Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1434/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 01 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Związku Międzygminnego [...] Gospodarki Odpadami Komunalnymi z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] na wniosek Związku Międzygminnego "[...] Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" (dalej: ZM PRGOK/Związek) wszczął na podstawie tytułu wykonawczego z [...] maja 2021 r. nr [...], wobec Gminy [...], postępowanie egzekucyjne dotyczące niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym z tytułu udziału w rozliczeniu kosztów budowy Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (PSZOK), zgodnie z uchwałą Zgromadzenia ZM PRGOK z [...].11.2020 r. nr [...]

Gmina [...] pismem z [...] maja 2021 r. wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, powołując się na art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm. – dalej: u.p.e.a.), tj. przesłankę nieistnienia obowiązku objętego ww. tytułem wykonawczym, zarówno w zakresie należności głównej, kosztów upomnienia, jak i odsetek za zwłokę, a także niezasadności obciążenia zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi z tytułu egzekucji należności pieniężnej objętej tytułem wykonawczym. Wskazała na formalną i merytoryczną wadliwość tytułu wykonawczego, w szczególności w zakresie nieistniejących i błędnie przytoczonych obligatoryjnych elementów tytułu wykonawczego określonych w art. 27 § 1 pkt 3 i 6 u.p.e.a. w zw. z pkt 1 i pkt 1 u.p.e.a., wskazanej podstawy prawnej obowiązku wymienionego w ww. tytule wykonawczym, tj. ww. uchwały ZM PRGOK z [...].11.2020 r. nr [...] Nadto podniesiono niedopuszczalność egzekucji określoną w art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a. wskazując, że tytuł wykonawczy dotyczy obowiązku wynikającego z ww. uchwały ZM PRGOK z [...].11.2020 r. Wskazano również na obowiązek niezwłocznego odstąpienia z urzędu od wszelkich podjętych czynności egzekucyjnych i na niezwłoczne umorzenie postępowania egzekucyjnego z urzędu przez organ egzekucyjny, z powodu niedopuszczalności egzekucji oraz wadliwości tytułu wykonawczego na podstawie art. 59 § 1 pkt 1, 3 i 4 w zw. z art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a.

Gmina wniosła o uznanie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu podniesiono, że nie istnieje obowiązek objęty przedmiotowym tytułem wykonawczym tj. niepodatkowa należność budżetowa o charakterze publicznoprawnym z tytułu udziału w rozliczeniu kosztów budowy PSZOK, zgodnie z uchwałą Zgromadzenia ZM PRGOK z [...].11.2020 r. nr [...] Wobec zobowiązanego nie występuje żaden przypadek określony w art. 3 § 1 u.p.e.a., a wynikający z obowiązków określonych w art. 2 § 1 pkt 1a u.p.e.a. W tytule wykonawczym Zarząd ZM PRGOK nie wskazał żadnej decyzji lub postanowienia właściwego organu, z którego miałby wynikać obowiązek wynikający z art. 2 § pkt 1a u.p.e.a., ani nie wykazał, że wskazana należność pieniężna (udział w rozliczeniu kosztów budowy PSZOK) stanowi niepodatkową należność budżetową, do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej: u.f.p.). Przeciwnie, jednoznacznie wskazał, że przedmiotowe należności nie mogą ze swojej natury prawnej stanowić "niepodatkowe należności budżetowe", gdyż "należności" te mają charakter cywilnoprawny – rozliczeniowy pomiędzy ZM PRGOK a zobowiązanym – Gminą [...] z tytułu wspólnego przedsięwzięcia komunalnego (inwestycyjnego). W związku z tym należności te pozbawione są charakteru publicznoprawnego, co wyłącza możliwość egzekucji administracyjnej. Dodano, że wierzyciel w tytule wykonawczym nie wskazał żadnego przepisu ustawowego, na podstawie którego dopuszczalna byłaby egzekucja świadczenia pieniężnego o charakterze niepubliczonoprawnym, gdyż taki przepis nie istnieje. Ewentualne uznanie uchwały nr [...] Zgromadzenia ZM PRGOK za podstawę prawną w postaci niepodatkowej należności budżetowej będzie stanowiło dla Związku nielegalne "uprawnienie" do podejmowania w każdej chwili następnej uchwały o charakterze cywilnoprawnym "rozliczeniowym" i występowanie o kolejną egzekucję administracyjną.

