Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 11/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 24 ust. 2, art. 24 ust. 4, art. 28 ust. 1-4, art. 32
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 7, art. 10 par. 1-2, art. 79a par. 1, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. K., prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego przy ul. A1 lok. 1 w Ł., kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, zawierającą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu M. Z. z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] , nr [...], wydaną na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z [...], nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 88 950,67 zł, w tym:

1. ubezpieczenia społeczne za okres marzec – lipiec 2000 r., styczeń – kwiecień 2001 r., czerwiec 2001 r., sierpień 2001 r., grudzień 2001 r., luty 2002 r. – październik 2003 r., czerwiec 2010 r. – maj 2011 r., lipiec 2011 r. – czerwiec 2013 r., luty –październik 2019 r. w łącznej kwocie 64 906,40 zł, w tym z tytułu: składek 27 032,60 zł, odsetek liczonych na 11 czerwca 2021 r. przypadających od wskazanych składek 37 865,00 zł, kosztów upomnienia 8,80 zł,

2. ubezpieczenie zdrowotne za okres sierpień 2010 r. – maj 2011 r., lipiec 2011 r. – grudzień 2012 r., czerwiec 2013 r., lipiec 2018 r. – październik 2019 r. w łącznej kwocie 19 634,30 zł, w tym z tytułu: składek 12 488,50 zł, odsetek liczonych na 11 czerwca 2021 r. przypadających od wskazanych składek 7 137,00 zł, kosztów upomnienia 8,80 zł,

3. Fundusz Pracy za okres styczeń – wrzesień 2001 r., grudzień 2001 r., luty 2002 r. – październik 2003 r., marzec 2012 r. – czerwiec 2013 r. w łącznej kwocie 4 409,97 zł, w tym z tytułu: składek 1 786,97 zł, odsetek liczonych na 11 czerwca 2021 r. przypadających od wskazanych składek 2 623,00 zł.

W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 11 czerwca 2021 r. wpłynął wniosek M.Z. o umorzenie należności z tytułu składek. Skarżący powołał się na trudną sytuację materialną i zdrowotną oraz opisał przyczyny powstania zadłużenia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeprowadzeniu postępowania decyzją z 12 sierpnia 2021 r. odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Skarżący nie wykazał zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego. Skarżący nie wykazał, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń. Skarżący nie wykazał, że stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powołał się na trudną sytuację finansową i zdrowotną oraz podtrzymał swoje stanowisko i argumenty, które zawarł we wniosku o umorzenie należności.

Skarżący podkreślił, że w 2010 r. ponownie otworzył działalność gospodarczą i opłacał regularnie wszystkie składki. Odmówiono mu umorzenia należności z tytułu składek na podstawie ustawy abolicyjnej. Zagrożone jest minimum jego egzystencji, ponieważ ponosi koszty w wysokości 920,00 zł, które nie uwzględniają wydatków związanych z zakupem żywności, ubrań, biletów komunikacji miejskiej, abonamentu i innych wydatków. Stan zdrowia jest niepokojący i nie wie, czy będzie mógł wrócić do pracy.

W piśmie, które wpłynęło do organu administracji 10 października 2021 r. skarżący, dodatkowo podniósł, że od 2010 r. do 2013 r. regularnie opłacał wszystkie należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zadłużenie za okres 1999 r. do 2009 r. zostało umorzone na podstawie ustawy abolicyjnej i nie zrozumiałym jest, dlaczego nadal posiada zadłużenie za wskazany okres. Skarżący wskazał, że w latach 2006 – 2009 pracował jako kierowca, co spowodowało chorobę kręgosłupa. Następnie rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie taksówek. Na jej rozpoczęcie pożyczył pieniądze od znajomych. Z powodu wydatków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej nie posiadał środków finansowych na różne opłaty. Skarżący podkreślił, że nie korzystał z socjalnego wsparcia. Pracował od 17 roku życia i zawsze opłacał podatki. Skarżący przedłożył zaświadczenie lekarskie i wynik badania radiologicznego z 14 grudnia 2006 r.

14 września 2021 r. zawiadomiono skarżącego o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Organ administracji podniósł następnie, że dokonał ponownej analizy kwestii przedawnienia i uznał, że w decyzji z 12 sierpnia 2021 r. prawidłowo stwierdzono, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Podejmując w sprawie decyzję oparto rozstrzygnięcie na wnikliwej analizie wszystkich zebranych w trakcie prowadzonego postępowania dokumentów oraz dostępnych informacji także uwzględnionych w decyzji z 12 sierpnia 2021 r. Z przedłożonego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 4 lipca 2021 r., wynika że skarżący jest rozwiedziony. Nie pracuje zarobkowo. Pobiera świadczenie emerytalne w miesięcznej wysokości 1 929,17 zł brutto, tj. 1 138,25 zł netto. Nie posiada dochodów z innych źródeł. Nie pobiera zasiłku z Urzędu Pracy. Nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy. Skarżący ponosi miesięczne stałe wydatki, w tym z tytułu miesięcznych opłat – 700,00 zł, opłat eksploatacyjnych – 160,00 zł oraz kosztów związanych z leczeniem – 60,00 zł. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Skarżący posiada zobowiązania pieniężne z tytułu podatków, zaciągniętych kredytów, w bankach, których wysokości nie określił oraz u osób fizycznych w kwocie 4 800,00 zł, które spłaca w formie dobrowolnych wpłat. Skarżący nie posiada nieruchomości, ruchomości i wierzytelności.

