: wyroki NSA w Warszawie: z 20.04.1998 r., IV SA 1106/97, LEX nr 43360; z dnia 13.03.2002 r., IV SA 2085/98 LEX nr 55752 ).

Dopuszczenie zaś przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 10.08.2001 r., I SA 511/00, LEX nr 54725 ).

W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo ustalił, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony toczącego się postępowania administracyjnego, a w konsekwencji jego odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nie podlegało merytorycznemu rozpoznaniu.

Skarżący nie miał bowiem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w rozstrzygnięciu postępowania administracyjnego, a jedynie interes faktyczny sprowadzający się do udogodnienia związanego z dojazdem do nieruchomości stanowiącej jego własność. Zaistniało wszak utrudnienie wynikające z konieczności otwierania bramy, której jedno skrzydło poprzednio było zdemontowane. Konieczność wykonywania czynności polegającej na otwieraniu bramy znajdującej się na innej nieruchomości w żaden sposób nie może określać interesu prawnego skarżącego, który domaga się usunięcia bramy.

Powołany przez skarżącego przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Z 2003 r. Nr 207,poz. 2016 ze zm.) ma na celu ochronę interesu prawnego osób trzecich pozostających w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Nieruchomość stanowiąca własność L. K. (działka nr B) posiada dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. A. Fakt zabudowania przez skarżącego całej szerokości działki od strony tej ulicy budynkiem usługowym nie może uzasadniać zapewnienia sobie przez skarżącego dojazdu do budynku mieszkalnego usytuowanego po północnej stronie działki poprzez sąsiednią nieruchomość, nie stanowiącą jego własności.

Z załączonej do decyzji organu II instancji mapy wynika ponadto, że pomimo zabudowania całej południowej szerokości działki, istnieje wjazd na centralną, niezabudowaną część działki skarżącego od strony ul. A właśnie sporną działka nr A.

Zaistniały zaś pomiędzy skarżącym a uczestniczką postępowania spór co sposobu i zakresu korzystania z przedmiotowej bramy nie podlega rozstrzygnięciu w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego.

Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił.