Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1242/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Barszcz Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz S. Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 293, powoływana dalej jako "u.p.z.p.", ustawa o planowaniu), po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez S. Z. (określany dalej jako strona, skarżący) postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] (dalej zaskarżone postanowienie), utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji: budynek mieszkalno-letniskowy (podlegający legalizacji), parterowy, o powierzchni zabudowy do 35 m², z przyłączem elektrycznym n.n., studnią wierconą i przydomową oczyszczalnią ścieków oraz planowanego budynku o charakterze gospodarczym - w ramach zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (wypas i hodowla owiec) - na działce nr [...] w L..

Organ przedstawił następujący stan sprawy.

Pismem z dnia 21 maja 2019 r., znak: [...], Burmistrz P. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji: budynek mieszkalno-letniskowy (podlegający legalizacji), parterowy, o powierzchni zabudowy do 35 m², z przyłączem elektrycznym m.in., studnią wierconą i przydomową oczyszczalnią ścieków oraz planowanego budynku o charakterze gospodarczym - w ramach zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (wypas i hodowla owiec) - na działce nr [...] w L..

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla ww. inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko, organ stwierdził, że analizowany teren został przekształcony podczas realizacji nielegalnej budowy domku letniskowego i dlatego nie jest możliwe ustalenie czy zostały naruszone zakazy zawarte w § 3 ust. 1 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2017 r., w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2017 r., poz. [...]). Organ I instancji podkreślił, że ustalenia przedmiotowego projektu decyzji godzą w szczególne cele ochrony Parku wymienione w § 2 ust. 1 pkt 3 d, który przedstawia jako szczególny cel ochrony zachowanie ciągów widokowych i szczytów o charakterze widokowym, do których analizowany teren zalicza uchwała nr [...] Rady Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 20000 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy P.. Organ uzgadniający wskazał również, iż przedmiotowa działka położona jest w granicach obszaru, mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] ([...]), natomiast po analizie materiałów z inwentaryzacji przyrodniczej firmy K., w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki zinwentaryzowano występowanie wilka, który jest przedmiotem ochrony ww. obszaru Natura 2000. Nie można wykluczyć znacząco negatywnego oddziaływania zapisów przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy na obszar Natura 2000.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył S. Z..

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. znak: [...], uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając, że organ nie odniósł się do całości planowanej inwestycji.

Po ponownym przeanalizowaniu przedmiotowego projektu decyzji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wskazując iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakazy, określone w § 3 ust. 1 pkt. 3 i 5 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] listopada 2017, poz. [...], z późn. zm.), dalej jako "Uchwała", stanowiące, iż na omawianym obszarze chronionym zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, oraz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Organ I instancji wskazał, iż nie jest możliwe w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazów. Ponadto, w opinii organu I instancji, przedmiotowa inwestycja zalicza się do inwestycji mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 [...] ([...]).

Na ww. postanowienie w dniu 14 stycznia 2020 r., zażalenie wniósł S. Z., zarzucając, że organ stwierdził brak negatywnego oddziaływania na Obszar Natura 2000 dla analogicznego zamierzenia inwestycyjnego na tożsamym obszarze (dz. nr [...]).

Organ odwoławczy wywodził, że w przypadku pokrywania się obszaru Natura 2000 z innymi obszarowymi formami ochrony przyrody, organ uzgadniający powinien uwzględnić w ramach swojej właściwości oraz kompetencji w pierwszej kolejności zakazy zawarte w aktach prawa miejscowego ustanawiających te inne obszary. Następnie, w przypadku braku naruszenia ww. zakazów, organ ten powinien zbadać wpływ danej inwestycji na obszar Natura 2000.

Organ w ramach wyjaśnienia, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55, z późn. zm.), wynikającymi z utworzenia [...] Parku Krajobrazowego, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody wskazał enumeratywny katalog zakazów obowiązujących na terenie ww. obszaru chronionego został wyartykułowany w § 3 ust. 1 Uchwały.

Organ argumentował, że z materiału dowodowego zgromadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. wynika, iż na działce nr [...] znajduje się nielegalna zabudowa. Przedmiotowa nielegalna zabudowa ogrodzona jest wysokim płotem, na terenie działki znajduje się budynek oraz altana. Posesja posiada wybrukowany wjazd oraz dojście do altany. Na analizowanym terenie wzdłuż płotu posadzono szpaler żywotników, pozostałą powierzchnie obsiano trawnikiem. Ww. działka została pozbawiona pierwotnej pokrywy roślinnej. Ponadto ze zdjęć historycznych, dostępnych w programie Google Earth Pro wynika, iż w okresie między 19 maja 2015 r.; a 19 października 2017 r. z terenu przedmiotowej działki została usunięta część zadrzewień. Z map topograficznych, dostępnych na stronie geoportal.gov.pl wynika, iż doprowadzenie działki do stanu, w którym znajduje się aktualnie wymagało wyrównania, wypłaszczenia terenu na przedmiotowej działce tj. zmiany rzeźby terenu. Usunięcie zadrzewień z terenu przedmiotowej działki, jak i prace, polegające na wypłaszczeniu terenu inwestycji, będące przygotowaniem do realizacji inwestycji, są niezgodne z zakazami określonymi w § 3 ust. 1 pkt. 3 i 5 Uchwały.

W opinii Generalnego Dyrektora organ l instancji słusznie odmówił uzgodnienia projektu decyzji w sytuacji, w której naruszenie zakazów, umożliwiłoby realizację inwestycji, która nie mogłaby być zrealizowana, gdyby przedmiot ochrony istniał w pierwotnym kształcie. Dlatego też, przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie mógł zasługiwać na pozytywne uzgodnienie albowiem uzgodnienie warunków zabudowy w przypadku zniszczenia przedmiotu ochrony stanowiłoby legalizację działań naruszających ww. zakazy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1894/16 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 544/14 i z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2720/12). Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż na działce nr [...] planowana jest (oprócz nielegalnej, istniejącej) nowa zabudowa tj. studnia wiercona, przydomowa oczyszczalnia ścieków oraz budynek o charakterze gospodarczym. Z mapy dołączonej do projektu decyzji wynika, iż teren inwestycji stanowi całą działkę budowlaną nr [...]. W związku z powyższym, należy wskazać, iż projekt decyzji dopuszcza zabudowę w miejscu, w którym aktualnie znajdują się zadrzewiania. W opinii organu realizacja ww. inwestycji naruszy zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt. 3 i 5 Uchwały.

Organ II instancji, rozważając możliwość zastosowania odstępstw od ww. zakazów podniósł, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie wynika z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. W związku z powyższym nie zachodzi możliwość zastosowania odstępstwa od zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały. Zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały nie dotyczy wycinania drzew i krzewów, pod warunkiem zachowania funkcji jaką w przyrodzie spełniają zadrzewienia, drzew i krzewów gatunków inwazyjnych i obcego pochodzenia, oraz drzew i krzewów owocowych w sadach i uprawach. Ze zdjęć dołączonych do pisma RDOŚ w K. z dnia 29 czerwca 2018 r., znak: [...], wynika, iż drzewa rosnące na terenie inwestycji mają charakter rodzimy oraz nie zaliczają się do drzew i krzewów owocowych (brzozy). W związku z powyższym należy domniemać, iż zadrzewienia ww. rodzaju zostały usunięte z terenu inwestycji w celu przygotowania działki pod realizację nielegalnej inwestycji. Ponadto z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż na działce nr [...] planowana jest (oprócz nielegalnej, istniejącej) nowa zabudowa, a teren inwestycji stanowi całą działkę budowlaną nr [...]. Należy wskazać, iż projekt decyzji dopuszcza zabudowę w miejscu, w którym aktualnie znajdują się ww. zadrzewiania.

Zakazy, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 i 5 Uchwały nie dotyczą wykonywania koniecznych prac, bezpośrednio związanych z robotami budowlanymi dopuszczonymi do realizacji w Parku przez właściwe organy na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), na terenach przeznaczonych pod zabudowę w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz poprzedzonymi ostatecznymi decyzjami o warunkach zabudowy.

Teren przedmiotowej inwestycji nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie została wydana dla niego decyzja o warunkach zabudowy, a realizacja inwestycji nie wiąże się z przeprowadzeniem ww. koniecznych prac bezpośrednio związanych z robotami budowlanymi dopuszczonymi do realizacji w Parku przez właściwe organy. Na mapie stanowiącej załącznik graficzny do uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy P., działka nr [...] znajduje się w granicach obszaru oznaczonego jako tereny otwarte chronione przed zabudową, zalesieniem oraz liniami napowietrznymi ze względu na walory widokowo-krajobrazowe (www.piwniczna.ipmap.pl). W związku z powyższym nie zachodzi możliwość zastosowania odstępstwa od ww. zakazów, określonego w § 3 ust. 4 Uchwały.

Planowana do realizacji inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych, wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "inwestycją celu publicznego". W związku z powyższym, należy stwierdzić, iż nie zachodzi żadne z odstępstw, określonych w art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Odnosząc się do zarzutu, iż organ I instancji rozszerzająco zinterpretował pojęcie znaczących negatywnych oddziaływań do wszelkich oddziaływań na obszar Natura 2000, organ wskazał, że stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przesłanką wystarczającą do odmowy uzgodnienia projektu decyzji jest prawdopodobieństwo (a nie pewność) wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, a więc sytuacja, gdy na podstawie obiektywnych informacji nie można takiego ryzyka wykluczyć. Należy również wskazać, że w przypadku niepewności wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zastosowanie ma tzw. "zasada przezorności". Ww. zasada, zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wcześniej art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską) i art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko. Wykazanie owego braku negatywnego oddziaływania jest przy tym obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Szczególne znaczenie ta zasada ma w ochronie obszarów sieci Natura 2000. W tym zakresie była wielokrotnie podstawą wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok C-98/03, Komisja Europejska przeciwko Niemcom, [2006] ECR I-53). W ocenie organu jeżeli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je "na korzyść środowiska" a nie "na korzyść inwestycji" (por. "Ocena planów i przedsięwzięć oddziałujących na obszary Natura 2000". Wytyczne metodyczne dotyczące przepisów artykułu 6(3) i 6(4) Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG. Komisja Europejska 2002 r.).

W związku z tym organ skonstatował, że skoro projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt. 3 i 5 Uchwały, a nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tych zakazów, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stoi na stanowisku, iż należy utrzymać zaskarżone postanowienie Organu I instancji w mocy.

Odnośnie do obszaru Natura 2000 w granicach, którego znajduje się działka przeznaczona pod zainwestowanie, w związku z naruszeniem ww. zakazów obowiązujących w granicach [...] Parku Krajobrazowego, organ odstąpił od badania ewentualnego wpływu inwestycji na obszar Natura 2000 [...] ([...]).

Organ II instancji wskazał, iż realizacja ww. inwestycji narusza zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt. 3 i 5 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] listopada 2017, poz. [...], z późn. zm.), dalej jako "Uchwała". Wskazane przepisy stanowią, iż na omawianym obszarze chronionym zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, oraz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Organ II instancji wskazał, iż nie jest możliwe w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazów. Organu II instancji w związku z naruszeniem ww. zakazów obowiązujących w granicach [...] Parku Krajobrazowego, odstąpił od badania ewentualnego wpływu inwestycji na obszar Natura 2000 [...] ([...]).

Pismem z dnia 4 maja 2020 r. S. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie organu II instancji. W skardze podniesiono, iż organ II instancji nie przeprowadził należytego postępowania wyjaśniającego w celu udowodnienia, iż na terenie działki nr [...] doszło do wycinki drzew, czy trwałej niwelacji terenu. Skarżący podniósł, iż błędnie przyjęto teren inwestycji jako całą działkę nr [...]. W opinii skarżącego w przedmiotowym postanowieniu naruszono zasadę zaufania do działań podejmowanych przez władze publiczne, z uwagi na różne potraktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Ponadto skarżący zarzuca, iż organ Il instancji błędnie zinterpretował odstępstwo zawarte § 3 ust. 4 Uchwały oraz wydał postanowienie w dowolny sposób, na skutek pominięcia obowiązku zebrania całości materiału dowodowego. Skarżący podnosi, iż organy środowiskowe mają możliwość wprowadzenia ustaleń warunkujących realizację inwestycji i uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, z zastrzeżeniem określonym warunków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

I. Skarga okazała się niezasadna.

II. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), określanej dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Ponadto należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia, wydane w postępowaniu administracyjnym, skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, nie jest uzależnione od wniosku strony.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także w sytuacji, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia), z przyczyn określanych w art. 156 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej zwanej k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak również utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji.