Organ administracji wyjaśnił, że skorzystał z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów i Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że 27 października 2020 r. skarżący zakończył prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie taksówek osobowych. Jest zgłoszony do ubezpieczeń w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych z dwóch tytułów jako:

- pracownik w wymiarze 1/8 czasu pracy, od 1 kwietnia 2021 r. przebywa na urlopie bezpłatnym,

- emeryt, wysokość świadczenia miesięcznie wynosi 1 929,17 zł brutto, tj. 1 620,54 zł netto, ze świadczenia dokonywane są potrącenia w kwocie 482,29 zł na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zatem świadczenie do wypłaty wynosi 1 138,25 zł.

Skarżący nie jest właścicielem bądź współwłaścicielem nieruchomości oraz pojazdów.

W ocenie organu administracji nie wystąpiła określona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. przesłanka umorzenia należności z tytułu składek z przyczyn oczywistych. Przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1228 ze zm.), nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, ogłoszono upadłość; o której mowa w części III w tytule V ustawy Prawo upadłościowe. Przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie zachodzi, pomimo że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Nie wystąpiła przesłanka braku majątku, ponieważ skarżący pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1 929,17 zł brutto, którego wysokość umożliwia prowadzenie skutecznej egzekucji oraz nie wystąpiło kryterium braku następców prawnych. Przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ aktualnie Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Postanowieniem Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego Ł-B z [...] i [...] postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z uwagi na bezskuteczność. Obecnie wobec skarżącego jest prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne ze świadczenia emerytalnego przez Dyrektora [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. Przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi – nie można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ postępowanie egzekucyjne jest skutecznie prowadzone przez Dyrektora [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. Od lutego 2021 r. wyegzekwowano kwotę w łącznej wysokości 3 356,41 zł.

Zdaniem organu administracji, ponieważ wobec skarżącego nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Odnosząc się do przesłanek umorzenia należności z tytułu składek określonych w art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem z 31 lipca 2003 r.", organ administracji stwierdził, że nie neguje problemów zdrowotnych skarżącego i podchodzi do nich ze zrozumieniem. Jednak pomimo trudności zdrowotnych skarżący dysponuje stałym źródłem dochodu w postaci świadczenia emerytalnego, które jest wypłacane bez względu na stan zdrowia, a które może stanowić źródło stopniowej spłaty zadłużenia. Skarżący nie powoływał się w sprawie na konieczność opieki nad chorym członkiem rodziny. Organ administracji wskazał przy tym, że skarżący poinformował, że był hospitalizowany z uwagi na arytmię serca, cierpi na nadciśnienie tętnicze, prostatę i depresję. Nie pracuje z powodu nasilenia się bólu kręgosłupa i oczekuje na wizytę u neurologa. Przedłożył wynik badania radiologicznego z 14 grudnia 2006 r. kręgosłupa szyjno-piersiowego oraz zaświadczenie lekarskie z rozpoznaniem: zmian zwyrodnieniowych kręgosłupa, rozrostu gruczołu krokowego oraz samoistnego nadciśnienia. Powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej bądź szczególnego zdarzenia. Było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Jeżeli w danym okresie skarżący nie posiadał wystarczających środków finansowych na opłacenie należnych składek w terminie, to obecnie jest zobowiązany do ich uregulowania wraz z odsetkami za zwłokę. Decydując się na prowadzenie działalności gospodarczej skarżący powinien być świadomy, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tego tytułu za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek. Za ryzyko związane z prowadzoną działalnością, negatywne skutki oraz za wszelkie rozliczenia odpowiada podmiot prowadzący działalność. Brak płynności finansowej nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychody Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Priorytetem dla przedsiębiorcy powinno być gromadzenie dostatecznych środków na pokrycie kosztów działalności gospodarczej, a tym samym obowiązkowych składek. Składki są publicznym świadczeniem o charakterze powszechnym. Powyższego obowiązku ustawodawca nie uzależnił od osiąganego wyniku finansowego płatnika. Podejmując się wykonywania działalności gospodarczej skarżący wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawa i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do ich naruszeń. Stosownie do obowiązujących przepisów, to właśnie płatnik składek jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiąganych dochodów, odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek. Zgodnie z deklaracją podatkową PIT-37 za 2019 r. skarżący uzyskał dochód w wysokości 625,00 zł. W 2020 r. dochód wyniósł 9 770,64 zł. Skarżący poinformował, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Pobiera świadczenie emerytalne w miesięcznej wysokości 1 929,17 zł brutto, tj. 1 620,54 zł netto. Ze świadczenia dokonywane są potrącenia w kwocie 482,29 zł na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zatem świadczenie emerytalne do wypłaty wynosi 1 138,25 zł. Ponieważ poziom ubóstwa i trudnej sytuacji każdy człowiek odczuwa bardzo subiektywnie, wskaźnik minimum socjalnego pozwala na stosunkowo obiektywną ocenę poziomu zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Minimum socjalne wyznacza kwotę, która jest niezbędna gospodarstwu domowemu w celu zapewnienia odpowiednich warunków do odtworzenia sił życiowych i utrzymania więzi społecznych. Środki pozostające do dyspozycji skarżącego (po potrąceniach) są o 144,49 zł niższe niż poziom minimum socjalnego za I kwartał 2021 r. ustalony 30 sierpnia 2021 r. przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego na kwotę 1 282,74 zł i jednocześnie o 528,60 zł wyższe od poziomu minimum egzystencji w 2020 r. w wysokości 609,65 zł dla takiego gospodarstwa. Pomniejszenia egzekucyjne są konsekwencją nieregulowania zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący oświadczył, że nie korzysta z pomocy z opieki społecznej. Udzielenie wsparcia ze środków z pomocy społecznej poprzedzone jest szczegółowym, obowiązkowym wywiadem środowiskowym. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1358) od 1 października 2018 r. obowiązuje kwota kryterium dochodowego z pomocy społecznej dla osoby samodzielnie gospodarującej w wysokości 701,00 zł. Odstąpienie od powszechnego obowiązku regulowania należności publicznoprawnych, jakim jest umorzenie należności z tytułu składek, byłoby możliwe jedynie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że skarżący nie będzie miał możliwości spłaty zaległości. Takie okoliczności nie zostały dowiedzione. Skarżący poinformował, że ponosi stałe miesięczne wydatki w łącznej kwocie 920,00 zł. W miesięcznych kosztach utrzymania nie uwzględniono podstawowych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym, czyli zakupu żywności, artykułów higienicznych, ubrań, itp. Wspomniane wydatki nie są nadzwyczajnymi kosztami, jakie musi skarżący ponosić. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może umarzać zaległości każdej osobie, która ponosi, podobnie jak ogół społeczeństwa, zwykłe koszty utrzymania. Skarżący oświadczył, że posiada inne zobowiązania pieniężne. Fakt posiadania zobowiązań wobec innych niż Zakład Ubezpieczeń Społecznych wierzycieli nie stanowi przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Zobowiązania cywilnoprawne zostały bowiem zaciągnięte przez skarżącego świadomie, z uwzględnieniem możliwości finansowych i ich ewentualnych negatywnych skutków. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako wierzyciel, nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli skarżącego. Nie ma podstaw, aby przedkładać ich interesy nad roszczenia względem należności z tytułu składek.

W ocenie organu administracji, nie zachodzi przesłanka interesu publicznego, ponieważ opłacenie składek nie jest przywilejem, lecz obowiązkiem wynikającym z ustawy. Podjęcie decyzji o umorzeniu oznaczałoby, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych akceptuje zachowania płatników, którzy prowadząc działalność gospodarczą, świadomie dopuszczali do powstania zadłużenia poprzez swoje zaniedbanie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ogranicza się wyłącznie do ustalenia sytuacji materialnej dłużnika w oparciu o zgromadzoną dokumentację. Pod uwagę bierze również możliwość odzyskania należności w toku postępowania egzekucyjnego, czy też rozważa możliwość udzielenia ulgi w spłacie w postaci układu ratalnego, zawartego na dogodnych warunkach. Powstałe w wyniku prowadzonej działalności negatywne konsekwencje finansowe, zasadniczo nie zwalniają z odpowiedzialności za powstałe zobowiązania. Negatywne skutki działalności gospodarczej mieszczą się w sferze działań objętych ryzykiem gospodarczym. Skutków tego ryzyka nie powinno się przerzucać bezpośrednio na Skarb Państwa, a pośrednio na całe społeczeństwo. Inne rozstrzygnięcie organu oznaczałoby nieuzasadnione, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, uprzywilejowanie skarżącego względem tych podmiotów, które regulują swoje zobowiązania. Racjonalnym zachowaniem przedsiębiorcy, którego działalność nie dostarcza wystarczających dochodów do pokrycia składek jest jej zawieszenie, zamknięcie bądź restrukturyzacja, a nie rezygnacja z opłacania składek i dalsze prowadzenie działalności przez kolejne lata. Decyzja odmawiająca umorzenia nie nakłada żadnych dodatkowych obowiązków, które nie ciążyły na skarżącym do tej pory i których nałożenie spowodowałoby pogorszenie obecnej sytuacji materialnej oraz osobistej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.Z. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zwolnienie z kosztów postępowania i ustanowienie pełnomocnika z urzędu.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – uznanie w zaskarżonej decyzji, że w decyzji z [...] organ administracji prawidłowo zastosował wskazane przepisy, podczas gdy została ona oparta na nieprawidłowej wykładni językowej, celowościowej oraz systemowej.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organ administracji nie przeanalizował okoliczności faktycznych sprawy w sposób rzetelny i niebudzący wątpliwości. Decyzje organu dotyczą kwestii nie mających istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, jego elementarnych potrzeb niezbędnych do przeżycia skarżącego. Zdaniem skarżącego całkowicie chybiony jest argument organu administracji, że o bezzasadności wniosku o umorzenie składek świadczy fakt, że w okresie, gdy pracował i otrzymywał z tego tytułu wynagrodzenie, nie spłacał dobrowolnie zadłużenia, skoro wówczas wynagrodzenie było niskie i nie podlegało egzekucji. W decyzji zabrakło analizy miesięcznych dochodów, stanu majątkowego w kontekście skuteczności egzekucji i ewentualnej dobrowolnej spłaty należności. Organ nie rozważył należycie okoliczności dotyczących stanu zdrowia skarżącego i jego wpływu na zdolności zarobkowe. Nie ustalił bowiem rodzaju schorzeń, na jakie cierpi skarżący, czy są to dolegliwości o charakterze przewlekłym, ograniczającym możliwość podjęcia pracy. W sprawie nie zostało zbadane, z jakich przyczyn skarżący pozostaje bezrobotny.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III SPP/Łd 2/22 Starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi umorzył postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie dotyczącym zastępstwa prawnego poprzez ustanowienie radcy prawnego.

24 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu wniósł pismo, w którym podtrzymał wszelkie twierdzenia i zarzuty podniesione w skardze oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...].

Ponadto pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanie niewłaściwej jego oceny, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że zapłata zobowiązania nie pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że skarżący nie uiścił w całości ani w części kosztów zastępstwa prawnego udzielonego mu w ramach świadczonej pomocy prawnej z urzędu i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.