Po wtóre w tytule wykonawczym nie wskazano właściwego bezpośredniego przepisu prawa, z którego miałby wynikać obowiązek wynikający z art. 2 § 1 pkt 1a) u.p.e.a. Wskazane art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz § 47 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z § 12 ust. 2 pkt 13 Statutu ZM PRGOK w zw. z art. 60 pkt 8 i art. 67 u.f.p. nie mogą stanowić właściwego bezpośredniego przepisu prawa, z którego miałby wynikać obowiązek określony w art. 2 § 1 pkt 1a) u.p.e.a. dla zobowiązanego. Są to bowiem przepisu ustrojowe. Tym samym tytuł wykonawczy wystawiono bez podstawy prawnej. W związku z tym brak jest podstaw prawnych do egzekwowania obowiązku i dla prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Gmina podniosła, że charakter cywilnoprawny zobowiązania z uchwały nr [...] z tytułu rozliczenia cywilnoprawnego kosztów inwestycji zrealizowanej przez Związek, powstałego na skutek dokonania wydatków związanych z budową PSZOK na terenie Gmin [...] i [...] wyklucza prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji.

Nadto Gmina podniosła zarzut o charakterze formalnoprawnym w stosunku do tytułu wykonawczego błędnego określenia w nim jako wierzyciela dochodzonej należności Zarządu ZM PRGOK. Zarząd Związku jako organ nie może zaś być uznany za wierzyciela tytułu wykonawczego. Powołano przy tym ustawową definicję wierzyciela określoną w art. 1a pkt 13 u.p.e.a. zaznaczając, że nieuprawniony podmiot dochodzi od Gminy nieistniejącego obowiązku.