III. Przedmiotem badania Sądu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wydane na podstawie art. 60 ust. 1, w zw. art. 53 ust. 4 pkt 8 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do prawnych podstaw działania organu stwierdzić należy, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8, w związku z art. 60 ust. 1 ww. ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych, niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest na działce nr [...] obręb L., gmina P., w granicach obszaru Natura 2000 [...] ([...]) oraz [...] Parku Krajobrazowego, którego funkcjonowanie reguluje Uchwała.

IV. W ocenie Sądu doszło do błędów materialnoprawnych i procesowych, co uzasadnia uchylenie postanowień obu instancji.

Odnosząc się do pierwszego rodzaju błędów Sąd wskazuje, że za niewłaściwą należy uznać przyjętą przez organ interpretację zasady przezorności. W powołanym przez Dyrektora judykacie (wyrok TS z dnia 10 stycznia 2006 r., C-98/03, ZOTSiS 2006/1A/I-53) wskazano, że: "Trybunał orzekł już, że wymóg dokonania odpowiedniej oceny skutków planu lub przedsięwzięcia jest uzależniony od warunku istnienia prawdopodobieństwa lub zagrożenia, że będą one w istotny sposób oddziaływać na dany teren. Uwzględniając w szczególności zasadę ostrożności, zagrożenie takie występuje wówczas, kiedy na podstawie obiektywnych okoliczności nie można wykluczyć, że plan lub przedsięwzięcie będzie oddziaływać na dany teren w istotny sposób (zob. wyrok z dnia 20 października 2005 r. w sprawie C-6/04 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, dotychczas niepublikowany w Zbiorze, pkt 54)". Abstrahując od zupełnie odmiennego przedmiotu wskazanego wyroku TS, w porównaniu z przedmiotem rozpatrywanej sprawy (dotyczył on prawidłowości, w aspekcie zapewnienia skuteczności oraz precyzyjności transpozycji art. 6 ust. 3 i 4, art. 12, 13 i 16 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory w prawie niemieckim – tj. w ustawie związkowej o ochronie przyrody i kształtowaniu krajobrazu z dnia 25 marca 2002 r. - Gesetz über Naturschutz und der Landschaftspflege, BGBl 2002 I, str. 1193, w odniesieniu do przepisów, "pozwalających na wyjęcie spod ustanowionego w art. 12 dyrektywy systemu ochrony gatunków zwierząt działań, które mogą powodować niezamierzone szkody w obszarach rozrodu i odpoczynku gatunków chronionych"), co nie pozwala na proste i dosłowne recypowanie wskazań TS do przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że organ pominął, że TS dokonał zastrzeżenia, iż "plan lub przedsięwzięcie będzie oddziaływać na dany teren w istotny sposób". W pkt 40 uzasadnienia tego wyroku TS stwierdził bowiem że: "wymóg dokonania odpowiedniej oceny skutków planu lub przedsięwzięcia jest uzależniony od warunku istnienia prawdopodobieństwa lub zagrożenia, że będą one w istotny sposób oddziaływać na dany teren. Uwzględniając w szczególności zasadę ostrożności, zagrożenie takie występuje wówczas, kiedy na podstawie obiektywnych okoliczności nie można wykluczyć, że plan lub przedsięwzięcie będzie oddziaływać na dany teren w istotny sposób (zob. wyrok z dnia 20 października 2005 r. w sprawie C-6/04 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, dotychczas niepublikowany w Zbiorze, pkt 54)".