Pełnomocnik skarżącego podniósł, że w sprawie istotne znaczenie ma przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., tj. brak możliwości zapłaty zaległych składek bez pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przesłankę pozbawienia zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych należy interpretować jako każdą niemożność zaspokojenia potrzeb, a w szczególności takich, których niezaspokojenie wpłynie w sposób istotny, szkodliwy na byt zobowiązanego lub jego rodziny. Trzeba jednocześnie mieć na uwadze, że każdorazowo chodzi o zaspokojenie obiektywnie istniejących potrzeb. Uzyskiwana emerytura nie pozwala skarżącemu na minimalne przetrwanie, a nie chodzi w tym momencie tylko o same wydatki na przeżycie w rozumieniu biologicznym, ale również na te związane z zaspokajaniem wszystkich potrzeb, które pozwalają egzystować na minimalnym godnym poziomie przy uwzględnieniu wszelkich więzi społecznych. Nie jest zasadne twierdzenie organu, że sytuacja wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. w sprawie niniejszej nie występuje. Organ ustalił, że skarżący otrzymuje 1 138,25 zł (netto) emerytury. Jest to świadczenie niskie. Nie można zgodzić się z organem, że to świadczenie jest wystarczające i nie zagraża bytowi. Organ oceniając materiał dowodowy w sposób wybiórczy dokonał jego oceny. Nienależyte rozważenie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie przesłanki wskazanej w rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r., doprowadziło organ do braku rozważenia, we właściwy sposób okoliczności określonych w art. 28 § 3a u.s.u.s. Dopiero wszechstronne zbadanie materiału dowodowego, przy uwzględnieniu również okoliczności podniesionych przez skarżącego, może dawać podstawę do orzekania przez organ w ramach uznania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Rozpoznanie niniejszej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 14 lutego 2022 r. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżącego, pomimo wezwania, nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu zarządzeniem z 21 marca 2022 r., o czym pełnomocnicy stron zostali zawiadomieni. Nie ulega zatem wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego w stopniu obligującym sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Zaskarżoną decyzją organ administracji utrzymał w mocy decyzję własną o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na:

1. na ubezpieczenia społeczne za okres marzec – lipiec 2000 r., styczeń – kwiecień 2001 r., czerwiec 2001 r., sierpień 2001 r., grudzień 2001 r., luty 2002 r. – październik 2003 r., czerwiec 2010 r. – maj 2011 r., lipiec 2011 r. – czerwiec 2013 r., luty – październik 2019 r., odsetek od tych składek i kosztów upomnienia;

2. na ubezpieczenie zdrowotne za okres sierpień 2010 r. – maj 2011 r., lipiec 2011 r. – grudzień 2012 r., czerwiec 2013 r., lipiec 2018 r. – październik 2019 r., odsetek od tych składek i kosztów upomnienia;

3. Fundusz Pracy za okres styczeń – wrzesień 2001 r., grudzień 2001 r., luty 2002 r. – październik 2003 r., marzec 2012 r. – czerwiec 2013 r. i odsetek.

Zaległości te obejmują zatem poszczególne okresy od marca 2000 r. do października 2019 r.

Przypomnieć w związku z tym należy, że Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest państwowym funduszem celowym, powołanym w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, w tym wypłaty świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego oraz wypadkowego. Dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 51, art. 52 i art. 54 u.s.u.s.). Ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest dochodzenie należności z tytułu składek.

Stosownie do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej.

W orzecznictwie wskazuje się, że z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16).

Przepis art. 32 u.s.u.s. stanowi natomiast, że do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Nie budzi wątpliwości, że umorzenie należności z tytułu składek oznacza definitywną rezygnację organu z możliwości ich wyegzekwowania. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.).

Z tych względów Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot, zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228 i 2320); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ma charakter wyczerpujący. Stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zadłużenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2007 r., V SA/Wa 1231/07). Zasadą jest więc, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.). Ustalenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że przez wnioskodawcę nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. powoduje, że brak jest możliwości uwzględnienia takiego wniosku.

Wyjątek od określonej w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zasady, że należności "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części przewidziany został w art. 30 u.s.u.s. Przepis ten stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, z wyłączeniem ust. 3 pkt 4c. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania należności z tytułu składek, objęty art. 30 u.s.u.s., jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, jednakże z wyłączeniem sytuacji określonej w art. 28 ust. 3 pkt 4c u.s.u.s., tj. całkowitej nieściągalności, gdy ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy Prawo upadłościowe. W stosunku do tej kategorii należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. (por. wyroki NSA: z 25 października 2012 r., II GSK 1520/11; z 27 kwietnia 2017 r., II GSK 26/17; z 19 maja 2017 r., II GSK 2277/15). Jednakże wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16).

Odstępstwo od zasady, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.) przewidziano z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który to przepis stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis ten dotyczy wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość umorzenia zobowiązań na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się wyłącznie do należności składkowych ubezpieczonych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, to jest ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie dopuszcza możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników, a więc zarówno w części finansowanej przez płatnika, jak i w części finansowanej przez pracowników. Wynika to również z art. 4 pkt 1 u.s.u.s., zgodnie z którym przez pojęcie "ubezpieczony" rozumie się osoby fizyczne podlegające chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r., II GSK 1846/12; z 19 maja 2017 r., II GSK 2277/15). Tym samym w zakresie odpowiedzialność za zaległości z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczonych pracowników w części finansowanej przez płatnika i przez ubezpieczonych pracowników, nie ma możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie z 31 lipca 2003 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. i dotyczy wyłącznie umarzania należności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Stąd też, w sytuacji gdy w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., to również nie może mieć zastosowania powołane wyżej rozporządzenie wykonawcze (por. wyrok NSA z 18 lutego 2014 r., II GSK 1846/12).

Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dotyczyć jednakże może tylko należności istniejących na dzień podjęcia decyzji, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalnym jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły wskutek przedawnienia. Stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ skoro należności się przedawniły, to nie ma już co umarzać. W każdym przypadku wniosku o umorzenie "należności z tytułu składek" niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji (por. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II GSK 421/07; z 27 sierpnia 2009 r., II GSK 15/09; z 14 grudnia 2010 r., II GSK 1073/09; z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2013/11; z 3 kwietnia 2014 r., II GSK 236/13; z 14 stycznia 2021 r., I GSK 1569/20; z 5 stycznia 2022 r., I GSK 868/21).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21, organ powinien zatem przede wszystkim dokonać oceny istnienia tego materialnego stosunku prawnego w dacie wszczęcia postępowania, aby ustalić, czy nie zachodzi pierwotna bezprzedmiotowość. Oczywiście w toku prowadzonego przez Zakład postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, organ również musi baczyć na przedawnienie tych należności, z uwagi na możliwość zajścia bezprzedmiotowości postępowania o charakterze wtórnym. Zobowiązany wobec Zakładu z tytułu składek ma prawo złożyć wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Nie zawsze w stosunku do takiego zobowiązanego toczy się postępowanie egzekucyjne, w ramach którego może dojść do kontroli sądowej przedawnienia dochodzonych na drodze egzekucji należności składkowych. Nie można też zobowiązanego kierować na drogę egzekucyjną w celu kontroli przedawnienia należności z tytułu składek. Nie zawsze też stan faktyczny w przypadku istnienia zaległości w należnościach Zakładu pozwala na przymusowe dochodzenie tych składek. Poza tym postępowanie egzekucyjne generuje dodatkowe obciążenie zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie nie można też wykluczyć ustalenia co do przedawnienia należności z tytułu składek na drodze odwołania od decyzji złożonego do sądu powszechnego, jednak niewątpliwie postępowanie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, jak wcześniej to już zauważono, musi być postępowaniem posiadającym swój przedmiot. Nie można procedować w oparciu o przesłanki do umorzenia pomieszczone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., w sytuacji gdy składki te nie istnieją. Postępowanie w przedmiocie umorzenia składek w takim przypadku byłoby bezprzedmiotowe. Ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Zatem Zakład w pierwszej kolejności winien zbadać przedmiotowość złożonego wniosku, jeśli choćby w części należności uległy przedawnieniu, wtedy w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w pozostałej zaś części nieprzedawnionej, organ zobowiązany będzie wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek lub odmówić ich umorzenia. Tak więc Zakład posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez Zakład w tym przedmiocie decyzji. Ewentualna wypowiedź sądu powszechnego w wyniku złożonego doń odwołania, co do przedawnienia składek, nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez którego Zakład nie mógłby wydać decyzji w przedmiocie umorzenia składek, wypowiadając się przy tym w przedmiocie ich przedawnienia. Do oceny czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu zawsze właściwy będzie Zakład, a nie inny organ i to bez względu na to, czy będzie to postępowanie dotyczące umorzenia tych należności czy też postępowanie, którego rozstrzygniecie będzie podlegało kontroli sądu powszechnego. Poza tym to strona decyduje, na jakiej drodze chce ustalić czy składki nie uległy przedawnieniu.

W wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania z tytułu składek wygasa bez względu na to, czy dłużnik powołał się na tą okoliczność – przedawnienie uwzględniane jest bowiem z urzędu (art. 31 u.s.u.s. w związku z art. 59 § 1 pkt 9 o.p., traktującym o wygaśnięciu zobowiązań na skutek ich przedawnienia). Tym samym zaległości w zobowiązaniach z tytułu składek, które wygasły wskutek przedawnienia i w związku z tym już nie istnieją nie mogą być przedmiotem decyzji w sprawie udzielenie ulgi w spłacie tych zobowiązań, polegającej na ich umorzeniu. W razie stwierdzenia zatem przez organ, że doszło do przedawnienie należności, co do których strona wnosi o ich umorzenie, postępowanie zainicjowane wnioskiem w tym zakresie jest bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). W przypadku wniosku, który obejmuje zarówno należności przedawnione, jak i nieprzedawnione, konieczne jest z kolei ustalenie wysokości zobowiązań faktycznie ciążących na wnioskodawcy, bowiem zastosowanie przesłanek umorzenia zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzeniu (szczególnie tych odwołujących się do okoliczności takich jak sytuacja majątkowa wnioskodawcy i jego zdolność do poniesienia ciężaru spłaty zobowiązań bez zagrożenia niezbędnych potrzeb życiowych swoich i rodziny, czy kwestia zestawienia ewentualnych kosztów postępowania egzekucyjnego z wysokością dochodzonych składek), wymaga ich odniesienia każdorazowo do skonkretyzowanej wysokości zaległości objętych obowiązkiem spłaty. Innymi słowy podstawy umorzenia odnoszące się do nieściągalności lub sytuacji majątkowej dłużnika i jego zdolności do zapłaty zaległości muszą być analizowane z uwzględnieniem kwoty rzeczywiście ciążących na dłużniku zobowiązań.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie do kwestii ewentualnego przedawnienia należności organ administracji w zaskarżonej decyzji odniósł się jednym, dość ogólnym zdaniem podnosząc, że w decyzji z 12 sierpnia 2021 r. "prawidłowo stwierdzono, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu", chociaż należności, których dotyczy zaskarżona decyzja obejmują wymienione wyżej okresy od marca 2000 r., zaś zaskarżona decyzja została wydana 21 października 2021 r., czyli po ponad 21 latach od daty powstania obowiązku zapłaty należności z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne za marzec 2000 r.

W tym czasie miała miejsce kilkukrotna nowelizacja art. 24 u.s.u.s. w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek. I tak w dacie powstania najstarszego zobowiązania – za marzec 2000 r. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Od 1 stycznia 2003 r. ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) zmieniła treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że przepis ten otrzymał brzmienie: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d". Natomiast od 1 stycznia 2012 r. na mocy art. 11 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6".