Zarząd ZM PRGOK postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...] oddalił zarzuty Gminy [...] w sprawie egzekucji administracyjnej w zakresie nieistnienia obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcie powołując przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 64 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 69 ust. 1-3 oraz art. 8 ust. 2b w zw. z art. 64 ust. 5 u.s.g. wskazano, że Związek został utworzony w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gmin uczestniczących, w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach. Strukturę, zasady działania, pokrywanie kosztów tej działalności, likwidacji oraz przystępowania i występowania ze związku określone są przez przepisy prawa (w szczeg. art. 64-73a u.s.g.) oraz wydany na ich podstawie statut Związku. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] kwietnia 2005 r. sygn. OPS [...] stwierdzono, że uchwały zainteresowanych rad gmin o utworzeniu związku, przystąpieniu do niego i o przyjęciu statutu nie są umowami cywilnymi ani oświadczeniami woli o nawiązaniu stosunku cywilnoprawnego, lecz podlegają co do treści i formy podjęcia przede wszystkim ocenie z punktu widzenia prawa publicznego, a sam statut związku ma charakter jak statut gminy, tj. stanowi źródło prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 u.s.g. Konsekwentnie na drodze administracyjnej rozpoznawane są spory związane z przystępowaniem lub występowaniem ze związku oraz prawidłowością uchwał podejmowanych przez organy związku. Taki sposób postrzegania funkcjonowania związku międzygminnego nie koliduje z wprowadzonym ustawowo (art. 8 ust. 2b w zw. z art. 64 ust. 5 u.s.g.) trybem rozpoznawania przez sądy powszechne sporów majątkowych wynikłych na tle wykonania zadań publicznych w ramach związków międzygminnych. W orzecznictwie wskazuje się, że publicznoprawny charakter związku międzygminnego nie wyklucza powstania cywilnoprawnych roszczeń między gminą, związkiem i innymi gminami, wynikających z wystąpienia gminy z tego związku. Powstałe w wyniku uchwał związku międzygminnego spory majątkowe pomiędzy gminą, która wystąpiła ze związku a tym związkiem, mają charakter cywilnoprawny, a tym samym do ich rozpoznania właściwe są sądy powszechne (art. 8 ust. 2b w zw. z art. 64 ust. 5 u.s.g.). Ustawowe zastrzeżenia w zakresie poddania sporu majątkowego wynikłego na tle funkcjonowania związku międzygminnego sądom powszechnym, nie przesądza jednak w jakikolwiek sposób o równoległym ustawowym pełnym wyłączeniu dochodzeniu wszelkich należności z takich relacji, w tym zwłaszcza dotacyjnych przekazywanych jako środki publiczne na realizację zadań ustawowych z budżetów gmin uczestniczących do budżetu związku, do których ustawodawca wprost nakazuje stosować odsetki liczone od zaległości podatkowych (art. 8 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 5 u.s.g.), z trybu egzekucji administracyjnej. Kierunek takiej wykładni wzmacnia treść art. 66 u.f.p. Zdaniem wierzyciela przyjęcie poglądu Gminy, jakoby cywilnoprawny charakter partycypacji gmin uczestniczących na zasadach określonych w statucie w kosztach wspólnej działalności oraz zyskach, a także w pokrywaniu strat związku międzygminnego, wyznaczał każdorazowo obowiązek toczenia przez strony sporu cywilnego przed sądem powszechnym na podstawie art. 8 ust. 2b w zw. z art. 64 ust. 5 u.s.g. nie znajduje oparcia w przepisach art. 8 ust. 3 i 5 w zw. z art. 64 ust. 3 i 5 u.s.g. Takie założenie powodowałoby całkowitą bezprzedmiotowość reguł prawnych wskazanych w art. 2 § 3 u.p.e.a. oraz sformułowanego sposobu naliczania odsetek od zaległości podatkowych liczonych od terminu płatności określonego w uchwale związku międzygminnego względem należności, w tym niemożność ich dochodzenia w kształcie przewidzianych w uchwale. Uchwały dotyczące udziału w kosztach działalności związku międzygminnego gmin uczestniczących stanowią więc bezpośrednio tytuł prawny ustalający należności o charakterze dotacyjnym gmin uczestniczących, podlegających przekazaniu z budżetów gmin do budżetu związku w terminie, stosownie do potrzeb obranym w treści uchwały, wydany na podstawie przepisów prawa. W związku z powyższym ZM PRGOK jako jednostka sektora finansów publicznych oraz wierzyciel ustalonej uchwałą wierzytelności zobowiązany był przedsięwziąć działania mające na celu jej dochodzenie oraz wyegzekwowanie wraz z należnymi odsetkami od zaległości podatkowych. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut Gminy nieistnienia obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym oraz brak możliwości prowadzenia egzekucji administracyjnej. Uchwała Zgromadzenia Związku stanowi bowiem tytuł prawny ustalenia należności publicznoprawnej o charakterze dotacyjnym gmin uczestniczących w Związku, definiuje co do wysokości i terminu płatności należności gmin uczestniczących w Związku na podstawie art. 69 ust. 1 u.s.g. w materii uregulowanej § 12 ust. 2 pkt 13 oraz § 47 statutu Związku. Uchwała ustalająca wysokość udziału w kosztach Gminy [...] jest prawnie wiążąca i wymagalna, a strony nie pozostawały i nie pozostają w sporze majątkowym, który podlegałby rozpoznaniu przez sąd powszechny lub byłby przez taki sąd rozpoznawany. Środki (należności) objęte egzekwowaną uchwałą określoną w tytule wykonawczym, posiadające charakter dotacyjny orasz podlegający ujęciu w planach gmin uczestniczących w ramach regulacji art. 249 ust. 4 pkt 2 u.f.p. stanowią rodzaj niepodatkowych należności budżetowych (por. art. 60 pkt 1 i 8 oraz art. 67 ust. 1 u.f.p.), do których stosuje się przepisy u.f.p. oraz do których ma zastosowanie pobór odsetek w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych, w przypadku niedotrzymania terminów płatności (art. 8 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 5 u.s.g.). Należności te są więc objęte regulacją art. 2 § 1 pkt 1a) u.p.e.a., a ich poddanie administracyjnej egzekucji nie eliminuje wyłączenia rozstrzygania ewentualnych sporów przed sądem powszechnym (art. 2 § 3 u.p.e.a.). Również art. 66 u.f.p. wskazuje, że do egzekucji należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Odnosząc się zaś do formalnoprawnego zarzutu nieprawidłowego wskazania w tytule wykonawczym jako wierzyciela Zarządu Związku wskazano, że treść tytułu wykonawczego w sposób właściwy ujawnia dane wierzyciela należności publicznoprawnej, wskazują NIP i REGON Związku oraz ujawniając jego pełną nazwę w pozycji odnoszącej się do podmiotu, któremu należy przekazać stosowną należność pieniężną, natomiast procesowo ujawnia organ wykonawczy Zarząd Związku – jako organ reprezentujący Związek (zgodnie z § 7 ust. 2 Statutu Związku oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. stosowany odpowiednio zgodnie z art. 4 ust. 2 u.f.p.).