W przeciwnym razie, tj. bez badania istotności, doszłoby to absolutyzowania jednej wartości w każdym przypadku, bez rozważenia optymalizacji rozwiązania ad casum. Byłoby to sprzeczne z samą dyrektywą siedliskową, która zakłada odstępstwa w ustawodawstwach krajowych. Przykładowo art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej wskazuje, że odstępstwa mogą wynikać z konkretnych przyczyn, np. ważnych przyczyn nadrzędnego interesu publicznego. Zgodnie z dziesiątym motywem dyrektywy siedliskowej "należy dokonać odpowiedniej oceny każdego planu lub programu mogącego mieć istotny wpływ na cele w zakresie ochrony terenu, który został wyznaczony lub też zostanie wyznaczony w przyszłości". Motyw ten znalazł wyraz w art. 6 ust. 3 wskazanej dyrektywy, zgodnie z którym pozwolenie na plan lub przedsięwzięcie, mogące w istotny sposób oddziaływać na teren, może zostać udzielone jedynie wówczas, gdy uprzednio dokonano odpowiedniej oceny skutków dla tego terenu.

Brak jest rozważań organu, nakierowanych na to zastrzeżenie, przy założeniu istotności sposobu ingerencji. Przeciwnie organ wywodził, że jakiekolwiek oddziaływanie, którego nie można wykluczyć, daje podstawę do odmowy w rozpatrywanym zakresie. Takie twierdzenie nie znajduje podstawy w zasadzie przezorności. Nie dopuszcza ona bowiem automatycznego ograniczenia obowiązku oceny skutków, jakie wywarłyby na dane tereny działania.

Zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej, każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na niego w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. Wymóg dokonania odpowiedniej oceny skutków planu lub przedsięwzięcia jest uzależniony od przesłanki możliwego oddziaływania planu lub przedsięwzięcia na dany teren w istotny sposób. Orzecznictwo Trybunału przyjmuje taką interpretację. Trybunał stwierdził już, że zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej wymóg oceny skutków planów lub przedsięwzięć jest zależny od tego, czy istnieje prawdopodobieństwo lub ryzyko, że będą one niekorzystnie wpływały na dany teren (patrz np. wyroki z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie C-384/97 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. I-3823, pkt 35, z dnia 16 stycznia 2003 r. w sprawie C-63/02 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Rec. str. I-821, pkt 11 i z dnia 9 września 2004 r. w sprawie C-417/02 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. str. I-7973, pkt 22).

Co się tyczy art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337 (posiadającego w istocie podobne brzmienie do art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej), zgodnie z którym "Państwa Członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne [...] podlegają ocenie w odniesieniu do ich skutków przed udzieleniem zezwolenia", Trybunał stwierdził, iż są to takie przedsięwzięcia, które niosą ze sobą ryzyko znaczącego oddziaływania na środowisko naturalne (zob. podobnie wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C-117/02 Komisja przeciwko Portugalii,, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 85).

O istotności mowa jest również w wyroku, wydanym w sprawie C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee oraz Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels przeciwko Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. TS stwierdził, że wszczęcie mechanizmu ochrony środowiska, przewidzianego w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej nie zakłada zaistnienia pewności, że plan lub przedsięwzięcie oddziałuje na dany teren w istotny sposób, lecz jedynie prawdopodobieństwo wskazuje wówczas na związek pomiędzy planem lub przedsięwzięciem, a wystąpieniem takiego skutku, co wynika również z wskazówek do wykładni tego artykułu zredagowanych przez Komisję, zatytułowanych "Zarządzanie terenami Natura 2000 – przepisy art. 6 dyrektywy siedliskowej (92/43/EWG)" (pkt 41 uzasadnienia).

W związku z tym art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej uzależnia wymóg dokonania odpowiedniej oceny planu lub przedsięwzięcia od przesłanki, polegającej na zaistnieniu prawdopodobieństwa lub ryzyka, że ten plan lub przedsięwzięcie będzie oddziaływać na dany teren w istotny sposób (pkt 43 uzasadnienia to powołanego ostatnio wyroku).

Zasadne są zatem zarzuty skargi, dotyczące rozszerzenia interpretacji zasady przezorności. To doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia o odmowie, co implikuje twierdzenie, że jest ono niezasadne.