W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu administracji było zgromadzenie w aktach administracyjnych dokumentacji dotyczącej wysokości należności z omawianych tytułów, których umorzenia skarżący się domaga, odzwierciedlających zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, w tym przebieg podejmowanych czynności egzekucyjnych, w zakresie wystawionych tytułów wykonawczych, celem skontrolowania (również przez sąd) prawidłowości ustalenia, w jakiej kwocie przypadają nadal do uregulowania, a także pozwalającej na zbadanie, czy uległy przedawnieniu. Winno to być w uzasadnieniu decyzji przedmiotem dokładnych ustaleń faktycznych organu administracji oraz rozważań natury prawnej na tym tle – z uwzględnieniem zmian stanu prawnego w świetle regulacji art. 24 u.s.u.s., w tym okresu przedawnienia oraz zdarzeń mających wpływ na bieg terminu przedawnienia. Brak takich ustaleń, popartych właściwymi dokumentami w aktach sprawy oznacza, że nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Stanowi to naruszenie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, której realizacji służy art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Za niewystarczające uznać należy zawarte w uzasadnieniu decyzji z 12 sierpnia 2021 r. stwierdzenie, że figurujące na koncie skarżącego należności z tytułu składek za okres marzec 2000 – październik 2019 nie uległy przedawnieniu i są wymagalne. Organ administracji w uzasadnieniu decyzji z 12 sierpnia 2021 r. bardzo ogólnie wskazał, że na zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności miały bliżej nieokreślone "wydanie decyzji określającej wysokość zadłużenia", "doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania przed wydaniem decyzji określającej wysokość zadłużenia", "data uprawomocnienia się decyzji", "wszczęcie postępowania egzekucyjnego", w trakcie którego zostało wydane "postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego" oraz dokonanie "zajęcia świadczenia emerytalnego", "zajęcia wynagrodzenia za pracę" i "zajęcia rachunku bankowego". Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika jednak o jakie konkretnie decyzje chodzi, kiedy zostały one wydane, co stanowiło ich przedmiot, kiedy doręczono skarżącemu "zawiadomienia o wszczęciu postępowania przed wydaniem decyzji" określającej lub określających wysokość zadłużenia, kiedy decyzje te lub decyzja się uprawomocniły. Nie wiadomo, jakie konkretnie postępowania egzekucyjne miały toczyć się w stosunku do skarżącego, które zostały zakończone "postanowieniami o umorzeniu postępowania egzekucyjnego" i co było tego przyczyną. Nie wiadomo konkretnie, jakie czynności mające wpływ na bieg terminu przedawnienia zostały w tych postępowaniach egzekucyjnych podjęte. Z uzasadnienia decyzji z 12 sierpnia 2021 r. nie wynika, kiedy miały miejsce zajęcie świadczenia emerytalnego, wynagrodzenia za pracę oraz rachunku bankowego. Jedyną datą, którą organ administracji wskazał jest "12 stycznia 2021 r.", kiedy to miało być ponownie wszczęte postępowanie egzekucyjne lub postępowania egzekucyjne, co jednakże jednoznacznie z uzasadnienia decyzji z 12 sierpnia 2021 r. nie wynika. Organ administracji niezrozumiale stwierdził, że na zawieszenie biegu terminu przedawnienia miała wpływ "abolicja od 13 stycznia 2014 r. do 10 października 2015 r.". Przytoczył bowiem wyłącznie treść art. 1 ust. 15 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. Nr 155), w myśl którego bieg terminu przedawnienia należności, o których mowa w ust. 1, 6, 10 i 12, ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w ust. 13. Wskazane wyżej braki i ogólnikowość uzasadnień decyzji narusza również art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezsporne bowiem jest, że podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma należyte ustalenie stanu faktycznego, w tym także w zakresie przedawnienia wymaganych należności – zgodnie z przepisami postępowania. Dodać trzeba, że odsetki za zwłokę, których dotyczy zaskarżona decyzja, nie są świadczeniem samodzielnym, oderwanym od zaległości składkowej, lecz mają charakter akcesoryjny w stosunku do należności głównej, którą stanowi zaległość składkowa. Zobowiązanie do zapłaty odsetek może powstać jedynie wówczas, gdy powstała sama zaległość składkowa. Brak zaległości w opłaceniu składek (w całości lub w części) przesądza o braku zobowiązania z tytułu odsetek za zwłokę (w całości lub w części).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie pozwalają w żaden sposób zweryfikować prawidłowości stanowiska organu administracji w zakresie przedawnienia należności. W aktach administracyjnych znajdują się jedynie tytuły egzekucyjne wystawione dopiero 17 listopada 2020 r. i 11 stycznia 2021 r. W aktach sprawy brak jest tytułów egzekucyjnych, na podstawie których miały się wcześniej toczyć w stosunku do skarżącego postępowania egzekucyjne. Brak jest zawiadomień o zajęciu wynagrodzenia, świadczenia emerytalnego i rachunku bankowego wraz z dowodami ich doręczenia skarżącemu. Postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego z 18 listopada 2020 r. dotyczy opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego, a więc zupełnie innego zobowiązania. W zawiadomieniu o zakończeniu egzekucji z [...] i postanowieniach z [...] Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego Ł-B. wskazał wyłącznie numery tytułów egzekucyjnych. Nie można więc na tej podstawie nawet stwierdzić, jakich konkretnie postępowań egzekucyjnych zawiadomienie to i postanowienia dotyczą. Z uzasadnienia postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wynika jedynie, że dotyczyło ono należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz FP i FGŚP za okres od czerwca 2010 r. do maja 2011 r., od lipca 2011 r. do czerwca 2013 r., gdy tymczasem postępowanie dotyczy również należności wcześniejszych, bo za okres od marca 2000 r. Na podstawie akt administracyjnych nie można nawet stwierdzić, czy decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] określające wysokość zadłużenia skarżącego są ostateczne, prawomocne i pozostają w obrocie prawnym.