W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina [...] wniosła o jego uchylenie i uznanie zarzutu z [...] maja 2021 r. ze skutkiem umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] W motywach zażalenia podtrzymano w całości argumentację sformułowaną w postawionym zarzucie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło na gruncie art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., że istnieje uchwała nr [...] Zgromadzenia ZM PRGOK z [...] listopada 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości oraz terminu wpłat gmin, uczestników Związku, z tytułu udziału w rozliczeniu kosztów budowy PSZOK-ów na nieruchomościach Gminy i Miasta [...] oraz Gminy [...], w związku z ustaniem członkostwa Gmin w Związku. W uchwale tej ustalono wysokość wpłaty z tego tytułu m.in. Gminy [...] w kwocie [...]zł oraz termin jej uregulowania na rzecz Związku - [...].12.2020r. Jak wynika z akt sprawy, nie wydano żadnego aktu, którego skutkiem byłoby wygaśnięcie obowiązku określonego tą uchwałą. Zdaniem Kolegium spór pomiędzy Gminą a Związkiem co do charakteru prawnego należności wynikającej z ww. uchwały (jej ewentualnie cywilnoprawnego charakteru) nie może stanowić uzasadnienia zarzutu nieistnienia obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., lecz w istocie rzeczy dotyczy dopuszczalności egzekucji administracyjnej, co stanowić może przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). W związku z powyższym zarzut nieistnienia obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym uznano za nieuzasadniony.

Gmina [...] w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie SKO w [...] zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego – art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. przez błędne jego zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że nie ziściła się przesłanka zarzutu nieistnienia obowiązku,

2. przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 126 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz., 256 ze zm., dalej: K.p.a.) poprzez brak należytego ich zastosowania w toku postępowania i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu II instancji do wydania postanowienia o uznaniu zarzutów oraz umorzenia postępowania prowadzonego egzekucyjnego.

W motywach skargi powtórzono stanowisko prezentowane w zarzutach i zażaleniu na postanowienie wierzyciela. Ponadto przedłożono "opinię w przedmiocie cywilnoprawnego charakteru rozliczeń między Związkiem a Gminą [...] z tytułu ponoszenia kosztów działalności Związku" z [...].08.2021 r. autorstwa prof. nadzw. Dr hab. P. Z..

W odpowiedzi SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli m.in. przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne.

Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji oddalające zarzut skarżącej w sprawie egzekucji administracyjnej. W ocenie organów brak jest podstaw do uznania zarzutu skarżącej podnoszących nieistnienie egzekwowanego obowiązku. Skarżąca kwestionuje powyższe stanowisko organów podnosząc zwłaszcza, że cywilnoprawny charakter dochodzonego roszczenia wyklucza prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji.

W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają normy określone w art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.s.g. zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. W świetle art. 8 ust. 2a u.s.g. gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Jak stanowi zaś art. 8 ust. 2b u.s.g. spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74 rozpatruje sąd powszechny. Co przy tym istotne w myśl art. 64 ust. 5 u.s.g. do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4.

Na tle powołanych regulacji w judykaturze przyjmuje się, że stosunki pomiędzy związkiem międzygminnym a tworzącymi go gminami są równorzędne, rozliczenia noszą wszystkie cechy rozliczeń między osobami prawnymi o równym statusie i pozbawionymi względem siebie uprawnień do podejmowania władczych działań, charakterystycznych dla stosunków administracyjnoprawnych. Konieczność podporządkowania się uchwałom związku przez jego członków nie wynika z hierarchicznego układu nadrzędności i podrzędności, gdyż związek nie jest nadrzędny w stosunku do uczestniczących w nim gmin, lecz z zasad współdziałania określonych wspólnie w statucie. Wprawdzie statut jest źródłem prawa miejscowego, lecz sposób jego uchwalania, przedmiot regulacji i ustawowo wyznaczone granice swobody treści statutu nie pozwalają upatrywać w nim źródła władczych uprawnień związku wobec uczestniczących w nim gmin. Zasady współdziałania przez gminy w związku międzygminnym przemawiają za cywilnoprawnym charakterem powstałych na tym tle roszczeń (tak m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z 24 lipca 2013 r., sygn. V CSK 396/12). Ponadto wskazuje się, że stosownie do postanowień art. 67 § 2 pkt 6 u.s.g. gminy uczestniczące w związku są zobowiązane - na zasadach określonych w statucie - partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w zyskach, a także w pokrywaniu strat związku (por. wyrok SN z 2 kwietnia 2003 r., sygn. I CK 265/02). Ustawodawca pozostawił zatem uregulowanie tej istotnej dla działalności związku i jego sprawnego funkcjonowania materii statutowi, który związany jest instytucjonalnie z reżimem czynności cywilnoprawnych.