W związku z tym doszło do błędnej wykładni, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., wskazując na uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go aktu, na zasadzie art. 135 p.p.s.a.

Ponadto organ wskazał na występowanie wilka. Nie podał jednak konkretnych informacji. W ocenie Sądu nie można założyć w sposób abstrakcyjny i ogólny, iż z góry określone rodzaje działań lub interwencji zawsze wywołują negatywne skutki, a nadto, że nie trzeba analizować w ramach zasady przezorności, czy są one istotne. Sam fakt, że w jednym z opracowań mowa jest o występowaniu danego gatunku, bez dookreślenia jak daleko ma to miejsce od przedmiotowej nieruchomości, nie jest wystarczające dla uznania, że należy wydać postanowienie odmowne. Wpływ określonego przedsięwzięcia jest bowiem kwestią względną, która zmienia się w zależności od rodzaju i cech zarówno danego terenu, jak i danego gatunku, przez co musi być oceniany w każdym konkretnym przypadku z osobna. Przykładowo, siedliska naturalne o ograniczonych rozmiarach, w których występują gatunki rzadkie i wyjątkowo wrażliwe, mogą reagować w sposób bardzo silny na określony rodzaj interwencji zewnętrznych, w porównaniu z innymi obszarami chronionymi mniej "wrażliwymi". Wykładnia taka jest zgodna z przyznanym w dyrektywie pierwszeństwem ochrony obszarów chronionych i ochrony zagrożonych gatunków.

Również i w tym przypadku doszło do błędnej interpretacji, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zawierający podstawę prawną do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Kolejny aspekt sprawy dotyczy błędnego utożsamiania terenu inwestycji z całą działką skarżącego i odnoszenie wszystkich skutków inwestycji do całego terenu, wskazanego we wniosku o wydanie warunków zabudowy.

V. Nadto w kwestiach procesowych organ nie przeanalizował sprawy w dostateczny sposób, czym naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Organ wskazał, że na przedmiotowym terenie doszło do wycinki drzew, tymczasem skarżący utrzymuje, że "nie może zgodzić się ze stanowiskiem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jakoby przedmiotowa działka została pozbawiona pokrywy roślinnej zastąpiona pokrywą w postaci zasianej trawy, jak również aby teren przedmiotowej działki był wyrównywany" (str. 10 skargi). Skarżący wywodził, że przedmiotowa działka została nabyta przez niego w okresie, w którym skarżącemu prawo własności nie były prowadzone prace mające na celu likwidację szaty roślinnej, zastępowanie jej zasiewami trawy, jak również nie były realizowane jakiekolwiek działania mające na celu zmianę istniejącego ukształtowania terenu. W ocenie skarżącego potwierdzeniem powyższego jest dokumentacja zdjęciowa, z której wynika stan przedmiotowej działki z dnia przejścia prawa własności na skarżącego, a który to stan uwidacznia, że zabiegi w postaci niwelowania terenu, pozbawiania terenu z roślinności nie mogły być przez niego przeprowadzane. Organ nie przedstawił zaś dowodów na to, że skarżący dokonał wycinki drzew i niwelacji działki (brak jest w aktach sprawy zdjęć, na które powołuje się organ).

Nadto z pisma Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 25 stycznia 2016 r. znak: [...] w sprawie uzgodnienia warunków lokalizacji ogrodzenia, jako okoliczność potwierdzającą ustalenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jedynie okoliczności niekorzystnych dla Skarżącego, podczas gdy z powyższego wynika fakt realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego zgodnie z przepisami.

VI. W konsekwencji wadą dotknięte są również uzasadnienia postanowień obu instancji (co stanowi naruszenie art. 107 k.p.a.), które nie powołują okoliczności sprawy ani przepisów, w kontekście oceny prawnej, sformułowanej w powołanym wyroku WSA.

VII. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę na zasadzie art. 153 p.p.s.a. przedstawioną wyżej wykładnię prawa.

VIII. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200, w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżącego ich zwrot, w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego ustalone, jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804, ze zm.) - (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).