Zdaniem sądu organ administracji przystępując do załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia, winien był jednoznacznie ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie istnieje opisany wyżej przedmiot postępowania, tj. należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, odsetki od tych należności oraz koszty upomnienia oraz, czy są to nieopłacone należności za ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek. Z uzasadnień wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji nie wynika to bowiem w sposób jednoznaczny. W decyzji z [...] organ administracji wskazał jedynie, że chodzi o należności "za osobę prowadzącą działalność gospodarczą".

Analiza akt sprawy oraz uzasadnień zaskarżonej decyzji nie pozwala nadto uznać, aby organ administracji w prawidłowy sposób ustalił, rozważył i ocenił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do poszczególnych przesłanek umorzenia należności. Użycie w art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. sformułowań "należności ... mogą być umarzane", "może umorzyć" oznacza, że mamy do czynienia z regulacją prawną należącą do sfery uznania administracyjnego. Organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. W wypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, w przypadku określonym w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy też zaistnienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. organ może, lecz nie musi umorzyć zaległości (por. np. uchwałę SN z 6 maja 2004 r., II UZP 6/04, OSNP z 2004 r. nr 16, poz. 285; wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07; wyrok WSA w Warszawie z 22 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2427/06). Na uznaniowy charakter decyzji w tej kategorii spraw zwrócił wprawdzie uwagę organ administracji, lecz nie rozważył w dostatecznym stopniu, czy skarżący spełnia przesłanki określone w art. 28 ust. 3-3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.

Zwrócić należy uwagę, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji uchybił obowiązkom wynikającym z art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powołana powyżej regulacja stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Strona postępowania nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19).

W rozpoznawanej sprawie przed wydaniem decyzji z [...] organ administracji przepisów tych w ogóle nie zastosował, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 79a § 1 k.p.a.

Sąd zauważa, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a., to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić te okoliczność w aktach sprawy, w drodze adnotacji, podając przyczynę odstąpienia. Nie został również spełniony warunek wyrażony w art. 10 § 2 k.p.a., pozwalający organowi na odstąpienie od zasady umożliwienia stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału. Przepis art. 10 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W sprawie nie zaistniała również inna podstawa odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., a która została wprowadzona regulacją art. 15zzzzzn pkt 1 ustawy o COVID-19. Zgodnie z tym przepisem w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.

W konsekwencji naruszenia art. 10 § 1 i art. 79a § 1 oraz braku podjęcia z urzędu czynności mających na celu wyjaśnienie, przy udziale skarżącego, jego sytuacji materialnej i zdrowotnej, chociażby poprzez wezwanie skarżącego do złożenia odpowiednich dokumentów i wyjaśnień, nie można uznać, że także w tym zakresie stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "nie zostały dowiedzione" okoliczności świadczące o braku możliwości spłaty zaległości jest więc co najmniej przedwczesne.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji stwierdził, że przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ administracji podjął jakąś aktywność w celu poczynienia w tego rodzaju ustaleń. Organ administracji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie stwierdził, że "aktualnie Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję". Nie wskazał, o jakie konkretnie postępowania prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego bądź Komornika Sądowego chodzi i nie udokumentował tego w aktach sprawy. Wskazując na umorzenie postępowań egzekucyjnych postanowieniami Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego Ł-B z [...] i z [...] nie wyjaśnił, w jakich konkretnie postępowania postanowienia te zostały wydane. Powołując się na "skutecznie prowadzone postępowanie egzekucyjne" nie wskazał, o jakie konkretnie postępowanie chodzi, nie wskazał tytułu egzekucyjnego i należności, których postępowanie to ma dotyczyć. Odnosząc się do okoliczności związanych ze stanem zdrowia skarżącego oraz możliwości uzyskiwania dochodów organ administracji niewystarczająco przeprowadził analizę przedłożonych przez skarżącego dokumentów i możliwość spłaty przez niego zadłużenia. W uzasadnieniu wskazał bowiem wyłącznie na wynik badania radiologicznego z 14 grudnia 2006 r. oraz ogólnie na zaświadczenie lekarskie, z którego miało wynikać, że skarżący ma zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, rozrost gruczołu krokowego oraz samoistne nadciśnienie. Tymczasem skarżący do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek załączył skierowanie z 17 marca 2021 r. na leczenie do poradni neurologicznej z powodu zmian zwyrodnieniowych kręgosłupa oraz zaświadczenie lekarskie z 17 marca 2021 r., z którego wynika, że na wskazane schorzenia skarżący choruje przewlekle. Dodać należy, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji skarżący ukończył 66 lat. Niewątpliwie są to okoliczności mogące mieć wpływ na możliwość podjęcia i kontunuowania przez skarżącego pracy oraz strukturę jego koniecznych do utrzymania wydatków – służących zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Zwrócić też trzeba uwagę, że ustalenia organu administracji odnoszące się do minimum socjalnego i minimum egzystencji nie są spójne. Organ administracji odnosi bowiem wysokość środków mających pozostawać skarżącemu po potrąceniach do minimum socjalnego za I kwartał 2021 r. ustalony 30 sierpnia 2021 r. przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego oraz do minimum egzystencji w 2020 r. dla takiego gospodarstwa. W takiej sytuacji winno stanowić punkt odniesienia minimum egzystencji za I kwartał 2021 r. a nie w 2020 r., czyli minimum socjalne i minimum egzystencji za ten sam okres, a nie za różne okresy czasu, jak to przyjął organ administracji.