Spór w niniejszej sprawie, dotyczący rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku, stanowi sprawę cywilną, ponieważ źródłem tego sporu jest umowa zawarta między równorzędnymi podmiotami. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z [...] czerwca 2018 r., sygn. I GSK 2256/18 (dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej: [...]) stwierdził, że uchwała związku międzygminnego dotycząca rozliczeń pomiędzy gminą, która wystąpiła z tego związku, a tym związkiem, nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też aktem organu jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. W innych orzeczeniach W innych orzeczeniach NSA stwierdził, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, że powstałe w wyniku uchwał związku międzygminnego spory majątkowe pomiędzy gminą, która wystąpiła ze związku międzygminnego a tym związkiem, mają charakter cywilnoprawny a tym samym do ich rozpoznania właściwe są sądy powszechne. Wynika to z charakteru tych sporów, a wprost przesądza o tym art. 8 ust. 2b u.s.g., stanowiący, iż "spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74, rozpatruje sąd powszechny" i przepis art. 64 ust. 5 tejże ustawy, w myśl którego "do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 u.s.g." (por. postanowienia NSA z: 29 maja 2012 r., sygn. II OSK 671/12; z 24 października 2013r., sygn. II GSK 2001/13; czy z 13 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 2967/13, dostępne jak wyżej).

Przyjmując powyższe należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze sporem majątkowym w rozumieniu art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. Dowodem na to jest również okoliczność, że Gmina [...] nie uiściła dobrowolnie dochodzonej przez Związek należności. Na mocy art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. właściwym do rozpatrzenia tego rodzaju sporu, będącego sprawą cywilną, jest sąd powszechny. Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że ewentualna egzekucja roszczeń ZM PRGOK w przypadku ich kwestionowania przez Gminę winna zostać poprzedzona w pierwszej kolejności rozstrzygnięciem sporu majątkowego przez sąd powszechny. Dopiero ewentualny wyrok sądu powszechnego rozstrzygający tego rodzaju spór może stanowić podstawę egzekucji roszczeń Związku. Zasadą prowadzenia sporów cywilnych jest bowiem to, że egzekucja roszczenia musi zostać poprzedzona przeprowadzeniem postępowania rozpoznawczego kończącego się wydaniem (podlegającego następnie egzekucji) orzeczenia stwierdzającego istnienie dochodzonego roszczenia. Do czasu wydania tego rodzaju orzeczenia noszącego znamiona wykonalności przez sąd powszechny przyjmuje się, że brak jest obowiązku podlegającego egzekucji. W konsekwencji, do tego czasu za spełnioną należy uznać podstawę zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej wskazaną w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., co oznacza, że orzekające w sprawie organy winny za zasadny uznać zarzut skarżącej nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej (por. prawomocne wyroki WSA w Poznaniu z [...] października 2021 r. o sygn. I SA/Po 577/21 i z 13 października 2021r., sygn. I SA/Po 578/21, dostępne j.w.).

Niezależnie od powyższego, mając na uwadze, że w aktualnym staniem prawnym niedopuszczalność egzekucji administracyjnej nie może już stanowić podstawy zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a., marginalnie wskazać należy, że w rozumieniu art. 2 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają tylko obowiązki o charakterze publicznoprawnym (por. wyrok NSA z [...] maja 1994 r., sygn. IV SA 791/93, publ. OSP 1996, nr 7-8, poz. 130). Tymczasem w orzecznictwie wskazuje się, że spór dotyczący rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim gminą jest sprawą cywilną (por. postanowienie NSA z 23 listopada 2018 r., sygn. II OSK 3126/18, czy postanowienie NSA z 26 lipca 2017 r., sygn. II GSK 2332/17, dostępne j.w.) W konsekwencji sporne należności Związku Międzygminnego względem Gminy, będące należnością cywilnoprawną, nie mogą być dochodzone przez Związek w trybie przepisów u.p.e.a., lecz w trybie egzekucji sądowej normowanej przepisami ustawy z dnia 17 lipca 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.).

Stanowisko organów nie znajduje również uzasadnienia w powołanych przez nie przepisach u.f.p. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 u.f.p. przepisy tej ustawy dotyczące jednostek samorządu terytorialnego stosuje się odpowiednio do związków metropolitalnych oraz związków gmin i powiatów. W ramach nakazanego przez ten przepis odpowiedniego stosowania m. in. do związków gmin przepisów dotyczących jednostek samorządu terytorialnego uwzględnić należy fakt, że na mocy art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. spory majątkowe pomiędzy gminą, która wystąpiła ze związku międzygminnego a tym związkiem, mają charakter cywilnoprawny. Powyższego rodzaju charakter sporu wyklucza zastosowanie do występujących w niniejszej sprawie roszczeń Związku art. 66 u.f.p., który stanowi, że do egzekucji należności stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym zastosowanie mają przepisy u.p.e.a. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych umożliwiających Związkowi dochodzenie spornej w niniejszej sprawie należności o charakterze cywilnym w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji.

Równocześnie Sąd nie podziela zarzutów skargi naruszenia przez organy II instancji przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 126 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.). Wydając zapadłe w sprawie postanowienia dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych, czego wyraz dano w ich uzasadnieniach. Niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., w związku z omówionymi powyżej przepisami u.s.g. i u.f.p., nie świadczy zaś o naruszeniu ww. przepisów K.p.a. Zarzuty te są również o tyle gołosłowne, że w skardze nie wyjaśniono, na czym faktycznie polegało ich naruszenie, a także dlaczego zdaniem skarżącej powołane przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie w sprawie dotyczącej zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Trzeba zaś pamiętać, że w postępowaniu egzekucyjnym przepisy K.p.a. na mocy art. 18 u.p.e.a. znajdują odpowiednie zastosowanie, jeżeli przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej. Samo powołanie ww. przepisów K.p.a. i zarzucenie organowi II instancji arbitralności w ocenie sprawy nie przesądza o trafności wskazanych zarzutów.

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji nie odpowiadają prawu. Jak wynika z powyższych rozważań w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze sporem majątkowym w rozumieniu art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. Ewentualna egzekucja roszczeń Związku Międzygminnego w przypadku ich kwestionowania przez Gminę [...], winna zostać poprzedzona rozstrzygnięciem sporu majątkowego przez sąd powszechny. Dopiero ewentualny wyrok sądu powszechnego rozstrzygający tego rodzaju spór może stanowić podstawę egzekucji roszczeń Związku Międzygminnego. Do czasu wydania orzeczenia noszącego znamiona wykonalności przez sąd powszechny, przyjąć należy, że brak jest obowiązku podlegającego egzekucji. W tok powtórnego postępowania w sprawie obowiązkiem organów będzie uwzględnienie wykładni prawa zawartej w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

Sąd nie znalazł zaś uzasadnionych podstaw do zastosowania przepisu art. 145a § 1 P.p.s.a., który określa, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Sąd podziela prezentowany w doktrynie pogląd, zgodnie z którym rozważany warunek ustawowy ("okoliczności sprawy uzasadniające wydanie orzeczenia") obejmuje w szczególności sytuacje, w których okoliczności sprawy z dużym prawdopodobieństwem będą wskazywać, że w postępowaniu administracyjnym (tu: egzekucyjnym) toczącym się po uchyleniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) oceny i zalecenia sformułowane w orzeczeniu sądu administracyjnego nie zostaną w należytym stopniu uwzględnione przez prowadzący to postępowanie organ administracji publicznej (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. II, opubl: LEX/el. 2021). W ocenie Sądu brak jest zaś powodów, aby sądzić, że przyjęta w niniejszym wyroku ocena prawna oraz samo rozstrzygnięcie Sądu nie miały zostać zaaprobowane przez Związek Międzygminny. Przepis art. 145a § 1 P.p.s.a. winien znajdować zastosowanie w tzw. "sytuacjach patologicznych", gdy np. sprawa powtórnie, a niekiedy nawet wielokrotnie, wraca do sądu z powodu niezastosowania się przez organ do jego oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, niewykonywania wyroku sądu oraz innych naruszeń prawa przez organ w toku postępowania administracyjnego czy egzekucyjnego. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.