Zdaniem sądu normodawcy używającemu w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. zwrotu "zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych" niewątpliwie nie chodziło o zachowanie standardu minimum koniecznego do przeżycia, ale o minimalnie godziwy poziom życia. Sama wykładnia językowa zwrotu uprawnia do stwierdzenia, że użycie wyrażeń – "niezbędne potrzeby życiowe" odnosi się do potrzeb objętych kryterium minimum socjalnego. "Minimum socjalne" oraz "minimum egzystencji" to odmienne standardy poziomu potrzeb bytowych i konsumpcyjnych. Są normatywnymi modelami zaspokajania potrzeb bytowo-konsumpcyjnych na niskim poziomie. Kategorie te mają postać koszyków określonych ilościowo i wartościowo, które są zbudowane na podstawie norm odpowiadających danym grupom potrzeb. Przy konstruowaniu koszyka minimum socjalnego specjaliści mieli na uwadze wyznaczenie granicy wydatków gospodarstw domowych, pozwalających na zachowanie godziwych warunków życia (Małgorzata Raczkowska – "Minimum socjalne i minimum egzystencji – wzorce warunków bytu ludności żyjącej w sferze ubóstwa"). Minimum socjalne jest więc utrwalonym wzorcem zaspokajania fundamentalnych potrzeb bytowo-konsumpcyjnych na niskim poziomie, ale dostatecznym dla reprodukcji sił witalnych człowieka na każdym etapie jego biologicznego rozwoju, dla posiadania i wychowania potomstwa oraz dla zachowania więzi ze społeczeństwem (L. Deniszczuk, B. Sajkiewicz "Kategoria minimum Socjalnego"- 1997). Minimum egzystencji jest drugą linią stosowaną przy wyznaczaniu bezwzględnie granicy ubóstwa, a także miernikiem wyznaczającym dolną granicę obszaru ubóstwa absolutnego, inaczej mówiąc – granicę skrajnej biedy (M. Raczkowska, Ibidem). Definicja minimum egzystencji opiera się na przekonaniu, że życie ludzkie jest wartością najważniejszą i mówi, że minimum egzystencji to taki poziom wydatków (spożycia), który zapewnia utrzymanie człowieka przy życiu, w stanie zdrowia i zdolności do pracy (Mała encyklopedia ekonomiczna, PWN, Warszawa 1973).

Podstawową rolą omawianych pojęć w zakresie ich normatywnej wartości jest uwidocznienie, jaka powinna być materialna sytuacja gospodarstw domowych, aby zaspokoić potrzeby członków tych gospodarstw na umownie określonym standardzie poziomu życia. Dla minimum socjalnego jest to standard minimalnie godziwego poziomu życia, a dla minimum egzystencji to standard minimum koniecznego do przeżycia (M. Raczkowska, Ibidem).

Oczywistym jest, że zaistnienie przesłanki do umorzenia nie przesądza o kierunku rozstrzygnięcia organu, skoro ten został wyposażony w tzw. luz administracyjny, co oznacza że jego decyzji pozostawiono możliwość umorzenia należności składkowych. Nie oznacza to jednak dowolności, gdyż organ musi wykazać dlaczego – mimo wystąpienia przesłanki umożliwiającej umorzenia należności z tytułu składek – odmówił umorzenia. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do "słusznościowej" oceny rozstrzygnięcia podjętego przez organ w ramach uznania administracyjnego, ale ma kompetencje, przeradzającą się w obowiązek, skontrolowania czy motywy organu są przekonujące, racjonalne i nie noszą cech dowolności (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 kwietnia 2021 r., I SA/Rz 140/21).

Nie korzystanie przez skarżącego ze świadczeń pomocy społecznej nie przesądza o możliwości uiszczenia należności z tytułu składek bez wywołania braku możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb skarżącego. Brakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentów, które mogłyby pozwolić uznać, że prawidłowy jest wywód organu, co do niespełnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Organ musi wykazać – w sposób klarowny – czy przesłanka ta zachodzi, albo brak podstaw do przyjęcia jej zaistnienia. Nie jest wystarczające zrelacjonowanie wartości liczbowych osiąganych przez skarżącego dochodów, minimum socjalnego i minimum egzystencji oraz kryterium dochodowego, ale niezbędna jest ich ocena w kontekście przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 kwietnia 2021 r., I SA/Rz 140/21).

Podnieść również trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji nie odniósł się w ogóle do podniesionej przez skarżącego w piśmie z 7 października 2021 r. kwestii umorzenia zaległości za okres 1999-2009 oraz wskazanej w tym piśmie decyzji z 3 czerwca 2014 r., której nie ma w aktach sprawy.

Reasumując stwierdzić należy, że organ administracji nie przeprowadził w wystarczającym stopniu analizy sytuacji materialnej skarżącego uwzględniającej możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, całkowicie odrywając się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Organ nie ustalił prawidłowo możliwości finansowych skarżącego i nie skonfrontował sytuacji materialnej skarżącego z wysokością zaległej należności.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z 12 sierpnia 2021 r. nie mogą pozostać w obrocie prawnym, gdyż zostały wydane bez należytego wyjaśnienia i oceny wszystkich, istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Organ administracji dopuścił się naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Konsekwencją naruszenia przepisów normujących postępowanie przed organem administracji było nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przedwczesne wydanie decyzji o odmowie umorzenia należności określonych w decyzji z 12 sierpnia 2021 r.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 12 sierpnia 2021 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania, zbierze niezbędny materiał dowodowy i powtórnie oceni spełnienie przez skarżącego przesłanek umorzenia należności. Swoje stanowisko organ administracji przedstawi w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, jakimi przesłankami kierował się podejmując rozstrzygnięcie. Jednocześnie wyjaśnić należy, że sąd stwierdza wyłącznie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] zostały wydane z naruszeniem prawa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a organ ma obowiązek ponownego rzetelnego rozpoznania wniosku skarżącego.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu sąd orzekł na mocy art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 1, § 4 ust. 1-3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 68).

d.j.